Dir. 1993:18

Översyn av beredskapslagringen av olja och kol

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1993-02-18

Det svenska oljeberoendet

Den nuvarande oljelagringen

Planeringsförutsättningar

Nya riktlinjer för den statliga krigslagringen

Nya riktlinjer för fredskrislagringen

Riksrevisionsverkets granskning

Lagring av kol

Ansvarsförhållanden och organisation

Lagstiftning

Oljekrislagen

Uppdraget

Lagerbehoven

Lagringens utformning

Kostnader och tidsplan

Särskilda frågor om fredskrislagringen

Lagring av bränslen för elproduktion

Konsekvenser av ett medlemskap i EG

Arbetets uppläggning

Hemställan

Dir. 1993:18

Beslut vid regeringssammanträde 1993-02-18

Chefen för Näringsdepartementet, statsrådet P. Westerberg, anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att lägga fram förslag om lagringen

av olja för krigssituationer mot bakgrund av ändrade säkerhetspolitiska

och marknadsmässiga förhållanden. Utredaren skall också överväga frågor

om oljelagringens framtida organisation och finansiering. Därvid skall

prövas möjligheterna till ökad samordning av lagringen för krig och för

fredskriser. Uppdraget skall innefatta även beredskapslagringen av kol.

Det svenska oljeberoendet

Oljeberoendet i det svenska energisystemet nådde sin kulmen omkring år

1970. Oljan svarade då för omkring tre fjärdedelar av Sveriges totala

energitillförsel. Åtgärder för att minska beroendet av importerad olja

kom att spela en huvudroll i den svenska energipolitiken under 1970- och

1980-talen.

Lagring av oljeprodukter för krigssituationer hade börjat redan före

andra världskriget. Efter oljekrisen år 1973 blev det uppenbart att

allvarliga rubbningar i oljeförsörjningen kunde uppstå även utan samband

med krig eller krigsrisk i vår närmaste omvärld. Statlig lagring av

råolja för sådana s.k. fredskriser infördes år 1974. Samma år

undertecknade Sverige tillsammans med flertalet andra OECD-länder en

överenskommelse - avtalet om ett internationellt energiprogram (IEP) -

om bl.a. samordnade åtgärder för att möta oljeförsörjningskriser.

Avtalet innebar åtaganden för de anslutna länderna att hålla

beredskapslager av olja samt att vid en kris vidta

konsumtionsbegränsningar och medverka till ett system för

oljetilldelning. Samtidigt inrättades ett internationellt energiorgan,

International Energy Agency (IEA), med uppgift att genomföra programmet.

Sedan mitten på 1970-talet har det svenska oljeberoendet minskat

kraftigt. Till följd av både högre oljepriser och energipolitiska

åtgärder har oljans andel av energitillförseln sjunkit från ca 75 % till

40-45 %. Parallellt med detta har den tidigare importen av raffinerade

produkter till övervägande del ersatts med råolja som raffineras inom

landet. Oljan spelar numera en relativt obetydlig roll i produktionen av

el och värme, där kärnkraft, fasta bränslen och regionalt även naturgas

har bidragit till en mer differentierad försörjning. Inom

transportsektorn har däremot oljans betydelse ökat.

Den nuvarande oljelagringen

Lagringen för krigssituationer och lagringen för fredskriser utgör i

huvudsak skilda system. Krigslagringen omfattas av totalförsvars-

planeringen och styrs av de förutsättningar i fråga om bl.a. krisers och

krigs förlopp med därav följande krav på uthållighet som gäller för

denna planering. Fredskrislagringen baseras däremot på Sveriges åtagande

enligt IEP-avtalet att hålla lager av olja som svarar mot 90 dagars

nettoimport.

Från början var oljebranschen och vissa storförbrukare skyldiga enligt

lag att svara för merparten av lagringen av oljeprodukter

("tvångslagring"), med visst finansieringsstöd från staten. Lagringen

var då avsedd för avspärrning och krig. När lagringen för fredskriser

infördes år 1974 tog staten ansvaret för denna lagring. Genom 1987 års

försvarsbeslut kastades ansvarsfördelningen om så att staten övertog

ansvaret för krigslagringen medan de tvångslagringsskyldiga skulle svara

för fredskrislagringen. Motiveringen var att oljebranschen i en

fredskris antas kunna arbeta på normala företagsekonomiska villkor,

medan staten i allvarligare krislägen kan väntas på olika sätt reglera

varumarknader och produktion.

Sedan år 1987 bedriver staten lagringen för krig i myndighetsform. I

systemet ingår ett stort antal anläggningar. Många av dem skall uppfylla

särskilda krav på lokalisering och skydd. I sammanhanget kan påpekas att

de civila lagren är avsedda också för huvuddelen av arméns krigsbehov av

drivmedel, medan den militära oljelagringen i övrigt handhas inom

försvarsmakten.

