Dir. 1993:11

Översyn av organisationen för lantmäteri-, fastighetsdata- och inskrivningsverksamhet m.m.

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1993-01-28

Mitt förslag

Nuvarande verksamhet och organisation

Teknisk utveckling

Utvecklingen inom statlig och kommunal förvaltning

Aktuella utredningar m.m.

Fastighetsbildningskostnader

Fastighetsregistrering m.m.

Fastighetsdatasystemets datorstruktur

Register över byggnader

Organisationsöversyn av domstolsväsendet m.m.

Geografisk fastighetsind elning

Övriga utredningar och skrivelser m.m.

Behov av en samlad översyn

Mål för översynen

Uppdraget -- utgångspunkter och riktlinjer

Vissa särskilda utgångspunkter

Riktlinjer för organisationsöversynen

Finansiering

Instansordning vid överklagande

Hemställan

Beslut

Dir. 1993:11

Beslut vid regeringssammanträde 1993-01-28

Statsrådet Thurdin anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att lämna

förslag om en ny organisation för fastighetsbildning,

fastighetsregistrering, fastighetsdataverksamhet samt produktion av

kartor och annan landskapsinformation m.m. Utredaren skall även överväga

om inskrivningsver ksamheten bör integreras med denna organisation och

undersöka förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan land- och

sjökarteverk samheterna.

Nuvarande verksamhet och organisation

Den nuvarande lantmäteriorganisationen grundar sig bl.a. på ett

riksdagsbeslut år 1970 (prop. 1970:188, bet. 1970:SU208, rskr. 1970:

423). Verksamheten är till större delen statlig men också kommunal.

Det statliga lantmäteriets huvudsakliga myndighetsuppgifter är att svara

för fastighetsbildning, fastighetsregistrering o ch framställning av

allmänna kartor och annan landskapsinformation. Lantmäteriet bedriver

också uppdragsverksamhet i form av fastigh etsvärdering, kartproduktion,

flygfotografering, mätningar m.m. Verksamheten omsatte budgetåret

1991/92 totalt ca 1265 miljoner kron or.

Det statliga lantmäteriet omfattar Statens lantmäteriverk, en

överlantmätarmyndighet och en fastighetsregistermyndighet i varje län

samt 80 fastighetsbildningsmyndigheter. Totalt sysselsattes den 1 juli

1992 ca 3300 personer, varav 850 vid L antmäteriverket i Gävle.

I 41 kommuner finns kommunala fastighetsbildningsmyndigheter. Dessa

myndigheter är s.k. specialenheter för frågor som gäller tätbebyggelsens

ut- veckling. Inom 29 av dessa kommuner finns också kommunala

fastighetsregistermyndigheter.

Till lantmäteriverksamhet brukar också räknas kommunal verksamhet med

mätning, beräkning och kartläggning (s.k. MBK-verksamhet) som utförs

utan samband med fastighetsbildningen. Denna verksamhet är av stor

omfattning.

Inskrivning av lagfarter och inteckningar m.m. sker vid

inskrivningsmyndigheterna. Varje tingsrätt, med några få undantag, har

en inskrivningsmyndighet. Det f inns 93 inskrivningsmyndigheter. Under

ytterligare några år sker registreringen för vissa delar av landet i

fastighetsbok eller tomt rättsbok. Dessa register innehåller för varje

fastighet uppgifter om bl.a. lagfaren ägare, förvärvsdatum, areal,

inteckningar m.m. V id tingsrätterna arbetar ca 3500 personer, varav

drygt 350 är sysselsatta inom inskrivningsverksamheten.

Genom den pågående fastighetsdatareformen införs ett nytt, ADB-baserat

fastighetsdatasystem. Systemet ersätter såväl de manuella jord- och s

tadsregistren hos fastighetsregistermyndigheterna som de manuella

fastighets- och tomträttsböckerna hos inskrivningsmyndigheterna.

Fastighetsdatasystemet kommer att omfatta hela landet år 1995.

Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) har huvudansvaret för

genomförandet av fastighetsdatareformen. Arbetet bedrivs i samverkan med

främst Domstolsverket och Lantmäteriverket. Verksam heten vid

Centralnämnden för fastighetsdata är i huvudsak lokaliserad till Gävle

och sysselsätter ca 200 personer. Även kommunerna h ar en viktig roll i

fastighetsdatasystemets uppbyggnad, bl.a. när det gäller dess plan- och

adressregister.

Sjöfartsverket svarar för framställningen av sjökort m.m. Verksamheten

är förlagd till Norrköping.

Teknisk utveckling

Fastighetsbildning, fastighetsregistrering och inskrivning har under de

senaste decennierna präglats av en snabb och genomgripande teknisk

utveckling, främst genom utnyttjande av datateknik. Det mest

genomgripande exemplet är överföringen av jord- och

stadsregisterböckerna sam t fastighets- och tomträttsböckerna till det

gemensamma fastighetsdatasystemet.

Produktion av kartor och annan landskapsinformation sker numera i stor

utsträckning med hjälp av digital teknik och digitala produktionslinjer.

För närvarande görs en betydande satsning på att bygga upp databaser med

geografisk information bl.a. för kartproduktion . Ett systemskifte

genomförs såle des som innebär en övergång från datorstödd

kartproduktion till uppbyggnad av databaser med geografisk information

som kan utgöra gr und för många andra produkter än traditionella kartor.

Vidare har satelliter som inhämtare av data för kartläggning tillkommit

likso m särskilda satellitsystem för lägesbestämning. Utvecklingen

möjliggör såväl effektivitetsförbättring som kvalitetshöjning.

