Dir. 1993:128

Översyn av allemanssparandet

Innehåll

Dir. 1993:128

Beslut vid regeringssammanträde 1993-12-02

Statsrådet Lundgren anför.

Mitt förslag

Allemanssparande kan ske genom insättningar på inlåningskonto i bank och

vissa andra institut (allemansspar) och genom köp av andelar i

allemansfonder. Skattelättnaderna för inlåning på allemanssparkonto har

slopats fr.o.m. år 1993. Regeringen har nyligen förelagt riksdagen förslag

om att den skattemässiga särbehandlingen av sparande i allemansfonder

skall upphöra.

När skattegynnandet av allemanssparandet helt försvinner bortfaller det

egentliga skälet för att ha kvar de särskilda spar- och placeringsregler

som finns i lagen om allemanssparande.

Jag föreslår därför att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att

lägga fram förslag om hur en avveckling av dessa bestämmelser bör

genomföras. Utredningsuppdraget omfattar såväl allemansspar som sparande i

allemansfond. Utgångspunkten vad gäller avvecklingen av de särskilda

reglerna som gäller för allemansspar är att den bör ske på ett sådant sätt

att inte ett massivt utflöde av sparmedel framkallas och att spararna inte

drabbas av några rättsförluster. Utredaren skall utgå från att reglerna

för allemansfonderna helt integreras med dem som gäller för vanliga

värdepappersfonder.

Bakgrund

De regler som är av betydelse för allemanssparandet återfinns i lagen

(1983:890) om allemanssparande, lagen (1990:1114) om värdepappersfonder

och lagen (1988:847) om skattelättnader för allemanssparande. Sparformen

infördes den 1 april 1984 (prop. 1983/84:30, bet. 1983/84:FiU13, rskr.

1983/84:32) och ersatte då det s.k. skattesparsystemet.

Allemanssparande kan ske på allemanssparkonto i bank och vissa andra

institut (allemansspar) och i högst två allemansfonder där de sparade

medlen placeras i aktier och andra värdepapper. Räntan på allemansspar och

värdestegringen i allemansfond var ursprungligen skattefria, men i samband

med skattereformen 1990 infördes fr.o.m. inkomståret 1991 en begränsad

skatteplikt beträffande ränte-, reavinst- och utdelningsinkomster.

Innebörden är att 20 procent av räntan, vinsten resp. utdelningen tas upp

till beskattning (prop. 1989/90:110, bet. 1989/90:SkU30, rskr.

1989/90:356). På motsvarande sätt begränsades avdragsgrundande reaförlust

på fondandelar.

Som en del i uppgörelsen mellan regeringen och socialdemokraterna under

hösten 1992 om åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin beslöts

att de särskilda skattelättnader som gällt för inlåning på

allemanssparkonto skulle slopas med verkan fr.o.m. år 1993 (prop.

1992/93:50 bil. 5, bet. 1992/93:FiU1 och 1992/93:SkU18, rskr. 1992/93:158,

SFS 1992:1488). För detta sparande gäller därför numera den allmänna

kapitalskattesatsen på 30 %. Beskattningen av försäljningsvinster och

utdelning på andelar i allemansfonder ändrades dock inte vid detta

tillfälle. Regeringen aviserade emellertid att ett slopande av

förmånsbehandlingen av fondsparandet skulle kunna komma under prövning i

framtiden (prop. 1992/93:50 bil. 5 s. 3).

I propositionen Fortsatt reformering av företagsbeskattningen tas frågan

om beskattning av allemansfondssparandet upp på nytt (prop. 1993/94:50 s.

204 och 205). Regeringens förslag innebär att de särskilda skatte-

lättnaderna för detta sparande skall upphöra fr.o.m. år 1994. Förslaget

lämnas mot bakgrund av att regeringen i propositionen föreslår att den

s.k. ekonomiska dubbelbeskattningen skall lindras.

När särregleringen på skatteområdet upphör bortfaller det egentliga skälet

för att ha kvar de särskilda spar- och placeringsregler som finns i lagen

om allemanssparande. Som påpekas i propositionen bör emellertid en

avveckling av dessa regler, bl.a. med hänsyn till placeringsreglernas

inverkan på värdepappersmarknaden, föregås av en översyn.

Sparandets syfte och inriktning

Det främsta skälet till att allemanssparandet infördes var att det

bedömdes som angeläget att på bred bas öka hushållens sparande (prop.

1983/84:30 s. 20 och 21). Vidare ansågs det önskvärt att hushållen - med

tanke på det stora statliga budgetunderskottet - medverkade i den direkta

statsupplåningen i större utsträckning än vad som dittills varit fallet.

