Dir. 1993:61

Utredning om översyn av kapitalförvaltningen m.m. enligt

lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för

använt kärnbränsle m.m.

Innehåll

Dir. 1993:61

Beslut vid regeringssammanträde 1993-05-06

Chefen för Miljö- och naturresursdepartementet, statsrådet Johansson,

anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över formerna

för kapitalförvaltningen enligt 7 § lagen (1981:669) om finansiering av

framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen). Utre-

daren skall överväga om fondmedlen kan tillåtas bli placerad friare än för

närvarande, i syfte att öka avkastningen på medlen, samt föreslå principer

och former för en effektiv förvaltning av fondmedlen. Utredaren skall

därvid föreslå de placeringsbestämmelser som bör gälla samt redovisa ett

förslag till hur fondförvaltningen lämpligen bör organiseras.

Utredaren skall också föreslå de realräntemått som bör användas vid

beräkningen av avgiften enligt finansieringslagen. Vidare skall utredaren

redovisa de totala kostnaderna för elproduktionen från projektering och

byggande till rivning och slutförvaring av kärnkraftverk inklusive kärn-

bränslecykeln.

Finansiering av kärnkraftens restprodukter

I finansieringslagen föreskrivs att de avgifter som innehavarna av kärn-

kraftsreaktorer skall betala in till staten för att finansiera framtida

kostnader för hantering av använt kärnbränsle, avveckling av anläggningar

m.m. i sin helhet skall vara placerade på räntebärande konto i Riksbanken.

Upplupen ränta skall läggas till kapitalet.

Den grundläggande principen bakom lagstiftningen när det gäller att

finansiera hanteringen av kärnkraftsproduktionens restprodukter är att

kostnaderna för verksamheten skall täckas av intäkterna från den produk-

tion som har gett upphov till dem. Till åtgärder som skall finansieras

hänförs i detta sammanhang även avveckling och rivning av den anläggning

där produktionen har ägt rum. Med hänsyn till den långa tid som krävs för

hantering och förvaring av kärnavfallet och övriga restprodukter måste man

räkna med att utgifter kommer att uppstå långt efter det att produktionen

vid den anläggning, som gett upphov till dem har upphört. Därmed finns då

inte heller några löpande inkomster att disponera för att täcka

utgifterna.

Dessa förhållanden innebär att medel för att täcka framtida utgifter för

verksamheten måste tas ut i förväg ur de löpande intäkterna från kärn-

kraftproduktionen och hållas samlade på ett sådant sätt att de med

säkerhet kan disponeras för avsett ändamål när behov successivt uppkommer.

Dispositionen av medel sker såväl under den period produktionen pågår som

under avsevärd tid därefter. Avfallshanteringen kan väntas behöva pågå i

ca 50 år efter det att ett kärnkraftverk stängts av. Det kan därefter

finnas behov av olika former av övervakning för dels fysiskt skydd, dels

säkerhetskontroll (s.k. safeguardkontroll). Finansieringssystemet skall

därför garantera att ett tillräckligt stort kapital finns fonderat för att

möjliggöra alla de investeringar, som uppförandet av ett slutförvar för

det långlivade och högaktiva kärnavfallet innebär. Det skall också

garantera att medel finns tillgängliga för att täcka övriga kostnader som

hanteringen för med sig, inklusive administrations- och planerings-

kostnader, forskningsprogram m.m.

Sedan nuvarande system år 1982 sattes i kraft har sammanlagt 14 277

miljoner kronor betalats in i avgifter (31 december 1992 i löpande

priser). 7 629 miljoner kronor har betalats ut i ersättning för kostnader

för hantering av använt kärnbränsle. De pengar som finns fonderade i Riks-

banken utgör i dag en ansenlig förmögenhetsmassa. Behållningen i december

1992 har beräknats till 11 523 miljoner kronor. De totala framtida

kostnaderna för hanteringen av kärnavfallet har fr.o.m. 1993 beräknats

komma att uppgå till drygt 45 000 miljoner kronor i 1992 års priser.