Utvecklingen inom statlig och kommunal förvaltning

Omstruktureringen av statlig och kommunal verksamhet är inne i ett

intensivt skede. Ökad konkurrens är av avgörande betydelse för att öka

produktivitet och tillväxt. Krav på konkurrens ställs också i stor

utsträckning som en följd av EES-avtalet. Avregleringar av olika

sektorer görs successivt för att främja effektiviteten i ekonomin. Ett

alternativ till privatisering är att skapa marknadsliknande lösningar

även inom den offentliga sektorn genom att skilja på rollerna som

beställare och producent.

Den kommunala organisationen förändras genomgripande. Förändringarna

berör även den kommunala lantmäterisektorn. Utvecklingen inom många

kommuner har gått mot att samla fastighetsrättslig kompetens till en

organisation och att föra den tekniska verksamheten till gemensamma

organ för all kommunalteknisk mätning. En bakgrund till denna utveckling

är plan- och bygglagens (1987:10) syfte att integrera plangenomförandet

bättre i plan- och byggprocessen. De traditionella

stadsingenjörskontorens ställning förändras därmed. En annan tendens är

att den kommunaltekniska verksamheten sätts under konkurrens. Nedgången

i byggnadsverksamheten drabbar vidare lantmäteriverksamheten i

kommunerna särskilt starkt med dess särs kilda inriktning mot

bebyggelseanknuten fastighetsbildning. Detta förstärker behovet av

kommunövergripande lösningar genom samverkan eller upphandling.

Aktuella utredningar m.m.

De beskrivna tekniska och administrativa förändringarna har utgjort

utgångspunkter för en omfattande utredningsverksamhet inom områd et

under de senaste åren. Flera betänkanden har behandlats i åre ts

budgetproposition eller är under beredning i regeringskansliet.

Fastighetsbildningskostnader

I betänkandet Kostnader för fastighetsbildning m.m. (SOU 1990:9)

redovisar Fastighetsbildningskostnadsutredningen bl.a. att nuvarand e

finansieringssystem för lantmäteriförrättningar leder till att vissa

förrättningar inte blir utförda trots att de är önskvärda frå n allmän

synpunkt. Systemet har också haft vissa negativa verkningar på

förrättningarnas kvalitet. Utredningen föreslår att sådana förrättningar

skall subventioneras som är angelägna från allmän synpunkt men som för

den enskilde ställer sig alltför kostsamma. Subventionen föres lås bli

finansierad genom införande av en fastighetsregisteravgift och en

användaravgift för terminalanvändare i fastighetsdatasyste met.

Betänkandet har remissbehandlats. Remissinstanserna bekräftar praktiskt

taget helt problembilden med köpmotstånd mot vissa förrättni ngar.

Förslaget om subventionering tillstyrks av en stor majoritet av

instanserna. Lantmäteriverket och Sven ska Kommunförbundet har nyligen

gemensamt kompletterat sitt yttrande över betänkandet med förslag som

gäller finansieringsprinciper m.m.

Fastighetsregistrering m.m.

Lantmäteriverket har haft regeringens uppdrag att redovisa möjligheter

att rationalisera fastighetsregistreringen. Lantmäteriverket har i en

promemoria redovisat som huvudförslag att fastighetsbildning,

fastighetsregistrering, inskrivningsväsende och fastighetstax ering blir

föremål för en strukturöversyn. Rationaliseringseffekten bedöms uppgå

till 50--100 miljoner kronor per år.

Promemorian har remissbehandlats. Remissinstanserna understryker behovet

av en bred strukturöversyn men ifrågasätter i vissa avseend en den

inriktning som Lantmäteriverket förordar. Samstämmighet råder om behovet

att samordna fastighetsregister- och fastighetsbildn ingsverksamheterna.

Svenska Kommunförbundet har anfört att fastighetsområdet kännetecknas av

splittrad organisation, oklara ansvarsförhållanden och oupp klarade

finansieringsfrågor. Förbundet anser därf ör att åtgärder behöver vidtas

för att åstadkomma en mer ändamålsenlig ordning.

Statskontoret understryker behovet av en strukturöversyn med bred

ansats. En sådan översyn bör gälla bl.a. arbetsfördelning mellan s tat

och kommun, rationaliseringseffekter och ökad användning av

beställar-utförarorganisation. Även Riksrevisionsverket instämmer i

behovet av en vidare översyn.

Vad avser inskrivningsverksamheten redovisas tveksamhet till

Lantmäteriverkets förslag från flera instanser, inte minst inom domstol

sorganisationen. Det bedöms bl.a. vara för tidigt att nu göra en

översyn. Det framförs att en sådan översyn bör göras parallellt med

överväganden om den framtida inskrivningsverksamhetens materiella

innehåll. Några remissinstanser pekar på de utgångspunkter som redovisas

i utredningar om domstolsväsendets framtida organisation.

De remissinstanser, bl.a. Riksskatteverket, som kommenterat

fastighetstaxeringen anser det tveksamt eller direkt olämpligt att bryta

ut denna ur skatteförvaltningen.

Fastighetsdatasystemets datorstruktur

Fastighetsdatautredningen har i sitt betänkande Fastighetsdatasystemets

datorstruktur (SOU 1992:34) redovisat slutsatsen att ingen ändring bör

ske av datorstrukturen med de förutsättningar som nu råder. Utredningen

anser att en ny författningsreglering av systemet bör ske.

Remissinstanserna har i huvudsak anslutit sig till utredningens

slutsatser. Regeringen har i årets budgetproposition anslutit sig till

slutsatsen att den centrala datorlösningen bör behållas tills vidare.

