Dir. 1999:23

Utvärdering av den reformerade budgetprocessen i regeringen och Regeringskansliet

Innehåll

Sammanfattning av uppdraget

Bakgrund

Uppdraget

Budgetreformens mål och intentioner

Åtgärder för att öka budgetdisciplinen

Anslagsformer

Beslutsunderlag till riksdagen

Särpropositioner med ekonomiska konsekvenser

Regeringens och Regeringskansliets budgetberedning

Löpande uppföljning och prognoser

Redovisning av uppdraget

Dir. 1999:23

Beslut vid regeringssammanträde den 18 mars 1999.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att utvärdera den reformerade budgetprocessen i regeringen och Regeringskansliet. Utredarens övergripande

uppgift är att bedöma om den nya budgetprocessens mål och intentioner har

infriats. Utvärderingen skall särskilt inriktas på

- åtgärder för att öka budgetdisciplinen,

- beslutsunderlag till riksdagen samt

- regeringens och Regeringskansliets budgetberedning.

Utredaren skall bedriva sitt arbete parallellt med den översyn av budgetprocessen som görs inom ramen för Riksdagskommitténs arbete.

Bakgrund

Den statliga budgetprocessen har genomgått successiva förändringar sedan slutet av 1980-talet. Särskilt under de senaste åren har en genomgripande

omläggning av den statliga budgetprocessen genomförts. En ny ordning gäller

för regeringens arbete med att förbereda och genomföra budgeten samt för

riksdagens beredning och beslut. Även myndigheternas arbete har påverkats

av omläggningen.

Riksdagen beslöt år 1994 att införa den s.k. rambeslutsmodellen för behandlingen av budgetförslaget i riksdagen. Denna beslutsordning innebär

att riksdagen under hösten behandlar budgetförslaget i två steg genom att

först besluta om utgiftsområdesramar och därefter om fördelningen på

anslag. I samband med införandet av rambeslutsmodellen lades det statliga

budgetåret om till kalenderår.

Behovet av åtgärder förstärktes av den statsfinansiellt svåra situationen i början av 1990-talet. Förutom direkta budgetförstärkningar inriktades

budgetpolitiken på att förändra budgetprocessens institutionella ramar. En

viktig förändring som föreslogs av regeringen var införandet av ett

treårigt utgiftstak för de offentliga utgifterna i syfte att få en ökad

kontroll över utgiftsutvecklingen och en ökad långsiktighet i

budgetpolitiken.

Som ytterligare ett led i uppstramningen av budgetprocessen beslöt riksdagen om en lag om statsbudgeten (1996:1059). Denna lag (budgetlagen) klargör

regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område.

Den nya budgetprocessen tillämpades första gången i budgetarbetet år 1996

avseende budgetåret 1997.

Uppdraget

Riksdagens utvärdering

Riksdagen har beslutat att tillsätta en parlamentarisk utredning -

Riksdagskommittén - med uppdrag att se över en rad frågor om riksdagens

arbetsformer. Bland annat skall utredningen göra en allmän utvärdering av

den nya budgetprocessen.

Översynen av budgetprocessen skall ske med inriktning på att stärka riksdagens inflytande över budgetprocessen. I uppdraget ingår bl.a. att

undersöka vilka konsekvenser som omläggningen av budgetprocessen medfört

och hur dessa påverkat riksdagens arbete. Utredningen skall vidare bedöma

budgetpropositionens och den ekonomiska vårpropositionens innehåll,

utformning och tidpunkt för överlämnande samt analysera konsekvenserna för

riksdagen och budgetberedningen av de komplikationer som uppstår under

valår. Den del av utredningsarbetet som avser budgetprocessen skall vara

avslutad senast under hösten år 2000.

Utvärdering av regeringens och Regeringskansliets budgetberedning Regeringens och Regeringskansliets nya former för budgetberedning har

löpande utvärderats i samband med avslutade propositionsarbeten. De

synpunkter som framkommit har medfört vissa förändringar i den interna

budgetprocessen och av innehåll och utformning av den ekonomiska

vårpropositionen och budgetpropositionen. När det nu finns erfarenheter av

ett budgetarbete under ett valår är det lämpligt att göra en mer fördjupad

utvärdering av den reformerade budgetprocessen. Flera av de frågeställningar

som kommer att tas upp i riksdagens utvärdering kommer både direkt och

indirekt att påverka regeringens interna arbete, vilket talar för att

utredningarna görs parallellt.

