Dir. 1993:120

Handläggning av vårdnadstvister

Innehåll

Dir. 1993:120

Beslut vid regeringssammanträde 1993-10-14

Statsrådet Laurén anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att utvärdera 1991 års reform av

föräldrabalkens regler om vårdnad och umgänge. Utvärderingen skall

särskilt inriktas på frågan hur satsningen på samarbetssamtal har inverkat

på handläggningen av vårdnads- och umgängestvister. Vidare skall utredaren

överväga om handläggningsreglerna bör ändras.

Bakgrund

Den 1 mars 1991 trädde nya bestämmelser om vårdnad och umgänge i kraft (se

prop. 1990/91:8, bet. 1990/91:LU13, rskr. 1990/91:53, SFS 1990:1526 och

1527). De nya reglerna syftade bl.a. till att bana väg för en utveckling i

riktning mot att föräldrarna själva i så stor utsträckning som möjligt

skall kunna komma överens i vårdnads- och umgängesfrågor.

Ett viktigt inslag i reformen var en satsning på s.k. samarbetssamtal.

Därmed menas samtal där föräldrarna under sakkunnig ledning försöker

resonera sig fram till en gemensam syn på vårdnads- och umgängesfrågorna.

Målet för samtalen är att få föräldrarna att nå samförståndslösningar (se

prop. 1990/91:8 s. 27 f.). Enligt de nya reglerna skall kommunerna sörja

för att samarbetssamtal kan erbjudas alla föräldrar. Vidare får domstolen

i mål om vårdnad och umgänge uppdra åt socialnämnden att anordna

samarbetssamtal.

Det är endast domstolen som kan avgöra vårdnads- och umgängesfrågor.

Domstolen skall avgöra saken utifrån vad som är bäst för barnet. Om

föräldrarna är överens i en vårdnads- eller umgängesfråga, är det i regel

bäst för barnet att domstolen beslutar i enlighet med föräldrarnas

överens-kommelse.

Domstolsutredningen har i sitt betänkande Domstolarna inför 2000-talet

(SOU 1991:106) behandlat den s.k. finländska modellen för att handlägga

frågor om vårdnad och umgänge. Enligt finländsk rätt kan föräldrarna i

stor utsträckning lösa vårdnads- och umgängesfrågor genom avtal, som

fastställs av socialnämnden. Ett avtal som har fastställts av

socialnämnden är gällande och kan verkställas såsom ett lagakraftvunnet

domstolsavgörande. I samband med avtal om vårdnad eller umgänge åtar sig

socialnämnden att hjälpa föräldrarna att avtala om underhållsbidrag för

barnet. Däremot hjälper nämnden inte till med frågor om bodelning eller

underhåll till make.

Domstolsutredningen uttalade (se SOU 1991:106 s. 64) att det finns mycket

som talar för att en lösning baserad på den finländska förebilden skulle

vara en framkomlig väg också i Sverige. Men enligt Domstols-utredningen

måste ett ställningstagande föregås av ytterligare utredning.

Under remissbehandlingen av Domstolsutredningens betänkande uttalade

remissinstanserna stort intresse för den finländska modellen och några av

dem förordade att den skulle utredas vidare.

Även i andra sammanhang har framförts förslag till ändrad handläggnings-

ordning för frågor om vårdnad och umgänge.

I Nordiska rådet lades den 25 november 1992 fram ett medlemsförslag om

uppgörelser utanför domstolen om barns framtid vid föräldrarnas skilsmässa

(A 1026/j). Enligt förslagsställarna bör man försöka få föräldrar att

utanför domstolar träffa avtal och uppgörelser om barnens framtid som

tryggar barnens rätt till två föräldrar och barnens och föräldrarnas

livskvalitet. För att uppnå detta anser förslagsställarna att man bör

inleda en försöks-verksamhet med "familjerätter" i Norden. Dessa

familjerätter skulle kunna bestå av personer med juridisk, social och

barnpsykologisk kompetens. Föräldrar som tänker separera skulle vara

skyldiga att före separationen vända sig till denna instans, vars uppgift

skulle vara att se till att det kommer till stånd en uppgörelse om de

gemensamma barnens framtid och även om föräldrarnas ekonomiska

förhållanden.

Liknande tankar framfördes i en interpellationsdebatt i riksdagen den 24

maj 1993 (se prot. 1992/93:114 s. 116 f.).

Även i andra nordiska länder är det aktuellt med lagstiftning om

handläggningen av vårdnads- och umgängesfrågor. I den nya norska lagen om

äktenskap finns sålunda bestämmelser om obligatorisk medling, vars syfte

liknar syftet med samarbetssamtal. I Danmark har nyligen tillsatts en

utredning med uppgift bl.a. att överväga om reglerna om gemensam vårdnad

bör ändras och att pröva om samarbetssamtal kan få ökad användning i mål

om vårdnad och umgänge.

