Dir. 1993:80

Utvärdering av praxis i asylärenden

Innehåll

Dir. 1993:80

Beslut vid regeringssammanträde 1993-06-24

Chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att två särskilda utredare tillkallas för att i en rapport

redovisa hur praxis i asylärenden utvecklats under senare år.

Bakgrund

Beslut om avvisning och utvisning som meddelats av Statens invandrarverk

kunde till och med år 1991 överklagas till regeringen. Den 1 januari 1992

inrättades en ny fristående myndighet, Utlänningsnämnden, med uppgift att

överpröva vissa ärenden enligt utlänningslagen (1989:529) och

medborgarskapslagen (1950:382). Överklaganden av Invandrarverkets

avvisnings- och utvisningsbeslut prövas således numera av

Utlänningsnämnden.

Att regeringen inte längre är högsta instans när det gäller överprövning

av utlänningsärenden innebär att regeringen inte på samma sätt som

tidigare kan leda och följa utvecklingen av praxis. Vissa möjligheter för

regeringen att styra praxis kvarstår dock. Enligt 7 kap. 11 §

utlänningslagen kan såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden överlämna

ärenden till regeringen för beslut bl.a. om det bedöms vara av särskild

vikt för ledning av tillämpningen av utlänningslagen. Regeringen har då

möjlighet att fatta beslut som vägledning för praxis. Regeringen har

vidare vissa möjligheter att påverka praxis genom generella föreskrifter i

förordningsform. Utredningen (Ku 1992:05) om översyn av vissa delar av

utlänningslagstiftningen m.m. har nyligen i betänkandet Utlänningslagen *

en partiell översyn (SOU 1993:24) föreslagit utvidgade sådana möjligheter.

Regeringen kan även ta initiativ till lagändringar.

Regeringen har sedan den tillträdde hösten 1991 fattat ett antal beslut

och tagit initiativ till åtgärder i syfte att påverka praxis i

utlänningsärenden.

¥ I december 1989 fattade den dåvarande regeringen beslut i några

enskilda ärenden av innebörd att * utöver konventionsflyktingar * endast

de som hade särskilt starka skyddsbehov i fortsättningen kunde påräkna

asyl. Genom beslut den 19 december 1991 konstaterade den nuvarande

regeringen att de förhållanden som föranlett skärpningen av kriterierna

för asyl inte längre förelåg.

¥ Den dåvarande regeringen bedömde i augusti 1991 i beslut i ett par

enskilda ärenden att vistelse i Sverige under viss tid skulle medföra att

en asylsökande kunde beviljas uppehållstillstånd på humanitär grund,

såvida inte särskilda skäl i det enskilda fallet talade emot. Den

nuvarande regeringen uttalade i december 1991 att vistelsetiden ensam i

fortsättningen inte bör tillmätas avgörande betydelse utan beaktas som en

av flera omständigheter som kan * men inte nödvändigtvis måste * leda till

att uppehållstillstånd beviljas (se bl.a. Regeringens förordningsmotiv

1991:8).

¥ I samband med uttalandet om att vistelsetiden inte längre skulle

tillmätas samma betydelse som tidigare beslöt regeringen om särskilda

övergångsvisa bestämmelser för utlänningar som vistats i Sverige lång tid.

Det skedde genom en särskild förordning (1991:1999) som trädde i kraft den

1 januari 1992. Den som vid tiden för förordningens ikraftträdande vistats

i landet mer än 18 månader fick beviljas uppehållstillstånd om inte

särskilda skäl talade emot det. Detsamma gällde medlemmar av en familj med

barn som var sex år eller äldre och som vistats här minst ett år.

¥ Samtidigt som den ovan nämnda särskilda förordningen trädde i kraft

genomfördes också en ändring i utlänningsförordningen avseende familjer

med barn i skola. Enligt 3 kap. 4 a § utlänningsförordningen i dess

lydelse från den 1 januari 1992 skulle uppehållstillstånd, om inte

särskilda skäl talade däremot, få beviljas medlemmarna i en familj i

vilken det vid beslutstillfället fanns barn som fullgjort minst tre

terminer i svensk skola, förskola eller liknande.

¥ I oktober 1992 konstaterade regeringen att en mycket stor andel av dem

som väntade på beslut i asylärenden var medborgare i det förutvarande

Jugoslavien. Många av dem måste räkna med att vänta lång tid på beslut

eftersom Invandrarverket och Utlänningsnämnden för åtskilliga grupper från

det förutvarande Jugoslavien avvaktade med beslut på grund av det oklara

läget i flera delar av det förutvarande Jugoslavien. För andra grupper

asylsökande var väntetiderna generellt sett kortare. Regeringen

konstaterade vidare att den s.k. treterminersregeln var en undantagsregel

som tillkommit som en särlösning i avvaktan på att den stora

ärendebalansen i asylärenden kunde nedbringas. En tillämpning av

treterminersregeln på barnfamiljer från det förutvarande Jugoslavien

skulle oundvikligen få till följd att denna undantagsregel kom till

användning i sådan omfattning att den felaktigt skulle få karaktären av en

huvudregel. Mot denna bakgrund beslöt regeringen att treterminersregeln

skulle upphöra att gälla vid utgången av november 1992. Den skulle dock

fortfarande gälla i fråga om medlemmar i en familj i vilken det vid

ändringens ikraftträdande fanns barn som fullgjort minst tre terminer i

svensk skola, förskola eller liknande (SFS 1992:1005 och Regeringens

förordningsmotiv 1992:6).

Även andra faktorer än de beslut för vilka jag redogjort här kan

emellertid ha haft betydelse för utvecklingen av praxis i

utlänningsärenden.

