Dir. 1999:25

Möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige

Innehåll

Sammanfattning av uppdraget

Bakgrund

Flexibla mekanismer i Kyotoprotokollet

Uppdraget

Dir. 1999:25

Beslut vid regeringssammanträde den 25 mars 1999.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att undersöka möjligheterna att introducera klimatkonventionens Kyotoprotokolls s.k. flexibla mekanismer i

Sverige och lämna underlag till förslag till hur dessa mekanismer kan

tillämpas i Sverige. Med flexibla mekanismer menas här former för överföring

av utrymme för utsläpp av klimatpåverkande gaser mellan konventionsparter

t.ex. handel med utsläppsrätter. I de fall denna överföring är knuten till

specifika investeringsprojekt kallas mekanismerna gemensamt genomförande

(joint implementation) eller mekanismen för en ren utveckling (clean

development mechanism). Kostnaderna för att ytterligare begränsa utsläppen

av koldioxid i Sverige är höga jämfört med flertalet industriländer.

Användning av Kyotoprotokollets mekanismer skulle kunna minska kostnaderna

för åtaganden betydligt.

En jämförelse av system med bilateral statlig handel med utsläppsrätter respektive handel med utsläppsrätter på företagsnivå skall genomföras.

Förslag till handel på företagsnivå skall särskilt beakta verksamheter för

vilka i dag låg eller ingen koldioxidskatt betalas.

De särskilda förutsättningar som en fortsatt integration av europeisk el-

och gashandel medför för ett kommande internationellt utbyte av

utsläppsutrymmen skall beaktas.

Fördelnings- och konkurrenseffekter av att använda flexibla mekanismer skall analyseras. Vidare skall det undersökas hur tillämpningen av flexibla

mekanismer kan förenas med gällande lagstiftning på området och vilka

förändringar av denna som kan aktualiseras vid införandet av ett system med

flexibla mekanismer.

Utredningen skall redovisa sina slutsatser till regeringen senast den 31 december 1999.

Bakgrund

FN:s ramkonvention om klimatförändringar

I enlighet med regeringens proposition om åtgärder mot klimatpåverkan m.m.

och riksdagens beslut med anledning därav har riksdagen godkänt den

ramkonvention om klimatförändringar (SÖ 1993:13) som undertecknades under

Förenta nationernas konferens om utveckling och miljö i Rio de Janerio år

1992 (prop. 1992/93: 179, bet. 1992/93 :JoU19, rskr. 1992/93:361).

Konventionen ger utrymme för gradvisa förändringar och preciseringar av

åtaganden och åtgärder mot klimatförändringar. Konventionen innehåller inte

några kvantifierade eller tidsbestämda åtaganden för enskilda länder.

Sverige har dock i likhet med andra länder uttalat ett nationellt mål för

utsläppsbegränsningar av koldioxid och andra växthusgaser. Parterna i

klimatkonventionen ges möjlighet till s.k. gemensamt genomförande av

utsläppsbegränsningar. Detta innebär att åtgärder i ett land skall kunna

räknas av som del av uppfyllandet av ett annat lands åtagande. Härigenom

främjas en kostnadseffektiv fördelning av åtgärder mellan länder, vilket är

en av konventionens principer. Kriterier för gemensamt genomförande skulle

fastläggas vid den första partskonferensen år 1995. Partskonferensen

beslutade emellertid i stället att genomföra en försöksperiod för s.k.

gemensamt genomförda aktiviteter (activities implemented jointly), under

vilken ingen kreditering skulle ske. Rapporteringskriterier fastställdes för

att göra en systematisk bearbetning av erfarenheterna möjlig. Vid den tredje

partskonferensen i Kyoto 1997 antogs dock ett protokoll med en ny

överenskommelse om industriländernas utsläpp av växthusgaser under perioden

2008 - 2012, vari gemensamt genomförande ingick som en av flera s.k.

flexibla mekanismer. De ytterligare mekanismer protokollet anvisar utöver

gemensamt genomförande är dels handel med utsläppsrätter och dels den s.k.

mekanismen för ren utveckling (clean development mechanism) Vid det fjärde

partsmötet i Buenos Aires år 1998 beslutades om en handlingsplan för att

närmare definiera ett regelverk för dessa mekanismer.

EU:s klimatpolitiska åtagande

EU och dess medlemsstater har åtagit sig att gemensamt minska utsläppen av

koldioxid och vissa andra växthusgaser under perioden 2008-2012 till 92% av

1990 års nivå. EU-länderna har vidare i rådsslutsatser i juni 1998 redovisat

hur åtagandet skall fördelas mellan medlemsstaterna.

