Ds 2007:16

Ds 2007:16

Miljödepartementet

Sammanläggning av

Statens strålskyddsinstitut

och Statens kärnkraftinspektion

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU

och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets

förvaltningsavdelning.

Beställningsadress:

Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08-690 91 90

E-post: order.fritzes@nj.se

Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på

http://www.regeringen.se/

Tryckt av Edita Sverige AB

Stockholm 2007

ISBN 978-91-38-22747-3

ISSN 0284-6012

Innehåll

Sammanfattning...............................................................5

1 Bakgrund .................................................................7

1.1 Inledning.................................................................................7

1.2 Allmänna förutsättningar ......................................................8

1.3 Sammanläggningsfrågans historik.........................................9

Tidigare utredningar ............................................................10

2 Statens strålskyddsinstitut .......................................13

2.1 Historik ................................................................................13

2.2 Verksamhet...........................................................................14

2.3 Organisation.........................................................................18

3 Statens kärnkraftinspektion......................................19

3.1 Historik ................................................................................19

3.2 Verksamhet...........................................................................20

3.3 Organisation.........................................................................25

3

Innehåll Departementsserien,

Ds 2007:16

4 Överlappande verksamhetsområden...........................27

4.1 Beredskap..............................................................................27

4.2 Avfall.....................................................................................28

4.3 Transporter...........................................................................28

4.4 Inspektioner .........................................................................29

4.5 Internationellt utvecklingssamarbete..................................30

5 Finansiering............................................................31

6 Förutsättningar för en sammanläggning .....................33

6.1 Lokalisering ..........................................................................33

6.2 Personalkonsekvenser..........................................................34

6.3 Lagstiftning...........................................................................34

7 Överväganden och förslag.........................................37

Ökad satsning på tillsynen...................................................38

Ett sammanhållet strålskydd ...............................................38

Lämplig tidpunkt..................................................................39

Minskade skillnader .............................................................40

Konsekvenser .......................................................................40

Fortsatt hantering ................................................................41

4

Sammanfattning

I denna promemoria föreslås att Statens strålskyddsinstitut och

Statens kärnkraftinspektion läggs samman till en ny myndighet.

Syftet är att ta tillvara betydande samordningsvinster. De båda

myndigheterna har ett flertal beröringspunkter och en sammanläggning

skulle innebära ett samlat grepp om tillsynsverksamheten

inom både kärnteknisk och icke kärnteknisk verksamhet.

Sammanläggningen skall genomföras så att den nya myndigheten

kan starta sin verksamhet den 1 april 2008. Myndigheten

skall vara lokaliserad till Storstockholmsområdet. Kostnaden för

sammanläggningen skall tas inom befintlig ram.

En särskild utredare skall ges i uppdrag att förbereda och

genomföra bildandet av den nya myndigheten. Den person som

avses bli den nya myndighetens chef bör även vara utredare.

5

1 Bakgrund

1.1 Inledning

Mot bakgrund av regeringens ambition att begränsa antalet

myndigheter och eftersträva en effektivare statsförvaltning, har

frågan väckts om möjligheten att lägga samman Statens strålskyddsinstitut

och Statens kärnkraftinspektion till en ny

myndighet med bibehållen verksamhet. De båda myndigheterna

har flera beröringspunkter och förmodas därför kunna sammanföras

så att effektiviteten kan öka och resurs- och verksamhetsmässiga

fördelar uppstå.

Ambitionen att begränsa antalet myndigheter grundas på en

önskan att åstadkomma en effektivare statsförvaltning med ett

högt mått av transparens och ändamålsenlighet. Från tid till

annan bör därför myndighetsorganisationens olika delar prövas

mot en snabbt föränderlig verklighet. En sådan flexibilitet

möjliggörs formellt av det faktum att förvaltningsorganisationens

närmare utseende inte reglerats i t.ex. regeringsformens

bestämmelser. Därmed underlättas förändringsprocesser och ett

stort mått av flexibilitet utifrån nya förutsättningar, eller ändrade

politiska prioriteringar, kan uppnås. Medaljens baksida är att en

hög förändringstakt riskerar att försämra överblicken och kontrollen

över statsapparaten, samtidigt som medborgarnas insyn

och påverkansmöjligheter kan försvåras.

7

Bakgrund

Ds 2007:16

1.2 Allmänna förutsättningar

Strålskyddsinstitutet och Kärnkraftinspektionen har delvis

gemensamma roller. De är båda expertmyndigheter inom sina

respektive områden och skall bistå andra myndigheter och allmänhet

med sakkunskap. De är också tillsynsmyndigheter med

inspektionsverksamhet delvis inom samma verksamhetsområden

och har båda ett beredskapsansvar. Utöver det är Strålskyddsinstitutet

miljömålsmyndighet med ansvar för miljökvalitetsmålet

Säker strålmiljö.

Myndigheterna har i dag samarbete inom flera verksamhetsområden.

Strålskyddsinstitutet är t.ex. representerade i Kärnkraftinspektionens

tre olika nämnder och Kärnkraftinspektionen

har på motsvarande sätt en observatör i Strålskyddsinstitutets

forskningsnämnd. Samarbete har under flera år pågått i olika

former när det gäller beredskap, transporter, säkerhetsanalyser

och kärnavfall. Enligt sina regleringsbrev skall myndigheterna

varje år tillsammans redovisa säkerhets- och strålskyddsläget vid

de svenska kärnkraftverken och redovisa verksamheten inom

öststödsprojekten samt regelbundet ta fram nationalrapporter

under Kärnsäkerhetskonventionen och Konventionen om säkerheten

vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid

hantering av radioaktivt avfall, den s.k. Avfallskonventionen. I

transportärenden skall Strålskyddsinstitutet höra Kärnkraftinspektionen

i frågor som rör inspektionens ansvarsområde.

Även inom ramen för utvecklingsarbetet inom Östeuropa och

Centralasien finns ett etablerat samarbete med bland annat

gemensamma avrapporteringar till regeringen. De två myndigheternas

generaldirektörer sitter dessutom i varandras styrelser.

Nu står båda myndigheterna inför arbetet med att granska

stora projekt kopplade till moderniseringar och effekthöjningar

vid kärnkraftverken, avveckling och rivning av anläggningar samt

industrins ansökningar gällande metod och plats för slutförvaret

av det använda kärnbränslet. En sammanläggning bör tidsmässigt

ske så att den negativa påverkan på verksamheten blir så liten

som möjligt.

8

Ds 2007:16 Bakgrund

1.3 Sammanläggningsfrågans historik

Redan när de svenska kärntekniska aktiviteterna började var man

på det klara med att en viss dubblering av arbetsuppgifter och

kompetens skulle uppstå hos Strålskyddsinstitutet och Kärnkraftinspektionen.

Frågor om att exempelvis lägga samman

myndigheterna eller föra över vissa ansvarsområden från den ena

myndigheten till den andra har senare övervägts tid efter annan.

Tudelningen av lagstiftning och tillsynsorganisation har emellertid

bestått.

I Kärnsäkerhetsutredningens betänkande Kärnkraftverkens

säkerhet och strålskydd (SOU 2003:100) beskrevs frågans

historiska hantering på följande sätt.

”Grundläggande för dagens situation är uttalandena i förarbetena

till den nu gällande kärntekniklagen som behandlar

bl.a. frågan kompetensfördelningen mellan SKI och SSI

(prop. 1983/84:60 s. 54). Efter att ha redovisat atomlagstiftningskommitténs

förslag – som innebar oförändrad

myndighetsorganisation – och de något blandade remissreaktionerna

anför föredraganden att en strikt ansvarsfördelning

mellan de två myndigheterna inte alltid är lätt att

nå och att det i praktiken kan leda till en viss överlappning av

deras ansvarsområden och beslut. Hon framhåller vidare att

det ur allmän synvinkel kan hävdas att ett system med två

tillsynsmyndigheter har den fördelen att risken för att frågor

”trycks ned” eller glöms bort minskar. ”Systemet innehåller

också ett visst mått av motiverad dubbelkontroll över

kärnenergiverksamheten, vilket även torde gagna förtroendet

för verksamheten”. Föredraganden uttalar också som sin uppfattning

att klara fördelar bör föreligga för att företa en

organisatorisk förändring på tillsynssidan.

