Dir. 1993:77

Översyn av rättshjälpslagen

Innehåll

Dir. 1993:77

Beslut vid regeringssammanträde 1993-06-24

Chefen för Justitiedepartementet, statsrådet Hellsvik, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över

rättshjälpslagen (1972:429).

Bakgrund

Rättshjälpslagen (RHL) trädde i kraft den 1 juli 1973. Under de år som

gått har lagen ändrats åtskilliga gånger. I dag lämnas rättshjälp i form

av allmän rättshjälp, rättshjälp åt misstänkt i brottmål, rättshjälp genom

offentligt biträde och rådgivning. Från rättshjälpsanslaget betalas också

kostnader för målsägandebiträde.

Reformarbetet

En större reform genomfördes år 1980 (prop. 1978/79:90) då domstolar och

vissa andra myndigheter fick vidgade befogenheter att besluta i

rättshjälpsfrågor samtidigt som de rättshjälpsnämnder som inrättats vid

lagens tillkomst minskades från sex till fyra.

Åren 1981 och 1982 höjdes rättshjälps- och rådgivningsavgifterna (prop.

1980/81:20 och prop. 1981/82:28). År 1982 slopades också möjligheterna

till rättshjälp i vissa typer av ärenden, bl.a. för att upprätta

äktenskapsförord och testamente. Samtidigt begränsades möjligheterna att i

vissa fall få rättshjälp innan ett annat likartat mål, s.k. pilotfall,

avgjorts (prop. 1981/82:28). År 1983 gjordes rätten till allmän rättshjälp

i vissa fastighetstvister subsidiär till rättsskyddsförsäkring och

möjligheterna till biträde i bodelningsärenden begränsades. Vidare inför-

des en ny avgift, tilläggsavgift, som beräknades med utgångspunkt i

rättshjälpsbiträdets arvode (prop. 1982/83:61).

Genom ändringar i 21 kap. rättegångsbalken (RB) begränsades från den 1 ja-

nuari 1984 rätten till offentlig försvarare åt misstänkt i brottmål (prop.

1983/84:23).

År 1988 inskränktes möjligheterna att få allmän rättshjälp i ytterligare

typer av tvister där den rättssökande i stället kan få ersättning genom

försäkringar av olika slag (prop. 1987/88:73). De besparingar som

härigenom uppkom begränsades emellertid genom att rättshjälpsavgifterna

samtidigt halverades och den övre inkomstgränsen för rätt till allmän

rättshjälp höjdes. Rättshjälpsavgifternas anknytning till basbeloppet, som

tagits bort år 1983, återinfördes samtidigt.

Lagen (1988:609) om målsägandebiträde trädde i kraft den 1 juli 1988

(prop. 1987/88:107). Rätten till målsägandebiträde utvidgades 1991 (prop.

1989/90:158).

Den 1 juli 1989 infördes generösare regler för rätt till allmän rättshjälp

i fastighetstvister och patientskadeärenden (prop. 1988/89:117).

Den senaste ändringen i rättshjälpslagen trädde i kraft den 1 mars 1993.

De avgifter som de rättssökande skall betala höjdes genomgående. Vidare

ändrades avgiftssystemet i syfte att öka de rättssökandes

kostnadsmedvetande. I propositionen (1992/93:109) redovisas ett antal

frågor på rättshjälpsområdet som skall undersökas närmare och tas upp i

andra sammanhang. Det gäller bl.a. den allmänna rättshjälpens förhållande

till försäkringar, möjligheten att utvidga taxeregleringen och frågan om

överförande av regleringen beträffande offentliga biträden till respektive

materiell lagstiftning. Under lagstiftningsärendets gång framfördes också

en rad förslag till förändringar beträffande rättshjälpen som inte kunde

behandlas i det sammanhanget.

Taxor m.m.

I förarbetena till rättshjälpslagen (prop. 1972:4 s. 273 ff) förutsätts

att ersättning till biträde och offentlig försvarare i betydande

utsträckning skall regleras med hjälp av taxor. För närvarande finns två

taxor på rättshjälpsområdet: en taxa för ersättning till biträde i mål om

äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan (den s.k. äktenskapsskill-

nadstaxan) och en taxa för ersättning till offentlig försvarare i vissa

brottmål i tingsrätt och hovrätt (den s.k. brottmålstaxan).

Den viktigaste faktorn i taxesystemet är den ersättning per timme som får

anses skälig, den s.k. timkostnadsnormen. I propositionen framhölls att

utgångspunkten för timersättningen borde vara den genomsnittliga kostnaden

per timme för advokatverksamhet och att självkostnaderna vid de allmänna

advokatbyråerna torde få tillmätas stor betydelse. Timkostnadsnormen har i

rättstillämpningen blivit normgivande vid bestämmande av ersättning inom

hela rättshjälpsområdet.