Sverige skall enligt denna fördelning begränsa utsläppen av protokollets växthusgaser till högst 104 % av 1990 års nivå.

Klimatpolitiska beslut, utredningar och åtgärder i Sverige

Den svenska klimatpolitiken grundar sig på riksdagens beslut år 1993 (prop.

1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361). Genom riksdagsbeslutet

fastlades den nationella strategin att koldioxidutsläppen från fossila

bränslen skulle stabiliseras på 1990 års nivå år 2000 för att därefter

minska. I beslutet betonades att klimatpolitiken bör utformas i ett

internationellt perspektiv och med jämförande av åtgärder i andra

industriländer. Riksdagen beslutade också att Sverige skulle inleda

omedelbara insatser i de baltiska länderna i syfte att effektivisera deras

energisystem. Vidare angavs att sådana åtgärder i framtiden i enlighet med

klimatkonventionens stadgande om gemensamt genomförande till del skulle

kunna räknas som svenska insatser mot klimatpåverkande gaser. Sverige borde

genomföra kostnadseffektiva insatser såväl nationellt som internationellt.

Att formerna för gemensamt genomförande inte hade fastlagts borde inte

utgöra ett hinder för klimatpolitiskt motiverade svenska åtgärder i Baltikum

och andra östeuropeiska länder. Riksdagen angav även att insatser av

motsvarande slag i viss utsträckning skulle kunna göras i utvecklingsländer.

Statens energimyndighet har ansvaret för denna verksamhet sedan år 1998.

I den klimatpolitiska propositionen konstaterades vidare att s.k.

överlåtbara utsläppskvoter är instrument som kan ge kostnadseffektiva

lösningar, men att det återstod ett omfattande arbete innan sådana system

kunde tillämpas i det internationella regelverket på miljöområdet. En

särskild utredare tillkallades av regeringen år 1993 för att belysa

möjligheterna till gemensamt genomförande och samarbete med andra länder för

att uppfylla åtaganden enligt klimatkonventionen. Utredaren redovisade i

betänkandet Gemensamt genomförande (SOU 1994:140) vissa tillämpningsproblem

främst rörande möjligheterna att kvantitativt uppskatta effekterna av

gemensamma åtgärder.

Utredaren ansåg att takten i utvecklingen av en strategi för gemensamt genomförande borde stämmas av mot den internationella utvecklingen när det

gällde klimatkonventionen och mot övriga inslag i svensk energipolitik.

Möjligheterna att skapa incitament för insatser från näringslivet genom

koncessions- och skattelagstiftning borde utredas närmare med beaktande av

den kommande miljöbalkens utformning, konventionens beslut om kriterier och

i ett Europaperspektiv.

De svenska insatserna under den av parterna till klimatkonventionen beslutade pilotfasen har i samråd med mottagarländerna rapporterats enligt

kriterierna för activities implemented jointly. De utgör till antalet en

betydande andel av samtliga rapporterade projekt.

1997 och 1998 års riksdagsbeslut

I riksdagens energipolitiska beslut år 1997 (prop. 1996/97:84 bet. 1996/97

NU12, rskr. 1996/97:212) angavs riktlinjer för en minskad klimatpåverkan

från energisektorn. Riktlinjerna innebär bl.a. att strategin för en minskad

klimatpåverkan från energisektorn skall utformas mot bakgrund av jämförelser

med faktiskt vidtagna åtgärder i andra länder för att undvika att Sverige

åtar sig en väsentligt större börda på den svenska industrin än vad

konkurrentländerna lägger på sina industrier. Utsläppen av koldioxid i

Sverige begränsas så långt det är möjligt med hänsyn till konkurrenskraft,

sysselsättning och välfärd. Vidare bör en rättvis fördelning utgå från att

konkurrensutsatt verksamhet som energiintensiv industriell produktion och

elproduktion ges likartade förutsättningar oavsett i vilket land

produktionen sker. I beslutet angavs även att utvecklingen mot en alltmer

internationell elmarknad nödvändiggör att åtgärder mot utsläpp från

elproduktion samordnas inom Europa så långt detta är möjligt. Vidare

anfördes att Sverige som medlem i den Europeiska Unionen borde vara

pådrivande i det internationella klimatarbetet, verka för en gemensam

klimatpolitik, effektiva styrmedel och samverkan med andra länder genom

gemensamt genomförande. Energipolitiskt motiverade internationella

klimatinsatser ingår som en viktig del i strategin för minskad

klimatpåverkan från energisektorn. Insatserna skall huvudsakligen inriktas

på bilateralt och multilateralt samarbete inom ramen för klimatkonventionen.