Mot bakgrund av detta, och med hänsyn till att förutsättningarna

för samordning av verksamheter och bedömningar

skulle förbättras genom den nya lagstiftningen, var

föredraganden inte beredd att föreslå någon form av sammanslagning

mellan myndigheterna. Det påpekades dock att stora

krav skulle komma att ställas på samarbete och samordning.

”Att därvid i viss omfattning de båda myndigheternas

verksamhet går in i varandra synes vara oundvikligt. En sådan

överlappning behöver dock inte alltid vara till nackdel och får

accepteras med hänsyn till lagens utformning samt den nära

sammanvägning av säkerhets- och strålskyddsfrågor som

måste göras”. Riksdagen gjorde ingen annan bedömning.

9

Bakgrund

Ds 2007:16

I samband med den översyn och modernisering av

kärntekniklagen som gjordes i början på 1990-talet bekräftades

denna uppläggning på nytt (prop. 1992/93:98 s. 20)

År 1994 tillkallade regeringen en kommitté för internationell

granskning av den svenska tillsynen inom kärnteknikområdet.

Kommittén övervägde bland annat också

frågan om fördelningen av roller och ansvar mellan SKI och

SSI och noterade att överlappningen mellan deras ansvarsområden

lett till motsättningar, i synnerhet beträffande tillsynen

på avfallsområdet. Kommittén kom fram till att man

inte ville rekommendera någon förändring. Däremot

rekommenderade man myndigheterna att med ett gemensamt

och kraftfullt engagemang från de båda myndigheternas

ledning främja den pågående processen att förbättra samarbetet

(SOU 1996:73).

Därefter har regeringen senast i maj 2000 avvisat förslag

från kraftföretagen att omfördela ansvaret mellan SKI och SSI

i frågor om låg- och medelaktivt kärnavfall med hänvisning

till att en ändamålsenlig arbets- och kompetensfördelning

hade utvecklats.”

Tidigare utredningar

Efter Tjernobyl, konsekvenser för energipolitik, kärnsäkerhet,

strålskydd och miljöskydd (DsI 1986:11)

Rapporten Efter Tjernobyl, konsekvenser för energipolitik,

kärnsäkerhet, strålskydd och miljöskydd (DsI 1986:11) rekommenderar

att Strålskyddsinstitutet och Kärnkraftinspektionen

har gemensam beredskapsorganisation och gemensamma lokaler

för detta ändamål.

Beredskap efter Tjernobyl (Statens haverikommission, delrapport

1986)

Under avsnittet Samordning av Strålskyddsinstitutet och Kärnkraftinspektionen

i utvärderingsrapporten Beredskap efter Tjernobyl

(utgiven som delrapport 1986 av Statens haverikommission)

påpekar utredningen att det för att en gemensam beredskapsorganisation

skall kunna fungera effektivt är väsentligt att

10

Ds 2007:16 Bakgrund

Strålskyddsinstitutets och Kärnkraftinspektionens organisationer

i dess helhet – alltså inte enbart i beredskapssammanhang

– kan verka inom samma lokaler. Utredningen föreslog därför en

samlokalisering av de två myndigheterna och en förnyad prövning

av behovet av att ha kvar Strålskyddsinstitutet och Kärnkraftinspektionen

som två separata myndigheter. Båda myndigheterna

arbetar inom kärnkraftsområdet mot samma mål, med

samma medel (föreskrifter och tillsyn) och i kontakt med samma

”kunder” (kärnkraftsindustrin). Tjernobylhändelsen har visat på

betydelsen av att myndigheterna samordnar inte bara verksamheter

i samband med inträffad olycka utan också i planeringssammanhang.

Översyn av små myndigheter – en förstudie (Statskontoret 1988)

Statskontorets rapport Översyn av små myndigheter – en förstudie

(1988:23) redovisade översynen av samtliga statliga

myndigheter som lydde direkt under regeringen och hade färre

än 100 anställda. Kärnkraftinspektionen ingick i översynen och

Statskontoret föreslog att en sammanläggning av Strålskyddsinstitutet

och inspektionen borde genomföras.

Kärnkraftverkens säkerhet och strålskydd (SOU 2003:100)

Kärnsäkerhetsutredningens rapport Kärnkraftverkens säkerhet

och strålskydd (SOU 2003:100) tar upp frågan om organisation

av den statliga tillsynen utifrån ett kärnsäkerhetsperspektiv. Utredningen

pekar på argument för och emot en sammanläggning

av myndigheterna.

Utredningen tog även upp andra möjliga organisationsförändringar.

Ett alternativ var att ge Strålskyddsinstitutet samordningsansvaret

för allt som har med befintliga avfallsanläggningar,

transporttillstånd och beredskapsförberedelser att göra

medan Kärnkraftinspektionen skulle ges samordningsansvaret

för allt som hör samman med utformning och prövning av

11

Bakgrund

Ds 2007:16

slutförvarssystem. En annan möjlig organisationsförändring var

att ge Strålskyddsinstitutet samordningsansvaret för alla avfalls-,

transport och beredskapsfrågor och en tredje att ge Kärnkraftinspektionen

samordningsansvar för avfall, transporter och

beredskap.

Utredningen valde att inte ta ställning i organisationsfrågan

och remissinstanserna anförde inte heller så mycket i ämnet.

Några instanser har dock påpekat att en överföring av alla kärntekniska

frågor till en myndighet skulle innebära logistiska och

administrativa fördelar för tillståndshavarna.

Interna och externa samband mellan tillsynsmyndigheterna på

kärnkraftsområdet (Ulf Wennerberg konsult AB 2002)

Ulf Wennerberg Konsult AB utarbetade på uppdrag av Kärnsäkerhetsutredningen

en studie över interna och externa samband

mellan tillsynsmyndigheterna på kärnkraftsområdet. I sin

rapport skriver Wennerberg att det när det gäller dubbelarbete

och andra omständigheter som medför ökade kostnader hos

myndigheterna bör beaktas att tillsynen inom kärnkraftsområdet

bekostas med avgifter från tillståndshavarna. Inom sådana

tillsynsområden är det särskilt viktigt att myndighetsorganisationen

är effektiv och inte förbrukar mer resurser än nödvändigt.

Wennerberg nämner att sammanläggning av myndigheterna är en

möjlig samordningsåtgärd. Den nya myndigheten skulle då utöva

tillsyn med stöd av både kärntekniklagen och strålskyddslagen

och därmed tvingas utveckla metoder för att integrera tillsynen.

12

2 Statens strålskyddsinstitut

Strålskyddsinstitutet är en central förvaltningsmyndighet på

strålskyddsområdet. Myndighetens effektmål är att de skadliga

effekterna av strålning på människor och miljö i Sverige skall

vara så små som möjligt. Målet omfattar hela Strålskyddsinstitutets

verksamhet, vilket innebär tillsyn av kärntekniska och

icke kärntekniska anläggningar, beredskap mot kärntekniska

olyckor och miljöövervakning. Den forskning som Strålskyddsinstitutet

finansierar och bedriver skall bidra till att uppfylla

dessa mål. Strålskyddsinstitutet är ansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet

Säker strålmiljö och det genomsyrar hela myndighetens

arbete.

Strålskyddsinstitutets verksamhet spänner över ett brett område

och kan beskrivas med tre huvudinriktningar: skydd av

arbetstagare, skydd av allmänhet och miljö samt skydd av

patienter. Verksamheterna berör fyra olika departement, nämligen

Miljö-, Social-, Närings- och Försvarsdepartementet.

2.1 Historik

Frågor om strålskydd började diskuteras redan ett par år efter att

röntgenstrålningen och radioaktiviteten upptäcktes 1895 respektive

1896. Rolf Sievert (1896–1966) arbetade både i Sverige och

internationellt för att skapa en vetenskapligt baserad strålskyddsverksamhet.

