Prop. 1981/82:52

Prop.
1981/82:52

Regeringens proposition

1981/82:52

om ändring i regeringsformen;

beslutad den 22 oktober I9SI.

Regeringen föreslår riksdagen att anta det förslag som har
tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprotokoli.

På regeringens vägnar

BIRGIT FRIGGEBO

CARL AXEL PETRI

Propositionens huvudsakliga innehåll

1 propositionen föreslås en ändring i regeringsformens
bestämmelser om riksdagens möjligheter att fatta beslut pä ockuperat område.
Ändringen innebär att en ockupationsmakt inte skall kunna utnyttja systemet med
ersättare för riksdagsledamöter för att samla det antal ledamöter som krävs för
att riksdagen skall få fatta beslut på ockuperat omräde.

1 Riksdagen 1981/82. 1 samt. Nr 52

Prop. 1981/82:52 2

Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

flärigenom föreskrivs i fräga om regeringsformen'

dels att 13 kap. Kl S skall ha nedan angivna Ivdelse.

dels att i 13 kap. 3 S liänvisningen till "11 S
första stycket första punkten eller andra eller fjärde siycket" skall
bytas ut mot "12 S första stycket första punkten eller andra eller fjärde
stycket".

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 kap. 1 » S

På ockuperat område får cj fattas beslut som innebär stiltande.
ändring eller iipphävancle av grundlag, riksdagsordningen, lag om val till
riksdagen eller lag om högmålsbrott. brott mot rikets säkerhet, ämbetsbrott,
brott av krigsmän, sabotage, upplopp, uppvigling eller samhällstärlig
ryktesspridning.

På
ockuperat område får icke något offentligt organ meddela beslut eller

vidtaga åtgärd som ålägger nägon rikets medborgare att liimna ockupations

makten sådant bistånd som tlenna icke får kräva enligt folkrättens regler.

Intet ärende får asgöras av riksda- Intet
ärende fiir avgöras av riksda-

gen på ockuperat område, såvida gen på ockuperat område,
såvida

icke minst tre fjärdedelar av ledamö- icke minst tre fjärdedelar av ledamö

terna deltager i avgörandet. terna deltager i avgörandet. I antalet

dclliigande ledamöter inräknas därvid icke crsälltuvsom iilöviu-
uppdrag som ledamot.

Denna lae träder i kraft den I januari 19(S3.

' Rciicrinesrornicn onitrvckl 1979:9...

JUSTITIEDEPARTEMENI ET

Utdrag PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1981-1(1-22

Närvarande: statsråden Friggebo. ordförande,.Dahlgren,
Johansson. Wirtén. Andersson. Boo. Petri. Eliasson. Elmstedt. Ahrland, Molin

Föredragande: statsrådet Petri

Proposition om ändring i regeringsformen

1 Inledning

Regeringsformen (RF, omtryckt 1979:933) innehåller
ett.särskilt kapitel med bestämmelser om krig och krigsfara (13 kap.). 1
kapitlet finns bl. a. föreskrifter om statsmakternas verksamhet på sådan del av
vårt lands område som hälls ockuperat av någon främmande makt. Beträffande
riksdagens arbete föreskrivs bl. a. att inget ärende får avgöras av riksdagen
pä ockuperat område, såvida inte minst tre fjärdedelar av ledamöterna deltar i
avgörandet (13 kap. 10 S tredje stycket). Syftetmed kravet på att en stor'majoritet
av riksdagens alla ledamöter skall delta i beslut på ockuperat område är att
motverka att en ockupationsmakt utnyttjar riksdagsledamöter som står under dess
infiytande till att åstadkomma ett följsamt lagstiftande organ (prop. 1973:90 s.
461). Det förhäller sig emellertid sä att andra bestämmelser i RF kan innebära
att detta syfte motverkas: De bestämmelser soin avses är de som gäller
ersättare för riksdagens ledamöter.

2 Bakgrund

Bestämmelserna i 13 kap. RF om krig och krigsfara gör det
möjligt att i mycket betydande utsträckning bryta igenom det konstitutionella
regelsystemet i övrigt. Bl. a. tilläggs regeringen ökade befogenheter.
Kapitlet innehåller emellertid vissa föreskrifter som är avsedda att motverka
att en ockupationsmakt utnyttjar svenska statsorgan för sina syften. Dessa
föreskrifter innebär att beslutanderätten på ockuperat område är inskränkt i
vissa hänseenden.

Enligt 10 S tredje stycket får som nämnts inget ärende
avgöras av riksdagen på ockuperat område såvida inte minst tre Ijiirdedehir av
ledamöterna deltar i

Prop.
1981/82:52 4

avgörandet. Vidare lär riksdagen ö\er IhinirI taget inie fatta några beslut alls.
om riksdagens krigsdclegation är satt i funktion enligt reglerna i 2S. Krigsdelegationen
träder nämligen dä i riksdagens ställe och utövar enligt 3 S de befogenheter
som annars tillkommer riksdagen. Krigsdelegationen fär dock inte fatta beslut
på ockuperat omräde.

