Prop. 1981/82:37

Prop.
1981/82:37

Regeringens proposition

1981/82:37

om
offentlighetsprincipen och ADB;

beslutad
den 29 oktober 1981.

Regeringen
föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag av
regeringsprotokoll ovannämnda dag.

På
regeringens vägnar

THORBJÖRN
FÄLLDIN

CARL
AXEL PETRI

Propositionens
huvudsakliga innehåll

I
propositionen behandlas en rad olika åtgärder för att förstärka
offentlighetsprincipen, främst när det gäller allmänhetens tillgång till
myndigheternas upptagningar för automatisk databehandling (ADB). Bakgrunden är
att den numera omfattande användningen av ADB hos myndigheterna i vissa
avseenden har lett till problem vid tillämpningen av reglerna om
handlingsoffentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen.

I
en ny bestämmelse i sekretesslagen sägs uttryckligen att myndigheterna skall
beakta offentlighetsprincipen när de använder ADB-tekniken. Också behovet av
dataterminaler som allmänheten själv kan använda skall beaktas. Enligt en annan
bestämmelse skall allmänheten i princip ha rätt att själv använda
myndigheternas terminaler för att ta del av uppgifter i allmänna handlingar.
Vidare införs krav på att myndigheterna skall tillhandahålla beskrivningar av
sina ADB-register. Ändringarna i sekretesslagen föreslås träda i kraft den 1
juli 1982.

I
tryckfrihetsförordningen föreslås ett uttryckligt krav på att en enskilds
begäran att få en avskrift eller en kopia av en allmän handling skall behandlas
skyndsamt. Genom en annan ändring i tryckfrihetsförordningen slås direkt fast
principen att den som vill ta del av en allmän handling har rätt att vara
anonym och inte behöver tala om syftet med sin begäran. Grundlagsändringarna
avses träda i kraft den 1 januari 1983.

I
propositionen förordas också att en särskild myndighet får i uppdrag att lämna
andra myndigheter vägledning vid utformning och användning av ADB-system så att
offentlighetsprincipens krav tillgodoses. Vidare förordas att det hos
myndigheterna skall finnas tjänstemän som vid sidan av sina ordinarie göromål
skall ha till särskild uppgift att hjälpa allmänheten att få tillgång till
myndigheternas ADB-upptagningar. Det ankommer på regeringen att besluta om
dessa åtgärder.

1
Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 37

Prop.
1981/82:37 2

1 Förslag till

Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 13 och 14 §§
tryckfrihetsförordningen' skall ha nedan angivna lydelse. .

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

13 §

Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt
att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del
den får lämnas ut. Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för
automatisk databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger
skyldighet att framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 §
första stycket avsedd upptagning än som nyss har angivits, om svårighet möter
och handlingen kan tillhandahållas på stället.

Begäran
att få avskrift eller kopia

av
allmän handling skall behandlas

skyndsamt.

14 §

Begäran att få taga del av allmän handling göres hos
myndighet som förvarar handlingen.

Begäran prövas av myndighet som angives i första stycket.
Om särskilda skäl föranleda det, får dock i bestämmelse som avses i 2 § andra
stycket föreskrivas att prövningen vid tillämpningen av bestämmelsen skall
ankomma på annan myndighet. I fråga om handling som är av synnerlig betydelse
för rikets säkerhet kan även genom förordning föreskrivas att endast viss
myndighet får pröva frågan om utlämnande. I de nu nämnda fallen skall begäran
om utlämnande genast hänskjutas till behörig myndighet.

Myndighet får inte på grund av att någon begär att få taga
del av allmän handling efterforska vem han är eller vdket syfte han har med sin
begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna
pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1983. '
Tryckfrihetsförordningen omtryckt 1979:936.

Prop.
1981/82:37 3

2 Förslag till

Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)'
dels att 15 kap. 1 § skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall
införas fem nya paragrafer, 15 kap. 9-13 §§, samt närmast före 15 kap. 1 och 9
§§ nya rubriker av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap.

Allmänna bestämmelser

1§ När allmän handling har kommit in till eller upprättats
hos myndighet skall handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte är
uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om
allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock registrering
underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan
fastställas om handling har kommit in eller upprättats.

Om särskilda skäl föreligger får regeringen föreskriva
undantag från registreringsskyldighet enligt första stycket i fråga om
handlingar av visst slag som hos myndighet förekommer i betydande omfattning.

I 13 § finns bestämmelser om undantag från
registreringsskyldigheten i fråga om vissa upptagningar för automatisk
databehandling.

Särskilda bestämmelser om upptagningar för automatisk
databehandling

9§

Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk
databehandling skall ordna denna med beaktande av den i
tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar.
Vidare skall myndigheten ordna databehandlingen med beaktande av det intresse
som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt
hjälpmedel hos 1 Lagen omtryckt 1980:880.

Prop.
1981/82:37

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

myndigheten för att ta del av allmänna handlingar.

10 §

Myndighet
skall på begäran bereda enskild tillfälle att själv använda terminal eller
annat tekniskt hjälpmedel som myndigheten förfogar över för att ta del av
upptagning för automatisk databehandling. Sådan skyldighet föreligger dock
inte, om sökanden därigenom får tillgång till upptagning som inte anses som
allmän handling hos myndigheten eller om hinder möter på grund av bestämmelse
om sekretess, på grund av fara för förvanskning eller förstöring eller av
hänsyn till arbetets behöriga gång.

Ifråga om beslut, varigenom myndighet har avslagit
enskilds begäran enligt första stycket, tillämpas vad som är föreskrivet
angående talan mot beslut som avses i 7 § första stycket.

11 §

Varje myndighet skall för allmänheten hålla tillgänglig
beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos
myndigheten som förs med hjälp av automadsk databehandling (ADB-register).
Sådan skyldighet föreligger dock inte ifråga om ADB-register som inte till
någon del anses som allmän handling hos myndigheten.Myndigheten är inte heller
skyldig att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa
betydelse för enskildas rätt att la del av allmänna handlingar hos myndigheten.

Beskrivning som avses i första

Prop.
1981/82:37

Nuvarande Ivdelse

Föreslagen lydelse

stycket skall ge upplysning om

1.
ADB-registrets
benämning,

2.
ADB-registrets
ändamål,

3.
vilka
typer av uppgifter i ADB-registret som myndigheten har tillgång till,

4. hos
vilka andra myndigheter

ADB-registret är tillgängligt för över

föring till läsbar form,

5. vilka terminaler eller andra tekniska
hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten,

6. vilka bestämmelser om sekretess som
myndigheten vanligen skall till-lämpa på uppgifter i ADB-registret,

7. vem som hos myndigheten kan lämna
närmare upplysningar om ADB-registret och dess användning i myndighetens
verksamhet.

I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket
utelämnas, om det behövs för au beskrivningen i övriga delar skall kunna
företes för allmänheten.

12 §

Myndighet skall på begäran av enskild lämna de särskilda
upplysningar som den enskilde behöver för att kunna ta del av upptagningar för
automatisk databehandling som anses som allmänna handlingar hos myndigheten.
Sådan skyldighet föreligger dock inte i den mån hinder möter av hänsyn till
arbetets behöriga gång.

13 §

Om upptagning för automadsk databehandling förs in i ett
ADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter för överföring i läsbar

Prop.
1981/82:37

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

form, är endast den myndighet som gör införingen
registreringsskyldig enligt I §.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1982. I fråga om
ADB-register som har börjat användas före ikraftträdandet skall beskrivning
enligt 15 kap. 11 § hållas tillgänglig senast den 1 januari 1983.

Prop. 1981/82:37

Utdrag

JUSTITIEDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1981-10-15

Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande, och
statsråden Ullsten, Wikström, Friggebo, Åsling, Söder, Johansson, Wirtén,
Andersson, Boo, Petri, Eliasson, Gustafsson, Elmstedt, Tilländer, Ahrland,
Molin

Föredragande: statsrådet Petri

Lagrådsremiss om offentlighetsprincipen och ADB

1 Inledning

Efter regeringens bemyndigande tillkallade dåvarande
chefen för justitiedepartementet år 1976 en kommitté för att se över
lagstiftningen om personorienterad ADB-information m. m. och att utreda frågan
om en förstärkning av offentlighetsprincipen i fråga om ADB-upptagningar.
Kommittén, som antog namnet datalagstiftningskommittén (DALK), avlämnade i
september 1980 delbetänkandet (SOU 1980:31) Offentlighetsprincipen och ADB'.
Till protokollet i detta ärende bör fogas en sammanfattning av betänkandet som
bilaga I och de lagförslag som läggs fram i betänkandet som bilaga 2.
Beträffande gällande ordning samt utredningens närmare överväganden hänvisas
till betänkandet.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över
remissinstanserna och en sammanställning av deras remissyttranden bör fogas
till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

' Ledamöter när delbetänkandet avgavs: generalsekreteraren
Anders Wijkman, ordförande, riksdagsledamoten Kerstin Anér, förbundsjuristen
Stig Gustafsson, riksdagsledamöterna Kurt Hugosson och Bengt Kindbom samt
universitetslektorn Yngve Sundblad.

Prop.
1981/82:37 8

2
Allmän motivering

2.1
Allmänna synpunkter på behovet av åtgärder för att motverka att
handlingsoffentligheten urholkas

En
kort historik

Offentlighetsprincipen
i betydelsen att de handlingar som förvaras hos myndigheterna skall vara
allmänt tillgängliga infördes i Sverige redan år 1766. De grundläggande
bestämmelserna härom finns i grundlag, nu i 2 kap. i 1949 års
tryckfrihetsförordning (TF, omtryckt 1979:936). Dessa grundlagsbestämmelser
består främst av regler om vilka handlingar som skall anses som allmänna och
därmed i princip tillgängliga för allmänheten och om hur sådana handhngar skall
tillhandahållas den som vill ta del av dem. Vidare finns det i TF grundläggande
bestämmelser om vilka begränsningar som får göras i handlingsoffentligheten och
hur man överklagar en myndighets beslut att vägra lämna ut handlingar. Närmare
bestämmelser i de två sist angivna ämnena är intagna i sekretesslagen
(1980:100; omtryckt 1980:880, ändrad senast 1981:511). Lagen innehåller också
bestämmelser som på annat sätt kompletterar 2 kap. TF, bl. a. regler om
skyldighet för myndigheterna att registrera allmänna handlingar och lämna
uppgifter ur sådana till allmänheten.

Allmänhetens
rätt enligt TF att ta del av material hos myndigheterna har från början gällt
"handlingar". Vad som menades med det begreppet torde ha varit papper
eller liknande med skriven text. Genom 1949 års TF klargjordes att begreppet
omfattade också kartor, ritningar och bilder. Hur man skulle betrakta tekniska
upptagningar såsom fonogram i olika former (grammofonskivor, diktafonrullar,
bandspelarband osv.) framgick däremot inte av grundlagen. Enligt ett JO-beslut
i mitten av 1950-talet var fonogram inte att anse som handlingar (JO:s
ämbetsberättelse 1955 s. 177). Utvecklingen i praxis innebar emellertid en
utvidgning av handlingsbegreppet. I avgöranden av regeringsrätten tolkades
detta begrepp så att det omfattade också ADB-upptagningar (regeringsrättens
årsbok 1965 ref. 25,1969 ref. 11 och 1971 ref. 15).

Förslag
om ändring av TF så att begreppet handling uttryckligen skulle anges innefatta
också upptagningar som måste återges för att kunna läsas eller avlyssnas lades
fram år 1966 av offentlighetskommittén (SOU 1966:60), dock utan att det ledde till
lagstiftning. Efter förslag av en annan kommitté, offentlighets- och
sekretesslagstiftningskommittén (SOU 1972:47), beslutades åren 1973-1974
ändringar i TF rörande offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar
(prop. 1973:33, KU 1973:19 och 1974:2, SFS 1974:66). Samtidigt antogs datalagen
(1973:289). Grundlagsändringarna innebar att i princip samma regler som gällde
för handlingar av mera traditionell typ skulle tillämpas också på
ADB-upptagningar och andra tekniska,upptagningar. Vissa särregler för
ADB-upptagningar infördes dock.

Prop. 1981/82:37 9

På grundval av nya förslag av offentlighets- och
sekretesslagstiftningskommittén (SOU 1975:22) fick TF:s regler om allmänna
handlingars offentlighet en helt ny lydelse fr. o. m. den 1 januari 1978 (prop.
1975/76:160, KU 1975/76:48 och 1976/77:1, SFS 1976:954). I sak ligger dessa nya
regler, som gäller oförändrade i dag, nära vad som gällde tidigare. Sakliga
ändringar genomfördes dock i reglerna om ADB-lagrad information. I denna del
innebar ändringarna bl. a. ökad insyn i myndigheternas informationsmaterial.

I samband med 1976 års ändringar i TF uttalades emellertid
att alla dithörande frågor då inte hade fått sin slutliga lösning (prop.
1975/76:160 s. 18). Bl. a. borde frågan om offentlighetsprincipens tillämpning
på ADB-lagrad information utredas vidare. Detta uppdrag anförtroddes åt den
kommitté som på riksdagens begäran tillkallades för att behandla frågor om
skyddet för den personliga integriteten vid personregistrering med hjälp av
ADB, dvs. DALK. DALK har nu lagt fram sina förslag i betänkandet
Offentlighetsprincipen och ADB.

ADB-tekniken bereder svårighet för offentlighetsprincipen

Av den kortfattade redogörelse som jag har lämnat framgår
att frågan om offentlighetsprincipen och ADB har stått i blickpunkfen ganska
länge. Grundlagsreglerna om allmänna handlingars offentlighet har också anpassats
till de krav som den nya tekniken ställer. Att ytterligare överväganden i
frågan var nödvändiga stod emellertid klart redan när de nuvarande grundlagsreglerna
antogs. ADB-upptagningar erbjuder nämligen vissa särskilda problem vid
tillämpningen av offentlighetsprincipen, och den tekniska utvecklingen på
ADB-området är snabb. En komplikation är också att huvuddelen av
grundlagsbestämmelserna i första hand tar sikte på handlingar av vanlig typ och
inte på ADB-upptagningar. Detta är i och för sig helt naturligt; de
konventionella handlingarna lär inom överskådlig framtid vara det viktigaste
föremålet för allmänhetens insynsrätt. Detta förhållande måste ofrånkomligen i
hög grad sätta sin prägel på regelsystemet.

Konventionella handlingar och ADB-upptagningar skiljer sig
emellertid från varandra i ett betydelsefullt avseende. Allmänhetens rätt att
ta del av vanliga handlingar är knuten till handlingen som fysiskt föremål med
de uppgifter som förekommer i denna. Ett sådant fysiskt samband finns inte
mellan databäraren (magnetbandet, skivminnet osv.) och den information som
förekommer på denna. Här utgår TF i stället ifrån att det är själva
upptagningen i betydelse av konstellation av uppgifter som utgör "handlingen"
(jfr prop. 1975/76:160 s. 90). Det innebär att myndigheter som använder ADB
måste tillämpa regler som är skrivna i första hand för konkreta föremål på
någonting abstrakt, på informationen som sådan. Att ADB-tekniken kan vara
komplicerad och att upptagningarna många gånger ingår i omfattande system
bidrar knappast till att förenkla saken.

Prop.
1981/82:37 10

Det finns alltså problem förknippade med
offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar. Att påstå att
ADB-tekniken har satt offentlighetsprincipen ur spel, vilket hävdas på sina
håll i den allmänna debatten, är emellertid en grov överdrift. Jag vill tvärtom
påstå att allmänhetens insynsmöjligheter i vissa avseenden säkerhgen har förbättrats
genom ADB-tekniken. Men man måste också konstatera att den nya tekniken rest
barriärer soin tidigare inte har funnits. En utveckling som kan leda till att
offentlighetsprincipen inte kan tillämpas på myndigheternas ADB-upptagningar i
samma utsträckning som på allmänna handlingar i övrigt kan givetvis inte
accepteras. Lämpliga åtgärder för att bryta en sådan utveckling måste alltså
vidtas. DALK:s betänkande innehåller förslag till sådana åtgärder.

Huvudpunkterna i DA LK:s förslag

DALK har uppfattningen att handlingsoffentligheten skall
ha samma principiella innehåll i framtiden som i dag. DALK anser också att de
grundläggande bestämmelserna i 2 kap. TF bör kunna ge ett lika bra skydd åt
offentlighetsprincipen när det gäller upptagningar för ADB som när det gäller
handlingar av konventionellt slag. En förutsättning för detta är dock att
myndigheterna tillämpar reglerna på ett riktigt sätt. DALK har emellertid
kommit fram till att ändamålet med bestämmelserna i praktiken inte alltid nås
när det gäller ADB-upptagningar. Detta beror enligt DALK på ett flertal
faktorer. Det är frågan om relativt ny lagstiftning som dessutom gäller en ny
form av handlingar - upptagningar för ADB. Praxis när det gäller tillämpningen
av TF:s regler på ADB-upptagningar saknas i stor utsträckning liksom i viss
mån sammanfattande, vägledande uttalanden i motiv och kommentarer till
lagstiftningen. Detta medför att myndigheterna har problem när det gäller att
tillämpa TF och att allmänheten har svårt att förstå innebörden i bestämmelserna
om handlingsoffentligheten.

DALK anser därför att åtgärder behövs nu för att
användningen av ADB inte skall urholka offentlighetsprincipen. DALK uttalar att
man inom den nuvarande grundlagens ram bör söka anpassa tillämpningen av
offentlighetsprincipen till dagens samhälle. Detta syfte bör enligt DALK
tillgodoses genom en ny lag, lag om enskilds rätt att ta del av upptagning för
automatisk databehandling m. m. (LUA), med bestämmelser som kompletterar TF:s
regler om allmänna handlingars offentlighet när det gäller ADB-upptagningar.
Lagens bestämmelser kan i huvudsak hänföras till tre olika kategorier av
regler: regler som utgör komplement till 2 kap. TF, regler som hänvisar till
föreskrifter i andra författningar och regler som preciserar vissa av
bestämmelserna i 2 kap. TF. Den första kategorin av regler innebär således
sakliga nyheter medan de två senare kategorierna kan sägas närmast fylla ett
informationsbehov. Genom lagen åstadkommer man enligt DALK en bättre vägledning
i frågor som rör ADB och offentlighetsprincipen inte bara för myndigheterna
utan också för massmedier, partier, intresseorganisationer.

Prop.
1981/82:37 11

forskare och andra enskilda som har anledning att befatta
sig med dessa frågor.

Remissutfallet

DALK:s förslag har varit föremål för en omfattande
remissbehandling. Skall remissutfallet sammanfattas, kan sägas att betänkandet
har fått ett övervägande positivt mottagande. Remissopinionen är dock splittrad
i många frågor. Även om uppfattningarna ofta går isär om vad som bör göras,
utgör remissyttrandena ett stöd för DALK:s uppfattning att åtgärder bör vidtas
för att offentlighetsprincipen inte skall urholkas på ADB-området.

En del av remissinstanserna ansluter sig till DALK:s
uppfattning, att det finns behov av regler som ger vägledning beträffande den
praktiska tillämpningen av TF. Flera instanser menar att den tekniska
utvecklingen har medfört att tillgängligheten i fråga om myndigheternas
handlingar har minskat. Brist på kunskap om reglernas innehåll hos dem som har
hand om sådana frågor påpekas också. Det finns emellertid också de
remissinstanser som anser att det inte finns behov av några åtgärder. Dessa
instanser erinrar om att också DALK anser att de grundläggande reglerna om
handlingsoffentlighet, som nu finns i TF, är tillräckliga även när det gäller
upptagningar för ADB.

Reformens inriktning

För egen del vill jag inledningsvis framhålla att
utgångspunkten för bedömningen av behovet av åtgärder inom det aktuella området
måste vara att den numera omfattande användningen av ADB inom den offentliga
förvaltningen inte får medföra att offentlighetsprincipen åsidosätts. I stället
måste ADB-användningen underordnas offentlighetsprincipen på samma sätt som
ADB-tekniken måste underordnas andra grundläggande samhällsmål. Jag erinrar om
att de ändringar som under senare år har vidtagits i 2 kap. TF har haft som
syfte att jämställa upptagningar för ADB med konventionella handlingar.
Reformverksamheten har sålunda länge präglats av det nu angivna synsättet. DALK
har enligt min mening utfört ett förtjänstfullt och klargörande arbete när det
gäller att beskriva hur TF:s regler i praktiken fungerar såvitt avser
ADB-upptagningar. DALK:s överväganden och slutsatser har i stor utsträckning
bekräftats av remissinstanserna. Jag kan således i mycket ansluta mig till
övervägandena i DALK:s betänkande.

Liksom
DALK anser jag också att de svårigheter som uppenbarligen finns när det gäller
hanteringen av ADB-uppgifter ur offentlighetssynpunkt inte i första hand kan
hänföras till brister i de grundläggande reglerna i TF utan framför allt beror
på andra förhållanden. Många av problemen kan säkerligen hänföras till
bristande kunskap om de bestämmelser som nu gäller. Av remissutfallet framgår
att behovet av vägledning och information i

Prop. 1981/82:37 12

vissa frågor hos myndigheterna är stort. Det material som
har kommit fram under utredningen och remissförfarandet visar emellertid också
att det finns ett visst behov av kompletterande regler som tar sikte på att man
här har att göra med icke konventionella handUngar. Jag återkommer senare till
vilka materiella bestämmelser som kan anses erforderliga. Jag vill emellertid
redan nu betona att målet är att sådana regler skall bidra till att slå vakt om
offentlighetsprincipens innehåll i fråga om ADB-upptagningar.

Sammanfattningsvis anser jag således i likhet med DALK och
många remissinstanser att det behövs en ökad information om offentlighetsprincipens
tillämpning på ADB-området och att det också finns ett behov av regler som
kompletterar 2 kap. TF på detta område. Innan jag går in på frågan hur detta
mål lämpligen bör uppnås, skall jag emellertid ta upp ett annat huvudspörsmål
som DALK diskuterar.

Behövs det ändringar i 2 kap. TF?

DALK:s uppfattning är att en omprövning av
offentlighetsprincipen, om en sådan anses önskvärd, bör ske i ett vidare
perspektiv och inte med sikte just på ADB-upptagningar. DALK avvisar också en
särreglering av ADB-medierna i TF. Grundlagsregler bör, framhåller DALK,
uppfylla särskilda krav på stabilitet och varaktighet. Den tekniska
utvecklingen på ADB-området talar mot att regler avseende detta medium ges
grundlagskaraktär. Man löper annars en risk att bestämmelserna snart blir
föråldrade. DALK anser inte heller att det nuvarande handlingsbegreppet i TF
bör ersättas med begreppet allmän uppgift eller något annat liknande begrepp.

DALK:s slutsats blir att man inom den nuvarande
grundlagens ram genom lagstiftning bör söka anpassa offentlighetsprincipen till
ADB-användning. Enligt DALK bör man i en vanlig lag konkretisera och precisera
grundlagen för att skapa uttömmande och lätthanterliga regler för myndigheterna
och allmänheten.

Flera remissinstanser ansluter sig till meningen att TF
inte bör ändras. De framhåller, liksom DALK, att TF:s regler bör ha varaktighet
och stabilitet men att regler som gäller ADB kan behöva ändras i takt med den
tekniska utvecklingen. Flera instanser ansluter sig också till DALK:s
grundläggande inställning, nämligen att bristerna inte har sitt ursprung i TF:s
regler utan i myndigheternas tillämpning.

Några remissinstanser förespråkar å andra sidan en översyn
av de grundläggande principerna för handlingsoffentligheten. Länsstyrelsen i
Kopparbergs län diskuterar en skiktning av myndigheternas handlingar
(uppgifter) efter angelägenhetsgrad ur offentlighetssynpunkt. Flera instanser
menar att ADB-användningen medför särskilda problem vid tillämpningen av
främst TF:s begreppsapparat. Riksskatteverket anför sålunda att begreppen
inkommen, upprättad, expedierad ofta får en annan praktisk

Prop. 1981/82:37 13

innebörd vid tillämpning på ADB-medium än i fråga om
konventionella handlingar. Livsmedelsverket pekar på svårigheten att i
praktiken dra gränsen mellan arbetsmaterial och allmänna handlingar. Flera
andra praktiska problem nämns, såsom vilken status utländska databaser, som är
tillgängliga här, skall anses ha. Vilka regler som bör gälla för tillgång till
en viss myndighets arbetsregister hos en annan myndighet är också ett problem
som nämns.

Själv delar jag DALK:s uppfattning att det inte f. n. är
befogat att föra in särskilda bestämmelser om upptagningar för ADB utöver dem
som nu finns i TF. Med anledning av de synpunkter som förts fram, bl. a. av
länsstyrelsen i Kopparbergs län, vill jag framhålla att jag inte heller ser
några skäl att överväga några grundläggande förändringar i
offentlighetsprincipens innehåll. När man tar ställning till frågan om den
nuvarande begreppsapparaten i TF till fullo är anpassad till hanteringen av
upptagningar för ADB, kan man emellertid enligt min mening inte bortse från de problem
som enligt vad jag nyss har nämnt har tagits upp av en del remissinstanser. Det
kan enligt min mening finnas skäl att ytterligare belysa hur TF:s
begreppsapparat fungerar i relation till ADB. Jag avser att i första hand låta
studera dessa problem inom departementet. Om arbetet leder fram till att
ytteriigare utredning behöver vidtas, avser jag att ta upp saken på nytt.
Resultatet av ett sådant arbete kan naturligtvis innebära att den terminologi
och de lagtekniska lösningar, som jag förordar i detta lagstiftningsärende, kan
behöva ses över i framtiden.

Jag återkommer i det följande till frågan om vissa tillägg
till bestämmelserna i 2 kap. TF.

Jag vill avslutningsvis i denna del mer allmänt framhålla
att den snabba utvecklingen på informationsteknologiområdet gör att frågan om
offentlighetsprincipens innehåll ständigt är aktuell. Frågan måste alltså
fortlöpande bevakas. Syftet bör därvid vara att bevara och helst stärka
offentlighetsprincipens roll i samhället (jfr prop. 1975/76:160 s. 60 ff). 1
sammanhanget kan nämnas att delegationen för datafrågor (B 1980:03) har till
uppgift bl. a. att bevaka utvecklingen av datoriseringen, främja
kunskapsutvecklingen och föreslå åtgärder för att garantera en positiv
utveckling av datoranvändningen i samhället under demokratisk styrning och
kontroll.

Är det lämpligt med en särskild lag om enskilds rätt att
ta del av upptagning för automatisk databehandling m. m.?

Bestämmelserna i LUA kan som nämnts hänföras till i
huvudsak tre kategorier av regler: regler som preciserar (tolkar) TF:s
bestämmelser (främst 11-13, 15 och 16 §§ LUA), regler som kompletterar TF:s
bestämmelser (främst 3, 5-7 och 14 §§) samt regler som hänvisar till andra
författningar (4 §, 8 § första stycket, 10 § första stycket, 18 § första
meningen och 19 § LUA). Lagen innehåller därutöver vissa bestämmelser som
saknar självständig betydelse utanför LUA.

Prop. 1981/82:37 14

Vissa remissinstanser tillstyrker förslaget om en särskild
lag. De åberopar lagens värde som vägledning för myndigheterna. De anser också
att lagen kommer att bidra till en mer enhetlig rättstillämpning. En sådan lag
skulle vidare främja planeringen av ADB-system med hänsyn till
offentlighetsprincipens krav.

Kritiken mot lagförslaget innebär bl. a. att lagen inte
bidrar till att stärka offentlighetsprincipen eftersom endast ett fåtal
materiellt nya bestämmelser föreslås. Vissa remissinstanser anser att man inte
bör införa bestämmelser som enbart har avseende på ADB-upptagningar. De påpekar
i det sammanhanget att flera av bestämmelserna i LUA skulle kunna tillämpas
även på konventionella handlingar, att LUA innebär en avvikelse från den
principiellt enhetliga reglering som nu finns i TF och som skall gälla oavsett
vilket medium som används och att en särreglering av ADB-medier medför nya
gränsdragningsproblem. Andra instanser hävdar att den tekniska utvecklingen kan
ge oväntade konsekvenser, t. ex. såvitt avser tillämpningen av ev. regler på
ordbehandlingsmaskiner. Lagformen kan också låsa rättsutvecklingen på ett icke
önskvärt sätt. Det finns de som hävdar att en särskild lag kan ge upphov till
definitionsproblem. Bl. a. kritiseras det föreslagna begreppet "användning
av ADB".

Kritiken riktar sig vidare mot den valda
lagstiftningstekniken. Metoden att "precisera" TF:s bestämmelser ifrågasätts.
En tolkning av TF bör, framhåller vissa remissinstanser, inte ankomma på
lagstiftaren utan på de rättstillämpande myndigheterna. Andra anser att
tillämpningsföreskrifterna bör ha stöd i TF. Risken för att bestämmelserna i
LUA avviker från gällande rätt enligt TF påpekas också.

Som förut angetts anser flera remissinstanser att de
regler som finns i TF i huvudsak är väl anpassade till upptagningar för ADB. Av
samma skäl hävdas i flera yttranden att det inte finns något behov av nya -
kompletterande -bestämmelser. Det finns också de remissinstanser som ser det
som en nackdel att tillämpliga bestämmelser genom LUA skulle komma att
återfinnas i ytterligare en författning, utöver TF, sekretesslagen, allmänna
verksstadgan och arkivförfattningar. Andra menar att LUA har ett begränsat
värde eftersom förståelsen av bestämmelserna i LUA förutsätter att man har
kunskap om och kan tillämpa andra regler som har betydelse för handlingsoffentligheten.
Den särskilda lagen kan också få till följd att intresset helt koncentreras
till LUA och att myndigheterna bortser från regleringen i TF.

Kritik har också framförts mot metoden att i LUA ta in
bestämmelser som endast är hänvisningar till föreskrifter i andra
författningar. En förutsättning för att detta skall accepteras är, menar vissa
remissinstanser, att hänvisningarna är uttömmande såvitt gäller ADB och
offentlighet. Det görs samtidigt gällande att så inte skulle vara fallet. Flera
instanser menar också att det är mindre lämpligt att i en lag hänvisa till
författningar av lägre valör.

För egen del vill jag anföra följande. Om man
normgivningsvägen vill

Prop. 1981/82:37 15

uppnå målet att ge myndigheterna och allmänheten
vägledning i fråga om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-området, kan
man antingen välja den väg som DALK förordar, nämligen en särskild lag med
bestämmelser som tar sikte på upptagningar för ADB, eller kan man ta in
bestämmelser i redan existerande författningar. Med anledning av den kritik som
i vissa avseenden riktas mot den av DALK valda metoden med en ny lag vill jag
framhålla att denna metod har sina förtjänster. Jag vill här endast peka på
lagens värde som information till myndigheterna och allmänheten om gällande
rätt. Myndigheterna och allmänheten får genom DALK:s lagförslag en sammanhållen
och i många avseenden uttömmande redovisning av de regler som gäller för
hanteringen av ADB-upptagningar m.m. och som är av intresse ur
offentlighetssynpunkt. Som jag återkommer till innehåller lagen också flera nya
och betydelsefulla regler om ADB-upptagningar. Den kritik som har kommit fram
under remissbehandlingen mot den föreslagna metoden kan dock enligt min mening
inte lämnas utan beaktande. Utgångspunkten för en bedömning av den av DALK
förordade lösningen bör vara att de sakliga nyheterna i lagen skall ha en sådan
tyngd att de motiverar en helt ny lag.

Som jag tidigare nämnt kan den föreslagna lagens
bestämmelser hänföras till i princip tre skilda kategorier, nämligen regler som
preciserar eller tolkar TF, regler som är hänvisningar till andra författningar
resp. regler som kompletterar det nuvarande regelsystemet.

Den av DALK valda metoden att i en särskild lag ge
föreskrifter som preciserar eller tolkar en grundlag är ny och får ur vissa
aspekter anses mindre lämplig. Jag vill erinra om att, i den utsträckning
föreskrifter i lagform i andra sammanhang har meddelats till utfyllnad av en
grundlag, detta har skett med stöd av bestämmelser i den sistnämnda lagen.
Exempel på detta förfarande utgör 2 kap. 2 § TF och sekretesslagen. I sådana fall
har det inte heller varit fråga om att tolka grundlagen utan att - inom vissa i
grundlagen angivna ramar - komplettera denna. Om den föreslagna lösningen
genomförs, skulle detta kunna leda till att man ställs inför konflikter mellan
bestämmelser i TFoch LUA. Olika uppfattningar kan göra sig gällande hur sådana
konflikter skall lösas. Man kan å ena sidan hävda att grundlagsbestämmelsen bör
ges företräde med hänsyn till dess högre konstitutionella valör. Man kan å
andra sidan anse att lagstiftaren har tolkningsföreträde beträffande sina egna
bestämmelser varför, i detta fall, LUA:s reglering bör ha försteg. Överväganden
av denna art kan vålla problem för myndigheterna och motverka de fördelar som
kan stå att vinna med den föreslagna tekniken. Som remissutfallet ger vid
handen är vidare de bestämmelser i TF som DALK har valt att precisera inte de
regler som i praktiken vållar de största problemen för myndigheterna. Såsom
flera remissinstanser påpekar är det nämligen främst de grundläggande begreppen
i TF som medför komplikationer när de skall tillämpas på ADB-upptagningar. Man
kan dessutom invända att vissa av de valda precise-

Prop.
1981/82:37 16

ringarna lika väl skulle kunna tillämpas på konventionella
handlingar.

Jag finner därför att övervägande skäl talar mot de
bestämmelser i LUA som är tolkningar av och preciseringar till TF. Som jag
tidigare nämnt hör till denna grupp främst 11-13, 15 och 16 §§ LUA.

Lika starka invändningar kan inte riktas mot de
bestämmelser som utgörs av hänvisningar till föreskrifter i andra
författningar. I princip bör man dock undvika att en lag får som en av sina
väsentligaste funktioner att vara ett register till andra författningar. Jag
anser det dessutom olämpligt att i lag hänvisa till bestämmelser i namngivna
författningar av lägre konstitutionell valör. Bestämmelser i LUA som av dessa
skäl inte bör godtas är 4 §, 8 § första stycket, 10 § första stycket, 18 §
första meningen och 19 §. Som jag strax skall återkomma till anser jag att
syftet med dessa bestämmelser kan tillgodoses på annat sätt.

Däremot har jag naturligtvis inga invändningar mot sådana
bestämmelser som kompletterar det nuvarande regelsystemet och som därigenom bl.
a. utvidgar myndigheternas skyldigheter såvitt avser hanteringen av
ADB-upptagningar. Bestämmelser i LUA som hör till denna kategori är i huvudsak
3,5-7 och 14 §§. Jag återkommer längre fram till hur jag ser på det materiella
innehållet i DALK:s förslag i denna del. Jag vill dock redan nu säga att enbart
dessa bestämmelser sakligt sett knappast motiverar en ny, särskild lag.

Den lösning som DALK har föreslagit innebär
sammanfattningsvis, trots flera fördelar, ändå betydande nackdelar. Min
slutsats blir att den av DALK förordade särskilda lagen om ADB-upptagningar
inte bör införas. Jag förordar i stället att erforderliga bestämmelser placeras
i redan existerande författningar. Som framgår av det följande föreslår jag att
vissa bestämmelser tas in i 2 kap. TF. Också 15 kap. sekretesslagen, som i
flera avseenden kompletterar TF, bör byggas ut såvitt avser de nu aktuella
reglerna.

Rådgivning och annan information ull myndigheterna

DALK har även diskuterat andra åtgärder än normgivning och
har bl. a. övervägt frågan om man bör inrätta en särskild rådgivande myndighet
för ADB och offentlighet. DALK avvisar emellertid denna tanke med motiveringen
att tillämpningen av de aktuella reglerna inte skiljer sig från andra frågor
som myndigheterna självständigt har att avgöra. Vidare skulle det kunna uppstå
kompetenskonflikter mellan den rådgivande myndigheten och den myndighet som har
att tillämpa reglerna i det enskilda fallet. Den kontroll och vägledning som
behövs bör därför även i fortsättningen bygga på JO:s och JK:s verksamhet och
på domstolarnas prövning av myndigheternas beslut. De tillämpningssvårigheter
som trots allt föreligger bör enligt DALK mötas med myndighetsanpassande
anvisningar, utbildning och information.

Med ett undantag ansluter sig remissinstanserna till
DALK:s mening om att en rådgivande myndighet inte bör inrättas. Som invändning
mot att inrätta en sådan myndighet åberopas byråkrati- och kostnadsskäl.
Sjöfarts-

Prop. 1981/82:37 17

verket anser dock att en särskild myndighet
instruktionsvis bör åläggas att svara för rådgivningsverksamhet inom detta
område.

I konsekvens med min inställning i den lagtekniska frågan
hyser jag uppfattningen att behovet av vägledning och information till
myndigheterna - liksom f. ö. också till allmänheten - om innehållet i gällande
regler och om hur dessa skall tillämpas på ADB-upptagningar i huvudsak bör
tillgodoses på annat sätt än genom normgivning. Liksom DALK och
remissinstanserna anser jag att en särskild rådgivande myndighet inte bör
inrättas. Behovet av information är visserligen säkert stort men motiverar inte
en så långtgående åtgärd. Däremot finns det skäl att överväga om en befintlig
myndighet kan åläggas att svara för allmänna råd som vägledning till
myndigheterna vid deras arbete på att utforma och hantera sina ADB-system. En
sådan uppgift skall inte förenas med rätt att meddela föreskrifter eller skyldighet
att utöva tillsyn, utan verksamheten bör enbart gå ut på att lämna
myndigheterna råd.

Uppgiften att vara ett sådant rådgivande organ som jag nu
har talat om bör kunna anförtros någon myndighet som redan har kunskaper och
erfarenheter från det område det här är fråga om. Valet torde därvid i första
hand stå mellan två myndigheter, nämligen statskontoret och datainspektionen.

Statskontoret är central förvaltningsmyndighet för
rationalisering, administrativ utveckling och ADB i den civila delen av statsförvaltningen.
Myndigheten skall bl. a. anskaffa utrustning för ADB och verka för samordning i
frågor om ADB. Datainspektionen har till uppgift bl. a. att inom sitt
verksamhetsområde (här huvudsakligen tillståndsgivning och tillsyn enligt
datalagen) lämna myndigheter, organisationer och enskilda råd och upplysningar.

Jag är emellertid inte på grundval av det material som nu
finns tillgängligt beredd att ta slutlig ställning i denna fråga utan den bör
övervägas ytterligare inom departementet. Av intresse i detta sammanhang är bl.
a. de förändrade arbetsuppgifter för datainspektionen som kan föranledas av
förslagen i DALK:s promemoria (Ds Ju 1981:15-16) Tillstånd och tillsyn enligt
datalagen. Jag återkommer därför i ett annat sammanhang till detta ämne.

Behovet av vägledning och information om
offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-området bör kunna tillgodoses också
på annat sätt än genom rådgivningsverksamhet. För att underlätta
utbildningsverksamhet vid myndigheterna i offentlighetsfrågor - men också information
till allmänheten - är det enligt min mening viktigt att man ger ut
informationsmaterial om hanteringen av ADB-upptagningar från
offentlighetssynpunkt. Arbetet med att utforma ett sådant informationsmaterial
bör enligt min mening med fördel kunna kopplas ihop med den undersökning inom
justitiedepartementet som jag har aviserat i det föregående och som skall
gälla behovet av ändringar av vissa bestämmelser i 2 kap. TF. Jag återkommer i
det följande till hur myndigheternas serviceskyldighet m. m. mot allmänheten
bör utformas.

2 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 37

Prop. 1981/82:37 18

Sammanfattning

Min allmänna inställning till de överväganden och förslag
som kommit fram genom DALK:s betänkande och remissyttrandena innebär sammanfattningsvis
följande.

Den numera omfattande användningen av ADB hos
myndigheterna har otvivelaktigt medfört vissa negativa effekter för
offentlighetsprincipen. Det är synnerligen angeläget att erforderliga ändringar
i regelsystemet och andra åtgärder nu vidtas så att man snarast skapar
möjligheter att komma till rätta med dessa problem. Såsom DALK har kommit fram
till bör emellertid några väsentliga förändringar av eller tillägg till de
grundläggande bestämmelserna om handlingsoffentligheten i 2 kap. TF inte
vidtas, utan erforderliga föreskrifter bör ges i vanlig lag eller i form av
regeringsföreskrifter. Av i huvudsak lagtekniska skäl bör man dock inte välja
den väg som DALK har föreslagit med en särskild lag, LUA, utan i första hand
komplettera sekretesslagen med bestämmelser som tar sikte på ADB-lagrade
uppgifter. Det behov av information och vägledning som uppenbarligen finns hos
myndigheterna bör med fördel kunna lösas på annat sätt än genom ren
normgivning. Ett sätt är att ge en myndighet med erfarenheter på området i uppdrag
att lämna andra myndigheter råd som vägledning vid deras arbete med att utforma
och hantera sina ADB-system för att på bästa sätt tillgodose
offentlighetsreglerna. Den sista frågan får emellertid övervägas ytterliga-

2.2 Krav på myndigheternas ADB-system

Allmän bakgrund

För att offentlighetsprincipen skall fungera i praktiken
fordras bl. a. att myndigheterna håller sina allmänna handlingar ordnade eller
registrerade på ett sådant sätt att det är möjligt för allmänheten att
konstatera vilka handlingar som finns. Det är också väsentligt att
myndigheterna förvarar sina handlingar så att utlämnande av dem till
allmänheten inte försvåras. Reglerna i 15 kap. sekretesslagen om registrering
m. m. av allmänna handhngar har till syfte att garantera allmänhetens rätt att
få tillgång till allmänna handlingar. Jag återkommer längre fram till frågorna
om registrering och dokumentation av ADB-upptagningar. Regler som tar sikte på
hur myndigheterna mer allmänt skall utforma sina ADB-system för att kunna
uppfylla offentlighetsprincipens krav saknas emellertid f. n. DALK har förordat
en särskild bestämmelse, 3 § LUA, som tar sikte på detta.

DALK:s överväganden

DALK konstaterar att gällande rätt innebär att allmänna
handlingar skall hållas ordnade så att handlingsoffentligheten inte äventyras.
Den enskildes

Prop. 1981/82:37 19

tillgång till allmänna handlingar får alltså inte hindras
genom att handlingar undanhålls från registrering eller arkivering eller
förvaras på ett sådant sätt att deras existens inte blir känd för allmänheten.
DALK understryker samtidigt att datorer och andra tekniska hjälpmedel inte får
utnyttjas så att rättigheterna enligt offentlighetsprincipen äventyras. I de
fall myndigheterna använder ADB måste man vid systemutformning, vid val av
teknisk utrustning, vid utarbetande av program osv. beakta att informationen
skall hållas tillgänglig för allmänheten enligt offentlighetsprincipens krav.
DALK uttalar att tekniken inte får bli bestämmande för den enskildes
möjligheter att ta del av myndigheternas information. Vikten av detta bör
enligt DALK:s mening betonas i den nya lagen. Enligt 3 § LUA skall användning
av ADB hos myndigheterna ske med beaktande av enskilds rätt att ta del av
upptagning för ADB och att erhålla upplysningar enligt 2 kap. TF och LUA. Därvid
skall särskilt iakttas att upptagning för ADB, i den mån hinder inte möter
enligt sekretesslagen, skall vara tillgänglig för allmänheten i samma
omfattning som för myndigheten.

DALK har under avsnittet om tillhandahållande av
upptagning för ADB vidare tagit upp bl. a. frågan om allmänheten skall ha rätt
att själv använda en terminal hos en myndighet för att ta del av myndighetens
ADB-upptagningar. Frågan har nära samband med hur myndigheten organiserar sin
ADB-användning.

DALK konstaterar att TF ger den enskilde rätt att ta del
av upptagningar för ADB i två olika huvudformer. Den ena är att detta utan
avgift får ske på stället, varvid upptagningen skall tillhandahållas på sådant
sätt att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. Den andra
huvudformen innebär att den som önskar ta del av upptagning för ADB mot
fastställd avgift får utskrift av denna. I fråga om rätten enligt TF att ta del
av myndigheternas uppgifter på stället genom att själv använda en terminal,
vanligen en s. k. bildskärmsterminal, hänför sig DALK till ett avgörande av
regeringsrätten den 18 september 1979. En enskild person hade begärt att få
använda en terminal utan inblandning från myndighetens sida. Myndigheten erbjöd
sökanden att med hjälp av en tjänsteman få ta fram de uppgifter han önskade.
Sökanden fick emellertid inte på egen hand använda terminalen. Regeringsrätten
gjorde inte någon ändring i myndighetens beslut. Regeringsrätten anförde bl.
a. att upptagning för ADB skall tillhandahållas i läsbar form, vilket vanligen
kräver tillgång till en dator och program. Regeringsrätten hänvisade vidare
till motiven till det aktuella stadgandet i 2 kap. 12 § TF enligt vilka
överföring till läsbar form normalt kräver viss sakkunskap och inte kan
anförtros en utomstående, ens om denne har viss sådan kunskap, eftersom
myndigheten ansvarar för att dess information inte förstörs eller förvanskas
och risken för att så sker i samband med datorbearbetning ofta är påtaglig.

DALK åberopar vidare ett beslut av regeringen den 10 april
1980 i en liknande fråga. I detta beslut uttalade regeringen att TF inte
föreskriver

Prop.
1981/82:37 20

någon
rätt för den som vill ta del av upptagning för ADB att själv få manövrera en
terminal. Å andra sidan hindrar, enligt beslutet, inte TF eller någon annan lag
eller författning att myndigheterna när det kan ske utan särskild olägenhet går
till mötes en begäran från en sökande om att t. ex. vid en terminal själv få
söka i ett dataregister som innehåller offentliga uppgifter. En sådan
tillämpning är tvärtom i överensstämmelse med grunderna för 2 kap. TFoch för
servicecirkuläret. En enskild bör därför enligt beslutet kunna medges att själv
få manövrera en terminal för att söka efter offentHga uppgifter, om inte
säkerhetsskäl, arbetets behöriga gång hos myndigheten eller myndighetens
resurser för användning av den tekniska utrustningen lägger hinder i vägen.

DALK konstaterar med
utgångspunkt från dessa avgöranden att den enskilde inte har någon rätt att
själv manövrera en terminal för att söka efter och ta del av myndigheternas
handlingar. DALK anser att detta beror på att ADB-systemen hittills
konstruerats på ett sådant sätt att en fri tillgång till terminaler skulle
innebära risk för att den datalagrade informationen förstörs eller förvanskas
eller för att sekretessbelagda uppgifter röjs. DALK menar att den enskilde bör
ha en sådan rätt som nu är i fråga. I annat fall kan offentlighetsprincipen
påverkas negativt. DALK har emellertid beaktat att man inte kan bortse från de
risker som finns för obehörig åtkomst, förstörelse av information m. m. Vid en
avvägning mellan dessa olika intressen har DALK stannat för att, i den mån ett
terminalbaserat ADB-system medger att en enskild använder terminal utan risk
för förvanskning eller förstöring och utan risk för obehörig åtkomst till
sekretessbelagda uppgifter, den enskilde bör ha rätt att pä begäran använda
terminal för sökning av uppgifter i den ordning som ADB-systemet medger.
Myndigheten bör samtidigt vara skyldig att ge de anvisningar av praktisk art
som behövs. Från huvudregeln måste också göras undantag för den situationen att
myndighetens arbete väsentligt skulle komma att störas. DALK föreslår att en
regel med detta innehåll tas in i 14 § LUA.

DALK
framhåller särskilt att det avgörande motivet för regeln inte är den
utsträckning i vilken enskilda kommer att utnyttja rätten att själva använda
myndigheternas terminaler utan snarare medvetenheten om att denna rätt ingår
som ett led i offentlighetsprincipen. DALK betonar i sammanhanget vikten av att
nya och väsentligt ändrade ADB-system konstrueras på ett sådant sätt att
enskilda kan beredas tillfälle att ta del av uppgifter hos myndigheterna på
egen hand med hjälp av terminal. Med hänsyn till att detta måste vägas mot
andra intressen, främst kostnadsaspekter, är dock DALK inte beredd att föreslå
någon generell lagreglering av frågan. DALK utgår från att dessa uppfattningar
ändå särskilt beaktas vid planeringen av nya ADB-system eller ändringar i
befintliga system.

Det
bör i detta sammanhang nämnas att regeringsrätten efter det att DALK lämnat
sitt betänkande åter tagit ställning till om TF medger att en enskild själv får
manövrera en terminal hos en myndighet.

Prop. 1981/82:37 21

I målet begärde sökandena bl. a. att få ta del av
uppgifter i ett s. k. telekonferenssystem vid försvarets forskningsanstalt
(FOA) genom att själv få manövrera terminalen. FOA vägrade sökandena att ta del
av uppgifterna på detta sätt vilket fastställdes av kammarrätten och
regeringsrätten. Regeringsrätten anförde följande (RÅ 1980 2:42):

len databas finns i regel lagrade upptagningar som avser
olika ärenden och upptagningar som inte har anknytning till ärende. En databas
kan rymma ett mycket stort antal upptagningar. Tillhandahållande av
upptagningar från databas kan likställas med tillhandahållande av handlingar
från ett arkiv. Offentlighetsprincipen innebär inte, att någon utomstående
själv får i ett arkiv eftersöka icke närmare preciserade handlingar och ta ut
dem ur arkivet. Principen bygger på att efterfrågade handlingar skall tillhandahållas
av vederbörande tjänsteman som före utlämnandet skall undersöka om någon
handling inte får lämnas ut enligt sekretessbestämmelserna. En sådan handling
är ofta inte hemligstämplad. Å andra sidan innebär en hemligstämpel inte, att
handlingen för alla tider är undandragen offentligheten. Varje gång någon begär
att få ut handlingen skall sekretessfrågan prövas enligt gällande bestämmelser
och med beaktande av den då föreliggande situationen. Den som önskar få del av
datalagrade uppgifter måste också ange vilka upptagningar hans önskan avser och
endast dessa upptagningar skall, efter granskning av innehållet,
tillhandahållas. Sekretessreglerna medger inte att vissa upptagningar en gång
för alla spärras såsom hemliga. Även beträffande dem skall varje gång
tillhandahållande begärs prövas, om begäran kan villfaras. Bestämmelserna i
tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet innebär sålunda
inte någon rätt för den som så önskar att själv få genom bildterminal söka
efter uppgifter i en databas. Denna rättsgrundsats har i annat sammanhang
kommit till uttryck i regeringsrättens dom den 18 september 1979 i mål nr
3470-1979 (RÅ 1979 2:34).

På grund av det anförda lämnar regeringsrätten besvären
utan bifall.

Remissutfallet

Vissa remissinstanser ansluter sig till DALK:s förslag om
en generell regel om myndighetcinas ADB-användning enligt 3 § LUA. De som
kritiserar förslaget menar bl. a. att det ändå bör ankomma på varje myndighet
att bedöma hur systemen skall utformas med hänsyn till TF:s krav. Den nu
föreslagna regeln kan i så fall innebära att kraven på myndigheterna blir
alltför höga i förhållande till det insynsintresse som verkligen finns. Några
remissinstanser erinrar om att efterfrågan på uppgifter ur vissa register är
obetydlig, vilket bör vägas mot de kostnader som är förenade med en anpassning
till offentlighetsprincipen.

Flera instanser har invändningar mot utformningen av
bestämmelsen. Någon kritiserar formuleringen av 3 § andra meningen och anser
att bestämmelsen skulle kunna läsas så att enskilda skulle ha tillgång inte
bara till allmänna handlingar utan även till övriga uppgifter som är
tillgängliga för myndigheterna. Vissa menar att andra meningen saknar
materiellt innehåll. De framhåller att det är väsentligare att man ålägger myndigheterna
att vidta konkreta åtgärder för att förstärka offentlighetsprincipen än att man
inför

Prop. 1981/82:37 22

allmänt
hållna rekommendationer. Betydelsefullt är bl. a. i vilken omfattning en
myndighet är skyldig att organisera sina uppgifter så att upptagningar kan
göras tillgängliga utan att hemliga uppgifter röjs. Några remissinstanser anser
att de befintliga systemen endast efter en längre övergångsperiod kan ges en
sådan utformning som föreskrivs i bestämmelsen.

Remissinstansernas
inställning till DALK:s förslag i 14 § LUA är splittrad. Många remissinstanser
ansluter sig till förslaget. De framhåller bl. a. att regeln är viktig ur
offentlighetssynpunkt. Denna sägs begränsa de negativa effekterna på
offentlighetsprincipen som förorsakas av den tekniska utvecklingen. Det
framhålls som särskilt väsentligt att allmänheten kan beredas tillfälle att ta
del av myndigheternas ADB-baserade diarier genom att själv använda terminal.
Många av de instanser som i och för sig är positiva till regeln menar dock att
den genom de inskränkningar som måste finnas -och också med hänsyn till
kostnaderna - i praktiken blir av mindre betydelse. De remissinstanser som
uttalar tveksamhet inför bestämmelsen anför också att den i realiteten kommer
att ha ett begränsat värde, främst genom de undantag som föreslås. Det
konstateras att DALK har avstått från att föreslå regler om en sådan
konstruktion av ADB-systemen att risker för förvanskning eller förstöring av
informationen inte kan uppstå. Flera instanser anser att man i vart fall bör
föra in regler som på sikt innebär att regeln i 14 § LUA kan få ett reellt
innehåll. Sådana regler bör ta sikte på hur ADB-systemen bör vara utformade för
att bl. a. tillgodose intresset hos allmänheten att ta del av uppgifter genom
att själv utnyttja terminaler. Bland dem som ställer sig tveksamma till
stadgandet finns några som menar att behovet av regeln kan ifrågasättas. Det
finns enligt dessa remissinstanser liten risk för att myndigheterna avsiktligt
skulle undanhålla allmänheten information. Effekten av att en myndighet
åberopar någon av undantagsreglerna kan å andra sidan bli att allmänheten får
uppfattningen att myndigheten vill dölja någon uppgift.

Många
remissinstanser är direkt kritiska mot DALK:s förslag i denna del. Några av dem
tar upp vissa principiella aspekter på frågan om rätten att själv få manövrera
en terminal.

Arbetsgruppen
för ADB och juridik (ADBJ) hävdar t. ex. att gällande rätt enligt TF redan
innebär att allmänheten har rätt att själv använda terminal. I yttrandet görs
en jämförelse med den rätt som allmänheten har att ställa program till
myndigheternas förfogande med skyldighet för myndigheterna att under vissa
förutsättningar använda programmet på sina egna upptagningar. Allmänheten
borde alltså ha en motsvarande rätt att själv söka via en terminal. En annan
remissinstans menar att bestämmelsen har utformats på ett sådant sätt att
allmänhetens rätt att självständigt via terminal få ta del av uppgifter har
utsträckts till att avse inte bara uppgifter i allmänna handlingar utan även
andra uppgifter hos en myndighet.

Vissa
av kritikerna menar att DALK:s förslag är för långtgående. DALK borde närmare
ha undersökt de risker och andra nackdelar som är förenade

Prop.
1981/82:37 23

med den rätt som föreslås. Handlingsoffentligheten kan
enligt dessa remissinstanser tillgodoses på olika sätt. Det sätt som DALK nu
har föreslagit kan innebära väsentliga kostnader och andra nackdelar för
inyndigheternas verksamhet utan att man vet något närmare om vilket behov
allinänheten har av denna rättighet. Intresset av insyn i myndigheternas
uppgifter varierar säkerligen mellan olika myndigheter och olika typer av
uppgifter och dessa frågor borde enligt vissa remissinstanser närmare ha
belysts av DALK.

Flera
remissinstanser pekar på de hinder mot fri tillgång till myndigheternas
terminaler som nu finns och som bör medföra undantag från huvudregeln. De
erinrar om att systemen inte är konstruerade på ett sätt som tillfredsställer
kraven på skydd mot obehörigt utlämnande m. m. Flera myndigheter upplyser också
att man nu saknar praktiska möjligheter att låta allmänheten själv ha hand om
terminaler. Dessa myndigheter finner att regeln i praktiken kommer att få ett
begränsat värde.

