Dir. 1993:81

Översyn av personalkontrollförfarandet

Innehåll

Dir. 1993:81

Beslut vid regeringssammanträde 1993-06-24

Chefen för Justitiedepartementet, statsrådet Hellsvik, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över

personalkontrollförfarandet med syfte att bringa detta i bättre

överensstämmelse med motsvarande förfarande inom jämförbara länder i

Västeuropa, s.k. säkerhetsklarering.

Vid översynen skall utgångspunkten vara de förslag för att öka kontrollens

effektivitet och stärka den enskildes rättssäkerhet i samband med

personalkontrollen som har lagts fram av SÄPO-kommittén år 1990. I

översynen ligger att göra en teknisk omarbetning av SÄPO-kommitténs

förslag så att det passar in i det nyss nämnda systemet med

säkerhetsklarering.

En parlamentarisk beredning kan därefter ske av den särskilde utredarens

förslag.

Bakgrund

Nuvarande ordning

Med personalkontroll avses att uppgifter inhämtas ur polisregister för att

tjäna som underlag vid bedömning av pålitligheten från säkerhetssynpunkt

hos personer som har eller avses få befattningar av betydelse för

totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt.

Ett system för personalkontroll växte fram under andra världskriget och

tiden därefter. Nuvarande regler för personalkontroll finns i

personalkontrollkungörelsen (1969:446, omtryckt 1983:764). Kungörelsen

tillkom efter förslag från den parlamentariska nämnden med anledning av

Wennerströmaffären i betänkandet Handläggningen av säkerhetsfrågor (SOU

1968:4). Föreskrifter om personalkontroll finns också i

upphandlingsförordningen (1986:366).

Reglerna i personalkontrollkungörelsen innebär i huvudsak följande.

Personalkontroll får företas av de organ som anges i kungörelsen, i

huvudsak statliga myndigheter inom totalförsvaret men också vissa företag.

Endast den som är placerad i s.k. skyddsklass får kontrolleras. Antalet

skyddsklasser är tre, benämnda 1 A, 1 B och 2, där 1 A är den högsta

klassen. Vilka tjänster som placeras i skyddsklass bestäms av regeringen

eller, när det gäller skyddsklass 2, av vederbörande myndighet efter

regeringens bemyndigande.

Uppgifter som lämnas ut i samband med personalkontroll hämtas bl.a. ur

polisens person- och belastningsregister och Säkerhetspolisens register.

Vilka uppgifter som får lämnas ut i ett konkret fall beror bl.a. på vilken

skyddsklass som kontrollen avser. Utlämnande beslutas av

Rikspolisstyrelsens styrelse. Prövningen av den kontrollerades lämplighet

från säkerhetssynpunkt görs av den myndighet som beslutat om kontroll.

I personalkontrollkungörelsen finns också föreskrifter om

partsoffentlighet. Utgångspunkten är att den kontrollerade skall beredas

tillfälle att yttra sig innan beslut fattas om att lämna ut uppgifter om

honom. I vissa fall hindrar dock sekretess att den kontrollerade får del

av uppgifterna.

Under vissa förutsättningar kan personalkontroll ske i fråga om personal

vid företag hos vilka myndigheter gör upphandling eller som annars har

uppgifter inom totalförsvaret (se 18 § upphandlingsförordningen och 1 §

personalkontrollkungörelsen).

SÄPO-kommitténs förslag

En parlamentarisk kommitté, SÄPO-kommittén, tillkallades år 1987 med

uppgift bl.a. att se över personalkontrollförfarandet. Syftet med

översynen var både att öka kontrollens effektivitet och att stärka den

enskildes rättssäkerhet i samband med kontrollen.

Kommittén lade i sitt slutbetänkande Säkerhetspolisens arbetsmetoder,

personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51) fram förslag till en

lag om personalkontroll.

Kommittén underströk i betänkandet att den inte funnit anledning att ändra

den grundläggande inriktningen av personalkontrollen. Förslaget till lag

om personalkontroll byggde därför i väsentliga delar på reglerna i

personalkontrollkungörelsen. Att ge reglerna om personalkontroll lagform

var inte nödvändigt av konstitutionella skäl men var enligt kommittén ändå

lämpligt med hänsyn till reglernas betydelse för den enskilde.