Sievert påbörjade 1922 vid Radiumhemmet i Stockholm

sitt arbete med kontroller av röntgendoser och radiumpreparat.

13

Statens strålskyddsinstitut

Ds 2007:16

Den första formen av strålskyddstillsyn i landet kom till 1924 i

och med bildandet av Radiumhemmets radiofysiska avdelning,

som utförde kontrollmätningar på röntgenterapiapparater. Det

rörde sig då om en frivillig egenkontroll. Den första rikstäckande

kontrollen av landets röntgenterapikliniker inleddes 1926. En

särskild strålskyddslag tillkom 1941 för att garantera tillsyn av

radiologiskt arbete och förvaring av radiologiska preparat. I samband

med detta förstatligades den radiofysiska avdelningen och

blev Karolinska institutets radiofysiska institution. Institutionen

ålades att under Medicinalstyrelsens överinseende och ledning

utöva den i lagen förutsedda tillsynen och gjorde i praktiken

detta mycket självständigt.

Vid mitten av 1950-talet började användningen av strålkällor

att öka mycket snabbt och blev alltmer mångskiftande. En ny

strålskyddslag beslutades 1958 för att reglera detta. Samtidigt

förstärktes tillsynen organisatoriskt genom inrättandet av en särskild

nämnd, Medicinalstyrelsens strålskyddsnämnd, som kom

att fungera som styrelse för den radiofysiska institutionens tillsynsverksamhet.

År 1960 uppdrog regeringen åt den radiofysiska

institutionen att sammankalla en expertkommission för rådgivning

vid atomolyckor. Därmed hade en formell strålskyddsberedskap

för kärntekniska olyckor inrättats. Strålskyddsinstitutet

inrättades 1965 som en självständig, central förvaltningsmyndighet

och tog över tillsynsverksamheten.

2.2 Verksamhet

Strålskyddsinstitutet verkar för ett gott strålskydd för

människan och miljön, nu och i framtiden. Strålskyddsinstitutet

sätter gränser för stråldoser till allmänheten och för dem som

arbetar med strålning, utfärdar föreskrifter och kontrollerar att

dessa efterlevs.

Strålskyddsinstitutet håller dygnet runt beredskap mot

olyckor med strålning. Myndigheten informerar, utbildar och utfärdar

råd och rekommendationer samt stöder och utvärderar

14

Ds 2007:16 Statens strålskyddsinstitut

forskning. Strålskyddsinstitutet bedriver även internationellt utvecklingssamarbete.

Strålskyddsinstitutet har ca 120 anställda och är beläget i

Vreten i Solna.

Verksamheten regleras av strålskyddslagen (1988:220) och

miljöbalken. Myndigheten leds av en generaldirektör som tillsätts

av regeringen och har en styrelse och en forskningsnämnd.

Strålskyddsinstitutet har en budget på ca 120 miljoner kronor

per år och finansieras med skattemedel och avgifter.

Vård och industri

Inom sjukvården används strålning vid undersökningar och

behandling. Genom föreskrifter, inspektioner och utbildning

verkar Strålskyddsinstitutet för att sjukvården skall ha de rutiner

och den kompetens som krävs för ett säkert personal- och

patientstrålskydd. Strålskyddsinstitutet bedriver även tillsyn av

svenska kärntekniska anläggningar och andra industrier som använder

joniserande strålning. Detta görs bland annat genom

inspektioner och granskning samt utredning av tillbud. Inspektionerna

av kärnkraftverken är mest koncentrerade till de s.k.

revisionsavställningarna, då personalen utsätts för de högsta

stråldoserna. Inspektioner och granskningar har också utförts

med anledning av kommande effekthöjningar hos vissa kärnkraftverk.

Strålskyddsinstitutet verkar genom sin tillsyn för en

säker hantering av radioaktivt avfall från kärnkraftverken (inkluderande

utsläpps- och miljökontroll) samt från forskning, sjukvård

och övrig industri.

Elektromagnetiska fält, UV-strålning och radon

Strålskyddsinstitutet följer utvecklingen, gör riskbedömningar

samt ger råd och rekommendationer inom områdena elektromagnetiska

fält (basstationer, mobiltelefoni, trådlösa nätverk

m.m.), UV-strålning (solen och solarier) och radon. Som stöd

15

Statens strålskyddsinstitut

Ds 2007:16

vid värdering av ny forskning kring UV-strålning respektive

elektromagnetiska fält har Strålskyddsinstitutet två separata

vetenskapliga råd bestående av externa forskare och experter.

Beredskap

Strålskyddsinstitutet har beredskap för att kunna agera vid

olyckor med strålning. Strålskyddsinstitutets tjänstgörande strålskyddsinspektör

har jour dygnet runt för att kunna ta emot larm

och ge råd om åtgärder, samt vid behov sammankalla beredskapsorganisationen.

Beredskapsorganisationen omfattar dels en

beredskapsgrupp som nås via sökning (drygt 20 personer), dels –

vid en svår inträffad händelse – hela personalstyrkan. Strålskyddsinstitutet

samordnar också den nationella mätberedskapen

via avtal med ett antal samverkande beredskapslaboratorier.

Vid Strålskyddsinstitutet finns även ett av landets tre bilburna

fältlaboratorier för insatser i beredskapssammanhang.

Forskning

Strålskyddsinstitutet har ett samordnande ansvar för den riktade

strålskyddsforskningen och beställer forskning från svenska

universitet och till del från svenska och utländska konsulter.

Strålskyddsinstitutet finansierar också två professurer, i strålningsbiologi

respektive i strålningsmedicin.

Riksmätplats

Riksmätplatsens uppgift är att upprätthålla de nationella normalerna

för de dosimetriska storheterna kerma, absorberad dos och

dosekvivalent samt kalibrera kundinstrument. Resurserna omfattar

tre laboratorier: ett terapilaboratorium, ett röntgenlaboratorium

med två röntgenapparater och ett nuklidlaboratorium

16

Ds 2007:16 Statens strålskyddsinstitut

med bestrålningsutrustning innehållande olika typer av strålkällor.

Kunderna kommer både från sjukvård och från industri.

Övriga laboratorier

De instrument och detektorer som används för mätning av

radon i Sverige kalibreras vid Strålskyddsinstitutet. För detta har

Strålskyddsinstitutet ett laboratorium (radonrum) med referensinstrument

och normaler med spårbarhet till internationell

standard. För kalibrering av instrument för mätning av radon i

vatten utnyttjas Strålskyddsinstitutets laboratorium för lågaktivitetsmätningar.

Strålskyddsinstitutet förfogar även över tre stycken högupplösande

germaniumdetektorer, vilket gör att man kan mäta de

flesta typer av kända och okända provslag. Vidare finns utrustning

för att samtidigt separat mäta alfa- och betaaktiviteten i

prover. Strålskyddsinstitutet kan också utföra s.k. helkroppsmätningar

och mätningar på aktivitet i sköldkörteln. Strålskyddsinstitutet

har också ett optiklaboratorium som är en

resurs för utformning och upprätthållande av föreskrifter och

allmänna råd om UV, solarier, laser, och för kalibrerad mätning

och monitering av UV-strålning i solljus.

Internationellt arbete

Strålskyddsinstitutet medverkar i internationellt samarbete

genom bl.a. ICRP (Internationella strålskyddskommissionen),

IAEA (Internationella atomenergiorganet), EU, WHO (Världshälsoorganisationen)

samt de övriga nordiska strålskyddsmyndigheterna.

Strålskyddsinstitutet arbetar även med utvecklingssamarbete

inom strålskyddsområdet och beredskap,

främst riktat mot länder i Central- och Östeuropa. Verksamheten

finansieras av särskilda medel från Utrikesdepartementet,

Sida och EU.

