Dir. 1993:126

Förbättrad hushållning med grundvatten

Innehåll

Dir. 1993:126

Beslut vid regeringssammanträde 1993-11-04

Statsrådet Thurdin anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda hur

hushållningen med grundvatten skall kunna förbättras, bl.a. genom en

förbättrad fysisk planering och genom bättre reglering av vattenuttag ur

enskilda brunnar. Utredaren skall bl.a. närmare kartlägga bristerna i den

lagstiftning som reglerar vattenuttag ur enskilda brunnar.

Bakgrund

Naturresursen grundvatten

Grundvattnet är en begränsad och sårbar naturresurs. Det används för många

olika ändamål, exempelvis som livsmedel, till bevattning och som

transportmedel för avfall. Ineffektiv och okontrollerad användning kan

medföra att grundvattnet förbrukas i en högre takt än det nybildas.

Regeringens proposition 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsan-

passad samhällsutveckling understryker vikten av en effektiv hushållning

med naturresurser. Enligt kretsloppsprincipen måste vatten utnyttjas ut-

hålligt och varsamt så att tillgång och kvalitet bevaras. Nedbrytande och

uppbyggande processer behöver vara i balans, dvs. förbrukningen av

grundvatten får inte överstiga bildningen av nytt grundvatten.

Tillgång och kvalitet

Sverige är allmänt sett gynnat av en god tillgång på grundvatten. Grund-

vattenmagasinen är dock ofta små. Yttre påverkan på vattnet får därmed

begränsad spridning. Påverkan på ett enskilt magasin genom överuttag eller

förorening kan å andra sidan lätt bli betydande.

Grundvattnets kvalitet påverkas bl.a. av naturliga geologiska förhållan-

den. Det kan ta sig uttryck i höga järn- och manganhalter, svavelförekomst

m.m. Grundvattnet är dessutom utsatt för påverkan av mänskliga aktivitet-

er, bl.a. genom kväveläckage och markförsurning. De moderna jord- och

skogsbruksmetoderna och nedfallet av luftföroreningar är de viktigaste

orsakerna. Omfattande åtgärder har vidtagits för att minska såväl kväve-

läckage som nedfall av försurande ämnen. Utsläppen av både svaveldioxid

och kväveoxid beräknas minska fram till år 2000. Arbetet för att halvera

kvävetransporterna från land till hav har vidare reducerat läckaget av

närsalter. Trots att avsevärda reduktioner av förorenande utsläpp har

gjorts är det angeläget att ytterligare åtgärder vidtas såväl nationellt

som internationellt.

Grundvattnet påverkas också av föroreningar från olika typer av anlägg-

ningar, t.ex. avfallsdeponier, avloppsledningar och stora kommunikations-

anläggningar.

Uttag av för mycket grundvatten kan leda till brist på vatten och i vissa

områden till saltvatteninträngning.

Brist på vatten och saltvatteninträngning

Saltvatteninträngning i brunnar kan endast uppstå inom områden under den

s.k. högsta kustlinjen, dvs. där det tidigare har varit hav. Det innebär

främst i skärgårdarna, i kustnära områden och i ett bälte tvärs över

Sverige från östra Svealand till Bohuslän. Problemet med

saltvatteninträngning är främst knutet till grundvatten i berg inom

områden där vatten tas ur enskilda brunnar. Det gäller särskilt i vissa

bebyggda skärgårdsområden i närheten av storstäderna. Inträngning uppstår

när vattenuttaget blir för stort. Successivt högre VA-standard och

inflyttning av permanentboende har ökat vattenbehovet och därmed ökat

problemen med saltvatteninträngning. Felaktig lokalisering och ibland

felaktigt utförande av enskilda brunnar kan också ha bidragit. Under de

senaste årens torrsomrar har problemen med saltvatteninträngning

förvärrats ytterligare. Möjligheterna att åtgärda saltvattenpåverkade

brunnar är oftast begränsad. I de flesta fall är den enda möjliga åtgärden

densamma som vid vattenbrist, dvs. att minska vattenuttaget.

