Dir. 1993:88

Kommission om våld mot kvinnor

Innehåll

Dir. 1993:88

Beslut vid regeringssammanträde 1993-07-01

Chefen för Socialdepartementet, statsrådet B. Westerberg, anför efter

samråd med justitieministern samt statsråden Laurén och Könberg.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild kommission tillkallas för att utifrån ett

kvinnoperspektiv göra en översyn av frågor som rör våld mot kvinnor och

föreslå åtgärder för att motverka sådant våld.

Inledning

Våldet mot kvinnor är utbrett och förekommer överallt i samhället. De män

som misshandlar eller begår sexuella övergrepp mot kvinnor kommer från

alla miljöer och är i alla åldrar. De misshandlande männen är oftast

bekanta med kvinnan, vanligtvis en nuvarande eller tidigare partner.

Våldet sker huvudsakligen i hemmet.

Dessa omständigheter medför att våldet mot kvinnorna ofta är osynligt. De

våldsbrott som riktar sig mot kvinnor har därför höga mörkertal. Trots att

samhället har vidtagit ett stort antal åtgärder under senare år är, enligt

tillgängliga studier, det dolda våldet omfattande. De anmälda brotten om

våld mot kvinnor har också ökat.

Åtgärder för att komma till rätta med detta våld berör av naturliga skäl i

första hand de utsatta kvinnorna och deras barn samt de män som utövar

våld. Åtgärderna måste emellertid i större utsträckning beakta orsakerna

till att våld mot kvinnor uppstår. Det handlar här bl.a. om samhällets och

de enskilda individernas allmänna kvinnosyn. Förlegade uppfattningar om

kvinnorollen lever fortfarande kvar i vårt samhälle, trots att Sverige i

ett internationellt perspektiv anses vara ett föregångsland när det gäller

jämställdhet mellan kvinnor och män. Sådana fördomar, som direkt och

indirekt tar sig uttryck i uppfattningar om mäns makt över kvinnor, måste

bekämpas med kraft. I förlängningen kan sådana fördomar utgöra en grogrund

för uppkomsten av våld mot kvinnor. För att kunna föreslå adekvata

åtgärder mot detta våld är det viktigt att kunskaperna om de bakomliggande

orsakerna till våldet mot kvinnor ökar.

Samtidigt som Sverige inte är fritt från traditionella uppfattningar om

kvinnors och mäns roller måste konstateras att vårt samhälle idag präglas

av ett större mått jämställdhet mellan kvinnor och män än för bara ett

decennium sedan. Svenska kvinnor har t.ex. världens högsta förvärvs-

frekvens. Både kvinnor och män har goda möjligheter att kombinera

förvärvsarbete och föräldraskap. Även när det gäller politiskt deltagande

intar svenska kvinnor internationellt sett en tätposition.

Debatten om våldet mot kvinnor bör ses mot denna bakgrund. Både kvinnor

som själva har utsatts för våld och andra kvinnor ger nu i allt högre grad

uttryck för sina värderingar och sina ökade kunskaper, dels genom krav på

åtgärder, dels genom att anmäla de handlingar de blivit utsatta för. Många

män tar initiativ, både enskilt och i grupp, för att ge sitt bidrag i

arbetet med att förhindra uppkomsten av våld mot kvinnor. På senare tid

har också i olika sammanhang, bl.a. i riksdagen, rests krav på

intensifierade åtgärder för att förhindra detta våld.

Ett kvinnoperspektiv

Våld mot kvinnor är ett allvarligt allmänmänskligt och samhälleligt pro-

blem. Hittills har emellertid det perspektiv som tar sin utgångspunkt i de

utsatta kvinnornas situation varit eftersatt.

Åtskillig forskning har bedrivits på detta område. Kvinnoforskningen, både

i Sverige och utomlands, har på senare år bidragit till ökade kunskaper

om våld mot kvinnor. Det gäller inte minst frågor om makt och inflytande

som konfliktorsak mellan kvinnor och män.

Våldtäkt, misshandel och andra övergrepp mot kvinnor har inom denna

forskning alltmer kommit att uppfattas som allvarliga uttryck för

bristande jämställdhet, såväl i förhållandet mellan enskilda kvinnor och

män, som i samhället i stort.

Inom kvinnoforskningen används ofta termen sexualiserat våld som ett

samlingsbegrepp för olika former av övergrepp mot kvinnor. Inom begreppet

ryms ett flertal handlingar, begångna mot kvinnor i just deras egenskap av

kvinnor. Det handlar således om kvinnospecifika övergrepp och kränkningar

med starka kopplingar till föreställningar om kvinnors roll såsom

underordnad mäns. Dessa övergrepp behöver inte nödvändigtvis innefatta

fysiskt våld eller begränsas enbart till handlingar som är att betrakta

som sexualbrott. Ofredande kan vara ett exempel på ett sådant övergrepp.

Forskningen på detta område har intensifierats under senare år. Det

sexualiserade våldets djupa skador är i dag väl dokumenterade.

Forskningen beskriver och analyserar hur en misshandelsprocess påverkar

både kvinnan och mannen. I denna forskning beskrivs mannens våld som ett

uttryck för en vilja att kontrollera kvinnan, samtidigt som också våldet,

för att osynliggöras, är kontrollerat i olika avseenden, t.ex. i tid och

rum. Forskningen beskriver också hur våldet efter hand "normaliseras" och

hur detta påverkar kvinnans självförtroende och självuppfattning samt hur

hon av rädsla alltmer anpassar sig för att undvika att bli utsatt för

ytterligare våld. Till slut blir ofta kvinnan helt isolerad från kontakter

utanför parförhållandet.