Register över byggnader

Centralnämnden för fastighetsdata föreslår i rapporten Basregister över

byggnader (CFD Rapport 1991:1) att nämnden och kommunerna i samverkan

lägger upp och ajourhåller ett register över byggnader. Registret

föreslås utformas som en del av fastighetsdatasystemet.

Sedan möjligheten aktualiserats att forcera uppläggningen av registret

med sikte på att förenkla nästa fastighetstaxering har nämnden redovisat

ett förslag med denna inriktning i sin särskilda rapport inför

anslagsfra mställningen år 1992. Fortsatt utredning av dessa frågor

pågår i samarbete mellan Centralnämnden för fastighetsdata,

Lantmäteriverke t och Riksskatteverket.

Remissbehandlingen av nämnda dokument har inneburit ett mycket starkt

stöd för förslaget. Ett genomförande skulle medföra förenkling ar i

kommunernas verksamhet, i taxeringssammanhang, vid adressättning på

landsbygden m.m. Behovet av bättre författningsreglering av

fastighetsdatasystemet m.m. har också framhållits i detta sammanhang.

Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit att Centralnämnden

för fastighetsdata nu inleder ett arbete med att komplettera

fastighetsdatas ystemet med unika identiteter för landets byggnader.

Organisationsöversyn av domstolsväsendet m.m.

Domstolsutredningen har i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet (SOU

1991:106) lämnat olika förslag bl.a. i syfte att renodla dom stolarnas

verksamhet till dömande uppgifter. Utredningen, som inte hade i uppdrag

att överväga inskrivningsväsendets organisatoriska hemvist, h ar allmänt

uttalat att det fortsatta arbetet bör bedrivas med utgångspunkt i att

inskrivningsväsendet på sikt bör skiljas från domst olsväsendet.

Justitiedepartementet har i departementspromemorian Domstolsväsendet --

Organisation och administration i framtiden (Ds 1992:38) lagt fram

förslag om vissa organisatoriska förändringar inom domstolsväsendet.

Remissbehandlingen av betänkandet och prome morian har nyligen

avslutats. Ärendena bereds för närvarande inom Justitiedepartementet.

Geografisk fastighetsind elning

Lantmäteriverket har studerat möjligheterna att bygga upp ett

ADB-baserat informationssystem över den geografiska

fastighetsindelningen (digital fastighetsregisterkarta). En

utredningsrapport gemensamt utarbetad av Centralnämnden för

fastighetsdata, Lantmäteriverk et och Svenska Kommunförbundet

överlämnades till regeringen under oktober månad 1992. I rapporten

föreslås bl.a. att regeringen utre der infrastrukturen kring geografiska

data.

Övriga utredningar och skrivelser m.m.

Riksrevisionsverk et har på regeringens uppdrag gjort en översyn av

konkurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndigheterna.

Översynen har omf attat 23 myndigheter/verksamheter och i princip

genomförts i två steg, en kartläggningsfas och en analysfas med

överväganden om bola gisering och privatisering. Vad gäller

lantmäteriområdet konstaterar Riksrevisionsverket i en skrivelse den 31

augusti 1992 att Lant mäteriverkets förlagsverksamhet m.m. och

uppdragsverksamheten i utlandet kan bolagiseras.

Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit att den

uppdragsverksamhet vid Centralnämnden för fastighetsdata och

Lantmäteriverket som bedrivs utoml ands skall bolagiseras i ett

gemensamt aktiebolag.

Inom Justitiedepartementet har inletts ett arbete med att utarbeta en

registerlag för fastighetsdatasystemet. Vidare bereds vissa än dringar i

de författningar som reglerar inskrivning och panträtt i fast egendom.

Lantmäteriverket har regeringens uppdrag att senast den 31 mars 1993

redovisa en särskild rapport som ett led i den fördjupade

anslagsframställningen för perioden 1994/95--1996/97. Lantmäteriverket

skall särskilt behandla landskapsinformation sområdet och bl.a. överväga

vilken typ av landskapsinformation som bör produceras som allmänna

kartor eller motsvarande och hur prod uktionen skall finansieras.

Statskontoret har lämnat över en rapport (Statskontoret 1992:34) till

regeringen om finansiering av geografiska data.

Svenska Kommunförbundet har i flera skrivelser, senast den 11 december

1992 (M92/4318/7), hemstä llt att regeringen skyndsamt låter genomföra

en översyn av organisation och arbetsformer m.m. för fastighetsbildning

och fastighetsr egistrering. Denna skrivelse grundas på en enkät till

landets kommuner. Enligt skrivelsen bör översynen ha som utgångspunkt

att komm unernas valfrihet ökar inom fastighetsbildningsområdet, att

verksamheten avregleras och vägen mot konkurrens öppnas, att kommunerna

ges möjlighet att samverka inom den lokala lantmäteriverksamheten, att

de enskilda fastighetsregistermyndigheterna a vvecklas samt att

kommunerna ges rätt att ta betalt för sina investeringar i stomnät och

grundläggande kartor inom fastighetsbildningen.

Lantbrukarnas Riksförbund har i en skrivelse till regeringen den 11

januari 1993 (M93/198/7) framfört synpunkter bl.a. på rättssäker heten

vid lantmäteriförrättningar med expropriativa inslag och hemställt att

regeringen föranstaltar om utredning av en bolagisering av det statliga

lantmäteriets uppdragsverksamhet.