Avloppsanläggningar

Infiltrationsanläggningar för avloppsvatten kan förorena grundvattnet.

Sådana anläggningar är vanliga just inom de områden som försörjs via

enskilda brunnar.

Utnyttjande och skydd av grundvatten

Industrin står för ca 70 procent och hushållen för ca 15 procent av

vattenanvändningen i landet. Jordbruket är den tredje största

vattenförbrukaren.

Den kommunala vattenförsörjningen baseras till ca 50 procent på grund-

vatten. Endast ca 40 procent av kommunernas grundvattentäkter har något

skydd enligt vattenlagen.

Cirka 1,2 miljoner permanent boende människor tar grundvatten ur egna

brunnar. Ungefär lika många fritidsboende är beroende av eget brunns-

vatten.

Områden med för landet viktiga grundvattentillgångar har i dag inte något

adekvat och planmässigt skydd enligt Sveriges geologiska undersökning

(SGU).

Rent grundvatten nybildas i s.k. inströmningsområden. Skyddsbehovet kan

därför omfatta stora områden och inte bara närzoner till platser där

grundvattenuttag sker.

Styrmedel

Tillgängliga styrmedel för att säkra tillgången till rent grundvatten

avser såväl åtgärder för att rätta till redan uppkommen skada som åtgärder

för att förebygga brist eller skada.

Frivilliga insatser

Kunskapsspridning till enskilda fastighetsägare har börjat tillämpas av

kommuner med stora problem med vattenbrist och saltvatteninträngning.

Produktutveckling och ny teknik, bl.a. vad gäller VA-utrustning och

brunnsborrning, har diskuterats. Nya tekniska lösningar utvecklas som

t.ex. kan göra det möjligt att upphöra med vattentoaletter. Styrmedel som

främjar minskade vattenuttag genom fastighetsägares frivilliga insatser är

dock dåligt utvecklade. Sådana styrmedel borde kunna tillämpas såväl i

situationer där skada redan uppstått, t.ex. vid vattenbrist eller

saltvatteninträngning, som i förebyggande syfte.

Ekonomiska styrmedel

Förbrukningen av vatten från kommunala grundvattentäkter kan påverkas

genom utformningen av VA-taxan.

Fysisk planering

Den fysiska planeringen är ett av de viktigaste styrmedlen när det gäller

att förebygga skador på grundvattnet och spelar en viktig roll i arbetet

för en hållbar samhällsutveckling. Förutsättningarna för att kunna

utveckla ett kretsloppssamhälle bestäms i hög grad av hur den bebyggda

miljön planeras.

I planeringsprocessen finns utrymme för samordning och överblick. Där

finns möjligheter att undvika problem genom att exempelvis peka ut miljö-

vänliga transport- och avloppssystem. De kommunala översiktsplanerna som

upprättas enligt plan- och bygglagen kan utgöra strategiska styrinstrument

för långsiktigt nyttjande av mark och vatten. Översiktsplanerna repre-

senterar kommuneras ställningstaganden som vägledning för lokaliserings-

prövningar, tillståndsprövningar samt miljö- och sektorsplanering. Kommu-

nerna kan t.ex. i översiktsplanerna bedöma tänkbar påverkan på grundvatt-

net av olika utbyggnadsalternativ. Detaljplaner anger nyttjandet av marken

och bör redovisa exploateringssituationen i förhållande till grundvatten-

resurserna. I detaljplanerna kan villkor anges för en god

vattenhushållning, t.ex. för brunnar, infiltration och VA-utrustning.

Gällande rätt

Reglering av uttag ur enskilda brunnar kan bli nödvändig när inga andra

åtgärder är möjliga för att åstadkomma hushållning med grundvattnet. Någon

samlad lagstiftning om utnyttjandet eller skyddet av grundvattnet finns

dock inte i Sverige.

