Prop. 1982/83:90

Regeringens proposition 1982/83:90

om kommunalekonomiska frågor inför år 1984;

beslutad den 3 mars 1983.

Regeringen förelägger riksdagen vad som har upptagits i
bifogade utdrag av regeringsprotokoll för de åtgärder och de ändamål som föredraganden
har hemställt om.

På regeringens vägnar OLOF PALME

KJELL-OLOF
FELDT

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag om kommunalekonomiska
frågor inför år 1984.

En redogörelse ges av de kalkyler och räkneexempel
avseende den reala och finansiella utvecklingen i kommuner och
landstingskommuner som under hösten utförts av den särskilda arbetsgruppen om
kommunernas ekonomi (KEA).

Indragningen
av skatteunderlag från fysiska personer föreslås återförd till kommunsektorn fr.o.m.
år 1984. I avvaktan på att förutsättningarna för beskattningen av juridiska
personer utreds föreslås de regler rörande kommunal beskattning av juridiska
personer som gällt under är 1983 bestå under år 1984.

I proposifionen anges vidare utgångspunkter för sialsbidragsgivningen
till kommuner och landstingskommuner. Inriktningen är all minska detaljregleringen
och bryta automatiken i statens utgifter på detta område i enlighet med de
riktlinjer regeringen angett för budgetpolitiken. Inriktningen av den kommande
översynen av skatteutjämningssystemet behandlas. I syfte att hålla tillbaka
kraftiga höjningar av kommunalskallen föreslås elt särskilt stöd för år 1984 fill
kommuner och landsfingskommuner som befinner sig i elt finansiellt särskilt
utsatt läge.

1 Riksdagen 1982/83. 1 samt. Nr 90

Prop.
1982/83:90

Prop.
1982/83:90 2

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1982:221) med särskilda
bestämmelser angående det kommunala skatteunderlaget m. m.

Härigenom föreskrivs att i lagen (1982:221) med särskilda
bestämmelser angående det kommunala skatteunderlaget m.m. skall införas tvä nya
paragrafer, 1 a och 4 §§, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 a§

Vid bestämmande av det förskott på kommunalskatt,
landstingsskatt och församlingsskatt enligt 4 och 4 a §§ lagen (1965:269) med särskUda
bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. som skaU
utbetalas under år 1984 samt av skatteunderlag för bidragsärel 1984 enligt
tagen (1979:362) om skatleutjämningsbidrag skall antalet skattekronor och
skatteören enUgt taxeringsnämndens beslut vid 1983 års taxering minskas med
hela del antal skattekronor och skatieören som har påförts andra
skattskyldiga än sådana som avses i 10 § 1 mom. tagen (1947:576) om statlig
inkomstskatt såvitt avser landstingskommun, med 60 procent därav såvitt avser
kommun och med 20 procent därav såvitt avser annan menighet.

Vid bestämmandet av skattesats för år 1984 skaU
bestämmelserna i denna paragraf beaktas.

4§

I fråga om slutavräkning under år 1986 skall antalet
skattekronor och skatteören justeras på sått anges i I a §.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1983.

Prop.
1982/83:90 3

Utdrag

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde

1983-03-03

Närvarande: statsministern Palme, ordförande, och
statsråden I. Carlsson, Lundkvist, Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén,
Peterson, Rainer, Boström, Bodström, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson,
Holmberg, Hellström, Thunborg

Föredragande: statsrådet Feldt

Proposition om kommunalekonomiska frågor inför år 1984

1 Inledning

Hösten 1982 inledde regeringen överläggningar med
företrädare för kommuner och landstingskommuner om den kommunala ekonomin
främst inför år 1984. Jag redovisade därefter vissa slutsatser i årets
finansplan (prop. 1982/83:100 bil. 1).

Därvid erinrade jag om den konflikt som i det korta tidsperspektivet
finns mellan det finansiella och det reala utrymmet för den offentliga sektorn.
I ett läge med betydande arbetslöshet finns begränsningar på den finansiella
sidan, vilket bl.a. är en följd av en låg tillväxt i ekonomin under senare år.

En avvägning
måste i detta läge ske av de reala och finansiella resurser som kan tilldelas
den offentliga sektorn. Mol denna bakgrund redogjorde jag redan i finansplanen
för utgångspunkterna för de åtgärder avseende den kommunala ekonomin för år
1984 som bör vidtas vid en samlad bedömning av det statsfinansiella och det
kommunalekonomiska läget.

Sedan finansplanen lades fram har ytterligare
överläggningar ägt rum med företrädare för kommunerna och landstingskommunerna.
Jag avser nu alt närmare redovisa mina överväganden och förslag avseende den
kommunala ekonomin inför år 1984.

Prop.
1982/83:90 4

2
Föredragandens överväganden

2.1 Den
ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn år 1984 m. m.

I finansplanen angav jag atl underlaget var otillräckligt
för att göra en mer samlad bedömning av de reala och finansiella
förutsättningarna för den offentliga sektorn åren framöver. Detta kan göras
först när aktuella kalkyler föreligger för samhällsekonomin i sin helhet. Jag
avser att ta upp dessa frågor till vidare behandling i årets
kompletteringsproposition.

Den
särskilda arbetsgruppen om kommunernas ekonomi (KEA), vari ingår representanter
för finans- och civildepartementen. Svenska kommunförbundet och Landsfingsförbundet,
har under hösten 1982 gjort kalkyler över real och finansiell utveckling i
kommunsektorn för åren 1984 och 1985. Kalkylerna är att se som schablonmässiga
räkneexempel och är inle avstämda mot utvecklingen inom andra sektorer av
ekonomin. Min följande redogörelse och mina kommentarer sker i anslutning till
de av KEA genomförda kalkylerna.

Utvecklingen av den kommunala konsumtionen

KE.A:s volymberäkning över den kommunala konsumtionen är
vad som brukar kallas en baskalkyl. Jag återkommer strax lill vad som avses med
detta begrepp. I den fortsatta redovisningen beaktas inte konsekvenserna för
volymutvecklingen av förändrade huvudmannaskap och av förändringar i volymen
av beredskapsarbeten. Volymtalen kan därför sägas återspegla de underliggande
volymkrav som följer av befolkningsstrukturens förändringar samt vissa andra
beslut om utbyggnadsprogram m.m. Det finns dock anledning att notera atl alla
de faktorer som påverkar den kommunala konsumtionsutvecklingen inte kunnat
beaktas i kalkylerna, bl.a. beroende pä att många faktorer är mycket svåra att kvantifiera.