Vissa beslut som anges i Kl S första och andra styckena fär
inte fattas på ockuperat område vare sig av riksdagen eller av regeringen, t.
ex. beslut om att ändra eller upphäva grundlag eller lag om val till riksdagen.
1 övrigt föreligger inga hinder mot att regeringen verkar på ockuperat område,
trots att den enligt 5-8 §S kan få befogenheter som normalt tillkommer riksdagen.

Bestämmelserna i 13 kap. RF överensstämmer sakligt sett i
allt väsentligt med vad som hade föreslagits av grundlagberedningen i betänkandet
(SOU 1972:15) Ny regeringsform, ny riksdagsordning. En punkt diir regeringsformen
avviker från beredningens förslag gäller riksdagens befogenheter att fatta
beslut pä ockuperat område. Grundlagberedningen hade föreslagit att varken
riksdagen eller krigsdelegationen skulle fä fatta beslut pä ockuperat omrikle.
Som framgått innehåller regeringsformen ett sådant förbud såvitt gäller
krigsdelegationen. Riksdagens befogenheter har inskränkts men inte helt tagits
bort. Föredragande statsrådet anförde följande i fråga om denna avvikelse frän
beredningens förslag (prop. 1973:9(1 s. 46(1):

Det kan råda tvekan om det lämpliga i att (iver huvud
taget förbjuda offentliga organ att verka på ockuperat område. Man kan sålunda
hävda att det frän medbi)rgarnas synpunkt normalt torde vara mest fördelaktigt
att den offentliga makten i största möjliga utsträckning utövas av den egna statens
organ. Enligt inin uppfattning finns det goda skäl för en sådan uppfattning.
Det kan. som jag ser saken, i varje fall inte komma i fråga att som någon
remissinstans har påyrkat förbjuda inte bara riksdagen oeh krigsdelegationen
utan även regeringen att fatta beslut på ockuperat område. Den viktigaste frågan
i sammanhanget torde vara huruvida man bör ha ett förbud av nu angivet slag för
riksdagen. Beredningen har som ett av skälen för ett sådant förbud åberopat att
en ockupant kan tänkas komma att utsätta riksdagen för obehöriga påtrvekningar.
Jag vill inte bestrida att det kan föreligga risk för sådana aktiviteter från
en ockupationsmakts sida. Riksdagen måste emellertid pä grund av sin storlek
normalt vara mindre mottaglig för påtryckningar än regeringen, vilken enligt
beredningens förslag ensam skall kunna utöva lagstiftningsmakt pä ockuperat
område. Jag kan därför inte finna att detta skäl för beredningens ståndpunkt är
övertygande. Större tyngd har dä det andra argument som beredningen har fört
fram. nämligen risken för att ockupationsmakten utnyttjar riksdagsledamöter som
stär under dess inflytande till att åstadkomma ett följsamt lagstiftande organ
som är utrustat med ett sken av legalitet. Denna tära kan emellertid enligt min
mening effektivt motverkas genom en föreskrift som innebär att inte nägot
ärende fär avgöras i riksdagens namn på ockuperat område, om inte en stor
majoritet av riksdagens alla ledanuUer - förslagsvis tre fjärdedelar - deltar i
den omröstning genom vilken ärendet avgörs. Genom en sädan föreskrift minskar
man självfallet också mcijligheten tär ockupationsmakten att påverka innehållet
i riksdagens beslut. Enligt min mening skulle en reglering

Prop.
1981/82:52 5

som innebar att riksdagen - med den nu angivna begränsningen
- kunde fatta beslut även på ockuperat område utgöra ett starkare skydd för
medborgarna än den av beredningen föreslagna ordningen. Jag förordar därför att
man i det hänseendet som jag nu har behandlat avviker från beredningens
förslag.

Vid regeringsformens tillkomst synes inte ha
uppmärksammats hur bestämmelserna i 13 kap. 10 S tredje stycket om att minst
tre fjärdedelar av riksdagens ledamöter skall delta i avgörandet, när riksdagen
fattar beslut på ockuperat område, förhåller sig till reglerna i
regeringsformen och riksdagsordningen (RO. omtryckt 1979:934) om ersättare för
riksdagsledamöter. Dessa regler innebär bl. a. följande.

För varje mandat som ett parti får vid ett riksdagsval
skall enligt 3 kap. 9 S RF utses en riksdagsledamot samt ersättare för honom.
Enligt 4 kap. 9 S RF skall under tid då en riksdagsledamot är talman eller tillhör
regeringen hans uppdrag som riksdagsledamot utövas av ersättare. Riksdagen kan
enligt samma paragraf i riksdagsordningen föreskriva att en ersättare skall
träda i en riksdagsledamots ställe när denne är ledig. Vidare föreskrivs i
paragrafen att bestämmelserna om ledamot gäller för en ersättare som utövar
uppdrag som riksdagsledamot. Enligt I kap. 8 S RO kan en riksdagsledamot efter
prövning få ledighet från sitt uppdrag. Om en ledamot beviljasledighet för en
tid av minst en månad, skall hans uppdrag under den tid han är ledig utövas av en
ersättare. Ansökan om ledighet från uppdrag som riksdagsledamot prövas enligt
tilläggsbestämmelse 1.8.1 av riksdagen, om den gäller längre tid än en månad.
Görs en ansökan under tid då riksmöte inte pågår, prövas den dock av talmannen.
- Det år inget krav på att en ansökan om ledighet görs av riksdagsledamoten
själv (jft prop. 1973:90 s. 518 och SOU 1970:17 s. 50).

