Dir. 1993:31

Utredning om prostitutionen i Sverige

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1993-03-11

Mitt förslag

Bakgrund

Gällande rätt

Skäl till en ny prostitutionsutredning

Utredningens uppdrag

Kartläggning av omfattningen

Utvärdering av socialtjänstens och polisens arbete

Redovisning av frivilligt arbete

Utvärdering av lagstiftningsåtgärder m.m.

Redovisning av internationella erfarenheter

Ramar för utredningens arbete

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Utredningar m.m.

Dir. 1993:31

Beslut vid regeringssammanträde 1993-03-11

Chefen för Socialdepartementet statsrådet B. Westerberg anför efter sam råd med justitieministern.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn

av samhällets åtgärder mot prostitution. Utredaren skall kartlägga

prostitutionens omfattning i Sverige och särskilt belysa de olika

problem som är förknippade med prostitution samt orsakerna till dessa.

Utredaren bör utarbeta eventuella förslag till förbättringar av

samhällets insatser. Frågan om en kriminalisering av prostitutionen är

en lämplig metod för att motverka prostitutionen och dess konsekvenser

bör härvid förutsättningslöst undersökas.

Bakgrund

Prostitution är när minst två parter köper respektive säljer sexuella

tjänster mot (vanligen) ekonomisk ersättning, vilken utgör en

förutsättning för den sexuella tjänsten. På det sättet definierades

prostitutionen av Prostitutionsutredningen i betänkandet Prostitutionen

i Sverige. Bakgrund och åtgärder (SOU 1981:71, s. 33).

Prostitutionen har ett nära samband med sociala förhållanden och struk turer liksom med människors - och då kanske främst mäns - syn på det

motsatta könet. Mannens del i prostitutionen har ofta tonats ner trots

att det framför allt varit män som utnyttjat prostituerade. Denna

dubbelmoral har kommit till uttryck i en inställning där det i huvudsak

varit kvinnan som socialt bestraffats och föraktats.

Prostitution kan inte bara på flera olika sätt vara skadlig för många av

de inblandade. Den kan också vara oförenlig med individens frihet och

ägnad att negativt påverka sexualsynen i allmänhet. Vad avser den

heterosexuella prostitutionen strider den mot strävandena efter

jämställdhet mellan kvinnor och män. Prostitutionen utgör ofta ett led i

brottslig verksamhet och förstärker eller skapar social utslagenhet. Den

har sammanfattningsvis sådana negativa verkningar i samhället att den

bör bekämpas med kraft.

Den år 1977 tillsatta Prostitutionsutredningen var den första utredning

som i modern tid i Sverige ingående studerade prostitutionen som sam hällsföreteelse. Utredningen utgav betänkandet Prostitutionen i Sverige.

Bakgrund och åtgärder (SOU 1981:71). Inom ramen för utredningen publice rades även rapporten Prostitutionen i Sverige (Ds S 1980:9). Prostitu tionsfrågan togs också upp i Sexualbrottskommitténs betänkande Våldtäkt

och andra sexuella övergrepp (SOU 1982:61). I sitt slutbetänkande (SOU

1981:71) föreslog Prostitutionsutredningen ändrad lagstiftning för

offentliga pornografiska föreställningar (sexklubbsverksamhet) och ett

nytt straffansvar för hyresvärdar. Utredningen ansåg vidare att straff

för den som köper sig tillfällig sexuell förbindelse med en

narkotikaberoende prostituerad borde införas, eftersom det framstår som

särskilt hänsynslöst och straffvärt att använda sig av

narkotikapåverkade och narkotikaberoende prostituerade. De föreslagna

skärpningarna förutsatte enligt utredningen att insatserna från

samhällets sida för att hjälpa de prostituerade ökade.

Förslagen genomfördes endast vad avsåg offentliga pornografiska före ställningar på så sätt att en ny bestämmelse infördes i 10 § allmänna

ordningsstadgan (1956:617). Se prop. 1981/82:187, bet. 1981/82:JuU56,

rskr. 355, SFS 1982:344. Bestämmelsen innebar att anordnande av offent liga pornografiska föreställningar förbjöds. Fängelse upp till till sex

månader kan följa för den som bryter mot förbudet.

Ett försök till beskrivning av det aktuella läget vad gäller

prostitutionen redovisades under hösten 1991 i en promemoria (91-3561)

utarbetad inom Justitiedepartementet.