Behov av en samlad översyn

Den nuvarandeorganisati onen på lantmäteriområdet är från början av

1970-talet. Då förstatligades i princip fastighetsbildningen och

fastighetsregistreringen. Ett 40-tal större kommuner bedömdes dock kunna

svara för fastighetsbildningen genom specialenheter för

tätbebyggelseutveckling. Detsamma gällde ett 30-tal kommuner beträffande

fastighetsregistreringen. En sammanslagning gjordes några år senare av

dåvarande Lant mäteristyrelsen och Rikets allmänna kartverk (prop.

1973:1 bil. 14, bet. 1973:CU3, rskr. 1973:36).

Någon större förändring av organisationen har därefter inte skett med

undantag av att det statliga lantmäteriet övertog den statligt bedrivna

fast ighetsregisterverksamheten från länsstyrelserna den 1 juli 1990

(prop. 1988/89:154, bet. 1989/90:BoU4, bet. 1989/90:BoU9, rskr.

1989/90:89). Dessutom har Centralnämnden för fastighetsdata successivt

utvecklats som central myndighet för fastighetsdataverksamheten i takt

med fastighetsdatasystemets tillväxt och ökade användning.

Inskrivningsverksamheten fick också sin nuvarand e organisation i början

av 1970-talet. Verksamheten var även dessförinnan knuten till

domstolarna. Redan då diskuterades om en annan organisation vid sidan av

domstolsväsendet skulle kunna ta hand om inskrivningsverksamheten.

Ställningstagandet blev emellertid att inskrivningsväsendet också i

fortsättningen borde vara knutet till domstolarna (prop. 1970:20 delB 1

s. 494 f.). Det uteslöts dock inte att organisationsfrågan senare kunde

prövas på nytt.

I departementspromemorian Domstolarna i framtiden -- en idéskiss (Ds

1989:2) diskuterades inskrivningsverksamhetens framtida hemvist. Det

konstaterades att minst två skäl talade mot att förändra

huvudmannaskapet för verksamheten. För det första ansågs att ett

slutförande av fastighetsdatareformen bäst säkerställdes med nuvarande

organisation. För det andra fanns, ansågs det, ingen myndighet som

organisatoriskt och kompetensmässigt var mogen att omedelbart ta över

inskrivningsärendena.

Domstolsutredningen har i sitt betänkande tagit upp frågan och uttalat

att det fortsatta arbetet på detta område nu bör bedrivas med

utgångspunkt i att inskrivningsväsendet på sikt skiljs från

domstolsväsendet. Utredningen fann emellertid att tiden ännu inte var

mogen för ett slutgiltigt ställningstagande i frågan.

Lantmäteri-, fastighetsdata- och inskrivningsverksamheterna omfattar tre

chefsmyndigheter och 291 regionala och lokala myndigheter.

Organisationen såväl på central, regional som lokal nivå upplevs därmed

som splittrad och oklar samt svår att överblicka och förstå.

Gränsdragningen inom framför allt lantmäteriverksamheten är ofta otydlig

mellan myndighets- och uppdragsverksamhet.

Det delade huvudmannaskapet, dvs. uppgiftsfördelningen mellan stat och

kommun, för fastighetsbildnings- och fastighetsregistreringsv erksamhet

är en kompromisslösning. Den leder ibland till konflikter samt till att

utveckling och förändring sker långsammare än vad som är önskvärt. Vissa

delar av verksamheten präglas av kostnads- och finansieringsproblem.

Den tekniska utvecklingen har inne burit och innebär framöver att

möjligheter fortlöpande öppnas till effektivisering och rationalisering.

Detta leder bl.a. till nya t illämpningar med åtföljande

kvalitetshöjning. Denna utveckling leder även till krav på

differentiering och specialisering. Det är an geläget att dessa

möjligheter tas till vara. Det innebär att ett väl strukturerat och

sammanhållet förändringsarbete bör komma till stånd.

Myndighetsorganisationen är inte i alla avseenden sådan att

förnyelsearbetet påskyndas.

Kraven på opartisk het inom lantmäterisektorn har fått en ökad

aktualitet under de senaste åren i såväl statlig som kommunal

verksamhet. Det statliga lantmäteriets uppdragsverksamhet har ökat både

beträffande volym och produktsortiment. Det är numera inte ovanligt att

lokala kontor har omkring hälften av verksamheten baserad på uppdrag.

Det förhållandet att det statliga lantmäteriet på uppdrag gör

utredningar m. m. som sedan kan åberopas av en part vid en förrättning

har uppmärksammats vid den nyligen gjorda översynen av

fastighetsbildningslagen (prop. 1991/92:127 s.49). Detta förhållande

har också påpekats av Lantbrukarnas Riksförbund.

Den statliga lantmäteriorganisationen håller i regel isär de skilda

verksamheterna på ett bra sätt. Förhållandet att klienten ena st unden

får tjänster utförda på kommersiella grunder och i andra sammanhang

möter samma organisation som beslutande myndighet inger dock

betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt.

En liknande problematik är aktuell även i kommuner med kommunal

fastighetsbildnin gsmyndighet. Kommunala fastighetsbildningsmyndigheter

handlägger förrättningar där kommunen är sakägare eller på annat sätt är

intressent. Dessa frågor utgör också en anledning till att en ny lösning

bör prövas för fastighetsbildningen i kommunerna.

Det är angeläget att kostnaderna sänks för att tillgodose behovet av

mark för bebyggelse, infrastruktur och andra angelägna ändamål. Detta

gäller inte minst inför genomförandet av satsningar på vägar, järnvägar

m.m. under de närmaste åren. Det är angeläget fö r alla parter att

förfarandet är effektivt, dvs. kännetecknas av kvalitet, snabbhet,

enkelhet, rättssäkerhet och låga kostnader. Det ta förutsätter bl.a. ett

förrättningsförfarande som präglas av opartiskhet och hög kompetens.