Samstämmiga forskningsresultat visar att de män som utövar misshandel

kommer från alla samhällsklasser. Alkoholkonsumtion och kriminalitet som

bidragande orsaker till att män slår tillmäts inte en lika stor betydelse

i kvinnoforskningens studier som i annan forskning och i de slutsatser som

har dragits på grundval av innehållet i polisanmälningar om kvinno-

misshandel m.m. Det finns därför skäl att ytterligare belysa vilken roll

alkohol och andra droger har för våld mot kvinnor.

Frågor som rör våld mot kvinnor har således ett samband med frågor om

jämställdhet mellan kvinnor och män, maktfördelning mellan könen och mäns

syn på kvinnor. Våldtäkt kan ses som ett extremt exempel på obalans i

maktförhållandet mellan könen. Det finns även andra företeelser i

samhället som hänger nära samman med våldet mot kvinnor och som på

liknande sätt är uttryck för en sådan obalans: prostitution, pornografi,

incest och sexuella trakasserier på arbetsplatserna.

Den kvinnosyn som ofta kommer till uttryck i dessa företeelser låter sig

svårligen förenas med samhällets jämställdhetsmål, som bl.a. innebär att

kvinnor och män skall ha samma rättigheter, skyldigheter och möjligheter

inom alla väsentliga områden i livet (se bl.a. prop.1990/91:113 s. 6).

Bakgrund

Förekomsten av våld mot kvinnor

Den senaste statistiken från Statistiska centralbyrån (SCB) och Brotts-

förebyggande rådet (BRÅ) över antalet anmälda sexualbrott visar att dessa

sammanlagt ökade med 25 procent under år 1992 jämfört med år 1991. Det

framgår också att antalet anmälningar om sexuellt tvång, sexuellt

utnyttjande och sexuellt umgänge riktat mot vuxna personer ökade med 23

procent under år 1992 jämfört med år 1991 och att ökningen av sexuellt

ofredande riktat mot vuxna under samma period uppgick till 35 procent.

Antalet anmälningar om misshandelsbrott ökade under samma period med tio

procent. Under år 1992 ökade anmälningarna om sexualbrott riktade mot

vuxna lika kraftigt som eller kraftigare än dem mot barn. Slutsatsen blir

att anmälningarna av nästan samtliga kategorier sexualbrott ökade

kraftigt under år 1992 - kraftigare än på länge.

Sett över en längre tidsperiod kan som exempel anges att antalet anmälda

våldtäktsbrott mellan åren 1981 och 1991 ökade med 70 procent. Också med

hänsyn tagen till att samma anmälan kan innehålla flera våldtäktsbrott,

begångna av samma gärningsman mot samma person, är ökningen mycket stor.

De nu refererade uppgifterna ger dock inte tillräckligt underlag för att

belysa i vilken utsträckning det är den faktiska brottsligheten som har

ökat. Den debatt, inte minst i massmedia, som på senare tid har förekommit

i dessa frågor, kan antas ha lett till att en del av det våld som tidigare

har varit dolt nu synliggjorts genom att kvinnor i ökad utsträckning har

vågat anmäla de brott de blivit utsatta för. Ökningen under år 1992 torde

emellertid inte endast kunna hänföras till en ökad anmälningsbenägenhet.

I statistiken över sexualbrott redovisas inte offrets kön. Tidigare under-

sökningar visar emellertid att en övervägande majoritet av offren för

sexualbrott är kvinnor. Det finns därför anledning anta att den största

delen av ökningen av sexualbrotten, men även en stor del av miss-

handelsbrotten, avser våld mot kvinnor. Det finns skäl att känna oro över

denna utveckling. Därtill kommer att det dolda våldet, det som inte anmäls

och inte heller på annat sätt kommer till myndigheternas kännedom,

fortfarande torde vara omfattande.

Inom BRÅ pågår för närvarande, inom ramen för ett regeringsuppdrag, i

samarbete med SCB ett arbete för att hitta metoder för att statistiskt

bättre kunna följa de rättstillämpande myndigheternas hantering av ett

ärende, från anmälan till lagföring.

Hittills vidtagna och pågående åtgärder

På senare år har ett stort antal åtgärder vidtagits för att motverka

våldet mot kvinnor och lindra dess verkningar. Ny lagstiftning har införts

samtidigt som många ändringar har gjorts i befintliga lagar. Satsningar

har gjorts på t.ex. förebyggande åtgärder och på förbättringar av skyddet

för de kvinnor som har utsatts eller riskerar att utsättas för våld.

Många olika myndigheter inom både socialtjänsten, hälso- och sjukvården

och rättsväsendet har ansvar för att hjälpa och skydda kvinnor som har

utsatts för övergrepp. I det följande redovisas några av de åtgärder som

har vidtagits på senare tid och som berör dessa myndigheters

ansvarsområden.