Prostitutionsutredningens grundläggande beskrivningar och analyser torde

fortfarande i stor utsträckning vara giltiga. Såväl den nationella som

den internationella prostitutionens omfattning kan dock antas ha

genomgått förändringar under det dryga decennium som gått sedan

utredningen slutfördes. Prostitutionens dolda karaktär gör det svårt att

slå fast sådana förändringar utan mera ingående studier. Av de

prostitutionsformer, som studerades i slutet av 70-talet - den som sker

på gatan, på massageinstitut, sexklubbar, hotell och restauranger och

genom callgirlverksamhet - var det bara gatuprostitutionen som hade en

direkt kontakt utåt mot köparna. Mot bakgrund av att sexklubbarna

sannolikt har minskat i antal och att det har blivit allt svårare att

hyra eller äga en lägenhet för prostitutionsändamål, är det möjligt att

prostitutionen har sökt sig delvis nya vägar. De ökade möjligheterna

till marknadsföring via nya kommunikationskanaler som t.ex. 071-

telefonnumren, video och telefax och nya former av dold annonsering

torde ha medfört att prostitutionen delvis har antagit ändrade former.

Det finns vidare uppgifter som tyder på att våldet och övergreppen mot

de prostituerade kvinnorna har ökat. Vidare görs det i den allmänna

debatten gällande att pornografin under 1980-talet har fått en allt

brutalare vålds-inriktning och att det kan finnas ett samband mellan

våldspornografin och prostitutionen. Ett sådant eventuellt samband var

inte föremål för undersökning av den förra Prostitutionsutredningen.

En ytterligare faktor som har bidragit till att prostitutionen har

ändrat karaktär är förekomsten av HIV och aids. Hittills har dock inte

spridningen av HIV och aids bland de prostituerade i Sverige studerats.

I det här sammanhanget bör manlig homosexuell prostitution särskilt

uppmärksammas.

Den största förändringen av prostitutionens former torde dock gälla

internationaliseringens konsekvenser. En diskussion kring prostitutionen

kan inte längre göras ur ett begränsat svenskt perspektiv. Även om varje

land har sitt prostitutionsmönster finns det numera också tydliga

globala rörelser. En gäller migrationen av kvinnor från tredje världen

till bordeller i Europa, Nordamerika och Japan. En annan gäller den

dramatiskt ökade västerländska s.k. sexturismen till framför allt

Sydostasien. En annan ny företeelse är att barn i allt lägre åldrar

utnyttjas sexuellt. Rädda Barnen uppskattar att cirka en miljon barn i

världen utnyttjas som prostituerade. HIV och aids utgör också ett

allvarligare problem i tredje världen än i Sverige. De svenska turister

som deltar i denna s.k. sexturism kan sägas utgöra en del av det svenska

prostitutionsproblemet.

Det finns preliminära uppskattningar som visar att cirka etthundratusen

kvinnor från tredje världen lever som prostituerade i Västeuropa.

Organiserad handel med kvinnor förekommer och den är ofta knuten till

annan brottslig verksamhet. Rörelser över gränserna är ett faktum i

dagens EG-länder. Inför ett eventuellt svenskt EG-medlemsskap är det

angeläget att närmare studera prostitutionen i övriga europeiska länder

liksom att undersöka om det finns en reglering av prostitutionen inom

EG. Det finns också anledning att uppmärksamt studera utvecklingen i

Östeuropa där mycket tyder på att prostitutionen ökar i omfattning som

en följd av genomgripande sociala och ekonomiska förändringar.

Samtidigt som de globala problemen knutna till prostitutionen har ökat

stort, och då inte minst i tredje världen, finns det röster i den

västeuropeiska debatten som har krävt en avkriminalisering av

koppleribrottet och en legitimering av prostitutionen som yrke. En sådan

inställning framstår som främmande för svenskt synsätt.

