Dir. 1993:130

Myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EU-perspektiv m.m.

Innehåll

Dir. 1993:130

Beslut vid regeringssammanträde 1993-12-02

Mitt förslag

En särskild utredare skall utreda frågor om myndighetssamverkan vid

gränskontroll i ett EU-perspektiv m.m.

Utredaren skall

- utreda organisationen av den yttre gränskontrollen, dvs. kontrollen vid

EU:s yttre gränser; en utgångspunkt skall därvid vara att behålla

nuvarande huvudsakliga ansvarsfördelning mellan polisen och tullen men att

öka samverkan mellan myndigheterna,

- utreda kostnadsansvaret för gränskontrollen vid vissa flygplatser och

hamnar.

Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av maj 1994.

Bakgrund

Den fria rörligheten för personer är en av EG:s grundläggande friheter vid

sidan av fri rörlighet för varor, tjänster och kapital. Dessa friheter

utgör tillsammans grundpelarna för den inre marknaden. Rörligheten över

inre gränser förutsätter i princip att kontrollerna där försvinner. En

viss möjlighet finns dock enligt Romfördraget att behålla restriktioner i

fråga om rörlighet över inre gränser av hänsyn bl.a. till skyddet för liv

och hälsa.

Fri rörlighet för varor, tjänster och kapital inom EU har införts den

1 januari 1993. Däremot har fri rörlighet för personer ännu inte kunnat

genomföras fullt ut. Det hänger samman med att det tar tid att införa s.k.

kompensatoriska åtgärder, varmed menas åtgärder som avser att förhindra

att den fria rörligheten över gränserna får negativa konsekvenser i form

av t.ex. ökad terrorism, narkotikahandel eller annan grov brottslighet med

internationell anknytning.

Kompensatoriska åtgärder faller i huvudsak utanför EG-rätten och regleras

genom särskilda konventioner eller andra former av mellanstatligt

samarbete. Inom Maastrichtfördraget faller de kompensatoriska åtgärderna

under fördragets s.k. tredje pelare, som likaledes bygger på ett

mellanstatligt samarbete.

Till de kompensatoriska åtgärderna hör en förstärkning av kontrollen vid

gemenskapens yttre gränser. Regler härom finns i den s.k. yttre

gränskontrollkonventionen, som ännu inte har trätt i kraft.

Behov av en översyn

Regeringen tillsatte år 1992 en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift

att utreda frågor om gränskontroller och gränsformaliteter i ett EG\EU-

medlemskapsperspektiv (Gränskontrollgruppen). I arbetet har deltagit såväl

departement som myndigheter som berörs av gränskontrollfrågorna.

Arbetsgruppen har i november 1993 redovisat en slutrapport med förslag

till kompensatoriska åtgärder på en rad områden, bl.a. den yttre

gränskontrollen.

Mot bakgrund av vad som kommit fram vid arbetsgruppens arbete står det

klart att Sveriges inträde i EU kommer att kräva ett antal förändringar

när det gäller gränskontrollen. Förändringarna berör bl.a. olika

myndigheters organisation, arbetsmetoder, samarbetsformer och

befogenheter.

Att den systematiska kontrollen vid inre gränser försvinner innebär

givetvis att de myndigheter som utövat sådan kontroll upphör med denna.

Den förändringen berör i första hand tullen och polisen. Det kan dock

förutses att en viss verksamhet kommer att bedrivas i anslutning till

dessa gränser även i fortsättningen, delvis som ett led i ett

effektiviserat underrättelseförfarande som går ut på att samla in

uppgifter av betydelse för den brottsbekämpande verksamheten.

Vid yttre gränser kan förutses att gränskontroller kommer att fortsätta i

former som i mycket liknar de nuvarande. Kontrollen kommer dock att ske

inte bara i Sveriges utan också i övriga medlemsländers intresse.

Gränskontrollen sker när det gäller varuhandeln inom tullunionens ram och

i övrigt inom ramen för tredje pelarens regelverk, i första hand yttre

gränskontrollkonventionen, vilket bl.a. ställer krav på kontrollens

effektivitet. Dessa förändringar berör främst polisen, tullen och

Kustbevakningen. Nya former måste utvecklas när det gäller samverkan

mellan dessa myndigheter. Konventionen innebär också att kontroll skall

ske även i samband med utresa, något som numera inte tillämpas i Sverige.