Vattenlagen (1983:291) är grundläggande när det gäller möjligheterna att

reglera och fördela grundvattenuttag. Enligt vattenlagen gäller som huvud-

regel att fastighetsägaren har rådighet över vattnet inom fastigheten. Den

enskilde fastighetsägarens rådighet är dock inte oinskränkt. Han får inte

göra intrång i annans enskilda rätt eller skada allmänna intressen.

I lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar anges att

kommunen skall ordna vattenförsörjningen inom verksamhetsområde eller om

det behövs inom större bebyggelsegrupper.

Miljöskyddslagens (1969:387) tillåtlighetsregler och bestämmelser om

ansvar för miljöfarlig verksamhet har i detta sammanhang betydelse endast

i det fall grundvattnet hotas av verksamhet som omfattas av lagens regler.

I detta ansvar ligger att pröva om verksamheten är lämpligt utformad,

lämpligt lokaliserad och tillåtlig enligt miljöskyddslagen.

Länsstyrelserna och kommunerna utövar tillsyn över miljöfarlig verksamhet.

I plan- och bygglagen (1987:10) finns bestämmelser som syftar till god

hushållning med grundvatten vid lokaliseringen av ny bebyggelse. Förfo-

gandet över vattnet som sådant har dock inte varit underkastat något krav

på lov enligt plan- och bygglagen. Genom en lagändring den 1 juli 1991

infördes en möjlighet för kommunen att genom detaljplan eller områdesbe-

stämmelser införa bygglovsplikt för grundvattentäkter. Regeringen har

tillkallat en särskild utredare för att se över plan- och bygglagen (dir.

1992:104). Översynens syfte är bl.a. att föreslå åtgärder för att

tillgodose kraven på större miljöhänsyn. I det sammanhanget skall

kretsloppsprincipen särskilt uppmärksammas.

Uttag av grundvatten berörs också av lagen (1987:12) om hushållning med

naturresurser m.m. Lagen ger gemensamma utgångspunkter för beslutsfattande

enligt de tidigare nämnda lagarna. Syftet är att åstadkomma en väl avvägd

och långsiktig hushållning med landets naturresurser där även grundvattnet

skall betraktas som en sådan begränsad, sårbar resurs. Mark- och

vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för vattenför-

sörjning skall så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som kan försvåra

tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.

Hälsoskyddslagen (1982:1080) syftar till att förhindra sanitära olägen-

heter som kan vara skadliga för människors hälsa. Det är kommunen som

ytterst ansvarar för hälsoskyddet. Kommunen kan med stöd av hälsoskydds-

förordningen (1983:616) meddela föreskrifter bl.a. om skydd för enskilda

vattentäkter. Avgörande är i detta fall om förhöjda salthalter i

brunnsvatten kan anses utgöra sanitär olägenhet. Även när det gäller

vatten- och avloppsutsläpp från spridd bebyggelse bestämmer kommunen

villkoren för anläggningens utförande enligt hälsoskyddslagen.

Livsmedelslagen (1971:511) omfattar användningen av dricksvatten som

livsmedel. Annan användning av vatten än som livsmedel omfattas dock inte

av lagen. Vattenuttag ur vattentäkt som används för eget bruk kan heller

inte påverkas med hjälp av livsmedelslagstiftningen.

Anläggningslagen (1973:1149) innehåller bestämmelser om samverkan mellan

fastigheter för att utföra och förvalta s.k. gemensamhetsanläggningar. För

att lösa vattenförsörjningsfrågor kan gemensamhetsanläggning inrättas.

Större gemensamhetsanläggningar förvaltas vanligtvis av en sam-

fällighetsförening enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfällig-

heter. Mindre samfälligheter kan förvaltas direkt av delägarna

(delägarförvaltning).

Andra lagar som berörs är fastighetsbildningslagen (1970:988), jordabalken

(1970:994), lagen (1987:11) om exploateringssamverkan, lagen (1975:424) om

uppgiftsskyldighet vid grundvattenundersökning och brunnsborrning och

skadeståndslagen (1972:207).