Under det senaste decenniet har det skett en stark framväxt av lokala

kvinnojourer, vilka utför ett betydande arbete till stöd för kvinnor i

akuta situationer. Kvinnojourernas verksamhet sker på ideell basis och

utgör ett komplement till samhällets insatser. En kartläggning av

jourernas verksamhet gjordes år 1990 och finns redovisad i en rapport från

Socialstyrelsen (SoS 1990:38). Kvinnojourerna har fått ett väsentligt ökat

stöd från det allmänna under senare år. Ett organisationsstöd har

inrättats för Riksorganisationen för kvinnojourer (ROKS) och de lokala

jourerna får statliga medel för olika former av försöks- och

utvecklingsarbete. ROKS erhåller också statsbidrag i sin egenskap av

kvinnoorganisation.

År 1989 tillsatte den dåvarande regeringen en arbetsgrupp inom rege-

ringskansliet för att arbeta med frågor om våld mot kvinnor. Arbetsgruppen

föreslog ett samlat åtgärdsprogram som bl.a. avsåg fortbildning, stöd till

lokala utvecklingsarbeten och till kvinnojourerna och ROKS, former för

samverkan och förslag till att regeringen borde ta initiativ till en

utvärdering av bestämmelsen om olaga våldsskildring i brottsbalken.

Personal inom hälso- och sjukvården, främst på akutmottagningarna men

också på kvinnoklinikerna och t.ex. inom psykiatrin, möter ofta kvinnor

som har utsatts för våld. För några år sedan initierade Lands-

tingsförbundet en kampanj inom sjukvården, Vården mot våld. Syftet var att

personalen inom hälso- och sjukvården skulle få ökade kunskaper både i att

upptäcka vilka patienter som drabbats av våldsbrott och om hur dessa

patienter bättre skulle kunna tas om hand.

På Akademiska sjukhuset i Uppsala pågår f.n. projektet Omhändertagande vid

kvinnomisshandel. Bl.a. har inom ramen för projektet ett handlingsprogram

utarbetats för sjukhusets direkta behandling av misshandlade kvinnor.

Handlingsprogrammet tar upp såväl läkarundersökningen som frågor om

sjukvårdspersonalens handläggning av sekretessen och om hur

misshandelsskador och andra skador skall dokumenteras, t.ex. i rättsintyg.

Projektet är ett led i ett större arbete inom Uppsala läns landsting i

dessa frågor.

I propositionen (prop. 1990/91:113, bet. 1990/91:AU17, rskr. 1990/91:288)

om en ny jämställdhetslag, m.m. redovisades ett åtgärdsprogram med tonvikt

på regionalt utvecklingsarbete och fortbildning av berörda personalgrupper

liksom ett förbättrat akut skydd för kvinnor som har utsatts för våld

eller hot om våld. Som en följd härav har nyligen personal på central nivå

inom rättsväsendet, socialtjänsten samt hälso- och sjukvården genomgått

fortbildning i frågor som rör våld mot kvinnor. Denna verksamhet, som

berör ett mycket stort antal personer, fortsätter nu på det regionala och

lokala planet.

Genom riksdagens beslut att anta propositionen fick Socialstyrelsen medel

för ett regionalt utvecklingsprojekt som avser frågor om våld mot

kvinnor. Avsikten är att i fem län få fram metoder och modeller för ett

förbättrat samarbete mellan myndigheter inom rättsväsendet, socialtjänsten

samt hälso- och sjukvården liksom mellan dessa myndigheter och frivilliga

organisationer. Projektet skall avslutas efter tre år, dvs. under år 1995,

och därefter utvärderas. Socialstyrelsen har också i andra sammanhang

särskilt uppmärksammat barnens situation i familjer där kvinnomisshandel

förekommer.

Rikspolisstyrelsen har, vilket också framgår av den ovan nämnda proposi-

tionen, tagit fram akut skydd för kvinnor som utsätts för våld eller hot

om våld. Skyddet har formen av specialutrustade väskor som bl.a. inne-

håller mobiltelefon och larmanordning för installation bl.a. i hemmen.

Väskorna finns tillgängliga på samtliga polisdistrikt. Under tiden den

1 juli 1992 till och med den 30 juni 1993 pågick också en försöksverksam-

het med livvaktsskydd för hotade kvinnor i fyra län. En utvärdering av

dessa båda verksamheter kommer att redovisas till Justitiedepartementet

före den 1 oktober 1993.

Som ett resultat av de olika förslag som lades fram i proposition

1989/90:90 om forskning, inrättades den 1 juli 1991 en professur i socio-

logi, särskilt kvinnoforskning, vid Uppsala universitet med inriktning på

frågor som rör våld mot kvinnor. Tjänsten har nyligen tillsatts. Regering-

en har också lämnat uppdrag till docent Mona Eliasson vid Uppsala uni-

versitet att göra en översikt över pågående och avslutad forskning röran-

de våld mot kvinnor. Studien kommer att överlämnas till regeringen inom

kort.

Regeringen har nyligen tillsatt en särskild utredare vars huvuduppgift är

att göra en kartläggning av prostitutionens omfattning i Sverige och sär-

skilt belysa de olika problem som är förknippade med prostitution samt

orsakerna till dessa (S 1993:03 och Dir. 1993:31). Det kan därtill nämnas

att utredningen också förutsättningslöst skall studera om kriminalisering

är en lämplig metod för att motverka prostitutionen och dess konsekvenser.