Nuvarande förhållanden och utveckling riskerar emellertid att leda till

att förfarandet förlorar förtroende och ersätts med mera komplicerade

och kostsamma avtals- eller domstolsprocedurer.

Vad som nu har redovisats leder fram till att en samlad och

genomgripande översyn bör ske av den statliga och delar av den kommunala

lantmäteriverksamheten samt av fastighetsdataverksamheten. Det är

naturligt att vid en sådan översyn även överväga om

inskrivningsverksamheten bör integreras med övrig myndighetsutövning på

fastighetsområdet. Behovet av en s amlad översyn understryks, som

tidigare har redovisats, av bl.a. flera remissinstanser i yttranden över

Lantmäteriverkets utredning om fastighetsregistreringen m.m., t.ex. av

Statskontoret och Riksrevisionsverket.

En särskild utredare bör därför nu tillkallas med huvudsaklig uppgift

att föreslå en ny organisation för fastighetsbildning,

fastighetsregistrering, fastighetsdata verksamhet samt produktion av

kartor och annan landskapsinformation. Utredaren skall även överväga om

inskrivningsverksamheten bör i ntegreras med denna organisation.

Mål för översynen

Det övergripande målet bör vara att i ett samhällsekonomiskt perspektiv

utforma en organisation som främjar effektiv fastighetsmarknad och

rationell markanvändning samt god försörjning med kartor och annan

landskapsinformation.

Organisationen skall präglas av kvalitet, effektivitet och kompetens.

Ansvarsroller skall vara klara. Organisationen skall vara utfo rmad så

att den underlättar fortlöpande rationalisering och utveckling. De

totala kostnaderna skall minska.

Den nya organisationen skall vara logiskt och konsekvent uppbyggd. Den

skall vara enkel och tydlig. Den skall så långt som möjligt v ara

enhetlig över hela landet. För myndighetsutövning skall ett delat

huvudmannaskap undvikas.

En decentraliserad och marknadsanpassad organisation skall eftersträvas.

Den skall präglas av kundnärhet och god service. Organisationen bör

bestå av få nivåer.

Myndighetsutövning skall i princip skiljas från uppdragsverksamhet.

Översynen skall främja rättssäkerhet i myndighetsutövningen samt lägga

grund för ökad konkurrens inom övrig verksamhet.

Uppdraget -- utgångspunkter och riktlinjer

Allmänna utgångspunkter

Äganderätten med åtföljande befogenheter att nyttja marken utgör en

grundsten i sa mhället. Fastighetsbildning, fastighetsregistrering,

inskrivningsverksamhet, fastighetsdataverksamhet samt produktion av

kartor och annan landskapsinformation utgör en viktig del av samhällets

grundläggande infrastruktur. Att dessa verksamheter bedrivs på ett

rationellt och ändamålsenligt sätt med iakttagande av höga krav på

rättssäkerhet är en grundläggande förutsättning för en fungerande mar

knadsekonomi.

Staten har ett övergripande ansvar för denna infrastruktur. En väl

fungerande infrastruktur är dock av gemensamt intresse för stat, kommun,

näringsliv, kreditinstitut, organisationer och enskilda. Förekomsten av

ett sådant gemensamt intresse bör underlätta en lösning av frågor om

arbetsfördelning, former för samverkan, gränsdragning, kostnads- och

intäktsfördel ning m.m.

De frågor som utredningen skall behandla berör såväl lokal, regional som

central nivå. Många organ och aktörer är berörda. Utredning en måste

bedrivas utan att vara bunden av nuvarande struktur. Endast ett

förutsättningslöst och av dage ns organisatoriska förhållanden obundet

angreppssätt torde ha förutsättningar att leda till önskvärda

förändringar och funktionella resultat.

Detta innebär även att utredningsarbetet bör bedrivas öppet och med

utnyttjande av kunskap och erfarenheter inom berörda myndigheter,

organisationer m.m. Utredningsarbetet bör så långt som möjligt bedrivas

på sådant sätt att pågående verksamhet och utveckling inte förhindras

eller försenas.

Utredningsarbetet bör i ett första skede inriktas mot principfrågor och

huvudlinjer. Förslagen bör grundas på erforderliga omvärlds- och

konsekvensanalyser. Utredaren bör med utgångspunkt i redovisade mål ha

frihet att pröva olika lösningar. Det är angeläget att utredningsarbetet

genomförs snabbt och med sådan inriktning att det efter remissbehandling

kan ligga till grund för beslut av regering och riksdag om nya

riktlinjer för de berörda verksamheterna. Ett beslu t om riktlinjer

förutsätts sedan komma att följas av ett fortsatt arbete om närmare

detaljer kring genomförandet m.m .

Vissa särskilda utgångspunkter

En utgångspunkt för utredarens arbete bör vara att de särskilda

fastighetsregistermyndigheterna skall avvecklas. Detta kan ses som e tt

viktigt led i en generell utveckling mot registrering vid källan, dvs.

där besluten fattas. Registreringsfunktionen bör utgöra et t avslutande

led vid fastighetsbildning och andra beslut som skall registreras.