Gällande rätt

Någon lagstiftning som förbjuder prostitution som sådan finns inte i

Sverige. Det är inte straffbart att mot ersättning erbjuda sexuella

tjänster. Däremot är det straffbart att under vissa villkor köpa

sexuella tjänster, t.ex när den prostituerade är under 18 år. Enligt 6

kap. 10 § brottsbalken (BrB) är det straffbart att genom att utlova

eller ge ersättning skaffa eller försöka skaffa sig tillfälligt sexuellt

umgänge med någon som är under 18 år. Straffet är böter eller fängelse i

högst sex månader. Denna bestämmelse kompletteras av en regel i 6 kap 11

§ BrB där det stadgas att ansvar som i 6 kap. BrB är föreskrivet för

gärning som begås mot någon under en viss ålder skall ådömas även den

som inte insåg men hade skälig anledning att anta att den andre inte

hade uppnått sådan ålder. Om den prostituerade befinner sig i ett

hjälplöst tillstånd och köparen har sexuellt umgänge genom att

otillbörligt utnyttja detta kan bestämmelsen om sexuellt utnyttjande i 6

kap 3 § BrB komma att tillämpas. Straffet för brott av normalgraden är

fängelse i högst två år och för grovt sexuellt utnyttjande fängelse i

högst fyra år.

I vissa fall kan lagstiftning av social skyddskaraktär komma att

aktualiseras för de prostituerade. Här kan nämnas socialtjänstlagen

(1980:620), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga

och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Smittskyddslagen (1988:1472) kan också i vissa fall bli tillämplig.

I Sverige liksom i de flesta andra länder är koppleri förbjudet. Syftet

med bestämmelserna om koppleri är att straffbelägga handlingar som inne bär att någon främjar eller utnyttjar prostitution. Enligt 6 kap 8 §

första stycket BrB skall den som främjar eller på ett otillbörligt sätt

ekonomiskt utnyttjar att någon annan har tillfälliga sexuella

förbindelser mot ersättning dömas för koppleri till fängelse i högst

fyra år. För grovt koppleri är straffet enligt 6 kap 9 § fängelse i

lägst två och högst sex år. Som koppleri kan bedömas inte bara mer

traditionell hallickverksamhet utan även annat främjande, t.ex

sexannonser i tidningar, reseförmedling och liknande.

Ett särskilt straffansvar - såsom för koppleri - gäller i vissa fall

enligt 6 kap 8 § andra stycket BrB för fastighetsägare då en upplåten

lägenhet används för prostitution. Fastighetsägare har också särskilda

möjligheter att säga upp hyresgäster och bostadsrättsinnehavare när en

lägenhet används på detta sätt. Regleringen finns i 12 kap 42 § 8

jordabalken och 7 kap 18 § 8 bostadsrättslagen (1991:614). De nu

redovisade bestämmelserna fick sin utformning genom lagstiftning år 1984

(prop.1983/84:105,bet.1983/84:JuU25, rskr. 332, SFS 1984:399). Till

grund för lagstiftningen låg i första hand Sexualbrottskommittens betän kande (SOU 1982:61) Våldtäkt och andra sexuella övergrepp.

Skäl till en ny prostitutionsutredning

Visserligen är det bara ett drygt decennium sedan

Prostitutionsutredningen presenterade sitt slutbetänkande Prostitutionen

i Sverige. Bakgrund och åtgärder (SOU 1982:71). Prostitutionen kan

emellertid i många avseenden ha ändrat karaktär och uttrycksformer. Den

kan dessutom inte längre ses i ett begränsat, nationellt perspektiv.

Dessa förändringar bör studeras. Det finns i dag även en ökad kunskap om

prostitutionen ur flera aspekter i de flesta länder. Bl.a. har männens

roll i prostitutionen studerats liksom till prostitutionen närliggande

områden som våldtäkt, incest och kvinnomisshandel. Det sexualiserade

våldets djupa skador är numera väl kända.

Det sociala arbetet i de större städerna har också gett ny kunskap både

vad gäller uppsökande verksamhet och behandlingsarbete. Polisen har

vidare i sin brottsbekämpande verksamhet vunnit viktiga erfarenheter.

Jag finner det vara angeläget att nu väga samman all kunskap och utifrån

denna göra en förnyad kartläggning och en översyn av samhällets åtgärder

mot prostitution.

Utredningens uppdrag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en

kartläggning och översyn av samhällets åtgärder mot prostitutionen.

Utredaren skall kartlägga prostitutionens omfattning i Sverige och

särskilt belysa de problem som är förknippade med prostitutionen samt

orsakerna till dessa. Det gäller såväl heterosexuell som homosexuell

prostitiution. Vidare bör utredaren förutsättningslöst undersöka om en

kriminalisering av prostitutionen är en lämplig åtgärd för att förstärka

samhällets insatser när det gäller att bekämpa prostitutionen. I

uppdraget ligger också att föreslå andra eventuella åtgärder och hur

dessa skulle kunna genomföras. Vidare skall utredaren redovisa förslag

till informations- och upplysningsarbete såväl nationellt som

internationellt. I uppdraget ingår att särskilt studera nedan

angivna uppgifter och områden.