I 1998 års miljöpolitiska proposition (prop. 1997/98:145) konstaterade

regeringen att nya frågor aktualiserats och nya omständigheter tillkommit

sedan 1993 års klimatpolitiska beslut. Sverige är sedan år 1995 medlem i den

Europeiska unionen, riksdagen har fattat ett nytt energipolitiskt beslut och

Sverige har jämte övriga EU-länder notifierat det juridiskt bindande

protokoll som förhandlades fram under klimatkonventionens tredje partsmöte i

Kyoto i december 1997. Mot denna bakgrund har regeringen en kommitté (M

1998:06) med uppgift att med utgångspunkt i resultaten vid klimatkonventionen s tredje partsmöte i Kyoto och mot bakgrund av EU:s gemensamma åtagande

presentera förslag till en strategi med åtgärdsprogram som lägger stor

vikt vid kostnadseffektivitet. Utgångspunkter för programmet skall vara

Sveriges ansvar för EU:s gemensamma åtagande och riksdagens beslut om

klimat- och energipolitiken. I den miljöpolitiska propositionen

aviserade regeringen att en särskild expertutredning till stöd för den

parlamentariskt sammansatta klimatkommittén skall granska hur de s.k.

flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet för balansering av utsläpp mellan

protokollets parter kan introduceras i Sverige. I propositionen har

regeringen också lämnat ett förslag till miljökvalitetsmål för minskad

klimatpåverkan.

Flexibla mekanismer i Kyotoprotokollet

De åtgärder för att begränsa utsläpp av växthusgaser som Sverige redan

vidtagit innebär att marginalkostnaden för ytterligare begränsning av

koldioxidutsläpp är högre än i flertalet industriländer. Användning av

Kyotoprotokollets flexibla mekanismer kan minska kostnaderna för åtaganden

betydligt. Mekanismerna är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet

som är en av konventionens principer. De bör enligt Kyotoprotokollet ses som

medel för att komplettera åtgärder i det egna landet med åtgärder i andra

länder. Protokollet anvisar tre slag av flexibla mekanismer, nämligen handel

med utsläppsrätter, gemensamt genomförande (Joint Implementation ) och

mekanismen för en ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM). De två

senare mekanismerna är former för överföring av utsläppsutrymme, som knyts

till specifika investeringsprojekt. Mekanismen för en ren utveckling är en

form av gemensamt genomförande med värdländer utan kvantitativa åtaganden

som även syftar till att bidra till en hållbar utveckling i värdlandet.

Arbetet med utformning av regelverk och riktlinjer för bl.a. verifiering och

kontroll fortsätter i de internationella klimatförhandlingarna. En central

fråga är i vilken omfattning Kyotoprotokollets flexibla mekanismer skall

kunna användas för att uppfylla nationella åtaganden.

För mekanismen för en ren utveckling anges i protokollet att insatser skall kunna tillgodoräknas från år 2000 medan det för de två övriga mekanismerna

inte redovisas någon starttidpunkt. De fortsatta förhandlingarna syftar till

att ytterligare precisera de internationella förutsättningarna och ramverket

för flexibla mekanismer. Beträffande gemensamt genomförande har intresset

särskilt riktats mot problemet att säkerställa att projekten innebär

faktiska utsläppsbegränsningar och att de utgör tillskott till åtgärder som

skulle vidtagits under alla omständigheter.

När det gäller handel med utsläppsrätter har viktiga frågor varit om handeln skall avse delar av ett tilldelat utsläppsutrymme och/eller certifikat

motsvarande genomförda utsläppsminskningar. En annan viktig fråga är vilka

aktörerna på marknaden skall vara.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att undersöka möjligheter och

förutsättningar för att tillämpa Kyotoprotokollets flexibla mekanismerna i

Sverige och lämna underlag till förslag till en sådan tillämpning.

Utredarens arbete skall ha sin utgångspunkt i riksdagens beslut om klimat-

och energipolitiken, de riktlinjer och kriterier som utformats i

Kyotoprotokollet, beslut vid klimatkonventionens fjärde partskonferens och

resultatet av det arbete som utförs av den interdepartementala arbetsgruppen

för en översyn av energiskattesystemet. Utredaren bör beakta förslag till

utformning av mekanismerna som framkommer internationellt. Uppdraget

innefattar såväl handel med utsläppsrätter som tillgodoräkande av

utsläppsreduktioner till följd av gemensamt genomförande och mekanismen för

ren utveckling. Att belysa förutsättningar eller effekter av tillämpningen

av dessa mekanismer i värdländerna ingår inte i uppdraget.

