Dir. 1993:32

Översyn av utrikessekretessen

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1993-03-11

Mitt förslag

Bakgrund

Sekretesslagen

Särskilt om utrikessekretessen

Offentlighet och sekretess i EG och dess medlemsländer

Riksdagens behandling av frågan

Öv rigt

Utredningsbehovet

Utredningsarbetet

Ramarna för utredningsarbetet

Hemställan

Beslut

Dir. 1993:32

Beslut vid regeringssammanträde 1993-03-11

Statsrådet Laurén anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att se över bestämmelserna om

utrikessekretess i sekretesslagen (1980:100). Syftet med utredning en är

främst att närmare analysera utrikessekretessens innehåll och

tillämpning inför ett svenskt medlemskap i EG.

Bakgrund

Offentlighetsprincipen

Offentlighetsprincipen kan definieras som den grundsats en ligt vilken

samhällsorganens verksamhet skall ske under allmän insyn och kontroll.

För att en offentlighetsprincip skall anses råda i samhället räcker det

inte med att myndigheterna lämnar medborgarna en vidsträckt information

om sitt arbete. Den offentliga verksa mheten måste också ligga öppen för

medborgarna och de nyhetsförmedlande organen på ett sådant sätt att

dessa kan skaffa sig upplysningar i skilda angelägenheter efter eget

val, oberoende av myndigheternas informationsgivning (prop. 1975/76:160

s. 6 9). Sammanfattningsvis brukar man säga att offentlighetsprincipen

fyller tre huvudändamål. Den utgör en garanti för rättssäkerheten,

effektivitet i förvaltningen och effektivitet i folkstyret.

I första hand förknippas offentlighetsprincipen med den i 2 kap. 1§

tryckfrihetsförordningen (TF) fastlagda grundsatsen om allmänna

handlingars offentlighet. Det sägs där att varje medborgare till

främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha

rätt att ta del av allmänna handlingar. Härigenom markeras att

handlingsoffentligheten utgör ett inslag i den medborgerliga yttrande-

och informationsfriheten och därmed en av b etingelserna för den fria

demokratiska åsiktsbildningen.

Ett annat inslag i offentlighetsprincipen utgör den medborgerliga

yttrandefrihet som gäller också som grundsats för de tjänstemän oc h

andra som är verksamma hos det allmänna och som omfattar också den

information som dessa offentliga funktionärer förfogar över i denna

verksamhet.

Av intresse i detta sammanhang är vi dare reglerna om meddelarfrihet,

dvs. rätten för var och en att lämna uppgifter i vilket ämne som helst

för publicering. Dessa regler kan ses som en del av det regelverk genom

vilket offentlighetsprincipen förverkligas.

Sekretesslagen

Även om offentlighetsprincipen, de offentliga funktionärernas

yttrandefrihet och meddelarfriheten är omistliga inslag i vår

rättsordning kan de dock inte vara utan undantag.

Inskränkningar i rätten att ta del av allmänna handlingar får göras om

det är påkallat av hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § TF angivna intressen,

där behovet av sekretess är särskilt starkt. Vid varje bedömning av om

offentlighet sintresset skall få vika för ett sådant sekretessbehov

måste en intresseavvägning göras. När det finns ett beaktansvärt

intresse av allmän insyn bör offentligheten få vika endast om det

framstår som nödvändigt av hänsyn till viktiga motstående intressen.

Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall enligt 2

kap. 2 § TF noga anges i en särskild lag eller i ann an lag som den

särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som avses är

sekretesslagen (1980:100). Detta innebär att det i sekr etesslagen i så

precisa ordalag som möjligt anges för vilka slag av uppgifter som det

skall gälla sekretess.

Sekretesslagen reglerar också den tystnadsplikt som utgör undantag från

de offentliga funktionärernas yttrandefrihet. Sekretess anvä nds i lagen

som en gemensam beteckning på begränsning i handlingsoffentligheten och

tystnadsplikt. I 16 kap. sekretesslagen anges vissa

tystnadspliktsföreskrifter som gäller som undantag från principen om

meddelarfrihet medan denna princip tar över övriga tystnadsplik

tsbestämmelser.

Särskilt om utrikessekretessen

I 2 kap. 1 § sekretesslagen regleras den s.k utrikessekretessen.

Paragrafen är tillämplig inom all offentlig verksamhet som omfattas av

sekretesslagen. I första och andra styckena görs dock skillnad i fråga

om sekretessens styrka hos olika myndigheter.

