Dir. 1999:49

Översyn av lagstiftningen om olaga diskriminering m.m.

Innehåll

Sammanfattning av uppdraget

Gällande lagstiftning mot vissa kränkningar av principen om alla människors lika värde

Olaga diskriminering

Skadestånd på grund av diskriminering

Funktionshindrade personers delaktighet i samhället

Europarådet

Behovet av en översyn

Rättsväsendets åtgärder och några förslag till förbättringar

Användningen av termen ras i lagstiftningen

Diskriminering av personer med funktionshinder

Sexuell läggning

Olaga diskriminering

Användningen av termen ras i lagstiftningen

Diskriminering av personer med funktionshinder

Sexuell läggning

Uppdraget i dess helhet

Dir. 1999:49

Beslut vid regeringssammanträde den 17 juni 1999.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av bestämmelsen om olaga diskriminering. I uppdraget ingår också att göra en

analys av rättsväsendets tillämpning av bestämmelsen. Utredaren skall ta

ställning till om lagstiftningen om olaga diskriminering har en lämplig

omfattning och utformning för att kunna utgöra ett effektivt medel mot

diskriminering.

Utredaren skall också ta upp frågan om termen ras, använd om människor, i lagstiftningen och göra en analys av i vilken utsträckning det är möjligt

och lämpligt att utmönstra termen ur olika bestämmelser.

Utredaren skall vidare utreda behovet av och formerna för en reglering av ett generellt förbud mot diskriminering i näringsverksamhet av personer med

funktionshinder. Utredaren skall belysa eventuella fördelar och problem med

ett sådant förbud samt hur det lämpligen kan avgränsas och sanktioneras.

Dessutom skall utredaren behandla frågan om användningen av termen sexuell

läggning i syfte att åstadkomma en konsekvent användning av den i

lagstiftningen.

Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som utredningen kan ge anledning till.

Gällande lagstiftning mot vissa kränkningar av principen om alla människors lika värde

I regeringsformen finns bestämmelser om diskriminering som gäller i förhållande till det allmänna.

Principen om alla människors lika värde anses inom vissa områden behöva ett förstärkt skydd i vanlig lagstiftning, som kan gälla också förhållandet

mellan enskilda. Här kan som exempel, utöver jämställdhetslagen, nämnas de

nya lagarna om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet, om förbud

mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder och om

förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning.

Vidare kan vissa former av kränkningar av den nämnda principen vara av

sådant slag att de bör vara belagda med straff.

I brottsbalken finns olika bestämmelser som direkt tar sikte på gärningar som riktas mot en grupp av personer eller mot en individ på grund av ras,

hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller, i vissa

fall, homosexuell läggning:

- Bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken gäller diskriminering på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung,

trosbekännelse eller homosexuell läggning.

- Bestämmelsen om hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § brottsbalken tar sikte på vissa gärningar med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt

ursprung eller trosbekännelse.

- Straffskärpningsbestämmelsen i 29 kap. 2 § 7 brottsbalken avser kränkningar på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung,

trosbekännelse eller annan liknande omständighet. Med annan liknande

omständighet avses främst sexuell läggning (se prop. 1993/94:101 s. 22).

- Enligt 5 kap. 5 § första stycket 3 och 4 brottsbalken gäller särskilda åtalsregler i fråga om förolämpning med anspelning på ras, hudfärg,

nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller homosexuell

läggning.

Det kan i sammanhanget nämnas att regeringen i augusti 1998 beslutade om direktiv till en parlamentariskt sammansatt kommitté (Ju 1998:04) med

uppdrag att utreda frågor om straffansvar för deltagande i organisationer

som sysslar med brottslig verksamhet samt vissa andra anknytande frågor

(dir. 1998:66). Kommittén skall bl.a. ta upp frågan om att straffbelägga

hets mot homosexuella.

Några bestämmelser som på liknande sätt tar sikte på handlingar som riktas mot personer med funktionshinder finns inte.

Olaga diskriminering

Bestämmelsen om olaga diskriminering infördes år 1970 i samband med att Sverige anslöt sig till FN:s konvention om avskaffande av alla former av

rasdiskriminering. Straffet för olaga diskriminering är böter eller fängelse

i högst ett år.

Den brottsliga gärningen består i att en näringsidkare i sin verksamhet diskriminerar någon annan person genom att inte gå honom eller henne till

handa på de villkor som näringsidkaren tillämpar i förhållande till andra.

Detta gäller om näringsidkaren diskriminerar personen på grund av hans eller

hennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse

eller homosexuella läggning.

Med ordet "diskriminera" uttrycks att bestämmelsen omfattar endast sådana situationer där någon uppsåtligen missgynnar en person genom att behandla

honom eller henne mindre förmånligt än andra (Holmqvist m.fl., Brottsbalken

- en kommentar, s. 16:46).