17

Statens strålskyddsinstitut

Ds 2007:16

Långsiktig planering och uppföljning

De närmaste åren kommer att präglas av arbetet med att granska

de stora moderniseringar som skall göras vid de svenska kärnkraftverken.

Arbetet med att finna en metod och en plats för

slutförvar av det använda kärnbränslet går nu också in i en intensivare

fas där industrins ansökningar står i fokus.

Fokus kommer också att ligga på arbetet med att ytterligare

förbättra inspektionsverksamheten inom tillsynsverksamheten,

att ytterligare förstärka beredskapen, att bevaka och utöva tillsyn

över utvecklingen inom sjukvården och att skapa förutsättningar

för ett säkert omhändertagande av avfall från icke kärnteknisk

verksamhet som harmoniserar med det system som gäller för

den kärntekniska verksamheten.

2.3 Organisation

Strålskyddsinstitutet har i dag tre operativa avdelningar:

Kärnteknik och avfall (KA), Beredskap och miljöövervakning

(BoM) samt Personal- och patientstrålskydd (PPS).

18

3 Statens kärnkraftinspektion

Kärnkraftinspektionen är en central förvaltningsmyndighet som har

till uppgift att bedriva tillsyn över säkerheten hos utövare av kärnteknisk

verksamhet samt finansiera forskning och utveckling inom

detta område. Även frågor om nukleär icke-spridning och exportkontroll

ligger inom myndighetens ansvarsområde. Dessutom skall

Kärnkraftinspektionen handlägga vissa finansieringsfrågor på kärnavfallsområdet.

Tillsynsarbetet innebär en avvägning mellan planerad inspektionsverksamhet

för att kontrollera efterlevnaden av gällande

krav, särskilda insatser föranledda av händelser vid de svenska

kärntekniska anläggningarna samt granskning och bedömning av

anmälda anläggningsändringar, tillståndsansökningar m.m. som

kräver Kärnkraftinspektionens godkännande eller ställningstagande.

3.1 Historik

Den första atomenergilagen kom till 1956. Då skapades också

Delegationen för atomfrågor, Dfa, som lydde direkt under dåvarande

Handelsdepartementet. För att handlägga och besluta i

tillsynsfrågor skapades dessutom en underkommitté till Dfa,

reaktorförläggningskommittén (Rfk), men vissa större ärenden

såsom t.ex. koncessionsansökningar skulle ändå underställas

”styrelsen”, Dfa.

Kärnkraftinspektionen som tillsynsmyndighet tillkom 1974.

Då upphörde Dfa att existera, men Rfk blev en rådgivande

19

Statens kärnkraftinspektion

Ds 2007:16

nämnd till Kärnkraftinspektionens ledning som numera heter

Reaktorsäkerhetsnämnden.

Atomenergilagen ersattes 1984 med lagen (1984:3) om kärnteknisk

verksamhet (kärntekniklagen). Med den kom bl.a. ett uttryckligt

krav på att reaktorägare skall ta hand om och slutförvara

använt kärnbränsle och kärnavfall samt bedriva därför

nödvändig forskning och utveckling.

3.2 Verksamhet

Kärnkraftinspektionen ansvarar för frågor om säkerhet i

kärnteknisk verksamhet inklusive fysiskt skydd, transporter och

slutförvaring av kärnämne och kärnavfall, nukleär icke-spridning,

exportkontroll samt avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar.

Kärnkraftinspektionen skall också handlägga förvaltningsärenden,

meddela föreskrifter och utöva tillsyn över kärnteknisk

verksamhet samt övervaka och kontrollera slutförvaringen

av använt kärnbränsle. Kärnkraftinspektionen skall även

handlägga vissa finansieringsfrågor på kärnavfallsområdet och ha

en tekniskt rådgivande roll om en olycka i kärnteknisk verksamhet

inträffar inom eller utom landet.

Kärnkraftinspektionen kontrollerar att den som har tillstånd

att bedriva kärnteknisk verksamhet uppfyller de krav som ställs

på säkerhet vid drift av anläggningen, på kontrollen av kärnämnen

samt på hantering och slutförvaring av verksamhetens

restprodukter. Kärnkraftinspektionen skall också verka för att

säkerhetsarbetet utvecklas.

Kärnkraftinspektionen övervakar således all kärnteknisk verksamhet

i Sverige, det vill säga kärnbränsletillverkning, drift vid

kärnkraftverken och övriga kärntekniska anläggningar, transporter

och avfallshantering. Kärnkraftinspektionen samarbetar i

vissa frågor med Strålskyddsinstitutet.

Kärnkraftinspektionen har i dag ca 125 anställda och är beläget

på Klarabergsviadukten i Stockholm. Kärnkraftinspektionens

budget omfattar ungefär 225 miljoner kronor som finansieras

med avgifter och skattemedel.

20

Ds 2007:16 Statens kärnkraftinspektion

Tillsyn av kärntekniska anläggningar

Kärnkraftinspektionen bedriver tillsyn inom båda sina operativa

avdelningar och ansvarar för tillsynen av samtliga svenska kärnkraftverk,

den numera nedlagda forskningsreaktorn och övriga

anläggningar i Studsvik samt Westinghouse Electric Sweden

AB:s bränslefabrik. Dessutom tillser Kärnkraftinspektionen de

svenska anläggningarna för använt kärnbränsle och kärnavfall.

Kärnkraftinspektionen tillämpar en verksamhetsinriktad tillsyn

som utgår från de ställda säkerhetskraven. Det innebär att tillsynen

är inriktad på tillståndshavarnas egenkontroll över säkerheten

i de kärntekniska anläggningarna bl.a. inom områdena

säkerhetskultur, ledning och styrning, drift, underhåll, anläggningsändringar

samt ekonomiska och personella resurser. Kärnkraftinspektionen

har i sitt ledningssystem tre tillsynsformer:

inspektioner, anläggningsbevakningar och granskningar. Till

detta kan även läggas händelseutredningar. Kärnkraftinspektionen

genomförde under 2006 ca 175 inspektioner och anläggningsbevakningar

samt uppskattningsvis drygt 100 granskningar.

Dessa bildar underlag för Kärnkraftinspektionens samlade

värderingar av säkerheten i de kärntekniska anläggningarna.

Kärnkraftinspektionen samordnar och handlägger frågor om

tillstånd, tillståndsvillkor och föreskrifter som gäller innehav,

uppförande, driftsättning, drift, ombyggnad och nedläggning av

kärntekniska anläggningar.

Export- och kärnämneskontroll

Kärnkraftinspektionen ansvarar för kontroll av kärnämne för att

uppfylla Sveriges internationella åtaganden som syftar till att

förhindra spridning av kärnvapen. Detta tillsynsansvar fullgörs i

intimt samarbete med inspektörer från såväl Europeiska

kommissionen som IAEA. Kärnkraftinspektionen har ett samordningsansvar

för Sveriges åtaganden enligt tilläggsprotokollet

till kontrollavtalet med IAEA. Vidare ansvarar Kärnkraftinspektionen

för exportkontroll, vilket innebär att kärnämne eller

21

Statens kärnkraftinspektion

Ds 2007:16

kärnteknisk utrustning som ursprungligen kommer från Sverige

inte skall komma till användning för utveckling eller framställning

av kärnvapen. Kärnkraftinspektionen skall, genom det

så kallade stödprogrammet, medverka till att stärka den

internationella kärnämneskontroll som IAEA genomför.

Fysiskt skydd och transporter

Kärnkraftinspektionen ansvarar för tillsyn av det fysiska skyddet

på kärntekniska anläggningar. Detta innebär bl.a. att genom krav

på och uppföljning av fysiska barriärer, tillträdeskontroll,

informationssäkerhet och andra åtgärder skydda anläggningarna

mot angrepp och förhindra olovlig befattning med kärnämnen.

Myndigheten ansvarar också för tillsyn av säkerheten vid

transport av kärnämne inkluderande tillståndsprövning.