Den 1 juli 1988 trädde lagen (1988:688) om besöksförbud i kraft. Den

innebar ett förbättrat skydd för framför allt kvinnor som hotas, förföljs

eller trakasseras. Den 1 april 1990 höjdes straffmaximum för överträdelse

av ett besöksförbud från fängelse sex månader till ett år. Lagen och dess

tillämpning är f.n. föremål för utvärdering av BRÅ.

Lagen (1988:609) om målsägandebiträde trädde i kraft den 1 juli 1988.

Lagen innebar att målsägande fick rätt till ett eget juridiskt biträde vid

förundersökning och rättegång vid vissa typer av brott, i första hand vid

grövre sexuella övergrepp. Den 1 januari 1991 utvidgades möjligheterna att

få ett målsägandebiträde. Rätt att få ett sådant biträde finns numera i

princip i alla mål om sexualbrott. Vid övriga brott där målsägandebiträde

kan komma i fråga, t.ex. i mål om misshandel och olaga hot, har reglerna

blivit mer generösa.

I departementspromemorian Några brottsofferfrågor (Ds 1992:24) föreslås

att möjligheterna att få målsägandebiträde skall utvidgas ytterligare.

Förslagen innebär att målsägandebiträde skall kunna förordnas i ytter-

ligare mål om brott enligt brottsbalken och att biträdets uppgifter i mål

om skadestånd utvidgas. I promemorian föreslås också utökade möjligheter

till allmän rättshjälp och annat ekonomiskt bistånd åt brottsoffer i

angelägenheter som behandlas utomlands. Promemorian har remissbehandlats

och en lagrådsremiss är för närvarande under utarbetande inom

Justitiedepartementet.

Den 1 juli 1993 höjdes straffskalorna för bl.a. ett antal vålds- och

sexualbrott (prop. 1992/93:141, bet. 1992/93:JuU16, rskr. 1992/93:220, SFS

1993:207). Genom ändringarna stärks det straffrättsliga skyddet för ut-

satta grupper, särskilt för kvinnor som utsätts för våld och hot samt för

barn.

Kommittén om ideell skada ser över reglerna om ersättning för ideell skada

i samband med personskada m.m. Kommittén har i augusti 1992 lagt fram

delbetänkandet Ersättning för kränkning genom brott (SOU 1992:84).

Kommittén föreslår nya regler om ersättning för lidande som någon

tillfogar annan genom brott mot den personliga friheten eller annat

integritetskränkande brott. Betänkandet har remissbehandlats och förslagen

bereds nu vidare i Justitiedepartementet.

Justitiekanslern (JK) redovisade i december 1992 till regeringen ett upp-

drag rörande en översyn av bestämmelserna i 16 kap. 10 b § brottsbalken om

olaga våldsskildring. JK föreslår inte några författningsändringar utan

anför att slutsatser kan dras först efter ytterligare domstolsavgöranden.

JK:s rapport bereds f.n. inom Justitiedepartementet.

En departementspromemoria som bl.a. redovisar möjligheter till en för-

längning av preskriptionstiderna för sexualbrott som riktar sig mot barn

utarbetas för närvarande inom Justitiedepartementet. I promemorian kommer

även andra frågor rörande framför allt sexuella övergrepp mot barn att

behandlas.

I departementspromemorian Brottsoffren i blickpunkten (Ds 1993:29), som

för närvarande remissbehandlas har behovet av ytterligare insatser på

brottsofferområdet kartlagts och åtgärder för att stärka brottsoffrens

ställning föreslagits. Frågorna spänner över ett brett område och omfattar

åtgärder av olika slag. Bl.a. föreslås att en brottsofferfond skall

inrättas. Den skall finansieras med avgifter som skall betalas av dem som

döms för brott och medlen skall användas till att främja brottsofferarbete

av olika slag samt för finansiering av brottsskadeersättningar. Andra

förslag syftar till att generellt förbättra informationen och öka stödet

till brottsoffren under och efter det rättsliga förfarandet. Vidare

presenteras ett förslag till ett uppdrag för att hitta lokala lösningar

för samverkan och samarbete mellan myndigheter och andra samt för att

tillgodose brottsoffers behov av psykologiskt stöd och terapibehandling.

Inom kriminalvården har under senare år bedrivits utvecklingsarbete i

frågor som rör våld mot kvinnor. T.ex. har olika behandlingsmetoder

prövats för män som dömts för våldsbrott mot kvinnor. Fängelseutredningen

(Ju 1992:06 och Dir. 1992:36) har bl.a. i uppgift att klarlägga hur

riksdagens målsättning att utöka behandlingen av dessa män skall kunna

förverkligas.

Professor Hans Klette undersöker på Justitiedepartementets uppdrag

straffmätningspraxis vid vissa våldsbrott. Undersökningen skall avse såväl

en bearbetning av tillgängliga statistiska data som en genomgång av med-

delade domar.

En lagrådsremiss som behandlar frågor om frihet från ansvar är för när-

varande under utarbetande inom Justitiedepartementet. Lagrådsremissen

grundar sig bl.a. på överväganden gjorda av Våldskommissionen, redovisade

i slutbetänkandet Våld och brottsoffer (SOU 1990:92). I lagrådsremissen

kommer bl.a. överväganden rörande bestämmelserna om nödvärn och nöd att

redovisas.

Till sist skall nämnas några rapporter som behandlar våld mot kvinnor.

Projektet Kvinnor och handikapp, som bedrivs med medel från bl.a.