Budgetreformens mål och intentioner

De institutionella förändringar av budgetprocessen som föreslogs av regeringen våren 1996 utgjorde den andra fasen i saneringen av

statsfinanserna, vilken syftade till att förhindra att Sverige återigen

skulle hamna i samma statsfinansiellt svåra situation som i början av

1990-talet. Det övergripande målet med den reformerade budgetprocessen var

att få en stramare budgetprocess och att skärpa kontrollen över

utgiftsutvecklingen. Förändringarna innebar också en komplettering och

precisering av de beslut som tidigare fattats om budgetberedningen i

riksdagen, mål för den offentliga sektorns finansiella sparande samt

principbeslutet om utgiftstak för den offentliga sektorn.

Följande krav på en ny budgetprocess formulerades i rapporten Fortsatt reformering av budgetprocessen (Ds 1995:73), som utgjorde utgångspunkten för

de förändringar som regeringen föreslog:

- Ökad budgetdisciplin.

- Bättre koppling mellan mål och regelverk.

- En stärkt finansmakt.

- Ett heltäckande beslutsunderlag.

- Ökad långsiktighet.

En bärande tanke i utformningen av den nya budgetprocessen var att centrala beslut såsom fastställandet av utgiftstak och fördelningen på

utgiftsområden skulle fattas tidigt i processen. Genom att det fortsatta

beredningsarbetet i regeringen därigenom skulle göras under givna

budgetrestriktioner skulle uppföljning av ekonomi och resultat kunna ges en

mer framskjuten plats.

Utredarens övergripande uppgift är att pröva om den nya budgetprocessens mål och intentioner har infriats. Utvärderingen skall särskilt inriktas på de

frågor som anges i det följande.

Åtgärder för att öka budgetdisciplinen

Utgiftstak

Införandet av en utgiftsrestriktion, dvs. utgiftstaket, var ett led i en utvecklad målformulering för budgetpolitiken och innebar en komplettering av

övriga budgetpolitiska mål, däribland saldorelaterade mål. Utgiftstaket

förväntades främja långsiktighet och leda till högre grad av förutsägbarhet,

bättre utgiftskontroll och bättre budgetdisciplin.

Enligt riksdagens principbeslut om utgiftstaket 1995 skulle utgiftstaket vara nominellt, flerårigt och omfatta hela den offentliga sektorn. Den

konstruktion som sedan valdes innebär dock att den kommunala sektorn inte

omfattas av utgiftstaket utan att riksdagen i stället godkänner en beräkning

av de kommunala utgifterna och den samlade offentliga sektorns utgifter.

Det statliga utgiftstaket fastställs som summan av statsbudgetens utgifter

(exkl. statsskuldsräntor), ålderspensionssystemet utanför statsbudgeten

samt en budgeteringsmarginal. Budgeteringsmarginalens syfte är att inom

utgiftstaket kunna hantera olika former av osäkerhet, t.ex. förändringar i

den makroekonomiska utvecklingen, och minska risken för revideringar av

utgiftstaket. Storleken på budgeteringsmarginalen föreslogs ursprungligen

uppgå till ett par procent av statsbudgetens omslutning.

Bestämmelserna om rambeslutsmodellen och utgiftsområdena finns i riksdagsordningens huvud- och tilläggsbestämmelser. Utgiftstaket däremot

regleras av ett riksdagsbeslut våren 1996 och av vissa bestämmelser i

budgetlagen. Av särskild betydelse är därvid den bestämmelse där det anges

att regeringen är skyldig att vidta åtgärder om utgiftstaket riskerar att

överskridas.

För att utgiftstaket skall vara ett verkningsfullt ekonomiskt-politiskt instrument som möjliggör en samlad prövning av det statliga utgiftsåtagandet

är det viktigt att i princip samtliga statliga utgifter omfattas av

utgiftstaket och då även de som redovisas utanför statsbudgeten. Utredaren

skall med beaktande av detta analysera det statliga utgiftstakets

konstruktion och omfattning samt bedöma vilken effekt utgiftstaket har haft

när det gäller långsiktighet och förbättrad kontroll över

utgiftsutvecklingen. Utredaren skall bedöma om utgiftstakets nuvarande

konstruktion erbjuder tillräcklig flexibilitet inom och mellan åren.