Fredskrislagren ingår i fysisk mening i de tvångslagringsskyldigas

kommersiella lagerhållning. Staten utövar med stöd av lagstiftningen

tillsyn över att lagren når upp till den nivå som krävs för att Sveriges

åtaganden enligt IEP-avtalet skall uppfyllas.

Det finns viktiga undantag från den angivna ansvarsfördelningen. Staten

svarar t.ex. för den samlade lagringen av flygdrivmedel. Vidare skall

sådana tvångslagringsskyldiga som driver värmeverk eller kraftvärmeverk

svara för att lagra olja för sina anläggningars behov även i krig.

Detsamma gäller för vissa innehavare av gasturbiner och oljekondensverk.

Också andra undantag och särskilda bestämmelser har tillkommit under

årens lopp.

Den statliga krigslagringen sköts huvudsakligen av Närings- och

teknikutvecklingsverket (NUTEK) och finansieras genom anslag på

statsbudgeten. De senaste budgetåren har kostnaderna för NUTEK:s lagring

uppgått till omkring 400 miljoner kronor om året, varav huvuddelen utgör

räntekostnader för inneliggande lager. Därtill kommer kostnader för den

s.k. särskilda lagring som vissa statliga myndigheter m.fl. har ålagts

genom beslut av regeringen. Detta gäller Försvarets materielverk (FMV),

Statens järnvägar (SJ) och Vattenfall AB.

De tvångslagringsskyldigas kostnader för fredskrislagringen redovisas

inte särskilt. Det kan antas att kostnaderna bärs av konsumenterna via

företagens priser.

Totalförsvarsbeslutet år 1992

Planeringsförutsättningar

I juni 1992 beslutade riksdagen om totalförsvarets fortsatta utveckling

under perioden 1992/93-1996/97 (prop. 1991/92:102, bet. 1991/92:FöU12,

rskr. 1991/92:337). Bakgrunden till beslutet var bl.a. de genomgripande

förändringarna i det säkerhetspolitiska läget. Som en viktig planerings-

förutsättning gäller nu att totalförsvaret skall ha en betryggande

förmåga att motstå ett s.k. strategiskt överfall, dvs. ett överraskande

inlett angrepp mot vårt land som kraftsamlas mot vitala funktioner. Ett

sådant krig antas få kort varaktighet. Inom den civila delen av

totalförsvaret skall planeringen i högre grad än tidigare inriktas på

stöd till försvarsmakten. Detta stöd skall enligt försvarsbeslutet i

första hand inriktas mot ett snabbt och säkert genomförande av

mobilisering och krigsorganisering i syfte att säkerställa

försvarsmaktens omedelbara stridsförmåga.

Nya riktlinjer för den statliga krigslagringen

För den statliga oljelagringen innebär 1992 års totalförsvarsbeslut

väsentligt ändrade förutsättningar. Det ställs inte längre samma krav

som tidigare på uthållighet under utdragna kriser.

Genom försvarsbeslutet ändrades riktlinjerna för krigslagringen

i enlighet med de nya förutsättningarna. Dels skulle lagren minskas,

dels skulle lagringen ges en ny struktur enligt en skiss som hade

presenterats av NUTEK. Innebörden av den nya strukturen var att många av

de statliga anläggningarna skulle ersättas med inlagring i oljehandelns

depå- och detaljlager eller med lager hos slutanvändare. Därmed skulle

lagringen decentraliseras och "flyttas närmare marknaden". Den

skisserade nya strukturen innebar också en betydande upprustning av

systemet, som inte svarade mot aktuella krav från miljö-, säkerhets- och

tillgänglighets- synpunkt.

Försvarsbeslutet innebar dock inte något slutligt ställningtagande till

den nya lagringsstrukturen. Det förutsattes att frågan skulle övervägas

närmare på grundval av ett genomarbetat förslag från NUTEK. Beträffande

finansieringen beslöts att medel som kan komma att frigöras vid en

utförsäljning av delar av de statliga lagren skulle få användas för

investeringar i lagringsanläggningar och för vissa andra ändamål inom

totalförsvaret. Regeringen uppdrog åt NUTEK att redovisa en plan för

utförsäljningen under den femåriga programplaneperioden.

Nya riktlinjer för fredskrislagringen

Försvarsbeslutet år 1992 innebar också en nyhet i fråga om lagringen för

fredskriser. Den nuvarande lagringen hos oljebranschen och

storförbrukare skulle kompletteras med ett statligt buffertlager, i

första hand av flygdrivmedel och dieselbrännolja. Avsikten var att

förbättra Sveriges möjligheter att vid svåra störningar på den

internationella oljemarknaden delta i samordnade stabiliserande insatser

inom ramen för IEA.