Med näringsidkare avses i bestämmelsen varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art. Verksamheten behöver

inte vara inriktad på vinst och den behöver inte vara stadigvarande. I fråga

om bostadsmarknaden gäller bestämmelsen den som yrkesmässigt tillhandahåller

allmänheten fastigheter eller yrkesmässigt bjuder ut hyres- och

bostadsrätter.

Vad som sägs om näringsidkare gäller också den som är anställd i näringsverksamhet eller annars handlar på en näringsidkares vägnar samt den

som är anställd i allmän tjänst eller innehar ett allmänt uppdrag.

För olaga diskriminering döms också anordnare av allmänna sammankomster

eller offentliga tillställningar och medhjälpare till sådana anordnare som

diskriminerar någon genom att vägra honom eller henne tillträde till

sammankomsten på de villkor som gäller för andra. Allmän sammankomst och

offentlig till-ställning har här samma innebörd som i ordningslagen

(1993:1617).

Försök, förberedelse eller stämpling till olaga diskriminering är inte straffbelagda förfaranden. Inte heller underlåtenhet att avslöja olaga

diskriminering är straffbelagd.

Skadestånd på grund av diskriminering

Olaga diskriminering är ett av de brott som kan ge den som tillfogas lidande rätt till s.k. kränkningsersättning enligt 1 kap. 3 §

skadeståndslagen (1972:207).

I Sverige har vi inte något system med s.k. punitive damages, en typ av skadestånd som finns i bl.a. de flesta delstater i USA. Vid bestämmande av

sådant skadestånd beaktas bl.a. skadevållarens skuldgrad och

skadehandlingens art. Även skadevållarens ekonomiska situation kan vara av

betydelse för beräkningen. Punitive damages kan sägas ha en funktion som

liknar straffets. I svensk rätt är dock inte skadeståndet ett uttryck för

ett samhälleligt fördömande på samma sätt som straffet. Skadeståndet är i

stället, allmänt uttryckt, en ersättning till någon som har lidit en skada.

Ersättningen skall kompensera den skadelidande för skadan.

Funktionshindrade personers delaktighet i samhället

Dagens synsätt, att personer med funktionshinder skall ha samma möjlighet till delaktighet i samhället som andra människor och att hinder för sådan

delaktighet skall undanröjas, har vuxit sig allt starkare under de senaste

årtiondena.

En person med funktionshinder kan utestängas från en lokal eller en verksamhet inte enbart på grund av sådan diskriminering som är förbjuden i

fråga om andra diskrimineringsgrunder, utan också på grund av den fysiska

miljöns utformning eller annan bristande service. För att komma till rätta

med detta krävs åtgärder inom alla samhällsområden och på lokal, regional

och central nivå.

Regeringen och riksdagen har i olika sammanhang lagt fast målen för handikappolitiken. Principerna om full delaktighet, jämlikhet i

levnadsvillkor, självbestämmande och tillgänglighet är de grundstenar på

vilka den svenska handikappolitiken byggs. Regeringens samlade strategi inom

handikappområdet syftar till att inrikta den nuvarande och framtida

handikappolitiken på målet ett samhälle tillgängligt för alla, alltså även

för personer med funktionshinder. Strategin innebär bl.a. att det är frågor

om tillgängligheten inom olika verksamhetsområden som skall prioriteras.

Insikten om att människor har olika funktionsförmåga måste ligga till grund

för samhällsplaneringen. FN:s standardregler för att tillförsäkra människor

med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet är en utgångspunkt i det

pågående handikappolitiska arbetet.

De handikappolitiska målen skall enligt regeringens samlade strategi på handikappområdet genomsyra politiken på alla samhällsområden. Detta innebär

exempelvis att utbildningspolitiken måste utformas så att också elever med

funktionshinder kan delta i undervisningen och att trafikpolitiken måste

utformas så att hänsyn tas till människor med rörelsehinder, nedsatt

orienteringsförmåga eller andra funktionsnedsättningar.

De åtgärder regeringen har vidtagit, föreslår och planerar bygger alltså på principen att handikappaspekterna skall beaktas inom alla politikområden och

i planeringen på central, regional och lokal nivå. Handikappolitikens

huvudinriktning är att ge staten, landsting, kommuner, organisationer m.fl.

förutsättningar att utveckla tillgängligheten i vid bemärkelse inom olika

samhällssektorer och verksamheter.

Internationellt arbete mot diskriminering m.m.

Frågor om hur handlingar som kränker principen om alla människors lika värde skall bekämpas har tilldragit sig uppmärksamhet inom bl.a. FN,

Europarådet och Europeiska unionen (EU). I internationella sammanhang ges

ofta termer - motsvarande bl.a. de svenska termerna rasism,

främlingsfientlighet och diskriminering - en delvis annan och ofta vidare

innebörd än den de i regel ges när de används i Sverige.