Allmänna arvsfonden, har under våren 1993 gett ut rapporten Våld mot

handikappade flickor och kvinnor. I rapporten Kvinna och invandrare, i

vilken Statens invandrarverk år 1992 redovisar ett regeringsuppdrag,

belyses bl.a. misshandlade invandrarkvinnors situation.

Internationella insatser

Frågor om våld mot kvinnor uppmärksammas alltmer i andra länder och i det

internationella samarbetet. Ett exempel på det senare är arbetet, i vilket

Sverige aktivt deltagit, med den FN-deklaration som nyligen har antagits

av FN:s kvinnokommission. Enligt denna är våld mot kvinnor "varje form av

könsrelaterat våld som resulterar i, eller kan resultera i, fysisk,

sexuell eller psykisk skada eller lidande för kvinnor, inklusive hot om

sådana handlingar, tvång eller godtyckliga frihetsberövanden (arbitrary

deprivations of liberty i den engelska versionen), vare sig det sker i det

offentliga eller i det privata livet". Deklarationen beräknas bli slutligt

antagen av FN:s generalförsamling under hösten 1993.

Inte minst brotten mot kvinnor i f.d. Jugoslavien har bidragit till att

det internationella samfundet, inom ramen för frågor om mänskliga rättig-

heter, har kommit att ägna frågor om våld mot kvinnor ökad uppmärksamhet.

Också i dessa sammanhang har Sverige varit starkt pådrivande. Vid 1993 års

möte med FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna antogs en

resolution om att kommissionen, vid sitt möte år 1994, skall överväga

inrättandet av en s.k. särskild rapportör i frågor som rör våld mot

kvinnor. I slutdokumentet från FN:s världskonferens om mänskliga

rättigheter som nyligen ägt rum i Wien intar frågor som rör kvinnors

mänskliga rättigheter och diskriminering av kvinnor en central plats.

Bl.a. understryks vikten av att arbeta för att undanröja våld mot

kvinnor, både i det privata och i det offentliga livet, liksom t.ex. att

undanröja könsfördomar i rättstillämpningen (the elimination of gender

bias in the administration of justice i den engelska versionen).

Många länder ser nu över och förbättrar de nationella åtgärderna vad avser

våld mot kvinnor. Som exempel kan nämnas att i Kanada, där dessa frågor

under senare år har varit mycket aktuella, har en omfattande reformering

av sexualbrottslagstiftningen ägt rum. Också i USA finns erfarenheter att

studera på detta område. För cirka ett år sedan lämnade en arbetsgrupp en

rapport om våld mot kvinnor i Danmark för att belysa omfånget av

våldsförbrytelser mot kvinnor. I Norge, där kvinnoforskning har bedrivits

under lång tid, pågår ett antal projekt, inte minst när det gäller

myndighetssamarbete. Jag tänker t.ex. på den s.k. Oslo-modellen - ett

projekt där bl.a. socialjour, polis och hälso- och sjukvård samordnat sitt

arbete för kvinnor som utsatts för sexualiserat våld. I Norge finns också

försök med s.k. terapicenter, som drivs av kvinnliga psykologer och

psykiatriker.

Slutligen vill jag nämna att våld mot kvinnor är det ämne som skall be-

handlas vid nästa möte med de europeiska jämställdhetsministrarna, som

arrangeras hösten 1993 av Europarådet med Italien som värdland.

Behovet av ytterligare åtgärder

För att kunna öka insatserna mot det våld som riktas mot kvinnor behövs en

tydlig insikt om våldets bakomliggande orsaker och mekanismer. Frågor om

våld mot kvinnor spänner över ett brett område och måste därför angripas

på bred front. Detta bör kunna bidra till att nya metoder att närma sig

problemen utvecklas. Därmed kan också åtgärderna bli mer effektiva och få

en större genomslagskraft.

Det har nu gått mer än tio år sedan Sexualbrottsutredningen avlämnade sitt

betänkande (SOU 1982:61), vilket föranledde olika ändringar i brotts-

balken. Dessa ändringar var bl.a. ett uttryck för behovet av att anpassa

lagstiftningen till de värderingsförskjutningar som hade skett i samhället

när det gäller synen på sexuella övergrepp mot kvinnor. Under den tid som

gått sedan dess har ytterligare sådana förskjutningar skett, vilket bl.a.

avspeglats i den offentliga debatten. Att antalet anmälda fall om både

sexualbrott och kvinnomisshandel ökat kraftigt liksom att ett antal mål

som rör våld mot kvinnor och unga flickor har kommit i fokus kan också ses

som ett uttryck för den värderingsförskjutning som ägt rum.

Det är därför angeläget att nu göra en utvärdering och allmän översyn av

hur bestämmelserna om sexualbrott och näraliggande bestämmelser tolkats

och tillämpats. En utvärdering bör också ske av om de olika rekvisiten i

brottsbalkens bestämmelser är adekvat utformade med hänsyn tagen till de

värderingar som statsmakterna i olika sammanhang har gett uttryck för när

det gäller synen på jämställdhet mellan kvinnor och män i allmänhet och på

våld mot kvinnor i synnerhet.

