Dir. 1999:32

Utveckling av allmännyttiga bostadsföretag samt utvärdering av bruksvärdessystemet

Innehåll

Sammanfattning av uppdraget

Bakgrund

Ändrade förutsättningar - avreglering

Bruksvärdessystemet

Behovet av en utredning

Allmännyttan

Bruksvärdessystemet

Utvärdering av bruksvärdessystemet

Tidplan för arbetet m.m.

Dir. 1999:32

Beslut vid regeringssammanträde den 6 maj 1999.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att ta fram underlag för kommande

beslut om allmännyttiga bostadsföretag. Utredaren skall redovisa ett

diskussions-betänkande om utveckling av de allmännyttiga

bostadsföretagen för att hitta nya former för hur icke vinstdrivande

företag kan organiseras och hur hyresgästernas inflytande kan öka i

dessa företag.

Utredaren skall vidare genomföra en utvärdering av det s.k.

bruksvärdessystemet. Utredaren skall utvärdera i vad mån systemet har

bidragit till att uppnå uppställda mål samt även i övrigt analysera

systemets tillämpning och funktionssätt mot bakgrund av de förändringar som

sker på bostadsmarknaden.

Bakgrund

Den svenska bostadspolitiken har under mer än femtio år grundats på en

uppgiftsfördelning där staten svarar för att legala och finansiella

instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet och där kommunerna

tillsammans med andra aktörer svarar för att de bostäder som behövs också

kan erbjudas kommunens invånare. Staten har därutöver lämnat olika former

av produktionsstöd som täckt en betydande del av kapitalkostnaderna för de

bostäder som producerats under denna tid.

De kommunägda allmännyttiga bostadsföretagen kom att bli ett av de mest centrala verktygen för kommunerna i deras strävanden att utveckla en väl

fungerande bostadsförsörjning. Till skillnad från förhållandena i flera

andra länder erbjuder de kommunala bostadsföretagen i Sverige goda bostäder

åt alla, inte bara till de sämst ställda. Detta har medverkat till att göra

boendet mindre klasspräglat i Sverige än i många andra länder.

Totalt finns i dag drygt 350 kommunala bostadsföretag som äger ca 940 000 lägenheter. De dominerar därmed hyresmarknaden.

Ändrade förutsättningar - avreglering

I början av 1990-talet genomfördes betydande förändringar av reglerna för

den kommunala verksamheten inom bostadssektorn. Avregleringen förändrade

dock inte kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen på

lokal nivå. I dag baseras det kommunala ansvaret liksom den kommunala

kompetensen i bostadsfrågor i allt väsentligt på kommunallagen (1991:900)

och socialtjänstlagen (1980:620).

Uppbyggnaden av de allmännyttiga företagens bostadsbestånd har fått stöd av staten genom mer förmånliga finansierings- och räntestödsvillkor än vad som

kommit andra byggherrar till del. Möjligheterna till lånefinansiering har

sålunda varit större och räntesubventioner har lämnats för en högre andel av

produktionskostnaden än för andra. Det har gällt fram till den produktion

som genomförs med stöd av 1992 års och senare subventionsregler.

Alla gynnande ekonomiska särregler för de allmännyttiga företagen har numera avskaffats. De konkurrerar därmed på lika villkor med andra

bostadsföretag, bortsett från att de i likhet med andra kommunala företag är

underkastade dels kommunallagens bestämmelser, dels vissa andra

begränsande offentligrättsliga regler. Särskilda bestämmelser begränsar

också företagens rätt till fortsatt räntestöd efter försäljningar eller

aktieöverlåtelser som sker efter den 11 oktober 1996 fram till utgången av

år 1999.

De kommunala bostadsföretagen klarade sig förhållandevis bra under 1990-talets fastighetskris. Under senare år har emellertid ett växande antal

företag fått ekonomiska problem.

Den ekonomiska åtstramning som kommunerna i allmänhet har gått i genom har inneburit att en ökad uppmärksamhet ägnats åt bostadsföretagens inverkan på

den kommunala ekonomin. Kommuner med väl konsoliderade företag har i flera

fall väckt frågan att ta i anspråk företagens resurser för att med dem

bekosta andra kommunala ändamål. Andra kommuner har tvärt om ställts inför

problemet hur de skall kunna minska de anspråk som ställs på kommunen från

bostadsföretag med stora ekonomiska svårigheter.

Det kan finnas många goda skäl för en kommun att i olika avseenden förändra och utveckla ett allmännyttigt bostadsföretag och att söka samverkan med

andra för att genomföra sådana förändringar. Det kan handla om att bredda

ägandet för att ge företaget ökad stabilitet eller stärka dess

kapitalförörjning. Det kan handla om att förändra fastighetsbeståndet på

sådant sätt att sammansättningen förbättras och att möjligheterna att

tillgodose framtida hyresgästers varierande behov ökar.