Tidigare beslutades taxorna - och därmed också timkostnadsnormerna - av

Domstolsverket efter delegering från regeringen. I november 1990 återtog

regeringen befogenheten att bestämma taxorna enligt rättshjälpslagen. Från

och med år 1992 har Domstolsverket återfått rätten att fastställa taxor

men regeringen har behållit rätten att besluta timkostnadsnormer som skall

ligga till grund för taxorna (jfr 22 § andra stycket

rättshjälpsförordningen, 1979:938).

I samband med de senaste ändringarna i rättshjälpslagen beslutade

regeringen att olika timkostnadsnormer skulle gälla för brottmålstaxan och

äktenskapsskillnadstaxan. Normerna fastställdes den 5 november 1992 till

850 resp. 890 kr inklusive mervärdesskatt.

Högsta domstolen fann i beslut den 19 mars 1993 (SÖ 162) - bl.a. mot bak-

grund av beräkningar som Domstolsverket har gjort - att skälig ersättning

till en offentlig försvarare är 910 kr (inklusive mervärdesskatt).

Beslutet avser ersättning utanför det taxesatta området.

Regeringen bestämde den 29 april 1993 en gemensam timkostnadsnorm för

brottmålstaxan och äktenskapsskillnadstaxan till 910 kr inklusive

mervärdesskatt att gälla fr.o.m. den 1 juli 1993 t.o.m. den 30 juni 1994.

De nuvarande beräkningsgrunderna för att fastställa timkostnadsnormen är

relativt komplicerade och förenade med en del svagheter. Regeringen gav

den 13 maj 1993 Riksrevisionsverket i uppdrag att se över

beräkningsgrunderna och att undersöka om förutsättningar finns att införa

differentierade normer i olika hänseenden. Uppdraget skall redovisas

senast den 1 oktober 1993.

Den nuvarande organisationen

Riksdagen beslutade år 1989 om en ny organisation inom rättshjälpssystemet

och ändrade beslutsbefogenheter för vissa rättshjälpsfrågor (prop.

1988/89:117). Ändringarna genomfördes den 1 januari 1991. Den nya

organisationen innebar att en enda myndighet, Rättshjälpsmyndigheten,

ersatte fyra rättshjälpsnämnder i vardera Stockholm, Göteborg, Malmö och

Sundsvall. Samtidigt upphörde Besvärsnämnden för rättshjälpen. Dess

uppgift att pröva vissa överklaganden enligt rättshjälpslagen övertogs av

en ny myndighet, Rättshjälpsnämnden. Målet för omorganisationen var att få

till stånd en mer rationell hantering av rättshjälpsärenden. Det

förutsattes att det mesta av arbetet skulle bedrivas med hjälp av

datorstöd och att internadministrationen skulle minimeras. Båda de nya

myndigheterna lokaliserades till Sundsvall.

Rättshjälpsmyndigheten tog genom reformen över en del ekonomiadministra-

tiva uppgifter i rättshjälpsärenden från domstolarna. I Rättshjälpsmyn-

dighetens uppgifter ingår också att fullgöra kanslifunktionen åt

Rättshjälpsnämnden.

Domstolsverket är central förvaltningsmyndighet för bl.a. Rättshjälpsmyn-

digheten. Det är således Domstolsverket som i administrativt hänseende

skall leda och samordna Rättshjälpsmyndighetens verksamhet. Domstolsverket

har vidare det samlade ansvaret för rättshjälpsmedlens användning. I

Domstolsverkets uppgifter ingår också rätten att föra talan mot beslut om

rättshjälp och att begära beslut om att rättshjälp skall upphöra (49 a-b

§§ RHL).

Vid Rättshjälpsmyndigheten finns för närvarande 24,75 tjänster, varav två

och en halv tjänst avser Rättshjälpsnämndens kansli. I den sistnämnda

propositionen (s.17) har angetts att verksamheten skall kunna bedrivas med

drygt 20 anställda. Till grund för den bedömningen låg uppgifter och

beräkningar som tagits fram av Domstolsverket (DV Rapport 1987:11). Före

omorganisationen var antalet anställda betydligt större.

Rättshjälpsnämnden består av en ordförande, som skall vara eller ha varit

ordinarie domare, och fyra andra ledamöter. Av dessa skall två vara eller

ha varit advokater, varav en anställd på allmän advokatbyrå och en enskilt

verksam. För ordförande och ledamöter finns ersättare. Föredragande i

nämnden är en särskild handläggare som vid enstaka tillfällen biträds av

fiskaler från Kammarrätten i Sundsvall. Från Rättshjälpsmyndigheten och

Rättshjälpsnämnden har man framfört att man ofta har behov av extra

föredragande inför nämnden och att man då har svårigheter att rekrytera

sådana.