På de fonderade medlen lämnas s.k. statslåneränta som fastställs varje

vecka av Riksgäldskontoret. För förräntningen av de här aktuella medlen

tillämpas dock en fast räntesats för en kalendermånad i taget. Statslåne-

räntan baseras på räntan på statsobligationer med en löptid på tio år. För

åren 1983-1991 har statslåneräntan uppgått till i genomsnitt 10,8 % per

år. Den reala avkastningen på medlen har under samma period varit 3,9 %

per år.

Statens kärnbränslenämnd har fram till den 1 juli 1992 haft i uppgift att

förvalta de medel som kärnkraftindustrin årligen betalar in enligt

finansieringslagen. Det är numera Statens kärnkraftinspektion som har den

uppgiften.

Förvaltningen av fonderna

I sin fördjupade anslagsframställning för budgetåren 1992/93-1994/95

framhöll dåvarande Statens kärnbränslenämnd att den nuvarande ordningen

med placering av fondmedlen inte ger den avkastning som borde vara möjlig.

Någon kanalisering i egentlig mening av avgiftsmedlen till kreditmarknaden

sker inte i och med att medlen sätts in på konto i Riksbanken. Avgifts-

medlens insättning i Riksbanken är därmed snarare att betrakta som vanlig

inlåning och sparande i bank. Om nämnden i stället exempelvis haft

möjligheter att under de närmast föregående två åren placera fondernas

likvida medel i statsskuldväxlar med kort löptid skulle fonden ha

tillförts ca 10 miljoner kronor per år mer än vad som nu skett. Om hela

fondkapitalet hade kunnat förräntas mot den korta räntan de senaste åren

skulle den årliga avkastningen ökat med ca 30 miljoner kronor. Detta,

framhöll nämnden, skall jämföras med att avkastningen under år 1990 på

fonderade medel uppgått till ca 830 miljoner kronor. En friare placering

av fondmedlen enligt mer gängse förvaltningsprinciper vore därför önskvärd

enligt Statens kärnbränslenämnds uppfattning.

Enligt min uppfattning kan med utgångspunkt från ett samhällsekono-

miskt synsätt den fonduppbyggnad som pågår betraktas som ett sätt att öka

sparandet i ekonomin. Om denna kapitalbildning genererar tillräckligt

stora reala inkomster kommer kostnaderna för rivning av kärnkraftverk och

förvaringen av det använda bränslet inte att inkräkta på framtida genera-

tioners levnadsstandard.

Det är angeläget att medelsförvaltningen bedrivs på ett sådant sätt att

avkastningen blir jämförbar med vad andra statliga fonder av samma storlek

och av i övrigt jämförbar karaktär ger i avkastning. Det finns alltså skäl

att se över principer och former för förvaltningen och att vidta

nödvändiga ändringar i finansieringslagen.

Real förräntning av fondmedlen

En viktig faktor vid beräkningen av den avgift som innehavarna av kärn-

kraftreaktorer enligt finansieringslagen skall betala in till staten, är

den förväntade reala förräntningen av fondmedlen.

Med real ränta avses den förräntning som erhålls sedan hänsyn tagits till

inflationstakten.

Avgifterna enligt finansieringslagen har beräknats från förutsättningen

att medel kommer att avsättas fram t.o.m. år 2010 och behöva utnyttjas

t.o.m. 2050-talet, alltså under en tidsrymd av sammanlagt ca 60 år. Den

reala förräntning som genomsnittligt kan uppnås på avsatta medel har

därför mycket stor betydelse när det gäller bidraget till finansieringen

av de framtida utbetalningarna. Avkastningen på fonderade medel kan under

olika realränteantaganden beräknas svara för mellan en fjärdedel och ca

hälften av det framtida kapitalbehovet.

