Dir. 1999:43

Översyn av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga m..

Innehåll

Sammanfattning av uppdraget

Bakgrund

Behovet av utredning

Socialtjänstens uppföljningsansvar

Barnets rätt att komma till tals

Övrigt

Uppdraget

Översyn av LVU

Behov av uppföljning

Modell för att tillgodose barnets behov av kontinuitet och trygghet i långvarig familjehemsvård

Barnets rätt att komma till tals

Övrigt

Redovisning av uppdraget

Dir. 1999:43

Beslut vid regeringssammanträde den 3 juni 1999.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att

- genomföra en översyn av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga i syfte att stärka barnperspektivet och barnets rättigheter i denna

lag samt föreslå de ändringar som behövs

- pröva om det finns behov av lagändringar eller andra åtgärder för att tillgodose barnets behov av uppföljningskontakt i de fall föräldrarna inte

vill samarbeta med socialtjänsten

- bedöma behovet av lagändringar och utvecklingsarbete inom socialtjänsten för att minska osäkerheten i tillvaron för de barn som vistas i familjehem

under lång tid

- analysera hur föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavarens rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person förhåller sig till

bestämmelserna om barns rätt att komma till tals i frågor som rör barnet.

Bakgrund

Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter efter ett beslut i riksdagen den 21 juni 1990 utan att reservera sig på någon punkt. Genom

ratificeringen har Sverige iklätt sig en internationell folkrättslig

förpliktelse att följa konventionens bestämmelser.

Barnkonventionen sätter barnets behov i centrum. Barnets behov av och rätt till båda sina föräldrar och föräldrarnas ansvar för barnet är en röd tråd

i konventionens sakartiklar. Staterna skall säkerställa att ett barn inte

skiljs från sina föräldrar mot deras vilja, om ett åtskiljande inte är

nödvändigt för barnets bästa. Ett beslut om att skilja ett barn från dess

föräldrar kan emellertid vara nödvändigt t.ex. "vid övergrepp mot eller

vanvård av barnet från föräldrarnas sida" (artikel 9). Flera av

barnkonventionens artiklar syftar till att ge barn ett särskilt skydd mot

övergrepp och utnyttjande, i situationer där vuxenvärlden på olika sätt

kränker barnet och brister i respekt för det. Samhället har en skyldighet

att skydda barn i situationer där familjens skyddsnät inte är tillräckligt.

År 1996 tillsattes en parlamentarisk kommitté, Barnkommittén, som hade i

uppdrag att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis

förhåller sig till barnkonventionens bestämmelser. I sitt betänkande

Barnets bästa (SOU 1997:116) konstaterar kommittén att socialtjänstlagen

(1980:620) och lagen om vård av unga (LVU), liksom barnkonventionen, utgår

från att det först och främst är förebyggande och stödjande insatser i

hemmen som skall göras för att skydda barn. Den uppräkning av situationer i

LVU som kan föranleda ett ingripande stämmer väl överens med den uppräkning

som finns i artikel 19 av barnkonventionen och de uttalanden som görs i

förarbetena till lagen är väl i överensstämmelse med intentionerna i

barnkonventionen. Kommittén konstaterar dock utifrån den rättspraxis som

har utvecklats att det finns behov att se över LVU i syfte att stärka

barnperspektivet, så att det tydligare framgår att lagen är en skyddslag där

barnets bästa skall vara det primära. Kommittén föreslår vidare att

översynen av LVU även skall avse frågan om att utforma en modell för

varaktighet för långvariga familjehemsplaceringar.

I remissbehandlingen av Barnkommitténs betänkande har flertalet remissinstanser, som har yttrat sig i frågan, tillstyrkt att en översyn av

LVU görs och att även frågan om att skapa en modell för långvariga

familjehemsplaceringar tas med i översynen. I remissyttrandena har även

framförts att frågan om socialtjänstens uppföljningsansvar när föräldrar

avböjer kontakt samt barnets rätt att komma till tals när vårdnadshavaren

motsätter sig det bör omfattas av översynen.

Regeringen har i propositionen Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige (prop. 1997/98:182) aviserat att en översyn

av LVU kommer att göras i syfte att stärka barnperspektivet i lagen så att

det tydligare framgår att lagen är en skyddslag där barnets bästa är det

primära. Regeringen har också uttalat i propositionen att den kommande

utredningen även skall se över möjligheterna att skapa en modell för

långvariga familjehemsplaceringar, barnets behov av uppföljningskontakt när

vårdnadshavarna avböjer kontakt samt barnets rätt att komma till tals när

vårdnadshavaren motsätter sig det.