På många håll i landet diskuteras nu utförsäljningar av hela eller delar av allmännyttans bostäder. I vissa fall är det kortsiktiga ekonomiska eller

politiska motiv som ligger bakom dessa utförsäljningar och några analyser

har inte gjorts av de långsiktiga bostadspolitiska effekterna.

Bruksvärdessystemet

Bruksvärdessystemet kom till år 1968 då den dåvarande hyresregleringen

från krigstiden avvecklades. Det yttersta syftet var att skapa ett hållbart

besittningsskydd för hyresgästerna och motverka kraftiga hyreshöjningar på

bostadsmarknader med brist på bostäder. Systemet konstruerades med ett

marknadsinslag i den meningen att det skulle ge hyresrelationer mellan

olika lägenheter som speglade en slags marknad. Till skillnad från rena

marknadshyror skulle dock hyresskillnaderna reduceras genom att utgå ifrån

en genomsnittlig hyresgästs bedömningar av bruksvärdet för olika

lägenheter.

Dessa hyresgästbedömningar kan sägas ha delegerats till parterna på hyresmarknaden inom ramen för det kollektiva förhandlingssystemet. Genom

att representanter utsedda av hyresgästerna företräder dem i

förhandlingarna förutsätts hyresgästernas värderingar komma till uttryck

i de bedömningar som görs i förhandlingarna. Genom den förändring i systemet

som beslutades år 1974 har förhandlingarna avseende allmännyttan fått en

styrande effekt också på resten av hyresmarknaden.

Detta system ger de närmast berörda - de allmännyttiga bostadsföretagen och deras hyresgäster - en möjlighet att fritt komma överens om hyror och

boendestandard. En civilrättslig prövning krävs endast i de fall en enskild

hyresgäst ifrågasätter förhandlingsresultatet för den egna lägenheten.

Hyresgästerna får, under förutsättning att deras företrädare i

förhandlingarna är representativa för sina uppdragsgivare, ett stort

inflytande över sina boendeförhållanden och boendekostnader. Företagen får

snabbt och med ett minimum av administration beslut om sina intäkter.

Statens institut för byggnadsforskning genomförde 1992 på regeringens

uppdrag en utvärdering av bruksvärdessystemet. I uppdraget ingick att utreda

hur bruksvärdessystemet fungerat i förhållande till hyrespolitiska mål och

hur systemet påverkat hyresmarknaden i stort.

Enligt redovisningen (Ds 1992:73) var en slutsats av utvärderingen att bruksvärdessystemet någorlunda tycktes leva upp till de politiska

intentionerna vad gäller hyresnivå och hyresstruktur samt att

förhandlingsprocessen och rättstillämpningen bidrog till detta. Så långt

som kunde bedömas med tillgängliga metoder återspeglade hyresbilden på ett

hyggligt sätt en marknadsstruktur. Större avvikelser tycktes föreligga

främst i Stockholm. Hyressättningen föreföll där ha bidragit till en

jämnare hushållssammansättning än vad som förmodligen skulle ha gällt vid

en mer marknadsanpassad hyressättning. Vidare angavs att det svenska

systemet, dömt efter besittningsskyddets effektivitet och hyresstruktur,

föreföll stå sig bra i förhållande till ett stort antal andra länder.

Behovet av en utredning

Utgångspunkter

Den nuvarande ansvarsfördelningen inom bostadspolitiken är ändamålsenlig.

Kommunerna har det övergripande ansvaret för bostadsförsörjningen på den

lokala nivån. Staten svarar för att legala och finansiella instrument finns

tillgängliga för bostadsbyggandet.

Dagens och framtidens bostadssökande skall kunna erbjudas fullvärdiga bostäder inom ett allsidigt och väl sammansatt bostadsbestånd som möter

olika hushålls behov. Inte minst för att skapa förutsättningar för ökad

integration är det viktigt att det i bostadsområdena finns en blandning av

olika upplåtelseformer. Bostadsförsörjningen är också en väsentlig del av

kommunernas och regionernas infrastruktur i ett tillväxtperspektiv.

Bostäder skall i tillräcklig omfattning kunna upplåtas också med hyresrätt.

Starka och välskötta bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och som är

öppna för alla grupper av medborgare är en nödvändig tillgång i ett

modernt välfärdssamhälle. Sådana företag måste ges förutsättningar att

fortsätta att spela en viktig roll i bostadsförsörjningen bl.a. för att

motverka segregation och dämpa hyresutvecklingen.