Inriktningen skall vara att en internationell tillämpning av flexibla mekanismer kan ske först sedan klimatkonventionens parter fattat beslut om

ytterligare regler och riktlinjer. Det väntas ske vid klimatkonventionens

sjätte partskonferens år 2000.

Formerna för energipolitiskt motiverade klimatinsatser med internationell inriktning som utgör en del av 1997 års energipolitiska överenskommelse har

nyligen utvärderats och faller utanför utredningsuppdraget.

Internationell handel med utsläppsrätter kan komma i fråga antingen för företag eller som en uppgift för staten. En jämförelse mellan dessa

huvudalternativ skall genomföras av utredaren. När det gäller handel på

företagsnivå skall möjligheten studeras att inom landet introducera handel

med utsläppsrätter för de gaser som upptas i Kyotoprotokollet i avvaktan på

att en internationell handel etableras. Förslag till ett sådant system skall

vara utformade så att den inhemska handeln i ett senare skede kan kopplas

till en internationell handel. Förslag till handel på företagsnivå skall

särskilt beakta verksamhet som i dag saknar eller har låg

koldioxidbeskattning. Utredaren skall också analysera förutsättningar för

att inkludera ytterligare verksamheter utöver dessa i handeln Konsekvenserna

av att inkludera energiomvandling baserad på förnybar energi skall

analyseras. De särskilda förutsättningar som en fortsättning av

integrationen av nordisk respektive europeisk el- och gashandel medför för

behovet av ett internationellt utbyte av utsläppsutrymme skall

uppmärksammas.

När det gäller handel på nationell nivå skall utredaren särskilt uppmärksammade frågor som hänger samman med den inledande fördelningen av

utsläppsrätter. Denna fördelning skall vara i överensstämmelse med WTO:s och

EU:s regelverk och statsstödsregler samt konkurrenslagstiftningen.

Fördelnings- och konkurrenseffekter av den initiala fördelningen skall

noggrant belysas särskilt med avseende på nyetableringar och nedläggningar

av företag. Utsläppsrätternas giltighetstid och myndigheternas rätt att dra

in dem eller att vid behov (skärpta utsläppsreduktionskrav) reducera den

nominella volymen skall diskuteras.

När det gäller gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling skall utredaren belysa hur de regler och riktlinjer som anges i

klimatkonventionen i Sverige skulle kunna tillämpas för svenska företag. En

sådan tillämpning skall vara i överensstämmelse med högt satta miljö- och

klimatpolitiska ambitioner och de energipolitiska målen. Det skall vidare

analyseras vilka förändringar som krävs i den svenska lagstiftningen vid

införande av ett system med utsläppshandel eller gemensamt genomförande.

Behovet av föreskrifter och kontroll av utsläppen på företags- eller

anläggningsnivå skall analyseras. Konsekvensberäkningar för olika

avgränsningar av omfattningen av handel med utsläppsrätter till olika

kollektiv skall genomföras. Sådana kollektiv kan vara exempelvis

importbränsleföretag, kraft- och värmeverk samt energiintensiv industri.

Konsekvenserna av exempelvis utsläppsrestriktioner i koncessionsvillkor,

kvittning av certifikat mot skattelättnader, skatterabatter eller

skatteåterbetalning - helt eller delvis - skall belysas.

Ett alternativ till decentraliserad handel och hantering av utsläppscertifikat är att staten ombesörjer import av certifikat eller

handlar med internationella utsläppsrätter. Det är då viktigt att analysera

hur verksamheten skall finansieras och administreras. Dessa frågor skall

analyseras av utredaren. För gemensamt genomförande i statlig regi skall en

förutsättning vara att åtskillnad görs mellan upphandlings- och

utförarfunktion när det gäller insatser som finansieras över budgeten.

Utredaren skall också bedöma de ytterligare finansieringsbehoven och de

statsfinansiella konsekvenserna för de alternativ som belyses. Effekter på

industrins konkurrenskraft, konkurrenssituationen på marknaden och EG:s

bestämmelser om den inre marknaden skall uppmärksammas.

Betydelsen och konsekvenserna för de flexibla mekanismernas funktion av väderleksbetingade svängningar i vattenkraftsproduktionen och de därav

betingade variationerna i fossilbränsleanvändningen inom el- och

värmeproduktionen skall beaktas.

Arbetets genomförande, tidsplan m.m.

Utredningen skall redovisa en delrapport till regeringen senast den 1

september 1999 och avsluta sitt arbete senast den 31 december 1999.

Utredaren skall löpande ha kontakt med och redovisa resultat till kommittén

för översyn av åtgärder inom klimatområdet ( M 1998:06).