Regeringen uppdrog åt NUTEK att redovisa en plan för uppbyggnad av det

statliga fredskrislagret. Det förutsattes att uppbyggnaden skulle

finansieras genom inkomster av utförsäljning av olja från krigslagren.

NUTEK:s förslag till ny lagerstruktur

NUTEK har i oktober 1992 i ett sammanhang redovisat resultatet av

regeringens uppdrag om försäljning av olja och omstrukturering av den

statliga lagringen. Enligt NUTEK har utredningsarbetet visat att den

tidigare föreslagna decentraliserade strukturen ökar lagringssystemets

tillgänglighet till en godtagbar nivå. Vidare antas den nya strukturen

vara ekonomiskt fördelaktig eftersom den leder till lägre

driftskostnader jämfört med nuvarande struktur med ett antal stora,

avsides belägna lager. Enligt NUTEK är det möjligt att finansiera både

erforderliga investeringar i den nya strukturen och uppbyggnaden av ett

statligt fredskrislager genom utförsäljning av delar av nuvarande

krigslager. Den nya strukturen beräknas kunna bli etablerad under en

period av åtta till tio år.

Riksrevisionsverkets granskning

Riksrevisionsverket (RRV) har som ett led i sin förvaltningsrevision av

statliga myndigheter granskat NUTEK:s verksamhet inom

oljelagringsområdet. Granskningen, som redovisas i rapporten

Beredskapslagringen av olja (F1992:7), omfattar både den statliga

krigslagringen i NUTEK:s egen regi och tillsynen över

fredskrislagringen.

Beträffande krigslagringen redovisas ett antal brister i bl.a.

affärsverksamhetens bedrivande, beräkningen av lagringsbehoven och

beredskapsläget. Också i fredskrislagringen har RRV funnit brister som

bör åtgärdas. RRV:s rapport utmynnar i att regeringen bör överväga att

tillsätta en särskild utredning för att se över såväl drift- och

depåverksamheten för krigslagringen som beredskapen för fredskris.

RRV:s granskning redovisades innan arbetet inom NUTEK med planen för den

nya lagringsstrukturen hade slutförts. Därefter har RRV i ett

remissyttrande över NUTEK:s färdiga förslag betecknat förslaget som en

intressant början på det nödvändiga arbetet med att ta fram en ny och

bättre fungerande lagerstruktur. RRV anser dock att förslaget är

otillräckligt och att flertalet av de frågor som RRV i sin rapport ansåg

borde utredas kvarstår som outredda. Följaktligen står RRV fast vid sitt

tidigare önskemål om en särskild utredning.

Det kan tilläggas att de övriga remissinstanser som har haft att yttra

sig över NUTEK:s förslag, nämligen Överbefälhavaren och Överstyrelsen

för civil beredskap, har ställt sig positiva till att förslaget

genomförs.

Lagring av kol

Frågan om beredskapslagring av kol aktualiserades först i början av

1980-talet. Man räknade då med en ökad kolanvändning som ett led i

strävandena att minska oljeberoendet. I detta sammanhang avses med kol

enbart energikol för produktion av el och värme, framför allt inom

industrin och kommunernas värme- och kraftvärmeverk.

År 1985 infördes tvångslagring av kol enligt samma principer som då

gällde för olja. Lagringen var avsedd för avspärrning och krig. Det

bedömdes inte motiverat med ett särskilt fredskrislager av kol, med

hänsyn bl.a. till den geografiska fördelningen av koltillgångarna och

den svenska importens länderursprung. Ett befintligt statligt kollager

ansågs därmed kunna säljas ut. Lagret kom i stor utsträckning att

förvärvas av de företag som hade blivit lagringsskyldiga.

Den ändring av ansvarsfördelningen för oljelagringen som genomfördes år

1987 påverkade inte principerna för lagringen av kol. Det är alltså

fortfarande importörer och storförbrukare som svarar för krigslagringen.

Flera av de berörda företagen har anmält att lagringen av kol medför

betydande problem. De lager som lades upp när lagringsskyldigheten

infördes är nu ofta överdimensionerade eftersom kolanvändningen har

minskat. En avveckling av delar av lagren måste ske i enlighet med nu

gällande miljöbestämmelser, vilket i många fall väntas leda till

kostnader för företagen.

Ansvarsförhållanden och organisation

NUTEK är ansvarig myndighet för funktionen energiförsörjning inom

totalförsvaret. Detta innebär att NUTEK skall svara för viss planering

och samordning av beredskapsförberedelser inom hela energiområdet.

