Dir. 1993:100

Utredning om förutsättningarna för expansion av

privat tjänsteproduktion

Innehåll

Dir. 1993:100

Beslut vid regeringssammanträde 1993-08-26

Statsrådet Bo Lundgren

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera

möjligheterna att genom förändringar i skattesystemet stimulera produk-

tionen av privata tjänster och att lämna förslag till sådana ändringar i

beskattningen.

Bakgrund

Under senare år har skattesystemets roll för ekonomins funktionssätt

alltmer diskuterats. En bärande tanke bakom 1990 års skattereform var att

genom reduktion av olika skattesatser minska de snedvridningar och

välfärdsförluster som förorsakas av höga skattekilar. Särskild upp-

märksamhet har ägnats åt den skattekil som beskrivs av den totala

marginaleffekten på en extra arbetsinsats. Utvecklingen av den genom-

snittliga totala marginaleffekten i den svenska ekonomin för perioden

1988-1993 framgår nedan.

1988 1989 1990 1991 1992 1993

73,0 73,3 71,5 63,4 60,9 59,2

Den totala marginaleffekten beskriver den kombinerade inverkan av de

förändringar i olika skatter, transfereringar och avgifter som framkallas

av en viss ökning av inkomsten före alla skatter. Marginaleffekten anger

den del av denna inkomstökning som absorberas av de olika förändringarna.

Förutom av den genomsnittliga marginalskatten i inkomstskatten bestäms

marginaleffekten även av skattedelen av socialavgifterna, effekter av

förändrade inkomstberoende transfereringar och avgifter samt av de

indirekta skatterna i form av den mervärdeskatt och de punktskatter som

belastar den enskilde individen. Dessa olika komponenters bidrag till den

totala marginaleffekten är av intresse. För år 1993 anges de för margina-

leffekten relevanta marginalskatterna - som på grund av inbördes

avdragseffekter inte summerar till 59,2 - i nedanstående tablå.

Skattedel arbetsgivaravgifter 14,3

Marginalskatt inkomstskatt 39,1

Marginaleffekt bidrag 2,2

Indirekta skatter och subventioner 18,9

Sammanställningen visar att en fortsatt reduktion av den totala

marginaleffekten (skattekilen) kan åstadkommas genom en rad alternativa

åtgärder inom olika delar av skattesystemet. En sådan reduktion är

önskvärd med hänsyn till den höga marginaleffektens negativa inverkan på

arbetsutbud och de övriga snedvridningar den ger upphov till. Till dessa

snedvridningar hör förekomsten av en svart sektor i den svenska ekonomin.

På senare tid har inverkan av höga skattekilar på villkoren för privat

tjänsteproduktion särskilt uppmärksammats. Olika förslag har framförts i

den allmänna debatten, förslag som berör såväl inkomstskatten som

socialavgifterna och mervärdeskatten.

Från ekonomisk-teoretiska utgångspunkter kan en fokusering på

skattekilarnas inverkan på den privata tjänsteproduktionen åtminstone

delvis relateras till teorin om optimal beskattning. Denna kan sägas

handla om vad en skattekil av viss storlek betyder för snedvridningar och

därav följande välfärdsförluster i olika sektorer av ekonomin. En

rekommendation är att skatteuttaget på olika varor och tjänster bör

variera omvänt med efterfrågans priselasticitet, dvs. varor och tjänster

där priskänsligheten är hög skall ha en lägre skatt än mer prisokänsliga

varor och tjänster. Förklaringen är att ju högre priskänsligheten är vid

en given skattekil, ju mer snedvridande verkar beskattningen. Över-

skottsbördan - dvs. förlusten av privat välfärd för konsumenterna utöver

den reduktion som följer av ökade skattebetalningar - är större ju mer

priselastisk efterfrågan är.

I hittillsvarande lagstiftning har inte principerna om optimal beskattning

varit styrande i någon större utsträckning. Det finns flera skäl till

detta.

Ett skäl har varit att det empiriska underlaget, i form av skattade

priselasticiteter, för en differentiering av olika skatter har bedömts

vara otillräckligt.

