Dir. 1993:55

Översyn av lagstiftningen för det finansiella området

under krigsförhållanden

Innehåll

Dir. 1993:55

Beslut vid regeringssammanträde 1993-04-01

Statsrådet Lundgren anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en

översyn av den beredskapslagstiftning som gäller för det finansiella

området under krigsförhållanden.

Lagstiftningen i fråga är föråldrad och behöver anpassas till förändrade

förhållanden och ny lagstiftning på området.

Bakgrund

En viktig del av planeringen av Sveriges totalförsvar är den som avser den

administrativa beredskapen. Den syftar till att samhället skall kunna

fungera i laga former även under krig. Hur samhällsomställningen från fred

till krig skall planeras och genomföras samt vad som skall gälla efter det

att samhället ställts om till krig framgår av de lagar och förordningar

som brukar kallas beredskapsförfattningar. Dessa tar regelmässigt sikte på

krigsfara, krig och på därav föranledda utomordentliga förhållanden. De är

däremot, med något undantag, inte tillämpliga på s.k. fredskriser.

Beredskapslagstiftningen spänner över praktiskt taget all samhällelig

verksamhet. Till administrativ beredskap räknas också myndigheternas

interna föreskrifter om den egna verksamhets- och organisationsbered-

skapen.

Enligt förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom

totalförsvarets civila del (ledningsförordningen) hänförs myndigheternas

verksamhet i totalförsvaret till olika funktioner. Vidare anges i förord-

ningen vilken myndighet som skall ansvara för funktionen och vilka övriga

myndigheter som har uppgifter i funktionen. En utgångspunkt för

myndigheternas planering skall enligt förordningen vara att en myndighet

med ansvar för viss verksamhet i fred skall behålla detta ansvar också

under krig, om verksamheten skall upprätthållas då. Såvitt avser den

finansiella sektorn finns två funktioner angivna i förordningen, nämligen

bank- och betalningsväsendet samt enskild försäkring m.m. Enligt 30 §

lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank åligger det Riksbanken att -

förutom att vid planeringen av den egna verksamheten beakta de krav som

totalförsvaret ställer - ansvara för beredskapsplanläggningen i den

förstnämnda funktionen medan, Finansinspektionen enligt led-

ningsförordningen är ansvarig myndighet i den sistnämnda.

Enligt ett förslag som för närvarande förbereds i Försvarsdepartementet

kommer ledningsförordningen att läggas samman med beredskapskungörelsen

(1960:515) och förordningen (1977:55) om vissa statliga myndigheters

beredskap m.m. Den nya författningens namn avses bli beredskapsförordning.

Förordningen, som skall träda i kraft den 1 juli 1993, innebär emellertid

inte någon ändring i sak av de bestämmelser i ledningsförordningen som tas

upp i detta direktiv.

I en skrivelse till regeringen den 7 maj 1992 har fullmäktige i Riksbanken

föreslagit att beredskapsplanläggningen för bankväsendet skall föras över

från Riksbanken till Finansinspektionen och att riksbankslagen ändras i

anledning härav. Till stöd för förslagen har fullmäktige anfört i huvudsak

följande.

Tidigare gällde enligt 5 § ledningsförordningen att försäkringsinspek-

tionen var ansvarig planeringsmyndighet för funktionen "Enskild försäkring

m.m." (då betecknad "Försäkringar utom Socialförsäkring m.m."). Efter

sammanslagningen av bankinspektionen och försäkringsinspektionen (prop.

1990/91:177 NU44), vilken fastlagts genom lagen (1991:936) med anledning

av finansinspektionens inrättande och förordningen (1991:937) med

instruktion för finansinspektionen har planeringsansvaret för "Enskild

försäkring m.m." följt med i den nya myndighetens övertagande av

försäkringsinspektionens uppgifter. Den egendomliga situationen har därmed

inträtt att finansinspektionen har beredskapsplaneringsansvar för ena

delen av sin verksamhet, försäkringsväsendet, men ej för den andra, bank-

och kreditväsendet.