Den 1 juli 1992 övertog Statens invandrarverk utredningsansvaret i

asylärenden från polisen. Invandrarverket har samtidigt övergått till att

regelmässigt låta en skriftlig berättelse av sökanden själv ligga till

grund för utredningen. Den ändrade ordningen för utredningar kan ha haft

betydelse för beslutsunderlaget i asylärenden.

Under de två senaste åren har inte bara antalet asylsökande ökat

dramatiskt. Det har också skett en förändring i sammansättningen av

gruppen asylsökande genom att en så stor andel numera kommer från det

förutvarande Jugoslavien. Budgetåret 1990/91 uppgick antalet asylsökande

till knappt 21 000. Budgetåret 1991/92 ökade det till ca 55 000 och

budgetåret 1992/93 beräknas antalet asylsökande bli ca 80Ê000. Budgetåret

1990/91 kom ca 14 % av de asylsökande från det förutvarande Jugoslavien.

Under senare tid har ca 80 % av de asylsökande kommit därifrån. Ändringar

när det gäller de asylsökandes ursprungsländer och bakgrund kan givetvis

också medföra ändringar när det gäller andelen avslagsbeslut och grunderna

för de uppehållstillstånd som beviljas.

Det har i den allmänna debatten gjorts gällande att en skärpning av praxis

skett sedan Utlänningsnämnden inrättades. Om praxis ändrats * och i så

fall i vilken riktning * är inte möjligt att avgöra med tillräcklig

säkerhet utan en särskild undersökning.

Utlänningsnämnden påbörjade i slutet av år 1992 utgivningen av en

praxissamling. Statens invandrarverk påbörjade visserligen under år 1991

en praxisredovisning men utgivningen har inte fortsatt efter det att

Utlänningsnämnden inrättades. Utlänningsnämndens praxissamling innebär att

utvecklingen av praxis i utlänningsärenden i framtiden kommer att bli

lättare att följa.

Uppdraget

Utlänningsnämnden har nu fungerat under cirka ett och ett halvt år. Flera

regeringsbeslut har sedan hösten 1991 fattats i syfte att i viss

utsträckning skapa ny praxis. Under de senaste åren har vidare antalet

asylsökande ökat mycket kraftigt och sammansättningen av och bakgrunden

hos de asylsökande har ändrats. I den allmänna debatten har framförts att

praxis i asylärenden skärpts under senare tid.

Det är mot ovanstående bakgrund angeläget att få en klar bild av hur

praxis har utvecklats sedan Utlänningsnämnden övertog ansvaret för

överprövningen i utlänningsärenden. Det gäller särskilt de ärenden där

politiska eller humanitära skäl åberopas. Av den dokumentation av praxis

som finns i dag går det inte att dra några säkra slutsatser om

utvecklingen.

Som framgått ovan har antalet asylsökande ökat mycket kraftigt under

senare år och sammansättningen av gruppen asylsökande har ändrats. Detta,

liksom ändringar i politiskt och ekonomiskt hänseende på skilda håll i

världen, försvårar självfallet en bedömning av hur praxis utvecklats. Det

är inte helt lätt att jämföra praxis vid bedömningen av de åberopade

skälen i fråga om asylsökande med helt olika bakgrund och som kommer från

vitt skilda länder.

En mycket stor andel av de asylsökande som beviljas tillstånd i Sverige

får emellertid tillstånd inte med hänsyn främst till de politiska skäl de

åberopat utan av humanitära skäl. De humanitära skälen kan ibland vara vad

som kan kallas renodlat humanitära, som t.ex. att sökanden är svårt sjuk.

Oftare hänför sig emellertid de humanitära skälen till att sökanden fått

vänta lång tid på ett slutligt beslut i ärendet eller till förhållanden

som krig eller inbördeskrig i sökandens hemland. Av de asylsökande som

fått stanna i Sverige under senare år har under vissa perioder två

tredjedelar beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl. Under den

senaste tiden har närmare hälften fått tillstånd på denna grund.

Om praxisutvecklingen när det gäller asylsökande med renodlat politiska

skäl kan vara svår att följa bör den däremot vara något lättare när det

gäller bedömningen av de humanitära skälen.

Hur praxis utvecklats i asylärenden sedan Utlänningsnämnden inrättades bör

således undersökas. Därvid skall de faktorer för vilka jag ovan redogjort

och som kan ha haft betydelse för praxisutvecklingen beaktas. Jag föreslår

därför att en sådan undersökning kommer till stånd. Av särskilt intresse

är utvecklingen när det gäller bedömningen av humanitära skäl.

Undersökningen bör dock innefatta asylärenden i allmänhet. En sådan

undersökning torde kräva genomgång av ett antal ärenden som avgjorts av

regeringen och ett antal som avgjorts av Utlänningsnämnden. Det bör

emellertid ankomma på dem som genomför undersökningen att närmare bedöma

hur den bör läggas upp.

Arbetets bedrivande

Utredningsarbetet bör genomföras av juridisk expertis. Lämpligen bör

uppdraget genomföras av två särskilda utredare, den ena med vetenskaplig

bakgrund och den andra med domarerfarenhet, som gemensamt beslutar om

arbetsuppgifternas fördelning dem emellan. Utredarna bör arbeta skyndsamt.

Uppdraget bör vara slutfört före utgången av år 1993.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Kulturdepartementet

att tillkalla två särskilda utredare * omfattade av kommittéförordningen

(1976:119) * med uppdrag att efter samråd i en rapport redovisa

praxisutvecklingen i asylärenden, samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredarna.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag, Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Kulturdepartementet)