Dir. 1999:24

Export av statligt förvaltningskunnande

Innehåll

Sammanfattning av uppdraget

Bakgrund

Export av statligt förvaltningskunnande

Fördelar med export av statligt förvaltningskunnande

Tidigare utredningar om tjänsteexport

Problembilden

Uppdraget

1. Omfattning och finansiering

3. Organisering, styrning och samverkan

Dir. 1999:24

Beslut vid regeringssammanträde den 25 mars 1999.

Sammanfattning av uppdraget

Sverige har en statlig förvaltning som i hög grad kännetecknas av god service, effektivitet, resultatorientering och avsaknad av korruption.

Sverige är också ett land som på många områden präglas av en omfattande och

bred internationell aktivitet. Mot bland annat denna bakgrund är det

motiverat att Sverige utvecklar exporten av statligt förvaltningskunnande

till andra länder.

En särskild utredare tillkallas därför för att kartlägga och analysera den

svenska exporten av statligt förvalt-ningskunnande samt utifrån en

utvärdering av dagens export utveckla en strategi som skall ge en utökad,

högkvalitativ samt effektivt organiserad och bedriven export av statligt

förvaltningskunnande.

Bakgrund

I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (1997/98:136) har regeringen aviserat att en särskild utredare skall tillsättas för att

utvärdera den statliga tjänsteexporten samt utveckla en strategi för den.

Bakgrunden är att statens intressen som helhet inte tagits till vara på ett

tillfredsställande sätt när det gäller tjänsteexport. Regeringen har

därefter beslutat att i ett första steg se över och utveckla en strategi för

exporten av statligt förvaltningskunnande.

Export av statligt förvaltningskunnande

Tjänsteexport omfattar överföring av tjänster från såväl offentliga som

privata aktörer till andra länder. Export av statligt förvaltningskunnande

är en del av tjänsteexporten och avser överföring av kunskaper som

huvudsakligen finns inom den statliga förvaltningen, men även hos privata

företag, och som kan användas för att bygga upp, förstärka och reformera

andra länders förvaltningar i syfte att förbättra rättssäkerheten samt den

demokratiska, sociala och ekonomiska utvecklingen i landet. Det handlar

dels om övergripande förvaltningspolitiska kunskaper om styrning och

kontroll av förvaltningen i dess helhet, dels om kunskaper om sådant som

utgör kärnan i det offentliga åtagandet som t.ex. lagstiftning,

myndighetsutövning, statlig revision, skatteadministration samt

socialförsäkringssystem och dess administration.

Export av statligt förvaltningskunnande avser således överföring av

kunskaper som huvudsakligen finns inom den statliga förvaltningens

kärnverksamheter till skillnad från statlig tjänsteexport som även omfattar

tjänster för vilka det finns en tydlig konkurrens med privat tjänsteexport

som t.ex. vägprojektering, samt transportarbete och telekommunikationer.

Finansiering kan ske på olika sätt. Ett sätt är biståndsfinansiering,

antingen inom ramen för det svenska bilaterala biståndet där Sida oftast är

köparen eller inom ramen för det multilateralt finansierade

utvecklingssamarbetet via t.ex. FN, Världsbanken och EU. Ett annat sätt är

att mottagarlandet, liksom för huvuddelen av annan export, självt står för

finansieringen. Finansieringen kan också ske genom en kombination av dessa

sätt.

Statliga myndigheters tjänsteexport (i vilken export av förvaltningskunnande

är en del) regleras i tjänsteexportförordningen (1992:192), i vilken det

föreskrivs att tjänsteexportverksamhet skall bedrivas utifrån en fastlagd

marknadsstrategi och med krav på lönsamhet. Bakgrunden till denna

bestämmelse är att exportverksamhet medför större risker än nationell

produktion. Den syftar också till att undvika konkurrenssnedvridningar

gentemot privat tjänsteexport.

Fördelar med export av statligt förvaltningskunnande

Sverige har i ett internationellt perspektiv kommit långt i utvecklingen av

den statliga förvaltningen, och Sveriges förvaltning kännetecknas av att

vara effektiv, serviceinriktad, resultatorienterad samt ickekorrupt.

Sverige har därmed intressanta erfarenheter och kunskaper som kan delges

andra länders förvaltningar.

Det har under senare år blivit allt tydligare att god förvaltning är av

avgörande betydelse för den politiska, sociala och ekonomiska utvecklingen

i ett antal länder i omvandling. Den biståndsfinansierade svenska

förvaltningsexport som har bedrivits av bl.a. Riksrevisionsverket,

Riksskatteverket samt Statistiska centralbyrån har också bidragit till en

positiv utveckling i mottagarländerna.

Regeringen verkar aktivt för att underlätta anpassningsprocessen i EU:s

kandidatländer både genom bilateralt utvecklingssamarbete och genom EU:s

utvecklingssamarbete. En av de centrala formerna för export av statligt

förvaltningskunnande gäller numera Sveriges stöd till de central- och

östeuropeiska kandidatländerna. Regeringen har i propositionen Att utveckla

ett grannlandssamarbete - Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och

Östeuropa år 1999-2001 (1997/98:70) presenterat målen och inriktningen för

detta utvecklingssamarbete.