Enligt miljöskadelagen (1986:225) kan skadestånd komma i fråga vid ändring

av grundvattennivån.

Myndigheternas ansvar

Ytterst är det kommunerna som har ansvaret för att dess invånare förses

med ett fullgott dricksvatten. I lagen om allmänna vatten- och avloppsan-

läggningar regleras kommunernas skyldighet att ordna vattenförsörjning.

Kommunerna har fått en förstärkt roll och ett eget ansvar för miljö-

skyddsarbetet. De kommunala miljö- och hälsoskyddsmyndigheterna har

tillsyn över att hälsoskyddslagen och i viss mån miljöskyddslagen följs.

Kommunerna har också en nyckelroll i övergången till ett mer kretslopps-

anpassat samhälle. Under de närmaste åren skall de lokalt omsätta och

konkretisera Riokonferensens handlingsprogram Agenda 21 för en hållbar

utveckling där vattenhushållningen är en viktig del.

Sveriges geologiska undersökning (SGU) är den myndighet som har till

uppgift bl.a. att undersöka och dokumentera landets grundvattentillgångar.

SGU:s verksamhet omfattar förutom bedömningar av utvinningsbara grund-

vattenmängder även frågor om grundvattnets kvalitet, sårbarhet och skydd.

SGU har också upprättat ett databaserat brunnsregister.

Statens naturvårdsverk har till uppgift att främja ett långsiktigt

nyttjande av grundvattnet och att avvärja föroreningshot mot grundvattnet.

Boverket har uppsikten över plan- och byggnadsväsendet och samord-

ningsansvaret för hushållningen med naturresurser.

Statens livsmedelsverk är central tillsynsmyndighet enligt livsmedelslagen

och således föreskrivande och tillsynsutövande myndighet när det gäller

dricksvatten.

Socialstyrelsen har, som ett led i tillsynen över hälsoskyddet, bl.a. an-

svar för vattenkvaliteten i enskilda vattentäkter liksom för bostädernas

tillgång till dricksvatten.

Länsstyrelserna har regionala tillsynsuppgifter i flera av de avseenden

som här berörs. Länsstyrelserna har också ansvaret för att kommunerna

förses med statligt underlagsmaterial för sin planering.

Andra berörda myndigheter är Sveriges meteorologiska och hydrologiska

institut (SMHI) och Överstyrelsen för civil beredskap.

Behov av förbättrad hushållning med grundvatten

Utgångspunkter

Skydd av färskvattenresurser utgjorde en viktig punkt vid FN:s konferens

om miljö och utveckling år 1992 (UNCED). Detta framgår också av rege-

ringens skrivelse 1992/93:13. Frågor om vattenresurser redovisas i ett

särskilt kapitel i Agenda 21. Regeringen arbetar nu med genomförandet av

konferensens slutsatser i Sverige.

Hushållning med grundvatten måste ske så att tillgång och kvalitet beva-

ras. Detta måste beaktas såväl vid grundvattenuttag ur enskilda brunnar

inom befintliga bebyggelseområden som vid lokalisering av ny bebyggelse

och nya verksamheter med hantering av farligt gods såsom industrier,

trafikanläggningar etc. Det finns således ett åtgärdsbehov i befintliga

bebyggelseområden och ett planeringsbehov för framtida bebyggelseområden.

En rad olika styrmedel och kombinationer av styrmedel är nödvändiga inför

omställningen till ett mer resurshushållande samhälle. Styrmedlen bör

syfta till en effektiviserad resurshushållning som främjar en god och

långsiktigt hållbar livsmiljö. Styrmedlen kan representera åtgärder utmed

en skala där frivilliga lösningar i första hand skall användas och där

tvingande åtgärder bör betraktas som en sista utväg.