De boendes inflytande över den egna bostaden och bostadsområdet måste öka.

För att skapa likvärdiga sociala villkor krävs att skillnaderna i

delaktighet och inflytande minskar mellan olika upplåtelseformer.

Många hyresgäster har en vilja och ett berättigat intresse av att ta ett

större ansvar för sitt boende och sina boendekostnader. Den kooperativa

hyresrätten har prövats och kan vara ett alternativ för att utveckla nya

verksamhetsformer inom ramen för ett system med icke vinstdrivande företag.

Det kan också finnas andra former som ger hyresgästerna ett starkt

inflytande.

Allmännyttan

Vi behöver nu få igång en diskussion om hur de allmännyttiga

bostadsföretagen i ett längre perspektiv bör organiseras och skötas

samtidigt som nya former för att stärka hyresgästernas inflytande över sitt

boende och sina boendekostnader behöver bli belysta. Det är därför angeläget

att förutsättningslöst pröva och hitta radikalt annorlunda sätt för hur

icke vinstdrivande företag kan organiseras som ger hyresgästerna ett ökat

inflytande.

Det måste även i framtiden finnas fastighetsägare som i särskilt hög grad står för ansvarstagande och långsiktighet och som bedriver sin verksamhet

utan vinstsyfte. Det har betydelse för hyresgästernas trygghet och för

kostnaden i förhållande till kvaliteten i boendet. Det är också viktigt när

vi skall ställa om samhället till ekologisk hållbarhet att fastighetsägaren

har ett långsiktigt perspektiv på underhåll och skötsel.

Det bör alltså även i fortsättningen finnas bostadsföretag som drivs enligt de principer som i dag präglar allmännyttan. Dessa företag bör således

drivas utan enskilt vinstintresse med den långsiktiga självkostnaden som

rättesnöre. Det överskott som kan och bör skapas i den löpande förvaltningen

bör användas för att utveckla företaget så att det ekonomiskt kan bli

bärkraftigt över lång tid.

De kommunala bostadsföretagen har varit föregångare i arbetet med att utveckla hyresgästinflytandet. Det är nu viktigt att ta ytterligare steg i

detta arbete och att pröva olika vägar för att utveckla hyresrätten som

boendeform. De nya företagen bör därför präglas av ett väl utvecklat

hyresgästinflytande.

Mot bakgrund av dessa grundläggande principer och att förutsättningarna väsentligt förändrats för de kommunala bostadsföretagen under 1990-talet

bör det överlämnas till en särskild utredare att ta fram underlag för

kommande beslut om allmännyttan.

Bruksvärdessystemet

Diskussionen om bruksvärdessystemet har ökat under senare år. Det

ifråga-sätts allt oftare om resultatet speglar de intentioner som

ursprungligen fanns att efterlikna en slags marknadsbedömning. Vissa anser

att attraktiva lägenheter i centrala lägen är underprissatta samtidigt som

andra menar att hyresgäster i mindre centrala områden får betala högre hyror

än vad som kan motiveras utifrån uppfattningar i den allmänna opinionen.

Generellt har hyrorna under det senaste decenniet ökat i betydligt snabbare

takt än konsumentprisindex.

Ofta jämförs hyresstrukturen med priserna på bostadsrättsmarknaden. Det visar sig då att skillnaderna i hyresnivåer inte alls speglar skillnader i

betalningsvilja mellan bostadsrätter i olika områden. Ibland hävdas att den

låga hyresnivån i attraktiva bostäder är en av orsakerna till olaglig

handel med hyreslägenheter.

Bruksvärdessystemet har också kritiserats därför att det inte garanterar privata fastighetsägare full kompensation i sådana fall då de allmännyttiga

bostadsföretagen av skilda skäl väljer att ta ut lägre hyra än vad systemet

ger dem rätt till.

Diskussionen om dessa frågor lider av att det inte finns aktuella undersökningar av många av dessa förhållanden. Det är därför svårt att

bedöma hur allvarliga dessa problem i dag egentligen är.

Uppdraget

Utveckling av allmännyttan och nya former för hyresgästinflytande i dessa

företag

De företag som nu har ställning som allmännyttiga bostadsföretag är i

allmänhet organiserade som helägda kommunala aktiebolag eller som

stiftelser i vilka kommunen tillsätter samtliga styrelseledamöter.

Utredaren skall göra en samlad analys av de regelverk som styr verksamheten

i de allmännyttiga bostadsföretagen samt överväga om det behövs ett nytt

regelverk. Utredaren skall därvid analysera vilka verksamhetsformer som kan

vara lämpliga för de allmännyttiga företagen. Utredaren skall vidare

klarlägga efter vilka kriterier det skall bedömas om ett bostadsföretag

skall inta den särställning som det innebär att vara ett allmännyttigt

företag.