Dessutom bedömdes att hushållen genom sparande i allemansfonder skulle

kunna spela en viktig roll när det gällde att tillgodose näringslivets

behov av riskkapital.

Intresset för allemanssparandet har varit stort ända sedan sparformen

infördes. Under de första åren skedde merparten av sparandet i

allemansspar men under senare år har allemansfonderna vunnit i

popularitet.

Regelverket som styr sparformen har ändrats flera gånger under årens lopp.

Således har bl.a. det högsta tillåtna sparbeloppet per månad höjts flera

gånger; maximibeloppet uppgår för närvarande till 2 000 kronor. Vidare har

ändringar skett vid några tillfällen i fråga om gränsen för högsta

tillåtna antal andelsägare i en allemansfond. Gränsen togs sedan bort i

samband med införandet av det premiegrundande allemanssparandet den 1 juli

1992 (se prop. 1991/92:92 s. 26). Vid samma tidpunkt togs även

maximigränsen för de samlade nettoinsättningarna bort.

Förslag om genomgripande ändringar i allemansfondernas placeringsregler

lades fram i en promemoria som upprättats inom Finansdepartementet under

1991 (Ds 1991:7 Nya placeringsregler för allemansfonder).

Inlåning på allemanssparkonto (allemansspar)

Riksgäldskontoret är den myndighet som ansvarar för administration och

kontroll av allemanssparandet och som sluter avtal med de institut som

förmedlar sparformen. Samtliga svenska banker samt KF:s och HSB:s

sparkassor har träffat avtal med Riksgäldskontoret om medverkan i

allemanssparandet. För sin medverkan i sparandet får instituten ersättning

från staten.

Sparande sker på allemanssparkonton som förs av de banker och andra

institut som är anslutna till sparformen. Sparmedlen överförs sedan från

instituten till Riksgäldskontoret. Enligt de avtal som finns mellan

Riksgäldskontoret och de institut som förmedlar sparandet svarar

instituten gentemot spararna (kontohavarna) för de ekonomiska förpliktel-

ser som institutet får till följd av sparandet. Riksgäldskontoret

garanterar dock gentemot spararna de förpliktelser som instituten har när

det gäller kapitalbelopp och räntor. Garantin gentemot spararna gäller så

länge dessa har medel innestående på ett allemanssparkonto.

På de medel som sätts in på ett allemanssparkonto lämnas en årlig ränta

som får understiga gällande diskonto med högst 3 procentenheter. Räntan

bestäms av Riksgäldskontoret. Den är för närvarande 7 %. Behållningen på

allemansspar uppgick i slutet av september 1993 till ca 66 miljarder

kronor fördelat på ca 1,7 miljoner konton.

Till sparformen är kopplad en möjlighet för ungdomar att erhålla bosparlån

till och med det år de fyller 28 år. De banker som förmedlar

allemanssparande är under vissa förutsättningar skyldiga att lämna

ungdomar lån till bosättning eller köp av bostad.

I samband med att bestämmelserna om bosparlån knöts till allemanssparandet

(prop. 1984/85:51) fick även HSB möjlighet att delta i denna form av

allemanssparande. Vid sådant bosparande sker ingen överföring till

Riksgäldskontoret av insatta medel. Senare har även Riksbyggen fått

möjlighet att anordna bosparande inom allemansparandet.

Allemansspar är en viktig del av Riksgäldskontorets upplåning. De

66 miljarder kronor som för närvarande finns inom allemansspar utgör

ungefär 10 % av statens totala skuld i svenska kronor. Principen för denna

upplåning har under senare år varit att räntan skall sättas så, att

nettokostnaderna för upplåningen är lägre än för motsvarande upplåning på

penning-och obligationsmarknaden. Samtidigt måste räntan på allemansspar

utgöra ett konkurrenskraftigt alternativ till det långsiktiga

banksparandet för att kunna attrahera spararna.

Sparande i allemansfond

Sparande i allemansfonder har blivit mycket populärt. Antalet konton var

vid utgången av september 1993 drygt två miljoner och sparat belopp

(ackumulerade insättningar, netto) uppgick till ca 36 miljarder kronor.

Allemansfonderna är avsedda för sparande huvudsakligen i svenska aktier

och andra svenska värdepapper. För allemansfondernas verksamhet gäller

bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder utom i de avseenden särskilda

regler finns i lagen om allemanssparande.