Avfallsanläggningar

Sverige har flera slags avfallsanläggningar som Kärnkraftinspektionen

ansvarar för tillsynen av. SFR (Slutförvar av radioaktivt

driftavfall) i Forsmark och Clab (Centralt mellanlager för använt

bränsle) i Oskarshamn är de två största. Kärnkraftinspektionen

granskar och övervakar också kärnkraftsindustrins arbete med

att hitta en slutförvarsmetod och en plats där de kan bygga ett

slutförvar. Detta sker bl.a. genom granskning av det s.k. FUDprogrammet

(Forskning, Utveckling och Demonstration).

Planerade anläggningar

Kärnkraftinspektionen ansvar för granskning av ansökningar om

tillstånd att uppföra nya anläggningar. Beredningen är omfattande

och innebär bl.a. en bred remisshantering. De ansökningar

som nu är aktuella rör uppförande av inkapslingsanläggning

och slutförvar för använt kärnbränsle. Dessa kommer

22

Ds 2007:16 Statens kärnkraftinspektion

att granskas och överlämnas med eget yttrande till regeringen för

avgörande. I sammanhanget kommer också en miljöprövning att

krävas.

Finansieringsfrågor

För att säkerställa finansieringen av omhändertagandet av restprodukter

från kärnteknisk verksamhet skall innehavare av

kärntekniska anläggningar betala avgifter som fonderas och ställa

säkerheter. Kärnkraftinspektionen skall tillse att tillräckliga

medel fonderas och att dessa används på avsett sätt. Regeringen

har nyligen beslutat att den verksamheten skall förstärkas genom

finansiering från kärnavfallsfonden.

Internationellt arbete

Kärnkraftinspektionen är mycket aktivt inom olika internationella

organisationer, främst IAEA, OECD, EU, ESARDA

(European Safeguards Research and Development Association)

samt WENRA (Western European Nuclear Regulators’

Association) och INRA (International Nuclear Regulators

Association). Inom IAEA kan nämnas arbete med gemensamma

säkerhetsstandarder, kärnsäkerhetskonventionen (i samverkan

med Strålskyddsinstitutet), fysiskt skydd och kärnämneskontroll.

Inom OECD är Kärnkraftinspektionen aktivt inom

många expertgrupper, bl.a. tillsynserfarenheter och olika fackområdessamarbeten.

Kärnkraftinspektionens generaldirektör har

varit Sveriges representant i IAEA:s styrelse under de perioder

som Sverige haft en plats i styrelsen, senast under 1997–2000 och

för närvarande 2004–2007.

23

Statens kärnkraftinspektion

Ds 2007:16

Beredskap

Kärnkraftinspektionen har en rådgivande roll i den svenska

kärnenergiberedskapen och har för ändamålet en beredskapsorganisation.

Kärnkraftinspektionen skall bistå Strålskyddsinstitutet,

länsstyrelser m.fl. med teknisk bedömning vid olyckor

i eller hot mot kärntekniska anläggningar. Kärnkraftinspektionens

roll vid en haverisituation är fokuserad på läget innan ett

eventuellt utsläpp inträffar och inspektionen har således ingen

operativ roll på samma sätt som Strålskyddsinstitutet. Kärnkraftinspektionen

skall även driva på utveckling och forskning

rörande haveriförlopp och förhållanden som kan uppkomma vid

ett haveri. Kärnkraftinspektionen har, i likhet med Strålskyddsinstitutet,

en beredskapsfunktion – Vakthavande beslutsfattare –

som är nåbar via SOS Alarm och i tjänst dygnet runt. Denna

person har generaldirektörs befogenheter.

Forskning

Kärnkraftinspektionen bedriver ingen egen forskning, utan

finansierar forskning. Denna forskning skall syfta till att ge

underlag för tillsyn och granskning, behålla kompetens inom

landet samt bidra till att höja kärnsäkerheten vid svenska anläggningar.

Långsiktig planering och uppföljning

De kommande åren kommer att präglas starkt av två stora utmaningar.

Den ena är de stora moderniseringar vid flera av de

svenska kärnkraftverken som har påbörjats och kommer att

genomföras de närmaste åren. Till några av dessa moderniseringsprojekt

kopplas effektökningar. Detta innebär ett omfattande

granskningsarbete och behov av ett ökat antal inspektioner.

Den andra stora utmaningen handlar om slutförvaret av

det använda kärnbränslet. Svensk Kärnbränslehantering AB

24

Ds 2007:16 Statens kärnkraftinspektion

(SKB) är det branschägda bolag som har till uppgift att ta fram

ett slutförvar. I det så kallade KBS3-konceptet som SKB förespråkar

ingår en inkapslingsanläggning och ett slutförvar. SKB

har lämnat in en preliminär ansökan om inkapslingsanläggningen,

men Kärnkraftinspektionen kommer inte att behandla

denna förrän hela ansökan, inklusive slutförvarsanläggningen,

har lämnats in. Detta planerar SKB att göra i slutet av 2009. Samtidigt

med detta förväntas ett relativt omfattande arbete med

frågor kring avveckling och rivning av reaktorerna i Barsebäck

och Studsvik.

3.3 Organisation

Kärnkraftinspektionen har genomgått en rad omfattande omorganisationer

genom åren, varav den senaste genomfördes 1992.

En mindre omorganisation som ledde till den nuvarande

organisationsstrukturen genomfördes 2006.

25

4 Överlappande

verksamhetsområden

För att inte vissa frågor skall riskera att hamna mellan stolarna

har Strålskyddsinstitutet och Kärnkraftinspektionen delvis överlappande

verksamhetsområden.

4.1 Beredskap

Beredskapsgruppen vid Strålskyddsinstitutet har som uppgift att

på nationell nivå planera och organisera beredskapen mot kärntekniska

olyckor. Planeringen omfattar olyckor vid såväl våra

svenska kärnkraftverk som i de utländska i vår närhet. Andra allvarligare

strålningsolyckor, t.ex. större transportolyckor och

nedfallande satelliter, ingår också planeringen.

Förutom den nationella beredskapen finns en regional beredskap,

som organiseras av länsstyrelserna i samverkan med kommunerna.

Förutom att Strålskyddsinstitutet och Kärnkraftinspektionen

samordnar personal i en gemensam informationsenhet inom

Strålskyddsinstitutets beredskapsorganisation finns det också en

beredskapsorganisation vid Kärnkraftinspektionen. Uppgiften

för denna är att göra en teknisk analys av händelser som kan leda

till ett haveri och av möjliga förlopp för att bedöma om och i så

fall när och hur länge ett radioaktivt utsläpp kan ske och dess

omfattning (källterm). Om en olycka inträffar utomlands skall

Kärnkraftinspektionen genom sina kontakter med bl.a. motsvarande

myndigheter i det land som olyckan har inträffat i, in27

Överlappande verksamhetsområden

Ds 2007:16

hämta information om händelseförloppet och analysera och bedöma

uppgifter om olyckans tekniska utveckling.

4.2 Avfall

Strålskyddsinstitutet prövar enligt förordningen (1984:14) om

kärnteknisk verksamhet frågor om tillstånd för anläggningar för

markdeponering av lågaktivt kärnavfall som inte härrör från

uranbrytning, om aktiviteten i anläggningen inte överstiger

10 TBq. Övriga avfallsanläggningar, med motsvarande aktivitetsbegränsning,

prövas av Kärnkraftinspektionen.

På Strålskyddsinstitutet arbetar tio personer med radioaktivt

avfall, framförallt det avfall som kommer från kärnkraftverken

men även från forskning, industri och sjukvård. Dessa personer

har bland annat till uppgift att granska SKB:s arbete, utveckla

kriterier för slutförvaring och delta i lokaliseringsprocessen

genom att stödja de kommuner som berörs av slutförvarsfrågan.

På Kärnkraftinspektionen arbetar 14 personer med avfallsfrågor.

Flertalet av dessa arbetar med forskning och granskning av

SKB:s arbete samt med utveckling av krav för slutförvaret, dvs.

långsiktigt arbete.