Utredaren bör ta ställning till om inskrivningsväsendet bör skiljas från

domstolarna och överväga i vilken utsträckning inskri vningsverksamheten

kan integreras med övrig myndighetsutövning på fastighetsområdet. En

sådan förändring är av positiv betydelse för domstolsväsendet. Det är

nämligen av stor vikt att uppgifter som ligger utanför det egentliga

rättskipningsområdet förs över till f örvaltningsmyndigheter. Detta för

att domstolarna skall kunna koncentrera sin verksamhet till lösning av

sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning.

En integrering av inskrivningsverksamheten med övrig myndighetsutövning

på fastighetsom rådet bör också underlätta samverkan mellan

inskrivningsverksamheten och fastighetsregistreringen. En sådan

organisation kan ge möjlighet till en gemensam kompetensmässig

utveckling. Även den gemensamma anknytningen till fastighetsdatasystemet

talar för en utbyggd samverkan.

Det finns emellertid också skäl som talar mot att skilja

inskrivningsväsendet från domstolarna och integrera det med annan

myndighet sverksamhet på fastighetsområdet. Frågor om beviljande av

lagfart och inteckning kräver inte sällan juridisk fackkunskap på

civilrättens områden t.ex. när det gäller familjerätt och vissa

fastighetsrättsliga frågor. Anknytningen till domstolarna garanterar

inskrivningsväsendet tillgång till bl.a. denna civilrättsliga kunskap.

Givetvis bör utredaren beakta även andra omständigheter som kan vara av

betydelse för bedömningen av inskrivningsverksamhetens framt ida

hemvist. Utredaren bör ta del av remissvaren över betänkandet från

Domstolsutredningen (SOU 1991:106) och departementspromemorian om

domstolsväsen det (Ds 1992:38) i de delar som berör

inskrivningsverksamheten. Även utvecklingen på panträttsområdet bör

beaktas.

Utredaren skall utgå från att några organisatoriska ändringar inte nu

skall ske vad gäller fastighetstaxeringsverksamheten. De samordnings-

och rationaliseringsmöjligheter som kan föreligga bör kunna tas till

vara genom ett fortsatt samordnat utvecklingsarbete. Ut redarens

överväganden bör inriktas på att sådan samverkan skall underlättas.

Nu angivna mål och utgångspunkter leder till riktl injer för ett

organisatoriskt huvudalternativ som översiktligt redovisas i det

följande. Utredaren bör vidareutveckla detta förstaha ndsalternativ. Det

bör dock, som tidigare sagts, stå utredaren fritt att inom angivna ramar

också pröva och föreslå andra lösningar.

Riktlinjer för organisationsöversynen

De organisatoriska frågorna kan ses med utgångspunkt dels i de krav som

ställs på verksamheten på lokal nivå, dels i vad som kan var a en

lämplig struktur för de centrala funktionerna. När detta synsätt i viss

utsträckning tillämpas i det följande skall det inte uppfattas så att

utredningsarbetet skall bindas av nuvarande organisatori ska

nivåindelning. Övervägandena bör även i dessa avseenden göras obundna av

nuvarande arbetsfördelning m.m. Av de angivna målen framgår att en

decentraliserad verksamhet med få organisatoriska nivåer skall

eftersträvas.

Verksamheten med fastighetsbildning och fastighetsregistrering bör

samlas i en organisation. Till denna bör, om det bedöms lämpligt, även

föras inskrivnings verksamheten. Organisationen benämns här av praktiska

skäl fastighetsmyndigheten. Det bör naturligtvis ankomma på utredaren

att före slå benämningar på föreslagna organisationer. I

fastighetsmyndigheten bör utöver verksamhet på fältet ingå en central

del med funkti oner som nu finns i Lantmäteriverket, Centralnämnden för

fastighetsdata och, om inskrivningsverksamheten integreras,

Domstolsverket.

Det är naturligt att denna myndighet är statlig med hänsyn till vad som

tidigare framförts om enhetlighet och st atligt ansvar.

Inskrivningsverksamhetens karaktär talar också för detta.

Fastighetsmyndighetens eget arbete i fråga om fastighetsbildning skall

omfatta det som är myndighetsuppgifter. Vissa delar av arbete t med

fastighetsbildning, t.ex. förrättningsförberedelser, bör -- under

konkurrens -- kunna utföras av berörd kommun, av en friståen de statlig

uppdragsorganisation eller på konsultbasis.

Verksamhet som nu bedrivs på uppdragsbasis skall i princip

organisatoriskt skiljas från myndighetsfunktionen. Uppdragsverksamheten

är i dag en viktig del av de offentliga fastighetsanknutna

aktiviteterna, särskilt i många små och medelstora kommuner.

Verksamheten har ökat i omfattning och varit framgångsrik. En verksamhet

av denna karaktär avgränsad till det kompetensområdes om omfattas av

fastighetsfrågor, t.ex. fastighetsrätt och fastighetsekonomi, samt

landskapsinformation måste finnas även i fortsättn ingen men utföras

under nya former enligt angivna förutsättningar. Utredaren bör överväga

formerna för en samlad upp dragsorganisation. Om inte skäl talar däremot

framstår statligt bolag som en lämplig lösning. Ett alternativ som bör

utredas är ett eller flera bolag ägda gemensamt av staten och

kommunerna.

Denna uppdelning av nuvarande verksamhet är i princip klar och enkel. I

praktiken kommer det emellertid att uppstå en rad avgränsnin gs- och

avvägningsfrågor som måste uppmärksammas av utredaren. Uppdelningen av

verksamhet som nu bedrivs integrerat innebär bl.a. att vissa

samhällsekonomiska fördelar kan gå förlorade. Utredaren bör sträva efter

att dessa fördelar så långt som möjligt tas till vara även i

fortsättningen.