Fr.o.m. budgetåret 1992/93 tilldelas Rättshjälpsmyndigheten medel i form

av ramanslag. Anslaget disponeras av Domstolsverket. Anslaget för

innevarande budgetår uppgår till 10 714 000 kr. Anslaget för budgetåret

1993/94 kommer att uppgå till 11 684 000 kr (prop. 1992/93:100 bil. 3 s.

118 f). Detta innebär att myndigheten - förutom pris- och löneomräkning -

får en resursförstärkning med 270 000 kr i förhållande till budgetåret

1992/93. Bakgrunden till resursförstärkningen är den kraftiga ökningen av

antalet ärenden som kommit in till Rättshjälpsnämnden. Detta har medfört

ökade kostnader för en extra föredragande och höga kostnader för resor för

ledamöterna i nämnden.

Behov av en översyn

De senaste ändringarna i rättshjälpslagen skall ses mot bakgrund av det

statsfinansiella läget. Kostnaderna för rättshjälpen beräknas för

budgetåret 1993/94 till 815 miljoner kr (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 116).

I 1992 års budgetproposition aviserades besparingsåtgärder på

rättshjälpsområdet omfattande 40 miljoner kr. I budgetpropositionen angavs

särskilt en sänkning av den övre inkomstgränsen för rätt till rättshjälp

som en besparingsåtgärd. Regeringen föreslog i en proposition till

riksdagen våren 1992 (prop. 1991/92:159) att den övre inkomstgränsen

skulle sänkas från sju till fyra basbelopp. Riksdagen avslog emellertid

propositionen. Justitieutskottet anförde i sitt betänkande över förslaget

(bet. 1991/92:JuU26 s. 9) att besparingar och effektiviseringar inom

rättshjälpssystemet krävs. I detta syfte borde, enligt utskottet, en

samlad översyn ske på grundval av en rapport om rätts hjälpens

effektivitet som Riksrevisionsverket avgett. Hösten 1992 återkom rege-

ringen till riksdagen med förslag om bl.a. höjda rättshjälpsavgifter

(prop. 1992/93:109). Ändringarna innebar inte någon mer omfattande reform

av rättshjälpslagen. I propositionen förutskickades emellertid att

ytterligare förändringar på flera områden skulle undersökas vidare.

I betänkandet Anslag till rättshjälp m.m. (bet. 1992/93:JuU26 s. 7) har

justitieutskottet anfört att kostnadsdämpande åtgärder i fråga om

biträdesersättning är angelägna, bl.a. med hänsyn till Högsta domstolens

beslut den 19 mars 1993 om ersättning till offentlig försvarare.

Det statsfinansiella läget och det besparingskrav som ställts på

rättshjälpsområdet innebär naturligtvis att det är nödvändigt att överväga

olika ändringar för att rättshjälpen skall kunna hålla en så hög kvalitet

som möjligt till en försvarbar kostnad. Det finns dock, bortsett från de

aspekterna, ett behov av en mera genomgripande översyn av villkoren för

och omfattningen av rättshjälpen. Regelsystemet har kritiserats för att

vara alltför komplicerat och för att inte svara mot berättigade krav på

effektivitet. Också regelsystemet till den del det avser bestämmande av

ersättning till biträden och offentliga försvarare behöver ses över.

I samband med en översyn av det slag som nu skisserats är det lämpligt att

också se över organisationen inom rättshjälpssystemet och verksamheten vid

Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden.

En särskild utredare bör göra översynen.

Närmare om utredningsuppdraget

Som jag nyss har varit inne på bör rättshjälpslagen ses över av flera

skäl. De områden det närmast rör sig om är ersättningsfrågor, den allmänna

rättshjälpens förhållande till rättsskyddsförsäkringar, regleringen

beträffande offentliga biträden och frågor som har med omfattningen av den

allmänna rättshjälpen och avgiftssystemet att göra. Härtill kommer frågor

av organisatorisk karaktär.

Utgångspunkten för utredningsarbetet bör vara att de begränsade resurser

som i den samhällsekonomiska situationen står till buds skall sättas in på

de områden där de bäst behövs och komma de människor till del som är i

störst behov av rättsligt bistånd. De åtgärder som föreslås skall vara

sådana att de kan leda till ökad effektivitet och kostnadsbesparingar men

får inte medföra att rättshjälpens grundläggande syfte går förlorat.

Rättshjälpen måste fungera som ett slags yttersta skyddsnät som fångar upp

dem som inte kan få rättsligt bistånd på annat sätt (se prop. 1992/93:109

s. 19).

När det gäller frågor om ersättning till biträden enligt rättshjälpslagen

och till offentliga försvarare bör utgångspunkten vara att de skall få

ersättning för det arbete och de kostnader uppdraget krävt och att en

reell prövning av ersättningsanspråken måste ske när beslut om ersättning

fattas.

I utredningsarbetet bör innehållet i Europarådets rekommendationer om

rättshjälp (resolution [76] 5 on legal aid in civil, commercial and

administrative matters och resolution [78] 8 on legal aid and advice)

beaktas.

