Prop. 1982/83:176

Skr.
1982/83:176

Regeringens skrivelse

1982/83:176

om de kommunanställdas
förhandlingsrätt;

beslutad
den 19 maj 1983.

Regeringen
bereder riksdagen tillfälle atl ta del av vad som har tagits upp i bifogade
utdrag av regeringsprotokoll.

På
regeringens vägnar INGVAR CARLSSON

BO
HOLMBERG

Skrivelsens
huvudsakliga innehåll

Efter
förnyad prövning av frågan om medbestämmandet inom den kommunala sektorn av
arbetsmarknaden har regeringen - till skillnad från riksdagen (AU 1981/82:10, rskr
113) - kommit fram till atl någon utredning om gränsdragningen mellan de kommunanställdas
förhandlingsrätt och den politiska demokratin t. v. inte bör göras.

I
skrivelsen lämnas en redogörelse för regeringens syn på saken.

1
Riksdagen 1982/83. 1 saml. Nr 176

Skr. 1982/83:176 2

Utdrag

CIVILDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid
regeringssammanträde 1983-05-19

Närvarande:
statsrådet I. Carlsson, ordförande, och statsråden Lundkvist, Feldt, Sigurdsen,
Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, Andersson, Rainer, Bodslröm,
Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson, Holmberg, HeUström, Thunborg

Föredragande:
statsrådet Holmberg

Skrivelse
om de kommunanställdas förhandlingsrätt

1
Riksdagen

Riksdagen
har (AU 1981/82:10, rskr 113) med anledning av två motioner (1980/81:215 och
1430) uttalat sig lUl förmån för en utredning om gränsen för de kommunanställdas
förhandlingsrätt enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet
(ändrad senast 1980:238) i förhållande tiU den politiska demokratin. Beslutet
berör också lagen (1976:600) om offentlig anställning (omtryckt 1982:100).

Motionerna
innehåller sammanfattningsvis följande.

I
moflon 1980/81:215 yrkas en omedelbar ändring av 11 § medbestämmandelagen sä
alt en kommunstyrelse inte skall omfattas av primär förhandlingsskyldighet, i
vart faU inle om förhandlingar har ägt mm under elt ärendes tidigare beredning.
TiU gmnd för motionen ligger en dom i arbetsdomstolen (AD 1980 nr 34).
Motionären menar atl utgången i målet visar alt del fackliga inflytandet
utsträckts all bli ett direkt led i beslutsfattandet hos kommunernas ledande
politiska organ.

I motion 1980/81:1430
begärs en utredning som skall syfta lUl förslag om en klarare gränsdragning mol
den politiska demokratin i förhandlings- och informationsfrågor. När del gäller
del avlalsreglerade medbestämmandet på den offentliga sektorn, anser
motionärerna att del hittills inle har uppstått någon aUvarlig demokralikonflikl.
Men de anser alt medbestämmandelagen när del gäller reglerna om primär
förhandlingsskyldighet och förhandlingsrätt i praxis har inneburit en så
omfattande förhandlingsap-paral, atl många uppfattar reglerna som en
inskränkning i den politiska demokratin. En rimlig ordning är enligt motionen -
som främst avser den kommunala sektorn - all frågor om den offenfliga
verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet inle omfattas av primär
förhandlingsskyldighet eller förhandlingsrätt. Del torde kunna ankomma på
Offentliga sektoms särskUda nämnd (SHA-nämnden) alt också avgöra tvister om humvida
sådan skyldighet eUer rält föreligger.

Skr. 1982/83:176 3

Arbetsmarknadsutskottet
inhämtade yttranden över moflonerna från bl.a. arbetsdomstolen. Svenska
kommunförbundet, Landsflngsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen.
Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation och Centralorganisaflonen
SACO/SR. Remissbehandlingen gav vid handen atl kommunförbunden och
arbetsgivareföreningen biträdde motionerna, medan de tre fackliga
organisationerna avstyrkte dem. Även arbetsdomstolen — som menade alt en
utvärdering av den nya ordningen bör ske först sedan praxis har stabiliserats
och parterna hunnit anpassa sig lill denna - avstyrkte motionerna.

Utskottet
hänvisar i sitt betänkande AU 10 till innehållet i betänkandet AU 1981/82:4 om
medbestämmande i arbetslivet m.m. Där heter del inledningsvis (s. 37).