Behovet av utredning

Barnperspektivet i LVU

Barnkommittén har vid sin genomgång av socialtjänstlagen och LVU funnit att lagstiftningen när det gäller att skydda barn mot våld, övergrepp, vanvård

och sexuellt utnyttjande i familjen väl avspeglar intentionerna i

barnkonventionen. Kommittén konstaterar dock att den genomgång av

rättspraxis som kommittén har gjort när det gäller vård enligt LVU ger

anledning till eftertanke. Lagens uppbyggnad och de rekvisit som uppställs

för att ett ingripande skall ske, gör att tyngdpunkten i målen om beredande

av vård enligt LVU synes ligga mer på en utredning och beskrivning av

föräldrarnas tillkortakommanden än på en analys av vad som är bäst för

barnet. Detta gör också att förhandlingarna i länsrätt och kammarrätt

tenderar att mer handla om föräldrarna och deras behov än om barnets behov

och föräldrarnas förmåga att tillgodose dessa. Barnkonventionens

utgångspunkt i dessa sammanhang, dvs. det enskilda barnets bästa och

respekten för barnets åsikter och rättigheter framgår inte tillräckligt

tydligt i LVU. Lagen bör därför ses över i dessa delar.

Även Socialstyrelsen har pekat på behovet av en översyn av LVU i syfte att stärka barnperspektivet. I rapporten Barnet i rättsprocessen (SoS-rapport

1995:21) redovisas en genomgång av domar i LVU-mål, där socialnämnden ansökt

om vård på grund av brister i hemmiljön (2 § LVU). En genomgång gjordes av

samtliga domar vid fyra länsrätter och de fyra kammarrätterna under år

1993. I rapporten konstateras att föräldrarnas problem tenderar att hamna i

fokus i processen och att barnet blir mer osynligt ju längre processen

fortskrider. Studiens huvudsyfte var att undersöka vilken betydelse

socialnämndens underlag har för domstolens beslut. Resultaten visar att det

inte finns något tydligt samband mellan beslutsunderlagens kvalitet och

utfallet i kammarrätten. Andra faktorer tycks ha större betydelse, t.ex.

vad som händer vid den muntliga förhandlingen. En annan viktig slutsats är

att förhandlingarna mer handlar om föräldrarna än om barnet.

Barnpsykiatrikommittén har i sitt betänkande Det gäller livet (SOU 1998:31)

pekat på att det saknas fungerande regler inom tvångsvården för en grupp

ungdomar som på grund av sina psykiska problem behöver tvångsvård i någon

form. Problemet verkar främst gälla tonårsflickor som på grund av sina

psykiska problem är självdestruktiva, vilket bl.a. kan yttra sig i

ätstörningar och självmordsförsök. Det råder stor rättsosäkerhet för de

ungdomar som inte uppfyller förutsättningarna för att beredas vård inom

socialtjänsten på grund av sitt beteende, men som samtidigt inte heller

uppfyller kravet på allvarlig psykisk störning enligt lagen (1991:1128) om

psykiatrisk tvångsvård, LPT. Psykiska problem utgör inte grund för ett

ingripande med stöd av LVU. Socialtjänsten tvingas därför ibland att söka

brister i den unges hemmiljö för att kunna bereda honom eller henne vård.

Kommittén framhåller att det vore önskvärt om gränserna för när vård skall

beredas den unge med stöd av LVU eller LPT ses över.

Socialtjänstens uppföljningsansvar

I 12 § socialtjänstlagen föreskrivs att socialnämnden med särskild uppmärksamhet skall följa utvecklingen hos barn och ungdomar som visat

tecken på en ogynnsam utveckling och i nära samarbete med hemmen sörja för

att barn och ungdom, som riskerar att utvecklas ogynnsamt, får det skydd och

stöd som de behöver. Socialtjänstens insatser skall utformas och genomföras

tillsammans med den enskilde. Detta innebär att föräldrar har stort

inflytande över valet av åtgärder som vidtas. De kan välja att ta emot eller

tacka nej till erbjuden hjälp, om förhållandena inte är sådana att

bestämmelserna i LVU är tillämpliga.

Det är nödvändigt med samtycke för att kunna nå resultat i socialt arbete.