Det finns
också remissinstanser som hävdar att allmänheten, trots den formella
möjligheten, genom bristande kunskaper inte kommer att ha inöjlighet att
manövrera terminaler och dessutom inte kommer att ha någon nytta av de
uppgifter som blir tillgängliga. Kravet på att man måste kunna hantera
terminalerna och tolka uppgifterna innebär enligt deras mening under alla
förhållanden en barriär mot allmänhetens insyn.

Allmänna krav på ADB-användningen hos myndigheterna

Såsom DALK och många remissinstanser framhåller är
utformningen av myndigheternas ADB-system av stor betydelse för hur
offentlighetsprincipen skall kunna fungera i praktiken såvitt avser
upptagningar för ADB. Målet bör vara att minska och om möjligt eliminera de
nackdelar det tekniska förfarandet otvivelaktigt medför för allmänhetens
möjligheter till insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet.

På grund av den variation som finns i fråga om formerna
och omfattningen av ADB-användning i förvaltningen är det emellertid, i vart
fall med utgångspunkt i det material som nu finns tillgängligt, svårt att
ställa upp några detaljerade allmängiltiga bestämmelser om ADB-systemens
utformning. Som DALK har föreslagit bör det däremot vara både önskvärt och
möjligt att reglera ADB-användningen i vissa avseenden, där detta kan anses
vara av särskild betydelse ur offentlighetssynpunkt.

Naturligtvis åligger det myndigheterna att självmant
beakta den grundlagsfästa principen om allmänna handlingars offentlighet vid
all hantering av information. Detta utesluter emellertid inte att man, såsom
DALK har förordat, i lag tar in en generell erinran om att myndigheterna vid
sin ADB-användning skall beakta offentlighetsprincipen. Man kan nämligen på
goda grunder anta att myndigheternas ADB-användning i praktiken i många
avseenden är dåligt anpassad fill dess krav. Denna brist på anpassning kan t.
ex. ta sig uttryck i att myndigheterna endast efter en längre tidsutdräkt kan

Prop.
1981/82:37 24

lämna ut uppgifter ur en ADB-upptagning eller att
allmänheten endast med svårigheter kan skapa sig en uppfattning om vilka
uppgifter som finns tillgängliga hos en myndighet. Det kan också vara så att
ADB-upptagningar som är allmänna handlingar har blandats med andra
ADB-upptagningar på ett sätt som ställer krav på skydd mot obehörig åtkomst m.
m. Jag vill i detta sammanhang endast erinra om de problem som de s. k.
telekonferenssyste-men i vissa avseenden medför. För att underlätta
allmänhetens möjligheter att ta del av allmänna handlingar kan det finnas skäl
att undvika att offentliga och hemliga uppgifter blandas i ett ADB-register
även om något sådant krav inte följer av bestämmelserna i TF. Under alla
omständigheter får det förhållandet att offentliga och hemliga uppgifter finns
i ett och samma register inte leda till att myndigheten undandrar sig den
prövning som i varje enskilt fall skall göras när någon begär att få ta del av
allmänna handlingar.

Jag förordar sålunda att myndigheterna uttryckligen
erinras om att de vid användning av ADB skall beakta enskildas rätt att ta del
av allmänna handlingar. Med hänsyn till de mycket skiftande förhållanden som
gäller för myndigheternas ADB-användning är det nu inte möjligt att - utöver de
särskilda regler som jag skall återkomma till - närmare ange vilka krav som bör
ställas. Meningen är att myndigheterna i det konkreta fallet på eget ansvar
skall beakta TF:s regler vid t. ex. systemutformning. Att myndigheterna därvid
måste väga in faktorer som uppgifternas karaktär, vilket intresse allmänheten
kan väntas visa dem, tillämpliga sekretessregler, kostnader m. m. är uppenbart.
Självfallet innebär det jag nu har sagt inte heller något krav på att
ADB-system måste vara baserade på terminalteknik. Valet mellan terminalbaserade
och s. k. satsvisa (magnetbandsorienterade) system måste liksom hittills
grundas på förutsättningarna i varje särskilt fall och alltså göras med
utgångspunkt från den verksamhet i vilken ADB skall utnyttjas.

De åtgärder som kan bli nödvändiga med anledning av
bestämmelsen i fråga om de existerande ADB-systemen kan på kort sikt leda till
vissa begränsade kostnader för det allmänna. Bestämmelsen syftar emellertid
till att man i framtiden redan vid utformningen av ADB-systemen skall
uppmärksa..ima offentlighetsprincipen. Förslaget bör därför på längre sikt
snarast kunna leda till minskade kostnader.

Jag har tidigare nämnt att särskilda regler om
registrering av allmänna handlingar finns i 15 kap. sekretesslagen. Jag ser det
som naturligt att den nu förordade regeln, som i grunden har samma syfte som
dessa registreringsregler, tas in i samma kapitel i sekretesslagen. Genom att
regeln placeras i lag kommer den också att gälla inom hela den offentliga
förvaltningen, alltså både den statliga och den kommunala.

Rätt för enskilda an använda terminaler

Jag övergår så till frågan om vilka möjligheter
allmänheten bör ha att själv få använda myndigheternas terminaler i de fall
myndigheternas ADB-system

Prop. 1981/82:37 25

är utformade för terminalanvändning. Med ledning av de
avgöranden som har träffats av regeringsrätten är det enligt min mening
klarlagt att TF inte ger den enskilde någon rätt att själv fritt få använda en
terminal för att ta del av en myndighets upptagningar för ADB. I likhet med
DALK och flera remissinstanser anser jag emellertid att det ligger i linje med
de intressen som bär upp offentlighetsprincipen att allmänheten ges sådana möjligheter.

Det får
således ofta anses vara ett berättigat önskemål från den enskilde att utan
övervakning av en tjänsteman vid myndigheten kunna ta del av myndighetens
ADB-baserade uppgifter. Särskilt starkt gör sig detta intresse naturligtvis
gällande när syftet med en begäran att få ta del av allmänna handlingar är att
i något avseende kontrollera myndighetens verksamhet. Av särskild vikt får
vidare anses vara att allmänheten kan ges möjlighet att fritt söka efter
allmänna handlingar i myndigheternas ADB-baserade diarier. Syftet med diarierna
är ju bl. a. att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till dessa
handlingar. En medverkan från en tjänsteman kan i undantagsfall leda till
misstanken hos den enskilde att myndigheten försöker dölja någon uppgift. En
regel med det nu diskuterade innehållet motverkar detta.

Med
anledning av vad vissa remissinstanser har anfört vill jag också tillägga att
jag bestämt tar avstånd från sådana invändningar som att allmänheten på grund
av bristande kunskaper inte kan hantera terminalerna eller tolka informationen.
Häremot vill jag anföra att ADB-systemen i största möjliga utsträckning bör
utformas så att informationen blir åtkomlig och begriplig också för lekmannen.
Där detta på grund av ämnets natur eller av någon annan anledning inte är
möjligt kommer rätten för allmänheten att använda terminal ändå att vara
betydelsefull genom att myndigheterna är medvetna om att rättigheten finns och
kan utnyttjas av dem som vill sätta sig in i saken, t. ex. ombud för
intressegrupper och företrädare för massmedierna. Det kan påpekas att
offenlighetsprincipen fyller sin allmänna funktion pä liknande sätt även på
andra områden (jfr prop. 1975/76:160 s. 71). DALK:s förslag enligt 14 § LUA
innebär att enskilda ges rätt att i princip själva utnyttja myndigheternas
terminaler i de fall myndigheterna använder sådana i sin databehandling.
Rättigheten är dock genom undantagen i andra stycket inskränkt med hänsyn till
vissa motstående intressen, nämligen sekretessskydd, säkerhetsskydd och arbetets
behöriga gång.

Som jag
nyss anfört får det anses angeläget att den enskilde ges en sådan möjlighet.
Man kan dock ifrågasätta om DALK:s förslag är tillräckligt för att detta mål
skall uppnås. Ofta är det nämligen den faktiska utformningen av ADB-system som
i praktiken hindrar att allmänheten kan tillåtas använda myndigheternas
terminaler. Det framstår därför som lämpligt att i anslutning till den nyss
förordade generella bestämmelsen om utformningen av myndigheternas ADB-system
särskilt peka på angelägenheten av att ADB-användningen organiseras på ett
sådant sätt att den möjliggör ett fritt tillträde till terminaler. Jag förordar
därför att det i 15 kap. sekretesslagen tas in också en bestämmelse som innebär
att myndigheterna skall ordna

Prop. 1981/82:37 26

databehandlingen med beaktande av det intresse som
enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel
hos myndigheten för att få del av allmänna handlingar.

Det ankommer också här på resp. myndighet att bedöma
behovet av åtgärder. Liksom vid systemutformningen är det flera faktorer som
måste beaktas vid en sådan bedömning: uppgifternas karaktär, i vilken
utsträckning allmänheten kan väntas efterfråga ADB-upptagningarna, tillämpliga
sekretessregler, kostnader m.m. Jag vill emellertid särskilt peka på att man
kan anta att en fri tillgång till terminaler bör vara särskilt värdefull när
det gäller upptagningar som innehåller myndigheternas diarier.

I den mån
myndigheternas terminalbaserade ADB-system är utformade så att allmänheten kan
ges fri tillgång till terminaler skall myndigheterna enligt min mening också ha
en skyldighet att lämna ut uppgifter på så sätt att allmänheten själv får ta
del av dem med hjälp av terminalerna.Denna skyldighet bör lämpligen anknytas
till de regler i 2 kap. 12 § TF, som anger i vilka former allmänna handlingar
skall tillhandahållas allmänheten på stället. Om en enskild person begär att
med hjälp av t. ex. en terminal som en myndighet förfogar över få ta del av en
upptagning för ADB, som är allmän handling hos myndigheten, bör myndigheten
sålunda i princip vara skyldig att låta honom göra detta. Som förutsättning för
att den enskilde skall få utöva denna rättighet bör, som också DALK har kommit
fram till, vissa villkor ställas upp. En första förutsättning måste vara att
den enskilde inte samtidigt får del av upptagningar som inte är allmänna
handlingar. Vidare måste gälla att hinder inte möter på grund av någon
bestämmelse om sekretess, pä grund av fara för förvanskning eller förstöring
eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.

En föreskrift som ålägger myndigheterna att beakta
enskildas intresse att själva via terminal ta del av ADB-lagrade uppgifter bör
i och för sig normalt inte medföra några ökade kostnader för det allmänna. Det
angivna intresset bör nämligen ofta kunna tillgodoses utan särskilda kostnader,
om det kan beaktas redan på planeringsstadiet. Inte heller bör det förhållandet
att enskilda själva använder myndigheternas terminaler medföra ökade kostnader.
Snarare bör på sikt besparingar kunna göras. Myndigheterna är nämligen enligt
gällande regler i princip skyldiga att ställa både terminaler och sakkunnig
personal till förfogande, om enskilda personer begär att få ta del av
ADB-upptagningar. I den utsträckning enskilda själva kan hantera terminalerna
behöver alltså personalen hos myndigheterna inte engageras.

2.3 Registrering och dokumentation

Nuvarande ordning

Reglerna i 2 kap. TF innebär en rätt för envar att tadel
av sådana allmänna handlingar som inte är hemliga. Reglernas praktiska tillämpning
förutsätter

Prop.
1981/82:37 27

att den som begär att få ta del av en handling kan lämna
sådana uppgifter om handlingen att myndigheten kan identifiera den. Många
gånger krävs för detta att det finns tillgång till någon form av register eller
diarium över myndighetens handlingar. Regler om registrering av allmänna
handlingar finns sedan den 1 januari 1981 i 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen.
I korthet innebär dessa regler följande. Huvudregeln är att en allmän handling,
som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet, skall registreras
utan dröjsmål. Beträffande en handling som registreras skall av registret
normalt framgå fyra uppgifter: 1. det datum när handlingen kom in eller
upprättades, 2. diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen,
3. i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har
expedierats samt 4. i korthet vad handlingen rör.

En annan faktor av stor praktisk betydelse för
offentlighetsprincipens tillämpning är regler som anger i vilken utsträckning
myndigheterna är skyldiga att dokumentera material i ärenden som de handlägger.
Ju mera omfattande dokumentationsskyldighet som gäller för myndigheterna desto
större är det material som allmänheten har möjlighet att få insyn i. Regler om
myndigheternas dokumentationsskyldighet återfinns främst i de författningar
som rör förfarandet hos myndigheterna, se t. ex. 16 § förvaltningslagen
(1971:290). I fråga om ADB-upptagningar finns i 14 § datalagen en föreskrift om
att en upptagning för ADB, som en myndighet har använt sig av för
handläggningen i ett mål eller ärende, skall tillföras handlingarna i målet
eller ärendet i läsbar form, om inte särskilda skäl föranleder annat.

Däremot saknas f. n. generella regler om skyldighet för
myndigheter som använder ADB att ha något slags dokumentation beträffande de
utnyttjade ADB-systemen.

DALK:s överväganden

DALK har i 4 § LUA tagit in en hänvisning till
sekretesslagens föreskrifter om registrering av allmänna handlingar. Härigenom
vill DALK markera att reglerna i 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen gäller också
för ADB-upptagningar. DALK diskuterar visserligen om man kan och bör gå längre
men kommer till slutsatsen att man får nöja sig med nuvarade bestämmelser. Ett
skäl härför anges vara att det är svårt att åstadkomma nya regler som passar
ADB-användning hos myndigheter i många olika former och som inte inom kort blir
föråldrade på grund av den snabba tekniska utvecklingen. Vidare pekar DALK på
problemen att klargöra vad registreringsskyldigheten egentligen innebär i
fråga om ADB-upptagningar. Eftersom varje konstellation av sakligt
sammanhängande uppgifter skall ses som en upptagning för sig, oavsett hur den
är tekniskt ordnad, måste registreringsplikten bedömas med hänsyn till den
sammanhängande datamängd som bör anses som en sådan upptagning. Detta medför
enligt DALK att den fysiska databäraren ofta blir betydelselös som kriterium
vid bedömningen av registreringsskyldigheten.

Prop. 1981/82:37 28

I fråga om dokumentation rörande myndigheternas ADB-användning
föreslår DALK dels att bestämmelsen i 14 § datalagen flyttas över till 5 § LUA,
dels att i 6 och 7 §§ LUA tas in föreskrifter som innebär att myndigheterna för
allmänhetens information skall ha dokumentation om de ADB-system de använder
sig av.

Beträffande 14 § datalagen hänvisar DALK till att
bestämmelsen sedan länge har ansetts höra hemma antingen i den lagstiftning som
rör myndigheternas handläggning av mål eller ärenden eller i TF. Som skäl för
detta har enligt DALK anförts bl. a. att bestämmelsen avser också andra
uppgifter än personuppgifter. DALK delar uppfattningen att bestämmelsen bör
finnas i någon annan lagstiftning än datalagen och anser att den på ett
naturligt sätt hör hemma i LUA. DALK förordar vidare ett tillägg till den
nuvarande bestämmelsen. Tillägget innebär att myndigheterna skall samråda med
riksarkivet i fråga om undantag från huvudregeln om dokumentationsskyldighet.

När det gäller dokumentation av myndigheternas ADB-system
föreslår DALK att myndigheterna skall hålla dokumentation om sina ADB-system
tillgänglig för allmänheten. Olika regler skall gälla för myndigheter som i sin
verksamhet använder ADB och för myndigheter som ansvarar för drift och
underhåll av ADB-system. Myndigheter som använder sig av ADB i sin verksamhet
skall för allmänheten hålla tillgänglig skriftlig förteckning över vilka
ADB-register eller -system som används (6 §). Myndigheter som ansvarar för
drift eller underhåll av ett register eller system skall ha en mera utförlig
beskrivning av registret eller systemet. DALK föreslår vissa begränsningar i
fråga om skyldigheten att göra beskrivningar av sist angivet slag. Bl. a. skall
myndigheterna själva ha ett visst utrymme att bestämma dokumentationens
omfattning så att den anpassas till deras särskilda förhållanden (7 §).

Remissutfallet

Remissinstansernas inställning till DALK:s förslag i denna
del varierar. Hänvisningen i 4 § LUA till sekretesslagens föreskrifter om
registrering av allmänna handlingar får mest kritik. Endast ett fåtal instanser
tillstyrker den bestämmelsen. Från många håll framförs att sekretesslagens
föreskrifter är svåra att tillämpa på ADB-upptagningar och att det hade varit
av värde om DALK hade klargjort hur föreskrifterna skall tillämpas.

DALK:s förslag att överföra bestämmelsen i 14 § datalagen
till 5 § LUA mottas mera positivt av remissinstanserna. En del instanser anser
dock att bestämmelsen bör tas in i förfarandelagstiftning som
förvaltningslagen, i TF eller i sekretesslagen. DALK:s förslag i fråga om
samråd med riksarkivet har fått ett blandat mottagande.

Till de delar av DALK:s förslag som har mötts av den mest
gynnsamma reaktionen hos remissinstanserna hör förslaget rörande dokumentation
angående myndigheternas ADB-system. Den kritik som förekommer går

Prop. 1981/82:37 29

främst ut på att 6 och 7 §§ LUA är onödigt detaljerade och
att det till följd av datalagen redan finns tillräcklig dokumentation i fråga
om personregister.

Särskilda regler rörande registrering

För att allmänheten i praktiken skall kunna utnyttja sin
rätt till insyn i myndigheternas verksamhet är det betydelsefullt att det går
lätt att se vilka allmänna handlingar som finns hos myndigheterna. Det är
därför naturligt att 15 kap. sekretesslagen, som kompletterar TF:s bestämmelser
om allmännna handlingars offentlighet, innehåller föreskrifter om att allmänna
handlingar i princip skall registreras hos myndigheterna. Skyldigheten att
registrera handlingar inträder vid den tidpunkt som handlingarna blir allmänna,
dvs. när de kommer in till myndigheten eller upprättas där.

För skriftliga och andra liknande handlingar vållar
föreskrifterna om registreringsskyldighet inte några speciella problem.
Föreskrifterna kan emellertid vara svåra att tillämpa på ADB-upptagningar.
Detta hänger samman med regleringen i 2 kap. TF och dess tillämpning på sådana
upptagningar.

Enligt 2 kap. 6 § TF anses en ADB-upptagning inkommen till
en myndighet när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på det
sätt som anges i 2 kap. 3 § andra stycket TF. Det betyder bl. a. att en ADB-upptagning
som finns tillgänglig i en databas till vilken flera myndigheter är anslutna
anses inkommen till alla dessa myndigheter (utom till den som har upprättat
upptagningen). Man kan räkna med att de myndigheter som inte har tillfört
databasen upptagning i allmänhet inte vet om att en ny allmän handling anses ha
kommit in till dem. De har därför i praktiken inte möjlighet att fullgöra sin
registreringsskyldighet.

Motsvarande problem möter i de nu angivna fallen när det
gäller att avgöra om en ADB-upptagning är expedierad och därigenom upprättad
enligt 2 kap. 7 § TF. En svårighet beträffande ADB-upptagningar som inte
"expedieras" är att det oftare än när det är fråga om handlingar i
traditionell mening är svårt att säga när de är upprättade, eftersom ett ADB-registers
innehåll inte på samma sätt är fixerat.

Ett tredje problem när det gäller registrering av
ADB-upptagningar är att avgöra vad som är en upptagning i förhållande till en
annan. En upptagning är ju inte t. ex. ett magnetband eller skivminne utan varje
konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter (prop. 1975/76:160 s. 90).
Med direktåtkomst till en databas och möjlighet att välja bland ett mycket
stort antal möjliga konstellationer av uppgifter kan det hävdas att det finns
ett nära nog oändligt antal "potentiella" allmänna handlingar i
databasen. Givetvis går det inte att registrera alla dessa.

De problem som i praktiken möter myndigheterna när de
skall registrera ADB-upptagningar leder som framhållits av remissinstanserna
till att myndigheterna har svårt att avgöra vad som skall registreras och hur
registreringen skall gå till. Därför finns det risk för att sekretesslagens

Prop. 1981/82:37 30

föreskrifter om registrering inte kommer att tillämpas
såvitt gäller ADB-upptagningar som är allmänna handlingar. Dessa problem synes,
som DALK påpekar, inte ha uppmärksammats vid sekretesslagens tillkomst. Å andra
sidan skall man inte överdriva effekterna av att ADB-upptagningar inte blir
registrerade i vanlig mening. Själva ADB-tekniken innebär ju att informationen
ofta finns tillgänglig på samma sätt som om upptagningarna hade registrerats
särskilt. Är uppgifter i upptagningarna sekretessbelagda, försvåras dock
insynen.

Det är givet att det inte är tillfredställande, om
myndigheterna åläggs en skyldighet som de har små möjligheter att fullgöra.
Frågan hur ADB-upptagningar som är allmänna handlingar skall registreras bör
därför - som flera remissinstanser önskar - tas upp till en mera ingående
behandling.

Ett alternativ till en skyldighet för myndigheterna att
registrera sina ADB-upptagningar som är allmänna handlingar är enligt min
mening att ålägga dem att upprätta beskrivningar av sin ADB-användning av det
slag som DALK förordar. Ett annat alternativ är det som en remissinstans är
inne på, nämligen att myndigheternas ADB-system skall vara så konstruerade att
de kan fungera som register som är tillgängliga för allmänheten; registret över
upptagningarna skall så att säga utgöras av själva ADB-registret.

Det är emellertid knappast möjligt att inom ramen för
förevarande lagstiftningsärende göra den utredning av dessa frågor som krävs.
Jag anser att saken bör övervägas i särskild ordning. Den har samband med de
frågor som rör grundlagsbestämmelsernas anpassning till hanteringen av
ADB-upptagningar hos myndigheterna. Frågorna bör därför behandlas i ett
sammanhang, och jag hänvisar till vad jag har anfört i avsnitt 2.1.

Även om frågorna om registrering och dokumentation således
i huvudsak bör övervägas ytterligare, anser jag det ofrånkomligt att diskutera
vad som kan göras redan nu på grundval av DALK:s betänkande och remissyttrandena
över detta. Eftersom min uppfattning är att någon särskild lag om
offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar inte bör införas faller
förslaget om en hänvisning i en sådan lag till 15 kap. 1 och 2 §§
sekretesslagen.

Som jag nyss nämnt kan den registreringsskyldighet som
myndigheterna är ålagda genom 15 kap. sekretesslagen inte alls eller endast med
svårighet i praktiken fullgöras såvitt avser vissa upptagningar för ADB. Det
kan inte heller anses som sakligt motiverat att varje myndighet som har
tillgång till en upptagning för ADB skall vara skyldig att registrera denna.
Det bör från offentlighetssynpunkt vara tillräckligt att upptagningen är
registrerad vid en av de myndigheter som har den tillgänglig. Jag förordar
följaktligen att den registreringsskyldighet som föreskrivs i 15 kap. 1 §
sekretesslagen inte skall avse sådana upptagningar för ADB som skall anses som
inkomna till en myndighet genom att en annan myndighet gjort dem tillgängliga i
ett register som flera myndigheter har tillgång till. Någon inskränkning i
registreringsskyldigheten i fråga om sådana upptagningar som har upprättats
hos

Prop. 1981/82:37 31

myndigheten innebär inte mitt förslag. 1 praktiken betyder
detta att upptagningar som kan anses inkomna till andra myndigheter t. ex.
genom att de gjorts tillgängliga i en databas endast kommer att vara
registrerade hos den upprättande myndigheten. Jag kommer emellertid att i detta
sammanhang föreslå särskilda regler om dokumentationsskyldighet beträffande de
ADB-system som myndigheten har tillgång till. Härigenom kommer allmänhetens
insynsmöjligheter hos de myndigheter som inte har någon registreringsskyldighet
ändå att tillgodoses på ett tillfredställande sätt.

Dokumentation av ADB-material i ärenden

I fråga om bestämmelsen i 14 § datalagen kvarstår olika
möjligheter, även om någon särskild lag inte införs. Att ta in bestämmelsen i
TF är enligt min mening inte lämpligt. Mot tanken att föra över bestämmelsen
till förfarandelagstiftningen kan - som framhölls redan vid bestämmelsens
tillkomst (prop. 1973:33 s. 143) - anföras att bestämmelsen skulle få tas in i
ett stort antal olika författningar. Inte heller den lösningen bör därför
väljas nu. En annan utväg är att ta in bestämmelsen i 15 kap. sekretesslagen.
Emellertid synes detta knappast vara lämpligare än att låta bestämmelsen vara
kvar i datalagen. Jag föreslår därför att någon ändring inte görs på denna
punkt. Frågan om placeringen av bestämmelsen kan dock få ny aktualitet i
samband med förvaltningsrättsutredningens (Ju 1978:09) arbete, eftersom den kommittén
bl. a. utreder spörsmålet om myndigheternas dokumentationsskyldighet. Jag
anser också att frågan om samråd med arkivmyndigheter bör anstå tills vidare.

Dokumentation av myndigheternas ADB-system

De regler som DALK har föreslagit om skyldighet för
myndigheterna att hålla information om sin ADB-användning tillgänglig för
allmänheten får enligt min mening betecknas som LUA:s kanske väsentligaste nyhet.
Jag ser det som angeläget att DALK:s förslag i denna del nu genomförs. Sådana
föreskrifter skulle, som DALK anför, främja överblick över och orientering i
det ADB-material över vilket myndigheterna förfogar. Härigenom skulle
uppenbarligen offentlighetsprincipen stärkas i praktiken såvitt angår
ADB-upptagningar. Som jag nyss har nämnt utgör sådana föreskrifter ett
naturligt och nödvändigt komplement till den nu föreslagna inskränkningen i
registreringsskyldigheten såvitt gäller ADB-upptagningar.

När det gäller utformningen av föreskrifterna gör sig
delvis motstridande synpunkter gällande. Det är å ena sidan av värde att
föreskrifterna är någorlunda utförliga och därigenom ger underlag för en
enhetlig tillämpning hos myndigheterna. Å andra sidan måste hänsyn tas till att
myndigheternas ADB-användning sker under mycket olika förhållanden och att
alltför detaljerade bestämmelser därför inte är lämpliga. Den tekniska
utvecklingen

Prop. 1981/82:37 32

på ADB-området är sådan att försiktigheten talar mot att låsa
myndigheterna alltför mycket genom bestämmelser som snabbt kan bli inaktuella.
Vidare kan en utförlig reglering lätt leda till att dokumentationen blir så
omfattande att andra än experter får svårt att utnyttja den.

DALK:s förslag innebär att de myndigheter som använder ADB
i sin verksamhet men inte svarar för drift och underhåll av ADB-register och
-system åläggs en förhållandevis begränsad dokumentationsskyldighet. De
myndigheter som är ansvariga för drift och underhåll åläggs däremot en ganska
långtgående sådan skyldighet. DALK motiverar inte närmare denna uppdelning och
inte heller remissinstanserna diskuterar den. Jag vill emellertid ifrågasätta
otn en sådan uppdelning är lämplig med tanke på det syfte som dokumentationen
skall tjäna.

För den
som vill ta del av en myndighets allmänna handlingar som utgörs av
ADB-upptagningar bör det viktiga vara att kunna få en överblick över vilka
ADB-upptagningar som är tillgängliga för myndigheten på ett sådant sätt att han
har rätt att ta del av dem. För honom torde det därför sakna betydelse, om
myndigheten är den som ansvarar för ADB-registrets eller -systemets drift och
underhåll eller om myndigheten bara använder sig av registret eller systemet.
DALK:s förslag innebär att han ofta inte av dokumentationen hos den myndighet
som använder registret kan se t. ex. vilka typer av uppgifter som finns
tillgängliga. För detta måste han gå till den drifts- och underhållsansvariga
myndigheten, som kan ligga i en helt annan del av landet och där han i
praktiken inte kan få tillgång till dokumentationen på stället. Utgångspunkten
när man utformar föreskrifter om skyldighet för myndigheterna att
tillhandahålla dokumentation om sin ADB-användning bör enligt min mening därför
vara att skyldigheten i princip bör vara densamma för alla de myndigheter som
har tillgång till ett ADB-register eller -system.

Väljer man på detta sätt en enhetlig
dokumentationsskyldighet, bör denna skyldighet ha en omfattning som ligger
mellan DALK:s två nivåer. Givetvis står det myndigheterna fritt att ha mera
utförlig dokumentation än den som är föreskriven.

Den beskrivning en myndighet skall hålla tillgänglig för
allmänheten bör avse de register, förteckningar eller andra anteckningar som
hos myndigheten förs med hjälp av ADB.

De
uppgifter som obligatoriskt skall finnas i en sådan beskrivning bör vara 1.
ADB-registrets benämning, 2. ADB-registrets ändamål, 3. vilka typer av
uppgifter i ADB-registret som myndigheten har tillgång till, 4. hos vilka andra
myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form, 5.
vilka terminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild får utnyttja hos
myndigheten, 6. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall
tillämpa på uppgifter i ADB-registret, samt 7. vem som hos myndigheten skall
lämna närmare upplysningar om ADB-registret och dess användning i myndighetens
verksamhet.

Prop. 1981/82:37 33

Uppgifter enligt punkterna 1-7 får dock inte tas med i
beskrivningen, om hinder möter på grund av sekretess.

Jag föreslår sålunda att en särskild bestämmelse om
myndigheternas dokumentationsskyldighet införs med det innehåll som jag nu har
angett. Jag anser att bestämmelsen har ett naturligt samband med andra
bestämmelser i 15 kap. sekretesslagen i den bemärkelsen att bestämmelsen har som
främsta syfte att förstärka offentlighetsprincipens praktiska tillämpning.
Dokumentationsregeln bör därför tas in i en ny paragraf i detta kapitel i
sekretesslagen.

En vanlig företeelse är att flera myndigheter använder ett
och samma ADB-system. Det är naturligtvis mindre lämpligt att beskrivningar av
ett sådant system upprättas av varje myndighet för sig som har tillgång till
systemet. I första hand bör den myndighet som har huvudansvaret för systemet
upprätta beskrivningarna. Dessa kan sedan om det behövs kompletteras hos de
olika myndigheterna som är anslutna. I de fall regionala och lokala statliga
myndigheter för register enligt centralt utformade system bör också den
centrala myndigheten kunna förse de underlydande myndigheterna med erforderlig
dokumentation.

Den skyldighet som genom mitt förslag åläggs de
myndigheter som använder ADB i sin verksamhet kan möjligen medföra vissa ökade
kostnader för det allmänna. Dessa torde emellertid hos det stora flertalet
myndigheter bli mycket begränsade. Särskilt gäller detta i fråga om gemensamma
system där upprättandet i allt väsentligt bör kunna ske centralt hos den
myndighet som har huvudansvaret för systemet.

2.4 Service och information till allmänheten m. m.

Myndigheternas serviceskyldighet

Bestämmelser om myndigheternas service mot allmänheten
finns i många författningar. En del av dessa bestämmelser återfinns i
författningar som reglerar förfarandet hos myndigheterna, t. ex.
förvaltningslagen. Av mera generell natur är de bestämmelser om service mot
allmänheten som är intagna i sekretesslagen (15 kap. 4§), allmänna verksstadgan
(8 §) och förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet (2
§). Bestämmelsen i sekretesslagen gäller vid sidan av 2 kap. TF och ålägger
myndigheterna en skyldighet att på begäran av enskild lämna uppgifter ur
allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten. Föreskrifterna i allmänna
verksstadgan innebär att särskilda anordningar vid behov skall vidtas för att
underlätta för parter, företrädare för nyhetsorgan och andra intresserade att
få upplysningar om myndigheternas verksamhet. Förordningen om statliga
myndigheters serviceskyldighet innehåller bl. a. att myndigheterna i lämplig
utsträckning skall lämna allmänheten upplysningar i frågor som rör deras
verksamhetsområden.

3 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 37

Prop. 1981/82:37 34

Förvaltningsrättsutredningen har i delbetänkandet (SOU
1981:46) Ändringar i förvaltningslagen föreslagit bl. a. bestämmelser som
gäller myndigheternas skyldigheter att lämna allmänheten upplysningar och
vägledning i frågor som berör deras verksamhetsområden. Huvudinnehållet i
serviceförordningen föreslås sålunda överflyttat till förvaltningslagen.

DALK förordar att i 10 § LUA - förutom en hänvisning till
2 kap. 12 § TF och 15 kap. 4 § sekretesslagen - tas in en föreskrift om att
myndigheterna skall bistå enskilda med de ytterligare upplysningar som behövs
med hänsyn till rätten att ta del av ADB-upptagningar. Enligt DALK skall
föreskriften tillgodose behovet av upplysning och vägledning av praktisk art.

Remissinstanserna har en övervägande kritisk inställning
till DALK:s förslag i denna del, främst därför att det redan finns tillräckliga
bestämmelser om serviceskyldighet för myndigheterna.

Med hänsyn till att jag anser att förslaget till en särskild
lag inte bör genomföras blir det inte aktuellt med någon hänvisning till TF och
sekretesslagen, så som DALK har föreslagit. Som jag tidigare har betonat bör
dock myndigheterna vara skyldiga att bistå allmänheten med upplysning och
vägledning när det gäller tillgång till och insyn i myndigheternas upptagningar
för ADB. Jag erinrar om att jag nyss har föreslagit en bestämmelse om
dokumentationsskyldighet såvitt avser myndigheternas ADB-användning. Denna
bestämmelse bygger på att det vid varje myndighet skall finnas en tjänsteman
som bl. a. har till uppgift att lämna information om ADB-användningen vid
myndigheten. Jag återkommer till denna särskilda fråga i det följande. Jag ser
det emellertid som ett naturligt och nödvändigt komplement till förslaget om
dokumentationsskyldighet att myndigheterna samtidigt åläggs en skyldighet att
lämna enskilda de särskilda upplysningar som de behöver för att kunna ta del av
upptagningar för ADB. Någon bestämmelse som på detta sätt tar sikte på det
praktiska förfarandet vid utlämnande av just ADB-upptagningar finns inte f. n.
Jag föreslår att en sådan bestämmelse införs. Bestämmelsen kompletterar de
regler om upplysningsskyldighet som nu finns i 15 kap. 4 § sekretesslagen och
bör därför föras in i samma kapitel.

Uppdrag åt en viss befattningshavare att lämna allmänheten
vägledning m. m.

Jag vill, som jag nyss nämnde, vidare ta upp frågan om en
särskild tjänsteman vid myndigheten som kan lämna närmare upplysningar om
myndighetens ADB-register och dessas användning. Mina överväganden i denna del
knyter an till de tankegångar som DALK har redovisat om en särskild
"offentlighetsansvarig" vid myndigheterna.

DALK konstaterar att man i den allmänna debatten om ADB
och offentlighet har diskuterat behovet av en särskilt utbildad tjänsteman, som
skulle ha till uppgift att gå allmänheten till banda med upplysningar om

Prop. 1981/82:37 35

myndigheternas ADB-användning. DALK uttalar att kommittén
hyser förståelse för dessa tankegångar men avstår från att lägga fram något
förslag i den delen. DALK anför att det är naturligt att de tjänstemän vid en
myndighet som har till uppgift att hjälpa allmänheten får erforderlig
utbildning. Hur detta i praktiken skall anordnas får enligt DALK varje
myndighet själv avgöra efter de förhållanden och de villkor som råder hos
myndigheten.

De relativt få remissinstanser som har yttrat sig i denna
del uttalar sig i huvudsak positivt om DALK:s överväganden. Vissa framhåller
det önskvärda i att de förslag som förts fram i den allmänna debatten om en
offentlighetsansvarig tjänsteman snarast genomförs.

För egen del anser jag att det är önskvärt att det vid
myndigheterna finns en befattningshavare som har till uppgift att lämna
upplysningar och vägledning till allmänheten om myndighetens ADB-användning och
andra därtill hörande frågor. Jag kan i och för sig instämma i DALK:s
uppfattning att det utan särskilda föreskrifter ändå bör ankomma på
myndigheterna att se till att en sådan informationsverksamhet ordnas på
lämpligt sätt. I likhet med såväl kommittén som remissinstanserna vill jag dock
framhålla att offentlighetslagstiftningen och dess tillämpning innebär
särskilda svårigheter både för myndigheterna och för allmänheten. Det är
sålunda uppenbart att det bör ställas vissa speciella krav på denna informationsverksamhet.
Som jag ser det måste det också vara en fördel att det för hela den offentliga
förvaltningen görs klart att det skall finnas en viss befattningshavare avdelad
för denna uppgift. Det är också en fördel för såväl myndigheten som för
allmänheten att det redan i förväg är bestämt vem som kan hjälpa allmänheten i
dessa frågor.

Enligt min mening bör det därför vid de myndigheter som
använder ADB i sin verksamhet finnas befattningshavare som kan lämna
allmänheten den vägledning till myndighetens ADB-användning som behövs för att
insynsrätten skall kunna utövas. Givetvis är tanken inte att någon särskild
befattning skall skapas enbart för denna uppgift, utan uppgiften bör läggas på
någon redan befintlig befattningshavare som i sin nuvarande verksamhet sysslar
med ADB-frågor. I möjligaste mån bör den som skall ge allmänheten upplysningar
och vägledning inte ha en sådan ställning att han enligt 15 kap. 6 §
sekretesslagen skall fatta beslut i enskilda frågor om utlämnande av allmän
handling.

Det viktigaste innehållet i denna särskilda uppgift bör
vara att bistå allmänheten. Det är denna uppgift hos de statliga och de
kommunala myndigheterna som avses i p. 7 i de beskrivningar som myndigheterna
enligt det förslag, som jag nyss har lagt fram, är skyldiga att tillhandahålla
över sina ADB-register. Det ankommer på regeringen att meddela ytterligare
föreskrifter om denna funktion vid de statliga myndigheterna. Jag avser att
senare återkomma med förslag till föreskrifter i detta ämne. Det kan emellertid
redan nu sägas att uppgiftens omfattning och innehåll måste

Prop. 1981/82:37 36

kunna variera mellan olika myndigheter beroende på deras
storlek och graden av datoranvändning. Vid de stora centrala verken torde flera
tjänstemän få engageras för detta, men vid de mindre myndigheterna och vid
myndigheter med ringa datoranvändning bör funktionen naturligtvis kunna
fullgöras på ett iner anspråkslöst sätt. En annan faktor som i detta sammanhang
får beaktas är givetvis vilket insynsintresse som finns i resp. myndighets register.
Jag vill vidare nämna att det i vissa fall kan vara lämpligt att tjänstemannen
i fråga också ges till uppgift att internt inom den egna myndigheten ge
upplysningar och vägledning i de nu aktuella frågorna.

En fråga som aktualiseras med anledning av de åtgärder som
jag nu har redovisat är behovet av utbildning av personalen hos myndigheterna i
offentlighetsfrågor. DALK gör vissa allmänna uttalanden om behovet av
utbildning och slår fast att kunskaper om offentlighetslagstiftningen är
nödvändiga hos dem som skall handlägga frågor om tillämpningen av
offentlighetsreglerna och utformningen av ADB-system. DALK anser att det
fortlöpande bör ankomma på myndigheterna att utbilda personalen i
offentlighetsfrågor.

Det fåtal remissinstanser som yttrar sig i denna del
betonar värdet av sådana åtgärder.

Jag vill för egen del erinra om att det vid
sekretesslagens tillkomst underströks (prop. 1979/80:2 Del A s. 65) att
utbildningen av de offentlig-anställda inte fick stanna vid insatser i samband
med lagens ikraftträdande. Det borde ankomma på myndigheter vilkas verksamhet
rymmer mera nämnvärda sekretessproblem att periodiskt informera den berörda
personalen. Dessa uttalanden bör enligt min mening ha sin giltighet även när
det gäller att rätt kunna hantera upptagningar för ADB ur offentlighetssynpunkt
och avse både dem som ges ett särskilt ansvar inom detta område och övriga
befattningshavare vid myndigheterna. Jag har tidigare nämnt att ett centralt
framtaget informationsmaterial kan underlätta sådan utbildningsverksamhet
(avsnitt 2.1).

2.5 Vissa andra frågor

2.5.1 Arkivering och gallring

Grundläggande för att en handling skall anses som en
allmän handling och därför tillgänglig för var och en är att handlingen
förvaras hos en myndighet. Av betydelse för offentlighetsprincipens faktiska
innebörd är därför frågan om i vilken utsträckning myndigheterna är skyldiga
att bevara handlingar som kommer in till eller upprättas hos dem. Denna fråga
regleras emellertid inte i TF, sekretesslagen eller någon annan lag utan i föreskrifter
på lägre nivå om arkivering och gallring, för statliga myndigheter främst i
allmänna arkivstadgan (1961:590; ändrad senast 1978:778) och för
kommunala

Prop. 1981/82:37 37

myndigheter i regler beslutade med stöd av 2 kap. 27 §
kommunallagen (1977:179).

DALK har i 8 § LUA tagit in regler om arkivering och
gallring såvitt avser ADB-upptagningar. Förutom hänvisningar till bestämmelser
i ämnet i andra författningar innehåller paragrafen dels en föreskrift om vilka
särskilda hänsyn som skall tas vid gallring av upptagningar för ADB, dels en
bestämmelse om samråd med arkivmyndigheter i frågor som gäller bevarande och
gallring av sådana upptagningar. De hänsyn som enligt förslaget särskilt skall
tas vid gallring av ADB-upptagningar är ändamålet med ADB-användningen,
enskildas rätt att ta del av upptagningarna, enskildas rättssäkerhet samt
vetenskaplig forskning och därmed jämförlig verksamhet.

DALK:s förslag på denna punkt har fått ett blandat
mottagande. Bl. a. myndigheter inom arkivväsendet tillstyrker förslaget, medan
andra instanser anser att detta inte ger så mycket vägledning.

Jag vill för egen del, efter att ha samrått med chefen för
utbildningsdepartementet, anföra följande. Syftet med offentlighetsprincipen
förutsätter att myndigheterna bevarar handlingar i tillräcklig omfattning.
Gallras alltför hårt i en myndighets bestånd av handlingar, kan den fria
insynen i myndigheternas verksamhet försvåras eller hindras. Frågan om myndigheternas
skyldighet att bevara handlingar har emellertid inte reglerats i TF utan i
författningar på låg konstitutionell nivå. 1 offentlighetsprincipen får likväl
anses ligga att en långtgående utgallring strider mot de grundsatser som TF
vilar på (jfr prop. 1948:230 s. 125). Å andra sidan kan en utgallring av handlingar
av mindre betydelse inte anses oförenlig med offentlighetsprincipen. Det
ligger emellertid utom ramen för det föreliggande arbetet att ompröva vilken
status reglerna om arkivering och gallring mer generellt bör ha. Jag anser det
därför inte aktuellt att nu föreslå några förändringar i detta avseende. Regler
om arkivering och gallring av allmänna handlingar bör således t. v. finnas kvar
i föreskrifter av lägre valör än lag. Det saknas då enligt min uppfattning
tillräckliga skäl att i lag ange vilka hänsyn som skall tas vid gallring av
ADB-upptagningar och andra allmänna handlingar. Inte heller är det motiverat
att i lag föreskriva om samråd med arkivmyndigheter i frågor som gäller
bevarande och gallring av allmänna handlingar. Jag förordar sammanfattningsvis
att de av DALK föreslagna föreskrifterna i 8 § LUA inte leder till några
lagstiftningsåtgärder f. n.

Detta ställningstagande hindrar givetvis inte att andra
åtgärder vidtas för att nå det syfte som DALK har haft med 8 § LUA. Jag vill
erinra om att frågan om arkivering och gallring av ADB-upptagningar har
behandlats i 1978 års budgetproposition. Med anledning av
dataarkiveringskommitténs förslag i betänkandet (SOU 1976:68) Moderna
arkivmedier uttalas där bl. a. att en aktiv bevakning från arkivmyndigheternas
sida av arkivsynpunkterna i samband med att myndigheterna lägger upp sina ADB-
och mikrofilmsystem bör kunna leda till besparingar och rationaliseringsvinster
för staten samt ett

4 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 37

Prop. 1981/82:37 38

ökat tillgodoseende av forskningens materialanspråk. I
detta sammanhang bör påpekas att denna bevakning givetvis också bör kunna leda
till att offentlighetsprincipens krav bättre uppfylls. För att kunna fullgöra
den aktuella bevakningsuppgiften har riksarkivet fr. o. m. budgetåret 1978/79
fått vissa personella förstärkningar (prop. 1977/78:100 bil. 12 s. 95 ff, KrU
1977/78:18, rskr 1977/78:153).

Riksarkivet har år 1979 i cirkulär (1979:679) om ändring i
cirkuläret (1968:473) om tillämpningen av allmänna arkivstadgan den 10 november
1961 (nr 590) meddelat föreskrifter om bl. a. åtgärder med anledning av ändring
av organisation och arbetssätt. Riksarkivet föreskriver därvid bl. a. att
kontakt skall tas med arkivmyndigheten redan på planeringsstadiet när system
som bygger på mikrofilmning eller ADB utformas.

Vad så gäller arkivfrågorna på det kommunala området har
riksarkivet genom regeringsbeslut fått i uppdrag att efter samråd med Svenska
kommunförbundet och Landstingsförbundet utarbeta normalförslag till
föreskrifter om arkivvården i kommuner och landstingskommuner samt att meddela
allmänna råd om den kommunala arkivvården. Som Svenska kommunförbundet har
framhållit i sitt remissyttrande över LUA synes det lämpligt att kompletterande
anvisningar och råd angående upptagning för ADB hos kommunerna förs fram via de
redan etablerade kanalerna. Förbundet har också påpekat att det för att
tillgodose offentUghetsprincipens krav och övriga arkivvårdssynpunkter är
berett att på vanligt sätt samråda med riksarkivet.

Den ordning som gäller för arkivering och gallring av
myndigheternas allmänna handlingar, innefattande även upptagningar för ADB,
torde enligt vad jag nu har redovisat på ett tillfredställande sätt kunna
tillgodose de hänsyn som bör tas till offentlighetsprincipen, den enskildes
rättssäkerhet samt forskningens intressen. När det gäller vilka hänsyn som
särskilt bör tas vid gallring av upptagningar för ADB på grund av
forskningsintressen vill jag erinra om att det ankommer på datainspektionen att
med stöd av 6 § datalagen meddela föreskrifter om gallring av personregister
som förs med hjälp av ADB. Datainspektionens rätt att besluta om gallring av
sådana register omfattar såväl det statliga som de kommunala och enskilda
områdena. Enligt datakungörelsen (1973:291) skall frågor om bevarande och
gallring av personregister som förs med hjälp av ADB avgöras efter samråd med
riksarkivet. För personregistren, liksom för andra ADB-register i
statsverksamheten där riksarkivet har ett mer direkt ansvar för gallringen,
gäller således regler som garanterar arkivmyndigheternas medverkan vid
bevakningen av den vetenskapliga forskningens intressen.

Med hänsyn till det som nu har anförts får det anses
obehövligt att nu vidta ytterhgare åtgärder såvitt gäller arkivering och
gallring av ADB-material.

Prop.
1981/82:37 39

2.5.2 Rätten till anonymitet m. m.

Enligt TF har var och en rätt att ta del av allmänna
handlingar. I denna rätt anses ligga att den som önskar att ta del av en allmän
handling inte behöver uppge vem han är eller vilket syfte han har (se t.ex.
JO:s ämbetsberättelse 1971 s. 348, 1977/78 s. 250, 253 och 1978/79 s. 212).
Inte heller får en myndighet själv försöka identifiera den som vill utnyttja
sin rätt att vara anonym. Det är emellertid tillåtet att en myndighet frågar
den som vill ta del av en allmän handling, som faller under någon av
sekretesslagens bestämmelser, om hans namn och syfte, i den utsträckning som
behövs för att myndigheten skall kunna pröva om handlingen får lämnas ut (jfr
prop. 1979/80:2 del A s. 81). I 8 § allmänna verksstadgan (1965 :600; 8 §
ändrad 1977:1113) finns en föreskrift som ålägger chefen för en myndighet att
se till att rätten till anonymitet upprätthålls. Vidare har i förordningen
(1981:421) om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter tagits in en mera
allmän erinran om att säkerhetsskyddet skall utformas med beaktande av
enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar.

DALK förordar att i 9 § LUA skall tas in regler om rätt
till anonymitet av samma slag som dem i 8 § allmänna verksstadgan. DALK:s
förslag avser dock endast ADB-upptagningar. Säkerhetsåtgärder eller andra
åtgärder som en myndighet vidtar till skydd för användningen av ADB skall
enligt förslaget utformas under särskilt beaktande av reglerna om rätt till
anonymitet.

DALK:s förslag biträds av en del remissinstanser. Andra är
kritiska bl. a. av det skälet att det inte gäller alla typer av allmänna
handlingar. Flera instanser pekar på svårigheter att beakta anonymitetsskyddet
vid utformningen av myndigheternas säkerhetsskydd.

Fastän anonymitetsskyddet betraktas som en viktig
beståndsdel i offentlighetsprincipen, har det reglerats endast ofullständigt i
allmänna verksstadgan genom en föreskrift av begränsad räckvidd. Samtidigt kan
man inte bortse från att mot rätten till anonymitet måste vägas behovet av
sekretsskydd för myndigheternas allmänna handlingar, vare sig dessa utgörs av
ADB-upptagningar eller andra handlingar. Hur denna avvägning skall utfalla i
praktiken är det inte möjligt att ange generellt. Jag anser dock att det nu är
motiverat att den för handlingsoffentligheten så väsentliga principen om
anonymitetsskyddet flyttas över till en mer allmängiltig författning än
allmänna verksstadgan. En sådan regel bör vidare inte ta sikte enbart på
upptagningar för ADB utan avse samtliga slag av allmänna handlingar. Jag anser
att övervägande skäl talar för att denna princip, som har härletts ur de regler
som finns i 2 kap. TF, också tas in i grundlagen. Regeln om anonymitet kommer
därmed att gälla både för statliga myndigheter och för kommunerna.

Jag förordar alltså att 2 kap. 14 § TF kompletteras med
ett nytt tredje stycke som innebär att den som begär att få ta del av en allmän
handling har rätt att vara anonym och inte behöver lämna uppgift om syftet med
sin

Prop. 1981/82:37 40

begäran. En myndighet som skall pröva, om hinder
föreligger mot att en handling lämnas ut till sökanden, måste dock få fråga
denne vem han är och vilket syfte han har i den utsträckning som behövs för
sekretessbedömningen. Jag föreslår att regeln utformas med beaktande härav.

2.5.3 Tid för tillhandahållande av utskrift

Enligt 2 kap. 12 § TF skall allmänna handlingar
tillhandahållas på stället genast eller så snart det är möjligt. I 2 kap. 13 §
TF finns inte något motsvarande krav på att avskrifter och kopior skall lämnas
ut skyndsamt. Expeditionskungörelsen (1964:618; ändrad senast 1981:571)
innehåller vissa föreskrifter om när expeditioner skall tillhandahållas. Bl. a.
föreskrivs att expedition som på begäran utfärdas för annan än part skall
tillhandahållas inom två veckor, om inte särskilda omständigheter föreligger
(19 § andra stycket).

DALK föreslår att 17 § LUA skall innehålla en regel om
skyndsam handläggning såväl vid tillhandahållande på stället som vid
tillhandahållande genom utskrift. Bestämmelsen innebär att utlämnande i båda
formerna skall ske genast eller så snart det är möjligt. Kravet på skyndsamhet
gäller också tillhandahållande av uppgifter och upplysningar i övrigt som rör
ADB-verksamheten.

De remissinstanser som uttalar sig om 17 § LUA är med något
undantag kritiska mot förslaget. Bl. a. pekas på risken att utvidgningen av
skyndsam-hetskravet enligt 2 kap. 12 § TF till att gälla också utskrifter av
ADB-upptagningar kan medföra att TF:s krav pä skyndsamhet uppluckras.

Med den ståndpunkt som jag har intagit i fråga om en
särskild lag om ADB-upptagningar är det inte aktuellt att vid sidan av TF ge
föreskrifter om kravet på skyndsamhet vid tillhandahållande på stället. När det
gäller avskrifter - inbegripet utskrifter av ADB-upptagningar (jfr prop. 1975/
76:160 s. 189) - och kopior saknas f. n. regler om att denna form av
tillhandahållande skall ske skyndsamt. Även om expeditionskungörelsen
innehåller en bestämmelse om två veckors expeditionstid, kan det enligt min
mening behövas en regel som säger att myndigheterna skall behandla en begäran
att få en avskrift eller kopia skyndsamt. Jag vill bl. a. peka på att den som
vill ta del av en allmän handling många gånger har svårt att bege sig till den
myndighet där handlingen förvaras. Det är därför viktigt att han i stället har
möjlighet att snabbt få ta del av handlingen genom en avskrift eller kopia.

Man bör enligt min uppfattning inte se utlämnande i form
av utskrift som en sämre form än tillhandahållande på stället. Å andra sidan
torde det av praktiska skäl inte vara möjligt att ha samma krav på snabbhet
från myndigheternas sida vid den förra som vid den senare formen av utlämnande.
Jag förordar på dessa skäl att det i en särskild bestämmelse föreskrivs att en
enskilds begäran om en avskrift eller en kopia av en allmän

Prop. 1981/82:37 41

handling skall behandlas skyndsamt. Det är naturligt att
denna bestämmelse

tas in i 2 kap. 13 § TF där de nuvarande reglerna om dessa former av

utlämnande finns.

Jag vill i anslutning till mitt nu framförda förslag framhålla
att också upplysningar om innehållet i allmänna handlingar eller mera generellt
om myndigheternas verksamhet bör behandlas med skyndsamhet. Det kunde därför
också övervägas att komplettera servicebestämmelserna i sekretesslagen,
allmänna verksstadgan och förordningen om statliga myndigheters
serviceskyldighet i detta avseende. Som jag nyss nämnt har dock förvaltningsrättsutredningen
nyligen föreslagit regler som gäller myndigheternas serviceskyldighet. Jag
anser att dessa frågor lämpligen bör prövas i anslutning till detta förslag.
Någon vidare åtgärd i dessa delar bör därför inte vidtas i detta sammanhang.

2.5.4 Avgifter

Den som önskar få en avskrift - inbegripet utskrift av
ADB-upptagning -eller en kopia av en allmän handling kan vara skyldig att betala
en avgift för avskriften eller kopian. Enligt 2 kap. 13 § TF gäller nämligen
att den som önskar ta del av allmän handling har rätt att mot fastställd avgift
få en avskrift eller en kopia av handlingen. Hos de flesta statliga
myndigheterna bestäms avgiften enligt expeditionskungörelsen. Fotokopior kostar
t. ex. 3 kr. per sida, medan utskrifter av ADB-upptagningar kostar 4 kr. per
sida. Omfattar en sådan utskrift mer än 50 sidor, fastställs avgiften av den
utlämnande myndigheten. Samråd skall därvid ske med riksrevisionsverket i fråga
om principerna för avgiftsuttaget. Inom det kommunala området bestäms
avgifterna av kommunerna själva. Det statliga avgiftssystemet torde vara
vägledande för kommunernas avgiftssättning. Stämpelskatteutredningen (B 177:06)
har f. n. i uppdrag att se över reglerna om stämpelskatt och expeditionsavgift.

DALK har i
18 § LUA föreslagit en bestämmelse som innehåller dels en hänvisning till
expeditionskungörelsen, dels en regel om att avgifter för utskrifter av
ADB-upptagningar skall fastställas under särskilt hänsynstagande till
offentlighetsprincipen. Enligt DALK:s mening bör man dessutom efter utredning i
särskild ordning söka lägga fast generella avgiftsregler som gäller för
ADB-upptagningar. DALK motiverar sitt nu lämnade författningsförslag med att
det är otillfredsställande att avgifterna, bortsett från bestämmelsen i
expeditionskungörelsen, fortsättningsvis får avgöras från fall till fall. DALK
menar att det med hänsyn till vikten av att offentlighetsprincipen inte äventyras
behövs en bestämmelse om att hänsyn skall tas till denna princip vid avgiftens
bestämmande. DALK:s avsikt är att denna regel skall bli tillämplig både hos
kommuner och hos staten.

