Dir. 1993:34

Möjligheterna och formerna för ett gemensamt genomförande av klimatkonventionen och vissa andra internationella miljökonventioner

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1993-03-18

Mitt förslag

Bakgrund

Uppdraget

Hemställan

Beslut

Dir. 1993:34

Beslut vid regeringssammanträde 1993-03-18

Chefen för Miljö- och naturresursdepartementet, statsrådet Johansson

anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att lämna

förslag om hur Sverige kan samarbeta med andra nationer för att uppfylla

åtaganden enligt klimatkonventionen och vissa andra internationella

miljökonventioner.

Bakgrund

Det internationella miljösamarbetet har ökat påtagligt under den senaste

20-årsperioden. För svensk del är det internationella miljö samarbetet

av särskilt stor vikt, eftersom Sveriges miljöproblem i betydande

utsträckning förorsakas av aktiviteter utanför våra grä nser. Sverige

måste också tillsammans med andra länder söka bemästra de globala

miljöproblemen t.ex. den pågående uttunningen av det stratosfäriska

ozonskiktet och risken för klimatförändringar.

I samband med FN:s konferens om miljö- och utveckling (UNCED) i Rio de

Janeiro i juni 1992 undertecknades en ramkonvention i klimatf rågan.

Konventionen innebär att de industrialiserade länderna som ett första

steg åtar sig att till år 2000 försöka stabilisera utsläppen av

koldioxid och andra växthusgaser.

Klimatfrågan intar en särställning bland miljöfrågorna och griper över

alla delar av det moderna samhället i allt från jordbruksprod uktion

till högteknologisk industri. Klimatförändringar orsakade av människan

riskerar att allvarligt förändra livsbetingelserna i många delar av

världen genom t.ex. utbredd torka och översvämningar. Hundratals

miljoner människor kan behöva flytta från drabbade områden. De

ekonomiska och sociala konsekvenserna av de befarade klimat-

förändringarna är således avsevärda.

För att förebygga riskerna för klimatförändringar behöver de årliga

globala koldioxidutsläppen minska med 50--80% inom en 50-årsperiod. I

stort sett alla bedömningar visar att de nödvändiga åtgärderna för att

förebygga klimatförändringar kommer att få ekonomiska konsekvenser,

t.ex. i form av ändrade förutsättningar för internationell handel och

prisbildning på energiområdet liksom minskad ekonomisk tillväxt.

Enligt klimatkonventionen skall åtgärderna mot klimatförändringar kunna

vidtas gemensamt av flera av konventionens parter. I Artikel 4 i

konventionen finns bestämmelsen om ett gemensamt genomförande (joint

implementation) i anslutning till i-ländernas specifika åt aganden. I

samma artikel föreskrivs att den första partskonferensen skall utarbeta

kriterier för ett gemensamt genomförande av konventionens åtaganden.

Bestämmelserna om gemensamt genomförande har tagits in i

klimatkonventionen främst för att tillmötesgå kraven på

kostnadseffektivite t i åtgärdsarbetet. Detta innebär också att

konventionens parter inte ser någon motsättning mellan nationella

ansträngningar och t.e x. regionalt samordnade insatser för att minska

globala miljöproblem.

En stor del av de internationella miljökonventioner som avser

utsläppsbegränsningar har hittills byggt på principen att alla länder

skall förplikta sig att vidta en viss procentuell utsläp psminskning i

förhållande till ett angivet basår. En nackdel med nationella åtaganden

av detta slag är att länderna drabbas av olika stora kostnader bl.a.

beroende på vilka åtgärder som tidigare vidtagits. Vissa länder kan få

vidkännas stora kostnader för att åsta dkomma mycket begränsade

utsläppsminskningar, medan andra skulle kunna vidta åtgärder till

betydligt lägre kostnader och med samma miljöeffekt. En viss

resursinsats skulle kunna finansiera mer omfattande åtgärder om

insatserna kan göras i länder dä r kostnaderna är lägst.

Växthuseffektens globala karaktär gör att denna aspekt är särskilt

relevant när åtgärder planeras för att mi nska t.ex. koldioxidutsläppen.

Samma satsade belopp ger således större miljömässig nytta om det används

i länder där kostnaderna är låga.

I Rio-konferensens Agenda 21 konstateras också att marknadsekonomiska

metoder och kostnadseffektiva lösning ar i många fall ökar förmågan att

ta itu med miljö- och utvecklingsproblemen.

Enligt de prognoser som Statens naturvårdsverk redovisar i rapporten

Åtgärder mot klimatförändringar kommer koldioxidutsläppen i Sve rige att

öka med ca 10% till år 2000 jämfört med 1990 års faktiska utsläpp.

Därutöver räknar Naturvårdsverket med kraftigt ökade ko ldioxidutsläpp

från fossilbränsleeldning när kärnkraften börjar avvecklas.

Naturvårdsverket konstaterar att en begränsning av koldioxidutsläppen i

kombination med en kärnkraftsavveckling förutsätter en kraftig ökning av

koldioxidskatten som leder till ökade priser på el och fjärrvärme.

Sveriges förutsättningar för att stabilisera och minska

koldioxidutsläppen skiljer sig i flera avseenden från andra länders. I

Sveri ge kommer den helt övervägande delen av koldioxidutsläppen från

bränsle- och drivmedelsförbrukning, medan en mycket liten del av

utsläppen kommer från elproduktion. I länder som har en stor

fossilbaserad elproduktion kan betydande utsläppsbegränsningar

åstadkommas genom bränslebyten, t.ex. från kol till naturgas, vilket

innebär en halvering av koldioxidutläppen per producerad kWh. Sedan 1973

har Sverige minskat koldioxidutsläppen med nära 40% till följd av

minskad oljeanvändning och en effektivisering av energisy stemet. För

att stabilisera och minska utsläppen av koldioxid i Sverige och i andra

länder med liknande förhållanden i elproduktione n krävs åtgärder inom

transportområdet, inom industrin och i uppvärmningssektorn.

