Dir. 1993:68

Uppdrag att utreda vissa frågor rörande beskattning

m.m. av avfall

Innehåll

Dir. 1993:68

Beslut vid regeringssammanträde 1993-05-27

Chefen för Miljö- och naturresursdepartementet, statsrådet Johansson,

anför.

Mitt förslag

En utredare tillkallas för att klarlägga vissa frågor rörande beskattning

m.m. av avfall. Utgångspunkten för uppdraget är att föreslå åtgärder som

påskyndar utvecklingen mot minskade avfallsmängder, minskad användning av

miljöskadliga ämnen i produkter och varor samt ett förbättrat omhänder-

tagande av avfall och restprodukter. Utredaren skall

- analysera möjligheterna till ett ändamålsenligt nyttiggörande av käll-

sorterat avfall t.ex. genom återanvändning, återvinning eller energi-

utvinning,

- utvärdera hur kommunernas tillämpning av differentierade avfallstaxor

påverkar källsorteringen av avfall,

- utreda förutsättningarna för och analysera effekterna av olika sätt att

beskatta avfall, och

- lämna förslag till den lagstiftning som behövs.

Bakgrund

En övergripande målsättning för avfallshanteringen är att avfallets volym

och farlighet skall begränsas och att behandlingen av det avfall som ändå

uppkommer skall förbättras. I princip bör återanvändning prioriteras före

materialåtervinning, energiutvinning och i sista hand deponering. I

materialåtervinning skall även inräknas kompostering och utvinning av

biogas. Skadligt avfall skall undvikas genom att innehållet av

miljöskadliga ämnen i produkter och varor minskas.

I regeringens proposition 1992/93:180 om riktlinjer för en kretslopps-

anpassad samhällsutveckling poängteras att producenterna har en betydelse-

full roll när det gäller att få till stånd en utveckling mot

kretsloppsanpassad produktutveckling och avfallshantering. Tillverkare och

importörer måste i större utsträckning än hittills påverkas att ta större

miljöhänsyn.

Producentansvar kan förekomma i flera former och i flera steg. Enligt

propositionen bör, i den mån de miljöpolitiska målen kan uppnås utan

tvångsåtgärder, frivilliga lösningar eftersträvas. Det första steget kan

innebära att producenterna tar ansvaret genom frivilliga åtgärder för att

bidra till att miljömålen uppnås. När tillräckliga förutsättningar inte

finns för att åstadkomma resultat på frivillig väg är ekonomiska styrmedel

ett sätt att stimulera företagen att uppfylla sitt ansvar. Principen om

förorenarens kostnadsansvar, Polluter Pays Principle (PPP), som samtliga

OECD-länder i princip ansluter sig till genom bl.a. ett flertal

överenskommelser, är ett exempel på ekonomiskt producentansvar.

Källsortering är ett viktigt medel för att åstadkomma ökad återanvändning

och återvinning eller förbättrat omhändertagande av avfallet.

Återanvändning och återvinning av avfall och restprodukter underlättas

genom källsortering, vilket innebär att avfallsmängderna kan reduceras.

Källsortering kan även möjliggöra en mer miljöanpassad behandling av det

avfall som ändå uppkommer, t.ex. genom att sorterat avfall utnyttjas som

biobränsle för energiutvinning.

Riksdagen har i samband med 1990 års budgetproposition (prop. 1989/90:100

bil. 16, bet. 1989/90:JoU16, rskr. 1989/90:241) angett som delmål för

arbetet på avfallsområdet att källsortering bör utvecklas med sikte på att

allt avfall som går till slutbehandling sorteras i kategorier som

möjliggör ett från resurshushållningssynpunkt lämpligt omhändertagande

fr.o.m. år 1994. En ökad satsning på källsortering bör enligt

riksdagsbeslutet leda till att förbränning och deponering av osorterat

hushålls- och industriavfall i allt väsentligt upphör. Trots att osorterat

avfall har visat sig kunna förbrännas på ett acceptabelt sätt i stora

anläggningar med avancerad reningsutrustning, ger källsortering möjlighet

till ökad återanvändning, återvinning samt förbättrade behandlingsmetoder

som både miljömässigt och ekonomiskt bör vara att föredra.

Den rådande situationen inom avfallsområdet står inte i överenstämmelse

med riksdagens övergripande målsättning och ambitionsnivå. Fortfarande

förbränns drygt hälften av hushållsavfallet medan i stort sett resten

deponeras. Av industriavfallet deponeras nästan allt. Såväl hushålls- som

industriavfall förbränns och deponeras i osorterat skick. Någon väsentligt

ökad återanvändning eller återvinning av material kan inte iakttas.