Samtycke kan i regel åstadkommas genom ett varierat utbud av insatser och

genom att berörda socialarbetare har hög kompetens. Det finns dock

situationer när barn är särskilt utsatta och då socialtjänsten, trots

ansträngningar, inte lyckas få nödvändigt samtycke för att kunna sätta in

insatser och kunna följa barnets utveckling. Det förekommer framför allt i

arbete med familjer med stora sociala problem, missbruk och/eller psykisk

sjukdom. Det är t.ex. inte ovanligt att dessa familjer flyttar när en

utredning genomförts och familjen tackat nej till erbjudet stöd. I dessa

situationer respekteras föräldrarnas integritet på ett sätt som inte gagnar

barnet och dess behov.

Barnpsykiatrikommittén har mot denna bakgrund framhållit att socialtjänstens uppföljningsansvar bör granskas ur ett barnperspektiv. Ett

uppföljningsansvar som omfattar någon form av kontrollstationer under

barnets uppväxt - med rätt och skyldighet för socialtjänsten att inhämta

uppgifter från andra myndigheter - bör enligt kommittén utredas.

Det finns en möjlighet till uppföljning genom bestämmelsen i 22 § LVU om att

den unge skall ha en kontaktperson eller delta i behandling i öppna former

inom socialtjänsten, det s.k. mellantvånget. Bestämmelsen är tillämplig när

den unge på grund av sitt beteende är i behov av vård och inte ger sitt

samtycke. Det används dock i relativt liten omfattning, men ger

socialtjänsten en möjlighet till uppföljning. När det gäller de mindre

barnen kan uppföljning endast ske med föräldrarnas samtycke.

Möjligheter att skapa en modell för långvarig familjehemsvård Vid utgången av år 1997 var drygt 8 100 barn placerade i familjehem. Knappt

70 procent av dessa barn är placerade med föräldrarnas samtyckte enligt

socialtjänstlagen. Statistiska uppgifter om långtidsplacerade barn är i dag

dock inte fullständiga. Socialstyrelsen konstaterar i rapporten Ovisshetens

barn (SoS-rapport 1995:8) att de långtidsplacerade barnen utgör en relativt

stor del av det totala antalet barn i familjehemsvård. Svensk

familjehemsvård är starkt präglad av tanken om återförening mellan barn och

föräldrar. Vartannat barn i familjehem har varit placerat i mer än tre år,

vart tredje i fem år eller mer. Sannolikheten för en återförening mellan

barn och föräldrar minskar drastiskt om barnet inte flyttat från

familjehemmet inom de första åren. Det är framförallt föräldrarnas vilja och

förmåga att själva ta hand om sitt barn, som avgör om familjehemsvården

skall fortsätta. Frågan om barnets fortsatta boende kopplas inte vid någon

tidpunkt loss från frågan om föräldrarnas rehabilitering och bedöms helt

fristående från föräldrarnas situation.

Barn som växer upp i familjehem lever under speciella omständigheter genom att det inte är tydligt var de hör hemma. Ibland känner de att de hör hemma

i familjehemmet och ibland upplever de sig ha tillhörighet både i sin

ursprungsfamilj och i familjehemmet. Det finns forskning där barn själva

fått komma till tals och beskriva hur de upplever sin familjetillhörighet.

Barnkommittén påpekar att det varken i socialtjänstlagen eller i LVU nämns

något om hur ett ärende skall handläggas om en återförening mellan barn och

föräldrar inte är möjlig. Inte heller finns tidsangivelser eller beskrivning

av vilka omständigheter som kan föranleda en mer permanent placering. En

placering övervägs var sjätte månad i socialnämnden, som tar ställning till

om vården skall fortgå eller upphöra. Föräldrar kan också begära att få hem

sitt barn. Avgörande för när och om vården kan upphöra är i praktiken ofta

föräldrarnas vilja och förmåga att ta hand om barnet snarare än barnets

behov och situation.

I föräldrabalken (6 kap. 8 §) finns bestämmelser som gör det möjligt att i vissa fall flytta över vårdnaden om ett familjehemsplacerat barn till

familjehemsföräldrarna. Den bestämmelsen används dock sällan i praktiken.

De skäl som angetts till detta är bl.a. att socialsekreterarna är osäkra när

det gäller tillämpningen av reglerna i föräldrabalken och att det finns en

osäkerhet kring vad en överflyttning av vårdnaden i längden innebär för

barnet.