Många remissinstanser uttalar sig i frågan om avgifter.
Endast två instanser tar emellertid uttrycklig ställning till 18 § LUA, och
båda avstyrker förslaget.

Prop. 1981/82:37 42

Förslaget att frågan om generella avgiftsregler skall
utredas mottas däremot positivt av remissinstanserna. Ett stort antal instanser
har synpunkter på principerna för avgiftssättningen.

Jag kan för egen del instämma i DALK:s grundläggande
uppfattning att avgifter för avskrifter och kopior av allmänna handlingar inte
får sättas så högt att offentlighetsprincipen äventyras. Jag är emellertid
också av den uppfattningen att det f. n. saknas tillräckligt underlag för att
man skall kunna ta ställning till en mer generell författningsreglering av
frågan om avgiftssättning såvitt gäller ADB-upptagningar. Jag anser det inte
heller meningsfullt att i en särskild bestämmelse ange någon allmän princip
för hur avgiftssättningen bör ske. Enligt min mening bör dessutom samma
principer för avgiftssättning gälla oavsett om handlingen utgörs av en teknisk
upptagning eller är av konventionellt slag. Jag kan, efter samråd med chefen
för budgetdepartementet, också upplysa att frågan delvis faller under
stämpelskatteutredningens uppdrag. Jag finner med hänsyn härtill inte skäl att
förorda den ytterligare utredning av ämnet som DALK nu har föreslagit. Man bör
i första hand avvakta stämpelskatteutredningens kommande förslag. Min
inställning innebär följaktligen att jag inte anser att en motsvarighet till 18
§ LUA bör tas in i någon annan författning.

2.6 Kommersiellt utnyttjande m. m.

Syftet med den föreslagna lagen är enligt DALK bl. a. att
underlätta enskildas tillgång till upptagningar för ADB som är allmänna
handlingar. Man kan anta att lagen därmed även kommer att underlätta
utnyttjandet av handlingsoffentligheten för s. k. kommersiella syften, varav
adresserad direktreklam är den i den allmänna debatten om enskildas personliga
integritet mest uppmärksammade företeelsen. Myndigheternas uppgifter kan också,
påpekar DALK. användas för urval av uppgifterom olika, mindre grupper som
kännetecknas av t. ex. etnisk, religiös eller nationell samhörighet. DALK:s
utgångspunkt för sina bedömningar i denna del är att handlingsoffentligheten
innebär att myndigheterna inte får efterfråga sökandens syfte med en begäran
att få ta del av allmänna handlingar. Sökanden har också i princip rätt att
vara anonyin. Mot denna bakgrund har DALK, liksom i sitt tidigare delbetänkande
(SOU 1978:54) Personregister-Datorer-Integritet, övervägt frågan om ev.
begränsning av handlingsoffentligheten för att, som DALK anför, komina till
rätta ined nuvarande, av en del kritiserade, effekter av
handlingsoffentligheten.

DALK uttalar att kommittén ansluter sig till uppfattningen
att offentlighetsprincipen primärt bör fylla andra syften än kommersiellt
utnyttjande av uppgifter som av förvaltningen samlats in för andra ändamål. Det
måste emellertid enligt DALK finnas mycket starka skäl för att man skulle
inskränka anonymitetsskyddet och rätten att ta del av handlingar utan någon
ändamålsprövning. DALK anser att sådana skäl inte finns och föreslår

Prop. 1981/82:37 43

följaktligen inte någon särskild reglering i LUA som tar
sikte på en begränsning av den kommersiella användningen av myndigheternas
uppgifter. I den mån handlingsoffentligheten leder till icke önskade effekter
får åtgärder enligt DALK övervägas inom ramen för andra regleringar, främst i
datalagen, kreditupplysningslagen (1973:1173) och marknadsföringslagen
(1975:1418).

Många remissinstanser ansluter sig till DALK:s
uppfattning. Flera anser sålunda att en begränsning för kommersiellt
utnyttjande kan öppna vägen till andra begränsningar. Flera menar också att
frågan dessutom bör övervägas i andra sammanhang. Många anser emellertid att
vissa begränsningar i handlingsoffentligheten är önskvärda. 1 flera yttranden
pekas sålunda särskilt på behovet att begränsa möjligheterna till massuttag ur
myndigheternas ADB-upptagningar. Man erinrar om att de principer om anonymitetsskydd
och förbud mot ändamålsprövning som DALK åberopar som skäl mot en reglering
inte uttryckligen framgår av TF, utan har utvecklats i praxis. Man anför att
syftet med handlingsoffentligheten enligt TF är att främja ett fritt
meningsutbyte och en allsidig upplysning. Kommersiella ändamål faller
följaktligen utanför TF:s syfte. Några myndigheter uppger att efterfrågan på
uppgifter för uppenbarligen kommersiella ändamål är störande för myndigheternas
normala verksamhet och att det därför finns skäl att införa begränsningar.

Jag vill för egen del erinra om att DALK enligt sina
direktiv i och för sig inte nu haft i uppdrag att pröva ev. begränsningar i
offentlighetsprincipen såvitt avser utlämnande av uppgifter för t. ex.
kommersiella ändamål. Det är emellertid naturligt att kommittén mot bakgrund av
den föreslagna lagens syfte, som är att underlätta tillgången till
myndigheternas uppgifter, ånyo har tagit upp frågan till bedömning. Jag vill
understryka att en begränsning av handlingsoffentligheten såvitt avser
ADB-upptagningar inte kan ske utan att de grundläggande reglerna i TF ändras.
Även om de problem som har refererats i det föregående i huvudsak är knutna
till användningen av ADB-baserade uppgifter, bör enligt min mening samma
grundläggande regler gälla, oavsett på vilket medium uppgifterna finns.

I likhet med DALK anser jag att det inte utan mycket
starka skäl och efter noggranna överväganden kan komma i fråga att inskränka
handlingsoffentligheten till vissa "godtagbara syften". Några sådana
starka skäl har i vart fall enligt min mening inte kommit fram i det nu
aktuella lagstiftningsärendet. Jag vill erinra om att jag nu också har förordat
att principen om rätt till anonymitet vid begäran om utlämnande av allmänna
handlingar blir grundlagsfäst. Jag delar således den slutsats som DALK har
kommit fram till. Jag vill emellertid inte utesluta att hela frågan får tas upp
till prövning på nytt (jfr avsnitt 2.1).

Jag vill dock i detta sammanhang erinra om att regleringen
i datalagen beträffande det statliga person- och adressregistret SPAR har
inneburit en önskvärd begränsning av myndigheternas möjligheter att vid sidan
av TF:s

Prop. 1981/82:37 44

regler lämna ut uppgifter för t. ex. kommersiella ändamål
ur ADB-register. Regleringen innebär i princip att uttag av personuppgifter som
faller utanför TF:s ramar skall lämnas av den som är registeransvarig för SPAR.
Datainspektionen kan meddela närmare föreskrifter om detta. Härigenom har man
uppnått en viktig kontroll över användningen av offentliga uppgifter vid sidan
av de ändamål för vilka de har samlats in. Effekten blir bl. a. att
möjligheterna att hindra oönskade s. k. massuttag från myndigheternas
personregister väsentligen ökat.

2.7 Aktiv informationsförmedling

DALK har enligt sina direktiv haft i uppdrag att undersöka
möjligheterna att ta ADB-teknikens resurser i anspråk för att om möjligt öka
tillgängligheten hos den information som finns hos myndigheterna. DALK talar
om s. k. aktiv informationsförmedling till skillnad från passiv sådan, som
avser den gängse handlingsoffentligheten.

DALK konstaterar inledningsvis att behovet av och kraven
på en aktiv informationsförmedling först måste undersökas närmare innan några
konkreta åtgärder kan föreslås. Kommittén har inte ansett det möjligt att inom
ramen för sina direktiv göra en sådan analys. DALK har däremot pekat på några
frågor som kan ha särskilt intresse vid den fortsatta diskussionen om hur en
sådan informationsförmedling skall ordnas. DALK utgår från att den aktiva
informationsförmedlingen måste ses som en fråga som är skild från
handlingsoffentligheten. Man kan vidare utgå från att ADB-tekniken skall
användas i en sådan verksamhet och att den tekniska utvecklingen med
hemterminaler, teledata m. m. kan få en väsentlig betydelse. DALK redovisar
också de viktigaste system för aktiv informationsförmedling som nu finns, såsom
RÄTTSDATA. DALK förordar sammanfattningsvis att arbetet med en mer aktiv
informationsförmedling drivs vidare men föreslår inte några konkreta
lagstiftningsåtgärder. DALK:s förslag är däremot att en särskild utredning får
i uppdrag att undersöka behovet av en sådan informationsverksamhet och hur den
bör utformas. Bl. a. bör utredningen pröva frågor som gäller hur denna
verksamhet organisatoriskt skall ordnas -t. ex. genom en särskild myndighet -
och hur informationen skall tillhandahållas. En möjlighet som kommittén
särskilt pekar på är att man inrättar ett särskilt s. k. basregister för
förmedling av uppgifter till olika intressenter. Intresset av en aktiv
informationsförmedling måste emellertid enligt DALK också vägas mot andra
konkurrerande intressen, såsom hänsynen till personlig integritet, säkerhets-
och sårbarhetsaspekter, kravet på arbetsro för myndigheterna m. m.

DALK:s överväganden rörande en aktiv
informationsförmedling har väckt stort intresse hos remissinstanserna. Från
åtskilliga håll uttalas att DALK:s överväganden i detta avsnitt är riktiga och
väl underbyggda. Det saknas dock inte helt kritik för att DALK nu inte har
redovisat några förslag

Prop. 1981/82:37 45

till omedelbara åtgärder. Några remissinstanser avvisar
tanken på en särskild myndighet för information och tillsyn beträffande
offentlighetsfrågor liksom förslaget om ett särskilt basregister. Ett flertal
remissinstanser ansluter sig till uppfattningen att en aktiv
informationsförmedling skall ses som en fråga som är skild från
handlingsoffentligheten. Några instanser anser liksom DALK att det krävs en
behovsanalys och kravspecifikation avseende denna typ av verksamhet. Några
remissinstanser stöder också förslaget om en särskild utredning på området.
Andra motsätter sig emellertid en sådan utredning. Många framhåller att det
samhällsekonomiska läget kräver andra prioriteringar och att man har större
möjligheter att nå ett gott resultat med mer sektoranknutna analyser.

Jag vill för egen del helt allmänt förklara att jag
ansluter mig till uppfattningen att det ur många aspekter är önskvärt att den
informationsmängd som myndigheterna besitter sprids till en vidare krets, även
på annat sätt än genom den gängse handlingsoffentligheten. Det är uppenbart att
den tekniska utvecklingen, främst den alltmer omfattande användningen av ADB
för att lagra, bearbeta och sprida information, har förändrat förutsättningarna
för att bedriva s. k. aktiv informationsverksamhet. Jag kan i många avseenden
ansluta mig till de överväganden om en sådan informationsförmedling som har
gjorts av DALK. Men jag vill också som DALK har redovisat framhålla att det
ofta får anses ligga inom ramen för myndigheternas normala verksamhet att
uppmärksamma och tillfredsställa önskemål om tillgång till den information som
myndigheterna förfogar över. Det förhållandevis stora antalet informationssystem
som nu är i drift, varav flera med omfattande informationsmängder, såsom
RÄTTSDATA, visar att myndigheterna i inte ringa omfattning har tagit till vara
de möjligheter att aktivt sprida information som här finns.

Jag ansluter mig också till D ALK:s uppfattning att det
inte nu är lämpligt eller möjligt med några konkreta åtgärder för att styra
utvecklingen inom detta fält. Jag vill däremot inte på grundval av det material
som finns tillgängligt i detta ärende ta ställning för DALK:s förslag om att informationsverksamheten
skall utredas vidare. Det finns risker för att denna verksamhet byråkratiseras
i onödan. Jag vill erinra om att utvecklingen hittills styrts, inte genom
centrala, generella direktiv, utan av myndigheternas resurser och de behov som
finns inom skilda sektorer av samhället att få ta del av myndigheternas
kunskaper och information. Jag är således av den uppfattningen att det inte f.
n. föreligger tillräckliga grunder för att besluta om en fortsatt utredning
inom detta område. Frågan kan emellertid komma att prövas vidare i annat
sammanhang.

5 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 37

Prop.
1981/82:37 46

3> Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom
justitiedepartementet upprättats förslag till

1. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen,

2. lag om ändring i sekretesslagen
(1981:100).

Förslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som
bilaga 4.'

4 Specialmotivering

4.1 Förslaget till lag om ändring I
tryckfrihetsförordningen

2 kap. 13 §

Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt
att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del
den får lämnas ut. Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för
automatisk databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger skyldighet
att framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 § första stycket
avsedd upptagning än som nyss har angivits, om svårighet möter och handlingen
kan tillhandahållas på stället.

Begäran alt få avskrift eller kopia av allmän handling
skall behandlas skyndsamt.

Det nya andra stycket motsvarar delvis 17 § LUA. De
allmänna övervägandena rörande förslaget finns i avsnitt 2.5.3.

1 kravet på skyndsam handläggning av en begäran att få en
avskrift eller kopia av en allmän handling ligger att saken skall behandlas med
viss förtur. Den tvåveckorstid som gäller för flertalet statliga myndigheter
enligt expeditionskungörelsen bör därför inte annat än undantagsvis utnyttjas
helt. Det normala bör vara att en begäran om en avskrift eller kopia handläggs
inom samma tid som om det hade gällt att handlingen skulle tillhandahållas på
stället. Myndigheten bör alltså i regel pröva frågan om utlämnande och i
förekommande fall lämna ut avskriften eller kopian genast eller så snart det
kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Givetvis kan också de övriga
faktorer som får beaktas enligt 2 kap. 12 § TF få betydelse. Det får således
godtas att myndigheten ges skälig tid att bedöma om handlingen är allmän och om
det föreligger något hinder mot att en avskrift eller en kopia lämnas ut.

Med den moderna kopieringsteknik som de flesta myndigheter
nu har tillgång till bör det enligt min mening inte erbjuda några större
svårigheter för dem att uppfylla de krav som ställs upp. Särskilt i fråga om
avskrifter eller kopior av ett större material kan det emellertid vara
nödvändigt för

I Bilagan har uteslutits här. Förslagen är likalydande med
dem som är fogade till propositionen.

Prop. 1981/82:37 47

myndigheten att ta längre tid på sig än om materialet
skulle tillhandahållas på stället. Det kan också ta längre tid för myndigheten
att lämna ut en utskrift av en ADB-upptagning än att tillhandahålla
upptagningen på stället genom bildskärm eller liknande tekniskt hjälpmedel. I
de fall en myndighet inte själv har tillgång till en dator måste naturligtvis
myndigheten ges skälig tid att ' anlita en annan myndighets dator eller datorn
hos en särskild servicebyrå, för att kunna tillhandahålla utskriften. Kravet på
skyndsamhet måste alltså sättas betydligt lägre i sådana fall. Särskilt
arkivmyndigheterna torde vara beroende av datorkapacitet utifrån.

2 kap. 14 §

Begäran att få taga del av allmän handling göres hos
myndighet som förvarar handlingen.

Begäran prövas av myndighet som angives i första stycket.
Om särskilda skäl föranleda det, får dock i bestämmelse som avses i 2 §
andra.stycket föreskrivas att prövningen vid tillämpningen av bestämmelsen
skall ankomma på annan myndighet. 1 fråga om handling som är av synnerlig
betydelse för rikets säkerhet kan även genom förordning föreskrivas att endast
viss myndighet får pröva frågan om utlämnande. 1 de nu nämnda fallen skall
begäran om utlämnande genast hänskjutas till behörig myndighet.

Myndighet får inte på grund av att någon begär att få laga
del av allmän handling efterforska vem han är eller vilket syfte han har med
sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna
pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut.

Det nya tredje stycket motsvarar 9 § LUA. Det har
kommenterats i avsnitt 2.5.2 i de allmänna övervägandena.

Enligt tredje stycket har den som begär att få ta del av
en allmän handling rätt att vara anonym. Detta betyder för det första att
varken den myndighet till vilken begäran riktas eller någon annan myndighet får
avkräva sökanden uppgift om hans namn. Myndigheterna får inte heller på annat
sätt försöka ta reda på hans identitet (jfr JO:s ämbetsberättelse 1977/78 s.
250). Vidare har sökanden rätt att slippa uppge syftet med sin begäran.

Det skydd som den riya bestämmelsen ger är dock inte utan
undantag. Ibland kan det vara nödvändigt för den myndighet som skall pröva om
en allmän handling får lämnas ut att veta vem sökanden är och hans syfte med
begäran. Myndigheten kan nämligen behöva uppgifterna för att kunna ta ställning
till om sekretess gäller för uppgifter i handlingen. Så t. ex. kan myndigheten
behöva uppgifterna när den har att tillämpa en sekretessbestämmelse med ett s.
k- omvänt skaderekvisit, dvs. när sekretess gäller för uppgifter, om det inte
står klart att uppgifterna kan röjas utan skada. Sådana sekretessregler gäller
inom bl. a. socialtjänsten och sjukvården. En myndighet kan vidare behöva
fråga efter identiteten och syftet hos en enskild som begär att på egen hand få
ta del av en särskilt ömtålig gammal originalhandling (jfr 2 kap. 12 § andra
stycket TF). Sökanden kan i de angivna fallen välja

Prop.
1981/82:37 48

mellan att antingen lämna de begärda upplysningarna eller
avstå från att ta del av handlingen, i det sistnämnda fallet på det sätt han
önskar.

Tredje stycket är också tillämpligt i de fall
tillhandahållandet av en upptagning för ADB sker enligt den nya 15 kap. 10 §
sekretesslagen, dvs. när den enskilde själv får använda en terminal e. d. hos
en myndighet. Bestämmelsen hindrar dock inte att myndigheten, när det kan anses
behövligt, frågar sökanden, om denne har tillräckliga kunskaper för att använda
terminalen på egen hand.

Bestämmelsen om anonymitetsskydd kan i och för sig inte
anses dispensera från regeln i 3 § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291)
om att en besvärshandling skall vara undertecknad av klaganden. Det kan dock
förutsättas att domstolarna liksom hittills tar hänsyn till anonymitetsskyddet
när de prövar om besvär rätteligen har anförts i en fråga om utlämnande av en
allmän handling. Vidare hindrar bestämmelsen inte att den som har fått ta del
av en allmän handling efterforskas t. ex. därför att han skadat eller förstört
handlingen.

Till skillnad mot DALK:s förslag innehåller
departementsförslaget inte någon erinran om att säkerhetsåtgärder eller andra
åtgärder som en myndighet vidtar till skydd för användningen av ADB skall
utformas under särskilt beaktande av anonymitetsskyddet. På grund av TF:s
karaktär av grundlag är det givet att myndigheterna skall beakta
anonymitetsskyddet när de utformar åtgärder till skydd för användningen av ADB
likaväl som andra säkerhetsåtgärder, t. ex. till skydd för sådana hemliga
uppgifter och till skydd mot brott. När det gäller skyddet för hemliga
uppgifter hos statliga myndigheter som är av betydelse för totalförsvaret eller
rikets säkerhet i övrigt kan vidare nämnas att det i 3 § (1981:421)
förordningen om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter finns en uttrycklig
erinran om att säkerhetsskyddet skall utformas med beaktande av enskildas rätt
enligt TF att ta del av allmänna handlingar. Jag anser emellertid att det inte
föreligger något behov av en liknande erinran i TF. Bestämmelsen i förordningen
innebär t. ex. att myndigheterna har att ordna kontrollen av besökare så att
enskilda kan ta del av allmänna handlingar utan att behöva avkrävas
legitimation och så att anonymiteten inte på annat sätt röjs.

Ikraftträdande

Ett första riksdagsbeslut om ändring i TF kan fattas före
det ordinarie riksdagsval som skall äga rum i september 1982 och ett andra
beslut kan föreligga före det årets utgång. Därför föreslås att ändringarna i
TF skall träda i kraft den 1 januari 1983.

Prop. 1981/82:37 49

4.2 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen
(1980:100)

De bestämmelser som f. n. finns i 15 kap. sekretesslagen
avser alla myndigheter. De nya bestämmelser som jag föreslår införda i kapitlet
gäller däremot endast de myndigheter som använder ADB. De har därför under en
egen rubrik tagits in i ett särskilt avsnitt sist i kapitlet. Till följd härav
har också 1-8 §§ försetts med en rubrik.

Allmänna bestämmelser 15 kap. 1 §

När allmän handling har kommit in till eller upprättats
hos myndighet skall handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte är
uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om
allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock registrering
underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan
fastställas om handling har kommit in eller upprättats.

Om särskilda skäl föreligger får regeringen föreskriva
undantag från registreringsskyldighet enligt första stycket i fråga om
handlingar av visst slag som hos myndighet förekommer i betydande omfattning.

/13 § finns bestämmelser om undantag från
registreringsskyldighelen ifråga om vissa upptagningar för automatisk
databehandling.

I det nya tredje stycket har tagits in en erinran om att
13 § innehåller bestämmelser som innebär undantag från
registreringsskyldigheten enligt 1 §. Undantaget avser upptagningar i
ADB-register som är gemensamma för flera myndigheter.

Särskilda bestämmelser om upptagningar för automatisk
databehandling

15 kap. 9 §

Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk
databehandling skall ordna denna med beaktande av den i
tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar.
Vidare skall myndigheten ordna databehandlingen med beaktande av det intresse
som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt
hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar.

Paragrafen, som är ny, motsvarar 3 § LUA. I fråga om de
allmänna övervägandena rörande paragrafen hänvisas till avsnitt 2.2.

Bestämmelsen
i första meningen innebär inget nytt krav på myndigheterna. Det torde
emellertid förhålla sig så när myndigheterna skall införa nya eller ändrade
ADB-system att många problem av teknisk och administrativ art står i förgrunden
och att offentlighetsintressena riskerar att komma i skymundan. Genom första
meningen framhävs att också offentlighetsprincipen måste beaktas i full
utsträckning i sådana sammanhang.

Prop.
1981/82:37 50

Första meningen säger inte något om på vilket sätt
myndigheterna skall lägga upp sin ADB-användning. Vad som kan vara lämpligt
måste avgöras från fall till fall. Det kan kanske vara fråga om att skilja
mellan ADB-upptagningar av olika offentlighetsstatus, så att allmänna och icke
allmänna handlingar hålls isär och så att allmänna handlingar i görligaste mån
fördelas på offentligt material och sådant som kan vara föremål för sekretess.
Rutiner för utlämnande av utskrifter av ADB-upptagningar som är allmänna och
icke hemliga handlingar kan behöva skapas som är särskilt anpassade till
allmänhetens rätt att få ta del av upptagningarna osv. Hänsynen till
offentlighetsprincipen måste dock ofrånkomligen vägas mot andra intressen. Vad
det gäller är att myndigheterna skall göra en rimlig avvägning, där också
tekniska och ekonomiska faktorer måste beaktas. Likaså måste givetvis hänsyn
tas till att ADB-system måste vara anpassade till de krav som myndighetens
verksamhet ställer så att databehandlingen inte blir orationell ur myndighetens
synvinkel.

Syftet med bestämmelserna är att allmänheten skall ges
samma möjligheter som myndigheterna att söka efter sådana uppgifter som finns
i allmänna och offentliga handlingar. Föreskriften avser emellertid inte att
binda myndigheterna vid bestämda tekniska lösningar. Det bör sålunda framhållas
att regeln inte innebär att databehandlingen hos myndigheterna i fortsättningen
måste vara baserad på terminalåtkomst. Valet mellan terminalbaserade eller s.
k. satsvis arbetande system eller tänkbara kombinationer måste givetvis grundas
på tekniska, ekonomiska och administrativa överväganden i varje särskilt fall.

Om myndigheten väljer ett terminalbaserat system blir
andra meningen tillämplig. Den får då till följd att myndigheten skall överväga
lämpligheten och behovet av s. k. presentationsterminaler, dvs. terminaler som
medger att man tar del av den information som finns upptagen på elektronisk väg
men som inte tillåter att man ändrar eller raderar ut upptagningarna i fråga.
Också här måste naturligtvis de olika förhållanden som råder hos myndigheterna
beaktas. Särskilt starkt är behovet av presentationsterminaler hos myndigheter
som ofta får begäran om utlämnande av ADB-upptagningar. Det är vidare mera
angeläget att t. ex. diarier som förs med hjälp av ADB kan vara tillgängliga
via terminal än ADB-upptagningar som utgörs av utpräglat tekniska uppgifter som
väderobservationer och andra mätvärden.

En annan faktor av betydelse är i vilken utsträckning det
material som finns i en myndighets ADB-register är allmänna och icke hemliga
handlingar. Om allmänhetens rätt att ta del av ADB-upptagningarna är begränsad,
får behovet av presentationsterminaler för allmänhetens bruk anses mindre än om
det offentliga materialet är stort. Så t. ex. kan det knappast finnas något
behov att förse ordbehandlingsmaskiner eller liknande kontorstekniska
hjälpmedel, där ADB-teknik används, med presentationsterminaler, eftersom man
får utgå ifrån att dessa hjälpmedel endast innehåller utkast och andra
produkter som inte är allmänna handlingar. Också en sådan

Prop.
1981/82:37 51

omständighet som tillgängliga resurser måste tas med i
bedömningen. I nuvarande ekonomiska läge är det givetvis ofrånkomligt att
kostnadsaspekten väger tungt när man bedömer om en myndighet bör anordna
presentationsterminaler för allmänheten. Överväganden av det slag som nu har
nämnts får alltså göras när man skall bedöma i vilken utsträckning det är
möjligt att ordna en myndighets databehandling så att enskilda själva kan
hantera terminaler och andra tekniska hjälpmedel.

De överväganden som alltså måste göras kan naturligtvis
leda till olika lösningar hos olika myndigheter. Det bör framhållas att en
presentationsterminal inte behöver stå enbart till allmänhetens tjänst utan
kan användas också för myndighetens eget bruk. Å andra sidan kan det vara
möjligt att låta allmänheten använda terminaler som primärt är avsedda för
myndighetens eget bruk. En sådan lösning är dock knappast möjlig om man inte
genom särskilda säkerhetsanordningar begränsar funktionerna hos en sådan terminal
så att enskilda personer kan få använda dem. Det kan också ibland av t. ex.
säkerhetsskäl vara svårt att låta allmänheten ha tillträde till den lokal där
en terminal från arbetssynpunkt har sin rätta plats.

De överväganden som myndigheterna skall göra enligt
paragrafen kan ofta lämpligen företas i ett sammanhang. Frågan om
presentationsterminaler blir då ett inslag i den större frågan om vilka krav
från offentlighetsintressenas sida som bör tillgodoses när ADB-system införs
eller ändras. Om behovet av presentationsterminaler bedöms vara starkt, kan det
leda till särskilda åtgärder i fråga om ADB-systemens tekniska utformning osv.

15 kap. 10 §

Myndighet skall på begäran bereda enskild tillfälle att
själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel som myndigheten förfogar
över för att ta del av upptagning för automatisk databehandling. Sådan
skyldighet föreligger dock inte, om sökanden därigenom får tillgång till upptagning
som inte anses som allmän handling hos myndigheten eller om hinder möter på
grund av bestämmelse om sekretess, på grund av fara för förvanskning eller
förstöring eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.

I fråga om beslut, varigenom myndighet har avslagit
enskilds begäran enligt första stycket, tillämpas vad som är föreskrivet
angående talan mot beslut som avses i 7 § första stycket.

Paragrafen är ny. Dess första stycke motsvarar 14 § LUA.
De allmänna övervägandena återfinns i avsnitt 2.2.

Som framgår av de allmänna övervägandena skall paragrafen
ses i samband med 9 §. Införs t. ex. presentationsterminaler hos en myndighet
för att enskilda själva skall få använda dem för att ta del av ADB-upptagningar
som är allmänna handlingar, skall givetvis allmänheten också ha rätt att
utnyttja terminalerna. Det är innebörden av första stycket. Bestämmelsen är
tillämplig också i sådana fall då en myndighet har skaffat terminaler för eget
bruk men anordnat sin databehandling så att de kan upplåtas till allmänheten.

Prop. 1981/82:37 52

Paragrafen kompletterar de regler i 2 kap. 12 § .TF som
anger på vilka sätt en allmän handling skall tillhandahållas allmänheten på
stället. Om förutsättningarna föreligger för att låta en enskild använda
terminal, är dock myndigheten skyldig att tillhandahålla upptagningar på det
sättet.

Allmänhetens tillgång till myndigheternas terminaler är
inte oinskränkt. För det första gäller rätten att utnyttja terminaler o. d.
utrustning bara sådana ADB-upptagningar som är att anse som allmänna handlingar
hos myndigheten. Skyldigheten att upplåta terminal e. d. gäller därför inte, om
sökanden därigenom får tillgång till ADB-upptagningar som inte är allmänna
handlingar hos myndigheten. För det andra kan hinder mot att en ADB-upptagning lämnas
ut föreligga på grund av sekretess.

Med anledning av vad som har sagts i ett remissyttrande
bör framhållas att prövningen av om en ADB-upptagning får lämnas ut eller inte
i princip ankommer på den myndighet som upplåter en terminal till en enskild. I
vissa fall skall dock utlämnandefrågan prövas av en särskilt utsedd myndighet
(jfr 2 kap. 14 § andra stycket TF). Själva prövningen av frågan om sekretess
för ADB-upptagningar som en enskild kan få tillgång till via terminal e. d. kan
göras på liknande sätt som när det gäller ett massuttag. Det betyder att en
viss genomsnittsbedömning av materialet får göras (jfr prop. 1979/80:2 del A s.
81).

Jag vill också peka på att den nu angivna begränsningen
kan bli aktuell också i sådana fall då en terminal är placerad så att den
enskilde kan få del av sekretessbelagda uppgifter redan genom att han får
tillträde till den lokal där terminalen är uppställd. Detta torde ibland kunna
vara fallet med terminaler inom försvarsmakten.

Ett tredje undantag från skyldigheten att tillhandahålla
terminal e. d. föreligger, om det är fara att en ADB-upptagning förvanskas
eller förstörs. Detta undantag kan bli aktuellt, om myndigheten saknar en
särskild presentationsterminal eller någon annan terminal, vars funktion kan
begränsas så att man inte via terminaler kan påverka ADB-upptagningens
innehåll. Myndigheten bör även kunna ställa vissa krav på att den som vill
använda sig av en terminal också kan hantera den. Är det fara för att
terminalen förstörs eller skadas av den enskilde, kan således tillgång till
terminalen vägras. Det torde dock bara i sällsynta fall finnas en sådan risk.

Skyldigheten att tillhandahålla en terminal eller annat
tekniskt hjälpmedel är vidare begränsad, om hänsynen till arbetets behöriga
gång hindrar att en enskild får tillgång till hjälpmedlet. Uttrycket
"arbetets behöriga gång" återfinns i 15 kap. 4 och 5 §§
sekretesslagen. Vid tillämpningen av förevarande paragraf bör riktmärket för
myndigheterna vara att en begäran av en enskild att få använda t. ex. en presentationsterminal
skall prövas och -vid positivt ställningstagande - tillmötesgås omedelbart. Det
kan dock vara nödvändigt att myndigheten får tid att pröva, om en
ADB-upptagning skall anses som en allmän handling eller om det gäller sekretess
för uppgifter i

Prop.
1981/82:37 53

upptagningen. Det kan också hända att sökanden får vänta
därför att andra enskilda personer eller myndighetens personal använder
tillgängliga terminaler. Bestämmelsen innebär också att en sökande som fått
tillträde till en terminal kan få lämna denna, om myndigheten behöver använda
den för någon brådskande angelägenhet.

Det bör
framhållas att rätten att använda terminal avser såväl bildskärmsterminaler
som terminaler som redovisar innehållet i en upptagning genom utskrift på papper.
Om båda möjligheterna finns, har den enskilde dock ingen rätt att välja mellan
dessa olika former av presentation av uppgifterna utan det får ankomma på
myndigheten att bestämma om detta. Bestämmelsen ger inte heller den enskilde
någon rätt att avgiftsfritt ta med sig utskrifter av en upptagning (jfr 2 kap.
13 § TF).

Innan jag lämnar bestämmelsen i första stycket vill jag
understryka att de undantag som där uppställs självfallet inte får utnyttjas av
myndigheterna på ett sådant sätt att syftet med första meningen i bestämmelsen
motverkas. Myndigheterna bör tvärtom i all rimlig utsträckning försöka anordna
sin terminalbaserade databehandling så att undantagsregeln i andra meningen
inte behöver åberopas mot allmänheten.

Införs en
rätt för enskilda att få ta del av sådana ADB-upptagningar som anses som
allmänna handlingar genom att själva få utnyttja en terminal e. d., bör en
sökande få föra talan mot ett beslut om avslag på hans begäran. Bestämmelser om
en sådan talerätt har tagits upp i andra stycket. De innebär att talan mot ett
avslagsbeslut får föras enligt samma regler som gäller i fråga om talan mot
beslut varigenom någon har fått avslag på begäran att få ta del av en allmän
handling, dvs. beslut som avses i 7 § första stycket. Huvudregeln är alltså att
talan förs genom besvär hos kammarrätt med möjlighet att därifrån gå vidare
till regeringsrätten utan att det för den skull krävs prövningstillstånd (jfr
35 § förvaltningsprocesslagen 1971:291). Vidare skall tillämpas de
inskränkningar i talerätten som anges i 7 § tredje stycket och de särskilda
regler om talan mot beslut av statsråd och myndigheter under riksdagen som
åsyftas i 7 § fjärde och femte styckena.

Av
allmänna förvaltningsrättsliga principer följer att talan inte kan föras mot
det sätt på vilket en myndighet ordnar sin databehandling. I de fall där en
myndighet har vägrat en enskild att själv använda en terminal och sökanden har
överklagat beslutet är domstolens prövning alltså begränsad till frågan, om de
förutsättningar som anges i första stycket är uppfyllda eller inte. Domstolen
skall däremot inte pröva huruvida myndigheten hade bort ordna sin
databehandling på ett annat sätt, så att allmänheten har terminalåtkomst till
ADB-upptagningarna hos myndigheten.

Jag vill
tillägga att regeln i 9 § expeditionskungörelsen (1964:618, 9 § ändrad senast
1977:131) om avgiftsfrihet i mål och ärenden om utlämnande av allmän handling
även utan någon ändring torde vara tillämplig i mål och ärenden om utlämnande
av allmän handling i den formen att den enskilde själv får utnyttja en terminal
e. d. hos en myndighet.

Prop.
1981/82:37 54

15 kap. Il §

Varje myndighet skall för allmänheten hålla tillgänglig
beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos
myndigheten som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB-register).
Sådan skyldighet föreligger dock inte i fråga om ADB-register som inte till
någon del anses som allmän handling hos myndigheten. Myndigheten är inte heller
skyldig att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa
betydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheten.

Beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning
om

1. ADB-registrets benämning,

2. ADB-registrets ändamål,

3. vilka typer av uppgifter i
ADB-registret som myndigheten har tillgång till,

4. hos vilka andra myndigheter
ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form,

5. vilka terminaler eller andra
tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten,

6. vilka bestämmelser om sekretess som
myndigheten vanligen skall tillämpa på uppgifter i ADB-registret,

7. vem som hos myndigheten kan lämna
närmare upplysningar om ADB-registret och dess användning i myndighetens
verksamhet.

I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket
utelämnas, om det behövs för att beskrivningen i övriga delar skall kunna
företes för allmänheten.

Paragrafen är ny och motsvarar 6 och 7 § § LUA. Allmänna
överväganden i fråga om paragrafen finns i avsnitt 2.3.

Definitionen av ADB-register i första stycket ansluter till
definitionen av personregister i 1 § datalagen. I fråga om begreppen i
definitionen kan därför hänvisas till datalagens förarbeten (prop. 1973:33 s.
118). I DALK:s förslag används också ordet system. Eftersom detta ord till
innebörden till stor del sammanfaller med begreppet register har endast det
senare uttrycket använts i departementsförslaget.

En
förutsättning för att en myndighet skall vara skyldig att ha en beskrivning på
ett ADB-register är enligt första stycket att registret till någon del utgör allmän
handling och att beskrivningen inte är obehövlig från offentlighetssynpunkt. Är
ett ADB-register bara av liten betydelse för allmänhetens rätt att ta del av
allmänna handlingar, kan alltså beskrivningen undvaras. Utgångspunkten för en
myndighets bedömning av behovet av en registerbeskrivning bör vara att
beskrivningen skall finnas. Endast om det står någorlunda klart att fördelarna
med beskrivningen från offentlighetssynpunkt skulle vara obetydliga, bör
myndigheten kunna betrakta sig som befriad från skyldigheten att ha en
beskrivning. När så får anses vara fallet får bedömas allt efter
omständigheterna i den enskilda situationen. Är inslaget av offentligt material
litet i ett register, kan det vara ett skäl för en myndighet att underlåta att
ha en beskrivning av detta. Också sådana faktorer bör kunna beaktas som den
utsträckning i vilken allmänheten brukar begära att få ta del

Prop. 1981/82:37 55

av registerinnehållet och registrets betydelse för
myndighetens verksamhet över huvud taget. Det torde dock vara mera sällan som
de nu nämnda faktorerna bör leda till att en myndighet underlåter att ha en
beskrivning. Om ett ADB-register innehåller upptagningar som bara delvis anses
som allmänna handlingar hos myndigheten, behöver beskrivningen bara omfatta det
registerinnehåll allmänheten har rätt att ta del av.

De två första punkterna i andra stycket torde inte kräva
några närmare kommentarer. Beträffande punkt 3 kan sägas att uppgifter som en
myndighet är förhindrad att få tillgång till på grund av föreskrifter som
datainspektionen har utfärdat med stöd av 6 § datalagen inte behöver beskrivas.
Punkt 4 innebär att en myndighet i sin beskrivning av ett ADB-register skall
ange hos vilka andra myndigheter som registret också anses förvarat. Med punkt
5 åsyftas sådana terminaler o. d. som den enskilde kan få utnyttja med stöd av
15 kap. 10 § sekretesslagen.

Punkt 6 innebär inte att en myndighet skall ange alla
sekretessbestämmelser som teoretiskt kan tänkas bli tillämpliga på uppgifter i
ett ADB-register. Ett så långtgående krav vore orealistiskt. Däremot förhåller
det sig oftast så att vissa sekretessbestämmelser företrädesvis tillämpas hos
en myndighet. Det kan i och för sig röra sig om många bestämmelser. Avsikten
med punkt 6 är att allmänheten skall kunna få en så god bild som möjligt av
vilka sekretessbestämmelser som kan tänkas hindra att uppgifter ur registret
lämnas ut. Denna redovisning bör lämpligen knyta an till de olika typer av
uppgifter som förekommer i registret. En myndighet som tvekar om att ta med en
sekretessbestämmelse i en beskrivning bör hellre ta med bestämmelsen än
utelämna denna.

I punkt 7 slutligen avses den tjänsteman som har till
uppgift att lämna allmänheten vägledning beträffande myndighetens
ADB-användning enligt vad som har anförts i avsnitt 2.4. Under tid då denne
inte är i tjänst bör anges vem som i hans ställe kan ge allmänheten
upplysningar om myndighetens ADB-användning.

Givetvis är det ingenting som hindrar en myndighet från
att lämna mera fullständiga beskrivningar av sina ADB-register än vad som
föreskrivs i paragrafen. Denna uppställer bara en viss minimistandard.

Som har nämnts i den allmänna motiveringen är det lämpligt
att en beskrivning av ett ADB-register som är gemensamt för flera myndigheter
upprättas av den myndighet som har huvudansvaret för registret. Om det behövs,
kan sedan denna beskrivning kompletteras hos de andra myndigheter som är
anslutna. Det bör eftersträvas att registerbeskrivningarna ges en sådan
utformning att de kan förstås även av den som inte är särskilt insatt i
ADB-tekniken. Många av de uppgifter som skall finnas kan i fråga om
personregister troligen hämtas från ansökningar och anmälningar till
datainspektionen, låt vara att uppgifterna kanske behöver anges på ett något
annorlunda sätt än i dessa handlingar. För att beskrivningarna skall vara
lättfattliga bör de inte vara alltför utföriiga. Det bör från allmänhetens

Prop. 1981/82:37 56

synpunkt vara bättre med korta och lättlästa beskrivningar
än med långa och detaljerade. Kravet på enkelhet bör dock inte drivas därhän
att beskrivningarna inte säger något konkret om myndigheternas ADB-användning.
Givetvis kan förhållandena hos olika myndigheter skilja sig åt så, att den
utformning som är lämplig på ett håll inte är lämplig på ett annat.

En myndighet som använder ADB i sin verksamhet och som är
skyldig att ha en beskrivning skall givetvis hålla beskrivningen tillgänglig
för allmänheten. Detta följer av offentlighetsprincipen. För att sekretesskäl
inte skall hindra att en enskild tar del av beskrivningen, får de uppgifter som
beskrivningen skall innehålla enhgt de olika punkterna i paragrafen bara tas
med i den utsträckning hinder inte möter på grund av sekretess. Detta framgår
av tredje stycket, som är utformat efter förebild av 15 kap. 2 § andra stycket
sekretesslagen. I undantagsfall kan tredje stycket innebära att någon
beskrivning inte kan upprättas.

15 kap. 12 §

Myndighet skall på begäran av enskild lämna de särskilda
upplysningar som den enskilde behöver för att kunna ta del av upptagningar för
automatisk databehandling som anses som allmänna handlingar hos myndigheten.
Sådan skyldighet föreligger dock inte i den mån hinder möter av hänsyn till
arbetets behöriga gång.

Paragrafen motsvarar 10 § andra stycket LUA. I avsnitt 2.4
återfinns de allmänna övervägandena i fråga om de nya reglerna. I detta avsnitt
har bl. a. redovisats att bestämmelser om myndigheternas service mot
allmänheten finns i många författningar. Begreppet särskilda upplysningar
markerar att det här är frågan om en serviceskyldighet för myndigheterna som
går utöver tidigare gällande regler.

Den upplysningsskyldighet som sålunda har införts innebär
att det inte räcker för en myndighet att tillhandahålla den beskrivning av ett
ADB-register som skall finnas enligt 11 §. Därutöver skall myndigheten lämna
uppgifter om hur den enskilde rent praktiskt skall gå till väga för att kunna
utnyttja sin rätt att ta del av sådana ADB-upptagningar som är allmänna och
icke hemliia handlingar. Det kan t. ex. vara fråga om att inom rimliga gränser ge
instruktioner om hur en presentationsterminal används. Också andra upplysningar
som hänger samman med den speciella ADB-tekniken kan behöva lämnas. Givetvis är
det inget som hindrar en myndighet från att ge den behövliga informationen i
skriftlig form, t. ex. som en handledning i hur en presentationsterminal
används. Ett sådant tillvägagångssätt befriar emellertid inte myndigheten från
skyldigheten enligt förevarande paragraf att gå den enskilde till hända med den
ytterligare vägledning som han kan behöva.

Den föreskrivna serviceskyldigheten är begränsad till vad
sökanden behöver få veta för att kunna ta del av en ADB-upptagning som är
allmän

Prop. 1981/82:37 57

handling. Sökanden kan däremot inte med stöd av stadgandet
begära att myndigheten därutöver skall lämna honom mera allmänna upplysningar
om t. ex. den teknik och de administrativa rutiner som tillämpas hos myndigheten
i fråga om datoranvändningen.

75 kap. 13 §

Om upptagning för automatisk databehandling förs in i ett
ADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter för överföring i läsbar
form, är endast den myndighet som gör införingen registreringsskyldig enligt 1
§.

De allmänna övervägandena i fråga om denna paragraf, som
saknar motsvarighet i LUA, återfinns i avsnitt 2.3.

Undantaget
från registreringsskyldigheten enligt 1 § avser det fallet att flera
myndigheter är anslutna till ett och samma ADB-register och t. ex. genom
terminaler har tillgång till uppgifterna i registret. Om någon av myndigheterna
tillför registret en ADB-upptagning, kan denna vara att anse som en inkommen
eller upprättad allmän handling hos den myndigheten. Genom att upptagningen
genom införingen i registret blir tillgänglig också hos de andra myndigheter
som har åtkomst till detta, kan upptagningen enligt 2 kap. 6 § TF anses som en
inkommen allmän handling hos dessa myndigheter. I praktiken har de emellertid
ingen möjlighet att uppfylla den skyldighet att i så fall registrera
upptagningen som skulle åligga dem enligt 1 §. Undantaget i förevarande
paragraf från registreringsskyldigheten innebär att endast den myndighet som
tillför ADB-registret upptagningen är skyldig att registrera denna som en
allmän handling. De andra myndigheterna är alltså befriade från
registreringsskyldigheten.

Ikraftträdande m. m.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1982. I fråga om
ADB-register som har börjat användas före ikraftträdandet skall beskrivning
enligt 15 kap. 11 § hållas tillgänglig senast den 1 januari 1983.

Huvuddelen av de föreslagna ändringarna i sekretesslagen
bör träda i kraft den 1 juli 1982. I fråga om den nya 11 § som innehåller
kravet på att myndigheterna skall ha beskrivningar äv befintliga ADB-register
torde emellertid en viss övergångstid behövas så att beskrivningarna hinner
upprättas. Därför föreslås att beskrivning av ADB-register, som har börjat
användas före den 1 juli 1982, skall hållas tillgänglig senast den 1 januari
1983. Ingenting hindrar givetvis de myndigheter som hinner upprätta
beskrivningar dessförinnan att göra detta. Tvärtom är det önskvärt att beskrivningarna
finns tillgängliga för allmänheten så snart som möjligt.

Prop. 1981/82:37 58

5 Hemställan

Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över
förslagen till

1.
lag om ändring
i tryckfrihetsförordningen,

2.
lag om ändring
i sekretesslagen (1981:100).

Eftersom ändringen i sekretesslagen inte avser lag om
begränsning i rätten att ta del av allmänna handlingar (dvs. föreskrifter om
undantag från offentlighetsprincipen) och inte heller annan lag som nämns i 8
kap. 18 S andra stycket regeringsformen, bör lagrådets yttrande företrädesvis
avse förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.

6 Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens
hemställan.

Prop.
1981/82:37 59

Utdrag

LAGRÅDET PROTOKOLL

vid sammanträde . 1981-10-20

Närvarande: justitierådet Fredlund, regeringsrådet Brodén.
justitierådet Palm.

Enligt lagrådet den 15 oktober 1981 tillhandakommet utdrag
av protokoll vid regeringssammanträde samma dag har regeringen på hemställan av
statsrådet och chefen för justitiedepartementet beslutat inhämta lagrådets
yttrande över förslag till

1.
lag om ändring
i tryckfrihetsförordningen.

2.
lag om ändring
i sekretesslagen (1980:100).

I beslutet
har angetts, att lagrådets yttrande företrädesvis borde avse förslaget till lag
otn ändring i tryckfrihetsförordningen.

Förslagen
har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Göran Regner.

Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:

Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.

JUSTITIEDEPARTEMENTET

Utdrag PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1981-10-29

Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande, och
statsråden Ullsten, Wikström, Friggebo. Dahlgren, Åsling, Söder. Johansson,
Wirtén. Andersson. Boo, Petri, Eliasson, Elmstedt, Tilländer. Ahrland, Molin

Föredragande: statsrådet Petri

Proposition om offentlighetsprincipen och ADB

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande' över förslag
till

1.
lag om ändring
i tryckfrihetsförordningen,

2.
lag om ändring
i sekretesslagen (1980:100).

Föredraganden upplyser att lagrådet har lämnat förslagen
utan erinran och hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta
förslagen.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden
och beslutar att genotn proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som
föredraganden har lagt fram.

Beslut om lagrådsremiss fatlat vid regeringssammanträde
den 15 oktober 1981.

Prop. 1981/82:37 61

Innehållsförteckning

Proposition..................................................................... ....... 1

Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... ....... 1

Lagförslag....................................................................... ....... 2

1
Lag om ändring
i tryckfrihetsförordningen ............... 2

2
Lag om ändring
i sekretesslagen (1980:100) ........ ....... 3

Utdrag
av protokoll vid regeringssammanträde den 15 oktober

1981 .............................................................................. ....... 7

1
Inledning.................................................................. 7

2
Allmän
motivering..................................................... ....... 8

2.1
Allmänna
synpunkter på behovet av åtgärder för att motverka att handlingsoffentligheten
urholkas........................................................................ 8

2.2
Krav på
myndigheternas ADB-system ............ 18

2.3
Registrering
och dokumentation...................... ..... 26

2.4
Service och
information till allmänheten m.m... ..... 33

2.5
Vissa andra
frågor........................................... 36

2.5.1
Arkivering och
gallring .......................... 36

2.5.2
Rätten till
anonymitet m. m................... 39

2.5.3
Tid för
tillhandahållande av utskrift ...... ..... 40

2.5.4
Avgifter................................................. 41

2.6
Kommersiellt
utnyttjande m. m........................ 42

2.7
Aktiv
informationsförmedling............................ 44

3
Upprättade
lagförslag.............................................. 46

4
Specialmotivering..................................................... 46

4.1
Förslaget till
lag om ändring i tryckfrihetsförordningen . 46

4.2
Förslaget till
lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 49

5
Hemställan............................................................... 58

6
Beslut ...................................................................... 58

Bilagor

Bilaga
1 Kommitténs sammanfattning av sitt förslag se del B

Bilaga
2 Kommitténs lagförslag .......................... -"-

Bilaga
3 Sammanställning av remissyttranden ..... -"-

Utdrag av
lagrådets protokoll den 20 oktober 1981....... 59

Utdrag
av protokoll vid regeringssammanträde den 29 oktober

1981 .............................................................................. 60

Innehållsförteckning....................................................... 61

Prop.
1981/82:37 1

Bilaga 1

Kommitténs sammanfattning av sitt förslag

28.1 Handlingsoffentligheten och ADB - nuläge (avd. 1)

I enlighet med direktiven har DALKs arbete delats in i
olika huvuduppgifter. En, tills vidare avslutad, huvuduppgift har varit att
göra en översyn av datalagen och att föreslå författningsregler för SPAR.

En annan
huvuduppgift för DALK rör datoriseringens sätt att påverka
offentlighetsprincipen. Här skall DALK beakta önskemålet att användningen av
ADB-teknik inte får urholka offentlighetsprincipen, vilket kan påkalla
särskilda åtgärder. Kommittén skall också pröva möjligheterna att ta teknikens
resurser i anspråk för att om möjligt öka tillgängligheten hos den information
som finns samlad hos samhällsorganen. Det är den nu återgivna huvuduppgiften
som tas upp i detta delbetänkande.

Därefter
återstående huvuduppgifter gäller utnyttjandet av datorer inom administration
och näringsliv som en internationell företeelse och behovet av lagbestämmelser
i detta sammanhang samt behovet och utformningen av en generell
personregisterlag som på sikt sannolikt bör ersätta datalagen. Dessa båda
frågor tas dock inte upp i detta betänkande.

Offentlighetsprincipen kan traditionellt delas in i tre
olika led; den s. k. förhandlingsoffentligheten, den s. k. partsoffentligheten
och handlingsoffentligheten. Det är det sist nämnda ledet - grundsatsen om
allmänna handlingars offentlighet - som bildat utgångspunkten för de överväganden
om datoriseringens sätt att påverka offentlighetsprincipen, som det nu
förevarande delbetänkandet innehåller.

Betänkandet
innehåller fyra, sinsemellan ganska fristående, avdelningar. Den inledande
avdelningen innehåller (2 kap.-8 kap.) en redovisning av gällande lagstiftning,
pågående debatt och andra fakta som man enligt DALKs mening behöver känna till
för att kunna ta ställning till frågan hur ADB påverkat handlingsoffentligheten
och vilka åtgärder som nu kan vara påkallade. Den innehåller också (9 kap.) de
allmänna riktlinjerna för DALKs överväganden i fråga om behovet av åtgärder.
Såsom bl. a. där utvecklas närmare har man på senare tid genom ändringar i 2
kap. TF sökt komma till rätta med olika problem, som hänger samman med
handlingsoffentlighetens tillämpning på ADB-lagrad information. Trots detta
delar DALK uppfattningen att ytterligare åtgärder nu med hänsyn till utvecklingen
behövs inom området handlingsoffentligheten och ADB. Det finns en rad förslag
och önskemål om vad som bör göras, vilka DALK ställt samman och särskilt
beaktat.

När man
överväger behovet av åtgärder kan man dock självfallet inte okritiskt utgå från
en katalog över förslag, önskemål och andra synpunkter. Man måste också ta
hänsyn till andra faktorer som påverkar bedömningen. Hit hör då först och
främst nu gällande regler i 2 kap. TF om handlingsof-

1 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 37

Prop. 1981/82:37 2

fentlighetens innebörd beträffande ADB-medierna. Andra
faktorer som måste vägas in i bilden är kravet på arbetsro för myndigheterna,
omsorgen om de registrerades personliga integritet, datalagen, kostnaderna,
önskemålen att hindra ett oönskat utnyttjande av det allmännas ADB-material
för rent kommersiella syften samt sekretess-, säkerhets- och sårbarhetsaspekter.

Det finns risk för en viss övertro på att nya tekniska
metoder skall kunna lösa alla informations- och kommunikationsproblem, kanske
på bekostnad av de mänskliga kontakter som säkert alla behöver. Man bör dock
enligt DALKs mening inte ensidigt rikta in ansträngningarna på avancerade och
dyrbara datorbaserade lösningar. Om informationsförmedling via datorer och
datornät betraktas som det enda alternativet kommer man lätt att förbise
förbättringar som kan åstadkommas med tämhgen enkla medel.

28.2 Behovet av grundlagsändring (avd. 2)

Gällande regler om handlingsoffentligheten finns i 2 kap.
TF. Reglerna är, efter grundlagsändring som trätt i kraft år 1978, numera
uttryckligen tillämpliga också på s. k. tekniska upptagningar, däribland
magnetband, skivminnen och andra s. k. upptagningar för ADB.

I debatten om hur ADB påverkat handlingsoffentligheten har
man pekat på att den tekniska utvecklingen när det gäller metoderna för
informationsbehandling och samhällsutvecklingen överhuvudtaget lett till att
man kanske nu bör ompröva handlingsoffentlighetens traditionella innebörd. I
det sammanhanget uppkommer vidare frågan om de åtgärder, som DALKs direktiv
efterlyser för att ADB inte skall urholka handlingsoffentligheten, kan och bör
vidtas utan grundlagsändring. Ytterligare en fråga som särskilt nämns i DALKs
direktiv gäller lämpUgheten av att särreglera ADB-medierna i TF. Dessa frågor
berörs i avdelning 2.

DALK har särskilt övervägt om det från de nämnda
utgångspunkterna nu är påkallat att göra ingrepp i 2 kap. TF. Kommittén anser
dock inte att detta är nödvändigt eller lämpHgt.

DALK utgår därför vid sin bedömning av behovet av åtgärder
från att handlingsoffentligheten och 2 kap. TF, trots ADB-teknik och andra
förändringar i samhället, skall ha samma principiella innebörd i fortsättningen
som för närvarande.

Enligt DALKs mening bör alltså förekomsten av ADB inte nu
utgöra motiv för grundlagsändringar. Det finns nämligen bl. a. stor risk för
att sådana ändringar, med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen, mycket
fort blir föråldrade. I stället bör man pröva att genom tillämpningsföreskrifter
i form av lag konkretisera och precisera grundlagen och därmed om möjligt skapa
mer uttömmande och mer lätthanterliga förhållningsregler om
handlingsoffentligheten och~ADB--- både för myndigheterna och för allmänheten.
Dessa regler kan då på ett enklare och snabbare sätt än genom

Prop.
1981/82:37 3

grundlagsändring
vid behov anpassas till nya erfarenheter, till den tekniska utvecklingen eller
till andra nya förhållanden, som med största sannolikhet kommer att fortlöpande
påverka bestämmelserna.