För
kommunerna ingår i baskalkylen den beräknade konsumlionsför-ändring som följer
av befolkningsförändringar, statliga beslul och andra bindningar i de delar
konsekvenserna kunnat beräknas eller uppskattas. Vad avser barnomsorgen bygger
kalkylen på de barnomsorgsplaner (en utbyggnad om ca 9 000 platser i daghem per
år) som kommunerna lämnat till socialstyrelsen våren 1982. Det bör här nämnas
att kommunernas ekonomiska flerårsplaner tyder på att barnomsorgsplanerna inle
kommer alt realiseras fullt ul. Resultatet av kalkylerna framgår av följande
uppställning.

Bidrag till total volymutveckling enligt baskalkylen för
kommunerna

1984 1985

0,0% 0.9% 0,2% 0,3%

-0,5 % 0,8% 0,2% 0,3 %

1,4%

0,1 %

0,8%

-0,1
%

Utbildning Barnomsorg Äldreservice Övrigt

Totalt

varav krav p.g.a. befolkningsförändringar

Prop.
1982/83:90 5

Årets beräkningar innebär vid en jämförelse med de
baskalkyler som genomförts för tidigare år atl den av befolkningsstrukturens
förändringar betingade volymökningen har saktat av. Orsaken härtill är främst
det minskade elevunderlaget i grund- och gymnasieskolan.

Effekten
av befolkningsförändringarna fördelade på några verksamhels-områden framgår i
följande uppställning.

Bidrag till total volymutveckling p.g.a.
befolkningsförändringar för kommunerna

1984 1985

0,2%

-0,4
%

0,2%

0,2%

0,1%

0,1%

Utbildning

Äldreservice

Övrigt

Totalt 0,1 % - 0,1

För äldreservicen redovisas i kalkylerna inga beräkningar
till följd av andra faktorer än befolkningsförändringarna. För äldreservicen
innebär förskjutningarna i åldersstrukturen fortsatta krav på en volymmässig expansion
även under åren 1984 och 1985. Den pågående förskjutningen från
institutionsvård mot vård i det ordinära boendet leder till ökade krav på
kommunerna för insatser för boendet och service i samband härmed.
Konsekvenserna av denna ändrade inriktning av insatserna har inte kunnat
uppskattas. För kommunsektorn totalt uppvägs den dock av att kraven på
landstingskommunernas slutna vård måste kunna minskas.

För
landstingskommunerna baseras kalkylerna på effekter av befolkningsutvecklingen
förutsatt oförändrad konsumtionsstandard per invånare. Därutöver har
inkluderats effekterna av utbyggnadsprogrammen för långtidssjukvård (ca 1 700
platser per år inkl. den befolkningsberoende utbyggnaden), öppen värd,
folktandvård, hemsjukvård och omsorger om psykiskt utvecklingsstörda i enlighet
med de ekonomiska långtidsplanerna (LKELP 82).

Resultatet av KEA-kalkylen avseende landstingskommunerna
framgår av följande uppställning.

Bidrag till total volymutvecliling enligt baskalkylen för
landstingskommunerna

1984 1985

Långvård 0,7 % 0,7 %

Övrig
sluten vård 0,3% 0,3%

Öppen vård 0,4 % 0,2 %

Övrigt 0,3 % 0,3 %

Totalt 1,7 % 1,5 %

varav krav
p.g.a. befolkningsförändringar 0,9
% 0,9 %

Baskalkylen resulterar för landsfingskommunerna i en
volymökning på 1,7 % år 1984 och 1,5 % år 1985 varav inemot 1 % per är krävs
enbart för att kunna bibehålla en oförändrad konsumtion per invånare inom olika
ti Riksdagen 1982/83. 1 saml. Nr 90

Prop.
1982/83:90 6

åldersgrupper. Fördelningen av den befolkningsbetingade
ökningen pä verksamheter framgår av följande uppställning.

Bidrag till total volymutveckling p.g.a.
befolkningsförändringar för landstingskommunerna

1984 1985

0,4%

0,4%

0,3%

0,3%

0,1 %

0,1%

0,1%

0.1 %

Långtidssjukvård Övrig sluten vård Öppen vård Övrigt

Totalt 0,9 % 0,9 %

Hälften av den volymökning som krävs för att bibehålla
oförändrad standard faller på långtidssjukvård och hemsjukvård, 0,3
procentenheter faller på övrig sluten vård och 0,1 procentenhet pä öppen vård.
Det bör här påpekas att den metod som i baskalkylen använts för övrig sluten
vård inle lar hänsyn lill att landsfingskommunernas planer pekar på att en
kontinuerlig neddragning kommer att ske för denna vårdform.

En sammanvägning av kalkylerna för kommuner och
landstingskommuner ger följande resultat:

Bidrag till total volymutveckling för kommuner och
landstingskommuner

1984 1985

Totalt 1,5 % 1,0 %

därav

0,4%

0.3%

1,1 %

0,7%

(0,5 %)

(0,5 %)

(0,2 %)

(0,2 %)

befolkningsförändringar utbyggnader i övrigt (varav bamomsorgen)
(varav långtidssjukvården)

För åren 1984 och 1985 uppgår den i baskalkylen beräknade
konsumtionsökningen lill 1,5 resp. 1,0 %. Av dessa ökningar betingas 0,4 resp.
0,3 procentenheter av befolkningsförändringarna medan resten beror pä olika
utbyggnader i övrigt. Det volymkrav som följer av befolkningsförändringar är
lägre än under tidigare perioder. Med hänsyn lill förskjutningar i åldersstrukturen
är detta en trend som blir bestående under resten av 1980-talel. Av den icke befolkningsbetingade
volymutvecklingen svarar planerna för utbyggnad av barnomsorgen och
långtidssjukvården för de största bidragen - i genomsnitt 0,5 resp. 0,2
procentenheter ärligen.

Det bör i sammanhanget understrykas att baskalkylen är en
ren konsekvenskalkyl. Den faktiska utvecklingen kan komma alt avvika, t.ex. om
omprioriteringar eller rationaliseringar görs. De ekonomiska långtidsplanerna
antyder sålunda en långsammare volymtillväxt än baskalkylen. Långlidsplanerna
har under tidigare år tenderat att underskatta den faktiskt förverkligade
volymutvecklingen. Det är svårt atl säga om denna tendens blir bestående även
för åren 1984 och 1985.