Ett annat skäl har varit av administrativ natur. En enhetlig skattesats

ger förenklingsvinster. För utredningen om reformerad mervärdeskatt (SOU

1989:35) var detta en central bevekelsegrund.

Den faktiska differentiering av mervärdeskatten som gjorts sedan 1990 års

skattereform, i ett första steg genom en lägre skatt på livsmedel,

persontransporter och hotell- och restaurangtjänster, i ett andra steg

genom en ytterligare sänkning av skatten på turistanknutna tjänster kan i

vissa avseenden sägas vara en tillämpning av principerna om optimal

beskattning. Särskilt gäller detta turistområdet, där effekterna på den

geografiskt lättrörliga turismen uppmärksammats. Bilden är dock inte

entydig genom att efterfrågan på exempelvis livsmedel får anses vara

förhållandevis prisoelastisk. Den splittrade bilden illustrerar den

avvägning mellan fördelnings- och effektivitetshänsyn som ofta ak-

tualiseras när man ställs inför valet att differentiera skattebelastningen

med utgångspunkt i principerna om optimal beskattning.

Vissa av de regler som gällde på mervärdeskatteområdet före 1990 års

skattereform kan sägas vara ett uttryck för önskemål att beskatta områden

med hög priskänslighet med en lägre skattesats. Det gäller de tidigare

reduceringsreglerna för byggnadsverksamhet (inkl. skattefriheten för

bostadsanknutna tjänster) och för hotell- och restaurangtjänster. Det

handlar här om verksamheter som alternativt, åtminstone i viss utsträck-

ning, kan utföras i egenregi. Förekomsten av egenregialternativ för

hushåll och företag resulterar i en hög priskänslighet och ökar därmed

välfärdsförlusterna för en given storlek på skattekilen.

Frågan om en eventuell lägre skattebelastning på privat tjänsteproduk-

tion/konsumtion skall också ses i ett sysselsättningsperspektiv och mot

bakgrund av den allvarliga situationen på arbetsmarknaden, särskilt för

ungdomar. Vid en analys av denna fråga är tidsperspektivet av central

betydelse.

Vid långsiktig jämvikt i ekonomin finns inget direkt samband mellan

arbetslöshetens storlek och skatteuttagets höjd. Vid tillräcklig

löneflexibilitet anpassas lönerna på olika delarbetsmarknader så att full

sysselsättning råder. I ett långsiktigt tidsperspektiv är skatteuttagets

nivå på olika områden av mindre betydelse för frågan om full

sysselsättning. Däremot är skatteuttagets nivå betydelsefull för

sysselsättningsnivån dvs. för volymen marknadsarbete. Vidare snedvrider

ett högt skatteuttag konsumtionsval och andra val så att det - trots att

det råder full sysselsättning - kan finnas betydande produktions- och

välfärdsförluster i form av överskottsbördor.

I ett ojämviktsperspektiv ter sig situationen annorlunda. Den svenska

ekonomin genomgår en strukturomvandling som bl.a. innebär att den

industriella varuproduktionen sysselsätter en trendmässigt allt mindre del

av arbetskraften. Den absorption av arbetskraft som har skett i den

offentliga tjänstesektorn under de senaste decennierna har under senare

tid bromsats upp. Samtidigt har inte expansionen av privat tjänstesektor

kunnat kompensera nedgången i sysselsättning i industri och offentlig

sektor. I dagsläget förstärks dessa strukturella förändringar och

obalanser av nedgången i privat konsumtionsefterfrågan. Oberoende av den

bedömning man gör av den relativa betydelsen av struktur- och kon-

junkturfaktorer i nuvarande läge kan konstateras att nuvarande ar-

betslöshet är ett resultat av dessa faktorer i kombination med vissa

trögheter i lönebildningen.

En ökad löneflexibilitet skulle i princip kunna garantera jämvikt på olika

delarbetsmarknader. Sett i ett medelfristigt tidsperspektiv är det dock

svårt att förutse sådana förändringar i lönerna att jämvikt på

arbetsmarknaden skulle uppnås.