Det
finns förslag om att den nuvarande dokumentationsregeln i 14 § datalagen bör
föras över till 2 kap. TF. DALK har prövat detta förslag men anser inte heller
en sådan grundlagsändring motiverad. DALK förordar i stället att regeln i 14 §
datalagen tas in i en ny lag om enskilds rätt att ta del av upptagning för ADB,
som bygger på 2 kap. TF i nu gällande lydelse och som enligt DALKs mening
behövs för att motverka risken för att ADB urholkar handlingsoffentligheten.

28.3
Urholkning av handlingsoffentligheten (avd. 3)

28.3.1 Inledning

DALKs
förslag till åtgärder för att ADB inte skall urholka handlingsoffentligheten
redovisas i avdelning 3.

DALK
har av närmare anförda skäl inte gjort några mer ingående jämförelser mellan
förr och nu när det gäller tillämpningen av handlingsoffentligheten. DALKs
modell för arbetet i nu diskuterad del har i stället varit att, på grundval av
grundlagsbestämmelserna i 2 kap. TF, i form av en ny lag söka konkretisera
handlingsoffentligheten i praktiska tillämpningsregler för myndigheterna och
för allmänheten. Med allmänheten avses då såväl enskilda personer som politiska
partier, intresseorganisationer och andra sammanslutningar, massmedia,
forskare, företag och andra utnyttjare av handlingsoffentligheten. Avsikten är
att den nya lagen tydligare skall spegla syftet med handlingsoffentligheten
samt de krav som principen ställer på myndigheternas ADB-verksamhet och
arbetsrutinerna kring denna verksamhet.

De
nya bestämmelser DALK föreslår gäller i enlighet med direktiven enbart
upptagningar för ADB. Kommittén har alltså inte behandlat allmänna handlingar i
annan form. Den nya lagen innehåller inledande bestämmelser, som anger att
lagen såvitt gäller upptagningar för ADB innehåller kompletterande regler till
2 kap. TF och att myndigheterna vid utformningen av sina ADB-system särskilt
måste beakta handlingsoffentlighetens krav. Därutöver finns närmare regler om
registrering (diarieföring), dokumentation, arkivering och gallring, rätten
till anonymitet m.m., service och information, tillhandahållande av uppgifter,
avgifter samt besvär.

28.3.2 Registrering
(diarieföring) av upptagning för ADB

Det
är uppenbart att diarieföringen har mycket stor betydelse för den praktiska tillämpningen
av handlingsoffentligheten. Det är därför tillfredsställande att man nu genom
den nya sekretesslagen (1980:100) skapat

Prop. 1981/82:37 4

särskilda lagregler i ämnet som stryker under detta. De
nya reglerna är dessutom bindande både för de statliga och de kommunala
myndigheterna. Det bör dock betonas att diarieföringen eller annan registrering
saknar betydelse när det gäller den rättsliga frågan om en upptagning för ADB
eller annan handling är att anse som allmän eller inte.

I
förarbetena till den nya sekretesslagen finns inte någon egentlig diskussion av
de särskilda problem som kan finnas i samband med registrering av upptagning
för ADB. DALK har därför övervägt om det i den nya lag som kommittén föreslår
behövs ytterligare bestämmelser. DALK anser dock att man får nöja sig med de
generella regler som finns i 15 kap. 1 och 2 §§ i sekretesslagen och med en
hänvisning till dessa bestämmelser i den nya lag kommittén förordar. Reglerna i
sekretesslagen skapar garantier för insyn i myndigheternas verksamhet också när
det gäller ADB-teknikens användning i den meningen, att förekomsten av
ADB-lagrad information hålls offentlig och öppen. Längre kan man nu inte komma
genom bestämmelser om diarieföring. Genom hänvisningen till sekretesslagen i
DALKs lagförslag betonas att de nya reglerna om diarieföring också gäller
upptagningar för ADB.

28.3.3 Dokumentation av upptagningar för ADB m. m.

Vid sidan av registreringen av de allmänna handlingar som
finns hos myndigheterna är det av väsentlig betydelse för
offentlighetsprincipens tillämpning i praktiken vilka allmänna handlingar
myndigheterna upprättar, tar emot och bevarar. Myndigheternas verksamhet måste
i tillräcklig omfattning dokumenteras i skrift eller därmed jämföriig form som
i praktiken tillåter den insyn handlingsoffentligheten är till för att värna.
Inte minst när det gäller myndigheternas ADB-system är detta en mycket
betydelsefull faktor. Såvitt gäller personregister finns också särskilda
bestämmelser om dokumentation i 14 § datalagen.

När det gäller
dokumentationsregeln i 14 § datalagen har det, såväl vid lagens tillkomst som
därefter, framförts att regeln bör föras över till t. ex. sådan lagstiftning
som rör myndigheternas handläggning av mål eller ärenden eller till TF.
Kommittén anser att den på ett naturligt sätt hör hemma i en lag som syftar
till att komplettera de allmänt hållna bestämmelserna om upptagningar för ADB i
2 kap. TF. Kommittén föreslår därför att regeln förs över från datalagen till
den nya lag med nyss angiven innebörd som DALK förordar.

Regeln i 14 § datalagen överlåter åt varje myndighet att
självständigt bestämma om undantag från dokumentationsskyldigheten och därmed
om begränsning av insynsmöjligheterna.

Dokumentationsregeln
har dock stort värde från bl. a. offentlighetssynpunkt. Den har också nära
samband med arkivbildningen. DALK anser därför att myndigheterna bör samråda
med riksarkivet eller annan arkiv-

Prop. 1981/82:37 5

myndighet rörande principerna för undantag från
huvudregeln i de, sannolikt tills vidare få, fall då undantag kan bli aktuellt.
Kommittén föreslår en särskild bestämmelse om detta.

När det
härefter gäller behovet av dokumentation om myndigheternas ADB-system har man i
många sammanhang betonat vikten av att det finns överskådliga och lätt
tillgängliga förteckningar o. d., som ger allmänheten möjlighet att få veta vad
slags ADB-material som finns hos myndigheterna. Även enligt DALKs mening krävs,
vid sidan av register över inkomna och upprättade handlingar, sådan information
rörande myndigheternas ADB-system.

Från
offentlighetssynpunkt, dvs. för att främja överblick över och orientering i det
ADB-material över vilket myndigheterna förfogar, krävs enligt DALKs mening två
slag av skriftlig information rörande detta; dels en förteckning över de
ADB-system som är tillgängliga för myndigheten i dess verksamhet, dels en
närmare beskrivning av systemen. Dessa förteckningar och beskrivningar bör hos
myndigheterna hållas lätt tillgängliga för allmänheten. Med tanke på syftet är
det självfallet av vikt att innehållet är så utformat att även den, som inte är
datateknisk specialist eller närmare känner till de beskrivna ADB-systemen, har
faktiska möjligheter att tillgodogöra sig informationen.

Vad som i första hand behöver dokumenteras på nyss
beskrivet sätt är system i drift. Det är i det sammanhanget viktigt att
dokumentationen också visar förekommande förbindelser mellan olika system via
terminal eller annan direkt förbindelse.

Förteckning
över ADB-användningen bör finnas hos varje myndighet som utnyttjar ADB i sin
verksamhet. Systembeskrivning bör finnas hos den som är ansvarig för drift och
underhåll av de ADB-system som de användande myndigheterna bör vara skyldiga
att förteckna. DALK föreslår också närmare regler om vad sådan förteckning och
beskrivning bör innehålla. Med hänsyn till de skiftande förhållanden som råder
hos de statliga och kommunala myndigheterna är det dock inte lämpligt att i
lagen med generell verkan föreskriva alltför detaljerade bestämmelser. Den
lagregel som behövs ger därför visst utrymme för myndigheten själv att bestämma
dokumentationens omfattning.

Ett
viktigt mål med den nya regeln uppnås ändå; nämligen betoningen av att
dokumentation av ADB-system inte bara är en intern myndighetsfråga och en
teknisk fråga, utan även en fråga som i hög grad rör offenthghets-principen.

28.3.4 Arkivering och gallring

En omständighet som också i betydande grad påverkar den
faktiska innebörden av offentlighetsprincipen är vilka arkiverings- och
gallringsregler

Prop. 1981/82:37 6

som tillämpas hos myndigheterna. Dessa regler bestämmer
hur länge allmänna handhngar finns tillgängliga. Därmed blir de också avgörande
för frågan hur länge de insynsmöjligheter, som offentlighetsprincipen medger, i
praktiken blir användbara. Grundprincipen i fråga om såväl de statliga som de
kommunala myndigheternas arkiv, att arkivhandhngar skall bevaras och att
gallring är undantag från denna huvudregel, är alltså av stor betydelse för
handlingsoffentligheten.

Enligt
DALKs uppfattning kan upptagningar för ADB inte betraktas som någonting
fristående, skarpt avgränsat från myndigheternas verksamhet i övrigt. Tvärtom
måste upptagningarna för ADB, både i arkivsammanhang och i övrigt, ses som en
integrerad del av myndigheternas totala verksamhet. Man får alltså enligt DALKs
mening inte, såsom hittills nog ofta varit fallet, se gallrings- och
arkiveringsfrågorna i ADB-sammanhang som en i första hand teknisk och ekonomisk
fråga. I stället är det upptagningarnas betydelse för handlingsoffentligheten,
för förvaltningsverksamhetens bedrivande, för den enskilde medborgarens
rättssäkerhet och för den framtida forskningen som, vid sidan av ändam.ålet med
förekommande register och system, bör vara avgörande. Det behövs därför
bestämmelser av vilka framgår att myndigheterna vid användningen av ADB är
skyldiga att särskilt beakta arkiverings- och gallringsfrågorna och att därvid
speciellt ta hänsyn till det nyss anförda. Sådana bestämmelser finns i den nya
lag DALK föreslår.

För att komma ifrån risken för att upptagningar för ADB
betraktas som fristående enheter i stället för arkivdelar bör myndigheterna
enligt DALKs mening på ett tidigt stadium söka ta till vara de arkiwårdande
myndigheternas sakkunskap och erfarenheter. Myndigheterna bör därför redan vid
planering och uppbyggnad eller ändring av större ADB-system samråda med
vederbörande arkivmyndighet. Också en erinran om detta har tagits in i den nya
lagen.

28.3.5 Rätten till anonymitet m. m.

Handlingsoffentligheten innebär att den som vill ta del av
allmän och offentlig handling inte behöver ange något skäl för sin begäran. Han
behöver inte heller v ppge sitt namn eller andra identitetsuppgifter utan har
rätt att vara anonym bortsett från det fallet att en efterfrågad handling
faller in under de särskilda sekretessreglerna.

DALK delar uppfattningen att rätten till anonymitet är en
av handhngs-offentlighetens viktigaste beståndsdelar, som inte bör rubbas. I
den konflikt mellan handlingsoffentligheten och säkerhetskraven, som onekligen
kan uppstå när det gäller myndigheternas ADB-verksamhet, får därför säkerhetsåtgärderna
anpassas efter anonymitetsskyddet. Regler som tar sikte på anonymitetsskyddet
har på senare tid tagits in i allmänna verksstadgan. Med hänsyn till vikten av
detta skydd och med tanke på syftet med den nya lag med kompletterande bestämmelser
till 2 kap. TF som DALK förordar bör

Prop.
1981/82:37 7

emellertid
liknande regler också finnas i den nya lagen. Därmed betonas inte minst vikten
av skyddet. Dessutom blir då uttryckHga bestämmelser i ämnet gällande även för
de kommunala myndigheterna.

28.3.6 Service
och information

Om
handlingsoffentligheten skall få avsett värde i praktiken måste den enligt
DALKs mening kombineras med någon form av skyldighet för myndigheterna att ge
sådan service att den som begär att få ta del av handhngar får tillräcklig
hjälp. Detta är inte minst påkallat när det gäller upptagningar för ADB.

De bestämmelser om service
och information som nu finns i servicecirkuläret, allmänna verksstadgan och
den nya sekretesslagen gäller myndigheternas informationsskyldighet om
innehållet i allmänna handlingar och om den egna verksamheten. Enligt DALKs
mening behövs dock, särskilt när det gäller upptagningar för ADB, regler med
delvis annan innebörd.

Enskild
som tar kontakt med en myndighet för att få del av allmän handling, framför
allt i form av upptagning för ADB, är således ofta i behov av information och
vägledning för att komma rätt och nå sitt mål. Det är då inte bara innehållet i
allmänna offentliga handlingar som han behöver få upplysning om. Han behöver
dessutom upplysning om hur han rent praktiskt skall gå till väga för att få den
handling han frågar efter i sina händer, vilken tjänsteman han skall vända sig
till, vilka diarier eller andra register han skall söka i och vad han i övrigt
bör iaktta för att på enklaste sätt finna fram till handlingen. Det krävs då
att myndigheterna på begäran utan att tystnadsplikten åsidosätts, lämnar all
upplysning och vägledning som behövs för att enskild skall få tillgång till
allmän handling, som inte skall hållas hemlig. Detta gäller framför allt
upptagning för ADB. En bestämmelse av sådan innebörd finns i den av DALK
förordade nya lagen. Upplysningsplikten kan dock vara begränsad i den mån
hinder möter på grund av bestämmelser om sekretess eller av hänsyn till
arbetets behöriga gång.

28.3.7 Tillhandahållande
av upptagning för ADB

Det
kan sannolikt ofta vara svårt för myndigheterna och allmänheten att i praktiken
närmare bestämma skyldigheter respektive rättigheter när det gäller
handlingsoffentligheten och upptagningar för ADB. DALK föreslår därför närmare
bestämmelser om tillhandahållandet av upptagning för ADB. Dessa bestämmelser
behandlar i vilka former uppgifter i sådana upptagningar skall tillhandahållas,
vad som - utöver sekretessreglerna - skall anses utgöra hinder mot
tillhandahållande och vad som gäller om myndigheternas skyldighet att utföra
bearbetningar. Dessutom behandlar bestämmelserna inom vilken tid
tillhandahållandet skall ské. Självfallet får dock mer konkreta bestämmelser
inte rubba innehållet i handlingsoffentligheten

Prop. 1981/82:37 8

sådant
detta bestämts genom 2 kap. TF. Man måste därför iaktta viss försiktighet vid
försöken att närmare precisera detta innehåll.

Enligt
huvudregeln i 2 kap. TF har den enskilde rätt att på stället, dvs. hos
myndigheten, utan avgift ta del av allmän handling, inklusive upptagning för
ADB, i sådan form att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt
förstås.

När
det gäller upptagning för ADB är det med nuvarande teknik tillhandahållande i
visuellt läsbar form som är av störst intresse. Här är i sin tur två former
särskilt aktuella, utskrift av upptagningen eller tillhandahållande genom
terminal. Kan begärda uppgifter inom samma tid tillhandahållas i båda formerna
får TF anses innebära att myndigheten själv kan välja endera av dem. Vidare
innebär TF att myndigheten överhuvudtaget inte behöver tillhandahålla begärda
uppgifter från en upptagning för ADB om uppgifterna redan finns i form av
utskrift. Dessutom gäller att myndigheten inte är skyldig att tillhandahålla
innehållet i upptagning på stället om betydande hinder möter eller om sökanden
utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos närbelägen
myndighet.

Innebörden av TF i nu
angiven del är av stor praktisk betydelse, både för allmänhetens rättigheter
och för myndigheternas skyldigheter. Den nya lag DALK förordar innehåller
därför kompletterande bestämmelser om tillhandahållande av upptagning för ADB
på stället med den innebörd som sagts nyss.

För den praktiska
tillämpningen är det dessutom av värde att i lagen närmare precisera vad som
menas med begreppen betydande hinder och närbelägen myndighet i 2 kap. TF. DALK
föreslår därför med ledning av gällande praxis vissa sådana preciseringar.

En särskild fråga i
sammanhanget gäller enskilds rätt att själv använda terminal hos myndigheten,
särskilt bildskärmsterminal. Här innebär gällande rättspraxis att den enskilde
inte har någon sådan rätt. Enhgt DALKs uppfattning talar dock de motiv som
ligger bakom offentlighetsprincipen och den enskildes rätt att vara anonym
starkt för att denne egentligen bör ha rätt att självständigt använda terminal
när detta är möjligt utan risk för förvanskning eller förstöring, för obehörig
åtkomst till sekretessbelagda uppgifter eller för att myndighetens arbete
väsentligt störs. DALK föreslår därför särskilda bestämmelser med nu angiven
innebörd.

Vad härefter gäller den
andra huvudformen av tillhandahållande av upptagning för ADB - vid sidan av
tillhandahållande på stället - är myndigheternas skyldighet enligt TF
uttryckligen begränsad till utlämnande i form av utskrift. Denna begränsning är
framför allt betingad av risken för att utlämnande av kopia av datamedium kan
leda till integritetsintrång. Regeln begränsar dock myndigheternas skyldigheter
men inte dessas möjligheter att tillmötesgå en begäran om utlämnande på
maskinellt läsbart medium. I många fall kan det också vara mest praktiskt att
utlämnande sker på sådant

Prop. 1981/82:37 9

medium. Det är därför enligt DALKs mening lämpligt att i
den föreslagna nya lagen ta in förtydligande bestämmelser om detta.

Utskriftens
form bestäms av myndigheten själv. Det finns dock inte heller i detta avseende
något som hindrar att myndigheterna av serviceskäl tillmötesgår en särskild
begäran. Det är enligt DALKs mening lämpligt att ta in förtydligande
bestämmelser även om detta i den föreslagna nya lagen. Lagen innehåller också
en erinran om de särskilda regler som blir gällande i fråga om SPAR om DALKs i
början av detta år presenterade förslag till författningsreglering av SPAR
godtas.

När det
gäller myndighets skyldighet att utföra programmeringsarbete är huvudprincipen
nu att allmänheten skall ha tillgång till upptagningar för ADB i samma
utsträckning som myndigheten. Enligt DALKs mening bör denna huvudprincip vara
vägledande även i fortsättningen. Det betyder att myndighet, på begäran av
enskild som vill ta del av upptagning för ADB, bör vara skyldig att använda de
program som är tillgängliga för myndigheten. Myndighet är dessutom skyldig att.
anpassa tillgängliga program på sådant sätt att den enskildes önskemål
tillgodoses, under förutsättning att detta kan ske genom en enkel arbetsinsats
och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. Det saknar därvid
betydelse om sådana anpassningsåtgärder är att anse som programmering eller
inte. Enligt DALKs mening bör en bestämmelse med nu angiven innebörd finnas i
den av kommittén förordade nya lagen.

När det
slutligen gäller tidskraven för tillhandahållande av upptagning för ADB
innehåller den nya lag DALK förordar en bestämmelse om skyndsamhet, som
uttryckligen gäller både tillhandahållande på stället och tillhandahållande av
utskrift. Bestämmelsen innebär att båda formerna av tillhandahållande skall
ske genast eller så snart det är möjligt. Kravet på skyndsamhet gäller också
tillhandahållande av andra uppgifter eller upplysningar som rör
ADB-verksamheten.

28.3.8 Avgifter

Utskrift av upptagning för ADB skall enligt 2 kap. TF
tillhandahållas mot fastställd avgift. Vissa sådana avgiftsbestämmelser finns i
expeditionskungörelsen. I övrigt fastställs avgiften från fall till fall av
den berörda myndigheten.

Enligt DALKs mening bör man efter utredning i särskild
ordning söka lägga fast generella avgiftsregler som gäller utskrift av
upptagningar för ADB. Till dess särskild utredning av avgiftsfrågan eller andra
åtgärder leder till enhetliga regler kommer avgifternas storlek vid utskrift
enligt 2 kap. TF, bortsett från bestämmelsen i expeditionskungörelsen, även i
fortsättningen att få avgöras från fall till fall. Avgifterna får dock inte bli
så höga att allmänheten av kostnadsskäl hindras från att ta del av upptagningar
för ADB. Med hänsyn till vikten av att offentlighetsprincipen inte äventyras

Prop.
1981/82:37 10

behövs
därför, i vart fall tills vidare, i den nya lag DALK förordar en bestämmelse om
att hänsyn skall tas till offentlighetsprincipen vid avgiftens bestämmande. En
sådan regel har därför tagits in i lagen.

28.3.9 Kommersiellt
och dylikt utnyttjande av uppgifter i upptagning för

ADB

Den
nya lag om enskilds rätt att ta del av upptagning för ADB, som enligt DALKs
mening behövs, syftar bl. a. till att underlätta enskilds tillgång till
upptagning som är allmän handling. Lagen kommer därigenom även att underlätta
utnyttjande av handUngsoffentligheten för olika så kallade kommersiella syften,
varav direktadresserad reklam är det mest uppmärksammade, hksom för urval av
uppgifter om olika mindre grupper som kännetecknas av t. ex. etnisk, religiös
eller nationell samhörighet.

DALK
har övervägt om man bör begränsa allmänhetens sedan länge i princip fria
tillgång till allmänna handlingar för att komma till rätta med sådana, av en
del kritiserade, effekter av handlingsoffentligheten. Såsom tidigare delar DALK
i och för sig uppfattningen att handlingsoffentligheten primärt bör fylla andra
syften än att främja kommersiellt utnyttjande i olika former av uppgifter om
medborgarna i samhället, vilka samlats in som ett led i den offentliga
förvaltningen. Å andra sidan kan det inte utan mycket starka skäl komma i fråga
att göra inskränkningar i det anonymitetsskydd och den rätt att ta del av
handlingar utan någon ändamålsprövning från myndigheternas sida, som nu är en
mycket viktig del av handlingsoffentligheten. Detta skulle dock ofrånkomligen
bli följden om man söker tillgodose deras önskemål, som kritiserar det man
kallar missbruk av offentHghetsprincipen för kommersiella syften.

DALK
föreslår därför inte i den nya lag kommittén nu förordar några särskilda regler
om kommersiellt utnyttjande av allmän handling. Handlingsoffentligheten skall
alltså även i fortsättningen ha samma principiella innebörd som hittills. Var
och en skall därför med stöd av 2 kap. TF och den nya lag DALK föreslår ha rätt
att ta del av upptagning för ADB utan att ange något skäl för sin begäran.
Inskränkning i denna rätt gäller endast av sekretesskäl. Syftet med en begäran
att få ta del av allmän handling får inte efterforskas i vidare mån än sådan
sekretessprövning kan föranleda.

28.3.10 Övriga
frågor

DALK
har också tagit upp frågor om särskild rådgivande eller kontrollerande
myndighet, om besvär, om ikraftträdande av den av kommittén föreslagna lagen
samt om behovet av utbildning. DALK anser inte att man nu, såsom det finns
förslag om, bör inrätta någon särskild myndighet som ger råd till och
kontrollerar andra myndigheter när det gäller deras sätt att tillämpa
handlingsoffentligheten. I fråga om besvär föreslår DALK i den nya

Prop. 1981/82:37 11

lagen
vissa bestämmelser som endast hänvisar till TFs redan gällande regler om detta.
DALK föreslår att den nya lagen träder i kraft den 1 januari 1982.
-Avslutningsvis pekar DALK på att inte bara de enskilda medborgarna behöver
utbildning och information om ADB-tekniken och dess olika effekter. Detta
gäller i lika hög grad tjänstemännen vid myndigheterna som dessutom, med hänsyn
till vikten av offentlighetsprincipen, också behöver särskild,
myndighetsanpassad, utbildning om denna och dess tillämpning på den ADB-lagrade
informationen.

28.4
Aktiv informationsförmedling (avd. 4)

DALK
skall inte bara föreslå åtgärder mot en urholkning av handUngsoffentligheten.
Kommittén skall enligt direktiven även pröva möjligheterna att ta ADB-teknikens
resurser i anspråk för att om möjligt öka tillgängligheten hos den information
som finns samlad hos samhällsorganen. I direktiven nämns dock att detta är
förenat med åtskilliga svårigheter och komplikationer. Särskilt betonas kravet
på arbetsro för myndigheterna, kostnadsfrågorna, skyddet för den
invididanknutna personinformationen och behovet av begränsningar för att hindra
rent kommersiella syften.

Det finns dock fler
komplikationer än de nu nämnda, som man måste ta itu med först. Den
besvärligaste är kanske svårigheten att kartlägga och precisera behovet av en
aktiv informationsförmedling. DALKs direktiv synes närmast utgå från att det är
självklart att det behövs en ökad tillgänglighet till den information som finns
lagrad hos samhällsorganen med hjälp av ADB. För egen del vill dock DALK peka
på att informationen i de statliga ADB-systemen, i vart fall än så länge, ofta
är hårt strukturerad och anpassad till myndigheternas arbetsuppgifter, varför
det är tänkbart att informationen till stora delar är ganska ointressant för
andra, om den inte kombineras med uppgifter som finns i olika handlingar av
traditionellt slag.

Också i debatten har man i
allmänna termer strukit under vikten av en förbättrad tillgång till
myndigheternas information genom ADB. Man har däremot inte diskuterat om den
information, som nu finns lagrad med hjälp av ADB hos myndigheterna och som i
och för sig kan göras tillgänglig genom nya ADB-tekniska möjligheter, i
praktiken tillgodoser ett faktiskt behov för att främja samhällsdebatt och
forskning och därmed tjäna allmänhetens intresse.

lanan man överväger
konkreta åtgärder måste man dock börja med en behovsanalys och en kravspecifikation.
Därvid måste sannoUkt alla berörda parter, t. ex. företrädare för massmedia,
forskningen, partier och intresseorganisationer samt för myndigheterna och
kommunerna, samverka. Först sedan detta skett finns underlag för en bedömning
om och i så fall hur ADB-tekniken bör utnyttjas för en mer aktiv
informationsförmedling. I

Prop. 1981/82:37 12

annat fall riskerar man att tekniken får styra behoven i
stället för tvärtom.

DALK har inte ansett det lämpligt eller möjligt att inom
ramen för kommitténs nuvarande direktiv och sammansättning göra den
behovsanalys och kravspecifikation som behövs. Kommittén saknar alltså underlag
för en närmare bedömning av om och i så fall hur ADB bör utnyttjas för en mer
aktiv informationsförmedling från det allmännas sida. Den avslutande
avdelningen av betänkandet innehåller därför inte några konkreta förslag till
hur en sådan informationsförmedling skall ordnas. DALK har valt att i stället
endast peka pä några olika frågor i sammanhanget, som kan antas ha betydelse
för den fortsatta diskussionen i ämnet. Avsikten är att därigenom bidra med
synpunkter på hur detta bör hanteras i fortsättningen.

Önskemålet om ett vidgat informationsutbud, baserat på
ADB, står i motsats till andra starka intressen, t. ex. säkerhet, sårbarhet,
integritet och kravet på effektivitet inom förvaltningen. Man tvingas därför in
i en diskussion om hur avvägningen gentemot dessa och andra liknande intressen
skall göras. Om man därvid betraktar frågan om ett vidgat informationsutbud
som en del av handlingsoffentligheten finns betydande risk för att en sådan
diskussion, bl. a. till följd av de grundade eller ogrundade farhågor som ADB
kan inge, mycket snart visar sig komma att handla om inskränkningar i den
gängse handlingsoffentligheten; inskränkningar som ingen från början avsett och
som ingen egentligen önskar.

För att undvika detta bör frågan om det behövs ett mer
aktivt utbud när det gäller ADB-informationen hos myndigheterna och hur detta i
så fall skall ordnas enligt DALKs mening behandlas som en från
handlingsoffentligheten fristående fråga.

En mer
aktiv informationsförmedling har antagits böra bygga på ADB-teknik. Flera olika
former för detta är tänkbara. En tanke som förts fram i debatten är att den
ADB-lagrade informationen bör vara tillgänglig för den enskilde i alla de
former på vilka den tekniskt kan lämnas ut, i den mån det inte innebär
väsentlig olägenhet för myndigheterna, risk för otillbörligt intrång i enskilds
integritet eller risk för skada på myndighets datamedium. De nuvarande statliga
ADB-systemen är dock inte byggda för någon sådan fullständig och fri
tillgänglighet som de nu nämnda kraven innebär. Dessutom har den ADB-lagrade
information, som för närvarande finns hos myndigheterna, knappast i dess helhet
så allmänt intresse som diskussionerna i debatten ibland kan ge intryck av.
Man kan därför inte utan vidare godta en tanke som den nyss nämnda.

Enligt DALKs uppfattning bör en mer aktiv
informationsförmedling inte heller få betyda att myndigheterna för att öka sina
intäkter idkar handel med uppgifter, som egentligen samlats in för
administrativa ändamål. Om det blir resultatet av att ADB utnyttjas för att
förbättra tillgängligheten till den offentliga ADB-lagrade informationen har
man förfelat syftet.

I debatten har särskilt nämnts de möjligheter som s. k.
hemterminaler

Prop. 1981/82:37 13

skulle kunna erbjuda. Förmodligen har man då framför allt
tänkt på s. k. data-TV eller teledata, som är en annan benämning för samma sak.
Teledata innebär enligt DALKs mening en metod, av troligen flera, att göra den
ADB-lagrade informationen hos samhällsorganen mer lättillgänglig- under
förutsättning att sökanden har tillgång till de tekniska hjälpmedel som behövs
och kan hantera dem. Detta är förmodligen såväl en kostnads- som
utbildningsfråga och kanske också en generationsfråga. Huvudfrågan är dock även
här vilken samhällelig information som skall tillhandahållas genom teledata.
Man kan därför inte utan vidare utgå från att teledata är en framkomlig och
lämplig väg.

Redan i dag finns ett antal exempel på att samhällelig
information samlas in och sammanställs i särskild ordning för att tjäna till
upplysning om olika ämnen. Ett nära till hands liggande exempel är statistiska
centralbyråns (SCB) verksamhet. Inte heller kan man förbise den kommunala
statistikproduktionen, som också är omfattande och som också torde lämpa sig
som grund för en mer aktiv informationsförmedling.

I diskussionerna om en mer aktiv informationsförmedling
bör man därför enligt DALKs mening särskilt beakta de möjligheter som den
statliga och kommunala statistikproduktionen kan erbjuda. Också DEFUs
verksamhet torde vara av intresse i detta sammanhang. Här finns bl. a. kunskap
om vart man kan vända sig för att få efterfrågad information. Ytterligare en
myndighet av särskild betydelse är nämnden för samhällsinformation (NSI). I
sammanhanget bör som exempel också nämnas ADB-beredningsgruppen (C 1973:06) som
behandlar frågor om utveckling och utnyttjande av ADB i samhällsplaneringen.

Ett annat område som kan tänkas vara lämpligt att bygga
vidare på är ADB-systemet för Rättsdata, som för externt utnyttjande bl. a.
innehåller uppgifter om flertalet nu gällande författningar i aktuell lydelse.
Ytterligare ett exempel är statskontorets dokumentationscentral, som också är
tillgänglig för utomstående och baserad på ADB och som innehåller aktuella
uppgifter om cirka 400 statliga ADB-system. Även SPAR bör nämnas i
sammanhanget. SPAR har sålunda särskilt byggts upp för att tillgodose olika
avnämares skiftande behov av basuppgifter om befolkningen i landet.

Samtliga nu nämnda system och register är enligt DALKs
mening exempel på att ADB redan i dag utnyttjas för att sammanställa och
förmedla information om olika företeelser i samhället som bl. a. kan utnyttjas
av både den enskilde medborgaren och massmedia, partier, organisationer och
forskare. I denna mening är alltså tanken på att använda ADB för en mer aktiv
informationsförmedling inte ny. De närnnda registren och systemen är också
exempel på att man byggt upp särskilda basregister över speciella former av
information, där de administrativa myndigheterna svarat för leveransen av
grunddata men där dessa myndigheter i övrigt inte är inblandade. Sannolikt är
detta den väg man bör gå vidare på. Man slipper då konflikter med
myndigheternas egentliga arbetsuppgifter och störningar i

Prop.
1981/82:37 14

dessas
ordinarie verksamhet.

En
mer aktiv informationsförmedling behöver gälla inte bara statliga utan även
kommunala förhållanden. Här kan nämnas att riksdagens revisorer framhållit att
det bör övervägas att inrätta särskilda informations- och servicecentraler i
varje kommun. I vart fall i vissa kommuner torde redan nu finnas
informationsorgan av liknande slag som riksdagens revisorer föreslagit.
Förslaget är enhgt DALKs mening väl värt att bygga vidare på och har också
berörts av byråkratiutredningen. Ett genomförande av revisorernas förslag
skulle sannolikt främja de syften som ligger bakom tanken på en mer aktiv
informationsförmedling. Det är också troligt att ADB här skulle kunna vara ett
hjälpmedel för kommunerna.

En
liknande tanke synes Hgga bakom tillkomsten av Samhällsguiden, vars syfte är
att ge en enkel och översiktlig vägledning om rättigheter och skyldigheter i
samhället och om olika myndigheter i samhället och andra organ.

Om
arbetet med en mer aktiv informationsförmedling skall drivas vidare, vilket
DALK förordar, behövs en bättre och mer fullständig beskrivning av målet för
detta arbete. Eftersom ett sådant arbete kan få betydande konsekvenser för
myndigheternas verksamhet och för allmänheten i vid mening finns ytterligare
ett antal frågor som måste belysas närmare. Det gäller först och främst vilket
behov av information som föreligger, vilka krav dessa behov ställer på
tillgången till information, dvs. vilka åtkomstmöjligheter som bör finnas, och
hur avgränsningen gentemot handlingsoffentligheten i traditionell mening bör
ordnas. Andra frågor som hör hit är av mer organisatoriskt slag och gäller
sådana spörsmål som om en mer aktiv information skall bygga på myndigheternas
egentliga verksamhet eller ordnas inom ramen för någon särskild organisation.
Dessutom måste intresset av en mer aktiv informationsförmedling vägas mot andra
starka intressen såsom hänsynen till medborgarnas personliga integritet,
säkerhets-och sårbarhetsaspekter, kravet på arbetsro för myndigheterna,
sekretesshänsyn, kostnadshänsyn och önskemålet att hindra olika former av icke
önskvärt utnyttjande av tillgängliga uppgifter.

Det
är, såsom också nämns i DALKs direktiv, uppenbart att det här behövs insatser
och avvägningar på lång sikt. Dessa bör enligt DALKs mening prövas genom en
särskild utredning med företrädare för alla berörda intressen. DALK, som
närmare diskuterat vissa riktlinjer för en sådan utredning, förordar att den nu
kommer till stånd.

Prop.
1981/82:37 15

Bilaga
2

Kommitténs lagförslag

Förslag
till

Lag om enskilds rätt
att ta del av upptagning för automatisk

databehandling m. m.

Inledande
bestämmelser

1§

Bestämmelser
om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen.

Denna
lag innehåller ytterligare bestämmelser om enskilds rätt att ta del av
upptagning för automatisk databehandUng (ADB) som är allmän handling samt om
myndighets skyldighet att lämna enskild upplysning om sådan upptagning och om
myndighetens användning av ADB.

2 §

Vid
tillämpningen av denna lag skall med myndighet likställas riksdagen, allmänt
kyrkomöte, beslutande kommunal församling, notarius pubUcus och, såvitt avser
verksamhet för officiell provning av fordon. Aktiebolaget Svensk Bilprovning.

3 §

Användning
av ADB hos myndighet skall ske med beaktande av enskilds rätt att ta del av
upptagning för ADB och att erhålla upplysningar enhgt 2 kap.
tryckfrihetsförordningen och denna lag. Därvid skall särskilt iakttas att
upptagning för ADB, i den mån hinder inte möter enligt sekretesslagen
(1980:100), skall vara tillgänglig för allmänheten i samma omfattning som för
myndigheten.

Registrering
och dokumentation

4§

Bestämmelser
om registrering av upptagning för ADB och annan allmän handling, som kommit in
till eller upprättats hos myndighet, eller om annan åtgärd till fastställande
av om sådan handling har kommit in eller upprättats finns i 15 kap. 1 och 2 §§
sekretesslagen.

Prop. 1981/82:37 16

5 §

Om myndighet för handläggningen av mål eller ärende
använder sig av upptagning för ADB, skall upptagningen tillföras handlingarna i
målet eller ärendet i sådan form att handlingen kan läsas om ej särskilda skäl
föranleder annat. Fråga om sådant undantag avgörs efter samråd med riksarkivet.

6§

Myndighet som i sin verksamhet använder ADB, skall hålla
skriftlig förteckning över denna användning tillgänglig för allmänheten. Till
förteckningen fogas ett exemplar av denna lag.

Av förteckningen skall framgå

1. ändamålet med användningen av ADB

2.
benämning på
förekommande register eller system

3.
vilken person
hos myndigheten som kan lämna allmänheten närmare upplysningar om användningen
av ADB

4.
vilken
myndighet som är ansvarig för drift och underhåll av förekommande register
eller system.

7 §

Myndighet som är ansvarig för drift och underhåll av
register eller system som skall anges i förteckning enligt 6 § skall hålla
skriftlig beskrivning av sådant register eller system tillgänglig för
allmänheten. Beskrivningen skall för varje register eller system innehålla de
uppgifter som angetts i 6 § andra stycket samt därutöver följande uppgifter:

1. tidpunkt då register eller system
tagits i bruk

2.
vilka typer av
uppgifter som ingår i den automatiska databehandlingen, med redogörelse för
varifrån och på vad sätt uppgifterna inhämtas

3.
vilka typer av
uppgifter som görs tillgängliga, med redogörelse för till vem och på vad sätt
uppgifterna lämnas ut

4.
vilka begrepp
som används för att göra lagrade uppgifter tillgängliga (s. k. söknycklar)

5.
reglerna för
arkivering och gallring

6.
vilka särskilda
åtgärder som vidtagits för att tillgodose allmänhetens rätt att ta del av
upptagning för ADB

7.
tillämpliga
sekretessbestämmelser

Vid upprättande av beskrivning skall uppgift enligt första
stycket utelämnas, om det med hänsyn till innehållet i sekretesslagen behövs
för att beskrivningen i övriga delar skall kunna hållas tillgänglig för
allmänheten.

Prop. 1981/82:37 17

Om användningen av ADB helt eller delvis är av ringa
omfattning eller om det eljest är uppenbart att beskrivning enligt första
stycket inte behövs med hänsyn till allmänhetens rätt att ta del av upptagning
för ADB får myndigheten helt eller delvis underlåta att upprätta sådan
beskrivning.

Arkivering och gallring

8§

Grundläggande bestämmelser om arkivering och gallring
finns i allmänna arkivstadgan (1961:590) och i kommunallagen (1977:179).
Allmänna bestämmelser om gallring av upptagning för ADB finns i förordningen
(1974:648) om utgallring av sådan upptagning och i 6 § datalagen (1973:289).

Härutöver gäller att gallring av upptagning för ADB skall
ske under särskilt hänsynstagande till ändamålet med användningen av ADB,
enskilds rätt att ta del av upptagningen, den enskildes rättssäkerhet samt
vetenskaplig forskning och därmed jämförlig verksamhet.

Myndighet bör vid utformningen av register eller system
särskilt beakta behovet av samråd med riksarkivet eller annan arkivmyndighet i
frågor som gäller bevarande och gallring av upptagning för ADB.

Anonymitet m. m.

9§

Den som hos myndighet begär att få ta del av innehållet i
upptagning för ADB eller annan allmän handling, som gäller myndighetens
användning av ADB, får ej avkrävas uppgift om sitt namn eller om syftet med sin
begäran i vidare mån än som behövs för prövning huruvida hinder mot utlämnande
föreligger enligt sekretesslagen.

Säkerhetsåtgärder eller andra åtgärder som myndigheten
vidtar till skydd för användningen av ADB skall utformas under särskilt
beaktande av bestämmelserna i första stycket.

Service och information m. m.

10 §

Bestämmelser om myndighets skyldighet att lämna uppgift ur
upptagning för ADB och annan allmän handling finns i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen
och i 15 kap. 4 § sekretesslagen.

Härutöver
gäller att myndigheten skall bistå enskild med de ytterligare upplysningar som
behövs med hänsyn till rätten att ta del av upptagning för ADB.

2 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 37

Prop.
1981/82:37 18

Tillhandahållande
på stället

11 §

Finns
upptagning för ADB, som på begäran av enskild skall tillhandahållas på stället,
även i sådan form hos myndigheten att den kan läsas är myndigheten inte skyldig
att överföra upptagningen till läsbar form.

Skall
upptagning för ADB, som på begäran av enskild skall tillhandahållas på stället,
överföras till läsbar form bestämmer myndigheten vilket tekniskt hjälpmedel som
skall utnyttjas.

12 §
■

Myndighet
är inte skyldig att tillhandahålla upptagning för ADB på stället om betydande
hinder möter på grund av att andra mera brådskande tjänsteåtgärder föreliggger,
upptagningen inte kan avvaras till följd av sådana tjänsteåtgärder, myndigheten
saknar erforderliga tekniska hjälpmedel eller på grund av annan därmed
jämförlig omständighet.

13 §

Begär
enskild att upptagning för ADB skall tillhandahållas på stället i sådan form
att den kan läsas får myndigheten hänvisa sökanden till annan närbelägen myndighet
på samma eller angränsande ort, om upptagningen hos den andra myndigheten finns
i läsbar form eller om det hos denna uppenbart är enklare att överföra
upptagningen till sådan form.

Hänvisning till annan
myndighet får dock göras endast om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta
del av upptagningen hos den andra myndigheten.

14 §

Utan
hinder av bestämmelserna i 11-13 §§ skall enskild hos myndighet, som använder
ADB och som därvid utnyttjar terminal eller annat därmed jämförligt tekniskt
hjälpmedel, på begäran beredas tillfälle att ta del av upptagning för ADB som
är tillgänglig för myndigheten, genom att själv utnyttja dessa hjälpmedel.

Första stycket gäller inte
om hinder möter enligt sekretesslagen. Första stycket gäller inte heller om
hinder möter på grund av risk för förvanskning eller förstöring av upptagning
för ADB eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.

Prop. 1981/82:37 19

Tillhandahållande av utskrift m. m.

15 §

Enskild har rätt att mot fastställd avgift få utskrift av
upptagning för ADB. Om hinder inte möter enligt datalagen eller på grund av
annan särskild bestämmelse får myndighet mot sådan avgift lämna ut
upptagningen i annan form än utskrift.

Myndighet bestämmer i vilken form utskrift av upptagning
för ADB skall lämnas ut.

Bestämmelser om ett statligt person- och adressregister
fört med hjälp av ADB finns i 26 § datalagen.

Särskilda sammanställningar m. m.

16 §

Begär enskild att få ta del av upptagning för ADB i vidare
mån än upptagningen är tillgänglig för myndigheten är denna skyldig att
tillmötesgå sådan begäran endast om det kan ske genom enkel arbetsinsats och
utan nämnvärda kostnader eller svårigheter.

Tid för tillhandahållande

17 §

Uppgift ur upptagning för ADB och annan uppgift eller
upplysning, som enligt bestämmelserna i denna lag skall lämnas ut till enskild,
skall tillhandahållas denne genast. Kan sådan uppgift eller upplysning på grund
av frågans beskaffenhet eller av hänsyn till arbetets behöriga gång inte
tillhandahållas genast, skall uppgiften eller upplysningen i stället tillhandahållas
så snart det är möjHgt.

Avgift

18 §

Grundläggande bestämmelser om avgift för utskrift av
upptagning för ADB finns i expeditionskungörelsen (1964:618). Härutöver gäller
att avgiften skall fastställas under särskilt hänsynstagande till enskilds rätt
att ta del av sådan upptagning.

Prop.
1981/82:37 20

Besvär

19 §

Bestämmelser
om talan mot beslut varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran att få ta
del av handling eller lämnat ut allmän handling med förbehåll, som inskränker
sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, finns i 2
kap. 15 § tryckfrihetsförordningen och 15 kap. 7 § sekretesslagen.

Denna
lag träder i kraft den 1 januari 1982.

Förslag
till

Lag
om ändring i datalagen (1973:289)

Enligt
riksdagens beslut föreskrives i fråga om datalagen (1973:289) att 14 § skall
upphöra att gälla.

Denna
lag träder i kraft den 1 januari 1982.

Prop. 1981/82:37 21

Bilaga 3

Sammanställning av remissyttranden över
datalagstift-ningskommittéhs (DALK:s) betänkande (SOU 1981:31)
Offentlighetsprincipen och ADB

1 Remissinstanser m. ni.

Över DALK:s betänkande (SOU 1980:31)
Offentlighetsprincipen och ADB har remissyttranden avgetts av justitiekanslern
(JK), hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten i Stockholm, kammarrätten i
Sundsvall, domstolsverket, rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen,
centralnämnden för fastighetsdata, datainspektionen, samarbetsorganet (Ju
1968:59) för rättsväsendets informationssystem (SARI),
yttrandefrihetsutredningen (Ju 1977:10), förvaltningsrättsutredningen (Ju
1978:09), styrelsen för internationell utveckling (SIDA), överbefälhavaren,
försvarets civilförvaltning, försvarets materielverk, försvarets
sjukvårdsstyrelse, värnpliktsverket, försvarets forskningsanstalt (FOA),
civilförsvarsstyrelsen, försvarets rationaliseringsinstitut, krigsarkivet,
socialstyrelsen. Akademiska sjukhuset i Uppsala, Karolinska sjukhuset,
riksförsäkringsverket, statens bakteriologiska laboratorium, utredningen (S
1977:10) om ADB inom den allmänna försäkringen m. m. (ALLFA), televerket,
trafiksäkerhetsverket, sjöfartsverket, statens väg- och trafikinstitut,
Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), statistiska
centralbyrån (SCB), bankinspektionen, försäkringsinspektionen,
konjunkturinstitutet, statskontoret, byggnadsstyrelsen, datamaskincentralen
för administrativ databehandling (DAFA), riksrevisionsverket (RRV),
riksskatteverket (RSV), nämnden för samhällsinformation (NSI), statens löne-
och pensionsverk, delegationen (B 1977:09) för företagens uppgiftslämnande m.
m. (DEFU), riksarkivet, skolöverstyrelsen, universitets- och högskoleämbetet
(UHÄ), införmationsteknologiutred-ningen (U 1978:12), centrala
studiestödsnämnden, delegationen för vetenskaplig och teknisk
informationsförsörjning (DFI), lantbruksstyrelseh, statens livsmedelsverk,
skogsstyrelsen, fiskeristyrelsen, statens jordbruksnämnd, statens
naturvårdsverk, miljödatanämnden, kommerskollegium, generaltullstyrelsen,
patent- och registreringsverket, statens pris- och kartellnämnd, konsumentverket,
arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), arbetarskyddsstyrelsen, statens invandrarverk,
statens planverk, statens lantmäteriverk, statens industriverk, Sveriges
geologiska undersökning (SGU), statens kärnkraftsinspektion, statens
provningsanstalt, statens skeppsprov-ningsanstalt, länsstyrelsernas
organisationsnämnd (LON), länsstyrelsen i Stockholms län, länsstyrelsen i
Kopparbergs län, ADB-beredningsgruppen (C 1973:06), kommunalföretagskommittén
(Kn 1978:01), justitieombudsmannen Per-Erik Nilsson (JO), Svenska
kommunförbundet, Stockholms kommun, Göteborgs kommun, Uppsala kommun.
Landstingsförbundet,

Prop.
1981/82:37 22

Svenska
Arbetsgivareföreningen (SAF), Sveriges industriförbund. Landsorganisationen i
Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen
SACO/SR (SACO/SR), Sveriges advokatsamfund, Riksdataförbundet (RDF),
Kooperativa förbundet (KF), Lantbrukarnas riksförbund (LRF), Svenska
försäkringsbolags riksförbund, Folksam, Sveriges Radio AB, Svenska
tidningsutgivareföreningen, Pubhcistklubben, Svenska journalistförbundet.
Journalisthögskolan i Göteborg, Dagligvaruleverantörers Förbund,
Direktförsäljningsföretagens Förening, Svenska Annonsörers Förening, Svenska
Bokförläggareföreningen, Sveriges Direktreklamförening, Sveriges
Reklambyråförbund, Körhmun-Data AB, Servicebyråernas Branschorganisation,
Arbetsgruppen för ADB och juridik (ADBJ), Medborgarrättsrörelsen samt
professorn Jacob Sundberg.

Datainspektionen
har i sitt yttrande redovisat synpunkter som utarbetats av en arbetsgrupp
bestående av handläggare vid inspektionen. En av deltagarna i gruppen (Carin
Hedström) har dessutom utarbetat en särskild promemoria som bifogats
inspektionens yttrande. Datainspektionen har förklarat sig instämma i gruppens
synpunkter.

Riksarkivet
har överlämnat yttranden från landsarkiven i Uppsala, Vadstena, Visby, Lund,
Göteborg, Härnösand och Östersund samt stadsarkiven i Stockholm och Malmö.

UHÄ
har överlämnat yttranden från rektorsämbetena vid universiteten i Stockholm,
Uppsala och Lund samt från de juridiska och samhällsvetenskapliga
fakultetsnämndema vid universiteten i Stockholm, Uppsala och Lund.

Länsstyrelsen
i Stockholms län har överlämnat yttranden från lokala skattemyndigheten i
Stockholms fögderi och kronofogdemyndigheten i Stockholm.

Statens
lantmäteriverk har överlämnat yttranden från överlantmätarmyndigheten i
Uppsala län och fastighetsbildningsmyndigheten i Östhammars distrikt.

NSI
har i sitt yttrande hänvisat till nämndens yttranden över betänkandena ADB och
samordning (SOU 1976:58) och Personregister-Datorer-Integritet (SOU 1978:54).

1979 års
lolkbokföringskommitté har förklarat att den mot bakgrund av kommitténs
direktiv inte har anledning att gå in på lämpligheten av DALK:s förslag.
Kommittén anser inte att förslaget påverkar det arbete som bedrivs av kommittén
annat än i kostnadshänseende.

Bankföreningen och Svenska
sparbanksföreningen, som beretts tillfälle att yttra sig, har förklarat att de
avstår från att avge något yttrande.

Svenska
tidningsutgivareföreningen. Svenska journalistförbundet och Publicistklubben
har avgett ett gemensamt yttrande genom Pressens samarbetsnämnd. Vidare har SAF
och Sveriges industriförbund avgett ett gemensamt yttrande. Likaså har
Dagligvaruleverantörers Förbund, Direktförsäljningsföretagens Förening,
Svenska Annonsörers Förening, Svenska

Prop. 1981/82:37 23

Bokförläggareföreningen, Sveriges
Direktreklamförening och Sveriges Reklambyråförbund yttrat sig gemensamt.

Förutom de förkortningar som framgår av det föregående
används här förkortningarna TF för tryckfrihetsförordningen och LUA för DALK:s
förslag till lag om enskilds rätt att ta del av upptagning för automatisk
databehandling m. m. Vidare anges i anslutning till citat ur remissyttrandena
vissa där använda förkortningar.

2 Allmänna synpunkter på betänkandet 2.1 Helhetsomdömen m.
m.

Remissinstansernas allmänna inställning till DALK:s
betänkande är splittrad. En grupp godtar helt eller i princip förslaget och
ansluter sig till DALK:s överväganden. En något mindre grupp uttalar sig på
olika punkter allmänt kritiskt mot DALK:s arbete. Åtskilliga instanser menar
sålunda att DALK inte på ett tillfredsställande sätt löst de uppgifter som
kommittén har haft enligt sina direktiv. Vissa påpekar att DALK inte har
beaktat t. ex. forskningens speciella förhållanden och andra hävdar att
kommittén inte tillräckligt har undersökt offentlighetsprincipens funktion i
verkligheten. Det framkommer också önskemål om en mer allmän översyn över
offentlighetsreglerna.

De som uttryckligen helt eller i princip ansluter sig till
DALK:s överväganden och förslag är socialstyrelsen, försäkringsinspektionen,
stadsarkivet i Stockholm, skolöverstyrelsen, kommerskollegium, konsumentverket,
arbetarskyddsstyrelsen, SGU, LON och LO.

Bland de instanser som är allmänt positiva till DALK:s
arbete finns också JK. Han förklarar att han i allt väsentligt ställer sig
bakom det framlagda förslaget. Det är enligt hans bedömande angeläget att det
genomförs snarast. JK anser vidare att det utredningsarbete som ligger bakom det
remitterade betänkandet är utfört med omsorg och grundlighet och präglas av en
strävan att tillgodose intresset av handlingsoffentlighet.

Hovrätten för Västra Sverige begränsar sin granskning till
den del av betänkandet som rör åtgärder för att motverka urholkning av
handlingsoffentligheten. I denna del innehåller betänkandet enligt hovrätten
ett lagförslag som på det hela taget är väl ägnat att komma till rätta med
hithörande problem.

Kammarrätten i Sundsvall yttrar:

I det föreliggande betänkandet tar DALK upp de problem som
den ständigt ökande användningen av ADB inom den statliga och kommunala
förvaltningen medför i förhållande till den i vårt land tillämpade handlingsoffentligheten.
Det är enligt kammarrättens mening av värde att dessa problem har tagits upp
till behandling. Även om kommitténs arbete inte resulterat i några mer
genomgripande förslag, är det av betydelse att

Prop. 1981/82:37 24

problemen än en gång, mot bakgrunden av den utveckling som
skett, och kan förväntas, har inventerats och att kommittén har sökt lösningar
på dem för att motverka en urholkning av offentlighetsprincipen.

Kammarrätten i Stockholm godtar, åtminstone för en
övergångstid, den lagtekniska lösning som DALK har valt. Domstolen ansluter sig
också i huvudsak till de sakliga lösningar som lagförslaget innehåller.
Domstolen anser att resultatet av DALK:s arbete blivit ett fylligt och
intressant diskussionsinlägg.

Centralnämnden för fastighetsdata finner att från de
synpunkter som nämnden har att företräda det knappast finns anledning till
invändningar mot de regler som DALK föreslår, bortsett från vissa påpekanden.
Nämnden framhåller att inom dess verksamhetsområde flertalet av de föreslagna
bestämmelserna tillämpas redan nu.

Förvaltningsrättsutredningen anför:

Förvaltningsrättsutredningen (FRU) kan i allt väsentligt
ställa sig bakom de förslag som datalagstiftningskommittén (DALK) lägger fram.
Flera av de ämnen DALK tar upp i sitt lagförslag har länge varit i behov av en
närmare reglering. FRU anser det värdefullt att frågor om arkivering, gallring,
dokumentation, service och information beträffande ADB-upptagningar nu har fått
en allsidig belysning och kan bli föremål för klarare reglering.

Försvarets rationaliseringsinstitut anför att institutet
delar uppfattningen att ADB inte får urholka offentlighetsprincipen och ser
lagförslaget innebära vissa positiva konsekvenser. Genom att den enskildes
möjligheter att komma åt information som är lagrad på ADB ökar främjas en
positiv inställning till tekniken. Ordentlig dokumentation kommer att arbetas
fram. Sämre fungerande system måste enligt institutet ses över ur denna
synvinkel.

Karolinska sjukhuset tillstyrker förslaget under
förutsättning att resurser ställs till förfogande, i första hand för
framtagande eller komplettering av erforderlig dokumentation. Akademiska
sjukhuset i Uppsala anser de föreslagna reglerna vara rimliga och välavvägda.

Statens lantmäteriverk accepterar huvuddelen av förslaget
under förutsättning att uppkomna fördyringar kan accepteras och vissa
finansieringsfrågor lösas.

Konjunkturinstitutet anför:

När det gäller åtkomligheten av offentliga handlingar
måste alltid en avvägning ske mellan det allmänna intresset av fri insyn i
myndigheternas verksamhet och andra viktiga intressen såsom integritet,
säkerhet och ett effektivt myndighetsarbete samtidigt som allmänhetens rätt
till anonymitet och att inte behöva ange sina syften, när man vill ta del av
offentlig handling, skall tillgodoses. Kommittén anser att det är själva dessa
avvägningar som utgör de stora problemen jämte de olika svårigheter den
praktiska tillämpningen av offentlighetsprincipen alltid är förenade med,
oavsett om det aktuella materialet är ADB-lagrat eller lagrat på annat sätt. I
den mån svårigheterna ökat kanske detta mindre beror på förekomsten av ADB än
på att samhället blivit mera komplicerat.