Prop. 1982/83:90 7

Jag avser som jag nämnt atl återkomma senare i vår i kompletleringspropositionen
till den kommunala verksamhetens utveckling i ett samhällsekonomiskt
perspektiv.

Sambandet mellan utvecklingen av den kommunala
konsumtionen och sysselsättningen

Antalet anställda (exkl. beredskapsarbeten) i kommuner
resp. landstingskommuner uppgår f.n. lill drygt 630 000 resp. drygt 390 000.
Sysselsättningsutvecklingen i kommuner och landstingskommuner under 1970-talels
senare del åskådliggörs i följande uppställning.

Sysselsättningsutvecklingen 1976—1982 i kommuner och
landstingskommuner (exkl. beredskapsarbete)

Förändi

ing i
antal sysselsatta per 1 mar;

i resp.
år.

tusental

1976-1977

1977-1978

1978-1979

1979-1980

1980-1981

1981-1982

Kommuner (inkl. lärare) Landstingskommuner

Totalt

-F22.6

4-16,1 -1-38,7

4-24,6

4-25,4 -1-50,0

-28,9

4-17,4 4-46,3

4-32,6

4-16,4 -1-49,0

4-13,5

4-14,0 4-27,5

-4,8(4- 7,0)'

4-2,2(4- 4,8)' -2,6(4-11,8)'

' Dito inkl. beredskapsarbete.

Utvecklingen av sysselsättningsgraden (den genomsnittligt
arbetade tiden) bland kommun- och landstingsanslällda har slor betydelse för
hur antalet sysselsatta förändras vid en viss volymförändring. En ökande
sysselsättningsgrad medför atl en viss volymökning resulterar i en mindre
ökning av antalet anställda än vid en oförändrad eller minskad sysselsättningsgrad.

Under en följd av är minskade det genomsnittliga antalet
arbetade timmar per person. Mot slutet av 1970-talet vände emellertid
utvecklingen och den genomsnittliga arbetstiden per sysselsatt har ökat som
framgår av följande uppställning.

Sysselsättningsgrad: genomsnittlig arbetstid per
sysselsatt i % av heltid (per 1 mars resp. är)

1976 1977 1978 1979 1980
1981 1982

Kommuner

(exkl. lärare) 69,5
69,2 69.7 71,1 71,4
72,0 73,4

(74,6)' . (75,0)' (76,2)'

Landstings

kommuner 77,1 77,1 77,0
77,0 77,0 77,4 78,1

' Inkl. lärare.

Sysselsättningsgraden är i kommunerna f.n. ca 76 % och i
landstingskommunerna ca 78 %. Av de kommunalanställda arbetar 48 % heltid. 37
% deltid och 15 % är timanställda vilket framgår av följande tablå.

Prop. 1982/83:90 8

Kommunalt anställda fördelat efter heltids-, deltids- och
timanställda

Heltid Deltid Timariställ-

ning

Kommuner (inkl. lärare) 46% 35% 19%

Landstingskommuner 51% 40% 9%.

Totalt 48 % 37 % 15 %

Mot bakgrund av tendensen under senare år till övergäng
från timanställning fill deltid resp. deltid till längre deltid eller heltid
har KEA även belyst hur sysselsättningsutvecklingen i antal personer förhäller
sig till en viss volymutveckling för konsumtionen.

Avgörande
för sysselsättningsutvecklingen - mätt i antal personer - är hur
sysselsättningsgraden utvecklas framöver. KEA har bedömt det mest realistiskt
att anta att sysselsättningsgraden fortsättei- att öka åren framöver men i en
långsammare takt än de senaste åren. För att visa effekten på
sysselsättningsutvecklingen av olika antaganden om sysselsättningsgraden har
beräkningar även gjorts på dels oförändrad sysselsättningsgrad, dels trenden
frän 1980-lalets början. Följande uppställning åskådliggör detta.

Förändring av antalet anställda vid en volymutveckling i
enlighet med baskalkylen, tusental personer

Sysselsättnings- Kommuner Landstings- Totalt

grad kommuner

1984 1985 1984 1985 1984
1985

1. Fortsätter

att öka men

i avtagande

takt 4- 5,3 4-2,4 4-5.0
4-6,0 4-10,3 4- 8,4

2.
Oförändrad 4-10,3 4-6.5 4-6.0
4-7,0 4-16,3 4-13,5

3.
Trenden från 1980-talets
börian håller

i sig ±0 -3,3 4-2,0
4-2,0 4- 2,0 - 1,3

Volymutvecklingen

i baskalkylen 1,4% 0,8% 1,7% 1,5% 1,5% 1,0%

Om man förutsätter att sysselsättningsgraden fortsätter
att öka men i en avtagande takt skulle en volymökning enligt baskalkylen
resultera i en sysselsättningsökning om drygt 10 000 personer år 1984 och med
drygt 8 000 personer år 1985 för kommuner och landstingskommuner sammantagna.

Grovt räknat innebär en volymökning om 1 % en kalkylmässig
sysselsättningsökning i slorieksordningen 8 000-10 000 personer. En lägre volymökning
än i baskalkylen, vilket de ekonomiska långtidsplanerna antyder, leder
naturligtvis till en lägre sysselsättningsökning.

Det är således av stor betydelse för
sysselsättningsutvecklingen i kom-

Prop.
1982/83:90 9

munsektorn hur sysselsättningsgraden förändras åren
framöver. I ett läge med sjunkande reallöner finns starka incitament för den
enskilde atl söka bibehålla sin disponibla inkomst genom att öka arbetstiden.
Med hänsyn till den stora andelen deltidsarbetande i kommunal sektor blir
effekterna härav speciellt märkbara. I kombination med att det
samhällsekonomiska och finansiella läget framtvingar en lägre kommunal
volymutveckling än under 1970-talet ger detta inte förutsättningar för att
antalet sysselsatta skall kunna utvecklas som under det decenniet.

Om denna utveckling fortsätter skulle den kommunala
sektorn inte komma att ge något egentligt tillskott av ny sysselsättning.

Som jag redan erinrat om finns i del korta perspektivet en
konflikt mellan det realekonomiska och del finansiella utrymmet för den
offentliga verksamheten. Avgörande för sysselsättningen på sikt även för den
offentliga sektorn är emellertid att den konkurrensutsatta sektorn stärks och
skapar inkomster för stat och kommun. Den omläggning'av den ekonomiska politiken
som skedde hösten 1982 är inriktad på att skapa förutsättningar för en ökad
industriproduktion. Det tar dock tid innan dessa insatser ger positiva effekter
pä sysselsättningen. I avvaktan härpå har regeringen beslutat om omfattande sysselsätlningsstimulerande
åtgärder. Utvecklingen på arbetsmarknaden följs kontinuerligt av
statsmakterna, och hög beredskap upprätthälls för att vid behov sätta in
ytterligare åtgärder.