Jag anser således att en utvärdering och allmän översyn nu bör ske av

olika insatser som rör våld mot kvinnor. Utifrån en sådan översyn kan

sedan ett mer samlat syn- och förhållningssätt till våldet mot kvinnor

presenteras och förslag till åtgärder för att motverka och undanröja detta

våld läggas fram. Sådana förslag kan gälla både regelverk och olika myn-

digheters handläggning av dessa frågor, liksom stöd till de utsatta kvin-

norna och insatser riktade till de misshandlande männen. Behov av åtgärder

kan finnas såväl inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården som inom

rättsväsendet.

Jag föreslår att en kommission tillkallas för att göra en sådan översyn

och lämna förslag till lämpliga åtgärder för att motverka våldet mot kvin-

nor.

Uppdraget

Kommissionens uppdrag bör särskilt omfatta följande områden och frågor.

Socialtjänsten

Enligt socialtjänstlagen (1980:620) har kommunen det yttersta ansvaret för

att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Detta

ansvar omfattar således även kvinnor som har utsatts för misshandel och

andra övergrepp.

Det finns flera skäl för kommissionen att närmare studera de sociala

myndigheternas erfarenheter och handläggning av frågor som rör våld mot

kvinnor. Av den tidigare nämnda rapporten från Socialstyrelsen om

kvinnojourernas verksamhet (SoS 1990:38) framgår bl.a. att socialtjänsten

är jourernas viktigaste samtalspartner. Enligt rapporten överlämnar

socialtjänsten i många fall samhälleliga uppgifter till jourerna.

Socialtjänstens kontakter med kvinnor som har utsatts för våld sker bl.a.

i samband med vårdnadsärenden eller när det gäller stöd till missbrukar-

familjer. Därvid kan det, utan särskilda kunskaper eller en genomtänkt

strategi i handläggningen, vara svårt att upptäcka huruvida förekomsten

av våld spelat en roll i det aktuella ärendet och hur stor den rollen kan

vara. Möjligheterna att på bästa sätt ge stöd åt de utsatta kvinnorna men

också åt barnen i dessa familjer riskerar därmed att bli begränsade. Det

kan också självfallet leda till svårigheter att bemöta den misshandlande

mannen.

En nyligen genomförd studie i Blekinge län visar att ett flertal social-

byråer anser att det finns hinder inom den egna organisationen för att på

ett tillfredsställande sätt kunna arbeta med frågor om våld mot kvinnor.

Bristande tid och rutiner samt inte minst bristande kunskap om dessa

frågor är exempel på sådana hinder. Studien visar också att de anställda

inom socialtjänsten ofta själva är osäkra på hur de skall arbeta med

frågorna.

Kommissionen bör kartlägga i vilken omfattning och i vilka situationer

socialtjänsten kommer i kontakt med kvinnor som utsätts för våld. Kom-

missionen bör vidare redovisa om det finns hinder för att inom social-

tjänstens ram skydda och stödja de kvinnor som utsätts för övergrepp samt

lämna förslag på hur sådana hinder skulle kunna övervinnas. Det kan också

finnas skäl att undersöka om det kan uppstå konflikter i fråga om

socialtjänstens skyldighet att å ena sidan tillgodose ett barns behov av

kontakt med sin far och å andra sidan tillgodose den utsatta moderns behov

av stöd och hjälp.

Vidare bör kommissionen göra en inventering av de olika insatser som

socialtjänsten i dag erbjuder utsatta kvinnor och överväga om insatserna

behöver förstärkas. I sammanhanget bör samarbetet mellan socialtjänsten

och kvinnojourerna särskilt beaktas. Uppmärksamhet bör också ägnas åt

frågan om vilket stöd kvinnor kan få av socialtjänsten under förunder-

sökning och eventuell rättegång liksom socialtjänstens möjligheter att i

en akut situation ordna boende för kvinnor.

Hälso- och sjukvården

Erfarenheterna visar att det också inom hälso- och sjukvården finns ett

behov av insatser till stöd för kvinnor som utsatts för våld. Det gäller

både i de direkta kontakterna med dessa kvinnor och i samarbetet med andra

myndigheter. Insatser behövs både i det förebyggande arbetet och i primär-

och länssjukvården. Men de behövs också när det gäller psykologiskt stöd

och terapi. Mycket tyder på att både rutiner och behandlingsmetoder inom

hälso- och sjukvården behöver vidareutvecklas för att skapa en trygg och

förtroendeingivande situation för de patienter som har utsatts för våld

och för att öka möjligheterna att i ett tidigt skede fånga upp dessa fall

samt erbjuda adekvat behandling. Det är nödvändigt att kunskaperna hos

personalen om mekanismerna bakom det sexualiserade våldet ökar. Inte minst

gäller detta vid psykologiskt stöd och terapi.

Läkarundersökningen är mycket betydelsefull för de kvinnor som har utsatts

för våld. Läkaren är ofta en av kvinnans första kontakter efter ett

övergrepp. Detta ställer krav på läkaren i form av lyhördhet, kunskap och

tid. Det kan t.ex. vara viktigt att ha ett enskilt samtal med kvinnan utan

närvaro av anhöriga.

Kommissionen bör kartlägga i vilken omfattning och i vilka situationer

hälso- och sjukvården kommer i kontakt med kvinnor som har utsatts för

våld. Därvid bör kommissionen redovisa om det finns hinder för att inom

hälso- och sjukvården ge dessa kvinnor adekvat stöd och behandling och

lämna förslag om hur sådana eventuella hinder kan övervinnas. Erfarenheter

från pågående arbete bl.a. inom Uppsala läns landsting bör särskilt

studeras.