Utredaren skall lämna förslag om hur de kommunala företagen kan utvecklas genom att hyresgästerna får ett ökat inflytande, dels inom ramen för ett

fortsatt kommunalt ägande, dels genom alternativa verksamhetsformer där

hyresgästerna äger eller har ett inflytande över förvaltningen av

fastigheterna.

Utredaren skall även pröva alternativet att vi också i Sverige skulle kunna överföra ägandet av företagen till fristående stiftelser eller till en form

av kooperativ hyresrätt på sätt som skett i vissa andra europeiska länder.

Sådana alternativ aktualiserar frågan om hur kommunens inflytande och

ansvar för bostadsförsörjningen skall garanteras. I sitt arbete att finna

alternativa kooperativa former för icke spekulativt ägande bör utredaren

särskilt studera den bostadsförvaltning som bedrivs av Stockholms

Kooperativa Bostadsförening (SKB) och erfarenheterna av

försöksverksamheten med kooperativ hyresrätt.

Utredaren skall lämna förslag till åtgärder som stimulerar en övergång till de nya former för ägande och inflytande för hyresgästerna som utredaren

väljer att föreslå. I sammanhanget bör utredaren särskilt redovisa förslag

till åtgärder som stimulerar ökad självförvaltning.

När utredaren analyserar konsekvenserna av sina förslag i olika hänseenden skall bl.a. konkurrensneutraliteten belysas. I uppdraget ingår inte att

lägga fram lagförslag i skattefrågor.

Utvärdering av bruksvärdessystemet

Syftena med dagens bruksvärdessystem är främst att få en dämpad

hyresutveckling med allmännyttan som hyresledande och därmed ett reellt

besittningsskydd för hyresgästerna.

Utredaren skall utvärdera i vad mån bruksvärdessystemet har bidragit till att uppnå dessa mål samt även i övrigt analysera systemets tillämpning och

funktionssätt mot bakgrund av de förändringar som sker på

bostadsmarknaden. De senaste årens hyresutveckling och orsakerna till

denna är därvid av särskilt intresse.

Enligt 55 § hyreslagen skall hyresnivån i hus som ägs och förvaltas av de allmännyttiga bostadsföretagen användas som jämförelse vid tvister om

hyrans storlek för en bostadslägenhet. Utredaren skall undersöka vilka

effekter det har fått att hyrorna i andra hyresfastigheter har kommit att

baseras på hyror som tillämpas i de allmännyttiga bostadsföretagen.

Utredaren skall vidare särskilt undersöka om de utförsäljningar som

genomförts har inneburit svårigheter att finna lämpliga jämförelseobjekt.

Det är viktigt att hyresskillnaderna mellan olika lägenheter av

hyresgästerna upplevs som rättvisa och att det sker en tillräcklig

produktion av hyresbostäder. Utredaren skall därför särskilt granska om

lägesfaktorn i dag tillmäts en betydelse som på ett rimligt sätt svarar

mot hyresgästernas värderingar och vilken roll hyressättningen har för

produktionen av nya bostäder.

Utredaren skall vidare belysa om systemet ger förutsättningar för att bidra till en gynnsam hyresutveckling i framtiden. Utredaren skall också belysa om

systemet bidragit till att motverka segregation i boendet.

Under senare år har det utvecklats nya principer för hyressättning som bl.a. innebär att hyresgäster kan välja eller avstå från vissa tjänster och

tillval som debiteras separat. Utvecklingen mot en mer individuell

hyressättning liksom en ökad differentiering av lägenhetsutbudet kan leda

till svårigheter att finna jämförelseobjekt. Utredaren bör närmare analysera

vilka effekter det får på bruksvärdessystemets tillämpbarhet.

Tidplan för arbetet m.m.

Utredaren skall, i de former som utredaren själv finner lämpligt, under

arbetet utbyta erfarenheter med och inhämta synpunkter från de olika

intressenter som är berörda av arbetet. Utredaren skall också vid behov

samråda med 1997 års hyreslagstiftningsutredning och

Bostadsrättsutredningen samt med Boendesociala beredningen och Kommittén för

hemlösa.

Ett diskussions-betänkande om utveckling av allmännyttan i syfte att hitta nya former för hur icke vinstdrivande företag kan organiseras och hur

hyresgästernas inflytande kan öka skall redovisas före den 1 januari 2000.

Utvärderingen av bruksvärdessystemet skall vara avslutad senast den 1 mars

2000.