När det gäller beredskapslagringen av olja har NUTEK två operativa

uppgifter, nämligen dels att i egen regi bedriva drift- och

depåverksamheten för huvuddelen av krigslagringen, dels att vara

tillsynsmyndighet för fredskrislagringen. Dessutom skall NUTEK utöva

tillsyn över den särskilda lagring som fullgörs av bl.a. FMV. NUTEK är

tillsynsmyndighet också för tvångslagringen av kol.

NUTEK:s roll i vad gäller oljelagring och andra beredskapsfrågor på

energiområdet grundas på den s.k. ansvarsprincipen, som innebär att

myndigheter med ansvar för en viss verksamhet i fred skall svara också

för arbetet med beredskap för kriser och krig. I enlighet med denna

princip övertog dåvarande Statens energiverk - vars uppgifter på området

numera handhas av NUTEK - år 1986 funktionsansvaret för

energiförsörjningen från dåvarande Överstyrelsen för ekonomiskt försvar,

som samtidigt ombildades till Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB).

Under några år därefter hade dock ÖCB hand om anskaffning och lagring av

oljeprodukter jämte driften av lagren som uppdragsverksamhet. Denna

verksamhet utvidgades när staten år 1987 övertog ansvaret för den

krigslagring som tidigare hade legat på de lagringsskyldiga företagen

och samtidigt köpte två av oljebranschen ägda lagringsföretag.

Efter statens förvärv av dessa företag övervägdes formerna för den

fortsatta lagringsverksamheten. Ett alternativ som prövades var att

bilda ett statsägt aktiebolag för ändamålet. Sedan frågan utretts av

Statskontoret bedömdes dock myndighetsformen som lämpligast. I enlighet

med detta fördes verksamheten över till Energiverket den 1 juli 1989.

För närvarande arbetar ett tiotal personer centralt inom NUTEK med

frågor om bränsle- och drivmedelsberedskap, vilket innefattar planering,

lagring och oljehandel samt tillsyn. Därtill finns en regional

organisation för drift av oljelagren med 38 tjänster.

Lagstiftning

Lagen om beredskapslagring av olja och kol

Lagringsskyldigheten för de tvångslagringsskyldiga regleras i lagen

(1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol. Kompletterande

föreskrifter finns i förordningen (1984:1050) om beredskapslagring av

olja och kol.

Enligt lagen skall lagringen omfatta kolbränslen samt motorbensin,

fotogen, dieselbrännolja, eldningsoljor och gasol. Flygdrivmedel är

däremot inte lagringsbränsle.

Skyldiga att hålla beredskapslager är samtliga importörer samt vissa

säljare och förbrukare av lagringsbränslen. Lagringsskyldigheten

fastställs för ett år i taget fr.o.m. den 1 juli (lagringsåret) och

grundas på försäljningen eller förbrukningen under det närmast

föregående kalenderåret (basåret). Storleken av det beredskapslager som

en lagringsskyldig skall hålla beräknas på grundval av mängden sålda

eller förbrukade bränslen (basmängden). Regeringen bestämmer för varje

slag av bränsle hur stor andel av basmängderna som skall lagras under

lagringsåret, det s.k. lagringsprocenttalet. Utgångspunkten för

beräkningen skall därvid vara landets behov av beredskapslager. Därefter

fastställer tillsynsmyndigheten, dvs. NUTEK, beredskapslagrets storlek

för varje lagringsskyldig under lagringsåret.

Den lagringsskyldiges lagring är i princip avsedd för hela landets

behov, och den är alltså inte förbehållen någon viss anläggning.

Undantag från denna princip gäller för värmeverk och kraftvärmeverk. För

lagringsskyldiga som driver sådana anläggningar får regeringen bestämma

beredskapslagrets storlek med utgångspunkt i verkets eget

beredskapsbehov.

För vissa elproducerande anläggningar för vilka den årliga driftstiden

varierar starkt, nämligen gasturbinanläggningar och oljekondensverk,

bestäms lagringsmängderna i särskild ordning av tillsynsmyndigheten

respektive regeringen. Det kan här nämnas att Kraftsam hos regeringen

nyligen har hemställt om en översyn av dessa bestämmelser.

För att beredskapslager skall få tas i anspråk krävs ett särskilt

medgivande av regeringen. Förutsättningen för ett sådant medgivande är

att tillförseln av bränsle avbryts eller försvåras till följd av krig

eller någon annan svårartad försörjningskris.

Enligt lagen syftar lagringsskyldigheten till att trygga tillgången inom

landet på olja och kol under såväl krig som andra allvarliga

försörjningskriser. Lagen kan alltså användas för att ålägga skyldighet

att lagra för skilda slag av kriser. Genom beslut om riktlinjer för

beredskapslagringen bestämmer riksdagen närmare vilken inriktning

lagringen skall ha. Lagen kom till vid en tidpunkt då de

tvångslagringsskyldiga svarade för krigslagringen av både olja och kol.