Det är i detta medelfristiga perspektiv som frågan huruvida skatte-

politiska åtgärder kan underlätta anpassningen mot långsiktig jämvikt

aktualiseras. Åtgärder riktade mot just privata tjänster skulle i så fall

baseras på någorlunda säkra bedömningar av att just dessa även i frånvaro

av åtgärder kommer att tillhöra framtidssektorerna. En differentiering på

medellång sikt skulle därmed kunna befrämja anpassningen till långsiktig

jämvikt och därmed vara marknadskonform.

Privata tjänster omfattar allt från specialiserade, högkvalificerade

konsulttjänster till sådana tjänster som i hög grad kan utföras av

hushållen i egenregi. Vid en analys av den långsiktiga önskvärdheten av

olika åtgärder som syftar till att förbättra villkoren för marknadsproduk-

tion av tjänster är det angeläget att uppmärksamma denna heterogenitet.

En preliminär slutsats är sålunda att det i ett långsiktigt perspektiv är

förhållandevis omotiverat av sysselsättningsskäl med en differentiering av

skattebelastningen på olika varor och tjänster. Däremot kan en sådan

differentiering - fortfarande i ett långsiktigt tidsperspektiv - vara

motiverad under förutsättning att tillfredsställande instrument finns att

avgränsa de områden där snedvridningar och välfärdsförluster är som

störst. För utvecklingen i ett medelfristigt perspektiv - särskilt om

olika delarbetsmarknader kännetecknas av otillräcklig löneflexibilitet -

kan därutöver sysselsättningsskäl tala för en differentiering.

Utredningsuppdraget

Som en första uppgift bör utredaren belysa den totala skattekilens

effekter på den privata tjänstesektorns utveckling och värdera betydelsen

av de i skattekilen ingående komponenterna.

Offentligfinansiella skäl försvårar i det korta tidsperspektivet en

kraftig generell reduktion av den totala skattekilen. Utredaren bör därför

som en andra uppgift analysera önskvärdheten av en differentiering av den

totala skattebelastningen för olika varor och tjänster. I denna uppgift

ingår att så långt möjligt empiriskt kartlägga priskänsligheten för olika

varor och tjänster.

Som en tredje uppgift bör utredaren analysera önskvärdheten av och

möjligheten till en differentiering av de i den totala skattekilen

ingående skatteslagen, inkomstskatten, socialavgifterna och

mervärdeskatten. Möjligheterna och önskvärdheten av att differentiera

skattebelastningen för viss tjänsteproduktion utförd av ungdomar bör

belysas. I uppgiften ingår en sammanvägning av de ekonomiska och

administrativa skäl som talar för och emot åtgärder på respektive

skatteområde.

Grundat på redovisningen av de tidigare uppgifterna bör utredaren - om

analysen ger underlag för detta - lämna förslag dels avseende de

tjänsteområden som bör omfattas av eventuella åtgärder, dels vilket eller

vilka slag av skatter som kan vara mest lämpliga att förändra. I denna

uppgift ingår att göra en tidsmässig prioritering - angelägen inte minst

mot bakgrund av det ansträngda statsfinansiella läget - såväl mellan

tjänsteområden som mellan de olika skatteslagen. Därutöver bör utredaren

ta ställning till huruvida eventuella åtgärder skall begränsas

tidsmässigt.

Utredaren skall förutom en redovisning av förslagens allmänekonomiska

effekter även göra en bedömning av de sammantagna finansiella effekterna

för den konsoliderade offentliga sektorns olika delar.

Utredaren bör även uppmärksamma de erfarenheter på området som har gjorts

internationellt och särskilt beakta de restriktioner, framför allt

på mervärdeskatteområdet, som följer av ett eventuellt svenskt medlemskap

i EG.

Utredningen bör beakta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer

och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:5) samt beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43). Utredningen bör

också analysera konsekvenserna av sina förslag ur ett

jämställdhetsperspektiv.

Utredaren bör redovisa uppdraget senast den 31 januari 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

skatter

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med uppdrag att utreda förutsättningarna för expansion av

privat tjänsteproduktion och

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annan hjälp åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans

hemställan.

(Finansdepartementet)