Dir. 1992:98

Översyn av ledighetslagstiftningen

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1992-11-19

Mitt förslag

Bakgrund

Aktuell lagstiftning

Behovet av en översyn

Tidigare utredningar

Krav på fortsatt översyn m.m.

Utredningsuppdraget

Övrigt

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslu t

Dir 1992:98

Beslut vid regeringssammanträde 1992-11-19

T.f. chefen för Arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Olsson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över

ledighetslagstiftningen.

Utredaren skall kartlägga och analysera hur lagstiftningen har fungerat

samt föreslå de lagändringar som en sådan granskning kan ge anledning

till. Vid översynen skall särskilt de små företagens villkor beaktas.

Översynen bör leda till att lagstiftningen blir enklare att förstå,

överblicka och tillämpa för dem som berörs av den.

Bakgrund

Ett inslag i de rättsliga reformer på arbetslivets område som

genomfördes på 1970-talet var att möjligheterna till ledighet från

arbetet utökades genom ny lagstiftning. Man avvek därmed från linjen att

överlåta regleringen av anställnings- och arbetsvillkor till

kollektivavtalsparterna.

Syftet med ledighetsreformerna var att skapa ökad valfrihet och välfärd

för anställda. Reformerna har bl.a. syftat till att underlätta för de

anställda att förena förvärvsarbete med familjeansvar, studier, fackliga

uppdrag m.m. De kan också antas ha bidragit till att höja bildningsnivån

hos arbetstagarna, till den yrkesmässiga rörligheten på arbetsmarknaden

och till den höga förvärvsfrekvensen bland kvinnor i Sverige.

Det är ofrånkomligt att fördelarna med lagreformerna inte har kunnat

erhållas utan kostnader och organisatoriska och andra problem för

arbetsgivaren. Reglerna ans es inte heller alltid ha fungerat på det

sätt som förutsattes vid deras tillkomst. Särskilt företrädare för de

små företagen har upp gett att de upplever lagarna som svårförståeliga

och svårhanterliga.

Som jag nämnt i direktiven till kommittén för översyn av den

arbetsrättsliga lagstiftningen (dir. 1991:118) är de mindre företagen av

stor betydelse för ett starkt näringsliv, en fullgod arbetsmarknad och

därmed ett väl fungerande samhälle. Det är därför viktigt att det

arbetsrättsliga regelsystemet inte sk apar onödiga hinder för dessa

företags möjligheter att fortleva, utvecklas och driva en effektiv

verksamhet.

Aktuell lagstiftning

Lagstiftning om ledighet från anställningen förekommer dels i form av

lagar vars huvudsyfte är just rätten till ledighet, dels i form av

enstaka ledighetsregler i lagar med något annat huvudsyfte.

Till ledighetslagarna -- här bortses från semesterlagen (1977:480) --

brukar följande räknas:

1.lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning

(studieledighetslagen; ändrad senast 1982:89),

2.lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn, m.m.

(föräldraledighetslagen; ändrad senast 1992:393),

3.lagen (1979:1184) om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag

inom skolan, m.m. (SIA-ledighetslagen; ändrad senast 1982:93),

4.lagen (1986:163) om rätt till ledighet för svenskundervisning för

invandrare (ändrad senast 1991:1112), och

5.lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård

(ändrad senast 1992:274).

Bland ledig hetsbestämmelser i andra lagar kan nämnas reglerna om rätt

till ledighet för fackligt arbete i 6 § lagen (1974:358) om facklig

förtroendemans ställning på arbetsplatsen (förtroendemannalagen) och i

17 § medbestämmandelagen (1976:580) samt ledighet för uppdrag som

skyddsombud och ledamot av skyddskommitté i 6 kap. 5 resp. 15 §

arbetsmiljölagen (1977:1160). Andra sådana enstaka ledighetsregler f

inns i 14 § andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd (ledighet

för att söka nytt arbete under uppsägningst id) samt i 4 kap. 6 §

regeringsformen och i 4 kap. 11 § kommunallagen (1991:900) (ledighet för

politiska uppdrag).

En arbetstagares rätt till ledighet för värnpliktstjänstgöring

garanteras inte genom en ledighetsregel utan genom lagen (1939:727) om

förbud mot uppsägning eller avskedande av arbetstagare med anledning av

värnpliktstjänstgöring m.m.