Föremålet för utrikessekretessen är först och främst uppgifter som angår

Sveriges förbindelser med andra stater. Med detta avses inte bara

uppgifter om de egentliga utrikespolitiska förbindelserna utan också

handelsförbindelser, kulturella förbindelser m.m. I uttrycket Sveriges

förbindelser ligger att det måste röra sig om förbindels er på nationell

nivå. Ett svenskt företags affärsförbindelser med en annan stat ryms

således inte under uttrycket. Detsamma gäller i fråga om en svensk

myndighets kontakter med en främmande stat, om förbindelserna avser

myndighetens egna angelägenh eter. Företräder däremot myndigheten

Sverige som nation, t.ex. vid konventionsförhandlingar, rör det sig i

här avsedd bemärkelse om Sveriges förbindelser.

Paragrafen är tillämplig också på uppgifter som rör andra stater,

mellanfolkliga organisationer, myndigheter, medborgare eller juridiska

personer i andra stater eller statslösa. Här ställs inte upp något krav

på att det skall röra sig om uppgifter med direkt ankny tning till

Sveriges förbindelser. Således kan t.ex. uppgifter om ett utländskt

företags af färsförbindelser med ett svenskt företag eller uppgifter om

en utländsk myndighets kontakter med en svensk myndighet i och för sig

falla inom paragrafens tillämpningsområde. En annan sak är att utrymmet

för sekretess för dylika uppgifter är starkt begränsat med hä nsyn till

det krav på skada för Sverige som är en förutsättning för sekretessen.

Utrikessekretessen gäller alltså i all offentlig verksamhet. I

paragrafen har gjorts en uppdelning mellan sekretessen hos regeringen

och inom utrikesrepresentationen, som regleras i första stycket, och

sekretessen hos övriga myndigheter, reglerad i andra stycket.

Sekretess enligt första stycket gäller med ett omvänt skaderekvisit,

dvs. presumtionen är för sekretess. Enligt andra stycket gäller

sekretessen med ett rakt skaderekvisit; offentlighet är här alltså

huvudregel.

De olika skaderekvisiten i första och andra styckena innebär enligt vad

föredragande statsrådet uttalade i prop. 1979/80:2 s. 131 in te att en

prövning av sekretessen hos en handling som kommer i n både till

regeringen och till en annan myndighet bör leda till skilda resultat.

Detta uttalande har bl.a. i RÅ82 2:80 bildat en av utgångspunkterna vid

Regeringsrättens prövning av frågan om utlämnande av diplomatiska

rapporter hos Statens invandrarverk vilka öv erlämnats dit från UD.

Regeringsrätten förklarade därvid bl.a. att risken för skadeverkningar

för Sveriges diplomatiska verksamhet b egränsar utrymmet för

offentliggörande av sådana uppgifter om Sveriges förbindelser med andra

stater eller i övrigt om andra stater som utrikesförvaltningen

överlämnat till andra myndigheter.

Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen skall inte ges en alltför

vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för lande t för att

skada skall kunna anses föreligga. Motsvarande gäller i fråga om

störningar av de mellanfolkliga förbindelserna. Att mindre störningar

eller irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas, om

uppgifter lämnas ut, skall i regel inte föranleda sekretess.

Begäran att få ta del av en allmän handling görs hos den myndighet som

förvarar handlingen och det är också denna myndighet som skall pröva om

handlingen kan lämnas ut. Om handlingen förvaras hos UD fattas beslutet

alltså av departementet. Den som inte är nöjd med beslutet kan överkla

ga detta hos regeringen. Förvaras handlingen inom

utrikesrepresentationen, fattas beslut av vederbörande utlandsmyndighet;

överklagande görs i dessa fall hos domstol (Kammarrätten i Göteborg) och

sista instans är då Regeringsrätten. Beslut av andra myndigheter

överklagas hos behörig kammarrätt. Även här är Regeringsrätten sista

instans. I mål vid allmän domstol sker överklagande i hovrätt, med

Högsta domstolen som sista instans.

Domstolsutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1991:106)

Domstolarna inför 2000-talet, att länsrätt som första instans skall

pröva de sekretessmål som i dag överprövas av kammarrätt. Utredningen

anger särskilt att man inte haft möjlighet att utreda det nuvara nde

systemet med skilda besvärsregler i sekretessmål och att en sådan

utvärdering och översyn bör vara en uppgift för regeringskansliet

(s.411).

Offentlighet och sekretess i EG och dess medlemsländer

Principen om fri tillgång till de allmänna organens handlingar lades

första gången fast i 1766 års TF och har således -- om än inte helt utan

avbrott -- gällt i vårt land i över 200 år. Den har därigenom satt sin

prägel på den svenska förvaltningen och påverkat at tityder och

värderingar i samhället. Sverige och Finland har länge varit ensamma om

att tillämpa denna princip men på senare år har även andra länder, t.ex.

Danmark, Norge, Frankrike och Nederländerna, anlagt samma synsätt.