FN

FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering antogs av generalförsamlingen år 1965. Den vänder sig mot varje form av

rasdiskriminering, även den som förekommer i vardagslivet och som inte beror

på statlig reglering och maktutövning utan på att det finns enskilda

personer, företag och sammanslutningar som i skilda sammanhang låter sitt

handlingssätt bestämmas av rasfördomar.

I december 1993 antog FN:s generalförsamling enhälligt ett förslag om internationella regler för personer med funktionshinder: FN:s

standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning

delaktighet och jämlikhet. Regel nr 15 behandlar staternas ansvar för

lagstiftningen. Av regeln framgår bl.a. att all diskriminering av människor

med funktionsnedsättning måste undanröjas och att lagstiftning bör

innehålla regler om sanktioner mot kränkningar av principen om

ickediskriminering.

Europarådet

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) innehåller ett

stadgande om diskriminering. Enligt artikel 14 i konventionen skall

åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen säkerställas

utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk,

religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt

ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller

ställning i övrigt. Artikelns uppräkning av s.k. diskrimineringsgrunder är

inte uttömmande. Den omfattar således även sådana diskrimineringsgrunder som

funktionshinder och sexuell läggning utan att detta direkt anges.

Diskrimineringsförbudet är inte generellt utan gäller endast de fri- och

rättigheter som i övrigt garanteras av konventionen och dess

tilläggsprotokoll. Inom Europarådet pågår ett arbete med ett

tilläggsprotokoll till konventionen som på ett generellt sätt skall utvidga

tillämpningsområdet för diskrimineringsförbudet i artikel 14. En särskild

expertgrupp inom Europarådet har fått i uppdrag att före år 2000 lägga fram

ett förslag.

Vid Europarådets toppmöte i Wien år 1993 antog medlemsländerna en deklaration och en handlingsplan för bekämpningen av rasism,

främlingsfientlighet, antisemitism och intolerans (Wiendeklarationen).

Sedan år 1996 finns det en reviderad europeisk social stadga. Artikel 15 i

denna behandlar funktionshindrades rätt till oberoende, social integrering

och deltagande i samhällslivet i allmänhet. Sverige har godkänt den

reviderade stadgan i fråga om bl.a. denna artikel.

EU

Frågor om rasism och främlingsfientlighet har fått ökad uppmärksamhet inom EU-samarbetet. I juli 1996 antogs bl.a. en s.k. gemensam åtgärd om åtgärder

mot rasism och främlingsfientlighet (EGT L 185, 24.7.96 s. 5 - 7).

Kommissionen har under våren 1998 lagt fram ett förslag till en

handlingsplan mot rasism. Den bygger på en tidigare kommuniké från år 1995

och på erfarenheterna av aktiviteterna under Europaåret mot rasism år 1997.

I Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) har,

genom Amsterdamfördraget, en ny artikel 13 införts. Rådet ges enligt

artikeln möjlighet att vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa

diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller

övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Ett sådant

beslut skall fattas enhälligt på förslag av kommissionen och efter hörande

av Europaparlamentet. Kommissionen har redovisat sin avsikt att lägga fram

förslag till direktiv med förbud mot diskriminering.

Inom EU saknas i dag uttryckliga bestämmelser om förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder.

Behovet av en översyn

Olaga diskriminering

Det är motiverat att göra en mer systematisk utredning än vad som tidigare har gjorts om lagstiftningen om olaga diskriminering och tillämpningen av

den. Straffbestämmelsen om olaga diskriminering tycks nämligen inte ha haft

önskad effekt. Detta förhållande kan bero på otillräckliga

utredningsåtgärder och brister vid tillämpningen av lagstiftningen. Men det

kan också vara så att bestämmelsen om olaga diskriminering inte omfattar

alla straffvärda förfaranden eller att bestämmelsen är så konstruerad att

fällande domar endast i undantagsfall kan förväntas. Benägenheten att anmäla

diskriminering har också visat sig vara låg. Oavsett orsaken är

bestämmelsens bristande effektivitet otillfredsställande.

Antalet årligen anmälda fall av olaga diskriminering har mellan åren 1990 och 1998 ökat från 47 till 236. Trots detta får det totala antalet

anmälningar sägas vara lågt. Antalet lagföringar är också lågt, högst två

fall per år under de senaste fyra åren.

Centrum för invandringsforskning (CEIFO) vid Stockholms universitet har, på uppdrag av Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, utfört undersökningar i

fråga om etnisk diskriminering som visar att offrens benägenhet att anmäla

sådan diskriminering är mycket liten.

När det gäller olaga diskriminering som begås mot personer på grund av deras homosexuella läggning finns det anledning att anta att mörkertalet kan vara

extra stort.

För att någon skall kunna fällas till ansvar för olaga diskriminering krävs det i dag att det finns sådan bevisning att det kan anses klarlagt att det

avgörande motivet för gärningen har varit någons ras, hudfärg, nationella

eller etniska ursprung, trosbekännelse eller homosexuella läggning och att

den åtalade inte har haft något annat, legitimt, skäl för sitt beteende.