I Finland är det i vissa fall möjligt för domstol att besluta att vårdnaden om ett barn skall tillkomma familjehemsföräldrar och biologiska föräldrar

tillsammans. Domstolen kan vid behov ge föreskrifter om vårdnadshavarnas

uppgifter, rättigheter och skyldigheter samt besluta om en

uppgiftsfördelning mellan vårdnadshavarna. Frågan om gemensam vårdnad för

familjehemsföräldrar och biologiska föräldrar behandlades i riksdagen under

våren 1998 med anledning av en motion (se bet. 1997/98:LU12). I sitt - av

riksdagen godkända - betänkande uttalade utskottet att det inte kunde se

några fördelar med en sådan lösning. Utskottet har nyligen avstyrkt bifall

till en motion med samma inriktning (se bet.1998/99:LU18). Det bör därför

inte ingå i utredningens uppdrag att överväga införandet av en sådan

ordning.

Barnets rätt att komma till tals

I socialtjänstlagen infördes den 1 januari 1998 en bestämmelse som innebär att barns inställning så långt det är möjligt skall klarläggas och hänsyn

tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad (9 §).

Socialstyrelsen har i sitt remissvar till Barnkommitténs betänkande pekat på

den konflikt som kan uppstå mellan denna socialtjänstens skyldighet och

föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavares bestämmanderätt i de

situationer en förälder inte vill att någon pratar med barnet. JO har i ett

ärende (Dnr 634-1996) behandlat frågan om en socialnämnd som utan förälderns

vetskap samtalade med ett barn i skolan. Enligt JO blir det - när

vårdnadshavaren inte samtycker till att socialtjänstens personal talar med

barnet - ytterst beroende av en bedömning av förhållandena i det särskilda

fallet om kontakt ändå skall tas med barnet.

Övrigt

Institutet för sociala rättsfrågor har i en skrivelse år 1997 (dnr S97/4704/ST och dnr Ju97/2075) aktualiserat frågan om det bör införas en

möjlighet för den unge själv om han eller hon fyllt 15 år att väcka talan om

överflyttningen av vårdnaden. Enligt institutet faller socialtjänstens

insatser ibland på att föräldrarna vägrar den unge de stöd- och

hjälpinsatser utanför det egna hemmet som socialtjänsten kan erbjuda. De

bristande insatserna har enligt institutet lett till att "allt fler ungdomar

flyter runt utan kontroll från vuxenvärlden".

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas. Uppdraget består av flera delar och omfattar en översyn av LVU i syfte att stärka barnperspektivet och barnets

rättigheter i denna lag; en prövning skall också ske av behovet av

lagändringar eller andra åtgärder för att skydda barnet i de fall

föräldrarna inte vill samarbeta med socialtjänsten; utredningen skall också

bedöma behovet både av lagändringar och av utvecklingsarbete inom

socialtjänsten för att minska osäkerheten i tillvaron för de barn som vistas

i familjehem under lång tid. Därutöver skall förhållandet mellan

föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavarens rätt och skyldighet att

bestämma i frågor som rör barnets person och bestämmelserna om barns rätt

att komma till tals klarläggas.

Barnkonventionens utgångspunkt i det enskilda barnets bästa och respekten för barnets åsikter och rättigheter skall utgöra en grund för arbetet. Barn

som är med om en process där dess tillhörighet till den egna familjen

prövas, liksom barn placerade i familjehem behöver konventionens skydd i

extra hög grad. Artikel 8 i den europeiska konventionen angående skydd för

de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som garanterar

den enskildes rätt till respekt för bl.a. familjeliv och den rättspraxis som

har utvecklas skall också beaktas.

I utredningsarbetet bör flicka/pojke-perspektivet vara tydligt. Finns omotiverade skillnader i bedömningen av om barnet skall omhändertas?

Förekommer det omotiverade skillnader i behandlingen av det placerade

barnet? Dessa är frågor som skall beaktas under hela utredningsarbetet.

Utredaren skall i sitt arbete utgå från den kunskap som finns tillgänglig

från tidigare utredningar, uppdrag och rapporter, samt aktuell forskning.

Utredaren skall samverka med berörda myndigheter och organisationer. Ett

nära samarbete med Utredningen om barnmisshandel och därmed sammanhängande

frågor skall också finnas. Utredaren skall även samråda med

Justitiedepartementet där frågan om kontakten mellan

adoptivbarn/adoptivföräldrar och biologiska föräldrar är föremål för

översyn. Kunskaper och erfarenheter ur såväl ett internationellt som ett

kulturellt perspektiv skall tas till vara.