Fullmäktige i riksbanken uppmärksammade den berörda frågan i sitt yttrande

över det betänkande som legat till grund för sammanslagningen av de båda

inspektionsmyndigheterna, "Finansiell tillsyn" (SOU 1991:2) och framhöll

att en fördelning av ansvaret för beredskapsplanläggningen inom

betalningsväsendet borde göras.

Frågan behandlades därefter av den utredning beträffande finansinspek-

tionens organisation som gjordes av inspektionens generaldirektör och chef

såsom ensamutredare. I denna utredning uttalades "att flera skäl talar för

att beredskapsfrågor inom bankområdet, utom betalningsmedelsförsörjningen,

överförs från riksbanken till finansinspektionen" (Fi 1991:04 sid 24). I

yttrande över denna promemoria har fullmäktige i riksbanken hänvisat till

sitt tidigare yttrande och uttalat att det bör "åligga finansinspektionen

att följa upp och styra beredskapsplanläggningen i samtliga institut som

står under inspektionens tillsyn. En förändring i denna riktning bör

övervägas i samråd med såväl riksbanken som överstyrelsen för civil

beredskap."

Enighet synes alltså råda mellan finansinspektionens ledning och

riksbanken att finansinspektionen bör övertaga beredskapsplaneringen för

inspektionen underställda institut. Att så sker ligger för övrigt också i

linje med den i 4 § första stycket ledningsförordningen uttryckta allmänna

principen att en myndighet med ansvar för en viss verksamhet i fred skall

behålla detta ansvar också under krig om verksamheten då upprätthålles och

i sådant fall svara för de beredskapsförberedelser som behövs.

Tanken på en överföring av planeringsansvaret har därefter diskuterats

mellan ansvariga för beredskapsplanering inom riksbanken och

finansinspektionens kreditinstitutsavdelning och sedan närmare utvecklats

i en i riksbanken utarbetad tjänstemannapromemoria. I denna föreslogs att

en ny funktion betecknad "Bank- och betalningsväsende" infördes i schemat

över funktioner i 5 § ledningsförordningen med finansinspektionen såsom

funktionsansvarig myndighet. Detta förutsatte att ansvaret för denna

beredskapsplanläggning samtidigt avlyftes riksbanken genom ändring i 30 §

andra stycket riksbankslagen, vilket tillika måste medföra ändring av 5 §

andra stycket ledningsförordningen.

I riksbankspromemorian erinrades emellertid om att riksbanken även efter

en sådan överföring av planeringsansvaret skulle ha kvar vissa planlägg-

ningsuppgifter för betalningsväsendet, i första hand vad avser betal-

ningsmedelsförsörjningen. Riksbankens uppgift att ge ut sedlar och mynt

måste nämligen omfatta planläggningen för att denna skall kunna fullgöras

även under kriser och krig. Men därtill kommer att riksbanken enligt RF

9 kap. 12 § första stycket är ålagd att "främja ett säkert och effektivt

betalningsväsende" och också genom riksbanksclearingen har det yttersta

ansvaret för att kontoöverföringar mellan bankerna kan utföras. Med hänsyn

härtill borde, framhölls i promemorian, ändringen av 30 § andra stycket

riksbankslagen utformas på så sätt att riksbanken visserligen befriades

från ledningsansvaret för funktionen men samtidigt ålades att samverka med

finansinspektionen inom denna.

Vidare uppmärksammades i riksbankspromemorian att riksbanken under krig

eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden torde komma att

ansvara för valutareglering och därmed att behöva samverka med

kommerskollegium i fråga om betalningar i samband med utrikeshandeln.

Riksbanken borde därför åläggas att vid beredskapsplanläggning för

utrikeshandeln samverka med kommerskollegium såsom ansvarig

ledningsmyndighet för denna funktion. Också detta samverkansansvar borde

komma till uttryck i 30 § andra stycket riksbankslagen.

I promemorian upptogs förslag till ändring av 30 § andra stycket

riksbankslagen i enlighet med det sagda. Dessutom framhölls att även

postverket hade uppgifter inom funktionen "Bank och betalningsväsende",

vilket borde komma till uttryck genom att postverket i led-

ningsförordningen ålades samverkan med finansinspektionen inom denna

funktion.