Det kan vara svårt för åklagaren att bevisa att den åtalade i ett enskilt

fall har haft ett för straffansvar nödvändigt uppsåt om någon systematisk

diskriminering inte kan påvisas (jfr. NJA 1996 s. 768).

Rättsväsendets handläggning av mål om olaga diskriminering har av och till varit utsatt för kritik. Kritikerna har bland annat hävdat att

handläggningstiderna är så långa att ett flertal förundersökningar har fått

läggas ned på grund av preskription. Vidare har det hävdats att

utredningarna inte har varit så effektiva som det krävs i dessa mål, vilket

medfört svårigheter att få till stånd ett åtal och en fällande dom.

Regeringen och riksdagen har vid flera tillfällen betonat att rättsväsendet

skall ägna brott med rasistiska inslag särskild uppmärksamhet.

Rättsväsendets åtgärder och några förslag till förbättringar

Inom polisen har det, på såväl central som lokal nivå, vidtagits åtgärder för att komma till rätta med de brister som kan finnas. Det handlar bl.a. om

utbildningsinsatser av olika slag och om en uppföljning från

Rikspolisstyrelsens sida av polismyndigheternas behandling av ärenden med

rasistiska inslag.

Riksåklagaren har utfärdat allmänna råd för handläggningen av mål om olaga diskriminering (RÅFS 1997:13). I verksamhetsplanen för år 1998 ålade

Riksåklagaren åklagarmyndigheterna att utveckla metoderna för att utreda

brottslighet där motivet till en gärning kan vara grundat på rasism och

främlingsfientlighet. Riksåklagaren har också nyligen tagit initiativ till

en undersökning av hur bekämpningen av olaga diskriminering kan förbättras.

Även Brottsförebyggande rådet studerar olika aspekter av olaga

diskriminering.

Arbetsgruppen med uppgift att motverka och förebygga rasistiskt och annat etniskt relaterat våld ansåg i sin rapport Rasistiskt och

främlingsfientligt våld (Ds 1998:35) att det inte finns några egentliga

brister i de legala förutsättningarna för att bekämpa rasistisk och

främlingsfientlig brottslighet, men att det däremot tycks finnas brister i

tillämpningen av lagstiftningen.

Den nationella samordningskommittén för Europaåret mot rasism har i betänkandet acceptera! (SOU 1998:99) föreslagit en översyn av såväl

tillämpningen som konstruktionen av straffbestämmelsen om olaga

diskriminering samt prioritering av brottsutredningar om olaga

diskriminering och utbildning om etnisk diskriminering inom rättsväsendet.

Utredningen om företagande för personer med utländsk bakgrund har nyligen i betänkandet Invandrare som företagare - För lika möjligheter och ökad

tillväxt (SOU 1999:49) föreslagit en ändring av bestämmelsen om olaga

diskriminering. Den föreslagna ändringen innebär ett förbud också mot

diskriminering på grund av någon annan persons ras, hudfärg, nationella

eller etniska ursprung, trosbekännelse eller homosexuella läggning.

Framställningar från Ombudsmannen mot etnisk diskriminering m.m.

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har i framställningar till

regeringen föreslagit att regeringen skall överväga ändringar i fråga om

lagstiftningen om olaga diskriminering. DO har föreslagit bl.a. att

lagstiftningen skall omfatta också situationer där en fysisk eller juridisk

person diskrimineras på grund av någon annan persons ras, hudfärg,

nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller homosexuella

läggning. Behovet av en sådan ändring har också, såvitt avser

diskriminering på grund av någon annans homosexuella läggning, påtalats av

homosexuellas organisationer.

DO har vidare begärt en översyn av och vissa ändringar i fråga om bl.a. vad som kan anses gälla vid förmedling av diskriminerande villkor (t.ex. då en

resebyrå förmedlar någon annans diskriminerande resevillkor) samt i fråga om

försök och olika former av medverkan m.m. till olaga diskriminering. Enligt

DO har det förekommit att personer i olika sammanhang försöker förmå

näringsidkare på bostadsmarknaden att begå brottet olaga diskriminering.

Dessutom har DO anfört att de svenska lagar som ger den enskilde möjlighet

att hävda den mänskliga rättigheten till skydd mot diskriminering i dag

visar upp en mycket splittrad bild. Till den splittrade bilden bidrar,

enligt DO, att vissa typer av diskriminering regleras civilrättsligt och

andra straffrättsligt. Enligt DO bör en särskild uppgift för en kommande

utredning kunna vara att undersöka om en civilrättslig reglering av

diskrimineringsfrågor är mer effektiv än en straffrättslig.