Prop. 1981/82:37 25

Institutet delar i huvudsak kommitténs bedömning på denna
punkt. Det sätt på vilket kommittén angripit och försökt finna lösningar på de
speciella problem, som uppstår genom att offentlig handling utgöres av
ADB-lagrat material, förefaller också rimligt. Det är denna uppgift kommittén
haft sig förelagd. Trots denna begränsning i utredningsuppdraget kommer kommittén
in på djupgående och svåra problem. Institutet har emellertid inte funnit skäl
att gå närmare in på dessa.

Landsarkivet i Östersund uttalar att betänkandet
innehåller diskussion och förslag av stor betydelse för arkivväsendet vad avser
hantering av ADB-bestånd. I stort instämmer landsarkivet i kommitténs
tankegångar. UHÄ anser att betänkandet utgör en värdefull och klargörande
genomgång av offentlighetsprincipens tillämpning inom ADB-området och därmed
sammanhängande frågor. Lantbruksstyrelsen menar att DALK på ett förtjänstfullt
sätt penetrerat problemområdet och gett värdefulla synpunkter.

I likhet
med DALK anser skogsstyrelsen det mycket angeläget att den offentlighetsprincip
som fastslagits i TF inte åsidosätts genom att myndigheter i allt större
utsträckning utnyttjar ADB i sin verksamhet. Skogsstyrelsen delar därför de
värderingar som ligger bakom förslaget. Enligt fiskeristyrdsens mening har
DALK i betänkandet på ett klargörande sätt belyst svårigheter som kan möta vid
avvägningen mellan å ena sidan rätten för allmänheten att ha insyn i den
offentliga verksamheten och å andra sidan de nya tekniska möjligheter att lagra
information som ADB medger. Som övergripande norm för sina överväganden har
kommittén haft att ADB inte skall urholka handlingsoffentligheten med
offentlighet som huvudregel och sekretess som undantag. Fiskeristyrelsen delar
denna grundsyn.

LON har rent allmänt ingen erinran mot DALK:s förslag.
Enligt LON:s mening bör service och öppenhet prägla myndigheternas verksamhet.
LON tillstyrker i princip även förslaget till lag. LON anser att det är av värde
att åstadkomma enklare, klarare och mera lättillgängliga bestämmelser om vad
som i praktiken gäller om offentlighetsprincipen och den datorlagrade
informationen hos myndigheterna.

Stockholms kommun anför:

Kommitténs förslag handlar i huvudsak om möjligheter att
finna lagtekniska lösningar för att tillgodose medborgarnas krav på att få ta
del av upptagning för automatisk databehandling som offentliga myndigheter
håller. De närmast berörda nämnderna har i sina remissvar till kommunstyrelsen
redovisat att de i allt väsentligt inte har några invändningar mot kommitténs
förslag. I huvudsak ligger förslagen för Stockholms kommuns del nära den praxis
som redan tillämpas för att ge allmänheten möjlighet till information om
innehåll i kommunens dataregister. Som framhålls i kammarkontorets
tjänsteutlåtande förs i kommunen sedan länge en förteckning över kommunens
dataregister.

Enligt TCO är det tillfredsställande att DALK så klart
markerar handlingsoffentlighetens avgörande betydelse för främst allmänhetens
rättssäkerhet, möjlighet till kontroll av förvaltningen och tillgång till
korrekt

Prop. 1981/82:37 26

information i samhällsfrågor och att den samtidigt utgår
från att handlingsoffentlighetens betydelse i dessa avseenden inte får
inskränkas på grund av att information lagras i ADB-system. SACO/SR anser att
kommittén på ett förtjänstfullt sätt har redogjort för de fakta och
omständigheter som föreligger för ett ställningstagande i frågan om
datoriseringens effekter på handlingsoffentligheten. SACO/SR instämmer också i
merparten av de bedömningar och slutsatser som görs i betänkandet men finner
skäl att närmare kommentera vissa frågeställningar.

LRF uttalar att organisationens grundinställning till den
fråga som utredningen behandlar inte skiljer sig från utredningens. LRF finner
det således angeläget att stödja offentlighetsprincipen, inte minst på det sätt
denna framgår av handlingsoffentligheten. LRF delar också uppfattningen att
handlingsoffentligheten även skall omfatta inte endast traditionella skriftliga
upptagningar, vilka är omedelbart läsbara, utan också samtliga typer av
upptagningar vilka fordrar tekniska hjälpmedel för att göras läsbara, däribland
upptagningar för ADB.

Statens väg- och trafikinslitut ansluter sig till DALK:s
uttalande att användningen av ADB inte får urholka offentlighetsprincipen.

Pressens samarbetsnämnd yttrar:

Samarbetsnämnden anförde för nästan 15 år sedan i ett
remissyttrande över offentlighetskommitténs betänkande att ADB-tekniken skulle
kunna urholka offentlighetsprincipen. I ett remissyttrande den 9 november 1978
över DALK:s betänkande Personregister - datorer - integritet (SOU 1978:54)
framhöll nämnden att en av kommitténs viktigaste arbetsuppgifter är att utreda
frågan hur datoriseringen i myndigheternas verksamhet påverkar tillämpningen av
den grundlagsfästa offentlighetsprincipen. Nämnden ansåg att den under senare
år ökade datoriseringen i myndigheternas verksamhet skärpt risken för en
urholkning av offentlighetsprincipen. Dessa farhågor har besannats. Det har
visat sig svårare att få fram myndighetsinformation som lagrats med ADB-teknik
än uppgifter i konventionella handlingar.

Mot den
här bakgrunden hälsar nämnden med tillfredsställelse kommitténs uttalande om
att innehållet i mer uttömmande bestämmelser om handlingsoffentlighetens
tillämpning på upptagningar för ADB måste stå i samklang med principens
traditionella syften och funktioner i samhället. Nämnden delar kommitténs
uppfattning att handlingsoffentligheten har sitt främsta värde för
rättssäkerheten, förvaltningen och folkstyret. Nämnden anser det värdefullt att
kommittén utgår från att handlingsoffentligheten, trots ADB-teknik, även i
fortsättningen skall ha denna principiella innebörd.

En grupp instanser uttalar sig allmänt positivt men
gör vissa kritiska påpekanden. Länsstyrelsen i Kopparbergs län yttrar:

De frågor som kommittén har behandlat i det nu aktuella
betänkandet är mycket viktiga. Kommitténs överväganden har emelelrtid
resulterat i förslag som enligt länsstyrelsens mening måste betecknas som mycket
litet ägnade

Prop. 1981/82:37 27

att stimulera till ens någon debatt. Därmed inte sagt att
länsstyrelsen tar avstånd från förslagen. Länsstyrelsen kan - tvärtom - i allt
väsentligt godta förslagen. Men länsstyrelsen saknar en behandling av vissa frågor
och i andra frågor borde kommittén enligt länsstyrelsens mening ha kunnat gå
något "djärvare" fram.

Televerket förklarar att verket i och för sig inte har
något att erinra mot de värderingar och mål som har legat till grund för DALK:s
förslag. Verket fortsätter:

Det föreliggande betänkandet förtjänar dock för vårt
vidkommande det generella påpekandet att televerket endast i ytterligt
begränsad mån utövar någon form av myndighet. Verket är i första hand och till
allt övervägande del ett affärsföretag, som arbetar i konkurrens med firmor på
den fria marknaden. Mot denna bakgrund är det viktigt att i förevarande sammanhang
noga skilja på den information som angår televerkets affärsverksamhet och den
som kan härledas från verkets myndighetsutövning. Att göra informationsmaterial
från televerkets primära verksamhetsområde tillgängligt för allmänheten i
överensstämmelse med föreliggande förslag är från verkets synpunkt klart
olämpligt, inte minst med hänsyn till konkurrensaspekten.

Miljödatanämnden anför:

Från de synpunkter miljödatanämnden har att företräda
finns ingen erinran mot det föreslagna sakinnehållet i lagen. Miljödatanämnden
menar dock rent allmänt att det hade varit lyckligare om DALK först mera
generellt diskuterat det eventuella behovet av föreskrifter för tillämpningen
av offentlighetsprincipen - oberoende av medium för informationen och tekniker
för dess återvinning. Härigenom kunde särbehov i fråga om just ADB-tekniken
lättare ses i ett större sammanhang.

ADBJ lämnar som sammanfattande bedömning följande
synpunkter:

Genomgången i avsnitt 2 av remissyttrandet' har belyst
vissa fel och svagheter i lagförslaget. Probleminventeringen i stort visar
också att reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen företer brister, vilka mer
eller mindre speciellt hänför sig till ADB-tekniken. Vissa av remissyttrandets
synpunkter och förslag, framför allt förslaget att tillskapa en funktion som
"offentlighetsansvarig", kan knappast behandlas inom den ram som en
speciallag av LUA:s typ utgör. Bedömningen av DALK:s förslag som helhet kommer
därmed att utgå från, å ena sidan att vissa omedelbara problem föreligger vid
offentlighetslagstiftningens tillämpning på myndigheternas ADB-system, å andra
sidan att det finns behov av en mer omfattande revidering av offentlighetsreglerna
i tryckfrihetsförordningen. En sådan revidering bör omfatta myndigheternas
informationsbehandling som helhet men bör inte utesluta att man i framtiden
följer DALK:s modell med allmänna regler i grundlag och detaljregler och
förtydligande regler i särskild lag, vilken sannolikt bör omfatta både
konventionella handlingar och ADB-upptagningar.

Se avsnitt 3.

Prop. 1981/82:37 28

Slutsatsen blir att mycket talar för att LUA nu bör
genomföras i lagstiftning, men att förslaget måste justeras i enlighet med de
tidigare påpekandena i detta remissyttrande. Framför allt måste de synpunkter
som gäller förhållandet mellan tryckfrihetsförordningen och LUA ägnas uppmärksamhet.

LUA bör emellertid uppfattas enbart som ett provisorium på
kortast möjliga tid. Arbetet med en breddad och fördjupad översyn av offentlighetslagstiftningen
bör således omgående inledas. Det kommer till en viktig del att avse ADB-system
men bör inte begränsas till dessa. Det bör lämpligen kopplas till den av DALK
föreslagna utredningen om aktiva informationssystem; gränserna mellan
grundlagsområdet och serviceområdet är inte på förhand givna utan bör granskas
närmare som ett led i den fortsatta översynen av offentlighetslagstiftningen.
Det finns också ett beroende- och påverkansförhållande mellan de båda områdena
som motiverar att de studeras tillsammans. En uppgift för det fortsatta arbetet
bör också vara att betydligt mer ingående än i detta betänkande studera
utländsk, inte minst amerikansk offentlighetslagstiftning och erfarenheterna av
denna. Tendensen att betrakta Sverige som ett föregångsland på
offentlighetslagstiftningens område får inte gå så långt som till
självtillräcklighet och ointresse för lösningar och tänkesätt på andra håll. I
synnerhet bör tryckfrihetsförordningens grundbegrepp ses över. Bl. a. från
arbetsgruppens sida har tidigare i rapporter etc. diskuterats behoven av en
grundlig revidering av begreppsapparaten (se framför allt Ds Fi 1975:3, ADB
och juridik. En problemöversikt, rapport till datasamordningskommittén av
Peter Seipel). Utvecklingen visar allt tydligare att önskemålen är befogade. De
bör finnas med i bilden då nästa fas av offentlighetsreglernas utveckling
inleds.

Till de mer eller mindre kritiskt inställda
remissinstanserna hör datainspektionen. Inspektionen beklagar att DALK inte
haft i uppdrag att mera grundläggande kartlägga offentlighetsprincipens
verkningar. Flertalet av de påtalade bristerna beror på problem som det inte
ankommit på DALK att lösa. I botten ligger enligt inspektionen egentligen definitionsfrågorna.

Arbetsgruppen hos datainspektionen anför att de i
betänkandet framlagda motiven knappast kan tjäna till någon ledning för den
förväntade ADB-utvecklingen under 1980-talet. Som exempel på nya tillämpningar
nämner gruppen datorstödda textkommunikationssystem som redan nu används som
alternativ till telefon. Arbetsgruppen uttalar vidare:

Enligt de direktiv som gavs skulle DALK utreda
"datoriseringens sätt att påverka offentlighetsprincipen" och
möjligheterna till en "förbättrad tillgång till myndigheternas
ADB-material". DALK:s nu framlagda delbetänkande utmynnar i ett förslag
till lag om enskilds rätt att ta del av upptagning för automatisk
databehandling m.m.

Inledningsvis konstaterar arbetsgruppen att betänkandet
inte i alla delar är särskilt lättillgängligt. Uppenbarligen har
utredningsuppdraget väckt frågeställningar i kommittén där synpunkterna varit
mer eller mindre svåra att jämka samman, och resultatet har därför enligt
arbetsgruppens mening blivit i vissa delar antingen motsägelsefullt eller
intetsägande. Som exempel härpå kan nämnas att man å ena sidan beträffande ett
aktivt informationsutbud framför tanken att bl. a. tidningsredaktioner skall
kunna ha direkt tillgång till vissa register via terminal på redaktionen, medan
man å andra sidan inte är

Prop. 1981/82:37 29

främmande för tanken att söka stävja uttag ur register för
direktreklamändamål.

Vad som dock framför allt förvånat arbetsgruppen är att
DALK ansett sig kunna fullgöra utredningsuppdraget utan att undersöka hur offentlighetsprincipen
i nuläget skall fungera eller de facto fungerar vad avser datorbaserad
information (betänkandet sid. 51). I stället utgår DALK från av kommittén själv
formulerade frågeställningar och föreslår som slutresultat av detta en lag som
reglerar hur handlingsoffentligheten bör fungera.

SAF och Sveriges industriförbund anför;

Genom 1976 års riksdagsbeslut om ändrat innehåll i 2 kap.
TF har allmänhetens grundlagsskyddade rätt till insyn i myndigheternas
ADB-lagrade information tydligt markerats. Det är emellertid uppenbart att den
snabba datoriseringen inom offentlig förvaltning skapat problem, som inneburit
försämrade förutsättningar att i praktiken tillämpa offentlighetsprincipen på
datorbaserad information. Det är mera sällan som myndigheterna vid övergång
till ADB levt upp till grundlagens anda och mening och till offentlighets- och
sekretesslagstiftningskommitténs (OSK) på sin tid uttalade krav. Dessa innebär
ju i det avseende det här gäller att man vid val av utrustning och program
skall skapa samma insynsmöjligheter som rådde före omläggningen till ADB.

Det är mot denna bakgrund förvånande att DALK inte
grundligare än som är fallet utrett den rådande situationen med datoriseringen
inom offentlig förvaltning. Denna präglas enligt vår mening av rådvillighet och
förvirring om vad som gäller i fråga om offentlighet och sekretess. Ej sällan
tycks den uppfattningen prägla tillämpningen att man hellre sekretessbelägger
än utlämnar upptagningar för ADB. Det finns skäl att förmoda att offentlighetsprincipen
i praktiken urholkats vida mer än vad kommittén noterat. (Se särskilt
fältstudien till uppsatsen "Offentlighetsprincipen och ADB - teori och
praktik". ADBJ-rapport nr 1980:17.)

Journalisthögskolan i Göteborg framhåller att det i
utredningens förutsättningar ingick att undersöka möjligheter till en vidgad
handlingsoffentlighet. Kommittén har enligt högskolan inte fullföljt dessa
intentioner utan i stället sökt göra rådande praxis till lag. Sveriges Radio AB
anser att det är mycket angeläget att utredningens arbete fortsätter med analys
och granskning av offentlighetsprincipens praktiska tillämpning i
ADB-samhället.

Bankinspektionen uttalar:

Det föreliggande lagförslaget utgör i och för sig en
följdriktig konsekvens av lagstiftningen om offentlighet och integritet.
Lagförslaget innebär emellertid en omfattande reglering bl. a. vad gäller
bestämmelserna om särskild, för allmänheten avsedd dokumentation av myndighets
ADB-användning. En lång rad åtgärder förutsätts vilka är förenade med betydande
kostnader. I ett statsfinansiellt läge då myndigheterna över lag i besparingssyfte
får arbeta med minskade reala resurser måste den frågan ställas om behovet av
den föreslagna administrativa-regleringen är så stort att det motiverar de
kostnader som uppstår hos de ADB-användande myndigheterna.

Mot den bakgrunden är det av särskilt intresse vilka
reella behov av en relativt ingående reglering som har kunnat påvisas. Någon
inventering i mera

Prop.
1981/82:37 30

konkret mening av olägenheterna med nuvarande ordning har
av allt att döma inte ägt rum. Inspektionen kommer till slutsatsen att
bristerna med tanke på massmedias och allmänhetens i övrigt direkt påtagliga
informationsbehov inte varit alltför framträdande.

De resonemang som DALK för till stöd för en lagreglering
på området och därmed sammanhängande administrativa procedurer synes till stor
del vara av teoretisk natur. Utan att göra anspråk på att kunna överblicka den
förevarande problematiken i alla dess praktiska konsekvenser vill inspektionen
allvarligt ifrågasätta om det praktiska behovet av en reglering svarar mot de
kostnader en sådan kommer att medföra. Att kostnaderna blir betydande synes
uppenbart och det är en brist att betänkandet inte innehåller någon beräkning
av de kostnadsmässiga konsekvenserna för myndigheterna.

Statskontoret avstyrker DALK:s förslag i dettas nuvarande
utformning. Statskontoret anser att förslaget inte berör de problem som det är
avsett att lösa och att det kommer att medföra ökade kostnader för
myndigheterna utan att innebära någon garanti för att handlingsoffentligheten
inte urholkas när allmänna handlingar lagras och sänds med hjälp av ADB-teknik.
Försvarets rationaliseringsinstitut menar att konsekvenserna av DALK:s förslag
inte belysts på ett sådant sätt att förslaget kan läggas till grund för ett
slutligt ställningstagande till en ny lag.

Inte heller patent- och registreringsverket anser att
förslaget kan läggas till grund för lagstiftning. Verket anför
sammanfattningsvis att det framlagda lagförslaget på grund av rådande osäkerhet
om TF:s innebörd i fråga om ADB-upptagningar är så oklart till sin allmänna
räckvidd att förslaget redan på denna grund måste avstyrkas. I viktiga delar
tar dessutom förslaget enligt verkets mening inte hänsyn till de praktiska och
ekonomiska förutsättningarna i dagsläget för myndigheternas verksamhet.

Uppsala kommun tar upp vad som i remissyttrandet betecknas
som betänkandets genomgående resonerande karaktär. Kommunen anför:

Detta gäller såväl lagstiftningsdelen som
diskussionsdelen. I och för sig är det helt naturligt att ett ämnesområde som
omspänner såväl handlingsoffentlighetens juridisktteoretiska sida som dess
praktiska tillämpning (inkluderande den allmänna uppfattningen av rättsläget)
får en resonerande prägel. Frågan är emellertid om syftet med den föreslagna
lagen - att med enklare, klarare och mer lättillgängliga bestämmelser öka
myndigheternas och allmänhetens möjligheter att hantera TF:s regler om
handlingsoffentlighet när det gäller ADB-material uppnås genom en lagstiftning
av utpräglad kompromisskaraktär. Enligt kommunens mening är flertalet av
lagparagraferna så "elastiskt" utformade att lagens tillämpning i
hög grad kan komma att bero på tolkning av motiv och syften snarare än på
lagtexten. Tendensen att se motiven som en kompletterande lagtext leder
vanligen till oklarheter än ökad klarhet och enkelhet.

Statens löne- och pensionsverk säger sig inte ha någon
erfarenhet som talar för ytterligare reglering av hur offentlighetsprincipen
skall tillämpas. Utredningen har enligt verket inte på något övertygande sätt
redovisat omfattningen av de problem som behandlas.

Några remissinstanser tar upp enstaka frågor av generell
natur.

Prop. 1981/82:37 31

Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Stockhohns
universitet kritiserar betänkandet för att det inte innehåller något förslag
som främjar den allmänna upplysningen och debatten och anför:

I utredningens direktiv anförs att det inte bara är
datoranvändningens konsekvenser för personlighetsskyddet som kräver
statsmakternas särskilda uppmärksamhet. En annan betydelsefull fråga sägs vara
hur datoriseringen kan påverka tillämpningen av offentlighetsprincipen. Denna
princip innebär att allmänheten har fri tillgång till all information som i en
eller annan form finns dokumenterad hos myndigheterna. Speciellt viktig är
följande passus i direktiven:

"Enligt min mening finns det emellertid goda skäl att
sätta målet högre än att upprätthålla nuvarande standard i fråga om
möjligheterna att ta del av myndigheternas information. Den återkommande
diskussionen kring integritetsfrågorna undanskymmer lätt det förhållandet att
datortekniken, rätt utnyttjad, positivt kan främja den allmänna upplysningens
och den informerade debattens sak. Det ligger väl i linje med de motiv som
uppbär offentlighetsprincipen att söka ta i anspråk den nya teknikens resurser
för att om möjligt öka tillgängligheten hos den information som finns samlad i
samhällsorganen."

I sitt remissyttrande 1978-11-01 över
datalagstiftningskommitténs förra betänkande "Personregister - Datorer -
Integritet" (SOU 1978:54) konstaterade fakultetsnämnden att utredningen
icke beaktat denna passus i direktiven. Fakultetsnämnden uttalade att inget av
de där framlagda förslagen var ägnade att "positivt . . . främja den
allmänna upplysningens och den informerade debattens sak".

En av
samhällsforskningens viktigaste uppgifter kan sägas vara just att "främja
den allmänna upplysningens och den informerade debattens sak" bl. a. genom
att undersöka myndigheternas verksamhet. Fakultetsnämndens bedömning är att den
ökade användningen av datorer och datorlagrad information hos olika myndigheter
skulle kunna innebära för samhällsforskningen väsentligt förbättrade
möjligheter att genomlysa myndigheternas verksamhet utan att den enskilde
medborgarens legitima rätt till integritet träds för nära.

Med
reservation för att nämnden i datalagstiftningskommitténs svårlästa betänkande
kan ha missuppfattat eller förbisett någon slutsats, måste nämnden med
beklagande konstatera att inte heller i föreliggande delbetänkande kommittén
framlägger några förslag i enlighet med det ovan citerade stycket av
direktiven.

Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala
universitet diskuterar också forskningsfrågor och anför:

I gruppen enskild inbegrips flera olika kategorier såsom
massmedia, partier, intresseorganisationer, enskilda individer, företag och
forskare. Vissa av DALK:s förslag motiveras uppenbarligen av en önskan att
försvåra för kommersiella användare att utnyttja offentlighetsprincipen för
direktreklam etc. Tyvärr har DALK föga beaktat forskningens speciella krav och
behov. Det är inte rimligt att likställa kommersiella intressen och forskningsintressen.
Forskningsverksamhet, som avser att utnyttja enskilds rätt att ta del av
ADB-upptagning, bör kunna bedömas efter andra kriterier än

Prop.
1981/82:37 32

kommersiell direktreklam. Om DALK avser att föreslå
begränsning av nuvarande handlingsoffentlighet bör forskning erbjudas
dispensmöjligheter för att få tillgång till uppgifter som är angelägna ur
forskningssynvinkel.

Från forskningens utgångspunkt är det viktigt att den
enskilde själv kan påverka den form i vilken handlingen utlämnas. De stora
datamängder som samlas hos myndigheterna har ett ytterst stort intresse frän
samhällsvetenskapernas sida. Den snabba utvecklingen av kvantitativ
analysmetodik med hjälp av datorer gör att forskarna kan bearbeta stora
datamängder för att framställa statistik, tabeller och andra sammanställningar.

Forskningens krav är i sådana fall att myndighetens
ADB-upptagning utlämnas i form av maskinläsbar kopia, t. ex. magnetband eller
kassett.

RDF anför:

RDF vill också framhålla problemet med den dåliga
kvaliteten i de uppgifter som myndigheterna samlar in från enskilda personer
och från företag. DALK noterar att detta är ett problem, men föreslår inga
åtgärder. I den mån datatekniken förstärker offentlighetsprincipen och
möjliggör sammanställningar och analyser som tidigare inte varit möjliga, måste
ökade krav ställas på att lagrad information är korrekt. I annat fall motverkar
offentlighetsprincipen sitt eget syfte.

Vissa remissinstanser tar inte någon uttrycklig ställning
till DALK:s betänkande som helhet men anför synpunkter av mera generell natur.

Naturvårdsverket yttrar:

DALK har valt att prioritera en generell tillämpning av
offentlighetsprincipen och anonymitetsskyddet framför begränsningar och
detaljreglering med hänsyn till olika risker. Naturvårdsverket instämmer i
detta. Det återstår att se hur reella riskerna egentligen är och hur stort
intresset för och det kommersiella värdet av myndigheternas ADB-information
blir.

SCB anser att DALK:s betänkande mot bakgrund av
motivuttalandena ger intryck av en viss försiktighet och återhållsamhet.
Landsarkivet i Lund anför:

Utredningen belyser en mängd frågor knutna till
ADB-upptagningar såsom handlingsoffentlighet, sekretessregler,
anonymitetsskydd, service och information för att bestämmelser om
handlingsoffentlighet skall vara meningsfulla, registrering och dokumentation
av upptagningar samt arkivering och gallring. Mycket av vad som sägs på dessa
olika områden är det inte mycket att orda om; det torde vara en självklarhet i
Sverige att vi skall bibehålla vår handlingsoffentlighet och möjlighet till
insyn i offentliga myndigheters verksamhet, likaväl som att enskilda människors
integritet skall skyddas. Det är dock allmänt bekant att ADB-systemens
uppbyggnad inom stats- och kommunförvaltningarna knappast underlättar för den
enskilda människan att få insyr i myndjgheters arbete. Det är således knappast
på det ideologiska planet som problemen ligger utan på det praktiska. Hur skall
offentlighetsprinciper, ökad information och dokumentation kunna förenas med
skydd för personlig integritet och mot insyn av andra sekretesskäl? Hur skall
ADB-säkerhet kunna förenas med anonymitetsskydd? Redan nu har lokala
myndigheter önskemål om (krav på?)

Prop.
1981/82:37 33

legitimation vid enskilda förfrågningar. Hur skall olika
myndigheter klara krav på service, information och dokumentation?

DAFA yttrar inledningsvis i sitt remissvar bl. a.
följande:

Utgångspunkten - som den angivits i direktiven till
utredningen - för DALKs arbete har varit farhågorna för att den moderna
tekniken för informationsbehandling skulle kunna verka urholkande på
offentlighetsprincipen. Med denna utgångspunkt har DALK presenterat ett
förslag som till sin natur har en mycket stark knytning till själva tekniken
för informationens lagring och återvinning snarare än till informationen själv.
Vissa paralleller torde kunna dras till den nuvarande datalagen (1973:289) där
bearbetnings- och lagringstekniken är helt avgörande och det självständiga
insamlandet och lagrandet av s. k. personuppgifter är av underordnad betydelse.
Huruvida tekniken - och inte informationen - som utgångspunkt är den mest
relevanta återkommer DAFA till nedan.

Sjöfartsverket anför;

Sjöfartsverket är medvetet om att de frågor som behandlas
i det remitterade betänkandet är av väsentlig principiell betydelse och att en
lagstiftning i ämnet kan vara önskvärd samtidigt som de föreslagna
bestämmelserna förefaller att komma att ställa vissa myndigheter inför stora
praktiska problem och medföra ökade kostnader för statsverket. Då emellertid
sjöfartsverket, som nämnts, hittills inte har mött sådana problem, anser sig
verket sakna anledning att söka anlägga några allmänna eller praktiska
synpunkter på förslaget.

Kriminalvårdsstyrelsen anför;

Utan att det nu aktuella förslaget därav särskilt drabbas
vill kriminalvårdsstyrelsen avslutningsvis ta tillfället i akt att ge
tillkänna sin stora tveksamhet rörande behovet av det nätverk av olika
samhälleliga kontroller som myndigheternas ADB-verksamhet idag är underkastad.
Den mångfald skilda kontrollorgan som för närvarande har att pröva nya eller
ändringar i befintliga system tenderar att ge sådana stagnerande och fördyrande
effekter på verksamheten att de allvarligt motverkar ett rationellt utnyttjande
av den tillgängliga resursapparaten och äventyrar den successiva anpassningen
av systemen till en ständigt föränderlig verklighet. En samordnad och enhetlig
bedömning av sådana betydelsefulla frågor av principiell natur som sammanhänger
med utvecklingen och tillämpningen av ADB framstår enligt
kriminalvårdsstyrelsens uppfattning som en statlig organisationsuppgift av hög
angelägenhetsgrad.

TCO menar att det är angeläget att DALK snarast möjligt
undersöker möjligheterna att införa en generell personregisterlagstiftning. TCO
fortsätter;

Frågan om utnyttjande av personuppgifter som tagits fram
ur ADB-register blir därvid en viktig uppgift för kommittén. I avvaktan på att
sådan utredning blir klar borde en viss begränsning införas i möjligheten att
få utskrifter i form av adressetiketter eller på maskinellt-läsbart medium. Att
det i dessa fall görs en prövning av ändamålet kan knappast vara stötande.

3 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 37

Prop. 1981/82:37 34

Under kommitténs fortsatta arbete bör det också vara
angeläget att pröva om inte lagregler bör införas om hur offentliga
ADB-register får användas och samköras i samband med utredning av brott.

2.2 Behovet av åtgärder

Flertalet av de remissinstanser som uttalar sig om behovet
av åtgärder inom området för ADB och offentlighet ansluter sig till DALK:s
överväganden. Många framhåller särskilt behovet av vägledande regler för den
praktiska tillämpningen av existerande regler. Det finns också de instanser som
pekar på att utvecklingen inom informationsteknologin kan medföra att
insynsmöjligheterna drastiskt kan försämras, om inte åtgärder vidtas. Endast
några få remissinstanser ställer sig tveksamma till behovet av åtgärder. De
åberopar bl. a. att man bör avvakta effekterna av de ändringar i TF som trädde
i kraft 1978 och att dessa regler är tillräckliga för att tillgodose behovet av
insyn i myndigheternas arbete. Det framhålls också att DALK inte har nu påvisat
något behov av ytterligare reglering.

Det finns således ett flertal remissinstanser som
framhåller behovet av regler för den praktiska tillämpningen av
offentlighetsprincipen.

Domstolsverket
anser det angeläget att principerna om att tillgången till ADB-upptagningar i
största möjliga utsträckning skall vara fri och att myndigheterna skall arbeta
under största möjliga öppenhet uppmärksammas och klargörs.

Centralnämnden
för fastighetsdata delar DALK;s uppfattning att det är angeläget att slå vakt
om offentlighetsprincipen och med lämpliga åtgärder motverka att denna urholkas
genom användningen av ADB. Centralnämnden för fastighetsdata framhåller även
att det är angeläget att eftersträva klara och enhetliga regler på
ifrågavarande område och hos berörda myndigheter kunskap rörande hanteringen av
ADB-upptagningar från offentlighetssynpunkt. Införandet av ADB-system kan
enligt nämnden också skapa betydligt bättre förutsättningar för tillgång till
uppgifter och därmed tillgodoseende av offentlighetsprincipen. Inte minst
fastighetsdatasystemet sägs utgöra ett bra exempel på detta.

UHÄ menar att det är angeläget att det genom författning
sker en komplettering och precisering av gällande regler, eftersom de aktuella
frågorna är såväl svårtillgängliga som svårbedömbara.

Yttrandefrihetsutredningen anför;

Användningen av ADB har i grunden förändrat villkoren för
den statliga och kommunala förvaltningens verksamhet. Myndigheternas tillgång
till informationer har ökat starkt. Förändringarna har skett snabbt och fått
djupgående konsekvenser på åtskilliga områden. Den tekniska utvecklingen är
ännu långtifrån avslutad. Det torde inte vara överdrivet att påstå att
samhällsadministrationen snart är helt beroende av ADB.

Prop.
1981/82:37 35

Man
kan säga att tillämpningen av offentlighetsprincipen blir mer komplicerad
allteftersom datoriseringen ökar. Ju mera sammansatt och svåröverskådligt
samhällsmaskineriet blir desto viktigare blir det samtidigt att medborgarna kan
aktivt granska myndigheternas verksamhet. Därför måste de ha tillgång till
myndigheternas informationer i samma utsträckning som myndigheterna själva, om
inte sekretesshänsyn lägger hinder i vägen. Mot denna bakgrund är det angeläget
med åtgärder i den anda som präglar DALK:s nu remitterade betänkande.

Värnpliktsverket
ansluter sig till uppfattningen att det föreligger ett behov av att
konkretisera handlingsoffentligheten i praktiska tillämpningsregler för
myndigheterna och för allmänheten. Samma åsikt framförs av Landstingsförbundet.

De
juridiska fakultetsnämnderna vid universiteten i Lund, Uppsala och Stockholm
hör också till dem som anser att det behövs föreskrifter för att ge den
enskilde hjälp och vägledning vid sökandet efter information i offentliga
ADB-system. Nämnden vid universitetet i Lund yttrar att det kan förutses att
den praktiska tillämpningen av de nya reglerna i 2 kap. TF, som trädde i kraft
1978, under överbUckbar framtid kommer att medföra svårigheter. Viss
precisering och komplettering av TF:s regler anser nämnden därför motiverad.

Statens
provningsanstalt uttalar att det för myndigheter som använder ADB-utrustning
torde föreligga ett behov av vägledning när det gäller att tillgodose både
offentlighetsprincipens och sekretessregleringens krav. Anstaltens roll som ett
service- och kontrollorgan i samhällets tjänst skulle förstärka detta behov, om
anstalten använde ADB-utrustning i större omfattning.

/?ÄKförklarar
att verket delar uppfattningen att svårigheterna att tillämpa
offentlighetsprincipen ökat på senare tid och anmärker att begreppsapparaten
medför tillämpningsproblem. Verket anför:

Även
andra förhållanden försvårar tillämpningen av offentlighetsprincipen. Bristen
på fackkunskap- både hos myndigheterna och hos allmänheten - är en sådan
faktor. En konflikt kommer vidare alltid att råda mellan å ena sidan kraven på
integritet för enskilda och andra sekretessintressen och å andra sidan
offentlighetsprincipen. Praktiska anordningar av skilda slag är viktiga från
säkerhets- och sårbarhetssynpunkt. Kostnaderna utgör ofta ett hinder.

Allmänhetens
tillgång till information hos myndigheterna grundar sig författningsmässigt
inte bara på offentlighetsprincipen. Bestämmelser om service från
myndigheternas sida finns dels i 15 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100), dels i
förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet.
Myndigheternas åligganden enUgt servicereglerna går längre än enligt
offentlighetsprincipen, eftersom servicereglerna avser också annan information
inom verksamhetsområdet än sådan som återfinns i allmänna handlingar.
Gränsdragningen har betydelse bl. a. på grund av att serviceåtagandena kan
inskränkas av hänsyn till arbetets behöriga gång. Gränsen mellan vad som är
skyldigheter enligt offentlighetsprincipen och vad som är myndighetsservice
framstår dock ofta som flytande.

Prop.
1981/82:37 36

Försvarets
rationaliseringsinstitut anser att det finns ett stort behov av vägledning för
prövningen av frågan när en ADB-upptagning är allmän handhng. Detta har en
avgörande betydelse för bedömningen av effekterna av lagförslaget. I dagsläget
används t. ex. datorer ofta som arbetsinstrument i det löpande arbetet.
ADB-lagrad information har då karaktären av arbetsmaterial. Lagförslaget får
enligt institutet mycket olika innebörd vid en extensiv eller restriktiv
tillämpning av vad som omfattas av offentlighetsprincipen.

En
del remissinstanser framhåller behovet av åtgärder med hänsyn särskilt till
utvecklingen inom informationsteknologiområdet. Flera betonar att det är
väsentligt att handlingsoffentUgheten inte urholkas genom en ökad
ADB-användning.

JK
anför:

Enligt
min mening är det ställt utom tvivel att kompletterande regler i de hänseenden
kommittén föreslagit behövs för att inte handlingsoffentligheten skall urholkas
genom nya tekniker. Härtill kommer, som antyds i betänkandet och som anförs i
en inom Arbetsgruppen för ADB och Juridik upprättad rapport, ADBJ-rapport nr
1980:17, att det torde förhålla sig så att inte alla myndigheter som använder
ADB har klart för sig vad som krävs av dem för att fullgöra de grundlagsfästa
skyldigheterna mot den enskilde på handlingsoffentlighetens område.

Lantbruksstyrelsen
uttalar:

Av
2 kap. tryckfrihetsförordningen framgår numera uttryckligen att
offentlighetsprincipen gäller också upptagningar för ADB. Emellertid torde den
speciella tekniken med ADB för mänga innebära praktiska svårigheter att
utnyttja materialet. Att uppgifter finns på data kan alltså betyda att det inte
är lika lätt för allmänheten att komma åt uppgifterna som om de funnits i en
handhng av traditioneUt slag. Det finns därför en risk att offentlighetsprincipen
blir mindre värd just i fråga om datalagrad information. Allt fler uppgifter
förs över på data. På sikt skulle konsekvensen kunna bli att
offentlighetsprincipen, om ej i teorin så dock i praktiken, urholkas. Det är
därför betydelsefullt att man ser över de regler som bär upp denna princip och
att man gör det med särskild hänsyn till de praktiska möjligheterna för
allmänheten att utnyttja datamaterial.

Det
är inte bara genom ADB som tekniken kan innebära problem att fullt ut tillämpa
offentlighetsprincipen. Liknande problem torde föreligga för information som
förvaras i form av t. ex. mikrofilm eller mikrofiche. I den mån kommitténs
förslag genomförs bör det därför i tillämpliga delar gälla även andra tekniska
upptagningar än ADB. Detta torde inte medföra några speciella komplikationer.
Behovet av regler för upptagningar synes finnas redan nu och det lär därför
inte finnas anledning att vänta för att eventuellt "på längre sikt göra om
den nu föreslagna lagen på sådant sätt att bestämmelserna blir tillämpliga i
fråga om alla allmänna handlingar, oavsett vilka tekniska hjälpmedel som
utnyttjas av myndigheterna" (s. 54).

Prop. 1981/82:37 37

Statens jordbruksnämnd yttrar:

Utvecklingen har sedan 1960-talet lett till att
information i allt större omfattning lagras på sådant sätt att den endast kan
avläsas med tekniska hjälpmedel. Härigenom har svårigheterna för allmänheten
att ta del av denna information ökat. Svårigheterna torde bl. a. ha sin orsak i
allmänhetens bristande kunskaper i ämnet och de rent praktiska svårigheterna
att utnyttja materialet. Datalagrade uppgifter kan alltså vara svårare att
erhålla för allmänheten än om de funnits i en handling av konventionellt slag.
Eftersom allt fler uppgifter hos myndigheterna förs över på data eller annan modern
teknik för lagring av information, finns därför en risk att
offentlighetsprincipen inte kan upprätthållas för sådana upptagningar.

Enligt
statens jordbruksnämnds uppfattning är det angeläget att allmänhetens tillgång
till information från myndigheterna inte försämras på grund av att information
lagras maskinellt. Betänkandet innehåller enligt nämndens mening en riktig
beskrivning av problemen kring offentlighetsprincipen och ADB.

Länsstyrelsen i Stockholms län förklarar att det kan
ifrågasättas om det behöver införas en särreglering av ADB-medierna från
offentlighetssynpunkt. Länsstyrelsen uttalar vidare:

ADB-medierna som informationsbärare skiljer sig dock
väsentligt från andra mer konventionella metoder för dokumentation och lagring
av information. Det som framför allt gör att ADB-medier inte kan jämställas med
de vanliga metoderna för informationslagring - papper med tryck - är de
oändligt mycket större möjligheter att snabbt lagra (registrera) och bearbeta
mycket stora informationsmängder samt att sammanställa och fritt efter vars och
ens behov bearbeta och använda information från olika ADB-register, oavsett om
uppgifterna i dessa primärt insamlats för andra, bestämt angivna, ändamål. Med
de möjligheter ADB erbjuder ökar efterfrågan kraftigt på den varierande och
omfattande information, som finns lagrad i de offentliga ADB-registren. Ett
exempel på detta är det starkt'tilltagande intresset för uttag av
personuppgifter efter varierande urvalsgrunder ur offentliga ADB-register för
kommersiellt bruk.

Det ökande
utnyttjandet av ADB för registrering och lagring av myndigheters beslut och
personinformation utgör emellertid samtidigt en fara för att allmänhetens
möjligheter till insyn i myndigheternas verksamhet kan försvåras. All
information som lagras i ADB-medium kräver någon form av hjälpmedel för att
kunna läsas av det mänskUga ögat, t. ex. utskrift på papper, överföring till
bildskärmsterminal etc. Detta förutsätter att det finns lämpliga
utskriftsprogram eller att registren är åtkomliga via bildskärmsterminal. I
sistnämnda fall måste också finnas terminalrutiner, som är anpassade för
ändamålet, teknisk utrustning och personal som kan hjälpa till med
terminalsökning etc.

Allmänheten
- inte minst massmedia - ställer ofta mycket komplicerade krav på myndigheterna,
när det gäller uttag av uppgifter, som finns lagrade i ADB-register.
Skyldigheten att tillmötesgå allmänheten med upplysningar och utlämning av
uppgifter ur offentliga ADB-register upplevs av berörda myndigheter ofta som
störande och hindrande för den ordinarie verksamheten, framför allt som det i
allmänhet innebär ett ganska betydande merarbete för personal, som arbetar
under stark tidspress för att klara sina ordinarie arbetsuppgifter.

Prop.
1981/82:37 38

Dessa
omständigheter kan leda till, att utlämningen av uppgifter ibland fördröjs.

Olika
uppfattningar finns om på vilket sätt skyldigheten enligt TF måste eller får
fullgöras. Detta leder till att skyldigheter och rättigheter enhgt TF och
sekretesslag tillämpas olika hos olika myndigheter. En bättre hkformig-het i
tillämpningen av offentlighetsreglerna måste eftersträvas inom den offentliga
förvaltningen. Detta bör vara möjligt att åstadkomma med en särskild lag enligt
DALK:s förslag, som inom TF:s ram detaljreglerar den enskildes rätt att få del
av upptagningar för automatisk databehandling och de skyldigheter de
registeransvariga myndigheterna har att med hänsyn till arbetets behöriga gång
lämna ut offentliga uppgifter till allmänheten.

Sveriges
Radio AB anser det numera stå klart att kraven på ökad rationalitet och
effektivitet i statlig och kommunal verksamhet liksom nya krav på
samhällsadministrationen har medfört en ständigt ökande användning av
ADB-teknik. Teknikens system och funktioner är för de flesta människor svåra
att klarlägga och begripa. Detta har minskat allmänhetens möjligheter att hitta
och ta del av information som samlas hos olika myndigheter. Denna utveckling
mot ökad användning av ADB har givna samhällsekonomiska fördelar men de
ekonomiska strävandena får självfallet inte leda till en urholkning av
offentlighetsprincipen i TF. Bakgrunden till nu föreliggande lagförslag är att
man redan kan konstatera en sådan ogynnsam effekt på offentlighetsprincipen
eller att det i varje fall föreligger betydande risker. Sveriges Radio delar D
ALK:s slutsatser om behovet av en lagstiftning till stöd för TF:s regler om
handlingsoffentligheten.

RDF
anför:

Om
inskränkningar i tillgängligheten till information skulle ske under åberopande
av att datateknik används, skulle allmänhetens inställning till datateknik
påverkas negativt och försvåra annan önskvärd användning.

Frågan är under vilka
former och i vilken takt som datatekniken kan ställas till allmänhetens
förfogande på sätt som DALK föreslår. Även om lättheten att använda ADB
utvecklas mycket snabbt, kommer praktiska och kostnadsmässiga hinder att
föreligga under lång tid framöver. Datasystem som utvecklats för att betjäna
den egna verksamheten hos myndigheterna kräver ett omfattande anpassnings-
eller nyutvecklingsarbete, om DALK:s yttersta krav skall tillgodoses, nämligen
att en enskild person utan ADB-kunskaper och utan assistans skall kunna ta fram
önskad information via en bildskärm. Nya behörighets-, sekretess- och
säkerhetssystem erfordras.

Datatekniken möjliggör en
dramatisk utveckUng vad avser utsökning och sammanställning av information. Det
är därför av yttersta vikt att entydiga och praktiskt tillämpbara
sekretessregler utformas för information om individer och företag. Särskilt är
sekretesskyddet för företagsinformation otillfredsställande. Nya sökmetoder kan
behövas. Kapacitetsproblem kan uppkomma. Graden av erforderliga insatser
varierar naturligtvis mellan olika system, men torde i åtskilliga fall vara
omfattande och därmed kostsamma.

Prop. 1981/82:37 39

Datainspektionen diskuterar också utförligt ADB-användning
i förhållande till offentlighetsprincipen. Inspektionen anför:

Datainspektionen vill framhålla att oavsett ADB-teknikens
inverkan har offentlighets- och sekretessreglerna alltid varit mycket svåra att
tillämpa. Teori och praktik skiljer sig ofta åt. Datainspektionen kräver i
tillståndsansökningar från myndigheter regelmässigt besked om de
personuppgifter som berörs är skyddade genom sekretess eller inte. Detta har
självfallet betydelse för bedömningen enligt datalagen (1973:289) av risken för
otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet. Även om det ankommer på
varje myndighet att självständigt avgöra frågor om utlämnande av allmänna
handlingar (upptagningar) har inspektionen ofta haft anledning att uppmärksamma
felaktiga tillämpningar av sekretessreglerna. Det är mycket vanligt att
sekretess oriktigt anses föreligga. I flera år har inspektionen försökt att i
sina beslut försiktigt erinra berörda myndigheter på de rätta förhållandena
utan att påta sig rollen av rådgivande organ. Under senare tid har av
resursskäl sådan verksamhet måst lämnas därhän. Prövning av dessa frågor
ankommer på andra - främst förvaltningsdomstolarna - som dock i mycket
begränsad utsträckning torde få tillfälle att pröva ärenden av detta slag.
Framöver kommer inspektionen att överväga att avstå från att i
tillståndsbesluten ta med myndigheternas uppgift om sekretess i
ansökningshandlingarna eftersom dessa uppgifter - som justitiekanslern under
hand påpekat - kan oemotsagda missleda allmänheten och myndigheten.

Offentligt anställda måste nu med anledning av den nya
sekretesslagstiftningen, som trädde i kraft vid årsskiftet, från grunden sätta
sig in i gällande regler. Förhoppningsvis kan de härvidlag nödvändiga
utbildningsinsatserna förbättra rådande situation.

Mot bakgrund av den bristande kunskapen om offentlighet
och sekretess samt datainspektionens övriga erfarenheter framstår numera den
enskildes situation som mera rättvisande skildrad i den av Arbetsgruppen för
ADB och juridik vid Stockholms universitets juridiska institution pubhcerade
uppsatsen "Offentlighetsprincipen och ADB - teori och praktik; med en
fäUstudie i ADB-miljö" (ADBJ-rapport nr 1980:17) än i DALK:s betänkande.
Utan tvekan är det dock så att den enskilde endast i begränsad utsträckning
utnyttjar sin rätt till insyn enligt tryckfrihetsförordningen, men när det väl
sker är det av största vikt att det kan ske på det sätt som avsetts i
grundlagen.

Genom den
ökade användningen av ADB-register hos myndigheter har kommersiella massuttag
av personinformation underlättats (befolkningsdata, bilregisterdata, rättsdata
etc). Det finns risk för att detta utnyttjande kommer att öka i omfattning i
rådande ekonomiska läge där myndigheter uppmanas eller de facto tvingas att i
ökande utsträckning utnyttja sina databehandlingssystem kommersiellt. Frånsett
att detta bidrar till att förändra myndigheternas roll från serviceorgan till
en i vart fall delvis affärsdrivande verksamhet påverkar det också situationen
för den enskilde. Hans begäran av uttag av enstaka uppgifter synes ej sällan
svårare att tillmötesgå än framställningen om massuttag, som
databehandlingssystemen ofta anpassats för. Härtill kommer att myndigheternas
marknadsföring av innehållet i personregister - till vilket uppgifterna
ursprungligen insamlats för rent administrativa ändamål - på sikt kan komma att
få allvarliga konsekvenser för medborgarnas förtroende för myndigheternas
verksamhet.

Prop. 1981/82:37 40

Frågorna om offentlighet och sekretess kommer fortlöpande
att kräva stor uppmärksamhet. Önskemål föreligger om ökad informationsfrihet
och samtidigt skydd för den personliga integriteten. Det innebär redan nu
betydande svårigheter att balansera dessa önskemål.

Redan nu medger ADB-tekniken och mikrofilmstekniken lagring
och bearbetning i stordatorer av miljontals dokument som genom telekommunikationstekniken
kan sekundsnabbt bli tillgängliga över hela kontinenter eller från en kontinent
till en annan.

Dessa enorma mängder information, som lagrats för av
registerförarna bestämda ändamål (så långt dessa varit förutsebara), visar sig
ofta plötsligt kunna användas av andra på många oförutsedda sätt som av
registerförarna betraktas som negativa. Detta leder ofta till krav på sekretess
eller andra skyddsåtgärder med fortlöpande begränsning av t. ex. allmänhetens
möjligheter till kontroll av myndigheterna som resultat. Dessa negativa
effekter förstärks ej sällan genom informationsutbytet mellan ett stort antal
databehandlingssystem. Möjligheten att förutse negativa effekter vid sambearbetningen
mellan två eller flera databehandlingssystem begränsas genom att effekterna kan
uppkomma långt utanför den egna organisationen.

Datainspektionens intresse koncentreras självfallet till
den viktiga frågan om skyddet för den personliga integriteten. Trots detta
finns anledning att påpeka att i det vidare perspektivet ingår likartade frågor
om datasäkerhet och samhällets sårbarhet osv. Ytterhgare en väsentlig fråga av
icke obetydlig ekonomisk karaktär är arkiveringen av datamedier. Behovet av
fortlöpande kopiering och konvertering är stort och kommer att växa om det över
huvud taget skall vara- meningsfullt att spara de stora informationsmängder som
man nu av tradition strävar efter att bevara för framtiden.

Den tekniska utvecklingen kommer snart att ställa nya krav
på avvägningen mellan de nämnda motstående intressena. För att förhindra att
de grundlagsenliga rättigheterna blir teori medan den praktiska verkligheten
går i en helt annan riktning krävs en mer eller mindre fortlöpande bevakning av
den nya teknikens effekter på offentlighet och sekretess. Det är viktigt att
statsmakterna bevakar att den tekniska utvecklingen och grundlagen anpassas
till varandra. Risken är annars påtaglig att offentlighetsprincipen i praktiken
sätts ur spel under 1980-talet.

Rikspolisstyrelsen, civilförsvarsstyrelsen, centrala
studiestödsnämnden, kronofogdemyndigheten i Stockholm, LO och Sveriges
advokatsamfund hör också till dem som framhåller behovet av åtgärder för att
säkerställa offentlighetsprincipen vid ADB-användning.

ADB-teknikens effekter på förhållandena inom arkivområdet
diskuteras av vissa myndigheter.

Riksarkivet ser det som naturligt att den hotande
urholkningen av offentlighetsprincipen möts med en lagstiftning, som tar sikte
på upptagningarnas gallring och vård. Riksarkivet yttrar vidare:

Riksarkivet har sedan början av 1960-talet haft befattning
med arkivfrågor, som knyter sig till den automatiska databehandlingen. Det
första gallringsbeslut, som avsåg ADB-material, fattades av riksarkivet år
1965. F. n. mottar ämbetsverket i stegrad takt magnetband för
långtidsförvaring; enbart under innevarande budgetår beräknar ämbetsverket att
inemot tre-

Prop. 1981/82:37 41

tusen band kommer att mottagas. Den erfarenhet riksarkivet
vunnit under sin befattning med de elektromagnetiska databärarna och deras
arkivproblem har bekräftat, att den nya informationstekniken i flera ohka
avseenden kan påverka handlingsoffentligheten, inte sällan i negativ riktning.
Även i flera av landsarkivens yttranden understrykes, att datoriseringen i
flera avseenden kan försvåra offentlighetsprincipens tillämpning.

De
uppkommande svårigheterna hänför sig dels till upptagningarnas underhåll och
vård, dels riil tillhandahållandet av informationen. I den offentliga debatten
har tillgängligheten i allmänhet dominerat. Diskussionen har företrädesvis
uppehållit sig vid medborgarnas svårighet att överblicka ADB-registren och vid
de tekniska komplikationer, som i praktiken försvårar utnyttjandet av dem. 1
synnerhet om frågan ses i ett något längre perspektiv, är det emellertid
uppenbart, att brister i upptagningarnas vård kan skapa lika stora hinder för
offentligheten, som det försvårade tillhandahållandet kan medföra.

Om upptagningarna vanvårdas, eller om informationen inte i
tid överförs till nya databärare, sätts offentligheten ur spel. Sker
överföringen till nya band på sådant sätt, att delar av informationen går
förlorade, blir följden en oreglerad gallring. Om konvertering till nya band
underlåts, när en maskintyp tas ur bruk, blir tillgången till informationen
omöjliggjord eller starkt försvårad. Om direktminnenas innehåll överförs till
magnetband i ostrukturerad form - genom s. k. dumpning - blir
informationsmassorna i realiteten otillgängliga. Om den dokumentation, som hör
till ADB-systemen, ej tas till vara, kan de begagnade kodbeteckningarna bli
obegripliga eller i varje fall ge anledning till missförstånd.

På liknande sätt kan en godtycklig eller felaktigt utförd
gallring begränsa insynen i större eller mindre grad. Om periodiska uttag görs
för att bevaras för framtiden, är det av vikt, att uttagen ger en objektiv
avspegling av registerinnehållet.

Det bör
betonas, att datoriseringen indirekt kan påverka handlingsoffentligheten även
då det gäller andra slag av handlingar än upptagningar. Om t. ex. diariet förs
med en minidator - vilket ej sällan sker, bl. a. hos kommunala organ - och
informationen endast lagras på disketter eller andra hknande lagringsmedel av
ringa varaktighet, kan följden bli att diariet efter kort tid är utplånat.
Därmed försvinner också möjligheten att med diariets hjälp orientera sig i det
bakomliggande aktmaterialet. Självfallet utplånas därmed också de noteringar av
beslutskaraktär, som kan ha gjorts i diariet.

Sammanlagt är det mycket betydande aktbestånd som numera
kan göras tillgängliga endast genom sökning med datoriserade register.

I det
remitterade betänkandet fastslås klart, att inte endast tillhandahållandet
utan också vården av upptagningarna är av betydelse, om offentlighetsintresset
skall kunna tillgodoses. Från arkivsynpunkt finns det anledning att instämma i
denna uppfattning.

Landsarkivet i Östersund konstaterar att DALK påpekat att
det moderna samhället har skapat helt andra villkor för offentlighetsprincipen
än de som gällde under 1700-talet, då principen tillkom. Först och främst rör
det sig i dag om ett storskalighetsproblem. Myndigheterna har enligt DALK så
mycket information att de själva har svårt att hålla reda på och överblicka
den. Landsarkivet fortsätter:

Prop. 1981/82:37 42

Denna karaktäristik stämmer mycket väl med landsarkivets
erfarenheter av situationen hos statliga och kommunala myndigheter. I Sverige -
till skillnad från vad fallet är i andra länder - finns emellertid ett utmärkt
instrument för att skapa överblick i informationsmängderna, nämligen
förteckningsplanerna och arkivförteckningarna. I den nya sekretesslagen kan man
säga, att problemet väl ensidigt fokuserats på ett registreringsinstrument,
nämligen diarierna. Arkivförteckningen är ett lika viktigt hjälpmedel för
informationsåtervinning som diarierna och det är väsentligt att detta framhävs
i alla sammanhang, där offentlighetsprincipen diskuterats.