Sedan fördelningen av ansvaret för lagringen av olja ändrats år 1987

tillämpas lagen huvudsakligen på oljelagring för fredskriser.

Dåvarande Statens energiverk väckte vid flera tillfällen frågor om en

anpassning av lagen till den ändrade ansvarsfördelningen. Också RRV tar

upp sådana frågor i sin revisionsrapport. RRV konstaterar att lagen i

sin nuvarande utformning medför att ca 130 företag är lagringsskyldiga.

Sju oljeföretag med rikstäckande distribution svarar för ca 70% av den

totala tvångslagringen, medan 100 företag svarar för endast ca 11%. RRV

anser att en spridning av beredskapslagret på många mindre säljare och

förbrukare inte är lika viktig för beredskapen i fredskris som i krig.

Enligt RRV medför spridningen sannolikt onödigt höga samhällsekonomiska

kostnader; dessutom tas en stor del av tillsynsmyndighetens resurser i

anspråk för en liten andel av det totala beredskapslagret. Mot bakgrund

härav föreslår RRV att de små lagringsskyldiga företagen avskiljs från

systemet.

Oljekrislagen

Oljekrislagen (1975:197) kom till för att säkerställa Sveriges åtaganden

enligt IEP-avtalet. Till lagen hör oljekrisförordningen (1975:198).

I lagen ges regeringen befogenhet att vidta vissa åtgärder när IEA

fattar beslut om begränsningar i medlemsländernas oljekonsumtion eller

fördelning av tillgänglig olja mellan medlemsländerna. När Sverige skall

fullgöra sin tilldelningsskyldighet enligt IEP-avtalet får regeringen

besluta att ägare eller innehavare av råolja eller oljeprodukter skall

avstå från förnödenheten till staten eller någon annan. Lagen innehåller

vidare bestämmelser om ersättning för egendom som tas i anspråk genom

ett sådant beslut. Dessa bestämmelser ansluter till ersättningsreglerna

i förfogandelagen (1978:262) och ransoneringslagen (1978:268).

RRV har i sin revisionsrapport påpekat att oljekrislagens

förfoganderegel är kopplad till en aktivering av IEP-avtalets

bestämmelser om oljefördelning. Enligt RRV kan emellertid situationer

uppkomma då regeringen bör ha möjlighet att förfoga över landets samlade

oljereserver även i de fall då IEA inte har fattat något beslut om

aktivering. RRV föreslår därför att lagen ändras så att regeringen ges

sådan möjlighet.

Uppdraget

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att genomföra en

översyn av beredskapslagringen av olja och kol.

Föreskrifter om lagring av olja för kris- och krigssituationer har

funnits i över ett halvsekel. Ändrade yttre förutsättningar har lett

till ändringar i regelsystemet vid flera tillfällen. Den senaste mer

betydande ändringen genomfördes år 1987. Den lagring för

krigssituationer som säljare och förbrukare av olja tidigare hade svarat

för övertogs då av staten, medan företagens lagringsskyldighet i stället

kom att gälla lagringen för fredskriser. Den ändrade ansvarsfördelningen

åtföljdes emellertid inte av en mer genomgripande översyn av systemet.

Beredskapslagringen av olja präglas i viss mån alltjämt av de

förutsättningar som rådde på 1960- och 1970-talen. Sedan dess har oljans

roll i tillförseln och användningen av energi förändrats radikalt,

liksom oljemarknadens struktur. Under de senaste åren har också de

säkerhetspolitiska förutsättningarna förändrats, vilket har tagit sig

uttryck bl.a. i 1992 års försvarsbeslut. Nuvarande system för

oljelagring framstår därför som otidsenligt. Detta gäller i synnerhet

lagringen för krigssituationer. Såsom har framhållits av såväl NUTEK som

RRV är den allvarligaste bristen att krigslagringen inte uppfyller

dagens krav på tillgänglighet.

Lagerbehoven

Utredaren bör, som en bakgrund till sina förslag, beskriva den nuvarande

oljelagringen och analysera de förhållanden som kan komma att få

betydelse för verksamheten under 1990-talet. Därvid bör beaktas såväl

utvecklingen på energimarknaden som olika avnämares beredskapsbehov, med

särskild hänsyn till försvarsmaktens behov i säkerhetspolitiska kriser

och i krig. Arbetet skall i möjligaste mån baseras på sådant material

som redan har tagits fram av NUTEK och andra myndigheter, bl.a. inom

ramen för totalförsvarets programplanering.