Användningen av termen ras i lagstiftningen

Det finns anledning att nu, i samband med att bestämmelsen om olaga diskriminering skall ses över, närmare analysera i vilken utsträckning

termen ras används om människor i lagstiftningen och i vilken mån en sådan

användning av denna term kan undvaras.

Riksdagen har uttalat att det inte finns någon vetenskaplig grund för att dela in människor i skilda raser och ur biologisk synpunkt följaktligen inte

heller grund för att använda ordet ras om människor (bet. 1997/98:KU29,

rskr. 1997/98:185). Mot bakgrund härav, och då användningen av ordet ras i

författningstexter riskerar att underblåsa fördomar, har riksdagen angett

att regeringen dels i internationella sammanhang bör verka för att ordet

ras, använt om människor, i så stor utsträckning som möjligt undviks i

officiella texter, dels bör göra en genomgång av i vilken utsträckning

begreppet ras förekommer i svenska författningar som inte grundas på

internationella texter och, där så är möjligt, föreslå en annan definition.

Diskriminering av personer med funktionshinder

Regeringen anser att det är angeläget att nu, i samband med att bestämmelsen om olaga diskriminering skall ses över, utreda behovet av ett motsvarande

förbud mot diskriminering av funktionshindrade i näringsverksamhet och hur

ett sådant förbud skulle kunna utformas.

Det pågår ett omfattande arbete med syfte att förbättra tillgängligheten i samhället och att genomföra FN:s standardregler om delaktighet och jämlikhet

för människor med funktionshinder. I sammanhanget kan nämnas att det inom

Regeringskansliet pågår ett arbete med att utarbeta en nationell

handlingsplan för handikappområdet. En proposition planeras till december

1999. Riksdagens socialutskott har nyligen uttalat att regeringen bör

återkomma till riksdagen och redovisa sin tidsplan för det fortsatta

arbetet med tillgänglighetsfrågorna (bet. 1998/99:SoU11).

Av Handikappombudsmannens årliga rapporter till regeringen framgår att ombudsmannen har tagit emot anmälningar och på annat sätt fått kännedom om

diskriminering i näringsverksamhet av personer med funktionsnedsättningar.

Sådana fall har också påpekats av handikapporganisationer och rapporterats

i massmedierna. Som exempel på diskriminering har framförts bl.a. att döva

nekats att komma in på restauranger enbart därför att de är döva, eftersom

restaurangägare ansett att det kan störa andra gäster om en stor grupp

tecknar till varandra.

Handikappombudsmannen har i sina rapporter föreslagit ett tillägg i 16 kap.

9 § brottsbalken med innebörden att det blir straffbart för en näringsidkare

att diskriminera någon på grund av funktionsnedsättning.

Riksdagen har uttalat att regeringen bör utreda formerna för en reglering av ett förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder i

näringsverksamhet (bet. 1997/98:SoU16, rskr. 1997/98:154).

Regeringens samlade strategi på handikappområdet innebär som tidigare sagts att handikappaspekterna skall beaktas inom alla politikområden, således

också inom kriminalpolitiken. I dag finns det inte något generellt förbud

för näringsidkare mot att diskriminera personer med funktionshinder genom

att inte gå dem till handa på de villkor som tillämpas i förhållande till

andra. Det är t.ex. möjligt att utan risk för sanktioner neka en person med

ett funktionshinder att besöka ett hotell eller en restaurang.

Mot den angivna bakgrunden är det angeläget att nu, i samband med att bestämmelsen om olaga diskriminering skall ses över, utreda

förutsättningarna för ett motsvarande förbud mot diskriminering av personer

på grund av funktionshinder.

Sexuell läggning

Det är uppenbart att innebörden av termen sexuell läggning har uppfattats på olika sätt i tidigare och nu aktuella lagstiftningsärenden. Användningen

av denna term bör därför ses över i syfte att åstadkomma en konsekvent

användning av den i lagstiftningen.

I bl.a. brottsbalkens bestämmelse om olaga diskriminering förekommer begreppet homosexuell läggning. Förbudet mot diskriminering av homosexuella

kom till år 1987 efter ett betänkande av utredningen om de homosexuellas

situation i samhället (SOU 1984:63). Utredningens förslag var dock

formulerat så att förbudet skulle omfatta diskriminering på grund av

sexuell läggning. Med sexuell läggning avsågs därvid främst homosexuell

läggning. I propositionen (prop. 1986/87:124 s. 37) konstaterades emellertid

att begreppet sexuell läggning är alltför vitt och obestämt och att det

omfattar också böjelser för en rad beteenden som inte rimligen kan skyddas

av lagstiftningen, varav vissa till och med är straffbara. Enligt

propositionen borde lagtexten därför uttryckligen ange att

diskrimineringsskyddet avser homosexuella. Socialutskottet uttalade i

lagstiftningsärendet att grupper med vissa sexuella böjelser, t.ex. sådana

som riktar sig mot barn eller har sadistiska inslag, inte bör skyddas av

lagstiftaren i något avseende (SoU 1986/87:31 s. 10 - 11).

I lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning avses med sexuell läggning homo-, bi- och heterosexuell läggning.

Utanför lagens skydd faller däremot beteenden och sexuella variationer som

finns hos såväl homo-, bi- som heterosexuella personer. Ett

ombudsmannainstitut mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO)

har nyligen inrättats.

I den nya polisdatalagen (1998:622) anges att uppgifter om en person inte får behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens sexuella

läggning (5 §). Vid riksdagsbehandlingen av proposition 1997/98:97 med

förslag till bl.a. den nya polisdatalagen uttalade sig både

Konstitutionsutskottet och Justitieutskottet om förslaget att införa termen

sexuell läggning i polisdatalagen. Uttalandena gjordes mot bakgrund dels av

analysen av samma term i det då framlagda utredningsförslaget om förbud mot

diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning, dels av att

termen "sexual behaviour" förekommer i den Europarådsrekommendation om

användning av personuppgifter inom polissektorn som låg till grund för

regeringens förslag i propositionen. Riksdagen har därefter gett regeringen

i uppdrag att utreda en enhetlig term i svensk lag för vad som i dag

betecknas som sexuell läggning (bet. 1997/98:JuU20, rskr. 1997/98:276).

Uppdraget

Olaga diskriminering

Utredaren skall göra en översyn av bestämmelsen om olaga diskriminering.

Utredaren skall också göra en analys av rättsväsendets tillämpning av denna

bestämmelse. Utredaren skall ta ställning till om lagstiftningen om olaga

diskriminering har en lämplig omfattning och utformning för att kunna utgöra

ett effektivt medel mot diskriminering.

Ett förbud mot diskriminering skall även fortsättningsvis ta sikte på fall där en näringsidkare etc. inte går någon till handa på samma villkor som

näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra eller

vägrar någon tillträde till en allmän sammankomst eller en offentlig

tillställning på de villkor som gäller för andra. Den personkrets som ett

förbud riktar sig till - näringsidkare, anställda i allmän tjänst m.fl. -

bör vara densamma som i dag.

Såsom tidigare nämnts har utredningen om företagande för personer med utländsk bakgrund nyligen föreslagit en ändring av bestämmelsen om olaga

diskriminering. Förslaget skulle, om det genomfördes, innebära ett förbud

också mot diskriminering på grund av någon annan persons ras, hudfärg,

nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller homosexuella

läggning. Detta förslag och konsekvenserna av dess genomförande skall nu

övervägas vidare i det bredare sammanhang som den systematiska översynen av

lagstiftningen om olaga diskriminering utgör.

Användningen av termen ras i lagstiftningen

I fråga om bl.a. författningar som, liksom bestämmelsen om olaga diskriminering, grundas på internationella konventioner m.m. förekommer det

att termen ras används om människor. Utredaren skall göra en inventering av

i vilken mån termen ras används om människor i lagar och förordningar och

analysera i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att utmönstra

termen ur olika bestämmelser.

Diskriminering av personer med funktionshinder

Utredaren skall också utreda behovet av och formerna för en reglering av ett generellt förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder i

näringsverksamhet, motsvarande det som gäller enligt bestämmelsen om olaga

diskriminering. Utredaren skall belysa eventuella fördelar och problem med

ett sådant förbud samt hur det lämpligen kan avgränsas och sanktioneras.

Utredaren skall ta ställning till bl.a. om och hur ett förbud effektivt kan

upprätthållas, vilka funktionshinder som skall omfattas och vilka

förfaranden eller underlåtenheter som skall vara förbjudna.

Ett förbud mot diskriminering av funktionshindrade måste ha ett tydligt avgränsat tillämpningsområde och innebörden av sådana termer som används

måste vara tillräckligt klar. Termer som funktionshinder eller

funktionsnedsättning har definierats på olika sätt i olika sammanhang (se

t.ex. prop. 1997/98:179 s. 32 ff.). Detsamma gäller termen diskriminering. I

den allmänna debatten kan termen diskriminering användas i en vid mening

utan närmare preciseringar. I rättsliga sammanhang måste dock de termer som

används ha en mer preciserad innebörd, särskilt om de skall avgränsa

sanktionerade förbud (jfr. vad som förut sagts om betydelsen av termen

diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken).

Detta uppdrag behandlar sanktionerade förbud mot att diskriminera individer på grund av vissa till individen knutna ovidkommande omständigheter.

Utgångspunkten skall, på motsvarande sätt som gäller för olaga

diskriminering, vara att ett sanktionerat diskrimineringsförbud i lag bara

får träffa sådana hänsynstaganden till en persons funktionshinder som i det

aktuella sammanhanget är otillbörliga.