Kartläggning av omfattningen

Någon ingående studie av prostitutionens omfattning har inte gjorts

sedan slutet av 1970-talet. För att få en uppfattning om problemets vidd

och förändringar bör en ny studie genomföras där omfattningen och

formerna för den heterosexuella och homosexuella prostitutionen

kartläggs. I denna studie bör också den s.k. sexturismen,

barnprostitutionen, kontaktannonsprostitutionen, 071-telefonnummren och

"kvinnoimporten" från sydostasien och östeuropa uppmärksammas.

Utvärdering av socialtjänstens och polisens arbete

I de större städerna i Sverige - Stockholm, Göteborg och Malmö - har

socialtjänstens och polisens arbete under 1980-talet mer eller mindre

kontinuerligt haft riktade insatser för prostituerade kvinnor. Arbetet

har huvudsakligen haft uppsökande karaktär. I Göteborg har därutöver

ingått behandlingsarbete och information riktad till allmänheten. Detta

arbete bör utvärderas vad gäller insatser, riktlinjer, utformning och

resultat. Erfarenheter av prostitutionens skadeverkningar bör beskrivas.

Likaså bör kunskaper om bakgrundsfaktorer som bidrar till att kvinnor

prostituerar sig analyseras, exempelvis tidiga erfarenheter av sexuella

övergrepp.

De särskilda insatserna mot prostitutionen bör diskuteras i förhållande

till socialtjänstens och polisens ordinarie arbete. Speciell

uppmärksamhet bör ägnas kvinnor som har missbruksproblem. En redovisning

bör ges av förekommande riktade behandlingsinsatser och tillämpningen av

lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) när det gäller

prostituerade. Utredningen bör också studera det sociala arbete för att

hjälpa prostituerade som utförs i Oslo. Dessa insatser kan utgöra ett

jämförelsematerial till de svenska förhållandena.

Redovisning av frivilligt arbete

Frivilliga insatser mot såväl den inhemska som den internationella pro stitutionen har växt fram under det senaste decenniet. Som exempel kan

Svenska Kyrkans och Rädda Barnens arbete nämnas. De har bl.a.engagerat

sig i problemen med barnprostitution i Sydostasien och också bidragit

med upplysningsarbete i Sverige. Deras och andras insatser bör

redovisas.

Utvärdering av lagstiftningsåtgärder m.m.

Effekterna av den lagstiftning om förbud mot offentliga pornografiska

föreställningar som infördes i 10 § allmänna ordningsstadgan (1956:617)

den 1 juli 1982 i anledning av Prostitutionsutredningens förslag bör

utvärderas (prop. 1981/82:187, bet. 1981/82:JuU56, rskr. 355, SFS

1982:344). Likaså bör en utvärdering ske av ändringarna av koppleribes tämmelsen den 1 juli 1984 (prop. 1983/84:105, bet. 1983/84:JuU25, rskr.

332, SFS 1984:399). Om behov av ändrad lagstiftning visas föreligga bör

sådana förslag läggas fram.

De prostituerade löper generellt sett större risk att utsättas för

framför allt våldsbrott än andra grupper. Hittills har dock inte

omfattningen av denna brottslighet gått att utläsa ur

kriminalstatistiken. Utredningen bör undersöka möjligheterna att

redovisa omfattningen av denna brottslighet.

Kriminalisering av prostitutionen?

Den fråga som i debatten om samhällets åtgärder mot prostitution har

tilldragit sig störst intresse är om prostitutionen skall kriminaliseras

eller inte. De krav på straffbeläggning som nu ställs, bl.a. genom ett

flertal motioner under hösten 1992, utformas olika. Antingen krävs att

både köpare och säljare skall straffas eller att straff enbart skall

drabba köparen. Det hävdas av vissa att en kriminalisering är den enda

verkningsfulla vägen, dels genom den effekt som ett straff i det

enskilda fallet medför och dels genom det generella fördömmande från

samhällets sida som en straffbeläggning innebär. Eventuellt skulle

alltså ett straffbud i någon form kunna fylla en normbildande funktion

och därigenom få en viss avhållande effekt.