En i praktiken så viktig och vedertagen företeelse som rätten att vara

frånvarande på grund av sjukdom regleras heller inte genom en uttrycklig

lagregel om ledighet.

Det är inte ovanligt att ledighetsformer som regleras i lag kompletteras

genom bestämmelser i kollektivavtal. Viss ledighet följer enbart av

kollektivavtal, t.ex. ledighet för vissa familjeangelägenheter.

Rätt till ledighet kan också följa av tjänstereglementen, enskilda avtal

och sedvänja.

I detta sammanhang kan också nämnas att en arbetstagares rätt att under

olika typer av ledighet tjäna in semesterlön regleras i 17 §

semesterlagen.

Behovet av en översyn

Den nuvarande lagstiftning en som reglerar ledighet är, trots att den

berör i stort sett samtliga anställda och alla arbetsgivare, komplicerad

och svårtillgäng lig. Det har inneburit svårigheter vid tillämpningen.

Arbetsgivare kan inte alltid överblicka lagens verkningar och enskilda

arbetst agare kan inte heller alltid få besked om vilka regler som

gäller.

I den kritik, framför allt från arbetsgivarhåll, som länge har framförts

mot ledighetslagarna, har bl.a. följande gjorts gällande. Lagstiftningen

tar inte tillräcklig hänsyn till de svårigheter som uppstår i företagen

med anledning av frånvaron, svårigheter som med särskild styrka drabbar

mindre företag. Före tagen får problem med planeringen, drabbas av ökade

kostnader samt får sämre kontinuitet och kvalitet i verksamheten.

Frånvaron påverkar också arbetsförhållandena för arbetsledare och övriga

arbetstagare på ett negativt sätt. För att kunna ersätta de anställda,

so m beviljats ledighet, tvingas företagen engagera vikarier eller hålla

sig med en reservstyrka av arbetskraft som vid behov kan sättas in när

ledighet tas ut med ibland kort varsel. Vikarierna får samtidigt en

osäker ställning. Ledighetsreglerna är dessutom svåröverskådliga och

besvärliga att administrera. Därtill förekommer ibland beteenden som

måste anses strida mot lagstiftar ens intentioner och som kan betecknas

som missbruk, t.ex. då en anställd utnyttjar rätten till ledighet under

perioder med hög arbet sbelastning i verksamheten för att återinträda i

tjänst under skeden då arbetsbelastningen är lägre.

Det har ocks å framhållits att varje ledighet i de mindre företagen

relativt sett kommer att få större betydelse än i de stora företagen. I

större företag kan frånvaron på grund av ledighetslagarna uppfattas som

ett led i den personalomsättning företagen under alla förhållande n

måste ta hänsyn till i planeringen. De små företagen har inte samma

personalomsättning. Det är inte ovanligt att anställda i dessa företag

blir nyckelpersoner som inte utan vidare låter sig ersättas av vikarier.

Särskilt stark har kritiken mot studieledighetslagen varit. Vad som

framför allt har ifrågasatts är att rätten till ledighet för utbildning

inte är knuten till st udier av någon särskild angelägenhetsgrad, varken

ur den enskildes eller företagens synvinkel. Ledigheten kan avse studier

som t.o.m . syftar till att den anställde så småningom skall kunna lämna

den arbetsgivare som haft kostnader och besvär för att tillgodose

ledighetsönskemålet. Det ställs inte krav på några resultat i studierna,

och om den anställde avbryter studierna har ha n rätt att återgå i

arbete efter ganska kort varsel. Det fackliga tolkningsföreträdet i

lagen har också ifrågasatts.

De fall av missbruk av ledighetsreglerna som förts fram i debatten har

särskilt gällt studieledighetslagen.

Även semesterlagens regler om semesterlönegrundande frånvaro har

kritiserats för de negativa ekonomiska konsekvenser dessa regler har för

små företag. Det har framförts krav på att slopa arbetsgivarens

skyldighet att betala semesterlön vid ledighet för undervisning i

svenska för invandrare.

Tidigare utredningar

Under 1980 påbörjades ett utrednings- och kartläggningsarbete i syfte

bl.a. att förbättra samspelet mellan de olika ledighetslagarna och

därmed arbetsmarknadens funktionssätt utan att för den skull rubba

lagstiftningens grundläggande inriktning (prop. 1980/81:20 s . 37).