Utgångspunkten skall även här vara ett förbud mot diskriminering som tar sikte på fall där en näringsidkare etc. inte går någon till handa på samma

villkor som näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i förhållande till

andra och där näringsidkaren saknar något tillbörligt skäl för

särbehandlingen. Utredaren skall dock analysera och redovisa vad

skyldigheten att i en verksamhet gå en person till handa på samma villkor

som tillämpas i förhållande till andra bör innebära när det gäller personer

med funktionshinder.

En annan utgångspunkt är att ett förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder i första hand bör gälla i näringsverksamhet, med den

innebörd denna term har i den nu gällande bestämmelsen om olaga

diskriminering. Utredaren skall dock också undersöka och analysera behovet

av ett motsvarande förbud som riktar sig till den som är anställd i allmän

tjänst eller innehar ett allmänt uppdrag samt för anordnare av allmänna

sammankomster och offentliga tillställningar eller medhjälpare till sådana

anordnare. Om det visar sig att det behövs ett förbud mot diskriminering av

funktionshindrade som riktar sig även till dessa personer i deras

verksamhet, skall utredaren lämna förslag också till ett sådant förbud.

Det är av stor betydelse att ett diskrimineringsförbud verkligen fyller

sitt syfte och därmed utgör ett konkret stöd för personer med

funktionshinder. Det är inte säkert att ett förbud mot diskriminering av

funktionshindrade bör bestå av en straffrättslig bestämmelse.

Erfarenheterna av nuvarande lagstiftning om olaga diskriminering visar att detta kanske inte alltid är det mest effektiva. Utredaren skall därför i

första hand överväga andra alternativ.

Av det tidigare sagda följer att det inte, inom ramen för detta uppdrag, finns möjlighet att överväga den viktiga frågan om tillgänglighet för

funktionshindrade i vid bemärkelse. Regeringen avser att återkomma med

förslag till åtgärder i samband med att den nationella handlingsplanen på

handikappområdet presenteras.

Gemensamt för olaga diskriminering och diskriminering av personer med funktionshinder

Utredningen skall syfta till att åstadkomma en lagstiftning och en tillämpning av denna som innebär ett effektivt medel mot diskriminering.

Utredaren skall därför göra sina överväganden och lämna sina förslag med utgångspunkt i detta syfte.

Utredaren skall inte överväga särskilda diskrimineringsförbud som skall gälla inom endast vissa näringar eller verksamheter.

Utredaren skall inte heller överväga förbud mot diskriminering i anledning av andra diskrimineringsgrunder än ras, hudfärg, nationellt och etniskt

ursprung, trosbekännelse, homosexuell eller sexuell läggning och

funktionshinder.

Utredaren skall ta ställning till om ett förbud bör omfatta diskriminering av en fysisk eller juridisk person på grund av någon annan persons ras,

hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse, homosexuella

eller sexuella läggning eller funktionshinder. Utredaren skall också

överväga ansvar för den som försöker diskriminera annan och för den som

försöker förmå någon att diskriminera annan. Argumenten för och emot ett

sådant ansvar skall granskas och redovisas.

Utredaren skall ägna särskild uppmärksamhet åt frågan om vilket krav på uppsåt eller insikt i fråga om en diskriminerande handling eller

underlåtenhet eller effekt som bör ställas i ett förbud för att det skall

kunna bli effektivt. Att det inte är tillåtet att missgynna en person ur en

viss folkgrupp med hänvisning till att åtgärden ytterst kan antas vara till

fördel för gruppen i fråga får anses klargjort i domstolspraxis, se NJA 1985

s. 226. Det är dock inte helt klart vilken generell räckvidd detta

domstolsavgörande har när det i övrigt gäller hänvisningar till andra motiv

än en avsikt att diskriminera någon på grund av exempelvis dennes etniska

ursprung. Diskriminering är ju bara i vissa fall ett uttryck för rasistiska

åsikter hos gärningsmannen. Utredaren skall ta ställning till vad som skall

gälla i sådana fall då någon kan sägas ha i vart fall insikt om att ett

visst handlande kan leda till en diskriminerande effekt, t.ex. då en

restaurangägare på grund av en persons sexuella läggning eller hudfärg

nekar personen tillträde till en restaurang i syfte att bespara honom eller

henne obehag eller för att restaurangägaren bedömer det som om utsikterna

till lönsamhet ökar med ett mer blandat klientel. Det skall dock alltid

finnas ett s.k. rakt orsakssamband mellan diskrimineringsgrunden i fråga

och den diskriminerande gärningen. Det skall alltså krävas att gärningen

inte hade begåtts om den diskriminerade hade haft exempelvis en

heterosexuell läggning eller en annan hudfärg. Därmed är dock inte sagt att

diskrimineringsgrunden i fråga skall behöva bevisas vara det enda motivet

för gärningsmannens agerande.