Realränteantagandet speglar ett genomsnittsvärde över en mycket lång

period framåt i tiden. Det gäller enligt min mening att på grundval av

historiskt material göra en så god prognos som möjligt på den reala

avkastning fonduppbyggnaden kan väntas medföra.

Kostnader vid kärnkraftproduktion

Som jag inledningsvis redogjorde för syftar finansieringslagen till att

garantera att kärnkraftproduktionen finansierar samtliga kostnader som or-

sakas av hantering och förvaring av det använda kärnbränsle och andra

restprodukter som denna produktion medför. Även kostnader för avveckling

och rivning av de anläggningar där produktionen har ägt rum ingår i

finansieringssystemet. Staten, kommunerna eller enskilda personer skall

inte behöva belastas med några kostnader som orsakas av kärnkraftens

avfallshantering.

Detta är en grundläggande princip som bör omfatta all verksamhet vid

kärnkraftverken. Det kan emellertid finnas andra kostnader än dem som

omfattas av finansieringslagen som inte betalas fullt ut av produktionen.

Enligt min mening finns det därför skäl att granska och redovisa samtliga

kostnader som kärnkraftproduktionen ger upphov till. Syftet bör vara att

klarlägga om elproduktionen täcker fullt ut de kostnader den orsakar eller

om bidrag i någon form från staten eller på annat sätt tillkommer. Skulle

det visa sig att elproduktionen inte fullt ut täcker sina kostnader bör en

komplettering av lagstiftningen övervägas.

Uppdraget

Syftet med utredningen bör vara att formulera principer och former för en

effektiv förvaltning av fondmedlen och överväga om fondmedlen med

bibehållen säkerhet kan placeras friare än för närvarande, i syfte att öka

avkastningen på medlen. Utredningen bör belysa hur placeringar i skilda

slag av tillgångar och med olika placeringshorisont påverkar bl.a.

betalningsberedskap, riskspridning och säkerhet. Jämförelser bör göras med

förvaltningen av andra statliga fonder.

Utredaren bör dessutom föreslå vilka realräntemått som bör användas vid

beräkningen av avgiften enligt finansieringslagen. Utredaren bör därvid

utgå från de utredningar och bedömningar i frågan som Statens kärn-

bränslenämnd genomfört.

Utredaren bör även föreslå hur kapitalförvaltningen fortsättningsvis bör

organiseras. Förslag om vilken eller vilka fondförvaltande organ som bör

ges uppgiften att förvalta fonderna bör redovisas. En återgång till

tidigare ordning då kärnkraftföretagen själva förvaltade fondmedlen är

emellertid utesluten. Relationen till utgiftsprövande myndighet bör be-

lysas.

Slutligen bör utredaren också på lämpligt sätt redovisa de totala kostnad-

erna för elproduktionen från kärnkraftverk samt rivning och slutförvaring

av verken samt kärnbränslecykeln.

Utredaren bör inte behandla frågor som rör reglerna i atomansvarighets-

lagen (1968:45).

Förslag till de ändringar och kompletteringar i finansieringslagen och

därtill anknutna förordningar som kan föranledas av utredarens förslag bör

redovisas.

Utredaren bör hålla sig informerad om det arbete med en översyn av statlig

fondförvaltning som pågår inom Finansdepartementet.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv (Dir. 1984:5) till statliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inrikt-

ning. Utredaren skall vidare beakta innehållet i regeringens direktiv

(Dir. 1988:43) angående EG-aspekter i utredningsverksamheten. I sina

förslag bör utredaren vidare beakta sådana krav på regelreformering som

framgår av 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 2 p. 5.1).

Utredningsarbetet bör bedrivas så att det kan redovisas senast den 31 mars

1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Miljö- och naturresursdepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med uppdrag att göra en översyn av kapitalförvaltningen

enligt lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt

kärnbränsle m.m.

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans

hemställan.

(Miljö- och naturresursdepartementet)