Den finansiella utveckUngen i kommunsektorn åren 1984 och
1985

KEA har i räkneexemplets form gjort beräkningar över det
finansiella sparandet och förändringar i finansieringskapitalet i kommuner och
landstingskommuner för åren 1984 och 1985. Finansiellt sparande är det begrepp
som i nationalräkenskapssammanhang används för atl beteckna skillnaden mellan
löpande inkomster och utgifter avseende ett visst år. Däremot ingår inte
upplåning och amorteringar. Förändringen i finansieringskapitalel skiljer sig
som begrepp från det finansiella sparandet genom att även nettoupplåningen
inkluderas.

Kalkylerna, som utfördes under hösten, bygger på
schablonmässiga förutsättningar och har inte kunnat stämmas av mol de
förutsättningar som ges av utvecklingen i samhällsekonomin i övrigt. Trots
dessa brister ger beräkningama, enligt min mening, en bild av de
avvägningsproblem offentliga sektorn kommer att ställas inför åren framöver.

I räkneexemplet har för åren 1984 och 1985 schablonmässigt
förutsatts en kommunal konsumtionsökning på 2 % per år, en oförändrad investeringsvolym
samt pris- och lönekostnadsökningar om 7 %. Som kalkylmässig förutsättning
gäller vidare en oförändrad utdebitering. Förändringar i dessa förutsättningar fär
påtagliga effekter pä kalkylresultatet. Främst gäller detta
lönekostnadsutvecklingen. Vatje procentenhets förändring i löneutvecklingen
svarar beloppsmässigt mot en procentenhet i förändrad konsumtionsvolym. En
kraftigare real tillväxt i ekonomin än den som

Prop. 1982/83:90 10

implicit
finns i KEA:s kalkylförulsätlningar ger i del tidsperspektiv som är aktuellt i KEA-kalkylerna
inga större effekter. Till följd av utbetalningssystemet för kommunalskatlemedel
uppträder de posifiva effekterna på skatteunderiaget av en sädan utveckling
normalt tvä år senare.

KEA:s
kalkyler visar pä en kraftig försämring av det finansiella sparandet under
åren 1983-1985. Frän etl posifivt finansiellt sparande år 1982 indikerar
kalkylerna etl sparandeunderskolt år 1983 i slorieksordningen 3 miljarder kr.
som sedan ökar till ca 8 miljarder kr. år 1984 och ca 15 miljarder kr. är 1985.
Även om beräkningarna närmast skall ses som räkneexempel ger de en antydan om
de finansiella problemen i kommunsektorn de närmaste åren. En betydligt lägre pris-
och lönekostnadsutveckling än den KEA antagit förbättrar givetvis det
finansiella läget påtagligt i förhällande till nu nämnda sparandeunderskolt.
Regeringens polifik är inriktad på att få ner inflationstakten och åstadkomma fillväxt
i ekonomin. En sådan utveckling kommer att skapa bättre förutsättningar även
för kommunsektorn.

Ell
återförande av indragningen av skatteunderlaget från fysiska personer som jag
kommer alt föreslå i del följande innebär jämfört med en förlängning av 1983
års regler för skalteunderlagsberäkningen en finansiell förstärkning med ca 1
miljard kr. Därutöver kommer jag atl föreslå ett särskill riktat stöd för är
1984 till finansiellt utsatta kommuner och landstingskommuner för att hålla
tillbaka större kommunalskattehöjningar.

Även
om kalkylerna utvisar att det finansiella läget även vid en måtflig volymökning
generellt sett försämras avsevärt åren framöver är det viktigt att uppmärksamma
att skillnaderna i finansiella förutsättningar är mycket stora mellan de enskilda
kommunerna resp. landstingskommunerna. I vissa kommuner och landstingskommuner
har under de senasie åren byggts upp finansiella reserver. I viss utsträckning
bör dessa reserver kunna användas för att hantera den finansiella situationen
under år 1984 så atl den kommunala skattesatsen inte skall behöva ökas. På
andra håll är det finansiella läget mer problematiskt. Schablonmässiga framskrivningar
för enskilda kommuner och landstingskommuner som tagits fram av KEA visar att
den finansiella situationen skulle förbli svag i dessa kommuner och
landstingskommuner även vid elt återförande av den skatteunderiags-indragning
som skett för juridiska personer och som för är 1984 kan uppskattas till
sammantaget 5 miljarder kr. För att bl.a. intentionerna bakom den skattereform
som genomförs under åren 1983 fill 1985 skall kunna uppfyllas måste
kommunalskattehöjningar av slörre omfattning i möjligaste män undvikas. Skall
detta vara möjligt krävs således etl selekfivl stöd riktat till dessa
finansiellt utsatta kommuner och landstingskommuner. Jag återkommer till hur
ett sådant stöd för år 1984 bör utformas.

Utformningen
av beskattningen av juridiska personer kan komma att påverkas av bl.a. aktuella
förslag pä företagsbeskattningens område. I avvaktan på alt förslag föreligger
och en utredning skett av förutsättningar-

Prop. 1982/83:90 11

na för den kommunala beskattningen av juridiska personer
bör, som jag ålerkommer lill i det följande, den indragning som sker år 1983
behällas för år 1984.

Jag angav i finansplanen atl budgetpolitiken kommande är
måste inriktas på att metodiskt och långsiktigt uppnå en statsbudget i bättre
balans med samhällsekonomin som helhet. En av de främsta åtgärderna är därvid atl
minska automafiken i utgiftstillväxten. Innebörden av delta vad gäller statliga
transfereringar till kommunsektorn kommer jag också att behandla i det
följande.

De förslag m.m. jag nu omnämnt utgår från en avvägning av
de resurser som jag bedömer kan avsättas för offentlig sektor som helhet. Det
är bl.a. fråga om en anpassning av verksamheten lill
finansieringsmöjligheterna. Som jag anförde i finansplanen bör det begränsade
finansiella fillskott som kan ges för år 1984 användas för atl möjliggöra särskill
angelägna åtgärder på de prioriterade områdena barnomsorg och äldreomsorg samt
för att motverka omfattande kommunala skattehöjningar.