De förbud mot diskriminering som kan komma i fråga måste självfallet uppfylla sedvanliga krav på rättssäkerhet och förutsebarhet. Det måste

således vara möjligt för t.ex. den enskilde företagaren att förutse vilka

handlingar eller underlåtenheter från hans eller hennes sida som i olika

situationer kan träffas av ett förbud och föranleda en sanktion.

Utredaren skall överväga om ett förbud mot diskriminering kan upprätthållas

mer effektivt om det sanktioneras på annat sätt än genom straff. Utredaren

skall väga för- och nackdelar med olika slags sanktioner, särskilt

ekonomiska sådana, mot varandra och ta ställning till vilka sanktionsformer

som är lämpligast.

Utredaren skall särskilt överväga möjligheten att använda sanktioner också mot juridiska personer i vars verksamhet diskriminering förekommer.

I händelse av en avkriminalisering av sådana gärningar som i dag är straffbara som olaga diskriminering, skulle rätten till s.k.

kränkningsersättning enligt 1 kap. 3 § skadeståndslagen försvinna. För

otillbörlig diskriminering skulle det dock vara möjligt att införa särskilda

bestämmelser om skadestånd för kränkning av den personliga integriteten. En

sådan reglering skulle kunna förenas med någon form av tillsynsfunktion. I

sammanhanget måste utredaren emellertid uppmärksamma att skadeståndet i

väsentliga avseenden skiljer sig från straffet. Det ingår inte i uppdraget

att lämna förslag till en för svensk rätt ny typ av skadeståndsrättslig

reglering där skadeståndet får en annan funktion än den det har i dag.

Andra tänkbara sanktioner skulle kunna bestå i åtgärder från det allmänna,

t.ex. möjlighet att villkora tillstånd eller rätt till bidrag eller andra

förmåner.

När straffbestämmelsen om olaga diskriminering infördes motiverades dess placering i brottsbalkens 16 kapitel med bestämmelsens nära anknytning till brottet hets mot folkgrupp samt med att diskriminering innebär en kränkning

av medborgarnas känsla för vad goda seder erbjuder och i första hand bör

uppfattas som ett brott mot allmän ordning. Om utredaren kommer fram till

att diskriminering även fortsättningsvis bör regleras genom straffrättsliga

bestämmelser, skall utredaren också närmare överväga var en sådan reglering

systematiskt hör hemma.

Sexuell läggning

Utredaren skall vidare behandla frågan om användningen av termen sexuell läggning med syftet att åstadkomma en konsekvent användning av den i

lagstiftningen.

Uppdraget i dess helhet

Det står utredaren fritt att ta upp sådana andra frågor inom ramen för uppdraget som aktualiseras under utredningsarbetet.

Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som uppdraget kan ge anledning till. I den utsträckning utredaren

föreslår författningsändringar, skall utredaren utarbeta och lägga fram

fullständiga förslag.

Det ingår dock inte i uppdraget att föreslå grundlagsändringar.

Uppdragets genomförande och tidsplan

Utredaren skall följa det internationella arbetet med åtgärder mot diskriminering inom bl.a. FN, Europarådet och EU. Utredaren bör även

studera lagstiftningen i några länder som är jämförbara med Sverige.

Utredaren skall också följa den fortsatta beredningen av de förslag som

lämnats av den nationella samordningskommittén för Europaåret mot rasism, av

Arbetsgruppen med uppgift att motverka och förebygga rasistiskt och annat

etniskt relaterat våld, av Utredningen (S 1997:04) om bemötande av personer

med funktionshinder, av Utredningen (In 1998:01) om företagande för

personer med utländsk bakgrund och av Utredningen (S 1997:19) om översyn av

Handikappombudsmannen. Utredaren skall i sitt arbete beakta resultaten av

beredningen av dessa förslag.

Utredaren bör under utredningen samråda med den kommitté (Ju 1998:04) som har i uppdrag att utreda frågor om straffansvar för deltagande i

organisationer som sysslar med brottslig verksamhet samt vissa andra

anknytande frågor.

Utredaren skall vidare under utredningen samråda med företrädare för sådana frivilligorganisationer och myndigheter, främst Riksåklagaren,

Rikspolisstyrelsen Brottsförebyggande rådet, Integrationsverket,

Folkhälsoinstitutet och de olika ombudsmännen mot diskriminering, som

verkar inom ramen för det område som uppdraget avser.

I 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) finns bestämmelser om konsekvensanalyser. Vid konsekvensanalys enligt 15 § förordningen skall

utredaren beträffande förslagens betydelse för små företags villkor tillämpa

vad som anges i förordningsmotiven (1998:2) till förordningen (1998:1820)

om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor på

motsvarande sätt till dess att nya riktlinjer ges i kommittéhandboken.

Uppdraget skall redovisas senast den 30 april 2001. Om utredaren anser det lämpligt kan någon eller några delar av uppdraget redovisas i ett eller

flera delbetänkanden.