Till de sakliga nyheterna i kommitténs förslag hörde att kontrollen

utsträcktes till vissa nya personalkategorier, bl.a. kommunala

befattningshavare samt försvarare i brottmål. Kontroll borde enligt

förslaget kunna ske inte bara, som dittills, av personer med insyn i

sekretessbelagda uppgifter utan också av dem som av annan anledning kunde

utgöra en säkerhetsrisk, t.ex. genom att utföra ett terrordåd.

Kommittén föreslog vidare en förändring i fråga om skyddsklassindelningen

och begränsningen beträffande möjligheterna att lämna ut uppgifter ur

Säkerhetspolisens register i samband med kontrollen. Beslut om att lämna

ut uppgifter borde fattas av en från polisen fristående nämnd. Också

förändringar i fråga om partsinsynen föreslogs.

Kommittébetänkandet remissbehandlades. De flesta remissinstanserna

tillstyrkte förslaget om personalkontrollen eller lämnade det utan

erinran. Försvarets materielverk (FMV) framförde dock allvarliga

erinringar mot förslaget att göra det omöjligt att lämna ut uppgifter ur

Säkerhetspolisens register vid kontroll avseende skyddsklass 2.

Begränsningen skulle enligt FMV träffa en stor del av de kontroller som

utfördes inom försvarsindustrins område. Därmed skulle säkerhetsskyddet

inom försvarsindustrin försvagas på ett oacceptabelt sätt, vilket -

förutom andra olägenheter - skulle innebära svårigheter när det gällde

samarbetet med utländsk försvarsindustri. Också Justitiekanslern (JK)

ansåg det fel att inte kunna utnyttja uppgifter i Säkerhetspolisens

register i de fall detta behövdes. JK, JO och Riksåklagaren avvisade också

förslaget att bl.a. försvarare i brottmål skulle inordnas i

kontrollförfarandet.

Behov av en ny översyn

Allmän bedömning av SÄPO-kommitténs förslag

Det svenska statsskicket bygger bl.a. på åsiktsfrihet och en fri

opionionsbildning. Ett fritt och demokratiskt samhälle som det svenska är

emellertid sårbart för angrepp såväl utifrån som inifrån. Det är uppenbart

att det allmänna måste kunna skydda sig mot företeelser som spioneri,

terrorism och försök att förändra samhällsskicket med odemokratiska medel.

Personalkontrollförfarandet har i detta sammanhang en nödvändig funktion.

Samtidigt är det klart att strävan att skydda samhället mot angrepp mot de

demokratiska grundvalarna inte får medföra att grundläggande rättsstatliga

principer träds förnär eller att den personliga integriteten får vidkännas

intrång som måste anses otillbörliga. Här måste med andra ord gälla en

från rättsstatliga utgångspunkter lämplig balans mellan mål och medel.

SÄPO-kommitténs förslag till en lag om personalkontroll bygger på en sådan

balans mellan kontrollbehovet och hänsynen till den personliga

integriteten. Förslaget bygger, som redan framgått, väsentligen på

nuvarande regler, med förändringar för att öka både kontrollens

effektivitet och integritetsskyddet för den kontrollerade.

Mot vissa delar av förslaget kan dock allvarliga invändningar resas. Det

gäller bl.a. förslaget att ta bort möjligheterna att lämna ut uppgifter ur

Säkerhetspolisens register vid kontroll i skyddsklass 2. Det skulle i

praktiken innebära att uppgifter om samröre med politiska

extremistorganisationer eller kontakter med kända terrorister eller med

utländska spionageorganisationer i många fall inte skulle kunna lämnas ut

vid prövning av om en person är lämplig att få en säkerhetskänslig

befattning inom totalförsvaret. I likhet med JK har jag svårt att se det

rationella i en sådan förändring, som skulle innebära en väsentlig

försämring av skyddet mot säkerhetshotande verksamhet inte minst inom

försvarsindustrin. De invändningar som har framförts av JK och FMV mot

denna del av förslaget måste tas på allvar. Kommittéförslaget i denna del

bör därför inte genomföras.

Inte heller anser jag att man bör genomföra förslaget att föra in

offentliga försvarare i vissa brottmål i personalkontrollsystemet. Jag

delar de principiella invändningar häremot som framförts av JK, JO och

Riksåklagaren i samband med remissbehandlingen.

Det anförda innebär att avvikelser under alla förhållanden måste göras

från kommitténs lagförslag.