Budgetprövningen i kommuner och landstingskommuner kan mot
angiven bakgrund förutses bli mycket restrikfiv inför är 1984. Del är oundvikligt
atl i delta läge diskussioner kommer alt uppslå om bl.a. verksamheternas
standard och omfattning saml om erforderliga omprioriteringar och
rationaliseringar.

I viss utsträckning finns etl val mellan skatter och
avgifter. Valet kan dessutom stå mellan alt inskränka på verksamheter, förändra
standarden/ rationalisera eller ta ut avgifter. Detta gäller såväl statlig som
kommunal verksamhel. Kommuner och landstingskommuner måste göra en avvägning i
dessa frågor. I den mån administrativa eller institutionella hinder finns för
en mera aktiv avgiftspolifik kan det vara väsenfiigl alt detta klarläggs
gemensamt av stat och kommun. Detta kan lämpligen ske i stat-kommunberedningen.
Jag har i denna fråga samrått med chefen för civildepartementet.

En aktiv avgiflspolitik måste ses i ljuset av att
avgiftshöjningar inle kan ge några avgörande finansiella tillskott och får
enligt min mening inte äventyra de grundläggande fördelningspolitiska målen.
Avgifter som begränsar efterfrågan är ej acceptabla om de äventyrar sociala
och fördelningspolifiska mål.

Förär 1985 pekar KEA-kalkylerna somjag har nämnt på en
klar försämring av de finansiella förutsättningarna. Min avsikt är att snarast
efter sommaren inleda överläggningar med företrädare för kommunerna och
landstingskommunerna om förutsättningarna för del kommunala budgetarbetet för
är 1985.

För åren efter 1985 finns f.n. inget underlag för att göra
bedömningar av kommunernas ekonomiska situation. Den kommunala ekonomins utveckling
är till myckel stor del beroende av den ekonomiska tillväxten i landet. Genom
devalveringen och andra åtgärder har grunden nu lagts för en ökad ekonomisk
tillväxt under åren framöver.

Prop.
1982/83:90 12

Innan jag övergår till atl redogöra för mina förslag inför
år 1984 mer i detalj vill jag sammanfattningsvis anföra att mina
ställningstaganden utgör resultatet av en samlad bedömning av önskemålet att
lätta på en för mänga kommuner besvärlig ekonomisk situation under kommande år
och en strävan att komma tillrätta med det utomordentligt svåra läget för
statsfinanserna. Återställandet av skatteunderlaget för fysiska personer till
kommuner och landstingskommuner liksom det särskilda stöd jag omnämnt leder
tillsammans med ökningarna i de generella skatteutjämningsbidragen till en
kraftig ökning av stalsutgifterna för år 1984 jämfört med år 1983. Jag anser
denna ökning av statsutgifter nödvändig mot bakgrund av vad jag anfört om
perspektiven för den kommunala ekonomin och strävan alt skapa så goda
förutsättningar som möjligt för kommunerna att fullgöra sina uppgifter.
Samtidigt vill jag understryka nödvändigheten av åtgärder som syftar till att
genomgående bryta automatiken i den statliga utgiftsutvecklingen, något som
också riksdagen funnit nödvändigt (prop. 1982/83: 100 bil. 1. FiU 30, rskr
143). Åtgärder i detta syfte får också konsekvenser för kommunsektorn. De utgör
emellerfid ett grundläggande element i den rekonstruktion av Sveriges ekonomi
som måste komma till stånd. En effektiv inflationsbekämpning och återupptagen
ekonomisk tillväxt i den svenska ekonomin är av avgörande betydelse också för
kommunernas och landstingskommunernas ekonomiska förutsättningar framöver och
därmed också för en fortsatt förbättrad service och ökad sysselsättning i den
kommunala sektom.

2.2 Överväganden om det kommunala skatteunderlaget

Den tidigare riksdagsmajoriteten har vid överväganden om
den finansiella situationen för åren 1982 och 1983 beslutat om indragning av
en viss del av det kommunala skatteunderlaget (prop. 1980/81: 116. FiU 31, rskr
290, resp. prop. 1981/82: 100 bil. 2, FiU 20 och 21, rskr 170). Beslutet
avseende år 1982 innebar bl.a. att skatteunderlaget från juridiska personer
begränsades till 80 % för samtliga kommuntyper. Under våren 1982 fattade
riksdagen beslut om ytterligare indragningar. Med hänsyn till en bedömning av
det finansiella läget i kommunala resp. landstingskommunala sektorn beslutades
att den ytterligare indragning som gjordes för är 1983 skulle ske med olika
procenttal för kommuner resp. landstingskommuner. Beslutet innebar att
kommunerna under 1983 behäller 40 % av skatteunderiaget från juridiska
personer. För landstingskommunerna reduceras skatteunderiaget fill O %. För de
kyrkliga kommunerna behålls underlaget på 1982 års nivå, dvs. 80 %. Därutöver
beslutade riksdagen ati det återstående skatteunderlaget - såväl från fysiska
som juridiska personer - skall reduceras med 1 % för kommuner och
landstingskommuner.

Socialdemokraterna förordade i samband med
riksdagsbehandlingen våren 1982 en begränsning av de finansiella resurserna för
år 1983 som

Prop. 1982/83:90 13

avpassades
till atl den finansiella ställningen varierar kraftigt mellan olika kommuner
och landstingskommuner. Jag ålerkommer senare till hur dessa skiftande
förhållanden under år 1984 skall kunna beaktas vid utformningen av ett särskill
stöd till kommuner och landstingskommuner.

I
årets finansplan har regeringen uttalat sig för att den indragning av skatteunderlag
från fysiska personer med 1 % som sker år 1983 bör upphöra fr.o.m. år 1984. I
detta sammanhang bör preciseras att återställandet även bör innefatta den en-procentiga
reducering som sker av det återstående skatteunderlaget för juridiska personer
för kommunerna. Härigenom filiförs kommunala sektorn enligt en aktualiserad
beräkning baserad pä 1982 ärs laxering ca 950 milj. kr., varav 565 milj. kr.
avser kommuner och 385 milj.kr. landsfingskommuner jämfört med en förlängning
även för år 1984 av den åtgärd som vidtogs för år 1983. Bakgrunden till
regeringens ställningstagande i denna fråga är bl.a. de starka principiella
invändningar som kan riktas mot åtgärden. Den riskerar öppna vägen för än
större ingrepp och hotar därför den kommunala beskattningsrätten och därmed ytterst
en av grunderna för den kommunala självstyrelsen.