Sverige är ett internationellt aktivt land, med en stor internationell

handel, en hög biståndsnivå samt ett starkt stöd till internationella

organisationer. Mot denna bakgrund är det logiskt att förvänta sig att

Sveriges medverkan på marknaden för förvaltningsexport är omfattande.

Förvaltningsexport skapar möjligheter till etablering av långsiktiga

bilaterala relationer med såväl andra exportländer som med mottagarländer,

vilket kan förbättra samarbetet inom andra områden.

Ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv finns det fördelar med

förvaltningsexport. Medverkan i olika former av internationella projekt

inbringar ett inflöde av ny kunskap till den svenska förvaltningen, vilket

kan bidra positivt till utvecklingen av den. Export av

förvaltningskunnande kan även fungera som ett kompetensutvecklingsmedel

för att såväl hålla kvar duktig personal som locka till sig ny.

Det är ur ett samhällsekonomiskt perspektiv även viktigt att tillvarata den

kompetens som finns hos tidigare anställda nyckelpersoner vid myndigheterna

genom att låta dem medverka i exporten av förvaltningskunnande.

Liksom för övrig export ger export av förvaltningskunnande positiva

effekter på bytesbalansen och på sysselsättningen.

Tidigare utredningar om tjänsteexport

Senast regeringen lade fast en inriktning för den statliga tjänsteexporten

var i propositionen om export av tjänster från statliga myndigheter och

bolag m.m. (prop. 1980/81:171). I propositionen föreslogs att

statsförvaltningen skulle spela en aktiv roll som exportör av tjänster,

varigenom statligt kunnande målmedvetet förs ut på marknaden. Syftet var

främst att gynna svensk export i allmänhet och därmed förbättra den svenska

bytesbalansen. Verksamheten skulle bedrivas långsiktigt samt utan att

inkräkta på myndigheternas instruktionsenliga uppgifter.

I en rapport från Riksrevisionsverket 1990, "Biståndsfinansierad statlig

tjänsteexport", undersöktes hur ett antal statliga tjänsteexportörer

hanterar de krav som exportverksamhet ställer. Utredningen kom fram till att

de myndigheter som bedrev tjänsteexport (varav mer än hälften finansierades

av de svenska biståndsorganen) som regel hade oklara mål för sin

tjänsteexport, dålig uppföljning och en otydlig avvägning mellan

instruktionsenlig verksamhet och exportverksamhet. Vidare framkom att de

samverkansmöjligheter som fanns med andra myndigheter och näringslivet inte

fullt ut togs till vara. RRV föreslog mot denna bakgrund bl.a. mer

preciserade mål för tjänsteexporten, utvärdering, ytterligare styrning från

statsmakternas sida samt att myndigheterna borde söka kunder utöver Sida.

År 1994 och 1995 kom två rapporter från UD, "Satsa på utveckling" respektive

"Den multilateralt finansierade marknaden i u- och östländer", som

analyserade hur den svenska andelen av de multilaterala biståndsorganens

samlade upphandling, dvs. inte bara av förvaltningskunnande, skulle kunna

öka inom ramen för gällande principer om obundet bistånd och

internationella upphandlingsregler. Den första rapporten föreslog åtgärder

som syftade till att bl.a. förstärka samverkan mellan berörda organisationer

och få till stånd en mer systematisk och lättillgänglig information om bl.a.

projekt, marknader och den svenska resursbasen. Den andra rapporten

föreslog hur utrikesförvaltningens roll vid bevakning av projekt skulle

kunna förbättras, bl.a. genom förstärkt utbildning av utlandsanställda i

dessa avseenden.

Problembilden

Det finns indikationer på en ökande efterfrågan på Sveriges

förvaltningskunnande. Dessutom finns det mycket som talar för att den totala

marknaden för förvaltningsexport växer. Samtidigt finns det tecken på att

omfattningen på Sveriges export av statligt förvaltningskunnande är

relativt liten särskilt om man jämför med Sveriges i övrigt aktiva roll i

internationella sammanhang i form av stöd till och samarbete med

internationella organisationer, hög biståndsnivå samt stor internationell

handel.

Jämför man med andra EU-länder är också Sveriges medverkan i t.ex. EU:s

biståndsprogram, som PHARE och TACIS- programmen relativt liten. Endast ett

fåtal svenska myndigheter eller deras exportbolag har registrerat sig hos

EU för medverkan i programmen.

Den största andelen av den statliga tjänsteexporten går i stället via Sida,

dvs. det är genom Sida uppdrag kanaliseras och finansieras. I RRV:s

undersökning från 1990, "Biståndsfinansierad statlig tjänsteexport",

förekom internationella köpare i mycket begränsad omfattning. Många

myndigheter uttryckte i denna undersökning emellertid en önskan om att vidga

sina marknader till utländska multinationella organisationer med

biståndsverksamhet.