Flera av de frågor som bör tas upp har behandlats i tidigare

utredningsarbete, bl.a. i Rättshjälpskommitténs huvudbetänkande Den

allmänna rättshjälpen (SOU 1984:66). Några förslag i den riktning jag

förordar har inte lagts fram. I några fall ansågs andra lösningar bättre

kunna ge de besparingar och ökad effektivitet som också vid den tidpunkten

eftersträvades. Behovet att ytterligare effektivisera rättshjälpen och

åstadkomma besparingar kvarstår dock. Förnyade överväganden bör därför

göras.

När det gäller inriktningen på arbetet är särskilt följande frågor

angelägna.

Kostnadskontroll och taxor

En viktig del i rättshjälpssystemet är regleringen av ersättning till

biträden och offentliga försvarare. Möjligheten till en effektiv

kostnadskontroll är en central faktor när det gäller att hålla kostnaderna

nere. Ett sätt att åstadkomma kostnadskontroll kan vara taxereglering.

Systemet med taxor syftar till att underlätta bedömningen av kostnadsan-

språken, att bidra till enhetlig praxis vid bedömning av

biträdesersättning samt till att över huvud taget verka kostnadsdämpande.

Någon genomgripande utvärdering och översyn av taxesystemet har inte

gjorts sedan rättshjälpslagen infördes. Det bör nu utredas om taxorna har

den kostnadsdämpande effekt som eftersträvats. I det sammanhanget bör

utredas om det är möjligt med något annat system - där t.ex. konkurrens

och andra marknadsfaktorer får inverka - för att bestämma ersättning till

biträden på rättshjälpsområdet.

Som redan nämnts var förekomsten av taxor förutsatt redan vid rättshjälps-

lagens tillkomst. De olika slag av taxor som diskuterades var saktaxor,

värdetaxor och tidstaxor (se prop. 1972:4 s. 276 ff). Med saktaxor avses

att normalarvoden bestäms för grupper av mål och ärenden som normalt

kräver en tidsmässigt begränsad och förutsebar tidsinsats av biträdet.

Värdetaxor innebär att biträdets arvode ställs i relation till den

rättssökandes ekonomiska intresse i sakens utgång i syfte att få ett

rimligt förhållande mellan tvisteföremålets värde och kostnadernas

storlek. Genom tidstaxor bestäms arvodet efter tidsåtgången i det enskilda

fallet. Utöver dessa former av taxor diskuterades, och infördes sedermera,

en taxa för ersättning till offentliga försvarare som bygger på

förhandlingstiden vid domstolen. Vid sidan av denna infördes endast en

ytterligare taxa, en saktaxa för mål om äktenskapsskillnad efter gemensam

ansökan.

Ersättnings- och taxefrågor behandlas i propositionen 1981/82:28 (s. 14

ff). Där anförs bl.a. att metoderna att bestämma ersättning inom

rättshjälpsområdet kommit att innebära att tidstaxor i praktiken gäller.

Ett sådant system kan enligt propositionen kritiseras för att gynna

medelmåttighet på skicklighetens bekostnad och för att hämma viljan att

rationalisera. Departementschefen framhöll att tidsåtgången måste vara en

viktig faktor vid arvodesbestämningen men att större hänsyn borde tas till

uppdragets omfattning och den skicklighet med vilken det utförts.

Propositionen ledde till en ändring i 22 § RHL. Där anges nu att

uppdragets art och omfattning skall beaktas vid bedömning av vad som är

skäligt arvode och att hänsyn skall tas till andra omständigheter av

betydelse, såsom den skicklighet och omsorg som uppdraget utförts med och

den tid som har lagts ned på uppdraget.

Rättshjälpskommittén övervägde i betänkandet Den allmänna rättshjälpen

(SOU 1984:66 s.152 f) bl.a. metoder att åstadkomma en effektivare

kostnadskontroll. I det sammanhanget berördes frågan om flera saktaxor

borde utformas. Kommittén fann vid sin genomgång inte någon ärendegrupp

för vilken man ville förorda en saktaxa. I den proposition (1987/88:73)

som följde på betänkandet ansågs bestämmelserna om arvodesbestämning i

rättshjälpslagen - trots kritik mot s.k. taxeglidning och kritiken mot det

s.k. tidstaxesystemet - vara väl avvägda (se s. 64-66). Någon lagändring

föreslogs därför inte.

I rapporten Rättshjälpens effektivitet - regeringsuppdrag (F 1992:6) kon-

staterade Riksrevisionsverket (s. 52 och 67) att saktaxorna fastställs med

tidsåtgången som enda beräkningsgrund och att Domstolsverket inte gör

någon egen bedömning av nödvändigheten av de olika arbetsmomenten.

Riksrevisionsverket ansåg att utgångspunkterna för att bestämma saktaxorna

borde omprövas.

I 1992 års proposition om ändring i rättshjälpslagen m.m. (1992/93:109 s.