Enligl nuvarande
beskattningsregler är aktiebolag och flertalet andra juridiska personer
skyldiga alt erlägga både statlig och kommunal inkomstskatt. Den statliga
skatten utgår efter en fast skattesats som för aktiebolag m.fl. är 40 %, för
ekonomiska föreningar 32 %, för livförsäkringsanstalter såvitt avser
försäkringsrörelsen 10 %, i övrigt 40 % och för ideella föreningar och vissa
stiftelser 15 %. Det kommunala skatteuttaget för juridiska personer däremot
varierar mellan kommunerna på samma sätt som för fysiska personer och uppgår
för år 1983 i genomsnitt till ca 30 % av den beskattningsbara inkomsten.
Kommunalskallen är för juridiska personer avdragsgill vid den statliga
taxeringen. Vid en statlig skattesats om 40 %, som gäller för merparten av de
juridiska personerna, innebär detta att den totala skatten i genomsnitt för
riket uppgår till ca 58 %. De nuvarande beskattningsreglerna för juridiska
personer medför dock att den totala skattesatsen inte blir densamma i alla
kommuner till följd av varierande kommunal skattesats.

Som
jag påpekade redan i årets finansplan kan fömtsättningarna för företagsbeskattningen
komma atl förändras de närmaste åren. Så t.ex. utreds frågan om vinstdelning.
Denna utredning skall bli klar under våren 1983. Vidare utreds förutsättningama
för införande av allmän produklions-faktorskatt. Utformningen av
företagsbeskattningen kan komma atl påverkas härav. Emellertid är det på
nuvarande stadium av frågornas beredning svårt att närmare precisera vad
konsekvenserna kan bli för företagsbeskattningens utformning.

Därtill kommer atl den
kommunala beskattningen av juridiska personer med nuvarande utformning i hög
grad komplicerar deklarations- och taxeringsarbetet. Skattemyndigheterna fär
med hänsyn till den komplicerade lagstiftningen inom området lägga ner stora resurser
som skulle kunna användas för andra angelägna uppgifter.

Prop. 1982/83:90 14

Med
hänsyn lill vad jag anfört anser jag att det finns skäl att närmare utreda
förutsättningarna för beskattningen av juridiska personer.

Utredningsarbetet,
som bör bedrivas skyndsamt, bör belysa konsekvenserna av en helt slopad
kommunal beskattning av företag jämfört med ett läge där kommunerna har full
beskattningsrätt. Ett borttagande av den kommunala beskattningen av juridiska
personer innebär en förändrad finansiell situafion för kommunerna. Denna fråga
bör också tas upp i utredningsarbetet. I detta sammanhang bör bl.a. belysas
olika aspekter på atl behålla den kommunala garantibeskatlningen av
fastigheter. I fråga om de kyrkliga kommunerna finns komplikationer som
sammanhänger med att enstaka församlingar kan ha extremt stora inkomster frän
juridiska personer. Samråd kan här behöva ske med den nyligen tillsatta
utredningen om svenska kyrkans stmktur på lokalplanet, m.m. (Dir 1982:95). I
utredningsarbetet om den kommunala beskattningen av juridiska personer måste ocksä
beaktas de förändrade förutsättningar som följer genom nu aktuella förändringar
pä företagsbeskattningens område med vinstdelning och allmän produktionsfaktorskatt
som viktiga frågor. Dessutom bör redovisas vilka möjligheter som finns att
kraftigt förenkla den kommunala taxeringen av företagen vid en fortsatt
kommunal beskattning.

Vad
jag nu har anfört innebär inte någol ställningstagande i valet mellan de
alternativa vägar som jag skisserat. Alternativen bör sålunda studeras förutsätlningslösl.

I
avvaktan på beslut i anledning av nu nämnda utredningar m.m. bör den indragning
av skatteunderlag från juridiska personer som sker under år 1983 behällas under
år 1984. Förslag till lag härom har upprättats inom finansdepartementet.

2.3
Specialdestinerade statsbidrag och ersättningar

I
årets finansplan har jag redogjort för den inriktning budgetpolitiken måste ges
för att långsiktigt uppnå en statsbudget i bättre balans med samhällsekonomin
som helhet. En central åtgärd, som därvid uppmärksammats, är att minska
automatiken i utgiftstillväxten. Bakgrunden är de myckel kraftiga
automatikbindningar som finns i statsbudgetens utgifter. Av statsbudgetens
utgifter (exkl. stalsskuldräntor) präglas 80 % av direkta automafikbindningar
eller av all de är föremål för reguljär pris- och löneomräkning. Aulomatikbindningarna
är ocksä kraftiga i socialförsäkringssystemet.

Statsbidragen
till kommuner och landstingskommuner svarar i dagsläget för drygt en femtedel
av statsutgifterna (exkl. slatsskuldräntorna). För kommuner och
landstingskommuner täcker statsbidragen inkl. ersättningarna fill
sjukvårdshuvudmännen drygt en fjärdedel av utgifterna. Bidragens omfattning
medför atl utvecklingen av dessa är av central betydelse för både staten och
kommunsektorn.

Prop. 1982/83:90 15

I följande tablå framgår utvecklingen av de statliga
transfereringarna lill kommunala sektorn.

Statsbidrag och ersättningar till kommuner och
landstingskommuner

Miljarder kr.

1970 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981
1982=

Allmänna bidrag' 1,5 2.6 2,5 3,1 3,6 3,9 6.6 8,3 10,0

Specialdesti

nerade bidrag 7.3 14,1 16,6 19,3 23.0
26,6 28,6 32,0 34,2

Ersättningar

till kommunala

sektorn från

socialförsäk

ringssystemet 0,6 1,4 2,5 2,8
3,7 4,1 5,5 6,0 7,2

Totalt 9,4 18,1 21,6 25,2 30,3
34,6 40,7 46,3 51,4

Andel av kommu

nala utgifter

na, % 25,7 26,6 27,1 26,0 28,3
28,4 28.8 29,3 29,7=

Andel allmänna

bidrag' I % av

totalabidrag 16,0 14,4 11,6 12,3 11,9 11,3 16,2 17,9
19,5

' Allmänna bidrag avser i denna sammanställning endast skatteutjämningsbidrag.
De allmänna bidrag som fanns perioden 1973-1981 och som utgjorde en kompensation
för skattebortfall vid vissa skatteomläggningar har inte medtagits. Genom en teknisk
omläggning kvittades dessa mot att kommunsektorn tillfördes kommunalskatten pä
visst annat skatteiinderlag som redovisas bland ordinarie skatteinkomster.