För att ta hand om använt kärnbränsle och kärnavfall driver

kärnkraftsindustrin genom SKB ett omfattande forskningsprogram,

det s.k. FUD-programmet (Forskning, Utveckling och

Demonstration). Resultaten av arbetet skall enligt kärntekniklagen

sammanställas och överlämnas till Kärnkraftinspektionen

vart tredje år för granskning och utvärdering. Det är sedan

regeringen som beslutar om programmet uppfyller kraven i

kärntekniklagen.

4.3 Transporter

Både Strålskyddsinstitutet och Kärnkraftinspektionen är angivna

som ansvariga myndigheter i förordningen (2006:311) om transport

av farligt gods, där Strålskyddsinstitutet hanterar frågor

28

Ds 2007:16 Överlappande verksamhetsområden

som rör transport av radioaktiva ämnen som inte utgör klyvbara

ämnen eller som utgör klyvbara ämnen och för vilka undantag

från vissa speciella förpackningskrav gäller och Kärnkraftinspektionen

frågor som rör transport av radioaktiva ämnen som

utgör klyvbara ämnen och för vilka speciella förpackningskrav

gäller.

Strålskyddsinstitutet skall enligt sin instruktion utföra de uppgifter

i transportärenden som ankommer på behörig myndighet

enligt rådets förordning (Euratom) nr 1493/93 av den 8 juni

1993 om transport av radioaktiva ämnen mellan medlemsstater

och rådets direktiv 92/3/Euratom av den 3 februari 1992 om

övervakning och kontroll av transport av radioaktivt avfall

mellan medlemsstater samt till och från gemenskapen, om inte

ärendet skall handläggas av en annan myndighet enligt

kärntekniklagen eller lagen (2000:1064) om kontroll av produkter

med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd.

Enligt förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet är

det Kärnkraftinspektionen som prövar frågor om tillstånd att

transportera eller transitera kärnämnen eller högaktivt kärnavfall

från upparbetning. I fråga om transporter och transitering av

annat kärnavfall prövas tillståndsfrågan av Strålskyddsinstitutet.

Samma uppdelning gäller i fråga om godkännande av underentreprenörer

för sådana transporter. Den tillståndsprövande av

myndigheterna skall alltid höra den andra myndigheten innan

beslut meddelas.

4.4 Inspektioner

Kärnkraftinspektionen utövar tillsyn över säkerheten i de

svenska kärntekniska anläggningarna, vilket resursmässigt i

huvudsak rör kärnkraftverken. Strålskyddsinstitutet utövar

tillsyn över strålskyddet i både kärnteknisk och icke-kärnteknisk

verksamhet som sjukvård, industri och forskningsanläggningar.

Redan idag sker viss samordning av inspektionsverksamhet,

främst i samband med revisionsavställningarna vid kärnkraftverken.

29

Överlappande verksamhetsområden

Ds 2007:16

4.5 Internationellt utvecklingssamarbete

Strålskyddsinstitutet arbetar sedan början av 1990-talet med

utvecklingssamarbete inom strålskyddsområdet främst riktat

mot länder i Central- och Östeuropa. Bilateralt stöd till de

baltiska länderna avslutades under 2005 medan samarbete med

Ukraina har inletts under 2006. Arbetet koordineras av Staben

för internationellt utvecklingssamarbete, SIUS. Verksamheten

finansieras dels genom särskilt beslut av regeringen via

Utrikesdepartementet, dels genom medel från Sida och EU.

Stödet går i första hand till myndighetsfunktioner i mottagarländerna

och till kunskapsöverföring och rådgivning till operatörerna,

dvs. sjukhus, industrier, forskningsinstitut och andra

som använder strålning i sin verksamhet.

Syftet med det internationella utvecklingssamarbetet är att utveckla

och stärka strålskyddet i samarbetsländerna så att hantering

av radioaktivt avfall kan ske på ett säkert sätt, att beredskapen

mot olyckor med strålkällor stärks, att olyckor förebyggs

och att övrig verksamhet med strålning bedrivs på ett sådant sätt

att stråldoser till personal, allmänhet och miljö blir så låga som

möjligt.

Kärnkraftinspektionen bedriver på regeringens uppdrag ett

omfattande arbete för att höja kärnsäkerheten och förbättra

icke-spridningsarbetete i Central- och Östeuropa genom

projektorganisationen International Cooperation Programme,

ICP. Från och med 2007 finansieras allt samarbete genom anslag

från regeringen. Tidigare år har verksamheten på ickespridningsområdet

bedrivits med medel från Sida och i övrigt

med bidrag från Utrikesdepartementet.

30

5 Finansiering

Strålskyddsinstitutet finansieras i dag delvis via avgifter och delvis

via skattemedel. Kärnkraftinspektionens tillsynsverksamhet

är i allt väsentligt avgiftsfinansierad medan inspektionens utvecklingssamarbete

finansieras med skattemedel.

Strålskyddsinstitutet

Strålskyddsinstitutets anslag för 2007 är 119 miljoner kronor

fördelat på två anslagsposter. Genom sin avgiftsförordning får

Strålskyddsinstitutet in 90 miljoner kronor via inkomsttitel, varav

ca 80 miljoner kronor kommer från kärnkraftsindustrin och

ca 10 miljoner kronor från icke kärnkraftsanknuten industri,

sjukvård m.m. Strålskyddsinstitutets anslag 2007 från Utrikesdepartementet

för utvecklingssamarbetet är 9,7 miljoner kronor.

Utöver anslaget erhåller Strålskyddsinstitutet ungefär 32 miljoner

kronor från anslaget 7:5 via Krisberedskapsmyndigheten

(KBM) för beredskapsinsatser. Strålskyddsinstitutet finansierar i

sin tur viss beredskapsverksamhet vid länsstyrelserna i kärnkraftslänen.

Kärnkraftinspektionen

Kärnkraftinspektionen har två anslag, ett för förvaltning (tillsyn)

och ett för kärnsäkerhetsforskning, som för 2007 är 99 miljoner

kronor respektive 74 miljoner kronor. Medlen för utvecklings31

Finansiering

Ds 2007:16

samarbetet, som erhålls genom anslag från Utrikesdepartementet,

är 53 miljoner kronor för 2007. Utöver det är Kärnkraftinspektionens

verksamhet för att pröva tillståndsansökningar

avgiftsbelagd. Intäkterna för denna del disponeras av myndigheten.

De totala kostnaderna för verksamhetsåret 2006 uppgår till

224 miljoner kronor. De särskilda uppdragen att stödja utvecklingen

av kärnsäkerhet och icke spridning i framför allt Östeuropa

svarar för 21 procent av kostnaderna.

Finansiering via Kärnavfallsfonden

I Kärnavfallsfonden (fonden) finns medel fonderat för myndighetsuppgifter

som rör hantering och slutförvaring av kärnavfall

och andra restprodukter från rivning av kärnkraftverk. I

vissa fall sker myndighetsfinansieringen indirekt genom att

industrin betalar avgifter till myndigheterna som industrin sedan

rekvirerar från fonden. I vissa fall sker finansieringen direkt från

fonden till myndigheterna. Under flera år har Strålskyddsinstitutet

och Kärnkraftinspektionen bedrivit informationsprojekt,

1997–2001 som ett gemensamt projekt och därefter som

enskilda projekt, som finansierats med medel ur fonden. Fonden

finansierar sedan 2007 en utökad granskningsverksamhet vid

Kärnkraftinspektionen som rör in- och utbetalningar från

fonden.

32

6 Förutsättningar för en

sammanläggning

En sammanläggning av Strålskyddsinstitutet och Kärnkraftinspektionen

skall ha följande grundläggande utgångspunkter.

− En ökad satsning på tillsynen skall genomföras. Regeringen avser

att se över behovet av höjda avgifter för att finansiera en förstärkning

av tillsynsverksamheten.

− Myndigheternas uppgifter enligt nuvarande instruktioner skall

utföras också fortsättningsvis.

− Sammanläggningen skall förstärka nuvarande verksamhetsgrenar

genom att utnyttja de samverkansfördelar som kan uppstå

i en ny organisation.