Översynsarbetet bestod av tre olika delprojekt. Ett av dessa innebar en

lagteknisk översyn inom Arbetsmarknadsdepartementet, redovisad i

promemorian (Ds A 1982:5) Ledighetslagarna. De två övriga utgjord es

dels av en studie av de ekonomiska konsekvenserna av den samlade

frånvaron från arbetet, utförd av Riksrevisionsverket (''Frånvaron i

arbetet -- omfattning, utveckling och kostnader'', november 1981), dels

av en studie av hur verksamheten i myndigheter och före tag påverkas av

de förändrade närvaromönstren, utförd av Studieförbundet Näringsliv och

Samhälle (''Mot ökat flexliv'', oktober 1981).

I departementspromemorian konstaterades att det syntes vara svårt att

samordna de olika ledighetsreglerna i e n enda ledighetslag, bl.a.

beroende på att olika ämnesområden skiljer sig alltför mycket åt. Men

ett visst mått av samordning skulle enligt promemorian kunna göras inom

ramen för varje särskild lag eller inom ramen för ett visst ämnesområde.

Promemorian och rappor terna remissbehandlades för att ge underlag för

bedömning av vilket utredningsarbete som därefter borde ta vid. Någon

ytterligare ut redning kom dock inte till stånd.

1986 års semesterkommitté hade bl.a. i uppgift att pröva om det gick att

samma nföra olika slag av befintliga ledighetsregler till ett mer

generellt system. I betänkandet (SOU 1988:54) Om semester gick kommittén

igenom ledighetslagarna och fann att de täckte områden som skilde sig

betydligt åt och att ledigheternas längd var mycket olika. Ä ven

kommittén fann att det var förenat med stora svårigheter att sammanföra

ledighetsreglerna till en gemensam lag, men att det bord e undersökas om

inte reglerna kunde samordnas på annat sätt, t.ex. genom att

ledighetslagarna fick likartade regler i fråga om bl.a. ansökningstider

och anmälan om återgång i arbete.

En samordning av bestämmelserna om återgång i arbete i

studieledighetslagen och föräldraledighetslagen med reglerna i

anställningssk yddslagen har skett från och med den 1 januari 1990 genom

en ändring (1989:963) i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Ändringen

innebär vissa förenklingar i de formföreskrifter som gäller för

arbetsgivare gentemot en vikarie om den ordinarie befattningshavaren gör

anspråk på att träda i tjänst igen.

Tillämpningen av rätten till ledighet för grundläggande

svenskundervisning för invandrare har redovisats i en rapport av

Riksrevisions verket i oktober 1990.

Utredningen om mer flexibla regler för arbetstid och semester (A

1991:01) hade bl.a. i uppdrag att se över semesterlagens regler om

semesterlönegrundande frånvaro. I delbetänkandet (SOU 1991:109)

Semesterlöneförsäkring för små företag berörs dock inte frågan om ar

betstagarnas materiella rättigheter enligt semesterlagen. Enligt

direktiven skulle nämlig en de ändringar i regelsystemet som utredaren

borde föreslå inte få inskränka löntagarnas rätt till ersättning.

Regeringen har nu (p rop. 1992/93:40) föreslagit en ny lag om

semesterlöneförsäkring för små företag, som i huvudsak bygger på

utredningens förslag.

Krav på fortsatt översyn m.m.

Sedan riksmötet 1982/83 har det årligen begärts i motioner i riksdagen

att det nämnda översynsarbetet skall fullföljas, bl.a. i syft e att

åstadkomma en anpassning till de mindre företagens situation.

Arbetsmarkna dsutskottet har tidigare vid ett flertal tillfällen som

principiell ståndpunkt uttalat att utskottet är positivt till en

lagteknisk översyn men inte anser att det finns skäl att ompröva

målsättningen för de olika ledighetslagarna och de avvägningar mellan

arbetsgi var- och arbetstagarintressen som ligger bakom dem (se t.ex.

bet. 1990/91:AU2). Utskottet har också hänvisat till det arbete som bed

revs av utredningen om mer flexibla arbetstidsregler m.m. Detta

utredningsarbete har nu slutförts i och med överlämn andet av

betänkandet (SOU 1992:27) Årsarbetstid. Betänkandet har remissbehandlats

och övervägs för närvarande inom Arbetsmarknadsdep artementet.