Till detta kommer att förutsättningarna i fråga om en reformering av

personalkontrollsystemet i ett viktigt avseende har förändrats sedan

kommitténs betänkande lades fram. Det gäller Sveriges relationer till

andra länder i Europa, särskilt till länderna inom EG. Bakgrunden är

följande.

En anpassning till EG

Ett personalkontrollsystem som bygger på att personer som har eller avses

få vissa säkerhetskänsliga befattningar kontrolleras genom

registeruppgifter och andra personupplysningar hos säkerhetstjänsten

förekommer regelmässigt i västeuropeiska länder. Däremot finns det

skillnader när det gäller själva kontrollförfarandet. Många länder i

Västeuropa tillämpar ett system som bygger på s.k. security clearance

eller, med en svensk term, säkerhetsklarering. I princip bygger systemet

på att den kontrollerade godkänns (klareras) i en viss skyddsklass, som

ger honom behörighet att ta befattning med säkerhetskänsliga frågor upp

till en viss nivå. Ju högre skyddsklass, desto vidsträcktare behörighet

för den kontrollerade.

Systemet skiljer sig från det svenska i flera avseenden. En skillnad är

att skyddsklassplaceringen hänför sig till personen och inte till

tjänsten. Klareringen av en person i en viss skyddsklass beslutas i regel

av ett organ med särskild kompetens inom säkerhetsområdet. Ett negativt

klareringsbeslut kan i många fall överklagas av den enskilde till ett

oberoende organ. Det förekommer också att en oberoende nämnd utövar

tillsyn över handläggningen av klareringsärenden. Systemet med klarering

kan, med en viss förenkling, karaktäriseras som ett slags

auktorisationsförfarande, där anställningsmyndigheten endast får anställa

på behörigt sätt auktoriserade personer för säkerhetskänsliga

arbetsuppgifter. Det bör i sammanhanget understrykas att förfarandet i

fråga om detaljerna givetvis skiljer sig från land till land.

Kommittén har avvisat tanken på att införa ett klareringsförfarande i det

svenska personalkontrollsystemet med motiveringen att systemet knappast är

överlägset det svenska. För egen del kan jag dock se flera fördelar med

ett klareringsförfarande av gängse europeisk modell jämfört med det

nuvarande svenska kontrollsystemet. Bl.a. kan de berörda myndigheternas

roller i kontrollförfarandet göras tydligare, samtidigt som

förutsättningarna ökar för att varje personalkontrollärende blir bedömt av

personer med särskild kompetens i säkerhetsfrågor. Den enskilde kan också

ges större möjligheter att få sin sak prövad i högre instans.

En annan fördel med klareringsförfarandet är att det, som nämnts bygger på

att skyddsklassplaceringen hänför sig till personer och inte, som enligt

personalkontrollkungörelsen, till tjänster. Den sistnämnda ordningen

stämmer dåligt med den senaste tidens utveckling inom arbetsrätten på den

offentliga sektorn som går ut på att utmönstra tjänstebegreppet.

Till detta kommer den mycket viktiga omständigheten att Sveriges ansökan

om medlemskap i EG har förändrat förutsättningarna för bedömning av

kommittéförslagen. I det långa loppet är det knappast realistiskt att

Sverige behåller ett personalkontrollsystem som i viktiga avseenden

skiljer sig från vad som allmänt gäller hos andra EG-länder. Detta gäller

i synnerhet om det med fog kan hävdas att det europeiska kontrollsystemet

är både effektivare och bättre från rättssäkerhetssynpunkt.

Inriktning av det fortsatta reform- och utredningsförfarandet

Det anförda leder fram till att det framstår som olämpligt att nu lägga

fram ett förslag till lag om personalkontroll på grundval av förslaget

från SÄPO-kommittén. Inriktningen bör istället vara att så snabbt som

möjligt utarbeta ett förslag till en lag om personalkontroll som bygger på

ett klareringsförfarande enligt europeisk modell.

Utredningsarbetet bör i väsentliga delar kunna bygga på de principiella

överväganden i fråga om kontrollens effektivitet och skyddet för den

personliga integriteten, som redovisas i SÄPO-kommitténs betänkande.

Arbetet kan därigenom få en övervägande regelteknisk inriktning. Med

hänsyn härtill och till intresset av att snabbt få fram ett nytt

lagförslag bör utredningsuppdragt anförtros åt en särskild utredare. En

parlamentarisk beredning kan därefter ske av den särskilde utredarens

förslag.