41f) tas frågor om utökad användning av taxor upp. Det sägs bl.a. att

frågan om utvidgning av brottmålstaxans tillämpningsområde skall

undersökas närmare. Vidare anförs att det kunde vara lämpligt att se över

utgångspunkterna för beräkning av saktaxan och att undersöka om

ytterligare områden, t.ex underhållsmål och ärenden på

utlänningslagstiftningens och den psykiatriska tvångsvårdslagstiftningens

områden, kan lämpa sig för taxereglering.

Andra vägar att hålla rättshjälpskostnaderna på en rimlig nivå kan vara

att ställa högre krav på utformningen av de kostnadsräkningar som ligger

till grund för bedömning av ersättningsanspråken och att - efter mönster

av vad som tillämpas i t.ex. Finland - sprida information om praxis när

det gäller ersättningar som beslutats i olika mål. En annan metod att

förbättra kostnadskontrollen kan vara att se till att beslut om ersättning

enligt rättshjälpslagen fattas separat och inte i samband med dom eller

beslut i sak. Också andra lösningar kan tänkas.

Den översyn jag föreslår bör omfatta regleringen av ersättning till

biträden i dess helhet. Utredaren bör undersöka om bestämmelserna angående

ersättning till biträden och offentliga försvarare (22 § RHL och 21 kap.

10 § rättegångsbalken) är ändamålsenligt utformade. I översynen bör ingå

en förutsättningslös granskning av de olika slagen av taxor. Om taxor kan

visas vara kostnadsdämpande bör det undersökas om ytterligare områden kan

taxesättas. Utredaren bör ta del av de metoder andra näraliggande

rättssystem, särskilt övriga nordiska länder, har för bestämmande av

ersättning på rättshjälpsområdet och undersöka om dessa kan vara lämpliga

att införa i Sverige.

Rättshjälpen och rättsskyddsförsäkringar

I prop. 1992/93:109 om ändring i rättshjälpslagen m.m. anförs (s. 19 ff)

att den allmänna rättshjälpen på sikt bör göras generellt subsidiär till

rättsskyddsförsäkringar på så sätt att rättshjälp inte får beviljas i

angelägenheter som omfattas av rättsskyddsförsäkringar eller liknande

rättsskydd. I ett utkast till lagrådsremiss i det lagstiftningsärendet

hade en bestämmelse av den innebörden föreslagits. Utkastet var föremål

för överläggningar i Justitiedepartementet den 7 september 1992. Kritik

riktades mot förslaget, främst när det gällde avsaknaden av analyser om

vilka närmare konsekvenser det skulle medföra. Då det fanns skäl att

ytterligare undersöka saken föreslogs inga förändringar i propositionen. I

propositionen anförs att en analys av hur stora besparingarna på

rättshjälpsanslaget skulle bli och vilka ekonomiska konsekvenser en sådan

ordning skulle få för försäkringsbolagen först måste göras. Vidare anförs

att vissa lagtekniska frågor bör beredas ytterligare. Försäkringsbolagen

bör också få bättre tid på sig att anpassa sig till nyordningen.

Utredaren bör överväga frågan om att göra den allmänna rättshjälpen gene-

rellt subsidiär till rättsskyddsförsäkringar och lämna förslag till

lagändringar. En fungerande ordning där den allmänna rättshjälpen är

subsidiär till försäkringar förutsätter viss samordning med de

försäkringsvillkor som gäller för rättsskydd. Denna del av uppdraget bör

därför utföras i samverkan med försäkringsbolagen.

Offentliga biträden

En av formerna för rättshjälp är rätten till offentligt biträde.

Offentligt biträde kan beviljas i ärenden som anges i 41 § RHL. Det är

fråga om ärenden som rör enskildas personliga rörelsefrihet eller

kroppsliga integritet. Den största gruppen ärenden är avvisnings- och

utvisningsärenden enligt utlänningslagstiftningen. Ärenden enligt den

psykiatriska tvångsvårdslagstiftningen hör också hit. I övrigt är det

bl.a. fråga om tvångsomhändertagande unga och av missbrukare, ärenden som

rör verkställighet utomlands av frihetsberövande påföljd och ärenden

enligt smittskyddslagen.

Kostnaderna för offentligt biträde beräknas för budgetåret 1993/94 uppgå

till 178 miljoner kr. Under perioden 1986-1990 var det kostnaderna för

offentligt biträde som ökade mest (98 procent) av de olika formerna för

rättshjälp.