Prostitutionen är oförenlig med individens möjlighet att utvecklas som

människa. Samtidigt har inte samhället kommit till rätta med

prostitutionen. Detta aktualiserar självfallet frågan om en

kriminalisering av prostitutionen.

Ett förbud mot prostitution skulle göra klart för de prostituerades

kundkrets att prostitution är en verksamhet som samhället finner

förkastlig. Riskerna för att köparens beteende genom ett ingripande blir

känt för familjen, i umgängeskretsen och bland arbetskamrater skulle

öka. Detta skulle säkerligen kunna vara en starkt avhållande faktor för

en stor del av köparna och troligen verka mer avhållande på dem än det

straff, som blir den rättsliga följden av en upptäckt. På sikt skulle

ett förbud kunna medföra en ändrad inställning hos många icke-kriminella

män mot köpta könsförbindelser. En straffbeläggning skulle också kunna

verka avskräckande på kvinnornas verksamhet.

Mot en kriminalisering talar bl.a. svårigheter att tillräckligt tydligt

beoch avgränsa den brottsliga gärningen och bevissvårigheter. Från det

straffbara området måste självfallet uteslutas sådana beteenden som upp fattas som normala människor emellan. Prostitution bygger i normalfallet

vidare på en uppgörelse mellan två parter under ömsesidigt samtycke.

Ingendera har något intresse av att avslöja att något brott begåtts. Man

kan fråga sig vem som är offer i detta normalfall? Är det dessutom en

tillräcklig grund för kriminalisering att utomstående betraktar detta

normalfall av prostitution som ett stötande eller förkastligt beteende?

Handlingen sker oftast utom synhåll för vittnen. I stort sett det enda

sättet att få bevis skulle vara genom provokation av polis,

socialarbetare eller andra som skulle samarbeta med polisen. Denna typ

av brottsbekämpning har ingen tradition i Sverige och skulle vart fall

föra med sig betydande problem för polisen i dess brottsbekämpande

verksamhet. Prostitutionen skulle vidare troligtvis bli ännu mera

osynlig än i dag och därigenom svårare att kontrollera. Det kan då

finnas ökad risk för våld och övergrepp mot prostituerade. Även

hallickarnas makt kan öka. Samhällets möjligheter att hjälpa de

prostituerade skulle också kunna minska.

Om enbart köparnas beteende kriminaliserades skulle detta med stor san nolikhet kunna bilda grogrund för olika slags utpressningsverksamhet.

Det kan vidare hävdas att om ett generellt förbud införs vars

efterlevnad inte på ett effektivt sätt går att kontrollera, det enbart

leder till att rättsmedvetandet urholkas och att respekten för andra

regler och lagar minskar.

Frågan om en kriminalisering av prostitutionen innehåller i enlighet med

vad jag nu har redovisat många känsliga avvägningar och svåra övervä ganden. Utredaren bör förutsättningslöst överväga olika alternativ och

särskilt analysera kriminalpolitiska effekter av en eventuell

kriminalisering. Denna frågas lösning i andra jämförbara länder bör

studeras. Rättsväsendets kostnader för en sådan reform skall jämföras

med insatser på andra områden, såsom t.ex. förebyggande arbete.

Redovisning av internationella erfarenheter

Det framtida sociala och polisiära arbetet måste ske med beaktande av

ett mer internationellt perspektiv än tidigare. Utredaren bör mot denna

bakgrund inventera och analysera prostitutionspolitiken i några länder

med olika inriktning på detta område. Såväl den officiella inställningen

som frivilliga organisationers arbete bör studeras. De nuvarande EG-

ländernas lagstiftning bör redovisas. Det är viktigt att de svenska och

nordiska erfarenheterna kan relateras till ett större sammanhang. I

denna granskning bör också internationella regelverk studeras.

Ramar för utredningens arbete

För utredningens arbete gäller de allmänna tilläggsdirektiv som

utfärdats den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda

utredare (dir. 1984:5). Utredaren skall särskilt beakta vad som i

tilläggsdirektiven sägs om att förslag från kommittéerna inte får öka de

offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna.

Utredarens arbete skall vara slutfört senast vid utgången av år 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen be myndigar chefen för Socialdepartementet

att tillkalla en utredare - omfattad av kommitteförordningen (1976:119)

- med uppdrag att genomföra en utredning om prostitutionen i Sverige,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde till

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag A2.

Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Socialdepartementet)