Av den allmänna debatten kan man ibland få det intrycket
att offentlighetsprincipen är tidsbegränsad. Landsarkivet vill emellertid med
skärpa framhålla, att så inte är fallet. Allmänheten har rätt inte enbart till
dagsaktuell information utan även till sådan som gäller i förgången tid
behandlade förhållanden. Det innebär krav på god ordning i arkiven. Det innebär
också krav på beständiga och läsbara ingångar till materialet. Ur den
synpunkten kan ADB-tekniken inge starka betänkligheter. Framtagning av enstaka
uppgifter ur magnetband - det enda ADB-medium, som hittills ansetts kunna
godtagas som arkivmedium - är svår och kostsam. När därför exempelvis
diarieföringen, såsom fallet i dag ofta är hos myndigheter, överförs till ADB
är det ur offentlighetssynpunkt mycket viktigt att detta inte sker oreglerat.
Det måste tillses, att diarierna - även sedan de förlorat sin omedelbara
aktualitet i förvaltningen - bevaras i en på enkelt sätt läsbar form, som också
tillgodoser kraven på beständighet. Landsarkivet anser, att detta kan vara ett
viktigt skäl till att, som riksarkivet gjort, ifrågasätta myndigheternas frihet
att välja dokumentation enligt 14 § datalagen (s 60 ff). Övergången till
diarieföring med hjälp av ADB bör också vara ett skäl till översyn av
diariernas strukturella uppbyggnad med hänsyn till de långsiktiga sökbehoven.

Landsarkivet i Uppsala diskuterar arkivering av
upptagningar för ADB och anför:

Ett annat område, där offentlighetsprincipens räckvidd ej
närmare diskuterats, är arkivsidan. Enligt betänkandet (sid. 177) sammanfattas
offentlighetsprincipens syftemål; att främja och böra främja effektiviteten i
den statliga och kommunala förvaltningen. Den måste därför snarast sägas vara
aktualitetsinriktad. Sedan väl ADB-informationen avlämnats till arkiven, vilket
i vissa fall kommer att ske med korta leveransfrister, är det i så fall fråga
om huruvida den enligt offentlighetsprincipens mening kan vara underkastade
samma regler som gäller för dylik information som finns kvar hos myndigheterna.
Myndigheter är skyldiga ställa datorer till förfogande för att göra
upptagningar tillgängliga enligt offentlighetsprincipen eller ordna körning med
dator om myndigheten ej själv förfogar över datorutrustning -det senare anförs
kunna vara aktuellt i vad avser arkivmyndighet (sid. 80). Arkivmyndigheterna,
som inom kort kommer att handha stora delar av den äldre bevarade ADB-informationen
anses tydligen ej ha behov av att kunna ge allmänheten direkttillgång till
denna information. Om ADB-material förvaras decentraliserat hos arkiv som ej
har tillgång till datacentraler på flera mils avstånd blir detta än mer
påtagligt. Problemen hur information lagrad på ur bruk tagna ADB-system skall
kunna tillgodogöras allmänheten medför ytterligare problem. Ev. skulle en
arkivväsendets ADB-central för förvaring, vård och konvertering (eller annat
tillgodogörande av äldre

Prop. 1981/82:37 43

system) av ADB-material med on-line-anknytning till de
olika arkivinstitutionerna vara en lösning.

Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala
universitet anför:

En viktig del av offentlighetsprincipen är grundsatsen om
allmänna handlingars offentlighet, som regleras i 2 kap. TF. Begreppet handling
omfattar numera även teknisk upptagning som t. ex. magnetband och skivminne.
Trots att denna allmänna regel införts har det ändå visat sig att användningen
av ADB i den offentliga förvaltningen försvårat för den enskilde att få insyn i
myndigheternas verksamhet. DALK föreslår därför att det allmänna stadgandet i 2
kap. TF kompletteras med en särskild "lag om enskilds rätt att ta del av
upptagning för automatisk databehandling".

Vi instämmer i utredningens allmänna motivering för den
föreslagna lagen. Med klara reglerom ADB-upptagningars dokumentation,
arkivering, diarieföring etc. skulle den enskildes möjlighet att utnyttja
offentlighetsprincipen på detta område kunna stärkas.

Det är
uppenbart att ADB-tekniken i vissa avseenden haft negativa konsekvenser för
handlingsoffentligheten. Det är mot denna bakgrund som vi instämmer i det
allmänna syftet med den föreslagna lagen. Vad vi emellertid saknar i
betänkandet är en diskussion om att ADB-tekniken, rätt använd, också kan ha
mycket/705//va konsekvenser för handlingsoffentligheten. Rätten för enskild
att ta del av offentlig handling begränsas i praktiken ofta av att den hos
myndigheten samlade informationen är stor och oöverskådlig. Modern ADB-teknik,
med databashantering och frågeteknik, kan lösa många av dessa problem och ge
handlingsoffentligheten en ny och reell innebörd. Förutsättningen är att
myndigheterna ordnar sina ADB-system så att en utomstående lätt kan orientera
sig. DALK skulle kunna lagt fram förslag om ett åläggande till myndigheterna
att välja en sådan systemlösning att handlingsoffentligheten befrämjas.

Handlingsoffentligheten
kan alltså komma att fungera avsevärt bättre i morgondagens samhälle just
därför att tekniken erbjuder sådana möjligheter. Det är därför av stor vikt
att samhälle och enskilda medborgare redan från början ställer höga krav på de
tekniska systemen. Det förekommer många tekniskt otillfredsställande
systemlösningar som behöver förändras. Ett exempel är system där datadelen inte
kan skiljas från beräkningsdelen. Då dessa olyckligtvis blandats samman innebär
det att andra uttag än de för myndigheten specifikt planerade är mycket svåra
att göra. Systemen bör utformas så att de underlättar en flexibel
datauthämtning.

Något tekniskt fulländat system finns inte och kommer
knappast att existera så länge människor handhar det. Det är väsentligt att
information om ADB-systemens ofullständighet presenteras på ett sakligt sätt,
där såväl fördelar som nackdelar klargörs.

Med
begreppet ADB-teknik förutsattes inte bara dagens, utan också morgondagens
teknik. Det kan vara klokt att inte alltför hårt binda sig vid den befinthga
tekniken, eftersom den förändras snabbt. Ett område som ligger nära
ADB-tekniken är videotekniken. Dessa båda tekniker utgör ett område där
utvecklingen för närvarande går oerhört fort. Tillsammans utgör de en del av
det större elektronikområdet. Det är därför förståeligt att man i en lagtext
endast vill binda sig för de idag existerande tekniska lösningarna. Men eftersom
begreppet "ADB" har en så betydelsefull ställning i DALKs förslag är
det överraskande att utredningen inte närmare har avgränsat innebörden.

Prop. 1981/82:37 44

I fråga om begreppet '"ADB" hänvisas till
avsnitt 3.1 i remissammanställningen.

SAF och Sveriges industriförbund diskuterar ADB-användning
i förhållande till sekretessregler m. m. och anför:

Som vi tidigare påpekat har offenthghetsprincipens
tillämpning beskurits beträffande upptagningar under åberopande främst av
sekretessregler. Det är å andra sidan påfallande hur liten kunskap vi i själva
verket har om hur sekretessen fungerar i ADB-sammanhang. DALK har här åter
gjort det lätt för sig genom att i ett mycket kort avsnitt i stort sett bara
hänvisa till den nya sekretesslagen. Det är självklart - framhåller kommittén -
"att nya regler inte får stå i strid med sekretessreglerna" (sid.
41). Härutöver åberopar DALK sårbarhetskommitténs betänkande (SOU 1979:93)
under framhållande att även "här finns synpunkter som bör beaktas".

Organisationerna
har i olika sammanhang- bl. a. i yttrande över DALK:s föregående betänkande
(SOU 1978:54) - pekat på datoriseringens effekt på sekretesskyddet och uttryckt
oro inför svårigheterna att härvid garantera sekretessen. Det förefaller oss
som om man på myndighetsnivå inte riktigt vill ta detta för näringsliv och
samhället som helhet så viktiga problem på allvar. Vi har i likhet med
datainspektionen erinrat om att upptagningar för ADB inte är jämförbara med
handlingar. Handlingar är bärare av statisk information, medan upptagningar i
realiteten är bearbetningsbara på ett tidigare oanat sätt. Samtidigt härmed har
mängden information på ADB-media ökat i en omfattning som är svårgripbar. Det
är lätt att samköra uppgifter och därvid skapa ny information, för vilken sekretessbehovet
oftast inte ens prövats. Överföring av information myndigheter emellan ökar och
den idag rådande lättvindigheten att mångfaldiga information ställer hela
sekretessfunktionen i en tveksam dager. De ganska omständiga adminstrativa
rutinerna som inarbetats under lång tid vad gäller hanteringen av hemliga
handlingar har ersatts av en tekniskt "enkel" access till datorlagrad
information. I normalfallet torde sådan access dessutom varken dokumenteras
eller på annat sätt lämna några spår efter sig. Den nya informationshanteringen
är med andra ord väsensskild från den traditionella. Ny och effektivare
överföringsteknik i förening med tillkomsten av allmänna nationella och
internationella datanät gör det vidare närmast omöjligt att säkert förvissa sig
om var informationen överhuvudtaget finns.

Det är vår uppfattning att villkoren för sekretesskyddet
så förändrats genom datoriseringen att begreppet sekretesskydd inte svarar mot
gängse språkbruk. Konsekvenserna för samhället att sekretessregler i praktiken
sätts ur spel inom förvaltningen måste bli föremål för en djupgående analys. Vi
avser därför att undersöka möjligheterna att starta ett forskningsprojekt som
kan vara ägnat att klargöra sekretesskyddets innehåll i ADB-sammanhang.

Statens livsmedelsverk yttrar i fråga om sekretesskydd och
ADB;

Verket vill här tillägga att redan samarbetet mellan olika
myndigheter på ADB-området - såsom inom försöksverksamheten med
miljöinformationsprogram - har stött på svårigheter på grund av att man inte
vågat lita på sekretesskyddet när olika myndigheter skall ha tillgång till
samma databaser. Sekretesskyddad information har måst hanteras utanför
ADB-systemet, vilket gör hela arbetet mindre rationellt.

Prop. 1981/82:37 45

Naturvårdsverket anför å andra sidan följande beträffande
beslut av regler om insyn hos myndigheterna:

Naturvårdsverket påverkar med sina beslut ofta enskilda
eller grupper i samhället. Redan i sitt remissvar avseende
departementspromemorian (Ds Ju 1977:1 och 11) Handlingssekretess och
tystnadsplikt framhöll verket att det allmänna intresset av öppen redovisning
som regel är mycket starkt, när det gäller uppgifter om utsläpp och andra
störningar från miljöfarlig verksamhet. Det är verkets uppfattning att en god
insyn för allmänheten i den handläggningsprocess och de underlagsdata som
ligger bakom ett beslut är väsentlig inte minst för att skapa förtroende och
förståelse.

Det finns dock några remissinstanser som har uppfattningen
att i vart fall för närvarande några åtgärder inte behövs eller är lämpliga-

Statens löne- och pensionsverk (SPV) anför:

Inledningsvis vill SPV understryka att verket inte har
några erfarenheter av att tillämpningen av offentlighetsprincipen beträffande
upptagning för automatisk databehandling skulle innefatta några praktiska
problem. Det bör enligt verkets mening tillmätas stor betydelse att SPV inte
erfarit att någon komplicerad efterfrågan på ifrågavarande uppgifter vare sig
från allmänheten eller massmedia förekommer. De anspråk på uppgifter ur
registren som förekommer är nästan uteslutande från anslutna myndigheter och
registerförda personer. De flesta uttagen ur registren begärs från sådana
personer som vill ha registerutdrag enligt 10 § datalagen. Deras framställningar
har tidigare till största del inkommit via företag som etablerat affärsmässig
handel med sådana uppgifter, vilket numera reglerats.

Under förutsättning att myndigheterna följer huvudregeln i
tryckfrihetsförordningen att lämna ut uppgifter som inte är sekretessbelagda
till den som begär det torde redan nu alla rimliga anspråk kunna tillgodoses.
Det synes därför tveksamt om ytterligare reglering erfordras. I varje fall
borde förekomsten av problem eller konflikter i dessa sammanhang kartläggas och
dokumenteras innan ytterligare reglering tillgrips, vilket utredningen inte har
gjort. En viktig utgångspunkt bör vara att lagstiftning inte används för att
lösa problem som uppträder som rena undantagsfall.

SPV vill sålunda med hänvisning till hittills vunna
erfarenheter understryka vikten av att eventuell lagstiftning i dessa frågor
sker med utgångspunkt från verkliga behov. Eljest kan det lätt skapas regler
som kan medföra mycket stora kostnader- mångmiljonbelopp- utan att några
mätbara värden tillförsäkras allmänheten.

Kommun-Data AB anser att det inte finns behov av en
lagreglering i den omfattning som föreslås i betänkandet. Det finns enligt
bolagets mening ingen anledning att syfta längre i fråga om reglering än till
att myndigheterna skall ge allmänheten tillgång till ADB-upptagningar i läsbar
form i samma omfattning som gäller för konventionellla handlingar.

Bolaget utvecklar sin inställning på följande sätt:

ADB-upptagning jämställs enligt TF med konventionell
handling i form av dokument. Allmänheten skall därmed ha tillgång till
informationen i

Prop.
1981/82:37 46

ADB-upptagning på motsvarande sätt som gäller för
konventionell handling.

I ADB-system för satsvis bearbetning torde det i
verkligheten förhålla sig så att praktiskt taget all information från
ADB-upptagning också finns i dokumentform. Detta är en nödvändighet för att
kommunen eller landstinget skall kunna hantera systemet och använda
informationen i sin verksamhet. Under förutsättning att utskrift av
ADB-upptagning registrerats på något sätt har allmänheten enligt vår
uppfattning tillgång till samma handlingar som myndigheten.

I interaktiva system som nu utnyttjas i allt högre grad
förhåller det sig annorlunda. Myndigheten kan i detta fall få informationen på
bildskärmsterminaler och behöver därför inte alltid ha den i dokumentform. I de
allra flesta fall finns skrivare ansluten vid någon av myndighetens
bildskärmsterminaler. I annat fall är det rimligt att ställa kravet att
skrivare skall finnas. Terminalbilden kan då lätt skrivas ut på en ansluten
skrivare för att ge allmänheten tillgång till ADB-upptagningen i läsbar form.
För allmänhetens kännedom att ADB-upptagningen existerar måste i detta fall
upptagningen registrerats på något sätt. Även i interaktiva system görs
sammanställningar i läsbar form. Sådana sammanställningar kan direkt
tillhandahållas allmänheten. Under dessa förutsättningar kan även interaktiva
system ge allmänheten tillgång till samma information som myndigheten.

Den nödvändiga registreringen enligt ovan torde kunna ske
enligt DALK:s lagförslag § 6.

FOA menar att det finns skäl för en avvaktande hållning i
fråga om lagstiftningsåtgärder bl. a. med hänsyn till vissa pågående
utredningar. FOA konstaterar vidare att tillämpningen av offentlighetsprincipen
på ADB-upptagningar är förenad med vissa svårigheter. Enligt FOA behöver detta
emellertid inte betyda att nuvarande regler i TF är olämpligt utformade eller
otillräckliga. De svårigheter som kan anses föreligga torde i och för sig inte
vara större än dem som uppstår på andra områden som blir föremål för ny
lagstiftning, särskilt när det är fråga om teknik under utveckHng.

FOA diskuterar i sammanhanget utförligt ett avgörande av
kammarrätten i Stockholm och anför därvid:

Vid FOA finns inrättat ett datorstött
textkommunikationssystem, benämnt KOM 79, avsett att användas i olika former av
FOAs verksamhet, bl. a. beredning av ärenden, samt för kontakter inom och
mellan personalföreningar vid FOA. En betydelsefull form av aktiviteter inom
systemet är s. k. telemöten, dvs. konferenser i vilka ett flertal geografiskt
åtskilda mötesdeltagare står i kontakt med varandra via datorterminaler för
utbyte av synpunkter i ett angivet ämne. I sin hos FOA gjorda, gemensamma
framställning begärde de förutnämnda sökandena, såvitt nu är i fråga, dels att
få ta del av i systemet KOM 79 gjorda upptagningar rörande vissa i
framställningen angivna förhållanden, dels att "få tillgång till hela KOM
79, i vart fall de offenthga konferenserna". De uppgifter, som sökandena
avsåg i sitt första yrkande, fanns i upptagningarna från två telemöten i vilka deltagit
företrädare för olika myndigheter inom kretsen av användare av systemet. Det
ena mötet hade som ämne "Datorers användning", medan det andra gällde
"QZ (Stockholms datorcentrals) framtid - datorupphandlingar -taxor".
Vid båda konferenserna hade förekommit inlägg som rörde en vid

Prop. 1981/82:37 47

QZ då aktuell upphandling av dator; det var dessa inlägg
som sökandena i första hand önskade ta del av.

Systemets användarkrets är principiellt bestämd genom det
av Datainspektionen för KOM 79 meddelade tillståndet; telemöten i systemet är
således inte i sig "offentHga". - FOA lämnade framställningen utan
bifall med en motivering, som utmynnade i att upptagningarna vid de ifrågavarande
telemötena inte var att betrakta som allmänna handlingar och att inte heller i
övrigt någon omständighet förelåg som grundade rätt för sökandena att ta del av
upptagningarna; i vad avsåg det senare yrkandet - att få tillgång till systemet
i dess helhet - motiverade FOA sitt avslag med att någon generell rätt att få
tillgång till hela KOM 79 eller visst slag av konferenser inte kunde medges
sökandena på grund av systemets natur. Kammarrätten i Stockholm, där sökandena
besvärade sig, inhämtade yttranden från FOA och Datainspektionen. Genom dom
1980-07-04 (mål nr 661-1980) undanröjde kammarrätten det överklagade beslutet
och visade målet åter till FOA för ny handläggning. I sin motivering återgav
domstolen det huvudsakliga innehållet i Datainspektionens yttrande och lämnade
därefter en ingående redogörelse för hur upptagningarna i systemet KOM 79 borde
bedömas från offentlighetssynpunkt. Kammarrättens uttalanden i domen synes vara
av intresse för bedömningen från nämnda synpunkt även av andra datorbaserade
system än KOM-systemet.

Domstolens uttalanden synes innebära att följande slag av
upptagningar i det ifrågavarande systemet skall anses som allmänna handlingar
hos myndigheten FOA (och därför på begäran tillhandahållas, om hinder inte
föreligger enligt sekretesslagen):

1) Upptagning som har tillförts
systemet av myndighet eller enskild utanför FOA.

2) Upptagning som inom FOA har
tillförts systemet, om den är tillgänglig för myndighet eller enskild utanför
FOA. (Härav följer motsättningsvis att upptagning, som inom FOA har tillförts
systemet men som inte är tillgänglig för någon utomstående, inte skall anses
som allmän handling.)

Från dessa regler gäller enligt kammarrätten undantag av
följande innebörd; I den mån en upptagning hänför sig till ärende hos FOA blir
den allmän handling först när den har expedierats eller när det ärende till
vilket den hör har slutbehandlats hos FOA. Undantag kan vidare enligt 2 kap. 4
§ TF gälla med avseende å material som hänför sig till personalföreningar vid
FOA, dvs. upptagningar som tillhör föreningarnas interna kommunikation är inte
allmänna handlingar.

Kammarrätten har enligt domen grundat sina bedömningar
"på skäl som har angivits av Datainspektionen".

Till en början kan här observeras att kammarrätten knutit
rättsverkningar till den omständigheten att en upptagning tillförts systemet,
ett kriterium som inte förekommer i TF. Datainspektionen uttalar sig i sitt
yttrande i motsvarande delar om systemet tillförda uppgifter. Enligt TF är
handlingsbegreppet i fråga om ADB knutet till begreppet upptagning, som i sin
tur avser de på datamediet fixerade uppgifterna (jfr. prop. 1973:33 s. 75). Av
vem uppgifterna fixeras på mediet ("tillförs s)'stemet") och
därigenom bildar en upptagning har i TF inte tillagts någon omedelbar
betydelse; vad som är avgörande enligt de för upptagningar gällande särskilda
reglerna är för vem upptagningen är tillgänglig för överföring i läsbar form
("tillgänglig för myndigheten") eller i vissa fall vem som gjort den
tillgänglig ("när annan har gjort den tillgänglig ...").

Prop. 1981/82:37 48

Tagna efter ordalydelsen skulle de i domens motivering
givna tolknings-och tillämpningsreglerna medföra en offentlighet för
ADB-upptagningarna som går långt utöver vad som följer av TF. Utvidgningen
berör inte den sekretesskyddade informationen - den har uttryckligen
undantagits - utan de kategorier av handlingar som enligt TF inte skall
betraktas som allmänna. Beaktats har, förutom 2 kap. 4 § TF, endast undantaget
för handlingar i icke avslutade ärenden, däremot inte övriga fall där
handlingar enligt vad som följer av 2 kap. 7 §TF inte skall anses upprättade,
vidare inte heller 9 eller 11 §§ (10 § är här inte aktuell) eller,
anmärkningsvärt nog, 3 § andra stycket andra punkten angående upptagningar som
ingår i personregister. I det senare fallet kan möjligen förklaringen vara den
stundom förekommande misstolkningen, att - när förutsättningarna för undantaget
föreligger - dessa upptagningar inte skall anses tillgängliga för myndigheten
(för överföring i läsbar form). Den rättsverkan som inträder är i stället,
såsom framhållits ovan i detta yttrande i annat sammanhang, att upptagningarna
- trots att de är faktiskt tillgängliga i nämnda avseende - inte skall anses
förvarade hos myndigheten, varigenom grundkriteriet för egenskapen av allmän
handling bortfaller (att för myndigheten icke tillgängliga handlingar inte är
förvarade, och därmed inte allmänna, följer redan av huvudregeln). För
KOM-systemet gäller vissa sådana begränsningar i myndighetens (FOA;s)
befogenhet att göra ADB-uttag, som avses i det sistnämnda lagrummet.

Domen synes även innehålla inadvertenser i motsatt
riktning- innebärande att offentligheten i vissa hänseenden inskränks i strid
mot TF. Av kammarrättens uttalanden följer motsättningsvis att "upptagning
som inom FOA har tillförts systemet" men som inte är tillgänglig för någon
utomstående inte skall anses som allmän handling. Det kan emellertid förekomma
att sådan upptagning har karaktären av en hos myndigheten (FOA) upprättad
handling - vilken därmed skall anses som allmän eftersom den samtidigt är
förvarad hos myndigheten. Av samma skäl kan stundom en upptagning i ett icke
slutbehandlat ärende, även om den inte expedierats, vara allmän handling, t.
ex. ett av FOA justerat protokoll.

I fråga om tillämpningen av TF, se dessutom avsnitt 2.3.2
i remissammanställningen.

Det finns också de remissinstanser som utan att ta
definitiv ställning till behovet av åtgärder diskuterar effekterna av ADB på
offentlighetsprincipen.

Kammarrätten i Stockholm anför;

OffentHghetsprincipen är en av grundstenarna i vårt
demokratiska system. Den ger en unik möjlighet för den enskilde att själv eller
genom andra kontrollera att den allmänna förvaltningen fungerar väl.
Maktmissbruk kan motverkas. Andra otillfredsställande förhållanden kan tas upp
till debatt och ändring åvägabringas. Det förhåller sig å andra sidan så att
den vidsträckta offentligheten kan missbrukas i förhållande både till enskildas
integritet och aUmänna intressen. Otvivelaktigt förekommer också missbruk.
Trots detta överväger fördelarna klart. Det är därför betydelsefullt att varken
den tekniska utvecklingen eller andra förhållanden tillåts medföra att
offentlighetsprincipen träds för när utan tvingande skäl.

En annan sak är att det framstår som angeläget att
missbruket motarbetas. Om detta minskar, reduceras också underlaget för
angrepp på den

Prop. 1981/82:37 49

nuvarande öppenheten. Det största ansvaret i detta
hänseende vilar på massmedia. De verkligt allvarliga integritetskränkningarna
vållas nämhgen genom dessa organ med deras stora genomslagskraft. En fortsatt
och fördjupad självsanering är av obestridligt värde när det gäller att komma
till rätta med övertrampen. Vad som har sagts nu om förekommande missbruk från
massmedias sida bör inte undanskymma det förhållandet att dessa organ fyller
den kanske mest centrala funktionen i praktiken, när det gäller den övervakning
som offentlighetsprincipen gör möjlig.

Kammarrätten yttrar vidare:

DALK har avstått från att göra någon mer ingående
jämförelse mellan förr och nu när det gäller tillämpningen av
handlingsoffentligheten. Detta är beklagligt. Missförstånd är nämligen inte
ovanliga och synes ibland snedvrida debatten. Både i denna och i faktiska mål
görs det ibland gällande, att medborgarna själva har en i princip oinskränkt
rätt att söka efter uppgifter bland myndigheternas handlingar utan att någon
företrädare för vederbörande myndighet får placeras mellan myndigheten och
handlingarna. Se t. ex. besvärsinlagan till regeringsrätten (RR) i mål nr
661-1980, i vilket dom har meddelats den 24 september 1980, nr 2443-1980.

Klart är att den som hos en myndighet begär att få ta del
av en handling inte får avkrävas uppgift om sitt namn eller om syftet med sin
begäran i vidare mån än som kan behövas för att pröva om hinder föreligger mot
att handlingen utlämnas. Däremot finns inte något stöd för en rätt att fritt
botanisera bland vare sig aktuella handlingar eller arkivalier hos en
myndighet. Härtill finns flera orsaker. Bl. a. måste myndigheten kunna
kontrollera att vederbörande inte får tillgång till handling, som är underkastad
sekretess för hans del, liksom att handlingar inte skaffas undan eller
förstörs. Så t. ex. tillåter inte kammarrätten utomstående att utan vidare få
tillgång till akterna i pågående mål eller att själv fritt leta i domstolens
arkiv, utan vederbörande måste något så när preciserat ange vad han önskar ta
del av. (Jfr resonemanget i RRs förut angivna dom ävensom i kammarrättens dom i
det aktuella målet.)

Här kan tilläggas att det åtminstone för
förvaltningsdomstolarna inte skulle vara praktiskt möjligt att generellt i
pågående eller avgjorda mål förvara offentliga och hemliga handlingar var för
sig. Det är alltså redan av den orsaken uteslutet att öppna möjlighet för
enskilda att på egen hand fritt söka i domstolsakterna.

Så länge
som en myndighets diarium förs manuellt kan envar fritt söka där, om detta inte
stör arbetet hos myndigheten. Om diariet blir databaserat och vederbörande inte
får själv fritt söka i databasen, innebär det att i praktiken en inskränkning
har skett i förhållande till tidigare. När det däremot gäller handlingar i
pågående eller avslutade mål behöver, som har framgått av det föregående, en
sådan ordning inte innebära någon försämring. Risken finns dock för att
ADB-systemen byggs upp eller hanteras till men för insynsmöjligheten.

Kammarrätten
anser att offentlighetsprincipen även utöver vad som anges i 2 kap. TF bör ges
så stort utrymme som är möjligt. Härför talar också intresset av att
myndigheterna hjälper allmänheten till rätta och i övrigt lämnar en god
service, jfr serviceförordningen (1980:900). I den mån ADB-tekniken gör det
möjligt att ge den enskilde större utrymme för att själv leta efter det som
intresserar honom bland en myndighets handUngar, bör därför detta tillfälle tas
till vara.

4 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 37

Prop. 1981/82:37 50

Fiskeristyrelsen anför;

Rättsfrågorna kring offentlighet och ADB är relativt nya.
De är dessutom ofta mycket känsliga. Vissa avsnitt av rättsområdet får anses
klart reglerade medan det på andra avsnitt alltjämt kan råda oklarhet om vilka
uppgifter som skall ställas till allmänhetens förfogande och vilka som skall
hållas hemliga.

Som exempel på intressekollisioner vill styrelsen erinra
om att med stöd av datalagen (1973:289) uppställs restriktioner som syftar till
att omöjliggöra otillbörligt intrång i de registrerades personUga integritet.
Användningen av terminaler är skyddade exempelvis av koder, passwords och
projektnummer. Själva dataanläggningen bör vara sluten för omvärlden och
besökare måste kontrolleras etc. med hänsyn till risken att datans mjukvara
förstörs eller förvanskas. Alla dylika åtgärder som vidtas för att datalagens
syfte inte ska förfelas står samtidigt i direkt motsatsförhållande till de
intressen som uppbär offentlighetsprincipen.

Uppsala kommun anser att det finns risker för att ADB
skall få konsekvenser som urholkar offentlighetsprincipen. Det torde i en
framtid visa sig om offentlighetsprincipen verkUgen i praktiken kan
upprätthållas. Om så visar sig inte vara fallet bör naturligtvis bestämmelserna
i alla berörda delar omgående ses över. Det gäller enligt kommunen särskilt
12,16 och 17 §§ LUA som ger myndigheter riskabelt stora möjligheter att undvika
att tillmötesgå enskilda människors begäran om offentliga handlingar i ett
ADB-system.

Försvarets materielverk diskuterar behovet av åtgärder i
fråga om myndigheternas ADB-verksamhet och anför;

Den utveckling som ägt rum i värt samhälle mot en allt
grövre brottslighet ger anledning överväga, vilket skydd myndigheterna har mot
eventuella försök till missbruk av offentlighetsprincipen och sabotage mot
allmänna handlingar. I den mån myndigheterna utlämnar endast utskrifter eller
kopior av tillgängliga handUngar, har eventuell förstörelse av vad som utlämnas
inte någon vital betydelse. Tillhandahålles däremot originalhandlingar eller lämnas
sådan tillgång till dataanläggningarna, att skada kan åstadkommas på
uppgiftsbärarna, kan obotlig skada uppstå. Om ett ökat bruk av data medför, att
originalhandlingar i allt mindre utsträckning utlämnas till aUmänheten, kan
detta medföra ökning av säkerheten i detta avseende. Om, å andra sidan,
allmänheten lämnas sådant tillträde till dataanläggningarna, att risk finns för
att den kan vålla skada genom ändringar eller förstöring av materialet eller
-trots eventuella avspärrningar av hemliga uppgifter - kan komma åt sådana
uppgifter, innebär datoriseringen ökade risker för samhället och medborgarna.

Det krav
på arbetsro för myndigheterna, som framhållits i direktiven för DALK och som
nämns på flera ställen i betänkandet (sid. 115,119,130,134, 143, 146) kan inte
nog understrykas. Särskilt inom försvarsmakten har myndigheterna sedan lång tid
tillbaka erfarenheter av utredningar och omorganisationer, som mer eller mindre
konstant pålagt myndigheterna omfattande arbetsuppgifter utöver dem, som dessa
myndigheter enligt sina instruktioner är avsedda att fullgöra. Detta har
motverkat myndigheternas ambitioner att "kraftsamla" kring de
egentliga arbetsfunktionerna, nämligen

Prop. 1981/82:37 51

att anskaffa och underhålla försvarsmaktens materiel och
övriga förnödenheter. Vid försvarsmakten pågår och förutses komma att pågå en
betydande reduktion av personal. Ju mera myndigheternas personal- och andra
resurser begränsas, desto mera måste - utöver en sänkning av ambitionsnivån -
den kvarvarande kapaciteten koncentreras på de återstående nödvändiga funktionerna.
Detta kräver arbetsro.

Till arbetsron skuUe också bidra en större stabilitet på
lagstiftningens område. Ofta tillkommande nya författningar och ständiga
ändringar i författningarna ökar osäkerheten hos dem, som skall tillämpa
bestämmelserna. Instabiliteten på detta område illustreras även i nu
föreliggande betänkande. Den 1 januari 1978 trädde omfattande ändringar i
tryckfrihetsförordningen i kraft. En ändring däri trädde i kraft den 1 januari
1980. DALK nämner på sid. 95-96 i betänkandet, att yttrandefrihetsutredningen
enligt sina direktiv "skall försöka arbeta fram en grundlag om
yttrandefrihet, som skall kunna ersätta den nuvarande TF". I bilaga 4 har
DALK angivit tolv utredningar m. m. av betydelse för dess arbete. Det är
anledning befara, att även de kan komma att medföra olika förändringar i
myndigheternas fortsatta verksamhet.

2.3 Val av åtgärder

2.3.1 Inledning

Frågan om valet av lämpliga åtgärder har väckt stort
intresse hos remissinstanserna. Några remissinstanser uttalar direkt sitt stöd
för DALK:s uppfattning att TF inte bör ändras. Många instanser anser emellertid
att det behövs ändringar i TF av både större och mindre omfattning. De skäl som
dessa instanser anför varierar. Från vissa håll efterlyses en djupare analys av
handlingsoffentlighetens innebörd. Flera remissinstanser pekar på ett behov av
översyn av de grundläggande begreppen i TF mot bakgrund av användningen av ADB
och åberopar bl. a. svårigheterna att skilja mellan myndigheternas arbetsmaterial
och allmänna handhngar. Begreppen "allmän handhng",
"upprättad" och "inkommen" anser en instans vålla besvär
vid den praktiska tillämpningen av TF.

De remissinstanser som förordar att bestämmelser ges i en
särskild lag framhåller som väsentligt bl. a. att detta medför en god
vägledning för myndigheternas hantering av offentlighetsfrågor. Ett flertal
myndigheter riktar emellertid kritik mot en sådan lösning. I detta sammanhang
ifrågasätts om det är lämpligt med den teknik med hänvisningar till andra
regler som DALK förordar och om det bör finnas ännu en lag på området.

Mer
omfattande invändningar förekommer mot tanken att ge tillämpningsföreskrifter
till TF. Flera remissinstanser ser här särskilda faror. Det påpekas vidare att
en lag om tillämpning av offentlighetsreglerna inte uteslutande bör vara
tillämpliga på upptagningar för ADB. Flera remissinstanser föreslår andra
lösningar. Sålunda förordas att regler tas in i annan lagstiftning, t. ex.
sekretesslagen men även i förordningar, bl. a. allmänna verksstadgan.

Prop. 1981/82:37 52

Andra åtgärder än normgivning diskuteras också. Här
framförs förslag om t, ex. bättre utbildning av tjänstemännen och särskild
informationsverksamhet.

2.3.2 Ändring i TF

En del remissinstanser ansluter sig uttryckligen till
DALK:s uppfattning att det inte behöver göras någon ändring av TF. Dessa är
hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten i Stockholm, kammarrätten i
Sundsvall, statens bakteriologiska laboratorium, juridiska fakultetsnämnden vid
Uppsala universitet, AMS och Sveriges Radio AB.

Hovrätten för Västra Sverige anför:

Ett viktigt ställningstagande för kommittén har gällt
behovet av grundlagsändring. Med hänsyn till att lagförslaget inte i något
hänseende inskränker den i 2 kap. tryckfrihetsförordningen reglerade
handlingsoffentligheten utan närmast bör ses som tillämpningsföreskrifter till
nämnda lag torde något krav på grundlagsändring inte kunna uppställas. I och
för sig har

---- den
utnyttjade lagstiftningstekniken den nackdelen att gällande

bestämmelser om rätten att ta del av ADB-upptagningar blir
mer svåröverskådliga än om de föreslagna bestämmelserna införes i
tryckfrihetsförordningen. Emellertid föreligger risk för att föreslagna regler
snabbt kan bli föråldrade eller eljest visar sig mindre lämpade och därför
behöver ses över. Med hänsyn härtill är det mer ändamålsenligt att införa
reglerna i vanlig lag. Det kan över huvud ifrågasättas om det är lämpligt att i
grundlag införa specialreglering av den art varom här är i fråga. Hovrätten delar
därför kommitténs uppfattning att grundlagsändring varken är nödvändig eller
lämplig.

Kammarrätten i Stockholm anser att reglerna i 2 kap. TF om
handlingsoffentligheten även efter 1978 års ändringar är svåra att tillämpa på
ADB-upptagningar. Detta sägs dock inte bero på några egentliga brister i
regleringen utan på materians invecklade natur. Kammarrätten delar därför
DALK;s uppfattning att någon ändring inte är påkallad i grundlagsregleringen.

Kammarrätten i Sundsvall yttrar:

I detta sammanhang uppkommer vidare frågan huruvida de
åtgärder som behövs för att ADB-tekniken inte skall urholka
handlingsoffentligheten bör föranleda en särreglering av ADB-medierna i TF.
Såsom DALK påpekat kan det antas att ADB-tekniken alltjämt snabbt utvecklas och
förändras och att en fortlöpande anpassning av regleringen därför också behövs.
Eftersom grundlagsändringar medför en tidsödande och omständlig procedur kan
DALK enligt kammarrättens mening i och för sig anses ha gjort en riktig
bedömning när kommittén - i stället för en särreglering av ADB-medierna i TF -
valt att i en lag av lägre valör än grundlag söka komplettera TF:s regler om
handlingsoffentligheten med tillämpningsföreskrifter. Till det nu sagda kan
fogas att de regler som nu finns i TF, åtminstone tills vidare, i och för sig

Prop.
1981/82:37 53

framstår som fullt godtagbara som utgångspunkt för sådana
tillämpningsföreskrifter.

AMS åberopar att ADB-tekniken utvecklas så snabbt att de
krav på varaktighet som måste ställas på grundlagsregler inte skulle kunna
uppfyllas. Inte heller bör ADB-medierna enligt AMS särregleras i TF.

Åtskilliga
remissinstanser anser emellertid att ändringar bör göras i 2 kap. TF.

Patent- och registreringsverket uttalar:

Utredningen har medvetet skjutit från sig de grundläggande
frågorna om TF:s innebörd i fråga om handlingars offentlighet när det gäller
ADB-upptagningar. Det har skett utan den ingående analys av den faktiska
situationen när det gäller modern informationsbehandling, som är nödvändig för
att få en klar och bestämd utgångspunkt för den mer tekniskt betonade
detaljreglering som utredningen ägnat sig åt. Den analys som patentverket
efterlyser synes kunna leda fram till att TF;s reglering av handlingsoffentligheten
behöver överses.

Patentverket anför som skäl för sin ståndpunkt följande:

Grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet har till
huvudsyfte att ge var och en möjlighet till insyn i beslutsprocessen hos
myndigheterna och i deras förvaltning i övrigt. För denna insyn är det viktigt
att det informationsmaterial som myndigheterna förfogar över i sin verksamhet
i princip är tillgängligt för allmänheten oavsett om informationen finns i
skriftlig form eller är upptagen på magnetband, hålkort eller andra
informationsbärare.

Ett av de
grundläggande lagrummen för tolkningen av offentlighetsprincipen är
bestämmelserna i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF) om vad som är att
räkna till allmän handling. Enligt lagrummet är en ADB-upptagning allmän
handling om den är "förvarad" hos myndigheten och därmed avses att
den är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan
läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas.

Ordalagen
i TF kan ge anledning till frågan om varje upptagning som är tillgänglig för en
myndighet skall anses som allmän handling. Mera konkret kan frågan ställas om
en informationsupptagning för de väldiga databanker av skilda slag ute i
världen som betjänar det svenska samhället, bl. a. många myndigheter, skall
anses utgöra allmän handling hos en svensk myndighet enbart på den grunden att
myndigheten kan skaffa sig direktaccess till bankens informationslager. Detta
är givetvis inte lagregelns innebörd och kan inte vara uttolkningen ens med den
restriktiva tolkningsmetod som bör tillämpas i fråga om grundlag.

Att en
avgränsning här är självklar betyder emellertid inte att den är lätt. Vad som
försvårar den är att den mycket snabba utvecklingen på informationsområdet
skett huvudsakligen efter det att TF fick sin reglering rörande
ADB-upptagningar och att problemen inte kunnat beaktas tillfredsställande
under förarbetena till TF.

Patentverket
utnyttjar i sin verksamhet ett par stora affärsmässigt drivna databaser
utomlands, t. ex. Lockheed och ESA-IRS i USA. På villkor som är närmare
bestämda i upprättade kontrakt har patentverket tillgång via terminal till
dessa baser och utnyttjar därur teknisk information dels i handläggningen av
patentansökningar dels i uppdragsverksamheten.

Prop. 1981/82:37 54

De datamängder som förvaras i de nu nämnda databaserna kan
inte göras tillgängliga för allmänheten på andra villkor än som accepteras av
innehavarna av databaserna. Den där lagrade informationens tillgänglighet för
svensk allmänhet skulle inte i något avseende främja insynen i patentverkets
verksamhet och de skäl som motiverar offentligheten i svensk förvaltning gäller
inte detta informationsmaterial.

Delvis andra problem inställer sig när det gäller
systemutveckling för informationsåtervinning i patentverkets egen regi eller i
internationell samverkan. Här kan stora investeringskostnader komma att läggas
ner i datoriserade informationsåtervinningssystem där kostnadskalkylen förutsätter
att investeringen kan betalas med inkomster av systemet i patentverkets
affärsmässiga verksamhet. Liknande synpunkter gör sig gällande ifråga om system
som patentverket inköper för kommersiellt utnyttjande i sin verksamhet, t. ex.
INPADOC:s system för utredning avs. k. patentfamiljer. Skulle ett sådant system
ställas till allmänhetens förfogande på samma villkor som gäller för verket
självt, skulle patentverket få konkurrens från andra utnyttjare och
möjligheterna att täcka kostnaderna i verkets uppdragsverksamhet komma att
reduceras eller försvinna. När det gäller INPADOC skulle en sådan
tillgänglighet också strida mot kontraktsvillkoren.

Enligt patentverkets mening medför offentlighetskravet
inte utan vidare att informationssystem skall ställas villkorslöst till
allmänhetens förfogande. Även här uppkommer gränsdragningsproblem, som inte
blivit tillräckligt genomlysta.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län anför;

En helt dominerande frågeställning måste enligt
länsstyrelsens mening vara handlingsoffentlighetens innebörd. Kommittén har
snuddat vid denna tanke (s. 43) men man synes inte ha vågat gå djupare in på
ämnet. Man gör inte ens ett försök att analysera frågan. 1 stället uttalar man,
utan närmare motivering, att en omprövning av den nuvarande principen om
handlingsoffentlighet sannolikt skulle innebära en svår balansgång och att det
inte ingår i kommitténs uppdrag att ompröva principen. Vill man göra en total
översyn av principen bör översynen enligt kommitténs mening ske i särskild
ordning och i ett vidare perspektiv än med förekomsten av ADB som motiv och
utgångspunkt.

Länsstyrelsen
anser att det nu är dags att företa en översyn av den hävdvunna svenska
principen om allmännna handlingars offentlighet. Att en sådan översyn blir svår
kan inte rimligen få utgöra ett hinder om det finns goda skäl för en översyn.
Översynen bör givetvis inte vara begränsad till de problem sen är en följd av
ADB-tekniken men det är inte någon tvekan om att det främsta skälet för en
översyn har sina rötter i den situation som ADB-tekniken skapat. Vad som
framför allt påkallar en översyn är enligt länsstyrelsens mening det
kommersiella utnyttjandet av upgifter som myndigheterna samlat in för helt
andra syften. Det finns emellertid även andra avarter av utnyttjande av
offentlighetsprincipen, avarter som det av olika skäl är angeläget att komma
till rätta med.

Det nyss
anförda innebär inte att länsstyrelsen på något sätt ifrågasätter principen om
allmännna handlingars offentlighet. Länsstyrelsen utgår emellertid då från den
hävdvunna uppfattningen om principers syfte och innebörd. Dessa syften kräver
inte att handlingar också tillhandahålls för att utnyttjas i exempelvis ett
rent kommersiellt syfte.

Prop.
1981/82:37 55

Enligt
länsstyrelsens mening skulle man kunna tänka sig en sorts skiktning av
offentlighetsprincipen, såsom den idag tillämpas. Under den mer kvalificerade
formen hör den del hemma som uppbärs av syftet att ge möjlighet till insyn, kontroll
och debatt m. m., dvs. de syften som före ADB-teknikens tid var helt
dominerande som bakgrund till anspråk på att få ta del av myndigheternas
handUngar. Till en mer okvaUficerad form bör man räkna den del som uppbärs av
exempelvis syftet att utnyttja myndighetens handlingar kommersiellt. Helt olika
regler bör gälla för de två formerna. I fråga om den mer kvalificerade formen
bör en mycket långtgående rätt att få del av handlingar föreligga. Myndigheten
bör också ha en långtgående serviceskyldighet och det eventuella priset bör
vara lågt. För den okvalificerade formen bör olika restriktioner gälla.
Myndigheten bör, exempelvis, inte vara skyldig att eftersätta sina primära
uppgifter och priset bör vara marknadsmässigt.

Sveriges
advokatsamfund anser att det fortsatta lagstiftningsarbetet på området bör
samordnas med en översyn av reglerna i 2 kap. TF.

Bankinspektionen
anför:

Enligt
betänkandet innebär tryckfrihetsförordningen att presumtionen är för
offentlighet och att därför i tveksamma fall offentUgheten tar över. Grunden är
intresset av insyn i och kontroll över offentlig verksamhet. Här kan vara
anledning framhålla att företrädet för offentlighet bör kunna nyanseras.
Inspektionen tänker närmast på information som i och för sig inte avser
offentlig förvaltning utan t. ex. härrör från verksamhet som inte är statlig
men som är föremål för statlig tillsyn och gäller enskildas förhållanden till
sådan verksamhet. Här kan skälen för offentlighet onekligen vara mindre starkt
framträdande samtidigt som intresset av integritetsskydd för den enskilde kan
hävdas med styrka. I den nya sekretesslagstiftningen har också när det gäUer
information varom här är fråga särskild vikt lagts vid integritetsskyddet för
enskild. Detta påpekaiide synes berättigat med tanke på tillämpningen av
sekretesslagen i tveksamma fall. DALK:s uttalande om företräde för offentlighet
i tveksamma fall kan behöva modifieras utifrån det nu sagda.

Medborgarrättsrörelsen
(MRR) anför:

En
annan principfråga gäller möjligheten att på detta sätt lagstifta om endast ett
slag av s. k. upptagningar, nämligen de som lagras i dator. Upptagningar i form
av t. ex. fonogram eller videogram berörs ej i lagförslaget. Genom
lagstiftningen skulle man sålunda få tre skift av regler: 1) de som gäller för
handUngar i traditionell mening, 2) de som gäller för upptagningar för
automatisk databehandling och 3) de som gäller för andra slag av upptagningar.
MRR vill ifrågasätta om det för införande av ett sådant system icke måste
fordras att man redan i 2 kap. TF gör klar åtskillnad mellan dessa tre olika
typer av "handlingar" i TF:s mening.

Av
anförda skäl vill MRR för sin del föreslå, att man vid det fortsatta arbetet på
lagregler i ämnet, vilka i och för sig är angelägna, inriktar sig på en närmare
koordinering mellan reglerna i 2 kap. TF och stadgandena i den nya lagen.
Arbetet på ändringar i TF och på lagförslaget bör bedrivas parallellt. Följden
härav blir att den nya ordningen kan träda i kraft först sedan
grundlagsändringarna i TF antagits en andra gång efter 1982 års val. Denna

Prop.
1981/82:37 56

fördröjning på cirka ett år torde dock vara ett
ofrånkomligt men billigt pris för den förbättrade systematik och större reda,
som uppkommer vid en samordning av den nya lagen med grundlagsreglerna.

Några remissinstanser anser att det finns behov av en
översyn av de grundläggande begreppen i TF.

Datainspektionen anför;

Redan Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén
(OSK) brottades med problemen att skapa definitioner om offentlighet och
sekretess i dataåldern. Den datatekniska utvecklingen har snabbt fortskridit.
Utvecklingen har snarast accelererat de senaste åren. Detta framgår bl. a. av
datainspektionens anlagsframställning för budgetåret 1981/82.

En del av definitionsproblemen har utan att lösas utförligt
belysts av Peter Seipel redan i en rapport (ADB och juridik - en
problemöversikt Ds Fi 1975:3) till Datasamordningskommittén. Problemen har
förstärkts och fördjupats genom t. ex. ordbehandlingstekniken och kanske främst
textkommunikationstekniken. Datainspektionen har vid flera tillfällen (bl. a.
beträffande KOM-systemet vid försvarets forskningsanstalt) uppmärksammat
regeringen på särskilt textkommunikationssystemens inverkan på offentlighets-
och sekretessreglerna.

Arbetsgruppen vid datainspektionen anför att det är av
synnerlig vikt att begreppen "allmän handling", "upprättad"
och "inkommen handling" utreds närmare och definieras entydigt. Detta
måste ske då datainspektionen är förhindrad att genom föreskrift i beslut eller
på annat sätt inskränka offentlighetsprincipen (6 § datalagen). För att
förebygga risker för otillbör-Ugt intrång i registrerads personliga integritet
erfordras inte sällan att föreskrift meddelas beträffande utlämnande av
uppgifter ur registret. Härvid måste således klart kunna framgå vilket
utlämnande som datainspektionen har befogenhet att reglera.
Offentlighetsprincipens gräns måste därför kunna fastställas. Detta måste även
enligt gruppen vara av central betydelse för frågan om offentlighetsprincipen
urholkats eller ej genom ADB-tekniken. Arbetsgruppen anför vidare;

Det framlagda lagförslaget syftar till att ge
myndigheterna regler för hanteringen av ADB-material för att därigenom
säkerställa offentlighetsprincipen.

DALK;s
avsikt har inte varit att lagen skall ha en självständig betydelse i
förhållande till tryckfrihetsförordningen. Det torde emellertid inte vara
möjligt att tillämpa lagen utan att det som skall regleras av lagen är
definierat, nämligen vad som är allmän handling på ADB-medium eller i ett
ADB-register. Inte heller torde den föreslagna lagstiftningen ge myndigheterna
någon ledning vid deras prövning av utlämnandefrågor. Denna fråga är av central
och helt avgörande betydelse och några av medlemmarna i arbetsgruppen ansåg att
det över huvud taget inte var meningsfullt att mer ingående diskutera ett
lagförslag vars grundbegrepp ej klargjorts.

I samband
med en diskussion av grundbegreppen har arbetsgruppen i det bakgrundsmaterial
som studerats, liksom i DALK:s betänkande, funnit begrepp som "offentliga
register", "offentlig uppgift" och "allmän uppgift"

Prop. 1981/82:37 57

med hänsyftning på datalagrad information. Arbetsgruppen
kan här endast konstatera att motsvarande begrepp saknas i
tryckfrihetsförordningen.

I betänkandet SOU 1975:22 har offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén
(OSK) föreslagit, dock utan att vinna gehör för sin uppfattning, att begreppet
"allmän uppgift" skulle ses som synonymt med "allmän
handling" när det gäller upptagning för ADB. Utan stöd i tryckfrihetsförordningens
regler om offentlighet och utlämnande synes det dock vara på just detta sätt
datalagrade uppgifter för närvarande behandlas av myndigheterna.

I praktiken tycks problemet lösas så att myndigheten ser
utlämnandet som en fråga om service och .undviker därigenom att ta ställning
till var gränsen för handlingsoffentligheten går. Vägledande tycks i stället
vara vad som är tekniskt och praktiskt möjligt.

Utlämnande
till enskild på dennes begäran synes också bero på vad som anses lämpligt eller
etiskt välgrundat och om myndigheten ger offentlighetsprincipen en snäv
tolkning eller är generös i sin service. Det senare är ofta förekommande när
myndigheten förfogar över register som från kommersiell utgångspunkt är
intressanta, dvs. går att sälja, främst som underlag för riktad reklam. Det må
i sammanhanget anmärkas att det måste ses som betänkligt att statsmakterna
rekommenderar eller föreskriver ett kommersiellt utnyttjande av
registeruppgifter vilka insamlats för ett särskilt ändamål med stöd av lag.

Statens provningsanstalt anser att LUA för att kunna
tillämpas borde ha innehållit regler som klargör när upptagning för ADB-lagrad
information skall anses vara upprättad. En brist på regler i detta avseende kan
enligt anstaltens mening medföra en fara för att offentlighetsprincipen inte
kommer att tillämpas fullt ut.

RRV anför;

Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén
framlade i juni 1972 i betänkandet "Data och integritet" (SOU
1972:47) förslag till de grundlagsändringar varmed begreppet upptagning för
ADB fördes in i TF som en parallell till handlingsbegreppet. RRV pekade redan i
sitt remissyttrande häröver på de problem som var förenade med att begreppet
upptagning inte i likhet med handlingsbegreppet hade ett entydigt innehåll.
Verket föreslog därför att erforderlig reglering skulle knytas till
informationen som sådan.

Ett annat
steg i den åsyftade riktningen har numera tagits då inskränkningarna i
offentligheten - dvs. sekretessen - genom den nya sekretesslagen (1980:100)
avser förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntUgen, genom att allmän
handUng lämnas ut eller på annat sätt. Objektet för sekretessen är alltså
numera informationen som sådan.

DALK har i
nu förevarande sammanhang ansett det föra alltför långt att överväga
möjligheterna att ersätta det nuvarande handlingsbegreppet med begreppet allmän
uppgift eller något liknande begrepp. DALK har inte heUer föreslagit några
andra åtgärder för att begränsa de problem i informationshanteringen som
oklarheten i den nuvarande begreppsapparaten innebär. Innehållet i begreppet
upptagning och avgränsningen härav framstår fortfarande som oklara.
Grundläggande problem kommer därför även fortsättningsvis att råda såväl för
allmänheten i dess strävan att begagna offentlighetsprincipen som för
myndigheterna att tillämpa den. RRV anser

Prop.
1981/82:37 58

därför
att fortsatta överväganden i angivna hänseenden är nödvändiga innan slutUg
ställning tas i frågan.

Statens
livsmedelsverk anser att gränsdragningen mellan arbetsmaterial och allmänna
handlingar vad gäller ADB-upptagningar innebär en svårighet som DALK enligt
verket inte har försökt lösa.

Verket
utvecklar sina synpunkter på denna fråga på följande sätt:

Livsmedelsverket
tar i allt större utsträckning datatekniken till hjälp i sitt arbete. Efter att
tidigare ha hyrt resurser hos serviceföretag (DAFA och UDAC) utförs
databehandlingen f. n. vid Biomedicinskt centrum i Uppsala men fortfarande med
begränsat utrymme. Fr. o. m. juli 1981 räknar verket med att i stället få en
egen datoranläggning. För litteratursökning utnyttjar verket flera av de stora
internationella databaser som byggts upp för ändamålet. Härutöver förekommer
datautrustning kopplad till laboratorieinstrument och
ordbehandlingsutrustning.

Den för detta
remissyttrande viktigaste ADB-lagrade informationen vid verket kan indelas i
två huvudgrupper. Den ena representeras av det s. k. tillsatsregistret vars
enskilda data till övervägande del är sekretesskyddade. Den andra huvudtypen
avser analysresultat som i första hand livsmedelsverket självt tagit fram för att
bedöma egenskaper hos livsmedel: innehåll av väsentliga beståndsdelar
(exempelvis vitaminer), av tillsatser, av främmande ämnen (exempelvis
bekämpningsmedel, tungmetaller) etc.

Om sistnämnda
analysuppgifter nedtecknas på papper vid verkets laboratorier, blir
förteckningarna enligt tryckfrihetsförordningen inte utan vidare allmänna
handlingar som varje svensk medborgare har rätt att ta del av inom
sekretesslagstiftningens ram. De utgör arbetsmaterial. Som allmänna handlingar
betraktas förteckningarna bl. a. om de biläggs akten i ett ärende där verket
fattat beslut på grundval av analysresultaten eller när förteckningarna på
annat sätt kan anses färdigställda. Dessförinnan har en ordentlig kontroll
kunnat ske av att uppgifterna är riktiga. Lägger man i stället upp ett
(manuellt) register som man fortlöpande fyller på med uppgifter, torde
registret hela tiden vara att betrakta som allmän handling. Om nu
förteckningarna respektive (det manuella) registret förs över på data sker i
princip ingen förändring i juridiskt hänseende. Tekniskt sett är
tillgängligheten naturligtvis olika vid enbart manuell respektive enbart
datoriserad hantering. Vardera systemet har sina för- och nackdelar ur
offentlighetssynpunkt. När en enskild f. n. vill ta del av en ADB-upptagning
som är allmän handling och inte skretesskyddad kan verket välja mellan att visa
upptagningen på en terminal eller att presentera ett läsbart uttag (en
datalista).