I propositionen 1992/93:109 diskuteras (s. 35 ff) om rätten till

offentligt biträde också i fortsättningen skall regleras i

rättshjälpslagen och betalas från rättshjälpsanslaget. I det nyss

redovisade utkastet till lagrådsremiss föreslogs att den del av

rättshjälpsanslaget som hänför sig till Statens invandrarverk skulle

avskiljas. Det anförs i propositionen att det kanske vore lämpligare att

reglera rätten till offentligt biträde direkt i den materiella

lagstiftning det handlar om och hålla kostnaderna utanför

rättshjälpsanslaget. Bestämmelserna om t.ex. beviljande och omfattning

kunde med en sådan ordning bättre anpassas efter de specifika behov som

gör sig gällande i de olika ärendekategorierna. Ordningen skulle också

motverka de generella urholkningarna på rättshjälpsområdet. Skäl som har

att göra med kostnadsansvar och kostnadskontroll ansågs också tala för en

sådan lösning. Några förändringar förordades inte i propositionen. Det

ansågs inte lämpligt att gå fram med särskilda lösningar på vissa

verksamhetsområden.

I betänkandet Anslag till rättshjälp m.m. behandlar justitieutskottet

denna fråga (bet. 1992/93:JuU26 s. 11 f). Enligt utskottets uppfattning

finns det skäl att ifrågasätta om det är lämpligt att kostnaderna för

offentligt biträde även i framtiden skall belasta rättshjälpsanslaget. I

varje fall finns anledning att överväga en särredovisning av kostnaderna

för sådant biträde. En annan enligt utskottet tänkbar ordning är att

kostnaderna belastar respektive myndighets anslag och att rätten till

offentligt biträde regleras i den materiella lagstiftningen på olika

områden. Härigenom skulle den fördelen uppnås att resurser och

verksamhetsansvar följs åt. Utskottet anförde vidare att regeringen

närmare bör överväga de anförda frågorna och att det får ankomma på

regeringen att avgöra formerna härför. Justitieutskottet hemställde att

riksdagen som sin mening skulle ge regeringen till känna vad som anförts.

Riksdagen biföll den 22 april 1993 utskottets hemställan (rskr.

1992/93:291).

Utredaren bör undersöka möjligheterna att överföra regleringen beträffande

offentliga biträden för var och en av ärendekategorierna till respektive

materiell lagstiftning och föreslå de lagändringar som kan vara befogade.

Andra reformförslag

Rättshjälpens karaktär av social skyddslagstiftning bör renodlas. Det bör

utredas om rättshjälpslagstiftningen kan ändras så att bistånd i större

utsträckning än vad som för närvarande är fallet inriktas på de fall där

det bäst behövs. Det finns anledning att misstänka att allmän rättshjälp i

dag i en inte obetydlig omfattning utgår i fall där det inte kan anses

befogat att det allmänna helt eller delvis skall bekosta tvisten. I 1992

års lagstiftningsärende framfördes flera förslag till förändringar av

regleringen. Skäl finns att i en samlad översyn gå igenom vilka åtgärder

som är lämpliga för att effektivisera rättshjälpen.

Översynen i denna del bör främst avse villkoren för och omfattningen av

rättshjälpen. Även avgiftssystemet och förfarandet vid ansökan om

rättshjälp bör ses över. En annan fråga som bör undersökas är möjligheten

att för vissa måltyper flytta tyngdpunkten från allmän rättshjälp till

rådgivning. Det förtjänar att framhållas att inte bara det allmänna utan

också en enskild rättssökande har fördel av att det rättsliga biståndet

kan ges till en rimlig kostnad.

Allmän rättshjälp beviljas i dag den som har behov av bistånd i en

rättslig angelägenhet och vars inkomst inte överstiger en viss nivå.

Undantag och begränsningar i rätten till rättshjälp gäller för vissa typer

av mål. Dessutom gäller att rättshjälp inte skall beviljas den som inte

har befogat intresse av att få sin sak behandlad. Att befogat intresse

saknas av att få saken behandlad är också ett av flera skäl att förordna

att redan beviljad rättshjälp skall upphöra. Rättshjälpen skall dock inte

upphöra om det skulle vara uppenbart oskäligt. Intresseprövningen

förutsattes vid rättshjälpslagens tillkomst göras både av den myndighet

som fattar beslut om rättshjälp och av rättshjälpsbiträdet. Högsta

domstolen har emellertid uttalat (NJA 1982 s. 175 I) att det inte är

förenligt med de grundläggande principerna för rättegången att en domstol

i rättshjälpsfrågan gör en förberedande sakprövning för att avgöra om

rättshjälp skall beviljas eller få behållas. Endast i uppenbara fall kan

enligt Högsta domstolen brist på befogat intresse av sakens prövning få

anses föreligga. När det gäller biträdens skyldighet att göra en in

tresseprövning har Högsta domstolen uttalat att tyngdpunkten i biträdets

insatser därvidlag bör ligga på ett tidigt stadium. När saken kommit under

domstols prövning bör ansvaret i första hand ligga hos domstolen.

Nu berörd fråga behandlades av Rättshjälpskommittén. I kommittédirektiven

(dir. 1981:75) anförs bl.a. att vissa erfarenheter tyder på att reglerna

om befogat intresse sällan tillämpas. Rättshjälpskommittén diskuterade

några förslag till lösning av problemet men ansåg att inget av dem kunde

leda till en enkel och effektiv intresseprövning (SOU 1984:66 s. 89).