Det finns vidare behov av att utveckla information och kunskapsspridning,

produktutveckling, ny teknik, ekonomiska styrmedel och frivilliga

gemensamhetslösningar som möjliga alternativa åtgärder för att minska

förbrukningen av grundvatten. Den fysiska planeringen är ett viktigt före-

byggande styrmedel som bör utvecklas bl.a. för att undvika tvingande

regleringar i efterhand.

Utgångspunkten för utredningsarbetet bör vara att på bästa sätt tillgodose

människors behov av enskild vattenförsörjning genom ett balanserat ut-

nyttjande av den gemensamma grundvattentillgången.

Förebyggande styrmedel

Det förebyggande skyddet av grundvattnet bör förbättras avsevärt, t.ex.

genom att anpassa tillkommande bebyggelses omfattning och VA-standard och

genom att utveckla kretsloppsanpassade lösningar. Det är en uppgift för

kommunerna i den fysiska planeringen.

Den fysiska planeringen behöver utvecklas så att möjligheterna att före-

bygga miljöproblem förstärks. Lokalisering av den byggda miljön behöver i

än högre grad ske med hänsyn till naturens förutsättningar. Nya synsätt

och nya metoder behöver utvecklas så att miljöfrågorna kan integreras i en

sektorövergripande planering. Översiktplanen bör utvecklas ytterligare för

att få en god funktion som underlag för markanvändningsbeslut.

Miljökonsekvensbeskrivningar med avseende på grundvattentillgångar bör

komma in tidigt i planeringen. Vattenhushållningsaspekter bör vara en

obligatorisk del i en miljökonsekvensbeskrivning.

SGU föreslår i ett yttrande över Nordiskt aktionsprogram för naturvård att

negativ påverkan på vattenresurserna skall förebyggas med hjälp av

planläggning och miljökonsekvensbeskrivningar av mark- och vattenan-

vändning. SGU anser vidare att områden med för landet viktiga grund-

vattentillgångar måste erhålla ett adekvat och planmässigt skydd.

Reglering av grundvattenuttag i befintliga bebyggelseområden

I den mån grundvattenhushållning kan uppnås utan tvångsåtgärder bör

frivilliga åtgärder eftersträvas. Härvid bör bl.a. övervägas åtgärder för

en fastare samverkan mellan fastigheter i områden med knappa eller av

andra skäl utsatta grundvattentillgångar.

I vissa fall fordras tillståndsplikt för grundvattenuttag för att säkra

grundvattentillgången. Detta kan vara nödvändigt inom befintliga

bebyggelseområden där andra styrmedel är otillräckliga och frivilliga

begränsningar inte kan uppnås.

De befintliga styrmedlen för reglering av enskilda grundvattenuttag är i

vissa områden otillräckliga. Enligt svensk lagstiftning råder principen

att rätten att förfoga över vatten följer med äganderätten till

fastigheten. Det finns endast vissa möjligheter att med stöd av gällande

lagstiftning reglera enskilda grundvattenuttag. Tillämpningen och

regleringen är dock förenad med juridiska och hydrogeologiska problem.

Kunskapsunderlag

Generellt gäller slutligen att de möjligheter som finns att reglera grund-

vattenuttag fordrar en god hydrogeologisk kunskap om grundvattnets be-

teende och förekomst i berg och jord för att kunna utnyttjas på rätt sätt.

Behov av utredning

Med hänsyn till vad jag har anfört bör en utredare tillkallas i syfte att

utreda hur hushållningen med grundvatten vid planering och byggande skall

kunna förbättras.

En utredning om grundvattnet och dess skydd ligger också i linje med

riksdagens beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr.

1990/91:338) om miljöpolitiken och beslut (prop. 1992/93:180, bet.

1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344) om riktlinjer för en kretsloppsanpassad

samhällsutveckling.

Uppdraget

Det övergripande målet för utredaren bör vara att föreslå åtgärder i syfte

att bättre skydda våra grundvattentillgångar vid planering och byggande så

att de bibehåller sitt värde för framtiden.