Medbestämmandelagens
förhandlingsregler är i princip fullt ut tillämpliga på den offentliga
sektorn. Allmänt sett gäller att de offentliganställda så långt som möjligt
skall ha samma rätt flll inflytande över sina anställnings- och arbelsförhåUanden
som de privalanställda. I lagens förarbeten har emeUertid samtidigt framhållits
alt en demokraflsering av arbetslivet inte får leda tiU atl den pohliska
demokratin träds för när.

I
detta sammanhang finns anledning alt skilja mellan de offenlliganställ-das rätt
all träffa kollekflvavlal och deras förhandlingsrätt enligt 10-12 §§ medbestämmandelagen.
Avtal får självfallet inte träffas om avtalet strider mot regeringsformen,
kommunallagen eUer annan tvingande lagstiftning. Myndighetsutövning är självfaUel
också undantagen. Men dämtöver gäUer - av hänsyn till den politiska demokratin
- all avtal inle får slutas i frågor som gäller den offenfliga verksamhetens
mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Dessa frågor skall i stället beredas
och avgöras genom beslut i offenlligrättslig ordning av de politiskt ansvariga
organen eller på deras uppdrag av myndigheterna. Något lagfäst förbud all sluta
avtal i frågor av detta slag flnns dock inte. I stället har parterna på den
offentliga sektorn i elt särskilt huvudavlal enats om all i avtalsfrågor, som
får anses kränka den politiska demokratin, sträva efter fredliga förhandlingar
samt att undvika slridsåtgärder. Om tvist uppkommer humvida ett avtal i ett
visst ämne kränker den politiska demokratin, skall frågan därom hänskjutas lill
den genom huvudavtalet inrättade särskilda nämnden, den s.k. SHA-nämnden. Denna
skaU avge utlåtande om humvida den anser all ett avtal i ämnet skulle kränka
den politiska demokratin. Slridsåtgärder är inte till-låtna så länge en fråga
är föremål för prövning hos nämnden.

Förhandlingsrätten
är däremot tUlämplig på den offentliga sektorn ulan andra inskränkningar än de
som gäller på den privata sektorn. Denna rätt kan visserligen inle åberopas för
anspråk på förhandlingar som syftar flU atl träffa avtal som strider mol
föreskrifter i lag eller författning. Men del måste i så fall vara fråga om
uttryckliga föreskrifter i lag eller författning som meddelats med stöd av lag.
Om en offentlig arbetsgivare flnner att ett avtalsförslag måste avböjas av
hänsyn lill den poliflska demokratins krav och det kravet inle följer direkt av
en bestämmelse i t. ex. regeringsformen, får arbetsgivaren inle vägra alt
förhandla. Del bör tilläggas att förhandlingsrätten på den offentliga liksom
på den privata sektorn omfattas av gmndregeln i 1 § medbestämmandelagen, dvs.
förhandlingarna skall falla inom ramen för vad som hör till förhållandet mellan
arbetsgivare och

Skr.
1982/83:176 4

arbetstagare. Av detta anses följa bl.a. alt
förhandlingsrätten inte gäller statlig eller kommunal myndighetsutövning i
förhållande till allmänheten.

I en senare del av del anförda yttrandet uttalar utskottet
(AU 1981/82:4 s. 40).

Som utskottet inledningsvis konstaterat är det en gmndprincip
i medbe-stämmanddagsliflningen atl de offentliganställda skall så långt som
möjligt ha samma rätt till inflytande över sina anställnings- och
arbetsförhållanden som de privalanställda. Enighet råder samtidigt om att arbetstagarinflylan-det
skall underordnas den politiska demokratins krav. Motionerna 215 och 1430
syftar till atl på olika vägar få en klarare ordning för hur denna avgränsning
skall ske i praktiken.