En omställning från freds- till krigssamhället måste vidtas snabbt för att

få avsedd verkan. Detta innebär att riksdagens beslut inte kan avvaktas i

varje särskild fråga. Därför måste regeringen och myndigheterna ha

befogenhet att vidta de åtgärder som påkallas av omständigheterna. Enligt

13 kap. 6 § regeringsformen finns möjlighet för riksdagen att i lag

bemyndiga regeringen att genom förordning meddela sådana föreskrifter som

annars skall meddelas genom lag. Ett sådant bemyndigande får gälla enbart

för den situationen att landet befinner sig i krig eller krigsfara eller

det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig

eller av krigsfara som landet har befunnit sig i. Riksdagen har, med stöd

av denna bestämmelse, i ett antal fullmaktslagar bemyndigat regeringen att

besluta om åtgärder där beslutet annars skulle tillkomma riksdagen i dess

egenskap av lagstiftande församling. Dessa fullmaktslagar utgör grunden

för vår administrativa beredskap.

På det finansiella området finns - förutom den lagstiftning som rör det

enskilda försäkringsväsendet vid krig eller krisförhållanden och som för

närvarande är föremål för översyn av krigsförsäkringsutredningen (dir.

1991:12) - följande fullmaktslagar, nämligen

lagen (1940:79) om utsträckning av tiden för upptagande av växelprotest

m.m. vid krig eller krigsfara,

lagen (1940:300) angående anstånd med gäld m.m. (moratorielag),

lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden och

lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering.

Till lagen om betalningsväsendet under krigsförhållanden ansluter sig

kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av

lagen den 20 december 1957 (nr 684) om betalningsväsendet under

krigsförhållanden.

I lagstiftningen finns vid sidan av den nu nämnda fullmaktslagstiftningen

en annan typ av fullmakt, nämligen när regeringen i en särskild paragraf i

en lag avsedd att tillämpas i fredstid getts möjlighet att föreskriva

undantag från lagen eller meddela regler som avviker från lagen, under

förutsättning att riket är i krig eller krigsfara eller att det råder

sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av

krigsfara som landet har befunnit sig i. I den finansiella sektorn finns

exempel på en sådan fullmakt i 10 kap. 5 § lagen (1992:543) om börs- och

clearingverksamhet.

När det gäller fullmaktslagstiftningen på det finansiella området har vid

åtskilliga tillfällen satts i fråga om inte lagen om betalningsväsendet

under krigsförhållanden och den därtill anknutna kungörelsen borde ses

över.

Lagen och kungörelsen behandlar i huvudsak Riksbankens sedel- och

myntutgivning, dvs. penningmedelsförsörjningen, samt Riksbankens roll i

det statliga betalningssystemet under krigsförhållanden. I kungörelsen ges

detaljerade bestämmelser om hur penningmedelsförsörjningen och statens

betalningssystem - som är baserat på Postgirot - skall fungera när

regeringen meddelat förordnande enligt fullmaktslagen.

Riksrevisionsverket (RRV) föreslog redan år 1985 - efter samråd med bl.a.

Riksbanken - i en rapport till regeringen genomgripande ändringar både

sakligt och lagtekniskt i de angivna författningarna (RRV/P1985:1, dnr

1985:189). Sålunda föreslogs att ett antal detaljbestämmelser såsom

onödiga skulle utmönstras ur lagstiftningen, att denna till skillnad från

vad som nu gäller skulle utformas i nära anslutning till de regler som

gäller i fredstid samt att det i lagstiftningen beskrivna direktutbetal-

ningskortet och den till kortet knutna rutinen skulle slopas och ersättas

av andra handlingar och rutiner när det gäller statliga och icke statliga

kontoinnehavares medelsförsörjning i krislägen. I rapporten har vidare de

nuvarande bestämmelserna om kommunernas och de enskilda företagens

medelsförsörjning ansetts otillräckliga i fråga om klarhet och stringens

när det gäller statsmakternas möjligheter att under krigsförhållanden

styra och kontrollera ett mycket stort område av landets ekonomi.

Riksbankens företrädare har enligt rapporten särskilt understrukit vikten

av att man vid en översyn av lagstiftningen tillgodoser kraven på

klargörande och betryggande föreskrifter i detta hänseende.