Det har i riksdagen vid ett flertal tillfällen även lagts fram förslag

om utökad rätt till ledighet och rätt till ledighet för nya ä ndamål.

Sådana motioner behandlades i arbetsmarknadsutskottets betänkande

1991/92:AU2, Arbetstid, semester och annan ledighet. Utsko ttet

avstyrkte motionerna och hänvisade bl.a. till den då pågående

utredningen om mer flexibla arbet stidsregler m.m. Riksdagen avslog

motionerna.

Av det sistnämnda betänkandet framgår att arbetsmarknadsutskottet

numera, mot bakgrund av regeringens nya småföretagspolitik, har

förväntningar på att en samlad bedömning skall göras av de regler som

kan hämma företagen och i synnerhet småföretagen. Enligt utskott et

måste ledighetsreglerna ingå i en sådan granskning. Med hänvisning till

detta ansåg utskottet att riksdagen inte behövde vidta nå gon åtgärd vad

gällde motionernas yrkanden om översyn av ledighets lagstiftningen.

Riksdagen biföll utskottets hemställan om att avslå motionerna.

I direktiven till kommittén för översyn av den arbetsrättsliga

lagstiftningen (dir. 1991:118) har jag sagt att jag delar utskottets

ovan redovisade uppfattning men anser att en särskild utredning bör se

över ledighetslagstiftningen.

Utredningsuppdraget

Den översyn som nu skall göras bör omfatta den lagstiftning om ledighet

som omnämnts inledningsvis, med undantag för ledighetsregler na i

förtroendemannalagen. Som jag nä mnt i direktiven till

arbetsrättskommittén har dessa regler ett så nära samband med reglerna

om arbetstagarinflytande att översynen av dem i stället bör höra till

uppgifterna för den kommittén.

Semesterlagen bör inte omfattas av uppdraget, med undantag för reglerna

i 17 § om semesterlönegrundande frånvaro.

Utredaren bör ta sin utgångspunkt i det material som blev resultatet av

det ovan nämnda utredningsarbetet i början av 1980-talet och arbeta

vidare med det. Till skillnad från vad som gällde vid de t tidigare

utredningsarbetet bör arbetet nu inte begränsas till lagtekniska

aspekter. Även lagreglernas materiella innehåll bör omfa ttas av

översynen, som skall inriktas på regler som bättre skulle kunna anpassas

till särskilt de små företagens situation och admin istrativa kapacitet.

Därigenom bör också de anställdas möjligheter att överblicka sina

rättigheter öka.

En uppföljning i relevanta delar av de studier som utfördes av

Riksrevisionsverket resp. Studieförbundet Näringsliv och Samhälle bör

ske. Fa llstudier bör göras i syfte att så konkret som möjligt belysa

lagstiftningens konsekvenser på olika slag av arbetsplatser.

Uppföljningen av de ekonomiska studierna bör koncentreras till de

företagsekonomiska effekterna av frånvaron.

Arbetet bör omfatta hela arbetsmarknaden, både den privata och den

offentliga sektorn.

Översynen bör leda till konkreta förslag till lagändringar.

Enligt min mening bör utgångspunkten för utredarens arbete vara att en

samordning av reglerna inte bör ske i en enda lag utan inom ramen för

varje särskild lag. Utredaren bör dock pröva möjligheten att sammanföra

de lagar som behandlar rätten till ledig het för studier till en lag. I

övrigt bör följande riktlinjer gälla för arbetet.

Studieledighetslagens ändamål bör avgränsas.Rätten till utbildning

enligt studieledighetslagen måste avgränsas så att bättre överens

stämmelse uppnås med vad som var lagens ursprungliga syfte, nämligen att

skapa förutsättningar för lågutbildade att komplettera sin utbildning.

Utredaren bör ta ställning till de förslag som framförts om att begränsa

den lagreglerade rätten till studieledighet till att i första hand avse

grundläggande skolutbildning och utbildning med anknytning till

arbetsplatsen eller anställningen och låta övrig studieledighet bli

föremål för avtalsuppgörelser. Andra tekniska lösningar för att

prioritera de sakligt sett mer önskvärda studierna bör givetvis inte ut

eslutas.

Studieledighetslagen är den enda av ledighetslagarna som tillåter

tidsmässigt helt obegränsad ledighet. Det rimliga i den rätten kan

ifrågasättas, och utredaren bör därför överväga alternativa lösningar

som även beaktar villkoren för d en som kan ha anställts som vikarie.