De aktuella motionema är främst inriktade på den kommunala
verksamheten, och utskottet tar i del följande endast sikte på den.
Arbetstagarorganisationerna har tagit avstånd från motionsförslagen. De
befaras leda till en begränsning av de inflylandemöjligheter som man anser sig
ha uppnått genom medbeslämmandereformen. Kommun- och landstingsförbunden har
emellertid sett frågan ur en annan synvinkel. Det avgörande för deras
ställningstagande är den osäkerhet de anser föreligga om medbestämmandelagens
tillämpningsområde och därmed om förhandlingsskyldighetens omfattning för
kommuner och landsting i de enskilda fallen. Dessa innebär atl de i de konkreta
beslutssituationerna å ena sidan har all tillgodose de anställdas rält all via
förhandlingar föra fram sina synpunkter och å andra sidan att bevaka den poliflska
demokratins krav atl de anställda inte skall ha större inflytande över de
kommunala besluten än andra medborgare i kommunen har. Utskottet delar
kommunförbundens uppfattning att det är otillfredsställande atl kommunerna vid
dessa avvägningar saknar tillräcklig vägledning genom all frågan om
gränsdragningen mot den politiska demokratin blivit sä dåligt belyst i
förarbetena till medbestämmandelagen och lagen om offenflig anställning. Det är
angeläget atl denna fråga klaras ut, och utskottet har därför vid sina
överväganden stannat för all frågan snarast bör utredas. Vid dessa överväganden
har utskottet fäst stor vikt vid att de båda kommunförbundens styrelser
enhälligt förordat en sådan utredning.

I sammanhanget bör uppmärksammas all nya
arbetsrättskommittén (A 1976:02) är i slutskedet av sitt arbete. Del material
och de överväganden i frågan som kan komma all redovisas av den kommittén bör
avvaktas, innan man lar ställning till den närmare inriktningen av del utredningsarbete
som utskottet nu förordar.

Utskottet finner inle anledning att närmare gå in på de
olika förslag som redovisas i motionerna. Dessa får prövas i det kommande
utredningsarbetet. Del bör dock nämnas alt arbetsdomstolen i sitt yttrande
särskilt berört ett av uppslagen, nämligen tanken i motion 1430 atl låta SHA-nämnden
avgöra tvister om förhandlingsrätt och förhandlingsskyldighet. Domstolen har
riktat avgörande invändningar mot denna tanke och utskottet ansluter sig till
den ståndpunkten.

Regeringen bör underrättas om vad utskottet anfört med
anledning av de nu aktuella moflonerna 215 och 1430.

Till betänkandet AU 1981/82:10 avgav de socialdemokratiska
utskoUsle-damölerna samma reservationer som till belänkandet AU 4, där de menar

Skr.
1982/83:176 5

att
utskottets yttrande i sin senare del bort ha följande lydelse (AU 1981/ 82:4 s.
54).

Del
är en princip i medbestämmandelagstiftningen all de offentliganställda skall
så långt som möjligt ha samma rätt över sina anställnings- och
arbetsförhållanden som de privalanställda. Den enighet som råder om alt arbetslagarinflylandet
måste vara underordnat den politiska demokratins krav tas i motionerna 215 och
1430 lill intäkt för atl man skall minska de offentliganslälldas möjligheter till
inflytande. Motionärerna vill nämligen begränsa deras förhandlingsrätt som enligl
medbeslämmandereformen förutsattes gälla ulan andra inskränkningar än dem som
finns på den privata sektorn.

Arbetstagarorganisationerna,
som samfällt avvisat de båda motionsförslagen, har i sina yttranden hänvisat
till del förra året träffade centrala medbestämmandeavtalet för kommuner och
landsting. Det har också framkommit alt del centrala avtalet ger utrymme för
all i de lokala avtalen sörja för en smidig handläggning av medbeslämmandefrågorna.
Detta är den väg man bör gå vidare på för all undanröja oklarheter i den prakflska
tillämpningen.

Däremot
avvisar utskottet förslag som direkt syftar till atl försämra de offentliganslälldas
genom medbeslämmandereformen flllförsäkrade möjligheter till medinflytande. Moflonerna
215 och 1430 avstyrks sålunda.

Riksdagen
följde emellertid som framgått arbetsmarknadsutskottets majoritet (rskr
1981/82:113).

2
Föredraganden

Min
bedömning: Jag förordar att någon sådan utredning som riksdagen ullalar sig för
inle företas f. n. Mitt ställningstagande har skett efter samråd med chefen för
arbetsmarknadsdepartementet.