Sverige är dock såvitt bekant fortfarande ensamt om att ha principen

grundlagsfäst. Det svenska regelverket på området framstår som mycket

det aljerat vilket har föranletts av ett önskemål att i lagstiftningen

så noga som möjligt reglera undantagen från offentlighetsprincipen för

att inte lämna myndigheterna ett utrymme för att skönsmässigt avgöra

vilken insyn som skall finnas i deras ver ksamhet.

I andra länder är utgångspunkten den omvända. Särskilt tydligt är detta

i t.ex. Storbritannien där principen i stället är att alla allmänna

handlingar är hemliga om inte ett särskilt beslut om offentliggörande

fattas.

Även om några av EG:s medlemsländer alltså tillämpar en

offentlighetsprincip tillämpas den inte av EG som sådant.

EG-institutionerna bestämmer själva om en handling skall lämnas ut eller

inte. Om handlingen har sekretessbelagts är institutionen förhindrad att

lämn a ut den. Handl ingar hos EG:s institutioner blir som regel

offentliga först efter 30 år. För att en sekretessbelagd handling skall

kunna lämnas ut krävs dessutom ett särskilt beslut om att häva

sekretessen.

Offentlighetsreglerna ser alltså olika ut i EG och dess medlemsländer.

EG ställer heller inte krav på att dessa regler skall harmoniseras utan

varje medlemsland får ha den lagstiftning som passar förhållandena i det

landet bäst.

På vissa håll i EG:s regelverk finns emellertid sekretessregler som

medlemsländerna -- utifrån sina skilda utgångspunkter -- måste anpassa

sin lagstiftning till. Det gäller framför allt sekretess för

övervägandena vid EG-rådets möten och för uppgifter som enskilda enligt

dessa regler skall lämna till EG-kommissionen eller till nationella

myndighet er om sina ekonomiska förhållanden.

Grundlagsutredningen inför EG (Ju 1991:03)

Utredningen, som haft i uppdrag att utreda behovet av grundlagsändringar

inför ett svenskt medlemskap i EG, kommer i dag att present era

resultatet av sitt arbete. Utredningen har inte haft i uppdrag att

närmare utreda sekretesslagens förhållande till ett EG-medlemskap.

Riksdagens behandling av frågan

Vid behandlingen av regeringens proposition 1992/93:120 om ändring i

sekretesslagen med anledning av EES-avtalet aktualiserades fråg an om

utrikessekretessen. I sitt av riksdagen godkända betänkande i ärendet

(bet. KU 1992/93:11) uttalade Konstitutionsutskottet att det är

angeläget att man från regeringens sida verkar för största möjliga

öppenhet i förhandlingarna o ch att utrikessekretessen således bör

tillämpas med återhållsamhet. Vidare anförde utskottet att man

förutsätter att regeringen mot bakgrund av frågans vikt följer

utvecklingen och tar de initiativ som behövs för att

offentlighetsprincipen inte skall urholkas på det sättet, att uppgifter

med anknytning till nya EES-regler kommer att skyddas av sekretess medan

motsvarande uppgifter som gäller e tt internt lagstiftningsärende är

offentliga. Även när det gäller andra områden som behandlas i det

fortsatta integr ationsarbetet vid bl.a. ett framtida EG-medlemskap

förutsätter utskottet att frågorna kring offentlighet, sekretess och

meddelarskyd d blir noggrant belysta och analyserade.

Under den allmänna motionstiden innevarande riksmöte har också några

motioner väckts om utrikessekretessen och dess tillämpning vid ett

medlemskap i EG (K413 och K427). I motionerna har begärts att regeringen

låter utreda utrikessekretessens omfång och tillämpning .

Konstitutionsutskottet har ännu inte behandlat motionsyrkandena.

Öv rigt

Den senaste tiden har den svenska offentlighetsprincipens förhållande

till ett EG-medlemskap uppmärksammats och debatterats i riksda gen men

också i massmedierna och på andra håll. Därvid har sekretesslagens

bestämmelser om utrikessekretess aktualiserats dels när det gäller

medlemskapsförhandlingarna, dels i fråga om vilken betydelse de kommer

att få vid ett svenskt medlemskap i EG.

Utredningsbehovet

Bestämmelserna om den svenska utrikessekretessen har kommit till i en

tid då Sveriges internati onella samarbete skedde i hävdvunna former. Vi

står nu inför ett viktigt och stort steg i utvecklingen mot ökad

integration inom Eur opa. Detta gäller både inom ramen för EES-avtalet

och i perspektivet av ett svenskt medlemskap i EG. I den fortlöpande

uppföljning o ch översyn av sekretesslagstiftningen som pågår alltsedan

dennas tillkomst, är det därför naturligt att utreda om de regler som

rör utrikessekretessen är anpassade till dagens och morgondagens

situation. Uppdraget att utreda denna fråga bör ges till en särskild

utredare.