För att en decentraliserad lantmäteriverksamhet skall kunna bevaras

måste särskilt i glesbygdsområden långsiktiga avtal kunna träffas mellan

fastighetsmyndigheten och t.ex. uppdragsorganisationen. Detta innebär

att t.ex. förrättningsförberedelser kan läggas ut på

uppdragsorganisationen. Det är emellertid väsentligt att detta sker

under beaktande av att fastighetsmyndigheten måste ha ett formellt och

reellt ansvar för den myndighetsutövande verksamheten. Det är också

viktigt för att stödja den lokala verksamheten att utvecklingsverksamhet

inriktas mot enkla lösningar för lokal tillämpning.

Kommunerna bestämmer hur arbetet med den egna mätnings- och

kartläggningsverksamheten (MBK) skall organiseras. Utredaren skall inte

närmare analysera denna verksamhet annat än i de avseenden där det finns

samband med uppdraget i övrigt. Fastighetsmyndigheten bör kunna träffa

långsiktiga avtal med kommuner som har ege n MBK-organisation med

innebörd att den kommunala organisationen i tillämpliga fall t.ex.

förbereder fastighetsbildningen. Även i de ssa fall är det väsentligt

att arbetsfördelningen blir sådan att fastighetsmyndigheten får ett

formellt och reellt ansvar för myndig hetsutövande verksamhet. Sambandet

mellan fastighetsbildning och plangenomförande, särskilt i tekniskt

hänseende, bör dock tillmätas stor vikt. Former för förenkling av

fastighetsbildningen i t.ex. enkla plansituationer bör särskilt kunna

övervägas i detta sammanhang. Lösningar bör eftersträvas som tillgodoser

såväl kraven på enhetlighet och effektiv organisation som kommunerna s

behov. Den angivna inriktningen medger att kommunerna på ett friare sätt

kan utveckla sin egen verksamhet inom området.

De föreslagna förändringarna leder till vissa konsekvenser som särskilt

bör övervägas. En sådan fråga är hur den rådgivningsverksamh et som det

statliga lantmäteriet nu bedriver skall organiseras. Denna verksamhet

har stor betydelse för små och medelstora kommuner. En annan fråga

gäller överlantmätarmyndigheternas roll och formen för att biträda

länsstyrelsen med lantmäteritjänster (jämför prop. 1988/89:154, bet.

1989/90:BoU9, rskr. 1989/90:89). Utredaren bör pröva om det även i

fortsättningen behövs en regional ni vå i den nya organisationen.

Avvecklingen av de särskilda fastighetsregistermyndigheterna innebär

bl.a. att arkivfrågorna behöver uppmärksammas.

Utgångspunkten för huvudalternativet till organisation av de centrala

funktionerna är mot tidigare a ngiven bakgrund att det skall finnas en

fastighetsmyndighet och en uppdragsorganisation. Till den senare bör

föras all berörd verksamhet som inte skall ingå i fastighetsmyndigheten

eller som bör bedrivas i annan form.

Vid denna uppdelning krävs ingående överväganden om verksamheten med

kartor och annan landskapsinformation. I denna verksamhet ingår

betydande uppgifter som i dag utförs av en myndighet, t.ex. tillsyn och

samordning av all mätnings- och kartverksamhet, forsknings-och

utvecklingsverksamhet, samordning av uppbyggnad och ajourhållning av

databaser, ansvaret för ett ändamålsenligt och vårdat ortnamnsskick samt

sekretessgra nskning och ansvar för kartförsörjningen i krig. Utredaren

bör granska och lämna förslag om var olika uppgifter skall utföras.

En utgångspunkt bör vara -- oavsett fördelning mellan myndighet och

uppdragsorganisation -- att den av staten bekostade produktionen av

kartor, flygbilder och annan landskapsinformation samt verksamheten med

rikets geodetiska nät och riksgränsarbeten även fortsättningsvis bör

bedrivas i statlig form eller eventuellt i samarbete mellan stat och

kommun. Det motiveras bl.a. av att ä ven försvarets kartbehov skall

tillgodoses av samma producent och att det därmed är ett intresse att

arbetet bedrivs på ett från säk erhetssynpunkt och andra synpunkter

godtagbart sätt.

Även vad som nu har anförts talar för att huvudalternativet bör inriktas

mot en samlad uppdragsorganisation på statlig eller statlig/kommunal

grund. För en sammanhållen uppdragsorganisation ta lar också det starka

sambandet mellan allmän kartläggning och därtill knuten

uppdragsproduktion samt att svåra avgränsningsproblem s kulle uppkomma

vid en ytterligare uppdelning. Utredaren skall även belysa möjligheterna

till ytterligare effektivitetsvinster genom ökat samarbete med

Sjöfartsverket i fråga om kartproduktion.

Tjänsteexport bör, som regeringen har föreslagit i budgetpropositionen

(prop. 1992/93:100 bil. 15), bedrivas i ett särskilt bolag. U tredaren

bör uppmärksamma behovet av samband mellan detta bolag och de

organisationer som han kan komma att föreslå.

Finansiering

Fastighetsbildningen finansieras av avgifter som tas ut enligt

lantmäteritaxan (1971:1101). Avgifterna skall täcka kostnaderna för

verksamheten. Även den kommunalt bedrivna fastighetsbildningen

finansieras enligt samma taxa. Fastighetsregistreringen, fastighetsdat

averksamheten och inskrivningsverksamheten finansieras av anslag som

skall motsvaras av expeditionsavgifter för bevis m.m. vid inskr

ivningsmyndigheterna. Ett undant ag är den kommunalt bedrivna

registreringen vilken bekostas med kommunala skattemedel. Den allmänna

kartläggningen finansieras med statliga skattemedel.