RSV
yttrar:

RSV
vill härvid också betona vikten av att de praktiska effekterna av TFs regelsystem
om offentlighet fortlöpande följs. Det kan, såvitt RSV erfarit i arbetet med de
nuvarande skatteregistren, konstateras att detta regelsystem, beträffande
ADB-medierna, kan leda till vissa konsekvenser som inte är aktuella beträffande
konventionella handlingar. De i TF uppställda rekvisi-ten "förvarad",
"inkommen", "upprättad" och "expedierad" får
nämligen en annan praktisk innebörd för ADB-medier än för konventionella
handlingar. Detta framgår redan av att det i TF närmare preciserats hur dessa
rekvisit skall tillämpas på ADB-medier. Den praktiska skillnaden gör sig

Prop. 1981/82:37 59

främst gällande i de fall flera myndigheter, genom
terminalanslutningar, som arbetsregister samutnyttjar ett register. Genom
sådant samutnyttjande kan kostnadsbesparingar uppnås. Men härigenom kan enligt
TFs terminologi uppgifter för verksamhetens behöriga gång bli "allmänna
handlingar" i inte önskvärd omfattning, trots att offentlighetsprincipens
syfte inte kräver det. Det som här åsyftas är sådana uppgifter som i konventionella
handlingar endast utgör arbetsanteckningar och som "försvinner" när
den konventionella handlingen slängs i och med att slutprodukten är klar.
Detta kan leda till att myndigheterna, på grund av risk för allvarliga hinder
för verksamhetens behöriga gång, tvingas avstå från ett i övrigt önskvärt
utnyttjande av ADB-medierna. Att detta kan bli följden av den nuvarande och den
föreslagna regleringen även inom RSVs verksamhetsområde framgår av det
följande.

Konjunkturinstitutet anför:

De speciella svårigheter institutet ställs inför då det
gäller ADB-lagrade aggregat eller serier av ekonomiska uppgifter som institutet
själv hanterar gäller huvudsakligen vissa avgränsningsproblem med anknytning
till begreppet offentlig handling och de företeelser som skulle utgöra dess
tilltänkta motsvarigheter enligt ADB-terminologien. En tolkning - riktig eller
felaktig - av kommitténs förslag vad gäller lagstadgad reglering av
offentlighetskravet skulle nämligen vara, att detta skulle täcka avsevärt mera
än vad som nu utgör offentUg handling. Saken skulle kunna bli av väsentlig
betydelse för alla institutioner som anlitar datatekniska hjälpmedel i analys-
och beräkningsarbeten. Ett samlat datamaterial kan nämligen innehålla såväl
sådant som är att jämställa med färdiga akter som arbetsmaterial för ännu inte
offentliggjord handling. Det kan gäUa t. ex. arbetsmaterial för ännu inte
framlagda prognoser, som vid en senare tidpunkt kommer att utgöra offentlig
handling. Det är angeläget att man inte av förbiseende låter det tilltänkt
lagstadgade offentlighetskravet avse ännu inte slutbehandlat arbetsmaterial.
Vid lagtextens utformning måste man uppmärksamma och beakta dessa förhållanden,
som kommittén inte har behandlat, synbarUgen av den anledningen att den tycks
ha varit företrädesvis inriktad pä personregisterproblem.

För att de berörda avgränsningsproblemen skall kunna
lösas, kan vidare komma att krävas hänsynstagande redan vid dataprogrammens
utarbetande, varvid speciella sekretesspärrar kan behöva läggas in. Detta kan
komma att medföra behov av att nu använda dataprogram omarbetas, vilket innebär
ökade kostnader för myndigheterna, kostnader som kommittén inte synes ha
beaktat.

2.3.3 En särskild lag enligt DALK:s modell

De remissinstanser som uttryckligen förklarar att de i
huvudsak godtar DALK:s förslagom en särskild lag om enskildas rätt att ta del
av upptagningar för ADB m. m. är kammarrätterna i Stockholm och Sundsvall,
värnpliktsverket, statens bakteriologiska laboratorium, riksförsäkringsverket,
statens väg- och trafikinstitut, SCB, bankinspektionen, skolöverstyrelsen,
juridiska fakultetsnämnderna vid Uppsala och Stockholms universitet, riksarkivet,
stadsarkivet i Malmö, rektorsämbetet vid universitetet i Uppsala, statens
jordbruksnämnd, miljödatanämnden, generaliullstyrelsen, AMS, länsstyrel-

Prop.
1981/82:37 60

sen i Stockholms län, kronofogdemyndigheten i Stockholm,
Stockholms kommun, LO, TCO, Sveriges advokatsamfund, KF, Pressens samarbetsnämnd.
Svenska försäkringsbolags riksförbund, Sveriges Radio AB, SAFoch Sveriges
industriförbund samt Folksam.

Kammarrätten i Stockholm uttalar:

Lagförslaget innehåller inte några stora sakliga nyheter.
1 stället inrymmer det en hel del bestämmelser som redan helt eller delvis
gäller med avseende på både ADB-upptagningar och andra allmänna handlingar. En
del föreskrifter i förslaget kunde med fördel tillämpas även på andra allmänna
handlingar - helst i gemensamma bestämmelser.

Med hänsyn till de svårigheter, som obestridligen
föreligger när det gäller att tillämpa reglerna i 2 kap. TF likaväl som andra
aktuella föreskrifter om ADB-upptagningars offentlighet, vill kammarrätten inte
motsätta sig att föreslagna bestämmelser nu införs i en särskild ADB-lag i
enlighet med vad DALK har föreslagit. Det är emellertid viktigt att förebygga
att regleringen får till följd, att man i rättstillämpningen motsättningsvis
sluter sig till att föreskrifter, som endast finns upptagna i den särskilda
lagen, inte gäller på andra områden.

Kammarrätten anser vidare att regleringen kan göras mer lättillgänglig
och detaljerna ges en så offentlighetsinriktad prägel som möjligt.

Kammarrätten i Simdsvall anför:

Enligt kammarrättens mening vore det vidare att föredra
att bestämmelser som kompletterar 2 kap. TF samlas till en lag som gäller alla
allmänna handlingar. I den nya sekretesslagen finns i 15 kap. vissa
bestämmelser vars syfte just är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång
till allmänna handlingar. Dessa bestämmelser kompletterar på vissa punkter TF:s
regler om allmänna handlingar och har från systematisk synpunkt inte något
klart samband med den egentliga sekretessregleringen. Ett sådant lagförslag som
avser alla allmänna handlingar faller emellertid utanför DALK:s nuvarande
direktiv och får därför ses som en åtgärd på längre sikt. Det bör emellertid
övervägas om inte kommittén genom tilläggsdirektiv bör utreda en sådan åtgärd.

Kammarrätten finner det tveksamt om det är meningsfyllt
att genomföra en lagstiftning med det innehåll och med den utformning DALK
tänkt sig. Kammarrätten säger sig emellertid inte vilja avstyrka förslaget. Det
kan enligt kammarrätten, med viss överarbetning, vara av värde för tillämpningen
av de i vissa hänseenden svårtillgängliga och spridda bestämmelser som finns i
TF och i övrigt i lagstiftningen.

SCB yttrar:

SCB anser att DALK har närmat sig problemområdet på ett
realistiskt sätt och delar kommitténs uppfattning att den föreslagna lagen med
bestämmelser som kompletterar 2 kap. TF när det gäller upptagningar för ADB,
kan få ett betydande praktiskt värde. Lagen bör kunna ge myndigheterna en
förbättrad vägledning i deras faktiska handlande beträffande frågorna om

Prop. 1981/82:37 61

offentlighetsprincipen och ADB och därmed också leda till
en mer enhetlig rättstillämpning i avseende på bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen.

Skolöverstyrelsen (SÖ) anför;

På grund av den osäkerhet som råder, när det gäller
datalagrade uppgifter och de specieUa tillämpningssvårigheter som kan finnas
beträffande sådant material vad beträffar offentlighetsprincipen, anser SÖ det
värdefullt, till ledning för såväl allmänheten som tjänstemän, att en samlande
lag på området kommer till stånd.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet
tillstyrker tillskapandet av en särskild lag om enskilds rätt att ta del av
upptagning för automatisk databehandling innehållande dels nya bestämmelser med
sakligt innehåll, dels en så långt möjligt fullständig hänvisningskatalog
avseende andra tillämpliga författningar. Det bör emellertid övervägas, om inte
de nya bestämmelserna i vad de avser generella problem, som inte är av exklusiv
betydelse för rätten att ta del av ADB-upptagningar, i stället bör intagas i
sekretesslagen. Nämnden anför:

Den metod som DALK har valt har obestridligen vissa
fördelar. Även om tillämpningen av de gällande reglerna, som i många stycken är
tämligen summariska, förorsakat problem av generell art - som alltså inte kan
tillskrivas det förhållandet, att informationen är knuten till visst speciellt
medium - är det uppenbart, att den nya tekniken för informationsbehandling
berett speciella svårigheter för både allmänheten och myndigheterna. Som DALK
riktigt framhåller, är det också så, att allmänna problem förknippade med
offentUghetsprincipens tillämpning ofta ställs på sin spets i samband med dess
applicerande på datalagrat material. Mot denna bakgrund kan det vara motiverat
att åtminstone i denna fas begränsa tillämpningsområdet på sätt skett. Som
information både för allmänheten och myndigheterna kan det vara av värde, att
lagen genom fylliga hänvisningar till annan författningsreglering innefattar
ett register över samtliga eller merparten av de regler som blir tillämpliga i
aktuella ärenden.

Att en betydande del av lagtexten upptages av rena
hänvisningar till eller upprepningar av andra, existerande författningsbestämmelser
gör ett något egendomligt intryck. Nackdelarna av en mindre elegant lösning
härvidlag får emellertid vägas mot de fördelar i form av ett ökat
informationsvärde som nyss påpekats.

Det förhållandet, att åtskilliga av de föreslagna bestämmelserna
- om sättet för handlings tillhandahållande, om anonymitet, otn avgifter etc. -
helt eller delvis avser generella problem, som ej är exklusiva för hanteringen
av upptagningar för ADB, framstår som mindre konsekvent.

Enligt riksarkivet är det motiverat att man genom en
särskild lag inskärper de krav, som offentlighetsprincipen ställer på den
automatiska databehandlingen. Riksarkivet fortsätter:

Samma ståndpunkt intas i landsarkivens yttranden, som
genomgående utgår från att lagregler i enlighet med förslaget är behövliga och
angelägna. Bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen är av naturliga
skäl

Prop. 1981/82:37 62

kortfattade
och relativt allmänt hållna. På grund av sin tekniska karaktär handläggs
ADB-frågorna hos myndigheterna ofta av starkt specialiserade
personalkategorier. Såväl riksarkivets som landsarkivens befattning med
arkivproblemen har utvisat, att en verksamhet av denna natur främjas genom ett
regelsystem, som är inriktat på dess speciella problem. Även från praktisk
synpunkt synes den föreslagna lagstiftningen således erbjuda påtagliga
fördelar.

Stadsarkivet
i Malmö finner att 2 kap. TF behöver kompletteras med bestämmelser som är
klara, mera lättillgängliga och behändiga att aktualisera. De föreslagna
praktiska reglerna torde också kunna leda till större enhetlighet hos
myndigheterna i fråga om tillämpningen.

Statens
jordbruksnämnd anför:

Det
kan naturligtvis diskuteras huruvida det kan anses motiverat att stifta en ny
lag som till stor del består av hänvisningar till eller återgivning av redan
existerande bestämmelser. Att samla nu gällande bestämmelser om offentlighetsprincipen
för ADB i en lag torde dock medföra att allmänheten lättare får information om
dels sina rättigheter och dels myndigheternas skyldigheter i dessa frågor.

Också
miljödatanämnden konstaterar att LUA innehåller dels eri sammanställning av
eller en hänvisning till vissa gällande föreskrifter, dels en kodifiering av
praxis för tillämpning av gällande lag, i första hand 2 kap.
tryckfrihetsförordningen. Nämnden yttrar:

Det
vore därför enkelt ätt säga att en sådan ny lag inte är särskilt nödvändig.
Samtidigt visar erfarenheten att okunnigheten om innebörden i grundlagen i det
här avsedda hänseendet (offentlighetsprincipen) jämte annan relevant
lagstiftning kan vara stor och att praxis vid tillämpningen kan vara vacklande,
speciellt kanske då det gäller information på maskinläsbart medium.
Miljödatanämnden delar därför kommitténs bedömning att den typ av lag som nu
föreslagits aktualiserar hithörande frågor och i realiteten borde kunna bli ett
stöd för såväl enskilda som myndigheter då det gäller tillämpningen av den
redan grundlagsfästa offentlighetsprincipen för information på ADB-medium hos
myndigheter här i landet.

A
MS förklarar likaså att myndigheten ansluter sig till DALK:s uppfattning att
det är svårt att få en samlad bild av vilka regler som gäller för
offentlighetsprincipen och ADB samt hur dessa regler ska tolkas och tillämpas.
Denna svårighet måste ofta te sig helt oöverstiglig för den enskilde. I just
detta fall kan det därför tänkas att allmänhetens behov av vägledning i och
tillgång till myndigheternas ADB-system väger över de lagtekniska aspekterna.
AMS tillstyrker en särskild lag på området av det slag som DALK föreslår. AMS
ifrågasätter dock från principiella synpunkter om det behövs lagstiftning om
hur gällande rätt ska tillämpas. En särskild lagstiftning kan innebära risk för
att tillämpningsreglerna inte står i samklang med de andra regler som de bygger
på. I första hand bör man därför enligt AMS generellt sett försöka förtydliga
och komplettera existerande författningar.

Prop.
1981/82:37 63

SAF och Sveriges industriförbund yttrar:

Det blir en långt utdragen och mycket kostsam procedur att
anpassa de större komplexa systemen efter D ALK;s förslag. Av allt att döma är
det inte tillfyllest med allmänna grundsatser och motivuttalanden. Vi anser oss
därför böra instämma i DALK:s bedömning att det behövs i lag inskriven
skyldighet för myndigheterna att särskilt beakta handlingsoffentligheten vid
utformningen av sina ADB-system. Från rent lagteknisk synpunkt ansluter vi oss
härvid också till förslaget om särskild lag, då vi inser att en tidsmässigt
smidig anpassning till förordade och framdeles erforderliga åtgärder till följd
av én snabb teknikutveckling bättre tillgodoses genom en lag än i en grundlag.

Positivt
finner LRF det vara att regler för handlingsoffentligheten skulle få ett
betydligt kraftigare genomslag hos kommunerna än tidigare.

Statskontoret delar DALK:s uppfattning att det är viktigt
att man klart definierar myndigheternas skyldigheter enligt
offentlighetsprincipen vid ADB-teknik. Ett sådant klargörande utgör en garanti
för att principen om allmänna handlingars offentlighet upprätthålls också i
framtiden. Det medför också att myndigheterna kan utforma sin ADB-verksamhet så
att den uppfyller alla krav och beräkna kostnaden för detta.

Stockholms
kommun konstaterar att betänkandet utmynnar i förslag till lag om enskilds rätt
att ta del av upptagning för automatisk databehandling, vilken är avsedd att
komplettera TF;s regler om handlingars offentlighet och skall ses som en
precisering och utveckling av reglerna om allmänna handlingar inom ADB-området.
Genom att reglerna sammanförs i en ny lag kan de genomföras smidigare än om de
införs i TF. Härtill kommer att en ändring av denna lag är lättare att
genomföra än en grundlagsändring vilket har särskild betydelse inom detta
område som genomgår en så snabb teknisk utveckling. Kommunen har därför ingen
erinran mot denna lagtekniska lösning.

De
remissinstanser som avstyrker att föreskrifter i de aktuella ämnena tas in i e
n särskild 1 a g är domstolsverket, rikspolisstyrelsen, arbetsgruppen vid
datainspektionen, SARI, överbefälhavaren, försvarets civilförvaltning,
försvarets materielverk, FOA, statskontoret, DAFA, RSV, lantbruksstyrelsen,
skogsstyrelsen, fiskeristyrelsen, kommerskollegium, statens planverk, statens
lantmäteriverk, ADB-beredningsgruppen, kommunalföretagskommittén, JO, Svenska
kommunförbundet, Göteborgs kommun, Sveriges advokatsamfund och
Medborgarrättsrörelsen.

Domstolsverket har ett flertal invändningar mot förslaget.
Verket anför;

Enligt sina direktiv skall DALK föreslå åtgärder för att
hindra att ADB-användningen urholkar offentlighetsprincipen och för att om
möjligt öka tillgängUgheten av den information som finns samlad hos
samhällsorganen. DALK har valt att lösa sin uppgift genom ett förslag om en
särskild lag i ämnet. Syftet med den föreslagna lagen är enligt kommittén att
med enklare, klarare och mer lättillgängliga bestämmelser öka myndigheternas
och

Prop. 1981/82:37 64

allmänhetens möjligheter att hantera
tryckfrihetsförordningens regler om handlingsoffentligheten.

Utvecklingen på ADB-området är en viktig samhällsfråga.
Domstolsverket har förståelse för DALK:s strävan att markera betydelsen av
spörsmålet om ADB och offentlighet. Starka skäl talar emellertid mot DALK;s
förslag till lösning. DALK;s lagförslag är med några undantag en sammanfattning
av gällande rätt. Flera paragrafer i lagförslaget innebär bara hänvisningar
till andra författningar såsom tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen, allmänna
verksstadgan och förordningen om statliga myndigheters serviceskyldighet.
Andra paragrafer innehåller en kodifiering av rättspraxis. Förslaget innebär i
princip inte någon förstärkning av offentlighetsprincipen i den meningen att
ytterligare materiella regler införs. Den föreslagna lagen får därför främst
funktionen av en information på området. Det informationsbehov som
otvivelaktigt finns bör kunna tillgodoses på annat sätt än genom en ny lag.
Redan av dessa skäl vill domstolsverket sätta i fråga om en särskild lag
behövs.

Ytterligare
en rad skäl talar mot att en särskild lag införs. En sådan lag kan på ett
olyckligt sätt komma att låsa fast rättsutvecklingen. Som DALK själv påpekat
medför den snabba tekniska utvecklingen på området en stor risk för att
lagregler mycket fort blir föråldrade. En särskild lag utgör knappast heller
något praktiskt hjälpmedel utan kan tvärtom komma att komplicera tillämpningen
av lagstiftningen. I stället för att tillämpa en lag, t. ex.
tryckfrihetsförordningen, kan det bli så att två lagar, både tryckfrihetsförordningen
och den särskilda lagen, måste studeras och tillämpas. Problem kan uppstå om
tolkningen av exempelvis tryckfrihetsförordningen ger ett resultat och den
särskilda lagen ett annat. Tekniken att i lag ta in hänvisningar till
författningar av lägre valör - t. ex. allmänna arkivstadgan och
expeditionskungörelsen - kan få den effekten att en ändring i den lägre
författningen gör en ändring i lagen nödvändig. Slutligen kan framhållas att
DALK:s förslag inte ligger i linje med chefens för justitiedepartementets
riktlinjer för lagstiftningsverksamheten, sådana de formulerats i budgetpropositionen
(prop 1981/82:100 bil 5 s 4).

Sammanfattningsvis anser domstolsverket att de sakliga
invändningar som kan riktas mot lagförslaget har sådan tyngd att verket, med
utgångspunkt från de intressen verket har att bevaka, avstyrker att förslaget
läggs till grund för lagstiftning.

Rikspolisstyrelsen ställer sig starkt tveksam till
lämpligheten i att införa en särskild lag som i stor utsträckning innehåller
hänvisningar till gällande bestämmelser i grundlag, annan lag och förordning.
Det kan ifrågasättas om positiva pedagogiska effekter uppnås genom tillskapande
av ny lag som dels hänvisar till redan gällande bestämmelser, dels ger
ytterligare regler i samma frågor som regleras i andra författningar (se t. ex.
8 och 10 §§ lagförslaget). Enligt styrelsens mening finns en risk att
tillämpningen försvåras genom att regler i samma ämne splittras på ännu fler
författningar än hittills.

Prop. 1981/82:37 65

FOA anför;

Som ett ytterligare skäl mot att nu lagstifta i föreslagen
riktning kan erinras om att flera i sammanhanget betydelsefulla utredningar pågår
inom dataområdet, vilka för övrigt redovisas i betänkandets bilaga 4. Den
viktigaste av dessa får anses vara informationsteknologiutredningen, som har
att behandla frågor om text-TV (teletext) och data-TV (teledata), databaser,
videogram m.m. Utredningens förslag torde komma att i viktiga avseenden beröra
tryckfrihetsfrågor och kan aktualisera ändringar i TF. Det synes troligt att
även denna utredning kommer att föreslå någon form av särlag. Också andra
utredningar rörande ADB-tekniken kan tänkas komma med förslag till lagar inom
området. Av intresse i sammanhanget är även den pågående översynen av
förvaltningslagen - till denna lag skulle kunna sammanföras förfaranderegler av
den typ som finns i DALK;s förslag och i sekretesslagen. Utan en samordning av
dessa utredningars resultat föreligger risk för en allt svåröverskådligare
lagstiftning. Det syfte som föranlett DALK:s nu framlagda förslag - att
underlätta tillämpningen av offentlighetsprincipen på ADB-upptagningar -
skulle därigenom komma att motverkas.

Av skäl som nu anförts och på grund av vad som ytterligare
utvecklas i det följande anser FOA att en lag med den konstruktion och det
innehåll som DALK nu föreslår inte bör utfärdas. Med hänsyn till att vissa av
de föreslagna reglerna kan befinnas lämpliga att intagas i sådana sammanhang,
som FÖA nämnt i det föregående, ger forskningsanstalten i nästa avsnitt
synpunkter på lagförslagets enskilda bestämmelser.

Juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet föreslår
att lagtexten begränsas till att omfatta sådana föreskrifter som är specifika
just för ADB-upptagningar, såsom 3, 5-10, 14 och 16 §§ LUA. Nämnden anför till
stöd för sin ståndpunkt:

Förslaget till lag om enskilds rätt att ta del av
upptagning för automatisk databehandling m.m. innehåller föreskrifter av tre
slag:

1.
Hänvisningar
till eUer upprepningar av vad som redan gäller enligt andra författningar,
särskilt tryckfrihetsförordningen (TF) och nya sekretesslagen (SekrL).

2. Utläggningar av innebörden i TF:s
bestämmelser om sättet för utlämnande av allmänna handlingar.

3. Nya föreskrifter, huvudsakligen
behandlande myndighetemas service vid tillhandahållande av uppgifter ur
upptagningar för ADB.

Föreskrifter av det första slaget finns i 1 § 1 st, 2 §, 4
§, 8 § 1 st, 10 § 1 st, 15 § 3 st, 18 § 1 p. och 19 §. Även om sådana
hänvisningar eller upprepningar kan sägas tjäna ett visst informationssyfte,
kan deras behövlighet ifrågasättas.

Utläggningar av bestämmelserna i 2 kap. 12 och 13 §§ TF om
sättet för utlämnande av aUmänna handlingar finns i förslagets 11,12,13,15 och
17 §§. I denna del ger förslaget anledning till två reflexioner.

För det första kan man fråga sig, om en auktoritativ
tolkning av grundlag genom vanlig lag inte bör förankras i ett bemyndigande i
grundlagen. 12 kap. TF skulle kunna införas en föreskrift av innebörden att
närmare bestämmelser om sättet för utlämnande av allmänna handlingar ges i
lag. Detta skulle ge

5 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 37

Prop. 1981/82:37 66

ett
säkrare stöd åt lagbestämmelser, vilkas överensstämmelse med TF kanske annars
kunde ifrågasättas. (Jfr bemyndigandet i 2 kap. 15 § 2 st TF, som ger stöd åt
besvärsbestämmelserna i SekrL).

För
det andra har de flesta av de föreslagna paragraferna (dock inte 15 §)
betydelse även beträffande allmänna handlingar av annat slag än upptagningar
för ADB. Dessa utläggningar av 2 kap 12 § TF borde därför ha sin naturliga
plats i 15 kap. SekrL, som ju redan innehåller vissa föreskrifter om utlämnande
av allmänna handlingar. Detsamma gäller föreskrifterna i 9 § om anonymitet m.m.,
och i 18 § om avgifter.

Lanbruksstyrelsen
yttrar;

Betänkandet
visar att offentlighetskravet redan nu är tillgodosett på de allra flesta av de
punkter som diskuteras. På punkt efter punkt redovisar kommittén att frågan
redan är löst genom befintlig lagstiftning. Även om man inte alltid kan utläsa
svaret direkt i lagtexten, t. ex. i tryckfrihetsförordningen eller
sekretesslagen, framgår detta ofta av förarbetena. Den nu föreslagna lagen
innebär därför huvudsakligen erinringar om den lagstiftning som redan finns och
hänvisningar dit (t. ex. 1, 3, 4, 8 och 10 §§). I andra fall återges redan
existerande bestämmelser, utan hänvisning, mer eller mindre ordagrant (2, 5 och
9§§, beträffande 5 § återkommer lantbruksstyrelsen). Flera av de föreslagna
paragraferna innefattar uttolkningar eller förtydliganden av befintliga regler
(bl. a. 11, 12, 13 och 15 §§).

Endast
på ett fåtal punkter innehåller betänkandet konkreta förslag som kan anses
innebära förändringar i förhållande till nuläget.

Mot bakgrund av vad som nu
sagts ifrågasätter lantbruksstyrelsen om det är motiverat att tillskapa en
särskild "lag om enskilds rätt att ta del av upptagning för automatisk
databehandling m.m.". De nyheter som förslaget innehåUer synes kunna
inordnas i redan befintlig lagstiftning, t. ex. datalagen eller
förvaltningslagen.

Det var inte utan möda som
man på 1970-talet lyckades inordna ADB-upptagningar under begreppet allmänna
handlingar i tryckfrihetsförordningen. Att nu tillskapa en speciell lag om
offentlighetsprincipen för enbart ADB skulle vara att bryta dessa strävanden
till samordning.

Fiskeristyrelsen
anmärker att lagförslaget innebär dels en kodifiering av de regler som enligt
praxis redan gäller dels hänvisningar till annan lagstiftning. Många som
sysslar med ADB-frågor i offentlig förvaltning känner enligt styrelsen säkert
ett behov av bättre överblick över rättsområdet. Fiskeristyrelsen är
emellertid inte helt övertygad om behovet av den nya lagen. Styrelsen ser i
stället betänkandet mera som uttalanden som kan bli vägledande vid tolkningen
av 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagstiftningen i det
offentligas ADB-verksamhet. Risken för en, låt vara icke avsedd, restriktivare
lagstiftning än den nu gällande kan nämligen inte uteslutas.

JO
gör ett flertal invändningar;

2
kap. TF har bestämmelser som inte tillhör de allra enklaste att tillämpa -inte
ens när det gäller vanliga handlingar. Den ökande användningen av ADB inom
förvaltningen har följaktligen komplicerat tillvaron i det hänseendet för såväl
myndigheterna som allmänheten. Jag håller därför med

Prop.
1981/82:37 67

om
att man bör göra vad man kan för att underlätta för myndigheter att tillämpa TF
och för allmänheten att förstå dess innehåll.

Vad
kan man då göra för att åstadkomma detta? DALK menar att man bör komplettera TF
med en lag med enklare, klarare och mer lättillgängliga bestämmelser. Tittar
jag på det lagförslag som presenterats i ljuset av den ambitionen vill jag
ifrågasätta både metodvalet och det sätt som det genomförts. Och om jag skulle
övervinna min tvekan när det gäller metodvalet tycker jag att den utformning
som DALK gett sin lag kan diskuteras på åtskilUga punkter.

Jag
tycker att metoden med en särskild lag kan ifrågasättas av i huvudsak dessa
skäl.

• Offentlighetsprincipen slås fast i och regleras av
TF och andra författningar med anknytning till denna - t. ex. sekretesslagen.
Vad en särskild lag om rätten att ta del av ADB-upptagningar kan ge är - i
bästa fall -sammanfattningar och förklarande uttolkningar av gällande rätt
eller - i sämsta fall - kollisioner med eller tolkningsproblem till redan
existerande författningar med högre eller samma valör. Vad det här ytterst är
fråga om är egentligen att informera inte att lagstifta, dvs. att skapa nya
eller ändrade rättsregler. Det går utan tvekan att smidigare och bättre och
säkert även effektivare tillgodose det informationsbehov som onekligen finns
(jfr f. ö. justitieministerns uttalande i prop. 1981/82:100 bil. 5, s. 4).

• Utvecklingen går fort på ADB-området. Det finns en
risk för att det blir svårare att anpassa tillämpningen till utvecklingen om
den förra styrs av en lag och dess förarbeten.

• Lagtekniskt sett måste en produkt av det slag DALK
har tänkt sig bli ganska oskön med ideliga hänvisningar till andra
författningar. (Använder man inte hänvisningstekniken blir lagen ohanterlig
redan genom sin längd.) Men dessa hänvisningar är inte bara ett
"estetiskt" problem: de innebär också och framför allt ett sakligt
problem eftersom en ändring i en hänvisningsförfattning kan få betydelse för
innebörden av den lag där hänvisningen görs - och tvinga fram ändringar i den.

I
sammanfattning. Jag tycker inte att man skall följa DALK:s förslag och i en
särskild lag reglera rätten att ta del av ADB-upptagningar. Jag tycker att det
är en onödig och riskabel lösning.

Det
finns andra sätt att se tiU att TF tillämpas så att offentlighetsintresset
tillgodoses. Den analys av åtgärdsbehovet som DALK gjort (s. 39-41) bildar en
förträfflig grund för arbetet när det gäller såväl informationen som sådan som
önskvärda kompletteringar i andra författningar - arkivstadgan och
expeditionskungörelsen för att ta två exempel.

Styrelsen
för Svenska kommunförbundet anför:

Styrelsen
ifrågasätter lämpligheten av att vid sidan av nuvarande regler i 2 kap.
tryckfrihetsförordningen (TF) införa kompletterande författningsbestämmelser i
form av en särskild lag av det innehåll som utredningen förordar. Den snabba
utvecklingen på dataområdet kräver utan tvekan ökad uppmärksamhet för att
förhindra en urholkning av den grundlagsreglerade handlingsoffentligheten.
Främst innehållet i de föreslagna lagbestämmelserna gör att styrelsen för sin
del ställer sig tveksam till lösningen att för detta ändamål tillskapa en av
riksdagen stiftad lag. Innehållsmässigt innebär de

Prop. 1981/82:37 68

framlagda lagförslagen i vissa avseenden en upprepning av
och en hänvisning till de grundläggande regler om allmänna handlingars
offentlighet, som för närvarande återfinns i 2 kap. TF och som redan gäller
ADB-upptagningar. I andra avseenden återger den föreslagna lagtexten
bestämmelser, som gäller enligt den nya sekretesslagen eller som eljest framgår
av rättspraxis på området eller av annan dokumentation. Ur lagteknisk synpunkt
framstår det även såsom tveksamt att ur den del av offentlighetsprincipen, som
omfattar allmänna handlingars offentlighet, bryta ut ADB-upptagningar och göra
allmänna handlingar av detta slag till föremål för särreglering i form av en
särskild lag. Styrelsen ifrågasätter även om inte några av de föreslagna
bestämmelserna strider mot 2 kap. TF. Utvecklingen på dataområdet går dessutom
så snabbt att flera av de föreslagna lagbestämmelserna riskerar att snart bli
föråldrade. Rättsreglerna om allmänna handlingars offentlighet enligt 2 kap. TF
avser även ADB-medierna och i de fall mera detaljerade föreskrifter krävs för
att tillgodose handlingsoffentUgheten bör man enligt styrelsen överväga att i
första hand utfärda bestämmelser härom i form av tillämpningsföreskrifter till
dessa regler eller råd och anvisningar, som kan tjäna som allmän vägledning för
myndigheterna. Styrelsen avstyrker därför utredningens förslag om att införa en
särskild lag av det innehåll som utredningen förordar.

Vissa instansers invändningar mot den av DALK valda
tekniken med hänvisningar till andra regler redovisas i avsnitt 3.

Några
remissinstanser kritiserar särskilt den modell DALK har valt under åberopande
av att regleringen inom det aktuella området splittras på ännu en lag.

ADB-beredningsgruppen
ifrågasätter om den föreslagna lagen är det bästa sättet att slå vakt om
offentlighetsprincipen vid ADB-användning. Gruppen anför:

Myndigheterna har i sin verksamhet att följa åtskilliga
lagar och bestämmelser och tillkommande regler medför ofta ett merarbete.
Särskilt torde detta vara fallet när en ny lag har nära samband med redan
befintliga lagar och den nya lagen innehåller möjligheter för myndigheterna att
själv avgöra i vilken utsträckning lagen skall tillämpas. Lagen skulle i
olyckliga fall kunna leda till att myndigheternas kunskaper och intresse
koncentreras till den nya lagen och att TF och bestämmelserna i denna och andra
lagar och förordningar kommer i skymundan. I den utsträckning en myndighet
finner att den inte kan följa alla bestämmelser i den nya lagen finns risk för
att den inte uppfattar att bestämmelserna i TF ändå gäller fullt ut liksom
exempelvis det s. k. servicecirkuläret.

Planverket anför:

Planverket delar kommitténs uppfattning att
tryckfrihetsförordningens relativt knapphändiga reglering i fråga om
upptagningar för ADB behöver kompletteras för att underlätta
rättstillämpningen. DALK:s försök att förbättra överblicken över gällande
regler är i och för sig ambitiöst och välgrundat.

Planverket
vill dock ifrågasätta lämpligheten av att ytterligare en lag stiftas, vid sidan
av den nya sekretesslagen, för att konkretisera handlingsoffentligheten i
praktiska tillämpningsregler för myndigheterna och för

Prop.
1981/82:37 69

allmänheten. Ett fullständigt genomförande av förslaget på
det sätt som DALK förordar, innebär nämligen att den som skall tillämpa 2 kap.
TF har att söka närmare vägledning i såväl sekretesslagen som den nya lagen.

Överbefälhavaren anmärker att förslaget i stort är en
sammanställning av föreskrifter i TF, sekretesslagen, förvaltningslagen och i
någon mån allmänna verksstadgan. Överbefälhavaren förklarar att han visserligen
har förståelse för fördelen för den enskilde att ha dessa regler i ett samlat
skick och har i princip intet att erinra däremot. Samtidigt ökas emellertid
författningarna i detta avseende med ännu en.

Försvarets materielverk finner att en särskild lag om
offentlighet och sekretess för ADB skulle innebära en återgång till en
spridning av bestämmelserna. Liknande synpunkter förs fram av försvarets
civilförvaltning.

1 avsnitt 2.3.3 redovisas förslag från remissinstanser om att
de av DALK föreslagna reglerna skall tas in i andra författningar än LUA.

Det finns
också de remissinstanser som anser att det är tveksamt att på det sätt som DALK
har föreslagit ge ''tillämpningsbestämmelser" till TF.

Arbetsgruppen vid datainspektionen ser inte några
påvisbara fördelar med det framlagda lagförslaget. Gruppen anser att, om TF:s
nuvarande regler inte kan ges klarare definitioner, bör man än en gång överväga
att införa särskilda regler för ADB-upptagningar. Snarare är det enligt arbetsgruppen
något oroande att DALK genom lagstiftning av lägre valör synes vilja konfirmera
en tolkning av TF:s regler som ter sig alltmer betänklig.

FOA framhåller att stor försiktighet bör iakttas i fråga
om utfärdande av normer av lägre statsrättslig valör avsedda att konkretisera
grundlagen eftersom en sådan normgivning förutsätter uttryckligt eller
underförstått bemyndigande i grundlagen. Om reglerna i TF inte kan anses ge
tillräcklig ledning för myndigheternas tillämpning av offentlighetsprincipen på
ADB-upptagningar bör sålunda, enligt FOA, i första hand en grundlagsändring
övervägas.

DAFA tar upp förhållandet till TF från en något annan
synpunkt och anför:

DALKs författningsförslag har givits karaktären av lag,
alltså en författning av digniteten närmast under grundlag.

I lag kan anges både rättigheter och skyldigheter för
samhällets medborgare. Rätten till tillgång till allmänna handUngar regleras i
2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Till denna refereras också i
lagförslagets 1 § första stycke. Emellertid anges i 1 § andra stycket samt i än
större utsträckning i lagförslagets rubrik en självständig rätt för enskild att
ta del av upptagning för ADB. Alltså en rätt som är grundad på och begränsad
till det faktum att viss information bärs på ett visst medium som - i detta
fall - i första hand är konstruerat för att kunna bearbetas och lagras med
teknisk utrustning. Det ligger nära till hands - enUgt DAFAs uppfattning - att
det aktuella förslaget kan uppfattas som att det skulle föreligga en särskild
rätt att

Prop. 1981/82:37 70

ta del av allmänna handlingar vid sidan av den som anges i
2 kap. TF. DAFA ställer sig kritisk till detta.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, som
i och för sig är positiv till DALK:s lagförslag, uttalar:

I ett avseende hyser fakultetsnämnden allvarliga
betänkligheter mot förslaget. DALK säger sig för att skapa mera uttömmande och
lätthanterliga förhållningsregler för både myndigheterna och allmänheten vilja
"genom tillämpningsföreskrifter i form av lag konkretisera och precisera
grundlagen" (s. 46 m. fl.). Man anser sig därvid inte blott kunna
komplettera 2 kap. TF med bestämmelser i där ofullständigt eller inte alls
reglerade ämnen utan "med ledning av praxis" även kunna ge direkta
anvisningar om tolkningen av vissa i grundlagen förekommande begrepp - och
detta utan något som helst stöd i TF (se t. ex. s. 84). Även om de föreslagna
bestämmelserna härvidlag knappast kan sägas påtagligt påverka det
grundlagsfästa systemet, beträder man enligt fakultetsnämndens mening med en
sådan lagstiftningsteknik en farlig väg. Frågeställningen har tidigare
uppmärksammats i samband med antagandet av den nya SekrL. Det kan vara befogat
att som jämförelse något beröra relationerna mellan TF och SekrL.

Att
tillämpningsområdet för TF 2 kap. utan något stöd däri utvidgades genom
stadgandet i sekretesslagen 1:8 2 st., som gör offentlighetsprincipen
tillämplig även på vissa av grundlagsregleringen ej omfattade organ,
kritiserades av JK (prop. 1979/80:2 Del B s. 193 f), men DepCh avfärdade helt
kort invändningen med att bestämmelsen enligt hans mening var
"grundlagsenlig" (a prop. Del A s. 125). Den av DALK föreslagna lagen
innehåller ett stadgande (2 §), som utgör en kombination av TF 2:5 och SekrL
1:8. Den sedermera i sekretesslagen 15:6 intagna bestämmelsen om att
beslutanderätten beträffande utlämnande av allmän handling i första hand skall
åvila viss befattningshavare ansågs av RegR strida mot grundlagsregeln i TF
2:14 att blott myndighet kan besluta om sådant utlämnande (a prop. Del B s.
499). DepCh invände häremot, att bestämmelsen endast reglerade frågan om vem
inom en myndighet som primärt skulle pröva utlämnandefrågan, varför den
"givetvis" inte innebar, att "grundlagsregeln frångås" (a
prop. Del A s. 362). Vad gäller övriga bestämmelser i nyssnämnda sekretesslagen
15 kap. må noteras, att 1-2 §§ angående registrering av handUngar avser frågor,
som ej beröres av grundlagsregleringen och beträffande vilka kompletterande
lagstiftning måste vara möjlig utan särskilt stöd i TF. Detsamma gäller t. ex.
reglerna om service i 4 §. Då anbringande av hemligstämpel enligt
bestämmelserna i 3 § saknar rättslig betydelse, uppkommc r ej heller här det
aktuella problemet; beträffande s. k. kvalificerad hemligstämpling må erinras
om bemyndigandet i TF 2:14 2 st. Stadgandet i 5 § om utlämnande av handling på
begäran av annan myndighet ligger vid sidan av TF 2 kap., som endast gäller
svensk medborgares rätt att ta del av allmänna handlingar (jfr TF 14:5 2 st.).
Reglerna om besvär i 7-8 §§ innefattar däremot en precisering och komplettering
av de besvärsregler som finns i grundlagen. Det är då att märka, att dessa
sekretesslagens bestämmelser givits uttryckligt stöd i TF (2:15 2 st.). DALK;s
resonemang (s. 100) kring frågan huruvida den nya lagen "behöver"
innehålla fullföljdsreg-ler framstår som oegentligt, då grundlagen direkt
anger, att sådana bestämmelser "skall" finnas i "den i 2 §
omnämnda lagen", dvs. i sekretesslagen.

Prop. 1981/82:37 71

Enligt fakultetsnämndens uppfattning kräver även vissa av
de nu föreslagna författningsbestämmelser, som "konkretiserar och
preciserar grundlagen", uttryckligt stöd i TF. Det gäller t. ex. 12 och 13
§§ i den nya lagen, vilka innefattar en "med ledning av praxis"
företagen tolkning av de i grundlagen (TF 2:12) fastlagda begreppen
"betydande hinder" och "närbelägen myndighet". Även om en
sådan grundlagstolkning genom vanlig lag i det aktuella fallet - med den
föreslagna innebörden - kanske inte framstår som speciellt äventyrlig, innebär
ett sådant förfarande accepterandet av en konstitutionellt tvivelaktig princip,
som i andra sammanhang allvarligt kan urholka grundlagsregleringen.
Fakultetsnämnden förordar därför, att TF 2 kap. kompletteras med en särskild
regel om att ytterligare bestämmelser om sättet för tillhandahållande av allmän
handling kan meddelas i lag.

Också skogsstyrelsen är kritisk mot tekniken med
"tillämpningsföreskrifter" till TF. Styrelsen yttrar:

Att i särskild lag närmare utveckla innebörden av vissa
grundlagsstadgan-den, i det här fallet 2 kap. tryckfrihetsförordningen, innebär
gränsdragningsproblem. Det skapar dessutom oklarhet att ha i sak samma
bestämmelser i skilda författningar. Starka skäl talar därför emot denna typ av
lagstiftningsteknik. Skogsstyrelsen anser att den närmare tillämpningen av
tryckfrihetsförordningens regler på ADB-området bör klarläggas med ledning av
den fortsatta rättstillämpningen.

Kommunalföretagskommittén uttalar:

Enligt kommitténs uppfattning har man anledning att hysa
tveksamhet inför den lagtekniska metod som DALK föreslår. Lagförslaget
innehåller till stor del föreskrifter som innebär en närmare uttolkning av
grundlagsreglerna i 2 kap. TF på det område som förslaget täcker, dvs.
beträffande dataupptagningar. Denna tolkning tillkommer, om grundlagen inte
uttryckligen anger att kompletterande föreskrifter skall ges i lag, normalt de
rättstillämpande myndigheterna. Ett ingripande lagstiftningsvägen på ett
delområde kommer att skapa förutsättningar för rättsUga konflikter, vilket
självfallet bör undvikas. Föranleder avancerad teknik av det slag upptagningar
för ADB kan sägas exemplifiera behov av särskilda hanteringsregler utöver de i
2 kap. TF, bör sådana meddelas med stöd av särskilt bemyndigande i TF. De
kompletterande reglerna kan få karaktär av lag eller av förordning alltefter
sin vikt.

ADBJ yttrar i denna del:

Förslaget att knyta en speciallag som LUA till
grundlagsregleringen av allmänna handlingars offentlighet innebär risker av
både formell och praktisk natur. I formellt hänseende kommer uppmärksamheten att
riktas mot främst förhållandet mellan tryckfrihetsförordningen och sådana
regler på lägre lagnivå som har till syfte att precisera och klargöra
grundlagsreglerna. Frågan är både vilket stöd tillvägagångssättet
(lagstiftningsmetoden) har i tryckfrihetsförordningen och i vad mån
preciseringarna och klargörandena är korrekta. DALK är givetvis medveten om
problemen och uttalar bland annat att "mer konkreta bestämmelser (inte
får) rubba innehållet i handlingsoffentligheten sådant detta bestämts genom 2
kap. TF" (sid. 77). Från den praktiska rättstillämpningens synpunkt
tillkommer problemet att

Prop. 1981/82:37 72

den särskilda lagen, alltså LUA, och uttalanden i dess
förarbeten kan styra rättstillämpningen på fel spår. Möjligheter till
utveckling av rättspraxis som borde stå öppna kan stängas och den särskilda
lagen kan skapa nya oklarheter. En särskild fråga rör urvalet av preciseringar
och klargöranden i den särskilda lagen. LUA är inte komplett. Tystnaden gäller
bl. a. en myndighets frihet att genom val av visst sätt att göra upptagningar
tillgängliga på stället orsaka fördröjning. Den gäller också enskilds
möjligheter att genom att bidra till kostnader undanröja hinder för
tillgängliggörande och en myndighets (eventuella) skyldighet att utforma
datorprogram så att sekretessbelagda data skyddas (utelämnas) då upptagning
görs tillgänglig. Frågan är med andra ord vilka preciseringar som är så
angelägna att de bör komma till direkt uttryck i LUA. Den följande genomgången
och redovisningen av speciella synpunkter kommer att visa att DALK inte helt
framgångsrikt lyckats lösa problemen med förhållandet mellan LUA och
offentlighetsreglerna i tryckfrihetsförordningen. Framför allt finns det
anledning att i detalj granska rätten för enskilda att använda terminaler hos
myndigheterna och kommitténs tolkning av principen att myndigheterna och den
informationssökande allmänheten skall vara "likställda" (14 och 16
§§).

Sveriges advokatsamfund anför:

Ett godtagande av DALK:s förslag innebär att man i den
ordning som gäller för vanlig lagstiftning, lagstiftar i frågor som regleras i
grundlag, utan att uttryckligt stöd härför finns i grundlagen. Enligt
samfundets bedömning är det sålunda klart att förslaget innefattar en närmare
uttolkning och alltså en reglering av vad som behandlas i andra kapitlet
tryckfrihetsförordningen. Enligt samfundets mening bör sådan
tillämpningslagstiftning inte ifrågakomma utan uttryckligt stöd i
tryckfrihetsförordningen (2 kap. 3 § 2 st. TF, 4 kap. 4 § TF).

Medborgarrättsrörelsen (MRR) yttrar:

Lagförslaget avser vissa principfrågor. Den första gäller
tekniken att i vanlig lag ge bestämmelser, som i sak innebär en närmare
uttolkning av grundlagsregler; i detta fall 2 kapitlet tryckfrihetsförordningen
(TF). Enligt MRR:s mening kan vägande invändningar anföras häremot. Endast om
grundlagen klart anger att kompletterande föreskrifter skall meddelas i lag,
bör i princip denna teknik tillämpas. Datoriseringen leder emellertid tiU en
rad speciella problem vad gäller offentlighetsprincipens tillämpning på
datamaterial, vilka icke aUa kan lösas i själva grundlagen. Det skulle därför
kunna finnas visst utrymme för den av DALK föreslagna lösningen. Lagförslaget
bör dock först underkastas en noggrann översyn till klarläggande av vad som
bör stå i grundlag och vilka av de föreslagna reglerna, som lämpligen bör
utformas som anvisningar om hur grundlagsreglerna skall tillämpas med avseende
på datoriserat material. Den särskilda lagen bör i princip icke innehålla
stadganden, som blott tolkar grundlagen; något som det rätteligen ankommer på
de rättstillämpande myndigheterna att göra.

UHÄ ifrågasätter om en tolkning av grundlag genom vanlig
lag inte bör förankras i ett bemyndigande i grundlagen. UHÄ förordar därför att
2 kap. TF kompletteras med en särskild regel om att ytterligare bestämmelser om
sättet för tillhandahållande av allmän handling kan meddelas i lag.

Prop. 1981/82:37 73

Vissa remissinstanser riktar k r i t i k särskilt mot att
speciella regler föreslås för enbart ADB-upptagningar. Bl. a. pekas på att den
tekniska utvecklingen på sikt kan medföra problem vid en sådan lösning.

Hovrätten för Västra Sverige anför:

Handlingsoffentligheten aktualiseras främst med avseende
på myndigheternas administrativa databehandling. På detta område är ADB med
upptagning på magnetband och skivminnen samt andra endast maskinellt läsbara
lagringsmedier den alltjämt förhärskande tekniken och ADB torde Också vara den
metod som avsetts i direktiven. Den tekniska utvecklingen har emellertid gjort
det allt svårare att avgränsa ADB-teknik från andra tekniska metoder. Denna
svårighet har även uppmärksammats i tilläggsdirektiven och det kan
ifrågasättas om den föreslagna lagen bör begränsas endast till upptagning för
ADB.

Även om hovrätten är medveten om att just ADB-tekniken skapat
speciella problem för allmänheten och myndighetena vid offentlighetsprincipens
tillämpning ser hovrätten i det utredningsmaterial som kommittén redovisat
inget hinder möta mot att de föreslagna bestämmelserna görs tillämpliga på alla
tekniska upptagningar, oavsett vilka tekniska hjälpmedel som utnyttjas av
myndigheterna. En sådan omarbetning av lagförslaget torde inte bereda större
.svårigheter. Att vissa bestämmelser därvid får karaktären av specialstadganden
för ADB-upptagningar föranleder ej annan bedömning. Fördelarna med en sådan
lösning skulle vara flera. Dels skulle begreppet upptagning i 2 kap. 3 §
tryckfrihetsförordningen erhålla en för alla berörda myndigheter och likställda
organ enhetlig reglering i vad avser offentlighetsprincipens tillämpning på
tekniska upptagningar och dels skulle den allt svårare gränsdragningen mellan
olika former av tekniska upptagningar undvikas.

På grund av det anförda bör möjligheterna att göra den nya
lagen direkt tillämplig på alla former av tekniska upptagningar övervägas.

I motiveringen uttalar kommittén att lagen kan ge viss
vägledning även i fråga om handlingsoffentlighetens tillämpning på handlingar
av traditionellt slag. Hovrätten ställer sig tveksam till detta vaga men likväl
klart uttalade förord för en så vidsträckt analog tillämpning av lagen.
Lagförslaget innehåller bestämmelser, t. ex. om tillhandahållande på stället
och tid för tillhandahållande, vilka påverkar enskilds möjligheter att
omedelbart ta del av ADB-upptagning. Det är knappast lämpligt om dessa och
liknande av datoriseringsproblem betingade modifieringar av
handlingsoffentligheten skulle göra sig gällande även i fråga om myndigheternas
tillhandahållande av handlingar av traditionellt slag.

SARI yttrar;

ADB är inte i sig självt definierat på ett entydigt sätt
och DALK har inte försökt definiera ordet. I allmänhet står ADB för
databehandling i stora datorer och s. k. minidatorer och numera också för viss
databehandling i s. k. mikrodatorer, men långt ifrån all databehandling i
sådana datorer.

Eftersom det nu är mikrodatortekniken som utvecklas
snabbast och mycket tyder på att den tekniken kommer att vinna insteg på
kontoren under 1980-talet är det viktigt att - om man väljer en särlagstiftning
för ADB - nya

Prop. 1981/82:37 74

regler utformas så att det inte råder någon tvekan om vad
de avser för slags teknik.

Skall en särlagstiftning gälla för alla områden där
mikrodatortekniken kan komma att användas på kontoren under 1980-talet kommer
sannolikt den av DALK föreslagna lagen att få en räckvidd som DALK knappast kan
ha avsett. Den elektroniska industrin har redan aviserat att den kommer att
introducera avancerade kontorskopiatorer med mikrodatorer och telefonväxlar
som kan användas för en rad andra uppgifter än enbart växling av telefonsamtal
genom att de förses med sådana datorer. Andra exempel skulle kunna ges.

Det är emellertid en svår uppgift att utforma en
särlagstiftning som även skall täcka mikrodatortekniken. En sådan lagstiftning
torde emellertid inte vara nödvändig för att uppnå vad kommittén har åsyftat.

Mot den bakgrunden ifrågasätter SARI DALK:s förslag till
en särskild lag.

Statskontoret anför:

I ett informationssystem använder man vanligen olika
tekniska hjälpmedel varav ADB är ett, mikrofilmteknik ett annat etc. Vissa
bearbetningar och delar av informationshanteringen utförs dessutom manuellt.
Det är därför svårt att dra en självklar gräns mellan vad som är ADB och vad
som inte är det i en administrativ rutin. Det är enligt statskontorets
uppfattning svårt att i praktiken och i olika produktionsled tillämpa en
författning, vars giltighet är beroende av om man använder ADB eller inte, utan
att dessa gränser klarats ut och begreppet upptagning för ADB definierats.
DALK;s förslag ger inte någon ledning i detta avseende.

Vi anser därför att handlingsoffentligheten inte bör
regleras i en författning som den föreslagna vars tillämplighet är beroende av
om man använder ADB eller inte. Denna uppfattning ligger enligt vår mening i
linje med DALK:s fortsatta uppdrag att utreda förutsättningarna för en generell
lagstiftning om personregister.

RSV yttrar:

I 2 kap. TF särskiljs inte upptagningar för ADB från andra
upptagningar som kan uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel, jfr bl. a. 2
kap. 3, 6, 12 och 13 §§ TF. Genom den föreslagna särregleringen kommer
upptagningar för ADB att framstå som något väsentligare för
offentlighetsprincipen än andra upptagningar. Att så kan tänkas vara fallet
framgår också av direktiven till DALK. DALKs nu framlagda förslag skiljer
emellertid inte mellan olika slags information. I delbetänkandet Personregister
- Datorer - Integritet sid. 299 skisserade DALK en modell för det
utredningsarbete som nu redovisats. Av modellen framgår att som en grund för
arbetet kunde ligga en kartläggning över hur offentlighetsprincipen i praktiken
fungerar i mera traditionella former och i system där ADB-teknik eller därmed
jämförlig teknik används. DALK anför i motiveringen till det nu framlagda
förslaget (s. 51) att det torde vara svårt att visa vilka effekter enbart
ADB-tekniken haft på handlingsoffentligheten och har i stället för att jämföra
förr och nu valt att utgå från två frågeställningar. Enligt RSVs mening har
härigenom inte tillräckligt belysts vilken information som en reglering bör ta
sikte på. Såsom framgår av det följande innehåller en del upptagningar för ADB
inte enbart sådan information som allmänheten enligt offentlighetsprincipen

Prop. 1981/82:37 75

skall få del av. Få torde i dag göra gällande att
beslutskoncept och andra kladdar till det som sedermera blir allmänna
handlingar (beslut, skrivelser o.dyl.) behöver göras tillgängligt för
allmänheten för tillgodoseende av offentlighetsprincipen. Motsvarande bör också
gälla om kladdarna förekommer som upptagning för ADB. DALK har emellertid inte
gjort åtskillnad mellan information av dessa olika slag.

Enligt RSV:s mening bör dessutom beaktas att DALK i sitt
tidigare betänkande (s. 26) famhöll att det på längre sikt torde krävas att
regleringen av personregistreringen sker utan att utnyttjandet av ADB eller
annan speciell registreringsteknik tillmäts avgörande betydelse för den
personliga integriteten. Utvecklingen har sedan dess fortskridit och numera är
det inte bara mikrofilm och mikrofiche som är aktuella utan också exempelvis
olika typer av ordbehandlingssystem med beaktansvärda minnen och sökprogram.
RSV anser därför att, om ett till TF kompletterande regelsystem ska tillskapas
för att ge offentlighetsprincipen ett mera reellt innehåll, det bör gälla
oavsett media och i stället noggrant måste klargöras vilken slags information
som allmänheten härigenom i utökad omfattning ska få del av. Om regleringen med
bortseende från informationen enbart tar sikte på ett visst media kan
regleringen onödigtvis hindra önskvärd rationalisering av myndigheternas
verksamhet.