Utredaren skall vidare analysera hur olika former av osäkerhet och risk har

hanterats inom utgiftstaket och därvid belysa hur budgeteringsmarginalen har

använts. Slutligen skall utredaren belysa för- och nackdelar med en

preciserad lagreglering av utgiftstaket inklusive budgeteringsmarginalen.

Lagen om statsbudgeten

Budgetlagen reglerar regeringens befogenheter och skyldigheter beträffande statsbudgeten och finansmakten. Lagen innehåller bestämmelser om anslag och

inkomsttitlar, bestämmelser om statens ekonomiska förpliktelser och

finansiering av investeringar samt grundläggande bestämmelser om

överlåtelse av statens egendom. Vidare finns föreskrifter för redovisning

och revision, uppföljning, prognoser och utfall samt utgiftstak och

utgiftsramar. I budgetlagen finns också de grundläggande kraven på

effektivitet och resultat i statens verksamhet fastlagda.

Enligt budgetlagen skall statsbudgeten omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov med undantag från helt

avgiftsfinansierad verksamhet. Vidare skall inkomster och utgifter med

några undantag redovisas brutto på statsbudgeten. Syftet med dessa

bestämmelser var att regeringens förslag till statsbudget skulle bli ett

heltäckande och tydligt beslutsunderlag.

Utredaren skall bedöma vilka eventuella behov av förändringar eller förtydliganden i budgetlagen som finns. Bestämmelserna om finansiering av

investeringar skall särskilt belysas. Utredaren skall vidare följa

Riksdagskommitténs arbete med frågan om att överföra en del av

bestämmelserna i budgetlagen till riksdagsordningen.

Anslagsformer

Budgetreformens system med utgiftstak och utgiftsramar föranledde en översyn av de dåvarande fyra anslagstyperna. Mot bakgrund av kravet på att

budgeterade anslag bättre måste motsvara utfall avvecklades

förslagsanslaget. De kvarvarande anslagstyperna blev obetecknat anslag,

ramanslag samt ett litet antal reservationsanslag.

Utredaren skall bedöma hur de regelstyrda utgifterna som tidigare anvisats över förslagsanslag har hanterats i det nya budgetsystemet. Utredaren skall

vidare analysera tillämpningen av anslagssparande och krediter på ramanslag.

Slutligen skall utredaren analysera tillämpningen av reservationsanslagen

och bedöma om ramanslagen på avsett vis till stor del kunnat ersätta

reservationsanslagen. Möjligheten att avveckla återstående

reservationsanslag skall också prövas.

Beslutsunderlag till riksdagen

Propositioner, redovisning av ekonomiskt utfall och resultat I den nya budgetprocessen lämnar regeringen i april varje år en ekonomisk

vårproposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken,

förslag till utgiftstak samt en preliminär fördelning på utgiftsområden för

den kommande treårsperioden. Budgetpropositionen, som lämnas i september,

innehåller förslag om ramar för utgiftsområden och förslag på anslagsnivå.

I samband med vår- respektive budgetpropositionen har regeringen dessutom

möjlighet att lämna förslag till tilläggsbudget för det innevarande

budgetåret.

I Riksdagskommitténs uppdrag ingår att se över vårpropositionens och budgetpropositionens struktur och innehåll samt tidpunkt för avlämnande. En

sådan översyn av det beslutsunderlag som regeringen lämnar till riksdagen

skall även ingå i regeringens utredningsuppdrag. Analysen skall dock ta sin

utgångspunkt i regeringens behov av ställningstaganden och beslut av

riksdagen. Även tilläggsbudgeten skall ingå i denna översyn.

Enligt budgetlagen skall regeringen vid minst två tillfällen under löpande budgetår för riksdagen redovisa prognoser över statsbudgetens utfall och

förklara eventuella skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat

utfall. Härutöver skall regeringen senast fyra månader efter budgetåret

redovisa statsbudgetens preliminära utfall. Dessa redovisningar görs i vår-

samt budgetpropositionen. Senast nio månader efter budgetårets utgång skall

regeringen lämna en årsredovisning för staten som även innehåller

statsbudgetens slutliga utfall. Denna redovisning lämnas i form av en

särskild skrivelse till riksdagen.