Som Gränskontrollgruppen anfört är det nödvändigt att dessa frågor rörande

den yttre gränskontrollen blir föremål för fortsatt och fördjupad

utredning. Sverige genomför för närvarande medlemskapsförhandlingar med EU

med sikte på medlemskap år 1995. Med hänsyn till den relativt korta tid

som återstår är det nödvändigt att det fortsatta utredningsarbetet bedrivs

skyndsamt.

Utredningsarbetet är till stor del av organisationsteknisk natur. Med

hänsyn härtill och till behovet av skyndsamhet bör utredningen anförtros

åt en särskild utredare inom ramen för kommittéväsendet.

Uppdraget

Organisation av den yttre gränskontrollen

Den yttre gränsen kommer att utgöras av lufthamnar såvitt avser ankommande

från tredje land samt hela kusten. Också landgräns mot länder utanför EU

utgör yttre gräns.

Den yttre gränsen får enligt yttre gränskontrollkonventionen passeras

endast vid s.k. auktoriserade gränsövergångar. Dessa kommer i första hand

att vara flygplatser och hamnar med trafik från tredje land. Om

landgränsen mot Norge och Finland kommer att utgöra yttre gräns, kommer

det givetvis att finnas auktoriserade gränsövergångar där.

Frågan om kontroll av varor vid den yttre gränsen faller inte under den

nämnda konventionen utan regleras framför allt av EG:s tullag.

Polisen har enligt den nuvarande utlänningslagstiftningen huvudansvaret

för kontrollen av vilka personer som reser in i landet. Tullverket har

enligt tullagstiftningen huvudansvaret för kontroll av vilka varor som

förs över gränsen. För att utöva dessa uppgifter har polisen och

tullverket vissa befogenheter att utföra kontroller och inskrida med

tvångsmedel. Ett samarbete mellan polisen och tullverket underlättas genom

att myndigheterna i viss utsträckning har befogenheter inom varandras

område. Också Kustbevakningen har vissa uppgifter och befogenheter när det

gäller att medverka vid kontrollen.

En utgångspunkt för utredningsarbetet bör vara att den grundläggande

ansvarsfördelningen mellan polisen och tullen i fråga om den yttre

gränskontrollen bör bestå också sedan Sverige blivit medlem i EU. När det

gäller kontrollen av den yttre gränsen bör alltså polisen ha huvudansvaret

för personkontrollen och tullen för varukontrollen.

Det är, inte minst av statsfinansiella skäl, nödvändigt att organisera den

framtida gränskontrollen så kostnadseffektivt som möjligt. En utgångspunkt

bör vara att utföra kontrollen med mindre eller med befintliga

myndighetsresurser. En ökning av gränskontrollens effektivitet bör i

första hand åstadkommas genom ett nära samarbete mellan berörda

myndigheter.

Förutom polisen och tullen har Kustbevakningen en given och betydelsefull

roll i ett myndighetssamarbete på gränskontrollens område. Det kan inte

uteslutas att också andra organ kan ges vissa uppgifter i sammanhanget,

t.ex. marinen och Sjöfartsverket när det gäller att biträda med

övervakning till havs och i anslutning till vissa kuststräckor samt

Statens invandrarverk som bl.a. har att föra register över utlänningar i

Sverige.

Den särskilde utredaren bör, med denna utgångspunkt, utarbeta ett förslag

till fördelning av ansvar och uppgifter mellan myndigheterna när det

gäller den yttre gränskontrollen. Utredaren bör särskilt beakta de

riktlinjer som anges i regeringens beslut den 30 september 1993 (dnr 93-

3342) om redovisning av konsekvenserna av ett svenskt EG-medlemskap för

den svenska statsförvaltningen, bl.a. vilka rationaliserings- och

effektivitetsvinster som kan följa av ett EG-medlemskap.

Organisationen och arbetsfördelningen bör bygga på ett myndighetssamarbete

med målsättning att det allmännas totala resurser används så effektivt som

möjligt när det gäller gränskontrollen. I detta ligger bl.a. att

dubbelarbete måste undvikas. Exempelvis bör rutinbetonade kontroller och

ingripanden kunna utföras av en myndighets personal utan att personal från

någon annan myndighet av formella skäl måste tillkallas. Detta gäller inte

minst i fråga om övervakning och kontroll av de delar av den yttre gränsen

som endast sällan eller i mindre omfattning passeras av

tredjelandsmedborgare, t.ex. vissa mindre hamnar och flygplatser.