Utredaren skall under sitt arbete beakta och överväga vad regeringen har

anfört i proposition 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad

samhällsutveckling.

Utredaren skall undersöka vilka möjligheter det finns att förbättra skyd-

det av grundvattentillgångarna så att de inte föröds eller skadas av

exploaterande verksamheter såsom bebyggelse och anläggningar. Det kan

handla om att utveckla den fysiska planeringen i syfte att uppnå ett

bättre grundvattenskydd. Utredaren skall - om det behövs - föreslå änd-

ringar i lagstiftningen i syfte att förbättra skyddet.

Grundvattentillgångarnas utsatthet beror bl.a. på ett stort behov av

vatten för enskild förbrukning. Utredaren bör undersöka vilka tekniska

möjligheter det finns att minska förbrukningen, t.ex. genom nya

kretsloppsanpassade tekniska lösningar på VA-området.

Utredaren skall särskilt utreda problemen med för stora uttag av grund-

vatten för enskild vattenförsörjning. I första hand bör det utredas om det

finns metoder att främja frivilliga överenskommelser mellan fastighets-

ägarna som åstadkommer en bättre reglering av vattenuttagen.

I en del fall torde det inte vara möjligt att nå en önskvärd reglering av

grundvattenuttagen utan en fastare reglering. Utredaren skall närmare

kartlägga bristerna i den lagstiftning som reglerar vattenuttag ur

enskilda brunnar. I uppdraget ingår att lämna förslag till ändringar i

lagstiftningen som ger förutsättningar för att bättre bemästra problemen

med överuttag och därav följande vattenbrist, saltvatteninträngning eller

andra olägenheter. Härvid bör bl.a. övervägas en lagstiftning om fastare

samverkan mellan fastigheter i områden med knappa eller av andra skäl

utsatta grundvattentillgångar.

Utredaren bör beakta Miljöskyddskommitténs förslag (SOU 1993:27) om en ny

miljöbalk med en samlad lagstiftning i de delar som berör grundvat-

tenskyddet.

Utredaren bör vidare undersöka i vilken utsträckning tekniska lösningar,

t.ex. vattentäkters utformning och tekniken för vattenbehandling, kan min-

ska problem med saltvatteninträngning m.m.

Det bör klarläggas i vilken utsträckning tillämpningen av föreslagna

styrmedel är avhängig av en god hydrogeologisk kunskap om möjliga

grundvattenuttag. Utredaren bör därvid utvärdera olika metoder att enkelt

göra säkra hydrogeologiska bedömningar. Samtidigt bör utredaren belysa

kostnaden för att göra sådana bedömningar i syfte att klarlägga de ekono-

miska konsekvenserna av föreslagna styrmedel.

Utredaren bör analysera de berörda myndigheternas ansvarsområden och

åtaganden och föreslå nödvändiga ändringar för att åstadkomma en tydligare

ansvarsfördelning. Myndighetsorganisationen måste också vara anpassad till

den nya lagstiftning som blir resultatet av pågående utredningar.

Tidsplan, arbetsformer m.m.

I arbetet bör utredaren överlägga med berörda statliga myndigheter,

berörda kommuner samt företrädare för berörda organisationer och intressen

i övrigt.

Utredaren skall samråda med Utredningen om översyn av plan- och bygglagen

m.m. (M 1992:03) samt Skärgårdsutredningen (Jo 1993:02).

Förslag i fråga om reglering av enskild vattenförsörjning bör lämnas

senast den 1 juli 1994. Övriga förslag bör redovisas senast den 1 februari

1995.

För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och sär-

skilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.1984:5),

beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43) samt om att redovisa regionalpoli-

tiska konsekvenser (dir. 1992:50).

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om plan-

läggning, markanvändning och bebyggelse

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med uppdrag att utreda hur hushållningen med grundvatten

skall kunna förbättras,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Miljö- och naturresursdepartementet)