Allemansfonderna skiljer sig från vanliga värdepappersfonder bl.a. på så

sätt att placeringsbestämmelserna är snävare. De gällande placerings-

bestämmelserna för allemansfonderna innebär att en fonds medel till minst

70 % skall vara placerade i svenska aktier och aktierelaterade instrument.

Upp till 25 % av fondförmögenheten får placeras i räntebärande värdepapper

utgivna av svenska emittenter och upp till 5 % får placeras i andelar i

andra värdepappersfonder.

Skillnader föreligger också i förhållande till vanliga värdepappersfonder

bl.a. när det gäller möjligheterna för andelsägarna att förfoga över

fondandelarna och att få representation i fondbolagets styrelse. I

styrelsen för ett fondbolag som förvaltar en allemansfond skall enligt lag

majoriteten av ledamöterna, däribland ordföranden, utses av en fondan-

delsägarstämma. Det lagbundna kravet på att andelsägarna skall vara

representerade i fondbolagets styrelse togs bort för övriga värdepappers-

fonder i samband med att den nya lagstiftningen om värdepappersfonder

trädde i kraft den 1 januari 1991. I fondbestämmelserna kan dock regler

tas in som tillförsäkrar andelsägarna sådant inflytande.

Särregleringen av allemansfonderna har gradvis minskat. Allemansfonderna

har fr.o.m. 1993 fått möjlighet att placera 5 % av sina medel i andra

värdepappersfonder och att utnyttja optioner och terminer eller liknande

finansiella instrument i syfte att effektivisera förvaltningen av fondens

tillgångar eller skydda dem mot valutakursförluster eller andra risker.

Till grund för dessa ändringar låg den tidigare omnämnda

departementspromemorian Nya placeringsregler för allemansfonderna. I

promemorian förordades att allemansfonderna skulle få samma place-

ringsbestämmelser som vanliga värdepappersfonder; vid remissbehandlingen

av promemorian mottogs förslagen över lag väl av remissinstanserna. En så

genomgripande förändring av placeringsbestämmelserna ansåg regeringen -

mot bakgrund av den rådande oron på de finansiella marknaderna -

emellertid vara olämplig att genomföra vid denna tidpunkt (hösten 1992).

Framför allt befarades att förändringen kunde leda till negativa

konsekvenser för den svenska aktiemarknaden. Vidare beaktades att både

Riksgäldskontoret och Riksbanken i remissvaren ställt sig negativa till en

utvidgning av allemansfondernas möjlighet att placera i räntebärande

instrument, så länge sparandet i dessa fonder var skattegynnat. I

proposition uttalades även att särregleringen av allemansfonderna i

förhållande till vanliga värdepappersfonder på sikt bör upphöra (prop.

1992/93:90 s. 61).

Företagsanknutna allemansfonder

En speciell typ av allemansfonder utgör de företagsanknutna

allemansfonderna. Dessa fonder är avsedda för anställda i ett visst

aktiebolag eller inom en viss koncern. Möjligheten att bilda företagsan-

knutna fonder infördes vid årsskiftet 1980/81 genom ändringar i lagen om

aktiesparfonder. För de företagsanknutna fonderna gäller vissa

specialbestämmelser i lagen om allemanssparande. Orsaken till att dessa

fonder särreglerades var att de generella reglerna om riskspridning

hindrar att sparandet sker helt eller huvudsakligen i det företag där

spararen är anställd. För de företagsanknutna fonderna gäller att minst

25 % av fondtillgångarna skall placeras i värdepapper utgivna av det

företag (moderbolag) i vilket de som tillskjuter kapital till fonden är

anställda eller - om bolaget ingår som moderbolag i en koncern - i vars

dotterbolag de är anställda.

Utredningsuppdraget

Mot bakgrund av att regeringen föreslagit att den skattemässiga särbe-

handlingen av allemanssparandet helt skall upphöra försvinner huvud-

argumentet för att ha särskilda spar- och placeringsregler för denna

sparform. Därför bör en särskild utredare tillkallas för att med

inriktning på en slutlig avveckling av de särskilda reglerna för

sparformen överväga hur en sådan lämpligast bör genomföras.

En avveckling av reglerna för allemanssparandet skall emellertid inte ses

endast i ljuset av att sparformens skattegynnade ställning försvinner. Av

intresse är också att hushållens benägenhet att spara ökat avsevärt sedan

allemanssparandet introducerades. Förklaringen till hushållens förändrade

sparbeteende står bl.a. att finna i de förändringar som skedde i fråga om

beskattningen av kapital i samband med skattereformen och den avtagande

inflationen. Dessa faktorer har gjort sparandet mer lönsamt. Villkoren för

sparande kommer dessutom att förbättras ytterligare när beskattningen av

kapitalinkomster sänks om drygt ett år. Riksdagen beslöt redan under

hösten 1991 att skattesatsen för kapitalinkomster skall sänkas från

nuvarande 30 % till 25 % (prop. 1991/92:60, bet. 1991/92:SkU10, rskr.