RRV har också i en rapport den 15 oktober 1992 till regeringen tagit upp

frågan om behovet av förändringar av de gällande bestämmelserna om

betalningar under krigsförhållanden (RRV dnr 20-92-0364). I rapporten som

utförligt redovisats i årets budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 1)

föreslår RRV att det statliga koncernkontosystemet CassaNova, som finns i

Postgirot, i ett första steg byggs ut så att det också kan kommunicera med

banksystemet. Förslaget innebär att CassaNova även fortsättningsvis utgör

statens koncernkontosystem. Varje myndighet får ett samlingskonto i

CassaNova som kan hantera betalningar via såväl Postgirot som Bankgirot. I

ett längre perspektiv ser RRV möjligheten att ett eller flera

koncernkontosystem hanteras inom statens betalningssystem.

I budgetpropositionen föreslår regeringen att en stegvis utveckling av

statens betalningssystem i enlighet med RRV:s förslag genomförs.

Regeringen har den 18 februari 1993 gett RRV i uppdrag att vidta de

förberedelser som erfordras med anledning av regeringens förslag i

budgetpropositionen om utveckling av statens betalningssystem. I uppdraget

ingår bl.a. att lämna förslag till ett regelverk för statliga betalningar

som skall ersätta förordningen (1974:591) om skyldighet för statlig

myndighet att anlita Riksbanken eller Postgirot. Målet bör vara att ett

utbyggt CassaNova skall kunna kommunicera med banksystemet fr.o.m. den

1 juli 1993.

Uppdraget

Som jag tidigare framhållit har förhållandena i den finansiella sektorn

förändrats radikalt under senare år. Inte minst gäller detta på lagstift-

ningens område. Så gott som all lagstiftning som avser den finansiella

verksamheten har setts över och reformerats under det senaste årtiondet.

Däremot har inte den beredskapslagstiftning som gäller den finansiella

sektorn varit föremål för motsvarande översyn. Det är därför dags att nu

göra en översyn av lagstiftningen i fråga. Översynen bör innefatta de

frågor som fullmäktige i Riksbanken tagit upp i sin skrivelse till

regeringen liksom de frågor som RRV väckt i sin rapport från år 1985.

Genomgripande förändringar torde bli nödvändiga i den lagstiftning som

reglerar betalningsväsendet under krigsförhållanden med hänsyn till den

förändring av statens betalningssystem som aviserats i årets budgetpropo-

sition. Förslag till de ändringar i beredskapslagstiftningen som föranleds

av dessa nya rutiner bör tas fram.

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn

av beredskapslagstiftningen på det finansiella området. Utredaren bör

lämna åsido den lagstiftning som nyligen setts över eller är föremål för

översyn i annat sammanhang. Uppdraget innefattar bl.a. att kartlägga hur

beredskapsplaneringen ter sig i dagsläget och bedöma behovet av eventuell

ytterligare fullmaktslagstiftning för att förbättra beredskapen på

området.

Frågan om överföring av ansvaret för beredskapsplanläggningen för bank-

och betalningsväsendet från Riksbanken till Finansinspektionen skall

utredas med förtur. I detta sammanhang måste funktionsansvarets närmare

innebörd och fördelningen av ansvaret mellan Finansinspektionen och

Riksbanken fastställas. Denna del av utredningsuppdraget skall redovisas i

ett delbetänkande före utgången av år 1993.

Utredaren bör kunna ta upp även andra frågor inom området än de som

särskilt angetts här.

Eftersom viss del av den finansiella sektorns beredskapslagstiftning är

föremål för översyn av krigsförsäkringsutredningen, bör utredaren samråda

med den utredningen. Vidare bör samråd ske med utredningen (Fi 1992:14) om

normgivning och tillsyn över nya betalningstjänster (dir. 1992:60 och 95).

Utredaren skall beakta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer

och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:5) samt regeringens direktiv angående beaktande av EG-aspekter i

utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredaren bör slutföra sitt uppdrag före utgången av år 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om bank-

och försäkringsväsendet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen för det

finansiella området under krigsförhållanden,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans

hemställan.

(Finansdepartementet)