Kraven på redovisning av resultat är i budgetlagen inte lika skarpa. Där anges endast att en redovisning av mål och resultat skall göras. Riksdagen

har vid upprepade tillfällen efterfrågat en tydligare redovisning av

resultat (se bet.1998/99:FiU1, s 213). Denna fråga kommer även att behandlas

av Riksdagskommittén. Utredaren skall med hänsyn till detta överväga

formerna för redovisningen av ekonomi och resultat till riksdagen och vid

behov lämna förslag till förändringar.

Särpropositioner med ekonomiska konsekvenser

En huvudpunkt i den nya budgetprocessen är att såväl regering som riksdag skall ta ställning till en samlad total utgiftsram inom vilken

prioriteringar skall göras. Om en särproposition får ekonomiska konsekvenser

bör förslagen därför beredas i sådan tid att regeringen kan ta ställning

till dem när utgiftstaket och ramar för utgiftsområden skall fastställas.

Samtidigt bör enligt riksdagen propositioner med ikraftträdande den 1

januari ett bestämt år föreläggas riksdagen senast i mitten av mars månad

året före ikraftträdandet, dvs. en månad innan den ekonomiska

vårpropositionen skall avlämnas.

Den av riksdagen angivna tidsgränsen överensstämmer sålunda inte med tidsplanen för budgetarbetet, vilket skapar problem. Utredaren skall mot

denna bakgrund undersöka vilken alternativ tidpunkt för beredning och

avlämnande av särpropositioner som skulle vara lämplig för såväl riksdagen

som regeringen. Utgångspunkten skall vara att den nya budgetprocessens krav

på en samlad budgetberedning av samtliga frågor som har ekonomiska

konsekvenser för staten ligger fast.

Regeringens och Regeringskansliets budgetberedning

Budgetberedningen

Omläggningen av regeringens interna budgetprocess hade sin utgångspunkt i riksdagens beslut om rambeslutsmodellen, övergång till kalenderår,

indelning av utgifterna i utgiftsområden samt tillämpningen av utgiftstaket.

En viktig utgångspunkt i utformningen av den nya budgetprocessen var att

centrala, bindande beslut skulle fattas tidigt i processen. För att

tillgodose detta krävdes en omläggning av budgetårscykeln, där

vårpropositionen kom att bli ett huvuddokument för den ekonomiska

politiken. Vidare krävdes nya beredningsrutiner för att ta fram ett

sammanhållet underlag för regeringens beslut om utgiftstak och fördelning på

utgiftsområden. Ett system baserat på utgiftstak ställde också ökade krav

på prognosverksamhet och budgetuppföljning.

Utredaren skall kartlägga och analysera de erfarenheter som finns i Regeringskansliet av den nya budgetprocessen. De bedömningar i frågan som

finns i Statsrådsberedningen, Finansdepartementet och de övriga

departementen skall inhämtas. Utredaren skall vidare se över det

makroekonomiska underlag som ligger till grund för regeringens beslut om

utgiftstak och fördelning på utgiftsområden och dels utreda

förutsättningarna för ett tidigare avlämnande av det makroekonomiska

underlaget, dels överväga åtgärder som syftar till en höjning av de

makroekonomiska prognosernas kvalitet och en minskad osäkerhet i

budgeteringsfasen.

Löpande uppföljning och prognoser

En förutsättning för ett system med utgiftstak är en väl fungerande prognosverksamhet och budgetuppföljning. I samband med införandet av den nya

budgetprocessen har flera förändringar gjorts för att höja kvaliteten på

prognos- och uppföljningsverksamheten i Regeringskansliet.

Regeringskansliet har sedan 1997 successivt övertagit uppgiften att utföra beräkning-arna av statsbudgetens skatteinkomster från Riksrevisionsverket.

När det gäller budgetens utgiftsida har arbetet med den löpande

uppföljningen och prognoser i ökad utsträckning lagts på fackdepartementen.

På några områden har dessutom särskilda interdepartementala prognosgrupper

inrättats.

Trots de betydande förbättringar som skett är ytterligare förbättringar i prognosernas kvalitet angelägna. Utredaren skall överväga vilka ytterligare

åtgärder som bör vidtas i detta syfte.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 november 1999. Utredaren skall i sitt arbete följa den översyn av budgetprocessen som görs inom

ramen för Riksdagskommitténs arbete. Det utvecklingsarbete som bedrivs i

Finansdepartementet skall också följas.