Tidigare undersökningar påvisar att ett starkt skäl till att volymen på den

statliga tjänsteexporten är relativt liten är att det saknas tillräcklig

affärskompetens i staten. Den svenska statsförvaltningen som i stor

utsträckning har monopol på sin verksamhet har naturligt nog inte byggt upp

den kommersiella kompetens som krävs för att agera på en hårt

konkurrensutsatt marknad. Det har heller inte legat inom ramen för dess

offentliga åtagande.

Ytterligare en begränsande faktor kan vara tillgången på personella

resurser. Erfarenheter från myndigheters tjänsteexport ger vid handen att

befintlig personal inte alltid räcker till för omfattande insatser vid sidan

av det ordinarie arbetet. De personer som efterfrågas är ofta nyckelpersoner

i förvaltningen och därmed svåra att avvara även för korta uppdrag om

myndigheten skall klara av att utföra sina kärnverksamheter. De

rationaliseringar som den statliga förvaltningen genomgått under

framförallt 1990-talet kan ha bidragit till detta.

En annan omständighet som har uppmärksammats som hindrande för

förvaltningsexporten är att informationen om bl.a. aktuella projekt och

tillgängliga resurser är osystematisk och inte särskilt lättillgänglig.

Uppdraget

Utredaren skall göra en kartläggning och analys av Sveriges export av statligt förvaltningskunnande. Kartläggningen och analysen skall inkludera

den export av statligt förvaltningskunnande som bedrivs av privata företag.

Utredaren skall på basis av denna kartläggning och analys lämna förslag

till en strategi som skall ge en utökad, högkvalitativ samt effektivt

organiserad och bedriven export av statligt förvaltningskunnande.

Följande områden och frågeställningar skall belysas:

1. Omfattning och finansiering

Utredaren skall göra en kartläggning och analys av dagens export av

statligt förvaltningskunnande. Utredaren skall kartlägga och analysera

omfattningen, vilka aktörer som exporterar statligt förvaltningskunnande,

vilka typer av tjänster det är som exporteras samt vilka mottagarna är.

Vidare skall utredaren analysera hur myndigheter hanterar bestämmelsen att

statliga myndigheters tjänsteexport skall bedrivas med krav på lönsamhet

samt vilka konsekvenser denna bestämmelse får på förvaltningsexportens

omfattning och riskexponering. Utredaren skall även undersöka hur andra

länders export av förvaltningskunnande finansieras.

2. Marknaden för förvaltningsexport

Utredaren skall göra en översiktlig beskrivning och analys av efterfrågan på

förvaltningskunnande och marknadens konkurrensförhållanden såväl

internationellt som inom Sverige samt hur dessa delar kan förväntas att

utvecklas.

Bland annat skall utredaren undersöka vilka typer av tjänster som

efterfrågas samt vilka som är köparna/förmedlarna av uppdrag. Utredaren

skall också analysera vilka länder som är mest aktiva samt om det finns

något för Sverige att lära av dessa länders erfarenheter.

Utredaren skall också överväga om Sverige i sin export av statligt

förvaltningskunnande bör prioritera särskilda sakområden samt länder och

regioner.

3. Organisering, styrning och samverkan

Utredaren skall ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv kartlägga och

analysera hur den svenska exporten av förvaltningskunnande bedrivs i dag.

Utredaren skall bl.a. analysera hur styrningen och uppföljningen av den

statligt bedrivna förvaltningsexporten fungerar, såväl från regeringens som

myndigheternas sida. Vidare skall det undersökas vilka effekter

förvaltningsexporten får på myndigheternas verksamhet. Analysen skall bl.a.

omfatta effekter på myndigheternas verksamhetsutveckling, omsättning och

utvecklingsmöjligheter för personalen samt fullföljandet av

instruktionsenliga uppgifter.

Utredaren skall utreda vilka kriterier som bör ligga till grund för att

bestämma om en myndighets verksamhet lämpar sig för förvaltningsexport.

Utredaren skall även överväga om det går att underlätta för myndigheter att

bedriva förvaltningsexport parallellt med kärnverksamheten.

Vidare skall utredaren analysera hur samverkan mellan olika aktörer som

bedriver export av statligt förvaltningskunnande fungerar, dvs. mellan

statliga myndigheter samt mellan myndigheter och privata företag i såväl

Sverige som andra länder. Utredaren skall även analysera hur samverkan

omkring export av förvaltningskunnande fungerar mellan staten och

kommunerna.

Utredaren skall överväga om organiseringen av förvaltningsexporten behöver

förbättras och i sådana fall komma med förslag på hur. Bland annat skall

utredaren analysera i vilken verksamhetsform det är lämpligast att bedriva

förvaltningsexport samt fördelar respektive nackdelar med att inrätta en

särskild organisation för samordning av förvaltningsexporten.

Utredaren skall också analysera om det behövs några särskilda förändringar i

befintlig lagstiftning.

Arbetets genomförande

Utredaren skall ta del av det pågående arbete inom Regeringskansliet som

rör export av statligt förvaltningskunnande samt kommunal tjänsteexport.

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 mars 2000.