Bakgrund:
För bedömningen av gränsdragningen mellan förhandlings-rätlen och den politiska
demokratin kan ledning hämtas från förarbetena till 1976 års arbetsrätlsreform,
särskilt motiven till lagen om offentlig anställning. Där betonas bl.a. all
hänsynen till den politiska demokratin och lill den offentliga verksamhetens
uppgift all tjäna samhällsintresset kräver särskilda överväganden i fråga om
arbetstagarnas inflytande (prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 150, jfr även InU
1975/76:45 s. 55, 58). Sådana överväganden redovisas sedan, främst när det
gäller förhandlingar om medbestämmandeavtal. Det skulle, sägs del sålunda i
motiven, strida mot vår vedertagna demokratiska ordning — som den kommer tUl
uttryck främst i regeringsformen resp. kommunallagsltflningen - atl låta de offentliganställda
genom kollektivavtal få ett annat, mer omedelbart inflytande över beslut som
bestämmer myndigheters verksamhet i fråga om mål, inriktning, omfattning och
kvalitet än medborgarna i övrigt.

I
lagmoliven behandlas även frågan om vilken förhandlingsordning som

Skr. 1982/83:176 6

bör
tiUämpas inom den offentliga sektorn yid förhandlingar enligl 11 och 12 §§
medbestämmandelagen (prop. bU. 2 s. 173). Del pekas därvid pä all de för denna
sektor specieUa beslutsformerna erbjuder vissa laglekniska och praktiska
problem i sammanhanget. Det kan således enligl propositionen av principiella
skäl inte komma i fråga all införa ett förhandlingsförfarande direkt med
regeringen eller som ett moment i riksdagsbehandlingen av en fråga. Samma
principiella synpunkter sägs vara tillämpliga på beslutsfattandet i en kommuns
politiska organ. Vidare anför föredraganden i propositionen.

Även
om förhandlingar enligt 11 eller 12 § medbestämmandelagen således inle kan få
förekomma direkt med de högsta politiska organen, torde de anställdas medverkan
i sådana frågor i stället kunna förekomma i ett fldigare skede, när ärenden
inför det politiska avgörandet förbereds av tjänstemän i regeringskansliet
eller av olika kommunala myndigheter. Den för den offentliga sektorn vanligtvis
mest lämpade ordningen i dessa situationer är all förhandlingar enligt 11
eller 12 § sker på den nivå, där underlaget för de politiska organens beslut
slutligt arbetas fram. Det måste också vara av stort värde för de politiska
organen alt ett sådant ärende har beretts efter förhandling med företrädare för
de anställda som berörs av beslutet i ärendet.

Nya
arbetsrättskommittén: Den av arbetsmarknadsutskottet omnämnda nya arbetsrällskommiltén
(A 1976:02) har den 17 december 1982 avlämnat siu slutbetänkande (SOU 1982:60)
MBL i utveckling. Beträffande den offentUga sektom finns där en översiktlig
redogörelse för vissa rättsliga frågeställningar med anknytning liU tiUämpningen
av medbestämmandelagen (s. 255-274).

Kommittén
konstaterar bl. a. alt del inle är lätt atl mot bakgmnd av förarbeten och
rättspraxis på ett invändningsfrill sätt sammanfalla rättsläget. Del är
emellertid enligt kommittén tydligt atl ordningen för del poU-tiska
beslutsfattandet har åtminstone den inverkan på den offenflige arbetsgivarens
förhandlingsskyldighet, alt förhandlandet i princip skall vara ett inslag i
beredningen av besluten och all den politiskt sammansatta beslutsinstansen
sedan är fri alt falla det beslut som de poliflska styrkeförhållandena
föranleder. Vidare dras enligt vad kommittén konstaterar en gräns mellan beslut
som fallas av det offenfligrällsliga subjektet som sådant och beslut som fattas
av en rent partipolitisk gruppering. Hur den gränsen skall dras är väl i
allmänhet om inte alltid i praktiken någorlunda klart, sägs del. I övrigt kan
det enligt kommittén i vissa fall vara svårt att dra den gräns mellan
beredningsstadiet och beslutsfallandel som eftersträvas. Någon fullständigt
entydig och klar sådan gräns kan sannolikt dock inle dras ulan att man
förändrar medbestämmanderätten i jämförelse med vad som gäller enligt hittills
utvecklad praxis, menar kommittén. Beredningsstadiet som sådant styrs i större
eUer mindre utsträckning av politiska beslut, t. ex. genom all anvisningar ges
för budgetberedningen, påpekas det. All gränsdragningsproblemel som sådant är
av så stor vikt, alt man har skäl all överväga en förändring av den innebörden
har i varje faU hittills inte visats, anser nya arbelsrätlskommiltén.