Översyn av LVU

LVU i dess nuvarande lydelse trädde i kraft den 1 juli 1990. Utredaren skall se över såväl lagens innehåll som dess uppbyggnad. I uppdraget ingår att

föreslå lagändringar så att barnets bästa tydliggörs i lagen.

I uppdraget ingår att göra en analys av om barnets rättigheter blir

tillräckligt tillgodosedda när domstolarna fattar beslut om vård/upphörande

av vård samt om utformningen av lagens rekvisit påverkar praxis när det

gäller domstolarnas bedömning av barns vårdbehov. Finns det skillnad i hur

domstolarna bedömer flickor och pojkar i dessa sammanhang?

Behov av uppföljning

Det är svårt för socialtjänsten att i vissa situationer tillgodose barnets behov av uppföljningskontakt. Eftersom de flesta åtgärder som står till

buds för att ge barn hjälp, stöd och skydd endast kan genomföras med

föräldrarnas samtycke kan mycket svåra situationer uppstå när föräldrar

avböjer erbjudna insatser. Detta gäller i synnerhet om en ansökan om vård

enligt LVU inte bifallits av domstolen eller om domstolen fattat beslut om

att vården enligt LVU skall upphöra. Det gäller också när den sociala

utredningen visar att barnet har behov av åtgärder från socialtjänsten och

föräldrarna avböjer fortsatt kontakt med socialtjänsten. Vissa barn hinner

fara mycket illa innan vård med stöd av LVU kommer till stånd.

Utredaren skall ta ställning till om det krävs lagändringar eller om metodutveckling och kompetensutveckling inom socialtjänsten är tillräcklig

för att barnets behov av uppföljningskontakt med socialtjänsten kan

tillgodoses i de fall föräldrarna avböjer kontakt.

Modell för att tillgodose barnets behov av kontinuitet och trygghet i långvarig familjehemsvård

Många av de barn som växer upp i familjehem lever i dag under otrygga förhållanden. Det finns barn som placeras som mycket små i familjehem och

blir kvar under hela uppväxttiden. Det enda sätt på vilket deras behov av

trygghet och kontinuitet kan tillgodoses med nuvarande lagstiftning är genom

att vårdnaden flyttas över till familjehemsföräldrarna. Det är dock ovanligt

att så sker. Orsakerna till detta bör klarläggas. Utredaren bör göra en

utvärdering av de erfarenheter som finns inom detta område. En analys bör

också göras av i vilken mån tanken om återförening mellan barn och

föräldrar stämmer överens med tanken om hänsynen till barnets bästa.

Utredaren skall med utgångspunkt i vad som är bäst för barnet utreda hur

barns behov av kontinuitet och trygghet i samband med långvariga

familjehemsplaceringar kan tillgodoses genom lagstiftning och

metodutveckling. I en sådan analys bör det också ingå att ta del av de

kunskaper som finns om hur familjehemsplacerade barn och ungdomar själva ser

på frågan om hur deras behov av kontinuitet och trygghet i placeringen kan

tillgodoses. Utredaren skall i denna del ta del av erfarenheter och

utvärderingar av olika lösningar som tillämpas i andra länder.

Socialstyrelsen påbörjar hösten 1999 ett treårigt utvecklingsprojekt Looking after Children (LACS). LACS är ett system för att planera och

bedöma samt följa upp och utvärdera vården. LACS utgår från att

socialtjänsten bör dela ansvaret för placerade barn med föräldrar,

familjehemsföräldrar och andra viktiga vuxna. Utredaren bör följa detta

arbete.

Barnets rätt att komma till tals

En särskild svårighet uppstår i socialtjänstens arbete när det gäller att uppfylla kravet på att barn så långt det är möjligt skall komma till tals i

frågor som rör dem. Det förekommer att föräldrar motsätter sig att barnets

inställning klarläggs. En utvärdering av barnets rätt att komma till tals

bör göras. Det är därvid angeläget att det görs en analys av förhållandet

mellan föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavarens rätt och skyldighet

att bestämma i frågor som rör barnets person och bestämmelserna om barns

rätt att komma till tals.

Övrigt

Utredningen skall belysa hur vanligt det är att ungdomar lämnar föräldrahemmet på grund av olika typer av konflikter i hemmet och hur

socialtjänsten hanterar dessa situationer

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas senast den 31 augusti 2000.