Behovet av en utredning

De nya bestämmelserna om vårdnad och umgänge har varit i kraft i två och

ett halvt år. Tiden börjar bli mogen för att undersöka lagändringarnas

verkningar. I lagstiftningsärendet fästes stora förhoppningar vid

satsningen på samarbetssamtal. En utvärdering bör därför i första hand

inriktas på hur den delen av reformen har slagit ut.

Det intresse som den finländska modellen har väckt gör det naturligt att i

detta sammanhang studera den närmare för att utröna om den kan passa för

svenska förhållanden. Även utvecklingen i andra länder förtjänar att

uppmärksammas.

Det bör uppdras åt en särskild utredare att göra utvärderingen.

Uppdraget

Utredarens huvuduppgift bör vara att undersöka hur de nya bestämmelserna

om vårdnad och umgänge har tillämpats och på grundval av sådana

undersökningar ta ställning till om bestämmelserna behöver ändras i något

avseende.

Uppmärksamheten bör riktas främst på reglerna om handläggningen av

vårdnads- och umgängesfrågor. Här kommer samarbetssamtalen i blick-

punkten. Utredaren bör undersöka hur bestämmelserna om samarbetssamtal har

kommit att tillämpas i praktiken. Har de blivit det instrument för att

lösa vårdnadskonflikter som lagstiftaren hoppades? Om så inte har blivit

fallet, bör utredaren undersöka orsaken till det och överväga om åtgärder

kan vidtas så att syftet med samarbetssamtalen kan uppnås bättre.

Om utredaren finner att de nuvarande reglerna om handläggningen av frågor

om vårdnad och umgänge har brister som inte kan avhjälpas genom nya regler

om samarbetssamtal eller smärre justeringar i de nuvarande reglerna, bör

utredaren överväga mer genomgripande regeländringar.

Utredaren bör orientera sig om gällande rätt och pågående lagstiftnings-

arbete i Norden och i övriga Europa, främst den europeiska gemenskapens

medlemsländer, avseende familjetvister samt vårdnads- och umgängesfrågor.

I det sammanhanget bör utredaren uppmärksamma den finländska modellen.

Utredaren bör undersöka närmare om det kan finnas skäl som talar för att

man bör införa något liknande i Sverige, trots att våra regler om vårdnad

och umgänge är delvis annorlunda utformade. I den finländska modellen har

socialnämnderna en huvudroll och en viktig fråga blir därför hur

kommunerna skall få de resurser som behövs för verksamheten.

Utredaren bör emellertid också pröva andra möjligheter att förbättra

reglerna om handläggningen av frågor om vårdnad och umgänge. I det

sammanhanget bör också uppmärksammas att det finns ett nära samband mellan

vårdnads- och umgängesfrågor å ena sidan och å andra sidan frågor om

underhållsbidrag. Det måste därför klargöras hur handläggningen av frågor

om underhållsbidrag skall kunna passas in i ett nytt system för

handläggning av vårdnadsfrågor. Utredaren bör därvid uppmärksamma att

Utredningen om de allmänna försäkringskassornas medverkan vid fast-

ställande av underhållsbidrag, m.m. (dir. 1993:82) har i uppdrag att

överväga socialnämndernas befattning med underhållsfrågorna.

Utgångspunkten för eventuella förslag bör, såsom också är fallet i

gällande rätt, vara att föräldrarna i så stor utsträckning som möjligt

skall kunna komma överens i vårdnads- och umgängesfrågorna och att vad som

är bäst för barnet skall tillgodoses.

Om utvärderingen av 1991 års reform ger anledning till det, bör utredaren

föreslå lagändringar även i andra avseenden än vad jag nu har berört.

Utredningsarbetets bedrivande

Utvärderingen av 1991 års reform bör inledas med en kartläggning av rätts-

tillämpningen och den praktiska hanteringen av vårdnads- och umgänges-

frågor. Utredningsarbetet kan i denna fas lämpligen utföras av utredaren

ensam med biträde av en sekreterare. Först därefter bör det övervägas om

utredaren i det fortsatta arbetet behöver bistånd av sakkunniga eller

experter.

Utredaren bör analysera och redovisa sina förslag ur ett jämställdhets-

perspektiv.

Utredaren bör samråda med 1993 års rättshjälpsutredning (JU 1993:08) och

med Utredningen (S 1993:09) om de allmänna försäkringskassornas medverkan

vid fastställande av underhållsbidrag, m.m.

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och

särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:05), angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir.

1988:43) och angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir.

1992:50).

Utredningsuppdraget bör redovisas före utgången av mars 1995.

Övrigt

Jag har i ärendet samrått med chefen för Socialdepartementet.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd i Justitiedepartementet som har till uppgift att

föredra ärenden om civilrätt

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med uppdrag att se över bestämmelserna om handläggning av

vårdnads- och umgängestvister,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hemställan.

(Justitiedepartementet)