Regelsystemet som helhet bör bli enklare och mer enhetligt.Översynen

skall syfta till en förenkling av regelsystemet, en mer enhetlig

systematik och en mer enhetlig reglering i sak. Onödig detaljreglering

bör undvikas. Som framgår av den lagtekniska granskningen s om skedde

1982 har en rad likartade frågor lösts på olika sätt i de olika

ledighetsreglerna. Utredaren bör ta ställning till i vilken utsträckning

det är möjligt att få till stånd en mer enhetlig och ända målsenlig

reglering av bl.a. följande frågor:

*Kvalifikationsregler för rätt till ledighet

*Tidsfrister för anmälan av anspråk på ledighet

*Regler om förläggning av ledigheten

*Rätten till deltidsledighet

*Rätten att återgå i arbete vid avbruten ledighet

*Möjlighet till omplacering av arbetstagare i samband med ledighet

Möjligheten att införa regler mot missbruk av rätten till ledighet bör

övervägas.Flera av ledighetslagarna innehåller regler om

skadeståndsskyldighet för en arbetsgi vare, som åsidosätter sina

förpliktelser enligt lagen. Det saknas däremot -- om man bortser från

möjligheten till uppsägning -- sank tionsregler som tar sikte på det

fallet att en arbetstagare missbrukar rätten till ledighet. Utredaren

bör överväga behovet av och m öjligheterna att införa sådana regler samt

utforma lagförslag.

Rätten till semesterlön vid olika slag av ledi ghet bör ses över.Enligt

min mening är det nu nödvändigt att göra en allmän översyn av reglerna

om rätt till semesterlön vid olika t yper av ledighet. Utgångspunkten

för översynen bör vara att såvitt avser semesterlönekostnader åstadkomma

enklare och mer rättvisa r egler sett ur det enskilda företagets

synvinkel. Utredaren bör bl.a. ta ställning till i vilka fall som

längden på den semesterlöneg rundande ledigheten kan begränsas och även

överväga om rätten till semesterlön i något fall helt bör upphöra.

Vad gäller reglerna för ledighet för vård av barn är dessa utformade för

att bidra till att tillfredsställa familjernas möjlighet att h elt eller

delvis, för längre eller kortare tid, ge barnen en god och trygg

omvårdnad i hemmet samtidigt som föräldrarna har möjlighet att bibehålla

kontakten med arbetslivet. Regeringens politik syftar till att stärka

familjernas möjligheter i dessa avseenden. Ett led i detta är de

förberedelser för införande av vårdnadsbidrag som pågår inom

regeringskansliet. De förändringar a v föräldraledighetslagen som följer

av detta bör beredas i särskild ordning.

Översynen vad gäller föräldraledighetslagen bör därför primärt syfta

till att göra sådana lagtekniska förändringar som följer av den

samordning mellan olika ledighetslagar som jag nyss berört. Detta kan

dock komma att medföra mindre materiella förändringar av lage ns

innehåll.

Därutöver bör utredaren översiktligt belysa de förslag som under senare

år väckts i riksdagen om ledighet för nya ändamål.

Övrigt

Utredaren bör beakta att Sverige är bundet av ILO:s konventioner (nr

132) om semester och (nr 140) om betald ledighet för studier. Även andra

inte rnationella konventioner kan behöva beaktas.

Utredaren bör i sitt arbete samråda med den kommitté (A 1991:03) som

tillsatts för att se över den arbetsrättsliga lagstiftningen.

Utredaren bör också samråda med den särskilda utredaren med uppgift att

se över mottagandet av asylsökande och flyktingar (dir. 1992:25) i

frågor som rör asylsökandes rätt till ledighet för att delta i

svenskundervisning för invandrare.

För utredarens arbete gäller vidare kommittédirektiv till samtliga

kommittéer och särskilda utredare om dels utredningsförslagens in

riktning (dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43),

och dels redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1 992:50).

Utredaren skall vidare analysera och redovisa de jämställdhetspolitiska

effekterna av sina förslag.

Utredaren skall senast den 31 december 1993 ha avslutat sitt arbete och

redovisat sina förslag.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Arbetsmarknadsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att se över ledighetslagstiftningen, och

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

Beslu t

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)