Genom att man utformade ett system som initierar den rättssökande att göra

processekonomiska överväganden ansåg kommittén att det eftersträvade

syftet ändå kunde tillgodoses.

Det finns skäl att i belysning av vad som nu har anförts se över de grund-

läggande förutsättningarna för beviljande av rättshjälp och för att

rättshjälp skall upphöra. Tidigare redovisade rättsfall väcker också

frågan om samma domare skall fatta beslut i rättshjälpsfrågor och pröva

målet i sak. Också frågan om omfattningen av biträdenas skyldighet att

göra en intresseprövning bör behandlas i det sammanhanget.

Vidare bör undersökas om ytterligare någon ärendekategori kan undantas

från rättshjälpsområdet, t.ex. gemensamma ansökningar om

äktenskapsskillnad. En sådan lösning skulle kunna kombineras med en

utvidgning av rådgivningsinstitutet. Man kan också tänka sig att rätten

till rättshjälp inte helt tas bort men begränsas till fall där bistånd

verkligen behövs. På familjerättsområdet har olika idéer förts fram t.ex.

att rättshjälp i vårdnadsmål inte skall beviljas innan samarbetssamtal

prövats. Också detta förslag bör övervägas.

Utredaren bör också undersöka möjligheterna att över huvud taget förbättra

och utvidga rådgivningsinstitutet. Ett utökat tillämpningområde för

rådgivningsinstitutet kan medföra att den allmänna rättshjälpen avlastas,

vilket innebär kostnadslättnader för både de rättssökande och det

allmänna.

Vissa mål pågår under lång tid och i flera instanser. Det är inte ovanligt

att en process tar två år eller mer. Har rättshjälp beviljats i målet

gäller rättshjälpen tills processen är avslutad. Man kan tänka sig att ett

beslut om rättshjälp bara skall omfatta den instans där den beviljas.

Rättshjälp beviljad av Rättshjälpsmyndigheten skulle i sådant fall gälla

endast så länge den rättsliga angelägenheten inte är anhängiggjord vid

domstol. En annan tänkbar ordning kan vara att rättshjälpen bara skall

omfatta kostnader upp till en viss nivå. Ytterligare en tänkbar lösning

kan vara att möjligheterna till rättshjälp i ny instans begränsas jämfört

med vad som gäller i första instans. Sistnämnda fråga tas också upp i

direktiven till den särskilde utredare som skall se över formerna för

rättegången i hovrätt m.m. (dir. 1993:38).

Ett alternativ eller ett komplement kan vara att ny avgift skall betalas i

ny instans eller när en viss kostnadsnivå uppnåtts. När en process pågår

under lång tid upparbetas ny betalningförmåga hos rättshjälpstagaren

allteftersom tiden går. Dennes ekonomiska förhållanden kan dessutom under

den tid en process pågår ha förbättrats. Enligt gällande regler kan

egenavgifterna i sistnämnda fall höjas men det sker sannolikt inte

särskilt ofta. Andra alternativ är att omprövning av rättshjälpen skall

ske eller ny avgift betalas vid vissa tidsintervall.

En faktor som bidrar till att hålla rättshjälpen inom rimliga ramar är

rättshjälpstagarnas kostnadsansvar. Det är visserligen inte meningen att

någon av ekonomiska skäl skall tvingas avstå från driva en berättigad

process. Den bedömning av risken att få svara för kostnader i målet som en

part utan rättshjälp förutsätts göra bör emellertid göras också av en part

som har rättshjälp. Egenavgifterna i rättshjälpssystemet har nyligen

höjts. Utredaren bör undersöka om ytterligare förändringar bör ske, t.ex.

om taket för tilläggsavgiften bör vara högre än det nu är. En annan

möjlighet som bör undersökas är om, i mål där barn är part (mål om

underhåll och faderskap), egenavgifterna kan beräknas med ledning av

vårdnadshavarens inkomster och inte som nu är fallet utifrån barnets

inkomster.

I utredningsuppdraget bör också ingå en undersökning av om prövningen av

en ansökan om rättshjälp, t.ex. när det gäller kontroll av lämnade

inkomstuppgifter, kan förbättras.

Organisatoriska frågor

Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden har nu bedrivit sin

verksamhet i den nya organisationen under drygt två år.

Riksrevisionsverket har i rapporten Rättshjälpens effektivitet - regerings

uppdrag (s. 53 ff, 67 ff) tagit upp frågor som rör administration och

organisation av rättshjälpen. Där påpekas bl.a. att Domstolsverkets ansvar

för tillsyn och uppföljning av Rättshjälpsmyndighetens uppgifter inte

klarlagts, att uppföljningen av kostnadsfördelning m.m. inom rättshjälpen

har brister och att det spridda beslutsfattandet innebär att ingen

myndighet ansvarar för att kostnaderna hålls nere. Sådana frågor behandlas

också i departementspromemorian Domstolsväsendet; organisation och

administration i framtiden (Ds 1992:38 s. 116 ff) och i prop. 1992/93:109

(s. 42 f).