Utredaren bör särskilt uppmärksamma frågan om grunderna för beräkning av

lagerbehoven för den statliga krigslagringen. För närvarande görs

NUTEK:s beräkningar på grundval av den prognoserade fredskonsumtionen av

oljeprodukter inom ett antal samhällssektorer, såsom t.ex. industri,

landtransporter och uppvärmning. Lagerbehoven anges som en viss andel av

denna konsumtion under den period som krisen eller kriget antas omfatta.

Utifrån de planeringsförutsättningar som numera råder, med hög prioritet

för försvarsmaktens behov under ett antaget kortvarigt kris- och

krigsskede, framstår emellertid denna metod inte längre som

ändamålsenlig.

Utredaren bör därför analysera några alternativa metoder att beräkna

lagerbehoven och översiktligt redovisa effekterna av dem. Som en

utgångspunkt bör gälla att lagringen skall ta sikte på att tillgodose de

mest grundläggande försörjningsbehoven vid den typ av kriser och krig

som nu förutsätts. Utredaren bör också pröva om det finns anledning att,

såsom har skett i NUTEK:s försörjningsplan inom bränsle- och

drivmedelsområdet 1992-1997, ta hänsyn till eventuella brister i

försörjningen under en längre period än den som enligt

planeringsförutsättningarna för totalförsvaret gäller för krigsskedet.

Därvid bör utredaren särskilt beakta vad som anförs i regeringens beslut

den 28 januari 1993 angående operativa försvarsförberedelser. Analysen

skall leda fram till ett förslag till beräkningsmetod och en därpå

baserad beräkning av lagervolymer, fördelad på produkter och kvaliteter.

Lagringens utformning

Utredaren bör även pröva frågan om lagringssystemets struktur och

utformning. De nya planeringsförutsättningarna för totalförsvaret

innebär att oljelagringen för krigssituationer måste uppfylla mycket

höga krav på tillgänglighet. Utredaren bör analysera konsekvenserna

härav för lagrens lokalisering och utformning. Därvid bör beaktas bl.a.

behovet av fortifikatoriskt skydd för vissa anläggningar.

Utredningsarbetet i denna del skall grundas på de allmänna riktlinjer

för omstrukturering av den statliga oljelagringen som beslutades av

riksdagen i samband med 1992 års totalförsvarsbeslut, med de

revideringar som kan komma att bli följden av regeringens förslag i

budgetpropositionen 1993 (prop. 1992/93:100 bil. 13).

Utredarens prövning av lagerbehoven bör omfatta också den särskilda

lagringen hos vissa statliga myndigheter m.fl.

I frågor om lagerbehoven och lagringens utformning skall utredaren

samråda med berörda myndigheter inom totalförsvaret. Utredaren bör i

sammanhanget också utvärdera NUTEK:s i oktober 1992 framlagda förslag

till ny lagerstruktur, med beaktande bl.a. av de synpunkter som förts

fram i remissyttrandena över förslaget och i RRV:s revisionsrapport om

oljelagringen.

Kostnader och tidsplan

Sedan kraven på oljelagringen för krigssituationer har preciserats bör

utredaren ange konsekvenserna av dessa krav på kostnaderna och

tidsplanen för en omstrukturering av lagringen. En förutsättning bör

därvid vara att omstruktureringen skall kunna genomföras före utgången

av budgetåret 1998/99. Finansieringen skall kunna ske helt med inkomster

från försäljning av olja ur befintliga lager. Dessutom skall medel kunna

frigöras för andra ändamål inom totalförsvaret så som har angivits i

budgetpropositionen 1993.

Utredarens bedömningar och förslag i de angivna frågorna om kraven på

oljelagring för krigssituationer, inklusive kostnader och tidsplan för

att genomföra en omstrukturering av nuvarande system, skall redovisas

senast den 30 september 1993. Förslagen bör kunna utgöra underlag för

bl.a. regeringens ställningstaganden till frågor om finansieringen av

vissa verksamheter inom totalförsvaret under den aktuella

planeringsperioden.

Ansvarsfördelning, organisation och finansiering

Sedan de krav som bör ställas på oljelagringen för krigssituationer har

klarlagts i en första utredningsetapp bör utredaren överväga frågor om

lagringens framtida organisation. Arbetet i denna del bör omfatta

oljelagring för såväl fredskriser som krig. Också frågan om

ansvarsfördelningen mellan staten och de lagringsskyldiga företagen bör

ingå i övervägandena, liksom frågan om verksamhetens finansiering.