Utredningsarbetet bör inte hindra att en del provisoriska ändringar görs i

nuvarande personalkontrollsystem för att öka kontrollens effektivitet och

för att stärka integritetsskyddet för den enskilde på grundval av vad

SÄPO-kommittén har föreslagit. Bl.a. bör den enskilde få större

möjligheter än i dag att få insyn i de uppgifter om honom som lämnas ut.

Dessa förändringar kräver ingen lagstiftning utan kan beslutas av

regeringen i form av ändringar i personalkontrollkungörelsen. Jag avser

att senare i dag för regeringen redovisa ett förslag till sådana

ändringar som jag nyss har nämnt.

I sammanhanget finns det skäl att erinra om att regeringen ändrat

personalkontrollkungörelsen så att kontroll kan göras av befattningshavare

vid bolagiserade verksamheter inom totalförsvaret (SFS 1992:837).

Förslaget ligger i linje med vad SÄPO-kommittén föreslagit. Kommitténs

förslag till en lag om Säkerhetspolisens register bereds i

Justitiedepartementet inom ramen för den pågående översynen av

polisregisterlagstiftningen som helhet. Också polisregisterlagstiftningen

berörs av Sveriges närmande till EG.

Utredningsuppdraget

Målet för utredningen bör vara att redovisa ett förslag till en lag om

personalkontroll som bygger på s.k. säkerhetsklarering och som ligger i

linje med vad som tillämpas inom många andra länder i Västeuropa.

I uppdraget ligger att den särskilde utredaren noga bör informera sig om

hur systemet med säkerhetsklarering har utformats i berörda länder och hur

det fungerar i praktiken. En strävan bör vara att tillgodogöra sig berörda

länders erfarenheter av systemet och att använda den samlade kunskapen

härom för att kunna ge den svenska personalkontrollen bästa möjliga

utformning för framtiden.

I den nya lagen om personalkontroll bör givetvis såväl kontrollintresset

som integritets- och rättssäkerhetsintresset tillgodoses i all den

utsträckning som är möjlig och lämplig. Vid avvägningen mellan olika

intressen bör de överväganden som har redovisats i SÄPO-kommitténs

slutbetänkande så långt möjligt vara vägledande.

Utredaren bör givetvis vara fri att avvika från kommitténs

ställningstaganden i den utsträckning som föranleds av att kontrollen

skall bygga på ett klareringsförfarande eller om det annars, vid

jämförelser med vad som gäller i andra länder, finns lösningar som är

bättre än de som kommittén har föreslagit. Inte heller bör utredaren ta

upp kommittéförslagen om kontroll av offentliga försvarare och begränsning

i fråga om kontrollens räckvidd, som jag i det föregående funnit inte bör

ligga till grund för lagstiftning.

Utanför uppdraget faller också frågan om lagreglering av Säkerhetspolisens

register, som enligt vad som redan anförts bereds i ett annat sammanhang.

SÄPO-kommitténs förslag förutsätter att den nya lagen om personalkontroll

kompletteras med föreskrifter i förordningsform. Den särskilde utredaren

bör utarbeta förslag till sådana föreskrifter. En fråga som därvid

särskilt bör beaktas är att man åstadkommer en klar och restriktiv

avgränsning av den personkrets som, i enlighet med vad kommittén har

förordat, skall kunna kontrolleras av annan anledning än att de

kontrollerade får tillgång till hemliga uppgifter.

Övrigt

Under arbetet bör den särskilde utredaren samråda med de myndigheter som

särskilt berörs av förslagen, i första hand Rikspolisstyrelsen

(Säkerhetspolisen), Överbefälhavaren, Försvarets materielverk,

Överstyrelsen för civil beredskap och Luftfartsverket. Samråd bör också

ske med företrädare för kommunerna, försvarsindustrin och verksamheter

inom totalförsvaret som drivs i form av enskilda organ.

De fackliga centralorganisationerna bör beredas tillfälle att lämna

synpunkter på arbetet.

Uppdraget bör redovisas före utgången av maj 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Justitiedepartementet

- att tillkalla en särskild utredare, omfattad av kommittéförordningen

(1976:119), med uppdrag att se över personalkontrollförfarandet och

- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)