Skr. 1982/83:176 7

Kommittén
för medbestämmandefrågor: Det kan också noteras all kommittén (Kn 1978:02) för
medbeslämmandefrågor har avslutat sill arbete genom atl den 21 december 1982
avlämna betänkandet (SOU 1982:56) Kommunal förvaltning och medbestämmanderätt.

I
betänkandet lägger kommittén fram modeller till lösningar av hur en författningsreglering
kan ske av vissa medbestämmandeformer för de kom-munanställda, nämligen
närvarorätt för personalförelrädare, facklig vetorätt och facklig
självbestämmanderätt. ModeUerna tar sikte inte bara på kommuner och
landstingskommuner utan också på kommunalförbund, församhngar, kyrkliga samfäUigheler
m. fl.

Mina
överväganden: En rent juridisk analys i syfte enbart att söka faststäUa
omfattningen av kommunemas och landsflngskommunernas förhandlings- och
informationsskyldighet enligl lag och hiltiUs utbildad rättslig praxis kan
inte väntas ge särskilt mycket utöver vad som redan är känt. En sammanstäUning
av del hittills ganska begränsade rättsliga materialet finns för övrigt i nya arbelsrätlskommitléns
betänkande. För att en utredningsinsats på området skall ha något berättigande
måste krävas all den kan ge underlag för ett säkert bedömande inle bara av hur
medbestämmandereglerna har verkat inom kommuner och landstingskommuner från den
politiska demokratins synpunkt. Det gäller också att bedöma i vad mån del
faktiskt har uppkommit problem som kan ge anledning till all på någon punkt
eller mer allmänt sätta i fråga behovet av kompletteringar eller altemativ tiU
den ordning som valdes genom 1976 års arbetsrätlsreform.

ÅlskiUiga
av de problem som man hittills har upplevt i det praktiska arbetet hos kommuner
och landsting är helt säkert lUlämpningsproblem som kan och bör lösas avtals
vägen eUer direkt i tillämpnmgen. Parterna har elt gemensamt intresse av alt
finna former för utövandet av de ansläU-das medbestämmanderätt som gör arbetslagarinflylandet
effektivt och meningsfullt utan alt träda den politiska demokratin för nära.

Sedan
centrala medbestämmandeavtal numera har träffals för de olika avtalsområdena
inom den primär- och landslingskommunala sektorn, är utvecklingen på gång mot
allt fler avtal även på lokal nivå, alltså meUan enskilda kommuner och
landsting och deras fackliga motparter. Avtal har också i flera faU träffats om
behandlingen av just sådana förhandlingsfrågor — främst förhandUngar om den
kommunala budgeten — som har liUdragit sig SärskUd uppmärksamhet i debatten om
medbestämmandet och den kommunala politiska demokratin.

Jag
vUl här också erinra om all nya arbetsrällskommiltén enhäUigt kom tUl den
slutsatsen beträffande arbetsmarknaden i stort alt del f. n. inle bör övervägas
några förändringar i medbestämmandelagen. I stället bör enligt kommittén
arbetsmarknadens parter få tUlfälle all föra utvecklingen vidare genom avtal på
gmndval av de centrala medbestämmandeavtal som nume-

Skr. 1982/83:176 8

ra
har träffats för alla viktigare områden av arbetsmarknaden (SOU 1982:60 s. 30).

Jag
kommer naturligtvis att följa frågornas utveckling med största uppmärksamhet.
Men del torde först om. del skulle visa sig all avtalsvägen inle är framkomlig
på del sätt som avsågs vid flllkomsien av medbestämmandelagen bli anledning
alt återvända flll frågan om en särskild utredning om gränsdragningen mellan
medbestämmandet för de kommunanslällda på ena sidan och den pohliska demokratin
på den andra.

3
HemstäUan

Jag
hemställer att regeringen bereder riksdagen lilUälle aU ta del av vad jag har
anfört i det föregående om de kommunanställdas förhandlingsrätt.

4
Regeringens beslut

Regeringen
beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1983