1991/92:97). Till följd av uppgörelsen med socialdemokraterna förra hösten

trädde inte sänkningen i kraft som bestämts år 1993 utan sköts upp två år

till år 1995 (prop. 1992/93:50 bil. 5, bet. 1992/93:FiU01).

Utredningsuppdraget omfattar båda sparformerna inom allemanssparandet.

Utredaren skall när det gäller allemansspar utforma sitt förslag med

utgångspunkt i att avvecklingen av de särskilda reglerna om sparande inte

framkallar ett stort utflöde av sparmedel. Detta är av vikt för Riksgälds-

kontorets behov av stabilitet i statsskuldsförvaltningen och med hänsyn

till spararna. Det är givetvis ingenting som hindrar att Riksgäldskontoret

- i den mån detta är kostnadseffektivt - även på lång sikt fortsätter sin

upplåning från hushållen via bank. Den ram som lagstiftningen om

allemanssparandet hittills utgjort får då ersättas med reglering genom

avtal.

Utredaren skall överväga hur avvecklingen av reglerna om allemansspar

tekniskt skall gå till. De nuvarande reglerna skapar en juridisk grund för

förhållandet mellan spararna, de institut som förmedlar sparandet och

Riksgäldskontoret. Vid en avveckling av lagen om allemanssparande får det

självfallet inte uppkomma oklarheter om vad som rättsligt sett gäller

beträffande sparmedlen. Utredaren skall presentera förslag om vad som bör

gälla då de nuvarande reglerna avskaffas. Utredaren är fri att pröva såväl

en lösning via lagstiftning som en lösning som helt eller delvis bygger på

avtal mellan instituten och Riksgäldskontoret.

Utredaren skall lämna förslag om vilka övergångslösningar som behövs vid

en avveckling av reglerna om allemansspar på grund av de regler som i dag

finns om s.k. bosparlån och den koppling som finns till sparandet i HSB:s

resp. KF:s sparkassor.

När det gäller sparandet i allemansfond skall utredaren analysera konsek-

venserna av att de specialregler som för närvarande gäller för dessa

fonder tas bort. Om utredaren finner att särskilda övergångsarrangemang

behövs vid en integrering med regelsystemet för de vanliga

värdepappersfonderna skall han föreslå sådana. En särlösning kan därvid

behövas för de företagsanknutna fonderna.

Utredaren bör särskilt uppmärksamma de skillnader i fråga om andelsägar-

inflytande som föreligger mellan allemansfonder och vanliga värdepappers-

fonder. Sker en anpassning för allemansfondernas del till de regler som i

dag gäller för vanliga värdepappersfonder, förlorar andelsägarna den

lagstadgade möjligheten att vara representerade i fondbolagens styrelser.

Vissa andra sparformer är kopplade till reglerna om allemanssparande. Så

är fallet med det premiegrundande allemanssparandet (prop. 1991/92:92,

bet. 1991/92:FiU21, SFS 1992:689, SFS 1993:175) och det individuella

pensionssparandet som träder i kraft kommande årsskifte (prop.

1992/93:187, bet. 1992/93:SkU31, rskr. 1992/93:359, SFS 1993:931). I

uppdraget ingår även att överväga de ändringar som kan vara nödvändiga att

göra beträffande reglerna för dessa sparformer.

Finner utredaren att de nu behandlade frågorna kräver ny lagstiftning

eller ändringar i den nuvarande, skall han lägga fram författningsförslag.

Samråd och ramar för arbetet

I sitt arbete bör utredaren beakta arbetet inom Utredningen om ett nytt

statligt premierat bosparsystem (dir. 1993:116) samt Betaltjänstutred-

ningen (Fi 1992:14) vad avser KF:s och HSB:s sparkassors koppling till

allemanssparandet. Utredaren bör vidare beakta arbetet inom utredningen om

ungdomars levnadsvillkor och framtidsutsikter (C 1992:07).

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och

särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5),

beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) och om

att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).

Utredarens arbete bör bedrivas skyndsamt och redovisas före utgången av

mars 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra frågor om

allemanssparandet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen som rör

allemanssparandet,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans

hemställan.

(Finansdepartementet)