− Kostnader för sammanläggningen skall tas inom befintlig ram.

− Samordningsfördelar bör leda till vissa effektiviseringsvinster.

− Sammanläggningen skall inte leda till ökade kostnader för

kommuner, landsting, företag eller andra enskilda.

6.1 Lokalisering

Vid omorganisation av statliga myndigheter är det viktigt att

regionalpolitiska aspekter beaktas.

Båda myndigheterna är lokaliserade till Storstockholm, Kärnkraftinspektionen

i innerstaden och Strålskyddsinstitutet i Solna.

Strålskyddsinstitutet flyttade vid årsskiftet 2003/2004 från Karolinska

sjukhusets område, där myndigheten varit belägen sedan

starten, till sina nuvarande lokaler i Vreten (nuvarande hyres33

Förutsättningar för en sammanläggning

Ds 2007:16

kontrakt löper ut den 31 december 2009). Kärnkraftinspektionen

har sedan början av 1990-talet varit lokaliserad till Klarabergsviadukten

(nuvarande hyreskontrakt löper ut den 31 mars 2008).

Placeringen har setts som naturlig då majoriteten av Strålskyddsinstitutets

och nästan alla Kärnkraftinspektionens tillsynsobjekt

finns söder om Gävle. Myndigheterna har också ett omfattande

nationellt och internationells samarbete.

Strålskyddsinstitutet ingick i prövningen för utlokalisering av

statliga verksamheter som regeringen gjorde 2004. Efter genomgång

av myndigheten avfördes dock Strålskyddsinstitutet från

listan på myndigheter lämpliga för utlokalisering.

En sammanläggning innebär påfrestningar på verksamheten.

Utgångspunkten för sammanläggningen är att de verksamheter

som i dag bedrivs vid de två myndigheterna i sin helhet skall

föras över till den nya myndigheten. För att inte ytterligare störa

verksamheten skall den nya myndigheten vara lokaliserad till

Storstockholmsområdet.

6.2 Personalkonsekvenser

Den nya myndigheten skall bemannas med beaktande av reglerna

om övergång av verksamhet i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd.

Förordnandena för de två nuvarande generaldirektörerna löper

ut den 14 januari 2008 respektive den 31 december 2008.

6.3 Lagstiftning

Myndigheter och deras styrning ligger författningsmässigt på

förordningsnivå, vilket innebär att det i detta avseende är relativt

okomplicerat att lägga samman myndigheterna. Den största

författningsmässiga förändringen blir att upphäva myndigheternas

respektive instruktioner och ersätta dessa med en

instruktion för den sammanlagda myndigheten. Vidare måste de

två förordningarna om avgifter till respektive myndighet ersättas

34

Ds 2007:16 Förutsättningar för en sammanläggning

med en förordning med reviderade avgifter till den nya myndigheten.

Förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet

kräver också en del ändringar, då vissa av de delade uppgifter

som angivits ovan istället skall utföras av den nya myndigheten.

Övriga förordningsändringar (22 stycken) handlar huvudsakligen

om att byta ut myndighetsnamn. Kärnkraftinspektionen

och Strålskyddsinstitutet förekommer också i en lag vardera

(lagen [1988:1597] om finansiering av hanteringen av visst

radioaktivt avfall m.m. respektive lagen [1999:900] om skatt på

avfall), varför dessa ändringar bör tas in i någon lämplig

proposition.

Den nya myndigheten måste naturligtvis se över befintliga

föreskrifter och uppdatera sin författningssamling.

35

7 Överväganden och förslag

En integrering av två myndigheters verksamhet kan ske på olika

sätt. Ett alternativ är att båda myndigheterna avvecklas och en ny

myndighet bildas som tar över hela eller delar av de tidigare

myndigheternas verksamheter. Ett annat alternativ är att avveckla

den ena myndigheten och låta hela eller delar av verksamheten

tas över av den andra myndigheten. Då Strålskyddsinstitutet

och Kärnkraftinspektionen är två jämbördiga myndigheter

med ungefär lika stor personalstyrka och verksamhet framstår

det senare alternativet som mindre lämpligt. Inrättandet av

en ny myndighet som från grunden får organisera verksamheten

torde däremot skapa goda förutsättningar för den fortsatta

myndighetsfunktionen

Strålskyddsinstitutet och Kärnkraftinspektionen har alltid betraktats

som ”systermyndigheter” eftersom deras verksamheter

delvis har samma inriktning och då båda rör sig inom kärnteknikområdet.

En sammanläggning skulle medföra betydande

samordningsvinster, framför allt när det gäller tillsynen av de

kärntekniska anläggningarna men även övrig tillsyn torde dra

nytta av en sammanhållen tillsynsverksamhet. Det skulle även

innebära förenklingar för tillståndshavarna, då dessa enbart behöver

ha kontakt med en myndighet.

Effektivitetsvinster ses för de verksamhetsområden som i dag

hanteras av båda myndigheterna. Framför allt skulle en samlad

insats på kärnavfallsområdet bidra positivt till de granskningar

som skall göras de närmaste åren.

37

Överväganden och förslag

Ds 2007:16

Företag och andra tillståndshavare som idag behöver ha

kontakt med två myndigheter får en förenklad ärendehantering

och risken för motstridiga beslut och bestämmelser undanröjs.

En samlad kompetens på strålskydds- och kärnsäkerhetsområdena

innebär en förstärkning av tillsynen både för kärnteknisk

och icke kärnteknisk verksamhet. Den senaste tidens

händelser vid de svenska kärnkraftverken har medfört ett ökat

behov av myndighetstillsyn. Inspektionsverksamheten kan ske

utifrån ett helhetsperspektiv och på så sätt öka graden av tillsyn.

Sverige får en tydligare framtoning i internationella sammanhang.

Ökad satsning på tillsynen

Sammanläggningen förväntas ge samordningsvinster som,

tillsammans med den resursförstärkning på tillsynssidan som aviserades

i vårpropositionen, kommer att innebära en kraftigt ökad

satsning på tillsynen. Resursförstärkningen skall bekostas av de

avgifter som tas ut av tillståndshavarna.

Ett sammanhållet strålskydd

Strålskydd rör skydd av både människa och miljö. Det sträcker

sig över ett brett område som innefattar joniserande och ickejoniserande

strålning, personal- och patientstrålskydd inom

industri, forskning och sjukvård, generering och hantering av

radioaktiva ämnen, utrustning som alstrar strålning och de radioaktiva

restprodukter som uppstår vid t.ex. vattenrening eller vid

förbränning av biobränsle samt beredskap för att hantera olyckor

vid svenska eller utländska kärntekniska anläggningar.

En sammanhållning av strålskyddsfrågorna inom en myndighet

borgar för en fortsatt hög kvalitet på området. Övriga verksamhetsområden

inom den nya myndigheten kommer också att

kunna dra nytta av en samlad strålskyddskompetens.

38

Ds 2007:16 Överväganden och förslag

Frågan om organisationen av strålskydd och kärnsäkerhet har

som nämnts varit uppe vid flera tillfällen. Ett förslag har varit att

splittra strålskyddet i en del som hanterar kärntekniska anläggningar

och en för övrig verksamhet. En sådan uppdelning skulle

innebära att de olika delarna på sikt riskerar att utarmas då de

inte på ett naturligt sätt kan dra nytta av varandras erfarenheter.

Att hantera radioaktivt driftavfall från en kärnteknisk anläggning

skiljer sig inte i stort från att hantera övrigt radioaktivt avfall.

Att hantera frågor om personalstrålskydd på en kärnteknisk anläggning

har på samma sätt en rad beröringspunkter med

personalstrålskydd inom sjukvården eller forskningen. Ett

sammanhållet grepp är en förutsättning för att bibehålla och förstärka

det goda strålskydd vi i dag har i Sverige. Den inspektionsverksamhet

som bedrivs utifrån strålskyddsaspekter har

mycket att ge och få från den som bedrivs utifrån kärnsäkerhetsaspekter.