Mycket tyder på att det finns en relativt stor potential för källsortering

som skulle kunna leda till ökad återanvändning, återvinning och

förbättrade behandlingsmetoder. Avfallsförbränning med energiutvinning

förekommer i flera kommuner. Genom sortering av avfallet kan t.ex.

brännbart material av typ bygg- och rivningsavfall separeras, förbrännas i

lämpliga anläggningar och därmed bidra till en mer miljöanpassad

energiutvinning. Vid en sådan sortering kan en kategori avfall fås fram

med högt energivärde som närmast kan karakteriseras som biobränsle. En

kategori som i huvudsak består av köksavfall kan användas för lokal

kompostering eller central kompostering för utvinning av biogas genom

rötning.

Det finns emellertid omständigheter som motverkar utvecklingen mot ökad

källsortering. En sådan omständighet är att priset för att lämna

obehandlat avfall är lågt. Avfallslämnarens möjligheter till besparingar

genom en mera resurssnål hantering av avfallet blir därmed helt marginella

och ekonomiskt ointressanta för honom. Detta i synnerhet som ett system

för bättre utnyttjande av avfallet ofta medför ett visst besvär och tar

utrymme i anspråk. Ekonomin är alltså för närvarande inget starkt

incitament för sortering av avfall och ökad återvinning av restprodukter

och material. För att leva upp till målsättningarna om en mer

miljöanpassad varuproduktion, effektivare resurshushållning, bl.a. genom

användning av bioråvaror, en ökad återanvändning och återvinning, samt

förbättrat omhändertagande för avfall, kan det behövas ytterligare

styrmedel som ger hushållen och näringslivet incitament till att begränsa

mängden avfall och separera olika avfallsslag.

I regeringens proposition 1992/93:180 om riktlinjer för en kretslopps-

anpassad samhällsutveckling anges att en särskild utredare bör tillkallas

för att analysera effekterna av olika beskattningsalternativ och lämna

förslag till den lagstiftning som behövs. En sådan skatt kan ge incitament

till ökat producentansvar för att driva på det fortsatta utvecklings- och

forskningsarbetet för miljöanpassad produktutveckling som skall främja ny,

avfallssnål och miljöanpassad teknik. Den kan också leda till ökat

intresse för källsortering som kan driva på utvecklingen av nya lösningar

för att återanvända och återvinna material från avfalls- och resursflödet

samt att utveckla resurshushållande behandlingsmetoder.

Uppdraget

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att utreda

förutsättningarna för och analysera effekterna av olika sätt att beskatta

avfall. Utgångspunkten för uppdraget är att föreslå åtgärder som syftar

till att påskynda utvecklingen mot minskade avfallsmängder, minskad

användning av miljöskadliga ämnen i produkter och varor samt ett

förbättrat omhändertagande av avfall och restprodukter.

För att kunna utforma en skatt som leder till ökad källsortering måste

bl.a. styreffekt, kostnadseffektivitet och förutsättningarna för hur man

på ett ändamålsenligt sätt kan nyttiggöra sig det källsorterade avfallet,

t.ex. genom återanvändning, återvinning eller energiutvinning bedömas. En

avfallsbeskattning måste även bedömas i förhållande till andra ekonomiska

styrmedel inom avfallsområdet. Särskilt behöver en utvärdering ske av hur

kommunernas hittillsvarande tillämpning av differentierade avfallstaxor

har påverkat källsorteringen.

Vidare bör utredaren klarlägga myndigheternas möjligheter att i praktiken

tillämpa reglerna samt utöva erforderlig tillsyn och kontroll. I

utredningsarbetet bör även ingå att redovisa vilka konsekvenser, bl.a.

från kostnads- och konkurrenssynpunkt, som förslagen medför för hushåll,

näringsliv, kommuner och berörda myndigheter.

Utredaren bör utarbeta förslag till sådan lagstiftning som krävs.

Utredningsarbetet bör bedrivas med sikte på att vara avslutat senast den

30 juni 1994. I den mån utredaren identifierar problem som kan lösas med

insats av skyndsamma åtgärder bör förslag härom läggas fram utan att

avvakta arbetets slutförande.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning, regeringens direktiv (dir.1992:50) angående regionalpolitiska

konsekvenser samt regeringens direktiv (dir. 1988:43) angående beaktande

av EG-aspekter i utredningsverksamheten.

Vidare bör för arbetet gälla att förslag bör vara så utformade att de står

i överensstämmelse med Sveriges internationella åtaganden. Förslagen bör

också så långt som möjligt utformas så att samhällsekonomisk effektivitet

uppnås.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Miljö- och naturresursdepartementet

- att tillkalla en särskild utredare, omfattad av kommittéförordningen

(1976:119), med uppdrag att utreda vissa frågor rörande beskattning m.m.

av avfall,

- att besluta om referensgrupp, sakkunniga, experter, sekreterare och

annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans

hemställan.

(Miljö- och naturresursdepartementet)