I det tidigare nämnda projektet Omhändertagande vid kvinnomisshandel vid

Akademiska sjukhuset i Uppsala rekommenderas att familjerådgivning och

familjeterapi inte skall ges i de fall av kvinnomisshandel då paret lever

tillsammans, eftersom denna behandling, enligt programmet, kan öka våldet

i familjen. Det finns anledning att undersöka om dessa erfarenheter är

allmängiltiga.

Kommissionen bör också studera olika former för psykosocialt och

psykiatriskt stöd till kvinnor som har utsatts för övergrepp och överväga

om detta stöd behöver förbättras.

Vid en läkarundersökning är det viktigt att eventuella skador dokumenteras

noggrant, inte minst för att vid behov kunna utgöra underlag för

rättsintyg. Erfarenheterna, bl.a. från den tidigare nämnda fortbildningen

i Rikspolisstyrelsens regi, visar att det förekommer brister i dokumen-

tationen av skador. Mot den bakgrunden bör kommissionen särskilt belysa

frågor om utformningen av rättsintyg när det gäller våld mot kvinnor.

Under senare tid har förslag, bl.a. i riksdagen, väckts om inrättandet av

särskilda s.k. våldtäktskliniker. Detta är i första hand en fråga för

berörda huvudmän inom hälso- och sjukvården. Det finns dock skäl att när-

mare studera lämpligheten i att inrätta sådana kliniker. Kommissionen bör

därför överväga om det finns behov av att inrätta en eller flera s.k.

våldtäktskliniker och om så är fallet närmare ange förutsättningarna för

en sådan verksamhet. Därvid bör beaktas fördelen av att få till stånd ett

nära samarbete mellan klinisk verksamhet och forskning. Erfarenheter från

liknande verksamhet i Norge bör studeras.

Sekretessfrågor

En särskild fråga som berör både socialtjänsten och hälso- och sjukvården

är hur gällande regler om sekretess och tystnadsplikt påverkar personalens

möjligheter att polisanmäla våldsbrott mot kvinnor som söker hjälp eller

vård. Den möjlighet som finns enligt 14 kap. 3 § sekretesslagen att efter

en intresseavvägning lämna ut sekretessbelagda uppgifter gäller inte i

fråga om uppgifter inom socialtjänsten och sjukvården. Sekretessen kan

emellertid enligt 14 kap. 4 § efterges av den enskilde, dvs. i dessa fall

den hjälpsökande kvinnan. Noteras bör dock att hon endast kan efterge den

sekretess som gäller till förmån för henne själv. Socialtjänsten och

hälso- och sjukvården har vidare en möjlighet att lämna ut uppgifter som

angår misstanke om brott till polismyndighet. Detta följer av 14 kap. 2 §

fjärde och femte styckena sekretesslagen. Denna möjlighet gäller i nu

aktuella fall när fråga är om brott för vilket inte är föreskrivet

lindrigare straff än fängelse i två år. Ytterst få brott är av denna grad.

Bl.a. faller misshandel - även grov misshandel - och sexuellt tvång utan-

för regelns tillämpningsområde. Någon sekretessbrytande regel som särskilt

tar sikte på nu aktuella fall finns inte.

De nu återgivna sekretessreglerna kan skapa en osäkerhet hos personalen om

hur de skall agera för att hjälpa en kvinna som har vänt sig till dem,

särskilt i fråga om att göra en polisanmälan som kvinnan inte vågar stå

för själv, men också i fråga om kontakterna med andra myndigheter. Dessa

svårigheter bör analyseras och förslag läggas fram i syfte att ge underlag

för adekvata åtgärder. Bl.a. bör övervägas möjligheterna att genom

ändringar i gällande sekretessbestämmelser öka förutsättningarna för att

ge kvinnor som utsätts för våld effektivt stöd. I sammanhanget bör också

övervägas om det är möjligt och lämpligt att införa en anmäl-

ningsskyldighet för bl.a. hälso- och sjukvården till socialtjänsten mot-

svarande den som finns i 71 § socialtjänstlagen beträffande barn som

misshandlas eller far illa. I sammanhanget måste dock beaktas de konse-

kvenser eventuella förslag kan få på angränsande områden och för andra

brottstyper.

Rättsväsendet

Brottsbalkens bestämmelser om sexualbrott är naturligtvis av central bety-

delse i detta sammanhang men även andra straffbestämmelser, exempelvis för

misshandel och ofredande, är av intresse. Flertalet av dessa bestämmelser

har relativt nyligen setts över och är knappast i behov av någon mera

genomgripande översyn i detta sammanhang.

Kommissionen bör emellertid göra en utvärdering och allmän översyn av

tillämpningen av de regler som rör sexualbrott, kvinnomisshandel och

därmed närbesläktade brott, t.ex. olaga hot och ofredande, och överväga

möjligheterna att med i huvudsak nuvarande lagstiftning komma tillrätta

med sådana brott. I det sammanhanget bör kommissionen särskilt studera

våldtäktsbrottet. Kommissionen bör påtala brister som uppmärksammas vid

översynen och aktualisera de lagstiftningsåtgärder, inklusive i fråga om

straffsatser m.m., som den finner påkallade.

Som ett underlag för sina ställningstaganden bör kommissionen studera

tillgängliga uppgifter angående straffmätningspraxis vid olika former av

övergrepp mot kvinnor.