Ett särskilt förhållande som bör uppmärksammas i finansieringssammanhang

är att betydande delar av berörda verksamheter är inriktade på att skapa

en grundläggande infrastruktur som i stor utsträckning nyttiggörs inom

andra delar av samhället.

Utredaren bör lämna förslag om hur finansieringen av verksamheterna

skall ordnas mot bakgrund av den organisat ion som föreslås. En

utgångspunkt skall vara att avgifter svarar för största möjliga del av

finansieringen. Avgiftssystemet skall va ra så enkelt som möjligt. Det

är angeläget att systemet konstrueras på sådant sätt att det så långt

som möjligt blir en direkt koppl ing mellan utförd prestation och

avgift. Utredaren skall beakta vad som kommit fram i fråga om bl.a.

avgiftsnivån i Fastighetsbildni ngskostnadsutredningens förslag och

remissbehandlingen av detta.

När det gäller finansieringen av den allmänna ka rtläggningen bör

utredaren ta del av redovisningen av det uppdrag (dnr M92/2279/7) som

Lantmäteriverket skall redovisa till regering en senast den 31 mars 1993

och som bl.a. skall behandla denna fråga. Statskontorets arbeten kring

åtkomst av geografiska data kan oc kså utgöra ett underlag.

I fråga om uppdragsverksamhet baserad på fastighetsdatasystemet bör

utredaren pröva i vilken utsträckning sådan verksamhet i ökad om

fattning bör bidra till finansieringen av driften av systemet.

Instansordning vid överklagande

Vad som nu har sagts om en ny organisation ger också anledning att ta

upp frågan om vem som skall pröva överklaganden av de beslut s om fattas

inom organisationens ram. I fråga om instansordningen gäller i dag olika

bestämmelser för fastighetsbildningsmyndigheter,

fastighetsregistermyndigheter och inskrivningsmyndigheter. Talan mot en

fastighetsbildningsmyndighets beslut förs normalt i fastighe

tsdomstolen. Fastighetsregistermyndighetens beslut skall däremot som

regel överklagas till kammarrätten . Överklaganden av

inskrivningsmyndighetens beslut prövas av hovrätten. Det kan i och för

sig finnas skäl för sådana skillnader efte rsom myndigheternas

verksamheter i flera avseenden skiljer sig åt. Utredaren bör emellertid

undersöka om en viss samordning av insta nsordningen skulle kunna

innebära några fördelar.

Arbetets genomförande, tidsplan m.m.

Den beskrivning av de nuvarande förhållandena och

utvecklingsmöjligheterna inom verksamhetsområdet som jag lämnat i det

föregående ger bilden av en snabb f örändring. Genom den utredning som

jag nu förordar ökar graden av omställning ännu mer. Förestående

förändringar bör dock ses i bely sning av att de huvudsakliga

funktionerna kommer att finnas kvar även om de kan komma att

rationaliseras och fördelas på ett nytt sä tt mellan t.ex. myndigheter,

kommuner, bolag och andra aktörer.

Riktlinjerna för den omställning som nu inleds bör som nämnts arbetas

fram snabbt. I ett första steg som skall redovisas före den 1 november

1993 behandlas principöverväganden och en huvudstruktur samt en

genomförandeplan m.m. I ett andra steg bör utredaren behandla frågor om

bl.a. författningsändringar och fina nsieringslösningar. Uppdraget skall

slutredovisas före den 1 juni 1994.

De aktuella förändringarna kan upplevas som påfrestande och sprida

osäkerhet hos dem som arbetar inom berörda verksamheter. I viss u

tsträckning kommer sådan osäkerhet alltid att finnas i dynamiska skeden.

Förändringar innehåller emellertid även positiva moment. De t finns

också förväntningar inom berörda organisationer om klargörande

ställningstaganden vad gäller verksamhetens långsiktiga inriktning.

Genom att dessa frågor nu tas upp med utgångspunkt i att en så optimal

organisation som möjligt skall skapas, ökar möjligheterna för fortsatt

utveckling och nya tillä mpningar. Detta är av betydelse för dem som

arbetar inom verksamhetsområdet.

Berörda personalorganisationer bör hållas informerade om

utredningsarbetet samt beredas tillfälle att framföra synpunkter.

Utredaren skall samråda med den särskilda utredare som har tillkallats

för att se över vissa frågor i plan- och bygglagen m.m. (M 1992:03). I

fråga om behovet av en regional nivå i den nya organisationen skall

utredaren samråda med Regionberedningen (C 1992:06).

Utredaren skall i övrigt ta del av de utredningar som pågår inom

aktuellt och angränsande områden. Det bör stå utredaren fritt att ta upp

frågor om samband även med andra angränsande verksamheter som inte

berörts i det föregående.

För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och

särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:5), beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43) samt redovisning av

regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).

Jag har i ärendet särskilt samrått med chefen för Justitiedepartementet

och statsrådet Laurén samt chefen för Kommunikationsdepartementet.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra äre nden om

lantmäteriet, landskapsinformation och fastighetsdataverksamhet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att lämna förslag om en ny organisa tion för

fastighetsbildning, fastighetsregistrering, fastighetsdataverksamhet,

produktion av kartor och annan landskapsinformation m.m. samt att

överväga om inskrivningsverksamheten bör integreras med denna

organisation och undersöka förutsättningarna för ett ökat samarbete inom

land- och sjökarteverksamheterna samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Miljö- och naturresursdepartementet)