Utredaren bör överväga om myndigheterna, utöver vad som gäller redan i

dag, bör tilläggas befogenheter att utföra visst arbete inom varandras

verksamhetsområden.

Också lednings- och samordningsfrågorna har givetvis stor betydelse för

att gränskontrollen skall fungera effektivt från både verksamhets- och

kostnadssynpunkt.

Inom uppdraget faller också frågor om myndigheternas befogenheter och

andra författningsfrågor samt frågor om utbildning av berörd personal.

Kostnadsansvar för vissa kontroller

Den yttre gränsen får, som nämnts, enligt yttre gränskontrollkonventionen

endast passeras vid auktoriserade gränsövergångar. Dessa kan i praktiken

vara övergångar vid landgräns, hamnar eller flygplatser. I frågan om

varutrafiken gäller att den får ankomma till plats där det finns

tullkontor eller annan plats som tullmyndighet godkänner.

Rikspolisstyrelsen har i en skrivelse till Gränskontrollgruppen pekat på

ett problem som kan uppstå till följd av att hamnar och flygplatser drivs

i kommunal eller enskild regi. Exempelvis skulle en kommun genom att

tillåta flygtrafik till och från tredje land kunna tvinga staten att

organisera en gränskontroll vid den aktuella flygplatsen, förutsatt att

staten godtog flygplatsen såsom auktoriserad gränsövergång. Kostnaderna

för gränskontrollen skulle med nuvarande finansieringsprinciper drabba

statsbudgeten.

En lösning på detta kan, enligt Rikspolisstyrelsen, vara att staten

begränsar antalet auktoriserade gränsövergångar så att kostnaderna för

gränskontrollen hålls på en rimlig nivå. Nuvarande lagstiftning om

inrättande av utrikes färje- eller flyglinje innebär att beslut fattas av

regeringen eller av myndighet. I 74 § tullagen (1987:1065) finns regler om

skyldighet för transportföretag som befordrar resande från utlandet att

ställa lokaler till Tullverkets förfogande.

Nuvarande lagstiftning och dess tillämpning utgör en avvägning mellan å

ena sidan intresset av att tillåta största möjliga frihet i resandet och å

andra sidan att begränsa de direkta utgifterna för polis och tull.

Utredaren bör ta upp och allsidigt belysa om kostnadsansvaret bör fördelas

som i dag eller förändras så att kostnaderna i ökad utsträckning kommer

att vila på färje- och flygföretagen.

Övriga frågor

Den särskilde utredaren bör fortlöpande hålla sig underrättad om

integrationsarbetet inom berörda departement och myndigheter, i första

hand Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet,

Kommunikationsdepartementet, Finansdepartementet, Kulturdepartementet,

Rikspolisstyrelsen, Generaltullstyrelsen och Statens invandrarverk.

Arbetet bör ske i nära samverkan med de nämnda myndigheterna och med andra

berörda myndigheter.

Samråd bör ske med Tullanpassningssutredningen (dir. 1993:78) och

utredningen om nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv

(dir. 1993:131).

Den särskilde utredaren skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv

till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående

utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och om beaktande av EG-

aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Vidare bör utredaren ta reda på hur gränskontrollfrågor löses i länder som

redan är medlemmar i EU.

De organisatoriska förändringar hos myndigheterna som är en konsekvens av

utredningsförslagen bör belysas översiktligt. Därvid bör konsekvenser i

fråga om personalbehov och kostnader anges. Det faller däremot utanför

uppdraget att gå in på sådana frågor om organisation och verksamhet som

myndigheterna själva bör kunna besluta om och där det också bör vara ett

ansvar för myndigheterna att själva bedriva det behövliga

utvecklingsarbetet.

Ett mål bör vara att organisera myndighetsverksamheten så att erforderlig

gränskontroll kan bedrivas med mindre eller oförändrade resurser.

Utredaren bör utarbeta förslag till författningsändringar som kan behövas.

De fackliga huvudorganisationerna bör beredas tillfälle att lägga fram

synpunkter under arbetet.

Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt och redovisas före utgången av

maj 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Justitiedepartementet

- att tillkalla en särskild utredare, omfattad av kommittéförordningen

(1976:119), med uppdrag att se över myndighetssamverkan vid

gränskontroll i ett EU-perspektiv m.m.

- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)