Kommunalföretagskommittén uttalar:

En annan invändning av principiellt slag som kan riktas
mot förslaget är lämpligheten av att lagstifta om en begränsad grupp av
allmänna handlingar, nämligen ADB-upptagningar. Förslaget avser delvis mycket
komplicerade frågor. Sådana uppkommer då offentlighetsprincipen skall fullt ut
vinna tillämpning inom dataområdet. Åtskilliga av dessa frågor har dock
avseende på alla slag av handlingar. Flera av de i förslaget upptagna
specialreglerna för dataupptagningar gäller sålunda enligt praxis också övriga
slag av allmänna handlingar. Kommittén kan som exempel peka på vad som sägs i 9
§ om anonymiteten. Att dessa lösningar slås fast i lag för vissa handlingar men
gäller enligt praxis beträffande andra kan komma att verka förvirrande.

Göteborgs kommun finner det principiellt felaktigt att
särbehandla en typ av allmänna handlingar. Den med stor möda framtagna
enhetliga regleringen i sekretesslagen splittras redan innan man vunnit några
erfarenheter. Inte heller LRF anser att en lag inom det aktuella fallet bör
vara begränsad till ADB-upptagningar.

2.3.4 Andra åtgärder

ADBJ menar att det generellt sett finns flera skäl att
diskutera om DALK valt den lämpligaste vägen med sitt förslag till en
speciallag om upptagningar för ADB. Flera möjligheter står enligt ADBJ i och
för sig öppna. ADBJ anför:

a Det är tänkbart att inte utanför
tryckfrihetsförordningen ha någon specialreglering av rätten till tillgång till
ADB-upptagningar. Man kan då söka komma till rätta med existerande svårigheter
genom t. ex. information och utbildning. Man kan också tänka sig att
genomgripande revidera 2 kap.

Prop. 1981/82:37 76

TF så att en önskad bättre ordning uppnås både totalt och
speciellt för ADB-systemens del.

b I stället för en samlad specialreglering som den i LUA
kan vissa kompletterande regler om ADB-system införas i gällande lagar och
förordningar-1, ex. sekretesslagen, aUmänna verksstadgan och arkivförfattningar.

c En speciallag av LUA;s typ kan genomföras men med
justeringar som eliminerar eller reducerar problemen med förhållandet till
grundlagen. En möjlighet är att inte låta den speciella lagen innehålla några
tolkningar och preciseringar av grundlagsreglerna. Kvar blir då regler som
kompletterar tryckfrihetsförordningen (och andra författningar) genom att
föreskriva utvidgade, men inte grundlagsskyddade, rättigheter för de enskilda
och särskilda åligganden för myndigheterna. Kvar blir också hänvisande
stadganden som ger överblick över tillämpliga regler.

Försvarets civilförvaltning och lantbruksstyrelsen
föreslår att regler om ADB-upptagningar tas in i nu gällande lagstiftning.

Flera remissinstanser förordar att de regler som behövs
tas in i sekretesslagen. Till denna grupp hör centralnämnden för fastighetsdata,
SARI, överbefälhavaren, försvarets materielverk, planverket, UHÄ, juridiska
fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, kommerskollegium, statens
industriverk och Göteborgs kommun.

SARI menar att fördelarna med en sådan lösning är flera.
Den kanske viktigaste torde dock ligga däri att man kan åstadkomma en reglering
som äi neutral när det gäller teknik.

Försvarets materielverk anför;

Materielverket finner det vara till fördel, att frågor
rörande den alltmer ökande ADB-verksamhetens förhållande till
offentlighetsprincipen blir reglerade i lag.

Det kan emellertid vara anledning överväga, huruvida denna
reglering skall ske i en separat lag. 1981-01-01 trädde ny sekretesslag i
kraft. Ett av syftena med denna lag har varit att ge en samlad överblick över
vad som -utöver grundlag - gäller beträffande sekretess för uppgifter som
förekommer i det allmännas verksamhet. En särskild lag om offentlighet och
sekretess för ADB skulle innebära återgång till spridning av bestämmelserna i
ämnet. Såsom framgår av 1 kap. 1 § 3 st. sekretesslagen innehåller denna även
andra föreskrifter om allmänna handlingar än om tystnadsplikt och handlingssekretess.
Dess 15 kap. innehåller bestämmelser om registrering och utlämnande av
allmänna handlingar. Den gäller, såsom sägs på s. 31 i betänkandet, även
tekniska upptagningar. Den nu föreslagna lagen om enskilds rätt att ta del av
upptagning för automatisk databehandling m. m. gäller liksom sekretesslagen för
allmänna handlingar (1 § 2 st.). I sju av dess 19 paragrafer hänvisas
uttryckligen till sekretesslagen, och enligt s. 103 i betänkandet är det
möjligt, att den kan ge viss vägledning även i fråga om handlingar av
traditionellt slag. Starka skäl synes därför finnas att samla även de nu
aktuella bestämmelserna i sekretesslagen, lämpligen såsom ett särskilt kapitel.

Prop. 1981/82:37 77

UHÄ yttrar:

Lagförslaget innehåller vidare en del nya bestämmelser som
berör generella problem, som inte är av exklusiv betydelse för
ADB-upptagningar. Dessa bestämmelser, som således rör allmänna handlingar över
huvud, bör tveklöst införas i 15 kap. SekrL, som redan innehåller vissa
föreskrifter om utlämnande av allmänna handlingar. En sådan ordning måste
innebära klara pedagogiska fördelar när det gäller att för allmänheten förmedla
dessa viktiga regler beträffande offentligprincipens tillämpning.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet
anför:

Även om tekniken, som ovan påpekats, ur viss synpunkt kan
försvaras, synes en annan lösning värd att övervägas. Som DALK i olika
sammanhang framhåller (t. ex. s. 29, 31, 56 ff, 109), är några av de aktuella
frågorna -angående service och information, registrering och diarieföring -
redan underkastade viss reglering i sekretesslagen 15 kap. Det kan mot bakgrund
härav ifrågasättas, om inte den eftersträvade och befogade, mera preciserade lagstiftningen
i dessa och andra ämnen, som berör även andra allmänna handlingar än
ADB-upptagningar, borde intagas i sekretesslagen. En sådan ordning synes ha
klara fördelar framför en särreglering beträffande ADB-upptagningar, vilken
enligt DALK utan att formellt vara tillämplig skulle vara vägledande även vad
gäller annan typ av information. Man borde alltså enligt fakultetsnämndens
mening överväga en konstruktion med en särreglering, som enbart tar sikte på
frågor, som är speciella för upptagningar för ADB. För att bibehålla den nya
lagens karaktär av informativ katalog över samtliga tillämpUga regler på
området borde den då kompletteras med hänvisningar till den ytterligare
reglering som skulle intagas i sekretesslagen.

Enligt kommerskollegium skulle bl. .a. överskådligheten
öka i fråga om de bestämmelser som gäller inom området offentlighet och
sekretess, om regler togs in i sekretesslagen.

Statens industriverk förordar i första hand regler i
sekretesslagen, och i andra hand en särskild förordning i anslutning till
sekretesslagen.

Göteborgs kommun anser att regler av
"hanteringskaraktär" bör tas in i sekretesslagen.

Det finns också andra förslagi fråga om
författningsregleringen.

Kammarrätten i Stockholm anför;

Kammarrätten vill dock framhålla att den föreslagna lagen
innehåller flera bestämmelser som redan helt eller delvis tillämpas också i
fråga om andra allmänna handUngar än ADB-upptagningar. Det måste förebyggas att
regleringen får till följd att man i rättstillämpningen motsättningsvis sluter
sig till att dessa bestämmelser inte gäller på andra områden. En del andra
föreskrifter i förslaget skulle med fördel kunna tillämpas även i fråga om
offentliga handlingar i allmänhet.

Domstolen förordar därför att i ett något längre
perspektiv de bestämmelser som har en mera allmän räckvidd förs in i
förvaltningslagen (1971:290) utan någon begränsning till ADB. Allmänna
verksstadgan (1965:600) kan vara ett alternativ för placeringen av vissa
föreskrifter. Det

Prop.
1981/82:37 78

synes i så fall också böra övervägas om inte de
återstående bestämmelserna med fördel kan föras in som ett särskilt
kompletterande ADB-avsnitt i förvaltningslagen. Kammarrätten förordar att det
anförtros åt förvaltningsrättsutredningen att närmare överväga denna fråga i
den mån uppgiften inte redan kan anses ingå i kommitténs uppdrag.

Skogsstyrelsen anför;

De flesta av bestämmelserna i den av kommittén föreslagna
lagen följer av offentlighetsprincipen som den kommer till uttryck i
tryckfrihetsförordningen. De av kommittén föreslagna bestämmelser som inte är
av den karaktären och som sålunda innebär något nytt i förhållande till nuläget
kan med fördel tas in i andra författningar, bl. a. allmänna verksstadgan och
förvaltningslagen.

Om ytterligare reglering erfordras, bör denna enligt statens
löne- och pensionsverk i första hand ske inom datalagens ram. Detta medför att
delvis konkurrerande intressen prövas av samma instanser, vilket enligt verket
kan skapa en praxis som är lättare att överblicka.

Värnpliktsverket (VPV) föreslår en ny, enhetlig reglering
av frågor som gäller tillämpningen av offentlighetsprincipen. Verket yttrar:

Den nu föreslagna lagen innehåller tillämpningsregler
vilka enbart omfattar rätten för den enskilde att ta del av ADB-upptagning.
Enligt VPV -med vetskap om de till DALK riktade direktiven - talar emellertid
starka skäl för att i en ny lag överföra och införa samtliga tillämpningsregler
som gäller myndigheternas skyldighet att lämna ut allmän handling (i dess
vidare innebörd), lämna upplysning eller att i övrigt tillhandagå allmänheten
med information och vägledning. Med en sådan helhetslösning skulle tillämpningsreglerna
bli gemensamma för många av de Ukartade frågor - vid sidan av enbart rätten att
ta del av ADB-upptagning - som myndigheterna nu skall lösa med stöd av ett
flertal författningar på området. Bestämmelserna skulle härigenom blir mer
lättöverskådliga och samtidigt medföra att upprepningar och hänvisningar mellan
olika författningar kunde undvikas. Som exempel på frågor eller förhållanden
vilka i huvudsak bör kunna regleras i ett sammanhang kan nämnas registrering
(diarieföring), anonymitet, service, sätt och tid för tillhandahållande och
besvär. En ny lag skulle därvid innehålla helt nya regler jämte regler som nu
helt eller delvis återfinns i sekretesslagen, datalagen, allmänna verksstadgan
och i servicecirkuläret. Såvitt gäller frågor om arkivering, gallring och
avgifter förefaller det lämpligt att, som delvis redan nu är fallet, dessa
regleras i särskild ordning. Dokumentationsregeln i 14 § datalagen bör föras
över till förvaltningslagen respektive förvaltningsprocesslagen. Intresset för
regeln, som gäller mål och ärenden, riktar sig främst till parter. För enskilda
i allmänhet är intresset enligt verkets mening inte lika stort.

FOA anför:

I den mån det emellertid befinnes möjligt och lämpligt att
uppnå syftet genom bestämmelser i vanlig lag, bör de önskvärda reglerna
sammanföras med sådana som gäller för handlingar i allmänhet och
särbestämmelser för ADB-upptagningar begränsas till det som är specifikt för
datamediet. Enligt FOAs mening bör således den för grundlagen valda
systematiken att

Prop. 1981/82:37 79

samordna reglerna för ADB-upptagningar och för
konventionella handlingar i princip vara styrande också för på TF grund
meddelade tillämpningsföreskrifter. En speciallag för ADB-upptagningar, som
den nu föreslagna, skulle för övrigt fordra uttryckliga hänvisningar i de
författningar som redan innehåller regler gemensamma för ADB-upptagningar och
konventionella handlingar (t. ex. sekretesslagen och arkivförfattningarna)
samtidigt som behovet av hänvisningar i specialförfattningen skulle kvarstå.

En annan nackdel med en speciallag av ifrågavarande slag
är att den lätt kan ge intryck av att iakttagandet av offentlighetsprincipen är
mindre angeläget när det gäller konventionella handlingar än i fråga om
ADB-upptagningar. En samordning av bestämmelserna för den envar tillkommande
rätten att ta del av allmän handling är däremot ägnad att understryka
grundsatsens principiella oberoende av det medium som i det särskilda fallet
väljs för lagring av information.

RRV menar att vissa ordningsföreskrifter övergångsvis kan
tjäna som vägledning för myndigheterna. Konstitutionellt erfordras härvid
lagformen, eftersom de nya bestämmelserna skall gälla även för kommunala organ.

Statens lantmäteriverk ifrågasätter däremot om det behövs
lagform, eftersom det gäller tillämpningsföreskrifter till befintliga
författningar. Föreskrifter bör ges av regeringen genom förordning. Likaså
anser Landstingsförbundet att det noggrannare bör undersökas, om det är
lämpligt att införa en ny lag som till stor del reglerar frågor som redan
regleras i andra lagar och om inte bättre resultat fås genom utnyttjande av
tillämpningsföreskrifter.

DAFA argumenterar för en annan lösning än lagformen och
anför:

Uppfyllandet av offentlighetsprincipen kan knappast sägas
ha underlättats av den tekniska utveckling som skett på
"informationsbärarområdet" alltsedan det ordinära pappersarkets roll
minskat till förmån för andra tekniker. Modifieringar och kompletteringar av
TF:s handlingsbegrepp har också skett successivt i takt med den tekniska
utvecklingen. Gemensamt för dessa kompletteringar har dock varit att TF och
dess handlingsbegrepp varit utgångspunkten. Denna konstruktion måste - enligt
DAFA:s mening -fortfarande tillämpas. Vad däremot kan visa sig behövligt - i
ett läge där informationsbärartekniken kommit så långt att äldre knäsatta
begrepp såsom 'handling' m. m. börjar bli svårtillämpbara - är anvisningar hur
myndigheterna skall leva upp till offentlighetsprincipen. Anvisningar som
lämpligen -på sätt som tidigare - bör kunna ske inom ramen för allmänna
verksstadgan (1965:600), servicecirkuläret (1972:406) m. m. Det är med en
reglering i denna form - och med denna författningsdignitet - som utgångspunkt,
som DAFA, ur saklig materiell synvinkel, ger nedan angivna synpunkter.

Vissa remissinstanser förordar att syftet med LUA
tillgodoses genom information hellre än genom författningsreglering.

Domstolsverket framhåller att det främst rör sig om en
informationsfråga och anför;

Enligt domstolsverkets mening finns det bättre metoder att
lösa denna fråga än den DALK valt. Uppslag som kan vara värda att överväga
ytterligare kan vara att en eller flera myndigheter, t. ex. statskontoret och

Prop. 1981/82:37 80

datainspektionen, får i uppdrag att utarbeta en handbok
eller en katalog över vad offentlighetsprincipen innebär på ADB-området. Det
kanske också kan finnas skäl att ta in ett särskilt avsnitt om ADB i
Samhällsguiden. Men det är naturligtvis inte tillräckligt med handböcker och
kataloger utan omfattande utbildning och information om datateknik och
ADB-användning behövs för såväl myndigheternas personal som för allmänheten.
Den genomgång av olika problemområden som DALK gjort i sitt betänkande bör
kunna läggas till grund för sådana insatser som nu nämnts. I de hänseenden där
DALK:s förslag innefattar ändringar i förhållande till gällande rätt bör de
särskilda författningar som reglerar området, exempelvis allmänna arkivstadgan
och expeditionskungörelsen, kompletteras på lämpligt sätt.

Rikspolisstyrelsen vill inte ställa sig bakom den
lagtekniska lösning DALK föreslagit. Det syfte DALK vill uppnå - nämligen att
öka myndigheternas och allmänhetens möjligheter att hantera gällande regler om
handlingsoffentlighet - bör i ställt tillgodoses genom förbättrad information
och utbildning beträffande gällande rätt. DALK:s behandling av dessa frågor kan
ses som ett led i en sådan information. Om gällande rätt i något avseende
behöver kompletteras med ytterligare bestämmelser torde sådana enligt
styrelsens mening kunna infogas i de författningar som redan finns.
Konjunkturinstitutet framför liknande synpunkter. Statskontorets mening är att
det skulle vara bättre att göra en sammanställning tillsammans med fylligare
information i form av t. ex. anvisningar eller någon handbok. I ett sådant
arbete är statskontoret berett att medverka.

Enligt
lantbruksstyrelsens uppfattning måste det i den utsträckning LUA innehåller
hänvisningar och uttolkningar vara tillräckligt att rättigheterna för den
enskilde kommer till uttryck i informationsbroschyrer e. d. Samhället bör se
till att ett sådant material framställs och sprids. De myndigheter som använder
ADB-system kan då också lämna ut detta informationsmaterial till enskilda som
har behov av det. Lantbruksstyrelsen förordar alltså att man kombinerar ett
mindre antal nya regler med en satsning på information om enskildas rätt och
myndigheternas skyldigheter. Detta torde ge samma effekt som kommitténs förslag
och alltså vara tillräckligt för att tillgodose kravet på offentlighet i fråga
om upptagningar för ADB.

Fiskeristyrelsen anför:

Viktigare än att på föreslaget sätt kodifiera rättsområdet
torde enligt styrelsens mening vara att man vid alla led i uppbyggnaden av ett
ADB-system inte endast ser detta som en fråga om teknik, skild från
verksamheten i övrigt utan att man - som kommmittén uttalat (sid. 85) -ställer
krav på att offentlighetsprincipen beaktas redan på planeringsstadiet.

ADB-beredningsgruppen yttrar:

Enligt ADB-beredningsgruppens mening kan både
offentlighetsprincipens tillämpning och effektiviteten vad gäller användningen
av ADB bättre främjas genom andra åtgärder än införande av en ny lag.
Beredningsgruppen menar bl. a. att åtgärder kan vidtas för att aktivt bland all
berörd personal

Prop.
1981/82:37 81

öka kunskaperna om TF, dess innehåll och myndigheters och
tjänstemäns skyldigheter enligt TF och andra bestämmelser. Saken är ju i grund
och botten inte svårare än att myndigheterna är skyldiga att se till att enskild
har samma tillgång till ej sekretesskyddade allmänna handlingar oavsett om
informationen finns nedtecknad på papper eller lagrad på ett ADB-medium. Hur
varje myndighet praktiskt skall gå till väga måste avgöras från faU till fall.

Den föreslagna lagen ger otillräcklig vägledning för
detta. Om det inom något visst område eller för någon särskild myndighet behövs
mer preciserade bestämmelser kan riksdagen eller regeringen utfärda särskild
lag respektive särskilda, noga preciserade bestämmelser för resp.
ADB-tillämpning.

Ett par myndigheter påtalar rent allmänt behovet av
information och utbildning m. m.

Hovrätten för Västra Sverige anför:

Ett viktigt komplement till lagstiftningen är enligt
hovrättens bedömning förslaget om en särskild myndighetsanpassad
personalutbildning. Det är angeläget att planeringen för denna utbildning sker
i god tid innan lagstiftningen träder i kraft.

NSI uttalar;

Vad gäller de ADB-baserade register som finns vid olika
myndigheter är NSI av den uppfattningen att allmänheten inte alltid har
tiUräcklig kunskap om vad som finns lagrat och var detta finns. Samhället borde
på ett samlat sätt upplysa om detta. En lättillgänglig sammanställning över
registerförande myndigheter, vad registren innehåller, var uppgifterna kommer
från och tillvägagångssätt för uttag bör spridas. Detta kunde göras i
anslutning till andra kontakter mellan samhället och allmänheten t. ex. i
samband med deklaration, folk- och bostadsräkning eller telefonabonnemang.
Möjligheten att avsäga sig kommersiell direktreklam via uttag ur dessa
register skulle också behövas i sammanhanget.

Landsarkivet i Lund anser att det finns risk för att
offentlighetsprincipen urholkas genom uppbyggnaden av ADB-system i stats- och
kommunalförvaltningen. Arkivet yttrar:

Denna risk kan inte enbart motas lagstiftningsvägen.
Urholkningsrisken kommer att bli ännu mer markant beträffande de
ADB-upptagningar som överlämnas till arkivmyndigheterna om dessa inte rustas
upp tekniskt och personellt. Den personella upprustningen måste vara både kvantitativ
och kvalitativ, det senare genom en grundlig utbildning på ADB-området.

Med ett undantag avstyrker de remissinstanser, som yttrar
sig beträffande en särskild rådgivande eller kontrollerande myndighet för
offentlighetsfrågor, att en sådan myndighet inrättas.

Kammarrätten i Stockholm finner det angeläget att
understryka att en rådgivande myndighet inte bör inrättas. Också kammarrätten i
Sundsvall avstyrker detta. Riksförsäkringsverket anser i likhet med DALK att
det endast skulle medföraökadb.yjåkratisering och ökade kostnader att tillskapa

6 Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 37

Prop.
1981/82:37 82

en
särskild rådgivande myndighet för att biträda myndigheterna med tillämpningen
av offentlighets- och sekretessreglerna. Varje myndighet bör på lämpligt sätt
lösa de problem som är förenade med denna lagstiftning. Även AMS finner att
DALK:s skäl emot en sådan myndighet är övertygande. JO anför:

DALK
diskuterar tanken att inrätta en särskild instans som skulle kunna biträda
myndigheterna vid prövningen av de ofta svårtillämpade offentlighets- och
sekretessreglerna. Man avvisar dock den tanken med hänvisning till dels den
ökade byråkratisering och de ökade kostnader en sådan ordning skulle medföra,
dels de kompetenskonflikter som eventuellt skulle kunna uppstå. Det tycker jag
är klokt. De tillämpningssvårigheter som kan uppstå bör i stället mötas genom
anvisningar, utbildning och information.

Likaså
anser SAF och Sveriges industriförbund att det inte finns något behov av att
inrätta något nytt organ för rådgivning till och kontroll av myndigheterna i
fråga om deras tillämpning av LUA.

Däremot
framför sjöfartsverket den synpunkten att verket, i likhet med andra
myndigheter med ringa eller ingen erfarenhet av de problem som behandlas i det
remitterade betänkandet, skulle ställas inför svårigheter om sådana problem
skulle komma i framtiden. Det skulle i sådant fall enligt verket - inte minst
för vinnande av en enhetlig rättstillämpning - vara värdefullt om någon
myndighet med erfarenhet och överblick av tänkbara frågeställningar
instruktionsvis ålades att på begäran av andra myndigheter lämna råd och
anvisningar beträffande tillämpningen av den föreslagna lagstiftningen.

3
DALK:s lagförslag

3.1
Allmänna synpunkter på lagförslaget

Ett
flertal remissinstanser uttalar sig allmänt positivt om utformningen av DALK:s
lagförslag. De pekar bl. a. på lagens betydelse som en konkretisering och en
precisering av nuvarande regler. Det finns emellertid också de som anser att de
enskilda bestämmelserna är alltför allmänt avfattade för att kunna vara till
någon ledning. Från flera håll anförs att det kan vara förenat med svårigheter
att tiUämpa bestämmelserna på samtliga de upptagningar för ADB som kan finnas
hos en myndighet. Som tidigare nämnts har åtskilliga instanser kritiserat den
av DALK valda metoden att i LUA hänvisa till andra regler. De hävdar bl. a. att
hänvisningarna kan skapa konflikter mellan olika normer och att detta system
helt allmänt kan medföra att de grundläggande reglerna blir än svårare att
tillämpa.

De som uttryckligen
förklarar att de i huvudsak godtar lagförslagets utformning är kammarrätten i
Stockholm, Akademiska sjukhuset i Uppsala, bankinspektionen, landsarkivet i
Uppsala, UHÄ, juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet, statens pris-
och kartellnämnd, statens

Prop. 1981/82:37 83

provningsanstalt, miljödatanämnden, Sveriges Radio AB,
Folksam och Medborgarrättsrörelsen.

Bankinspektionen förklarar visserligen att den i första
hand är benägen att avstyrka förslaget i dess helhet. Om emellertid en
lagstiftning med det ifrågavarande syftet skall införas, synes DALK:s förslag,
så långt inspektionen kunnat överblicka, kunna läggas till grund för
lagstiftning.

Landsarkivet i Uppsala uttalar att lagförslaget i princip
torde vara till gagn för allmänhetens möjligheter att taga del av ADB-lagrad
information hos myndigheter och även för en enhetlig och reglerad användning av
ADB-system och -register inom myndigheterna.

Statens provningsanstalt anser att lagförslaget ger klara
riktlinjer, utan att gå in på detaljreglering, för hur offentlighetsprincipens
krav skall tillgodoses vad beträffar ADB-lagrad information. En detaljreglering
av området skulle kanske bli både stelbent och kostsam utan att ge fördelar för
tillämpningen av offentlighetsprincipen som uppväger nackdelarna. En
detaljreglering skulle enligt anstaltens uppfattning också mycket snart kunna
bli inaktuell med hänsyn till den snabba utveckling som sker inom ADB-området.

Miljödatanämnden har ingen erinran mot det föreslagna
sakinnehållet i LUA. Nämnden anför:

Även om det materiella inehållet i den föreslagna lagen
är-och säkert med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen måste förbli -
relativt allmänt hållet, förefaller det vara en fördel att i varje fall vissa
tillämpningsprinciper blir mera preciserade än hittills och att de uttryckligen
blir desamma för såväl statliga som kommunala myndigheter. Det är vidare bra
att sådana egentligen självklara dokumenteringsrutiner för ADB som anges i
förslagets 6 och 7 §§ preciseras genom lagtext och blir klart obligatoriska för
alla slag av ADB-system (inte enbart för personregister enligt vad som redan
torde vara fallet med stöd av datalagen). Även i andra hänseenden innebär den
föreslagna lagtexten en faktisk eller trolig skärpning jämfört med nuläget, t.
ex. 14 § om enskilds möjlighet att använda hos myndighet befintlig terminal (i
praktiken företrädesvis s. k. envägsterminal) eller dylikt och 16 § om enskilds
möjlighet att få informationsbearbetning utförd under vissa förutsättningar.

Stockholms kommun anser att förslaget är väl ägnat att
läggas till grund för lagstiftning.

Sveriges Radio AB menar att det nu redovisade förslaget
till lag är starkt präglat av målsättningen att vidmakthålla
offentlighetsprincipen inom en ADB-beroende samhällsadministration.

Folksam finner den föreslagna lagstiftningen önskvärd som
en precisering och konkretisering av nuvarande regler. Folksam har inga
erinringar mot de föreslagna reglerna.

Medborgarrättsrörelsen
anser att lagförslaget uppvisar många förtjänster. Det behövs bättre
möjligheter för allmänheten att på ett praktiskt sätt konsultera dataregister.
Med hänsyn till att så många myndigheter har sina

Prop. 1981/82:37 84

diarier helt på dataregistrering, är detta alldeles
nödvändigt enligt organisationen. RRV yttrar;

Lagförslaget innehåller en blandning av
ordningsföreskrifter grundade dels på offentlighetsprincipen, dels på
serviceregler och andra bestämmelser. I vissa hänseenden skärps kraven på
myndigheterna betydligt. Detta framstår som mer eller mindre väl motiverat,
beroende på om utlämnandet syftar till att tillmötesgå sådana intressen som
ligger till grund för offentlighetsprincipen eller andra intressen. När det är
fråga om renodlat kommersiella intressen kan detta i vissa fall framstå som
stötande. Å andra sidan måste man förmodligen acceptera att sådana intressen
tillgodoses, om offentlighetsprincipen inte skall inskränkas.

Vissa remissinstanser kritiserar lagförslaget såsom
alltför allmänt utformat.

Samhällsvetenskapliga
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att det finns starka skäl för
att införa en särskild lag om handlingsoffentligheten och ADB. Däremot finns
det enligt nämnden anledning att rikta kritik mot den konkreta utformning som
flera av paragraferna fått. I remissyttrandet sägs att den allmänna rätten att
ta del av offentlig handling inskränks med oroväckande luddiga formuleringar,
vilka tycks återspegla ett intresse av att skydda myndigheterna från att bli
störda snarare än att främja den enskildes rätt till insyn.

För
patent- och registreringsverket framstår flera av de bestämmelser som DALK
föreslår som svepande ålägganden, vilka inte tar hänsyn till de stora och
principiella skillnader som föreUgger mellan ADB-upptagningar för olika ändamål
i myndigheternas verksamhet.

Landstingsförbundet
instämmer i stort i den föreslagna lagens innehåll men anser att förslaget
lämnar alltför stort utrymme för tolkningar vilket torde göra lagen
svårtillämpad för dem som i sitt dagliga arbete berörs av dessa frågor. Enligt
förbundets mening är det därför tveksamt om lagen bör införas i sin nuvarande
utformning. Enligt förbundet krävs ytterligare överväganden om hur lagen går
att använda för dem som i sitt dagliga arbete handlägger frågor om utlämnande
enligt offentlighetsprincipen av information lagrad på ADB-media.

Sveriges
advokatsamfund finner det inte nu erforderligt att gå in på enskildheter i
förslaget. Samfundet pekar emellertid på att förslaget innehåller en rad
opreciserade inskränkningar av offentlighetsprincipen, vilka enUgt samfundets bedömning
i alltför hög grad överlämnar åt myndigheternas skön att avgöra, när och hur
upptagning skall tillhandahållas. Som exempel framhåller samfundet 11, 12 och
17 §§ LUA.

Kommun-Data AB:s allmänna intryck av förslaget är att
lagen är vagt formulerad. Flertalet paragrafer innehåller oklara
gränsdragningar, reservationer eller liknande som ställer allmänheten och
myndigheten inför svåra tolkningsproblem. Lagreglering bör enligt bolagets
uppfattning inte ske, om

Prop. 1981/82:37 85

inte texten kan formuleras så att innebörden klart
framgår.

Statens industriverk menar att lagförslagets formuleringar
på ett par punkter bör utformas klarare och nämner som exempel 7 § sista
stycket LUA.

Statens
skeppsprovningsanstalt (SSPA) har en mera allmän anmärkning mot lagförslagets
utformning och anför;

SSPA är en intäktsfinansierad myndighet som på uppdrag av
myndighet eller enskild utför provningar och undersökningar av betydelse för
skeppsteknik, sjöfart och övrig havsteknik. SSPA bedriver även tekniskvetenskaplig
forskning inom sitt verksamhetsområde.

SSPA arbetar i konkurrens med utländska
skeppsprovningsanstalter eller motsvarande organ. Uppdragen kommer från svensk
och utländsk industri och olika statliga institutioner. De dominerande
uppdragsgivarna har tidigare varit den svenska varvsindustrin och
rederinäringen samt det svenska försvaret men under senare år har i ökande
omfattning uppdrag erhållits från utländska kunder. Andelen utländska uppdrag
beräknas i år uppgå till ca 50 % av den totala uppdragsverksamheten.

Datatekniken är starkt integrerad i SSPA:s verksamhet. ADB
används regelmässigt vid olika tekniska beräkningar samt vid utvärdering och
analys av mätresultat. Datatekniken ingår även i den mättekniska utrustningen
och används för styrning av och mätdatainsamling från anstaltens försöksanläggningar.
Vidare används ADB i SSPA:s simuleringsverksamhet inom områdena
fartygsmanövrering, farledsstudier och framdrivningsarrange-mang för fartyg. I
mindre omfattning används även ADB för vissa administrativa ändamål såsom
ekonomisk redovisning och löneutbetalningar.

SSPA svarar själv för utveckling, drift och underhåll av
huvuddelen av ADB-programmen. Datorkörningarna sker dels på egen utrustning,
dels på externa datorer.

Enligt SSPA:s mening är DALK;s förslag främst utformat för
att gälla ADB för administrativa ändamål och inte för den typ av databehandling
som SSPA bedriver. Denna skiljer sig i flera avseenden markant frän vad som
normalt gäller för administrativ databehandling. Bl. a. är begreppet ADB-system
svårt att översätta till SSPA;s databehandling. Hos SSPA är det snarast fråga
om ett antal sinsemellan oberoende ADB-program för olika tekniska beräkningar
och analyser. Någon registerföring i datateknisk mening förekommer inte.
Utvärderingen och användningen av de olika ADB-programmen styrs i stor
utsträckning utifrån de förutsättningar och krav som gäller för respektive
uppdrag. En del av programmen har utvecklats för att användas endast vid
enstaka tillfällen medan andra används mera regelbundet.

För den
helt övervägande delen av de uppgifter som angår SSPA;s verksamhet gäller
sekretess enligt sekretesslagen (1980:100). De sekretessbestämmelser i
sekretesslagen som främst är tillämpbara på SSPA är 2 kap. 2 §, 6 kap. 4 § och
8 kap. 9 §. Sekretessen gäller alla former av uppgifter som berör ett uppdrag
inklusive de ADB-program som används för att ta fram och analysera olika
resultat. Detta är ett absolut villkor för SSPA eftersom ADB-programmen
innehåller uppgifter som är resp. uppdragsgivares egendom och/eller uppgifter
som är viktiga konkurrensmedel i SSPA;s verksamhet.

Prop. 1981/82:37 86

En del av de ADB-program som SSPA använder i
uppdragsverksamheten är dessutom inte att betrakta som allmänna handlingar
enligt 2 kap. 10 § TF och berörs således inte av den föreslagna lagen.

Även om den av DALK föreslagna lagen endast berör SSPA:s
ADB-verksamhet i begränsade delar anser SSPA att bestämmelserna om registrering
och dokumentation i 6 § och 7 § i den föreslagna lagen inte kan förenas med
SSPA;s verksamhet. Enbart det förhållandet att SSPA skulle vara tvungen att
enligt 6 § ha en förteckning över alla sina ADB-program tillgänglig för
allmänheten strider enligt SSPA:s mening mot sekretessbestämmelserna för SSPA.
Detta gäller i än högre grad förslaget enligt 7 § att även beskrivningarna av
programmen skall vara tillgängliga för allmänheten.

SSPA har förståelse för de syften som ligger till grund
för DALK:s förslag men anser mot bakgrund av ovanstående det viktigt att den
föreslagna lagen inte omfattar den typ av ADB-verksamhet som SSPA bedriver.
Detta bör klart anges i lagen.

Den av DALK valda metoden som innebär att bestämmelserna i
LUA i stor utsträckning hänvisar till andra bestämmelser kritisera s av flera
remissinstanser. (Se även avsnitt 2.3.2 i remissammanställningen.)

Hovrätten för Västra Sverige anför i anslutning till 3 §
LUA:

Kommittén har haft till syfte att åstadkomma enkla, klara
och lättillgängliga bestämmelser angående vad som gäller om
offentlighetsprincipen och den datorlagrade informationen hos myndigheterna.
Den valda lagstiftningstekniken med dess hänvisningar till
tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen, datalagen och en rad andra
förordningar gör det emellertid tveksamt om kommittén lyckats uppnå sitt syfte.
För att illustrera denna tvekan vill hovrätten med ett exempel anknyta till den
redan tidigare berörda bestämmelsen i andra punkten av förevarande paragraf.
Känt är att länsstyrelserna under pågående taxeringsarbete för tids vinnande i
sina datorbaserade skattelängder lagrar uppgifter om taxerad inkomst, innan
taxeringsmyndigheten fattat sitt slutgiltiga beslut. Antag att en person med
vetskap härom begär att få ta del av sådant beslut. Trots att han i
sekretesslagen kan läsa att beslut om taxering i princip inte omfattas av sekretess
lärer hans begäran avslås. Han har nämligen inte insett att lagförslaget, trots
att 3 § helt allmänt talar om upptagning för ADB, endast gäller allmän handling
och inte heller att den hos länsstyrelsen förvarade ADB-uppta-ningen
innehållande den eftersökta uppgiften enligt 2 kap. 10 §
tryckfrihetsförordningen inte är allmän, därför att den förvaras hos
länsstyrelsen endast som led i teknisk lagring för annans räkning. Även andra
exempel skulle kunna ges på att förståelsen av lagförslaget förutsätter sådan
kunskap om flera ohka lagar och deras inbördes samband att lagförslaget i
betydande delar måste anses svåröverskådligt för den enskilde medborgaren.

Kammarrätten i Sundsvall yttrar:

DALK;s mål i arbetet med bestämmelserna i lagförslaget har
angivits vara att konkretisera och precisera 2 kap. TF såvitt gäller
ADB-upptagningar och därigenom skapa mer uttömmande och mer lätthanterliga
förhållningsregler

Prop.
1981/82:37 87

för myndigheterna och för allmänheten om
handlingsoffentligheten och ADB.

Det bör
emellertid framhållas att innehållet i de föreslagna bestämmelserna tiU mycket
stor del redan finns i andra lagar och författningar, vilka också - även om de
i en del fall inte är direkt tillämpliga på kommunala myndigheter - ändå blivit
vägledande för dem. Detta har lett till att kommittén i mycket stor
utsträckning funnit sig föranlåten att utforma paragraferna endast som
hänvisningar till andra lagbestämmelser eller att formulera om redan befintliga
bestämmelser. Vad nu sagts gäller särskilt 4,9 och 10 §§ samt 17-19 §§ i
lagförslaget. Härtill kommer att det enligt kammarrättens mening kan
ifrågasättas om kommittén i övrigt lyckats med sin föresats att genom
tillämpningsföreskrifter i form av lag konkretisera och precisera 2 kap. TF.
Den uppgift som kommittén har tagit på sig är i och för sig inte lätt. Av skäl
som anförs i betänkandet (sid. 103) bör man allmänt sett vara försiktig med
alltför långtgående preciseringar. Å andra sidan får bestämmelserna inte bli så
generella att de inte fyller sin funktion av praktiska
tillämpningsföreskrifter.

Ett
belysande exempel på svårigheterna i nämnda hänseenden utgör den föreslagna 4 §
om diarieföring av ADB-upptagningar. Vid registrering av konventionella
handlingar föranleder de bestämmelser i sekretesslagen, som den nu föreslagna 4
§ hänvisar till, inte något bekymmer. Däremot finns anledning att fråga sig hur
dessa bestämmelser om diarieföring praktiskt skall tillämpas på upptagningar
för ADB. De föreslagna lagbestämmelserna ger inte heller besked om vad som menas
med en upptagning. Hur en upptagning skall avgränsas framstår som viktigt inte
bara i detta sammanhang utan får Också stor betydelse vid tillämpning av
sekretessbestämmelserna. Till detta kommer att särskilda svårigheter i
praktiken uppstått när det har gällt att avgöra om och när en ADB-upptagning
skall anses tillgänglig för myndigheten och därmed enligt 2 kap. 3 § andra
stycket TF vara att anse som allmän handling. Kommittén har också i anslutning
till 16 § i lagförslaget påpekat att det finns olika tolkningar av vad
regeringsrättens avgöranden i dessa fall i praktiken innebär. Av det följande
framgår att kammarrätten inte kan godta 16 § i dess föreslagna lydelse.
Kammarrätten anser att lagförslaget i stället för denna paragraf borde
innehålla en precisering när en ADB-upptagning är tillgänglig för myndigheten.
En sådan upptagning skulle därvid möjligen kunna definieras som en
sammansättning av sakligt sammanhängande uppgifter oavsett om dessa utgör ett
urval ur en större datamängd, en sammanställning av data från olika register
eller ett resultat av annan bearbetning (jfr prop. 1975/76:160 sid. 89-90). En
närmare bestämmelse om när en sådan upptagning får anses tillgänglig för
myndigheterna skulle kunna utformas med utgångspunkt från en sådan definition
och vad som i praxis ansetts gälla (jfr RÅ 1976 ref. 122). Lagtexten skulle
därvid kunna ges följande innebörd; Ett visst urval eller en sammanställning av
data får anses utgöra en för myndigheten tillgänglig upptagning om urvalet
eller sammanställningen kan tas fram genom rutinbetonade åtgärder från
myndighetens sida.

Sammanfattningsvis
gäller att kammarrätten finner det kunna sättas i fråga om vad som tagits in i
lagförslaget verkligen är ägnat att ge den ledning för tillämpningen som
åsyftas. Detta gäller i all synnerhet som det i förslaget saknas dels en
definition av vad som menas med det centrala begreppet upptagning, dels en
precisering när en sådan upptagning är tillgänglig för myndigheten och därmed i
princip är allmän handling enligt TF.

Prop. 1981/82:37 88

Enligt centralnämnden för fastighetsdata kvarstår
oklarheter på flera punkter och därmed tolkningssvårigheter. Det torde enligt
nämnden krävas att ytterligare tillämpningsföreskrifter meddelas.

Statskontoret yttrar:

ADB-frågor handläggs inom myndigheterna ofta inom
särskilda enheter och av starkt specialiserad personal. DALK menar att den
föreslagna lagen ger information om de regler som gäller vilket främjar en för
handlingsoffentligheten positiv anda genom att en myndighet organisatoriskt
och tekniskt kan inrätta sin verksamhet på ett bra sätt. Lagförslaget består
till största delen av hänvisningar till eller återgivning av regler i andra
författningar. Vi är tveksamma till om man i och med detta nämnvärt kommer att
förbättra myndigheternas tillgodoseende av handlingsoffentligheten.

UHÄ anför:

Lagförslaget innehåller bl. a. till stor del rena
hänvisningar till eller upprepningar av vad som redan gäller enligt andra
författningar, särskilt tryckfrihetsförordningen (TF) och sekretesslagen (SekrL).
UHÄ anser att det allvarligt bör prövas om man inte kan åstadkomma en enklare
lagteknisk metod. Öm det därvid visar sig att det verkligen krävs hänvisningar
i den utsträckning som DALK föreslagit utgör det - enligt UHÄ:s mening - en
allvarlig tankeställare till lagstiftaren att överväga om inte hela det
aktuella regelsystemet bör ses över.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län anför:

Förslagen utgörs till stor del av hänvisningar till
gällande lag eller ett lagfästande av redan gällande principer. Dessutom finns
det gott om deklarationer eller rekommendationer av det slag som numera -
tyvärr - börjar bli allt vanligare i lagstiftningen. Den föreslagna lagen är,
om den rensas från material av detta slag, av ganska begränsat omfång och
innehåll.

Också Li?f anser att lagförslaget har litet substantiellt
innehåll därför att bestämmelserna hänvisar till andra regler. LRF uttalar:

Vidare ingår enligt LRF vissa tillämpningsföreskrifter
huvudsakligen överensstämmande med av datainspektionen utfärdade och i dag gällande
motsvarande bestämmelser samt krav på samråd med arkivmyndigheter i vissa
frågor. Därutöver återfinns ett antal bestämmelser vilka utmärks av att de
innehåller fraser av typen "därvid skall särskilt iakttas" (3 §),
"särskilda skäl" (5 §), "särskilt hänsynstagande" (8 §),
"myndighet bör" (8 §), "särskilt beaktande" (9 §),
"myndigheten skall bistå" (10 §) m.fl., vilka således lämnar
myndigheten stora möjligheter till egna bedömningar vid tillämpningen. Ett av
skälen till dessa allmänt hållna bestämmelser torde vara att utredningen inte
egentligen har kunnat peka på något behov av de föreslagna reglerna annat än
preventiva skäl i syfte att inte riskera en urholkning av
handlingsoffentligheten.

Prop.
1981/82:37 89

FOA anför:

1 den föreslagna lagen synes endast sista punkten i 5 §
samt 6. 7 och 14 §§ vara datorspecifika och gå utöver gällande rätt. I övrigt
innehåller lagförslaget - förutom den från datalagen överflyttade 5 § -
huvudsakligen hänvisningar till redan gällande regler eller en upprepning av
bestämmelser som redan finns i annan författning; till dessa delar kommer lagen
därför att sakna materiellt innehåll. Samtidigt fordrar metoden att de gjorda
hänvisningarna är uttömmande, vilket i den föreslagna texten inte är fallet
ens i fråga om de på bl. a. ADB-upptagningar tillämpliga förfaranderegler i
sekretesslagen, vilka knyter an till den i TF och sekretesslagens huvuddel
reglerade handlingsoffentligheten. Dessutom måste hållas i minnet att 2 kap. TF
och anslutande bestämmelser endast reglerar i vilken omfattning envar har rätt
att ta del av handlingar hos myndigheterna, dvs. offentlighetsprincipen i
trängre mening. Den föreslagna lagen däremot synes enligt rubriken och 1 § göra
anspråk på att avse enskilds rätt över huvud taget, vilket aktualiserar även
den vidsträcktare rätt att ta del av handlingar som tillkommer parf enligt bl.
a. förvaltningslagen, nämligen parts principiella rätt till aktinsyn (stundom
ogentligt benämnd principen om partsoffentlighet), vilken inte är begränsad
till allmänna handlingar och inte utesluter rätt att ta del även av
sekretesskyddat material.

Skogsstyrelsen anser att 1-4 och 9-19 §§ LUA saknar
självständig betydelse varor förslaget i dessa delarna avstyrks.

Också Jacob Sundberg är kritisk mot tekniken att hänvisa till
bestämmelser i annan lagstiftning. Han anför;

I lagförslaget brukas genomgående uttrycket
"bestämmelser finns i" viss annan författning. I händelse motsättning
på någon punkt skulle finnas mellan den föreslagna lagen och den författning
vartill sålunda hänvisas, är man på grund av passiviteten i uttrycket
"finns i" icke berättigad till annat än att antaga som huvudregel att
senare lag vinner företräde över tidigare lag (lex posterior principen) eller,
om författningarna är av olika statsrättslig dignitet, att lag av högre
dignitet vinner företräde över lag av lägre dignitet (lex superior principen -
vars konsekvenser berörs i en längre passus i fakultetsnämndens yttrande). När
erforderligheten av övergångsbestämmelser bedöms - i delbetänkandet föreslås
inga sådana - kan innebörden av lex posterior principen förtjäna att övervägas,
eftersom fall av lagkonkurrens på ett så dynamiskt område som det ifrågavarande
måste vara svåra att förutse. Det kan anmärkas att äldre lagskrivningsstil i
stället för "finns i" brukade uttrycket "stadgas i" (se t.
ex. 6 § i Lag 27 mars 1936 ang. vissa utfästelser om gåva, SFS 1936 nr 83)
vilket icke är passivt utan tvärtom aktivt, i följd varav lex posterior
principens tillämpning här icke kommer i fråga.

Hänvisningarna i DALK:s lagförslag till TF tas upp av bl.
a. kammarrätten i Stockholm som yttrar:

Av 1 § framgår att de följande bestämmelserna är en
utfyllnad av regleringen i 2 kap. TF. Svårigheter kommer det oaktat säkeriigen
att ge sig till känna, när det gäller att vid tillämpningen hålla i minnet att
även föreskrifterna i TF skall appliceras. Se särskilt 13, 14 och 17 §§ i
förslaget jämförda med 2 kap. 12 § TF.

Prop. 1981/82:37 90

JO anmärker att det i 1 § hänvisas till 2 kap. TF.
Därefter sägs att lagen kompletterar bestämmelserna i TF. JO anser att det
tydligare än så bör erinras om reglerna i TF (se t. ex. 11,13 och 17 §§ i
förslaget i förhållande till 2 kap. 12§TF).

Stockholms kommun anför:

Vissa bestämmelser i förslaget såsom §§ 12, 13 och 17
ansluter nära till bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen. Det kan därför
med fog ifrågasättas om de bör återfinnas i den föreslagna lagen. Detta torde
dock inte innebära någon nackdel, eftersom deras innehåll inte strider mot
tryckfrihetsförordningens motsvarande regler, varför några tolkningsproblem ej
torde uppkomma.

Några remissinstanser behandlar vissa begrepp och uttryck
som används i LUA.

Domstolsverket'påpeV.ar att begreppet "användare av
ADB" används utan att detta definieras. Verket anför:

Av 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och förarbetena
till det stadgandet framgår att den myndighet som förfogar över de tekniska
hjälpmedlen för att föra över upptagningar till uppfattbar form anses förvara
upptagningen. I avsaknad av definition av begreppet användare kan det vara
rimligt att som användare av ADB-upptagning anse den myndighet som förfogar
över utrustning med vars hjälp en upptagning kan göras läsbar. För att en sådan
lag som DALK föreslår skall tjäna syftet som praktiskt hjälpmedel bör det redan
av lagtexten klart framgå vad som avses med begreppet användare av ADB.

ADB-beredningsgruppen yttrar:

Den föreslagna lagen avses närmast utgöra en anpassning av
lagstiftningen till rådande praxis hos myndigheterna. Detta torde gälla framför
allt de stora och allmänt kända ADB-systemen. Framöver torde emellertid
utvecklingen gå dithän att många väsentligt mindre tillämpningar liksom
bearbetningar av helt annat slag än de som traditionellt förknippas med
hanteringen av stora administrativa register datoriseras. Det gäller bl. a.
inom samhällsplaneringens område. Inom de nya områdena finns ännu inte någon
praxis att falla tillbaka på. Hur den föreslagna lagen skall tillämpas i dessa
sammanhang får bli föremål för prövning från fall till fall. Vad omfattar t.
ex. begreppet "använda ADB i sin verksamhet"? Skall lagen tillämpas
på mer avancerade ordbehandlingsmaskiner? För tillämpningen av datalagen har
vissa preciseringar på denna punkt blivit nödvändiga. Enligt
beredningsgruppens mening riskerar den föreslagna lagen vad gäller nya
ADB-områden och nya bearbetningssätt leda till väsentligt ökade kostnader för
myndigheterna.

JO anför:

I lagtexten används på flera ställen uttrycken
"myndighetens användning av ADB", "användning av ADB hos
myndighet", "myndighet som i sin verksamhet använder ADB" (se 1,
3,5, 6,7,9,14§§). Begreppet användare av ADB har inte analyserats eller
definierats av DALK. Enligt 2 kap. 3 § TF och dess förarbeten anses den
myndighet som har tillgång till de tekniska hjälpmedlen för att föra över
upptagningar till uppfattbar form förvara

Prop. 1981/82:37 91

upptagningen. Lagtexten bör kompletteras så att det klart
framgår att användare av ADB-upptagning är den myndighet som har den utrustning
som behövs för att en upptagning skall kunna läsas, avlyssnas eller uppfattas
på annat sätt.

Pressens samarbetsnämnd anser att begreppsanvändningen är
oklar och nämnden reserverar sig för att den kan ha tolkat vissa bestämmelser
på ett felaktigt sätt. Nämnden anför:

Först vill samarbetsnämnden påpeka att användningen i lagtext
och lagmotiv av begreppen "sådan form att upptagning för ADB kan
läsas" och "läsbar form" är oklar. I vanligt språkbruk finns
ingen skillnad mellan begreppen. Men för att 11 §, första stycket, inte skall
framstå som en meningslös truism måste "sådan form att den kan läsas"
avse tillhandahållande genom terminal och "läsbar form" avse
utskrift av upptagningen. 15 § måste emellertid "sådan form att handlingen
kan läsas" tolkas som utskrift av upptagningen eftersom undantaget i
paragrafen enligt de föreslagna lagmotiven avser tillhandahållande genom
terminal. Samtidigt återger lagmotiven "sådan form att handlingen kan
läsas" som "läsbar form". Men detta rimmar alltså inte med
begreppsanvändningen i 11 §, första stycket.

3.2 Lagens rubrik m. m.

Utformningen av lagens rubrik har föranlett några kritiska
synpunkter. Hovrätten för Västra Sverige anför:

Lagförslagets rubrik inger föreställningen att lagen
konstituerar enskilds rätt att ta del av ADB-upptagning. Att detta inte är
lagens syfte framgår visserligen av 1 § men det synes angeläget att redan
rubriken ger uttryck för det förhållandet att lagen innehåller endast vissa
närmare bestämmelser om den i tryckfrihetsförordningen reglerade
handlingsoffentligheten för ADB-upptagningar.

Arbetsgruppen vid datainspektionen anser det vara
olyckligt att använda en rubrik som kan antyda att lagen konstituerar en ny
rättighet för den enskilde, när det i stället endast är fråga om myndigheternas
åliggande enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Det förhållandet att författningen,
för att omfatta även kommunala myndigheter, måste ges i form av lag ändrar inte
synsättet.

Stockholms kommun pekar på att det inte framgår av
betänkandet hur uttrycket "enskild" i rubriken skall tolkas. Eftersom
de grundläggande reglerna i TF och bestämmelserna i sekretesslagen gäller även
mellan myndigheter, borde även den lag som är avsedd att komplettera dessa
bägge lagar omfatta samma tillämpningsområde. Om det är kommitténs mening att
andra regler skall gälla mellan myndigheter är det av vikt att även dessa
regler lagfästes.

Försvarets civilförvaltning ifrågasätter om inte rubriken
kunde ges en annan utformning och anför:

Prop.
1981/82:37 92

Lagförslaget riktar sig till stor del med krav till
myndigheterna för att underlätta för den enskilde att få tillgång till
ADB-material. På grund härav och då den enskildes rätt att få tillgång till
allmänna handlingar i och för sig inte kan ifrågasättas, borde rubriken till
lagen också avspegla detta. Med hänsyn till innehållet i lagen skulle en lämplig
rubrik kunna vara "lag om främjande av enskilds rätt att ta del av
upptagningar för automatisk databehandling".

3.3 De inledande bestämmelserna (1-2 §§)

I fråga oml § första stycket hänvisas till avsnitt 2.3.2
och 3.1. Utformningen av 1 § andra stycket diskuteras av ett
flertal remissinstanser såvitt gäller begreppet upptagning för ADB.
Kammarrätten i Sundsvall anför:

I detta avsnitt bör enligt kammarrättens mening finnas
dels en definition av det centrala begreppet upptagning för ADB, dels
bestämmelsen om när en sådan upptagning anses tillgänglig för myndigheten.
Bestämmelserna bör därvid kunna ges den innebörd som förordats i det
föregående.' Vad som menas med en ADB-upptagning skulle därvid kunna utgöra ett
tredje stycke till den föreslagna 1 §. I den av DALK förordade 3 § föreskrivs
bl. a. att ADB-upptagning skall vara tillgänglig för allmänheten i samma
utsträckning som för myndigheten. Den närmare bestämmelsen när en sådan
upptagning anses tillgänglig för myndigheten skulle därvid kunna utgöra andra
stycket i sistnämnda paragraf.

FOA påpekar att motivuttalanden angående begreppet
upptagning för ADB finns i prop. 1973:33 (s. 75) oc!' prop. 1975/76:160 (s.
90). Vidare vill FOA fästa uppmärksamheten pä vissa i lagtexten förekommande
formuleringar, vilka jämförda med varandra kan vålla tveksamhet angående den
avsedda innebörden. I 1 § andra stycket förklaras att lagen innehåller
ytterligare bestämmelser (utöver 2 kap. TF) om bl. a. enskilds rätt att ta del
av "upptagning för automatisk databehandling (ADB) som är allmän
handling". Enligt vedertagen lagstiftningsteknik bör detta enligt FOA:s
mening inte uppfattas som en definition, dvs. att "upptagning för
ADB" i fortsättningen av lagtexten avser endast sådan upptagning som är
allmän handling. I så fall hade man väntat sig en formulering som t. ex.:
"Med upptagning för ADB förstås i denna lag ...". Likväl uppstår
enligt FOA en viss tveksamhet, eftersom i 4, 9 och 10 §§ används uttrycket
"upptagning för ADB och (eller) annan allmän handling", vilket får
anses felaktigt eftersom inte alla upptagningar är allmänna handlingar. FOA
utgår från att uttrycket "upptagning för ADB" är avsett att uppfattas
i sin egentliga betydelse.

DAFA anser att äldre väldefinierade begrepp inte utan
svårighet kan användas i samband med den moderna
informationsåtervinningstekniken. DAFA fortsätter:

' Se avsnitt 3.1.

Prop. 1981/82:37 93

Ett exempel härpå är begreppet upptagning. DAFA vill i
detta samman

hang återknyta till DAFAs remissvar över offentlighets- och sekretesslag

stiftningskommitténs (OSK) betänkande Lagom allmänna handlingar (SOU

1975:22). DAFA anför där beträffande den föreslagna yttrandefrihetsgrund

lagens (YFG) 5 kap. 3 §: "OSK definierar begreppet upptagning för ADB

som 'uppgift som är lagrad å tekniskt medium eller som måste sammanställas