' Genom reduceringen av det kommunala skatteunderlaget
från juridiska personer och höjningen av det kommunala grundavdraget som
statsmakterna beslutade om för år 1982 motverkades en ökning av överföringarna
från staten till kommunsektorn totalt sett. Effekten av
skatteunderlagsjusteringarna kan beräknas motsvara eu bortfall av
kommunalskattemedel om 2,5 ä 3 miljarder kr.

Om ökningen av budgetunderskottet skall kunna hejdas måste
automatiken i statens utgifter begränsas. Åtgärder som syftar till atl bryta
automatiken har tagits upp i budgetproposifionen som en central del i
budgetpolitiken. Statens bidrag till kommunerna och landstingskommunerna är i
hög grad automatikbundna och de har medverkat till den automatiska
utgifts-tillväxten. Den automatiska pris- och löneuppräkning som hittills skett
bör enligt min mening ersättas av en förutsättningslös diskussion om vilka bidragsniväer
som kan medges med beaktande av de samhällsekonomiska förutsättningarna. En
avvägning måste därvid göras mellan olika sektorer i syfte att uppnå ett för
samhällsekonomin totalt sett rimligl resultat. En central utgångspunkt måste
vara att det inte längre är självklart att det blir någon uppräkning av
statsbidrag och ersättningar mellan skilda är. Inför år 1984 gör jag den
bedömningen att bidraget lill psykiatrisk vård och ersättningar till
sjukvårdshuvudmännen från sjukförsäkringen sammantaget kan ökas endast i
begränsad utsträckning.

I fråga om vissa av nuvarande s.k. avtalsbidrag kan
hittillsvarande principer inte längre fillämpas. Gamla avtal måste naturiigtvis
gälla i de fall

Prop. 1982/83:90 16

de
inte är slutreglerade. Delta innebär dock inte atl praxis vid sidan om avtalstexten
utan vidare skall äga fortsatt tillämpning.

Det
är också viktigt att bidragssystemen omformas för att tillgodose krav på
minskad detaljreglering och ökad effektivitet i den kommunala verksamhetens
uppläggning. Översyner med denna inriktning pågår vad gäller bidragen till
social hemhjälp, barnomsorg och psykiatrisk vård samt ersättningarna till
sjukvårdshuvudmännen från sjukförsäkringen. Jag vill även erinra om det arbete
i syfte att begränsa kostnadsdrivande statlig reglering som har bedrivits av
stat-kommungruppen (Kn 1980:03) och som kommer att drivas vidare inom den nya
stat-kommunberedningen. Enligt min mening måste i nuvarande ekonomiska läge
detaljregleringen minskas i syfte alt öka möjligheterna för kommuner och
landstingskommuner att göra de prioriteringar som blir nödvändiga mellan olika
delverksamheter och vid verksamheternas utformning ulan alt målen för
verksamheterna äventyras. Vissa jämförelser kan här göras med den statliga
verksamheten. Den mycket restriktiva uppräkning av de statliga myndigheternas
anslag som tillämpats under en följd av år - full kostnadskompensalion har inte
givits - har kombinerats med minskad detaljreglering för att genom ett friare
resursutnyttjande skapa förutsättningar för en mera effektiv verksamhet. En
minskad detaljreglering ger också adminislrativa vinsler för säväl staten som
kommuner och landstingskommuner.

Genom
den omformning som jag nu hår redogjort för kommer ansvaret för utformningen av
verksamheten i högre grad än i dagslägel att anförtros ät kommuner och
landstingskommuner. Utvecklingen under de senasie decennierna har inneburit att
förutsättningarna för att kommuner och landstingskommuner själva kan handha
sina åligganden har ökat betydligt medan statens uppgifter inriktas pä mer
övergripande prioriteringsfrägor. I detta läge minskar behovet av en statlig
detaljreglering. En förenkling av bidragsreglerna och minskad detaljreglering
bör emellertid åtföljas av ökade möjligheter för staten och kommunsektorn atl
få ett underlag för en mer kontinueriig utvärdering av verksamheten och
bidragens användning.

2.4
Särskilt riktat stöd under år 1984

Jag
övergår nu till frägan om utformningen av etl särskilt riktat stöd för år 1984.
Syftet med slödel skall, somjag tidigare angett, vara atl undvika kraftiga
skattehöjningar i de kommuner och landstingskommuner som är i ett finansiellt
utsatt läge. Med dessa utgångspunkter bör stödet ulgå till de kommuner och
landstingskommuner som just år 1984 kan antas befinna sig i riskzonen för
skattehöjningar. Stödet skall således ses enbart i del korta tidsperspektiv som
är 1984 utgör. Sett i ett längre tidsperspektiv är det skatteutjämningssyslemet
som är det främsta instrumentet för utjämning av skillnader i ekonomiska
förutsättningar mellan kommunerna resp. landstingskommunerna. Jag återkommer strax
till frägan om översyn av skatteuljämningssystemet.

Prop. 1982/83:90 17

Det
särskilda riktade stödet bör vara enkelt fill sin konstruktion och baseras på
generella.beräkningsgrunder. Individuella hänsynstaganden lill skiftande
ekonomisk slällning i övrigt fär på sedvanligt sätt beaktas vid bedömning av
behov av extra skatteutjämningsbidrag.

De
principer som bör gälla för utformningen av etl särskilt stöd med angiven
inriktning har tagits upp vid överläggningar mellan regeringen och kommunförbunden.

Med
hänsyn till den höga andel av de kommunala inkomsterna som utgörs av
skatteintäkter finns det skäl atl anta all de kommuner och landstingskommuner
som får en förhållandevis låg skatteintäkt sökning från år 1983 till år 1984
löper slörre risk att tvingas höja utdebiteringen än de som får en hög skatleintäktsökning.
Vidare kan antas att bland de kommuner och landstingskommuner som har en låg skatleintäktsökning
är det speciellt de som har små finansieUa reserver som på kort sikt riskerar att
tvingas höja skatten.

Det
särskilda stödet bör med beaktande härav utformas som elt bidrag som garanterar
kommuner och landstingskommuner med små finansiella reserver en viss bestämd skatleintäktsökning
i förhållande till den genomsnittliga skatteintäktsökningen.