Utredaren bör ha frihet att ta upp alla de frågor som kan behöva

övervägas inom ramen för en sådan översyn. Exempel på frågor som ka n

behandlas finns angivna i bl.a. de motioner som väckts i frågan. Vidare

bör utredaren studera det betänkande som Grundlagsutrednin gen inför EG

i dag kommer att presentera. Jag skall emellertid ange några

utgångspunkter för arbetet och ge exempel på frågor som kan kräva

överväganden.

Utredningsarbetet

Utgångspunkten för utredningsarbetet skall vara att den svenska

anpassningen till EG skall bedrivas på ett sätt som är förenligt med den

tradition av betydande öppenhet som så länge präglat svensk förvaltning.

Allt förhandlingsarbete ställer emellertid som regel krav på viss

sekretess så att t.ex. egna förhandlingspositioner inte blir

tillgängliga för motparter. Ett annat synsätt inom det internationella

förhandlingsarbetet skulle innebära att svenska intressen inte kan

drivas på bästa sätt. Också ett sådant förfarande som det hos

kommissionen oc h domstolen för mänskliga rättigheter i Strasbourg är

kringgärdat med en sekretess som kan te sig främmande för vår

traditionella öppenhet. Sverige kan emellertid inte avstå från

internationellt samarbete därför att detta är förknippat med krav på

sekretess i verk samheten. En annan sak är att Sverige med kraft bör

driva uppfattningen att offentlighet är ett viktigt värde också i det

mellanfolk liga samarbetet.

Meddelarfriheten är en unik svensk rättslig princip, även om det i andra

länder finns liknande r egler om skydd för källor för information till

massmedier. Att förhållandena är olika i olika länder gör att det kan

vara vanskligt att avgöra vilket utrymme som en mellanfolklig

organisations sekretessregler ger åt uppgiftslämnande i sådant syfte.

Jag vill emelle rtid hävda uppfattningen att det i EG-samarbetet som i

andra mellanfolkliga sammanhang finns utrymme för källskydd i den form

som vå r svenska meddelarfrihet innebär.

Ett medlemskap i EG kommer att innebära vissa förändringar för de

svenska myndi gheternas verksamhet, främst i fråga om samarbetet med EG

och dess övriga medlemsländer. Inom kort väntas Utredningen om

statsförval tningen och EG (Ju 1992:B) redovisa sitt slutbetänkande.

Utredaren bör ta del av detta utredningsresultat och söka beskriva den

förv äntade utvecklingen i ett offentlighets- och sekretessperspektiv

och identifiera vilka behov av förändringar som denna kan komma att

medföra. Utredaren bör därvid undersöka hur frågan reglerats i

medlemsländer som har ett med oss jämförbart system. Förhållandena i

Danmark bör därvid vara av särskilt intresse. Mot denna bakgrund bör

utredaren överväga vilka förändringar i de reg ler som rör

utrikessekretessen som kan vara motiverade.

En allmän utgångspunkt för arbetet bör vara att offentlighetsprincipen

inte skall försvagas utan helst stärkas. Således bör inriktningen på

arbetet vara att förslagen skall leda till ökad öppenhet.

Exempel på frågor som utredaren särskilt bör studera är sekretessen i

förhandlingsarbete och de olika skaderekvisiten i 2 kap. 1 §

sekretesslagen. Utredaren kan därvid ha anledning att pröva om det

skulle vara lämpligt att införa en särskild bestämmels e i

sekretesslagen som tar sikte på uppgifter i EG-samarbetet och låta 2

kap. 1 § gälla övriga internationella förbindelser. De frågor som gäller

meddelarfriheten i ett EES- och EG-perspektiv bör också belysas.

I många sammanhang kommer Sveriges delegation vid EG att vara

regeringskansliets ''förlängda arm'' i en utsträckning som inte har

någon egentlig motsvarighet i dagens utrikesförvaltning. Bl.a. från

denna synpunkt uppkommer frågan om den nuvarande instansordningen när

det gäller överklagande av en utlandsmyndighets avslag på en begäran att

lämna ut en allmän handling är rationell från olika synpunkter.

Utredaren bör behandla de nna fråga.

En annan utgångspunkt för arbetet bör givetvis också vara att

regleringen skall präglas av konsekvens och överskådlighet (se bl.a.

dir. 1977:120 s.5). Med beaktande av det statsfinansiella läget bör

utredaren vidare belysa förslagens ekonomiska konsekvenser.

Ramarna för utredningsarbetet

För utredningen gäller vidare regeringens direktiv till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning (dir. 1984:5) och angående EG-aspekter i

utredningsverksamheten (dir. 1988:43) samt redovisning av

regionalpolitiska konsekv enser (dir. 1992:50).

Utredningsarbetet bör vara avslutat före utgången av år 1993.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

statsrätt och förvaltningsrätt

-- att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av

kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att se över

bestämmelserna om utr ikessekretess i sekretesslagen (1980:100) samt

-- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)