Som underlag för sina överväganden bör utredaren översiktligt kartlägga

gällande organisation för oljelagringen i några med Sverige jämförbara

länder. Av intresse är i första hand länder som har anslutit sig till

IEP-avtalet och som därmed har åtagit sig vissa förpliktelser i fråga om

oljelagring och fördelning av olja vid fredskriser. Utredaren bör i

sammanhanget också söka klarlägga hur de berörda ländernas deltagande i

annat internationellt samarbete, t.ex. inom ramen för EG eller NATO, kan

ha påverkat deras interna system för oljelagring.

En grundläggande fråga vid utredarens överväganden är fördelningen

mellan staten och näringslivet av ansvaret för den samlade

beredskapslagringen av olja. Det kan finnas skäl för en återgång till

den ordning för krigslagringen som gällde före år 1987 och som innebar

att säljare och förbrukare hade ansvaret för denna lagring. En sådan

ordning skulle kunna skapa förutsättningar för att lösa de problem med

inkurans och bristande tillgänglighet som förekommer i den nuvarande

statliga krigslagringen. Vidare skulle lagringen för krigssituationer

och för fredskriser inte längre behöva utgöra två skilda system i fysisk

och organisatorisk mening. En samordning skulle kunna öppna möjligheter

till en effektivare lagerhantering och därmed också samhällsekonomiska

vinster. Modeller för en samordnad oljelagring finns i flera länder i

Västeuropa.

Om det visar sig finnas förutsättningar för en sådan omläggning av

nuvarande system för oljelagring i Sverige bör utredaren ta upp

överläggningar med företrädare för de berörda intressenterna om

verksamhetens inriktning, organisation och finansiering. Oavsett vilken

form för verksamheten som väljs måste staten tillförsäkras goda

möjligheter till insyn och kontroll. Det är önskvärt att

överläggningarna kan leda fram till vissa riktlinjer för en

överenskommelse mellan staten och intressenterna.

Om det däremot visar sig att förutsättningar saknas för en ändrad

fördelning av ansvaret för oljelagringen bör utredaren pröva vissa

organisationsfrågor inom ramen för nuvarande ansvarsfördelning.

Tidigare har vissa statliga affärsverk och andra myndigheter ålagts att

lagra olja genom särskilda beslut av regeringen. Vattenfall har nu

bolagiserats, och förberedelser för en bolagisering av SJ pågår.

Utredaren bör överväga frågan om fortsatt lagringsskyldighet för

Vattenfall och SJ från bl.a. konkurrenssynpunkt.

En viktig fråga är gränsdragningen mellan lagring för försvarsmakten och

för civila behov. För närvarande svarar NUTEK för en stor del av

drivmedelslagringen för försvaret. RRV har i sin revisionsrapport

påtalat att det inte lämnas någon ekonomisk ersättning till NUTEK för

denna lagring och att det inte heller förekommer någon kontroll från

försvarsmaktens sida av att NUTEK fullgör sina åtaganden. RRV

ifrågasätter lämpligheten av denna ordning och anser att försvarsmaktens

roll som beställare bör göras tydligare. Mot bakgrund av detta bör

utredaren pröva om det går att åstadkomma en klarare fördelning av

lagrings- och finansieringsansvaret mellan NUTEK och försvarsmakten.

Därvid bör utredaren beakta möjligheterna till samordning av NUTEK:s

lagring med motsvarande verksamhet inom FMV, eventuellt i en

sammanslagen organisation inom totalförsvarets civila del.

Vidare bör utredaren pröva huruvida den nuvarande myndighetsformen för

drift- och depåverksamheten är ändamålsenlig. Ett möjligt alternativ är

en bolagisering inom ramen för ett av staten ägt aktiebolag. Utredaren

bör analysera för- och nackdelar med en sådan lösning. En tredje

möjlighet, som även den bör prövas, är att den statliga drift- och

depåverksamheten i egen regi avvecklas helt eller delvis och att staten

i stället köper lagringstjänster på marknaden.

Som framgått finansieras nu oljelagringen för fredskriser i allt

väsentligt av de tvångslagringsskyldiga via prissättningen, medan

lagringen för krigssituationer med vissa undantag finansieras av staten.

Utredaren bör i sitt arbete med dessa frågor utgå från att kostnaderna

för beredskaps- lagringen av olja i fortsättningen skall finansieras med

långtgående kostnadsansvar för verksamhetens intressenter och minskad

belastning på statsbudgeten. Detta gäller oavsett vilka lösningar som

väljs i fråga om ansvarsfördelning och organisation. Utredaren bör

redovisa några alternativa finansieringsmodeller som uppfyller de

angivna kraven.