Ett samlat strålskydd främjar tillsynen av verksamheter

med ickejoniserande strålning (UV, lasrar, mikrovågor, strålning

från mobiltelefoniutrustning) eftersom kunskaps- och erfarenhetsutbyte

på ett enklare sätt kan ske mellan kolleger.

Lämplig tidpunkt

En sammanläggning av Strålskyddsinstitutet och Kärnkraftinspektionen

bör ske i tiden så att den negativa påverkan på

verksamheten blir så liten som möjligt. De närmaste åren

kommer att präglas av arbetet med att finna en metod och en

plats för slutförvaret av det använda kärnbränslet. SKB lämnade i

november 2006 en ansökan enligt kärntekniklagen om att få

bygga en inkapslingsanläggning till Kärnkraftinspektionen.

Enligt planeringen kommer SKB under 2009 att lämna en ansökan

om ett slutförvarssystem (anläggningar för inkapsling och

slutförvar) till miljödomstolen enligt miljöbalken och till Kärnkraftinspektionen

enligt kärntekniklagen. En snabb sammanläggning

ger den nya myndighetens organisation tid att sätta sig

innan det stora granskningsarbetet drar igång

39

Överväganden och förslag

Ds 2007:16

Minskade skillnader

Mot en sammanläggning har anförts de svårigheter som kan

förutses när två organisationer med olika myndighetskultur och

arbetssätt skall smältas samman. För en sammanläggning talar

dock att utvecklingen hos myndigheterna de senaste åren har

minskat dessa skillnader, framför allt inom tillsynsverksamheten.

Eventuella motstridiga synpunkter på reaktorsäkerhet kontra

strålskydd skulle på ett konstruktivt sätt kunna hanteras inom

samma myndighet. Verksamheten bedöms därför inte påverkas

negativt av att den nya myndigheten bildas, snarare tvärtom.

Hittills har argumentet för att behålla två myndigheter varit

bland annat risken för att viktiga aspekter i tillsynen annars faller

bort. Mot detta talar det helhetsgrepp som en samlad myndighet

kan mobilisera. Det finns också en risk för att starka krav på en

ständig, strikt kärnkraftskontroll för att minimera olycksrisker

kan leda till minskat utrymme i en sammanhållen myndighet för

verksamheter med annat strålskydd än det kärnenergianknutna

(t.ex. UV, radon, mobiltelefoni). Genom direktivet till den till

den särskilda utredaren bör det därför tydliggöras att även denna

typ av strålskydd skall hanteras av den nya myndigheten.

Konsekvenser

En sammanläggning av Strålskyddsinstitutet och Kärnkraftinspektionen

innebär, som beskrivits ovan, betydande samordningsvinster,

främst inom de överlappande verksamhetsområdena.

För tillståndshavare som i dag har kontakt med båda

myndigheterna kommer sammanläggningen att innebära förenklade

regelverk och minskad byråkrati. Ett samlat grepp på

tillsynsverksamheten underlättar för tillståndshavarna och ger en

effektivare statlig tillsyn. Detta gäller både kärnteknisk och icke

kärnteknisk verksamhet eftersom en bredare kunskapsbas hos

myndigheten förväntas generellt påverka tillsynen positivt. Den

nya myndigheten kommer att på ett mer kraftfullt sätt kunna

möta kraven på statens medverkan från de kommuner som är

40

Ds 2007:16 Överväganden och förslag

föremål för platsundersökningar för att finna en plats för slutförvaret

av det använda kärnbränslet. Granskning och utvärdering

av industrins ansökningar kommer också att kunna genomföras

mer effektivt.

Då verksamheten hos de två myndigheterna i stort kommer

att bevaras ses inte några möjligheter till stora ekonomiska

vinster. Det innebär att de avgifter som myndigheterna i dag tar

ut för delar av verksamheten inte kommer att påverkas i någon

större omfattning. Sammanläggningen skall tas inom ram och

statsbudgeten förväntas inte påverkas. Däremot torde, som

nämnts ovan, samordningsvinsterna medföra att verksamheten

blir effektivare och i förlängningen mer kostnadseffektiv både

för de avgiftsskyldiga och staten.

Att ärendehantering och tillståndsgivningen sker inom en

myndighet innebär förenklingar för små såväl som stora och

medelstora företag, eftersom myndigheterna i dag skall höra varandra

i vissa ärenden.

Fortsatt hantering

Ovan har ett antal förutsättningar för en sammanläggning av

Strålskyddsinstitutet och Kärnkraftinspektionen beskrivits.

Tanken är att befintliga verksamheter tillsammans skall kunna

utvecklas så att nuvarande verksamhetsgrenar förstärks.

En särskild utredare skall tillkallas för det fortsatta arbetet

med myndighetssammanläggningen. Uppdraget kommer bl.a. att

innefatta att ta fram förslag till instruktion och författningsändringar,

verksamhetsmål, budgetunderlag och regleringsbrev

samt myndighetens organisation. Utgångspunkten är att den nya

myndigheten skall inrättas den 1 april 2008. Den särskilde utredaren

skall samråda med Förvaltningskommittén (Fi 2006:08).

Den nya myndigheten skall ansvara för avvecklingen av Strålskyddsinstitutet

och Kärnkraftinspektionen.

41

Departementsserien 2007

Kronologisk förteckning

1. Preskription vid allvarliga brott. Ju.

2. Frågan om fortsatt giltighet av 1952 års

tvångsmedelslag och lagen om hemlig

kameraövervakning. Ju.

3. Annonstid i radio och TV. Ku.

4. Arbetsutbud och sysselsättning bland

personer med utländsk bakgrund.

En kunskapsöversikt. Fi.

5. Påföljder för psykiskt störda lagöverträdare.

Ju.

6. Internationell insolvens

– en diskussionspromemoria. Ju.

7. Vissa frågor i stiftelselagen, m.m. Ju.

8. Skydd mot fel och obestånd inom bostadsbyggandet.

M.

9. Ett uppföljningssystem för barnpolitiken.

Slutrapport från arbetsgruppen med uppgift

att utveckla indikatorer för barnpolitiken. S.

10. Skadeståndsfrågor vid kränkning. Ju.

11. En mer öppen domarutbildning. Ju.

12. Bostadsrättsregister – några modeller för

registrering av bostadsrätter. Ju.

13. Vuxnas kontakter med barn i sexuella syften.

Ju.

14. Kriminalisering av privat olovlig hantering av

avkodningsutrustning. Ku.

15. En lag om ekodesign. N.

16. Sammanläggning av Statens strålskyddsinstitut

och Statens kärnkraftinspektion. M.

Departementsserien 2007

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Preskription vid allvarliga brott. [1]

Frågan om fortsatt giltighet av 1952 års

tvångsmedelslag och lagen om hemlig

kameraövervakning. [2]

Påföljder för psykiskt störda lagöverträdare. [5]

Internationell insolvens

– en diskussionspromemoria. [6]

Vissa frågor i stiftelselagen, m.m. [7]

Skadeståndsfrågor vid kränkning. [10]

En mer öppen domarutbildning. [11]

Bostadsrättsregister – några modeller för

registrering av bostadsrätter. [12]

Vuxnas kontakter med barn i sexuella syften. [13]

Socialdepartementet

Ett uppföljningssystem för barnpolitiken.

Slutrapport från arbetsgruppen med uppgift

att utveckla indikatorer för barnpolitiken. [9]

Finansdepartementet

Arbetsutbud och sysselsättning bland personer

med utländsk bakgrund.

En kunskapsöversikt. [4]

Kulturdepartementet

Annonstid i radio och TV. [3]

Kriminalisering av privat olovlig hantering av

avkodningsutrustning. [14]

Miljödepartementet

Skydd mot fel och obestånd inom bostadsbyggandet.

[8]

Sammanläggning av Statens strålskyddsinstitut

och Statens kärnkraftinspektion. [16]

Näringsdepartementet

En lag om ekodesign. [15]