Denna skillnad blir ännu större vid en kärnkraftsavveckling som innebär

att hälften av den nuvarande elproduktionen måste ersättas med ny

energitillförsel eller me d energihushållningsåtgärder.

Enligt energiöverenskommelsen från 1991 måste omställningen av

energisystemet, vid sidan av säkerhetskraven, ske med hänsyn till

behovet av elektrisk kraft för upprätthållande av sysselsättning och

välfärd. När kärnkraftsavvecklingen kan inledas och i vilken takt den

kan ske avgörs av resultaten av hushållning med el, tillförseln av el

från miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla

internationellt konkurrenskraftiga elpriser.

Energiomvandling ger -- vid sidan av klimateffekterna -- också upphov

till flera andra miljöproblem, t.ex. försurning av mark och va tten till

följd av svavel- och kvävedioxidutsläpp. Ca 80--90% av svavelnedfallet

i Sverige förorsakas av utsläpp utanför Sveriges g ränser. En stor del

kommer från utsläpp i Central- och Östeuropa. Förhandlingar pågår för

närvarande om ett nytt svavelprotokoll ino m konven tionen för långväga

gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP). En förutsättning för att få

till stånd en överenskommelse som påtag ligt bidrar till att minska

svavelnedfallet över Sverige är att finansieringsbehoven i de central-

och östeuropeiska länderna kan ti llgodoses. Ett arbete med att

kartlägga möjliga lösningar av finansieringsfrågan pågår parallellt med

förhandlingarna om ett nytt svavelprotokoll.

De åtgärder som kan komma i fråga för att minska såväl koldioxid- som

svavelutsläpp från energisektorn i Central- och Östeuropa är insatser i

energisystemen, t.ex. energieffektivisering i vid mening och

bränslebyten. Genom insatser i energisystemet kan också utsläpp av

kväveoxider och kolväten nedbringas.

För svensk del finns det således flera skäl att överväga ett utökat

miljösamarbete med andra länder, bl.a. för att

* öka kostnadseffektiviteten i arbetet med att uppfylla åtaganden enligt

internationella miljökonventioner,

* underlätta omställningen av det svenska energisystemet i enlighet me d

energiöverenskommelsen,

* understödja utsläppsminskningar i länder som bidrar till

föroreningssituationen i Sverige och

* ge bistånd på ett sätt som påskyndar den ekonomiska tillväxten, den

marknadsekonomiska utvecklingen och marknadsprissättning av

energiråvaror i Östeuropa.

Uppdraget

Mot bakgrund av vad jag nu anfört bör en särskild utredare tillkallas

för att lämna förslag om hur Sverige kan samarbeta med andra n ationer

för att uppfylla åtaganden enligt internationella miljökonventioner

främst klimatkonventionen, men även enligt nya instrument inom t.ex.

LRTAP, vad gäller svavel, eller andra internationella överenskomm elser

angående gränsöverskridande föroreningar med särskild stor betydelse för

den svenska miljön.

Utredaren bör, med utgångspunkt i energiöverenskommelsen, kartlägga och

jämföra kostnader för att minska utsläpp av koldioxid och andra

gränsöverskridande föroreningar såsom svavel- och kvävedioxider från

främst energisektorerna i Sverige och i andra europeiska länder.

Utredare n bör översiktligt redovisa nationella miljöprogram, pågående

och planerade insatser samt vilka kostnadseffektiva åtgärder som kan

genomföras i andra länder för att uppnå åtaganden i klimatkonventionen.

Utredaren bör belysa hur avtal mellan länder kan formuleras, hur

kostnaderna kan fördelas mellan dem samt hur t.ex. utsläppsminskningar

skall räknas respektive land till godo. Utredaren bör bedöma

lämpligheten att genomför åtgärder i andra länder bl.a. från

suveränitetssynpunkt.

Vidare bör utredaren pres entera alternativa möjligheter att finansiera

åtgärder i andra länder. Utredaren bör belysa möjligheten att åtgärder i

anslutning ti ll prövning enligt miljöskyddslagen kan växlas mot

investeringar i utsläppsreducerande åtgärder i andra länder. Utredaren

bör även a nalysera och bedöma möjligheterna för Sverige att

tillgodoräkna sig utsläppsminskningar i anknytning till

biståndssamarbetet med u-l änderna.

Utredaren bör följa det fortsatta förhandlingsarbetet i klimatfrågan,

särskilt när det gäller arbetet me d att utforma kriterier för ett

gemensamt genomförande, samt de insatser som görs inom Världsbanken,

OECD, Internationella energiorg anet IEA, m.fl. organ för att utforma

tekniska och redovisningsmässiga regler för ett gemensamt genomförande.

Utredaren bör vidare särskilt uppmärksamma den utveckling som sker inom

den Europeiska gemenskapen samt vilken betydelse EES-avtalet och ett

medlemsskap i EG får i dessa frågor.

Tidsplan, arbetsformer m.m.

Utredaren bör senast den 1 april 1994 redovisa resulta tet av sitt

arbete.

För utredaren bör gälla regeringens direktiv till samtliga kommittéer

och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5)

samt angående EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Miljö- och naturresursdepartementet

att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda möjligheterna

och formerna för ett gemensamt genomförande av klimatkonvent i onen och

vissa andra internationella miljökonventioner,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för

utredningen skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredninga r

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Miljö- och naturresursdepartementet)