De nu
återgivna reglerna om ersättare för riksdagsledamöter öppnar vissa möjligheter
för den som vill kringgå det skydd som är avsett med 13 kap. 10 § tredje
stycket RF. En ockupationsmakt skulle nämligen kunna tänkas utnyttja några
riksdagsledamöter som står under dess inflytande så att dessa beviljar andra
riksdagsledamöter ledighet lör mer än en månads tid. Bestämmelsen om kvalificerad
majoritet torde inte vara tillämplig vid beslut om sådan ledighet (jfr prop.
1973:90 s. 491 angående begreppet ärende). Tillträdande ersättare kan sedan i sin
tur beviljas ledighet osv. tills ockupationsmakten förfogar över mer än tre fjärdedelar
av riksdagens 349 ledamöter (inklusive tjänstgörande ersättare), dvs. minst 262
ledamöter. Den nu angivna möjligheten har påtalats i en kommentar till RF
(Gustaf Petrén och Hans Ragnemalm, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar
med förklaringar, s. 351: se också Svensk Juristtidning 1981 s. 363). Den har
också tagits upp i två motioner till 1980/81 ärs riksmöte (mot. 1980/81:1122
och 1473).

Prop.
1981/82:52 6

3 Föredragandens överväganden

1 13 kap. 10 § tredje stycket RF föreskrivs att inget
ärende fär avgöras av riksdagen på ockuperat område, om inte minst tre
fjärdedelar av riksdagens ledamöter deltar i avgörandet. Det är naturligtvis olyckligt,
om syftet med bestämmelsen - att minska möjligheten för en ockupationsmakt att
påverka innehållet i riksdagens beslut - inte uppnås på grund av den utformning
som har getts reglerna om ersättare för riksdagsledamöter. Dessa regler öppnar
nämligen en viss möjlighet för en ockupationsmakt att samla ett tillräckligt antal
riksdagsledamöter som står under dess inflytande för att åstadkomma ett
följsamt lagstiftande organ som år utrustat med ett sken av legalitet. Även med
beaktande av att den nu angivna möjligheten föreligger bara under förutsättning
att riksdagens krigsdelegation inte har trätt i riksdagens ställe anser jag att
de aktuella reglerna bör ändras.

När man överväger hur ändringen bör genomföras kan det
synas ligga nära till hands att man återgår till grundlagberedningens förslag,
dvs. förbjuder riksdagen att över huvud taget fatta beslut på ockuperat område.
En sädan lösning skulle emellertid vara ett betydande avsteg från det svnsätt
som kommer till uttryck i prop. 1973;90 och som innebär att det från
medborgarnas synpunkt kan vara mest fördelaktigt att den offentliga makten även
under ockupation i största möjliga utsträckning utövas av den egna statens
organ. Frågan måste därför övervågas ingående. Jag avser också att låta studera
den ytterligare i lämpligt sammanhang.. Enligt min mening bör man emellertid
inte dröja med att avhjälpa den här påtalade bristen i regelsystemet. Minsta
möjliga ingrepp bör därvid göras i RF.

Den lösning som synes ligga närmast syftet med 13 kap. K) S
tredje stycket RF är att det där uppställda kravet på att tre fjärdedelar av
riksdagens ledamöter skall delta i avgörandet, skall anses uppfyllt bara om
minst så mänga är ordinarie ledamöter. Ersättare som utövar uppdrag som
riksdagsledamot skall alltså inte räknas in. Jag föreslår att en bestämmelse
av denna innebörd tas in i 13 kap. 10 § tredje stycket RF. Det bör emellertid
observeras att regeln inte får någon inverkan vid tillämpningen av bestänimelserna
om omröstning i riksdagen (4 kap. 5 S RF m. fl. bestämmelser).

1 sammanhanget bör hänvisningen i 13 kap. 3 S första
stycket RF jämkas med anledning av de ändringar i kapitlet som beslöts år 1979
(SFS 1979:933).

4 Upprättat lagförslag

1 enlighet med vad jag nu har anfört har ' Him
justitiedepartementet upprättats ett förslag till lag om ändring i
regeringsformen.

Prop. 1981/82:52 7

5 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att i den
ordning som anges i 8 kap. 15 S regeringsformen anta förslaget.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden
och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som
föredraganden har laet fram.

GOTAB
68598 Stockholm 1981