Riksrevisionsverket har i en revisionsrapport den 24 november 1992 (RRV

dnr 1992:J180) vid granskningen av Rättshjälpsmyndigheten konstaterat

vissa brister i redovisningen och i de ekonomiadministrativa rutinerna.

Det finns således flera skäl till att de aktuella reglerna och

verksamheten vid Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden nu bör ses

över. Det bör därför göras en utvärdering av hur de nya reglerna slagit ut

i praktiken, om syftet med de nya reglerna har uppnåtts, om de nya

reglerna är effektiva och om ansvarsfördelningen mellan t.ex.

Domstolsverket och Rättshjälpsmyndigheten är den bästa möjliga. Vidare bör

undersökas om den nuvarande fördelningen av arbetsuppgifter mellan å ena

sidan Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden och å andra sidan

övriga myndigheter som beslutar i rättshjälpsfrågor är lämplig.

Den översyn av rättshjälpslagen som jag föreslagit i det föregående kan

också behöva föranleda organisatoriska förändringar. De frågor om

kostnadskontroll jag har behandlat hänger bl.a. samman med den ordning som

gäller för beslutsfattandet, dvs. när och av vem beslut om rättshjälp

fattas och vem som prövar överklaganden. Också frågor om hur uppgifter om

beslut i dessa delar samlas och bearbetas har betydelse för

kostnadskontrollen. Vidare kan utredarens överväganden såvitt avser de

offentliga biträdena innebära att området för Rättshjälpsmyndighetens och

framför allt Rättshjälpsnämndens arbetsuppgifter bör förändras. För beslut

i frågor om rättshjälp som fattas av domstol gäller att överklagande skall

ske i den ordning som i övrigt gäller för överklagande av domstolens

beslut. För beslut av andra myndigheter än domstolar gäller att besluten

överklagas hos Rättshjälpsnämnden. Denna ordning kan sägas minska

möjligheterna att åstadkomma en effektiv kostnadskontroll och en enhetlig

rättstillämpning. Å andra sidan kan skäl anföras mot en ändrad ordning.

Utredaren bör överväga också dessa frågor.

I samband med frågorna om ansvarsfördelning mellan Domstolsverket och

Rättshjälpsmyndigheten berörs i prop. 1992/93:109 (s. 44 f) frågan om

Domstolsverkets talerätt. Verket hade i en skrivelse begärt att få

partsställning i frågor om ersättningar som betalas av allmänna medel. Av

flera skäl, bl.a. att Justitiekanslerns arbetsuppgifter, i vilka talerätt

enligt rättshjälpslagen ingår, var föremål för utredning togs inte någon

slutlig ställning i frågan. Utredaren bör i den omfattning det är lämpligt

göra förnyade överväganden när det gäller Domstolsverkets talerätt.

De frågor jag nu tagit upp bör övervägas förutsättningslöst och i

belysning av de ställningstaganden som görs i övriga frågor. Om

regelverket enligt utredarens mening inte är tillfredsställande,

materiellt eller formellt, bör utredaren föreslå lämpliga åtgärder.

Övrigt

Utredningsuppdraget bör inte begränsas till de frågor jag tagit upp.

Utredaren bör ha fria händer att föreslå andra ändringar som kan leda till

ökad effektivitet och kostnadsbesparingar, och till att

rättshjälpsresurserna koncentreras till de områden där de bäst behövs.

Uppdragets genomförande m.m.

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och

särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:05), angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir.

1988:43) samt angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir.

1992:50). Utredaren skall vidare analysera och redovisa sina förslag ur

ett jämställdhetsperspektiv.

Utredaren bör samråda med Utredningen om rättegången i hovrätt m.m. (Ju

1993:04, dir. 1993:38) och med Utredningen om domstolarnas och domarnas

ställning inför 2000-talet (Ju 1993:06, dir. 1993:47).

Utredaren bör vid uppdragets genomförande samråda med Domstolsverket och

Riksrevisionsverket samt andra myndigheter som berörs av de frågor som tas

upp i utredningen. Uppdraget bör fullgöras i kontakt med Sveriges advokat-

samfund.

Uppdraget bör redovisas senast den 1 maj 1995. Om utredaren anser det

lämpligt kan någon del av uppdraget, t.ex. frågorna om kostnadskontroll

och taxor, redovisas i ett delbetänkande.

Jag har i detta ärende samrått med chefen för Kulturdepartementet och

chefen för Socialdepartementet.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Justitiedepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - för att se över rättshjälpslagen (1972:429) och

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt den

särskilde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)