Särskilda frågor om fredskrislagringen

I RRV:s revisionsrapport tas upp några frågor om fredskrislagringen av

olja. RRV anser bl.a. att antalet tvångslagringsskyldiga borde kunna

minskas starkt, vilket i praktiken skulle innebära att de flesta

förbrukare befrias från lagringsskyldighet och att oljebranschen svarar

för nästan all lagring för fredskriser. Utredaren bör överväga denna

fråga närmare och föreslå hur lagringsskyldigheten lämpligen bör

avgränsas.

Utredaren bör också överväga frågan om ökade möjligheter för regeringen

att förfoga över fredskrislagren i s.k. subkriser, då systemet för

fördelning av olja enligt IEP-avtalet inte har aktiverats. En

utgångspunkt bör därvid vara att uppbyggnad av ett statligt

fredskrislager i större omfattning än som redan har beslutats inte kan

komma i fråga av statsfinansiella skäl. Som ett alternativ till den av

RRV föreslagna ändringen av oljekrislagen bör utredaren pröva

möjligheterna till en överenskommelse med de viktigaste lagringsskyldiga

företagen om utnyttjandet av fredskrislagren.

Lagring av bränslen för elproduktion

En särskild fråga som har aktualiserats av Kraftsam är lagringen av

bränslen för elproduktion. För närvarande är vissa kraftproducenter

skyldiga att svara för denna lagring såväl för fredskriser som för krig.

Utredaren bör överväga hur lagringsskyldigheten lämpligen bör utformas

mot bakgrund av bl.a. de ändrade förhållandena på elmarknaden. Utredaren

bör i denna fråga samråda med Ellagstiftningsutredningen (N 1992:04).

I sammanhanget kan nämnas också frågan om lagringen av bränsle för

dieseldrivna reservanordningar som har installerats för att klara

angelägna behov vid bortfall av elleveranser. Utredaren bör överväga

behovet av särskild lagringsskyldighet för sådana anordningar, som har

fått ökad betydelse från beredskapssynpunkt.

Lagring av kol, m.m.

I uppdraget bör ingå också en översyn av gällande bestämmelser om

beredskapslagring av kol. Som framgått förekommer sådan lagring endast i

form av tvångslagring för krigssituationer. Utredaren bör redogöra för

nuvarande system och pröva de grunder som gäller för fastställande av

lagringsskyldigheten, mot bakgrund av de förslag som läggs fram om

beräkning av lagringsbehoven för olja. Liksom hittills skall en

utgångspunkt vara att beredskapslagringen av kol tar sikte endast på

krigssituationer.

Utredaren får ta upp också andra frågor om beredskapslagring av olja och

kol som kan komma att aktualiseras under arbetets gång. Frågor om

beredskapslagring av naturgas ligger utanför uppdraget och bör tas upp

endast om de bedöms ha ett direkt samband med utredarens överväganden

och förslag.

Konsekvenser av ett medlemskap i EG

Frågor om beredskapslagring av olja och kol innefattas inte i avtalet om

Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Ett svenskt medlemskap i

EG kommer emellertid att ställa krav på en anpassning till de särskilda

regler för oljelagring som gäller inom EG. Vidare omfattas åtgärder på

försörjningsberedskapens område i princip av EG-rätten såvitt gäller

t.ex. fria varurörelser och konkurrens.

EG-reglerna om oljelagring innebär - liksom IEP-avtalets regler -

skyldighet för medlemsländerna att lagra för fredskriser. Det finns dock

vissa skillnader mellan EG- och IEP-systemen. Eftersom samtliga EG-

länder numera har anslutit sig till IEP-avtalet kan en översyn av

förhållandet mellan systemen komma att aktualiseras.

Utredaren bör mot denna bakgrund söka klarlägga konsekvenserna för den

svenska beredskapslagringen av olja och kol av ett medlemskap i EG.

Behov av att anpassa gällande lagstiftning eller andra föreskrifter till

EG:s nuvarande regler bör redovisas, liksom eventuella planer på en

översyn av EG-reglerna.

Arbetets uppläggning

Utredaren skall samråda med Utredningen (Fö 1991:04) om lednings- och

myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO) rörande uppläggningen och

avgränsningen av utredningsarbetet.

I den mån utredaren föreslår åtgärder som kräver ändrad lagstiftning

skall förslag till den läggas fram.

För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och

särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:5), EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) och

regionalpolitiska konsekvenser i utredningsverksamheten (dir. 1992:50).

Som redan nämnts bör utredaren redovisa den första etappen i sitt arbete

senast den 30 september 1993. Den slutliga redovisningen av uppdraget

bör ske senast den 30 april 1994. Om det visar sig lämpligt att behandla

frågor om beredskapslagring av kol särskilt får dock denna del av

uppdraget redovisas senast den 30 juni 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Näringsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med uppdrag att göra en översyn av beredskapslagringen av

olja och kol,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta tolfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Näringsdepartementet)