Enligt tillgängliga uppgifter från SCB leder bara en tredjedel av antalet

anmälningar om kvinnomisshandel till lagföring och dom. Övriga anmälningar

skrivs av genom att förundersökning inte inleds eller läggs ned eller att

åtal eller annan talan inte väcks (vid grova brott är motsvarande andel ca

hälften). Även en stor andel, ca tre fjärdedelar, av antalet anmälningar

om våldtäkt skrivs av. Ofta motiveras avskrivningsbesluten med att brott

inte kan styrkas. Någon författningsmässig skyldighet att motivera

avskrivningsbeslut finns inte. Riksåklagaren har dock utfärdat allmänna

råd (RÅC I:107) om utformningen av avskrivningsbeslut. En förklaring till

att en så stor andel av anmälningarna om våldsbrott mot kvinnor skrivs av

och således inte leder till åtal kan vara att det vid dessa brott ofta

finns bevissvårigheter i det enskilda fallet. Det är emellertid angeläget

att närmare analysera orsakerna till att en så stor andel av dessa

anmälningar skrivs av.

Kommissionen bör också undersöka hur långa handläggningstiderna hos de

brottsutredande myndigheterna, dvs. polis- och åklagarmyndigheterna, är

för de brott som innefattar övergrepp mot kvinnor samt i det sammanhanget

se om rutinerna för handläggningen av sådana brott kan förbättras. Därvid

bör Åklagarutredningens (SOU 1992:61) överväganden i denna del beaktas.

Kommissionen bör undersöka om den nuvarande brottsstatistiken kan och bör

könsuppdelas i större utsträckning än för närvarande, i syfte att ge ett

bättre underlag för att bedöma brottsutvecklingen såvitt avser våld som

riktas mot kvinnor.

Kommissionen bör studera den särskilda problematiken för kvinnor som

utsätts för hot om våld och överväga om tillämpningen av bestämmelserna om

nödvärn vållar problem i sådana sammanhang.

Kommissionen bör vidare göra en kartläggning och bedömning av de nuvarande

behandlingsmetoderna för män som gjort sig skyldiga till övergrepp mot

kvinnor.

Kommissionen bör undersöka om s.k. punktbevakning av de våldsverkande

männen är möjlig och lämplig i kombination med andra metoder som skyddar

utsatta kvinnor och hur en sådan punktbevakning i så fall skulle kunna

utformas.

Kommissionen bör undersöka om det går att få fram ytterligare kunskaps-

underlag som belyser eventuella samband mellan våldspornografi och våld

mot kvinnor.

Övrigt

Kommissionen bör undersöka i vilken utsträckning frågor om våld mot

kvinnor tas upp i grundutbildning m.m. för de yrkesgrupper som i sin

verksamhet berörs av dessa frågor. Det gäller att kartlägga om inslagen i

dessa frågor i t.ex. grundutbildningen för jurister och poliser, läkar-,

sjuksköterske-, psykolog- och socionomutbildningarna samt fortbildningen

för berörda yrkesgrupper är tillfredsställande samt överväga hur eventu-

ella brister i detta hänseende skall kunna rättas till.

Kommissionen bör inhämta erfarenheter från verksamheterna med akut skydd

(larm m.m. samt livvaktsskydd) för kvinnor som leds av Rikspolisstyrelsen.

Kommissionen bör vidare inhämta erfarenheter från den verksamhet som

bedrivs av kvinnojourerna liksom från kvinnoforskningen.

Kommissionen bör studera internationella erfarenheter på området.

Kommissionen bör samråda med utredningen (S 1993:03) om prostitutionen i

Sverige (Dir. 1993:31).

Jag vill också framhålla att uppdraget är mycket omfattande. Det är

självfallet angeläget att undvika dubbelarbete och förseningar på områden

där ett utredningsarbete redan bedrivs eller planeras eller där det i

övrigt redan finns eller inom kort kommer att finnas tillräckligt underlag

för ställningstaganden.

Kommissionen bör med beaktande härav ha stor frihet att lägga fram förslag

till åtgärder och påpeka brister i lagstiftningen. Kommissionen bör också

ha stor frihet i sitt val av arbetsmetoder.

För kommissionens arbete gäller de allmänna tilläggsdirektiv som utfärdats

den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda utredare (Dir.

1984:5). Kommissionen skall särskilt beakta vad som sägs i tilläggs-

direktiven om att förslag från kommittéerna inte får öka de offentliga

utgifterna eller minska statsinkomsterna. Vidare skall kommissionen beakta

vad som sägs i Dir. 1988:43 om EG-aspekter i utredningsverksamheten.

Kommissionen kan vid behov fortlöpande avrapportera sitt arbete. Vad avser

frågan om att inrätta en eller flera s.k. våldtäktskliniker bör ett

förslag redovisas senast den 30 november 1993. En slutrapport skall

avlämnas före utgången av år 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen be-

myndigar chefen för Socialdepartementet

att tillkalla en kommission - omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

- med högst 7 ledamöter med uppdrag att utifrån ett kvinnoperspektiv göra

en översyn av frågor som rör våld mot kvinnor och föreslå åtgärder för att

motverka sådant våld,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommissionen.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag Utredningar,

utveckling, samverkan m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans

hemställan.

(Socialdepartementet)