I
skatteintäkterna bör ingå såväl förskott som slutavräkning och skatteutjämningsbidrag.
För de kommuner och landstingskommuner som ingår i skatteutjämningssyslemet kan
skatteintäktsökningen avvika frän riksgenomsnittet pä grund av förändring
mellan två är av antalet invånare, åldersfaktorn i skattekraftsgarantin eller
utdebiteringen. Slulavräkningen som beror pä skillnaden mellan skatteunderlaget
två är tidigare och det egna skatteunderlaget kan också avvika gentemot
riksgenomsnittet. Slulavräkningen motsvarar normalt cirka 10—15 % av totala
skatteintäkten.

För
det tjugofemtal kommuner samt Stockholms läns landstingskommun som ej ingår i
skatteutjämningssystemet kan skatteintäktsökningen (förskott och
slutavräkning) avvika från riksgenomsnittet på grund av den egna
skatteunderlagstillväxten samt förändring i utdebiteringen.

Som
mått på kommunernas och landsfingskommunernas finansiella reserver bör användas
finansieringskapitalel (skillnaden mellan omsättningstillgångar och kortfrisfiga
skulder). Genom att sätta finansieringskapitalet i relation fill de externa
utgifterna och således få ett mått pä de finansiella reservemas relativa
storlek kan jämförelser göras mellan enskilda kommuner resp.
landstingskommuner. Jämförelsen påverkas då inte av variafioner i den
kommunala verksamhetens omfattning och organisation.

En
central utgångspunkt vid val av underlag för beräkningar av det riktade stödet
för år 1984 är att uppgifterna måste kunna hämtas från stafistik om den
aktuella ekonomiska situationen och att underlaget inte skall kunna påverkas av
den enskilda kommunen resp. landstingskommunen.

Uppgifter
om finansieringskapital och externa utgifter bör tas från 1982

Prop. 1982/83:90 18

ärs
bokslut som finns tillgängligt sommaren 1983. Uppgifter om skattein-täklsökningen
kan beräknas först i anslutning till det preliminära taxerings-ulfall som föreligger
i slutet av augusti 1983. Den skattesats som ingår i kalkylerna bör avse år
1983.

Reglerna
för stödets fördelning bör utformas sä alt de kommuner och landstingskommuner
som underskrider etl visst relationstal mellan finansieringskapital och externa
utgifter bör komma i fräga för stöd. En differentiering bör göras även inom
denna grupp med hänsyn till all de finansiella reserverna varierar och för atl
förhindra att alltför stora tröskel-effekter uppstår. Kommuner och
landstingskommuner som har relativt låg skattesals bör inte kunna få del av
stödet trots atl krilerierna i övrigt för att stödet skall utgå är uppfyllda.

Frågan
om de medel som kan avsättas till stödet mäste avvägas inom ramen för de totala
finansiella resursöverföringar som i nuläget kan göras vid en sammanvägd
bedömning av det siatsfinansiella lägel och läget i kommunsektorn. Vissa frågor
av betydelse för dessa avvägningar är föremål för förhandlingar och
beredningar. Med hänsyn härtill är jag inte f.n. beredd alt ta ställning till
medelsramens storlek. Jag avser att återkomma härtill i
kompletteringspropositionen. Medelsramen för stödet bör fördelas med en delram
för kommuner och en delram för landstingskommuner.

Först
i samband med den preliminära beräkningen av taxeringsutfallel i slutet av
augusti är det möjligt att fastställa de gränsniväer för förhällandet mellan
finansieringskapital och externa utgifter som bör användas vid stödets
fördelning, den skatteintäktsökning i förhållande till den genomsnittliga
skatteintäktsökningen som stödet bör garantera samt hur differenfieringen
skall göras inom den grupp som kommer i fräga för stödet. Det är nämligen först
när det preliminära taxeringsutfallet föreligger som det går att beräkna vilka
finansiella krav som uppstår vid detaljutformningen av stödsystemet och som en
avstämning kan göras mot totalt avsatta ramar. Riksdagens bemyndigande bör
inhämtas atl fördela stödet i samband med beviljande av det extra skatteutjämningsbidraget.
Stödet bör dock betalas ut utan ansökan.

Beslut
om fördelningen av stödet till enskilda kommuner och landstingskommuner bör
fattas i september när den preliminära medelskattekraften fastställts.

2.5
Utredning om skatteutjämningssystemet

Det
nuvarande skatteutjämningssystemet har gällt fr.o.m. år 1980 (prop. 1979/80:95.
FiU 35, rskr 335, SFS 1979:362). Systemet grundas på kommunernas resp.
landstingskommunernas skattekraft, dvs. skatteunderlag per invånare i relation
till medelskattekraften i riket, och på deras kostnader till följd av geografiskt
läge, bebyggelsestmklur och äldersstmktur.

Kommunerna
och landsfingskommunerna är fördelade pä 12 skatte-

Prop.
1982/83:90 19

kraftsklasser.
Klasserna är indelade i ireprocentsintervall från 103 % upp lill 136 % av
medelskattekraften. Genom klassindelningen anges den grundgaranti som gäller
för varje kommun resp. landstingskommun. I grundgarantin har hänsyn tagits lill
kostnader på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Denna gmndgaranti
kompletteras med tillägg eller avdrag för åldersstrukturen i resp. kommun och
landstingskommun saml med tillägg för snabb befolkningsminskning i kommun.

Vid
remissbehandlingen av kommunalekonomiska utredningens (KEU 76) betänkande (SOU
1977:78 och 79), som låg till grund för 1979 års reform, riktades kritik i
vissa delar mot utredningens teknik för beräkning av kostnader för de
verksamheter som ingår i gmndgarantin.

I
syfte att förbättra underlaget inför en framtida översyn av skatteutjämningen
tillsattes därför i december 1979 en utredning (B 1980:02) med uppdrag atl göra
en översyn av statistik och kalkylmeloder för grundgaran-lin i
skatteutjämningssystemet. Denna utredning (KGU) gör en genomgång och utför nya
beräkningar av samfiiga faktorer som ingår i grundgarantin saml undersöker om
del kan anses lämpligl att införa ytterligare faktorer för bestämmande av
grundgarantin för kommunerna resp. landstingskommunerna. KGU:s översyn
omfattar sålunda utöver de koslnadsfaktorer som ingår i nuvarande system ocksä
en undersökning av speciella merkostnader för glesbygder resp. större
tätorter. Det ankommer dock inte pä utredningen atl lägga fram förslag om en
förändrad indelning av kommuner och landstingskommuner i skattekraftsklasser. KGU
beräknas slutföra sitt uppdrag omkring den 1 juli 1983.

Till
regeringen har inkommit elt antal skrivelser med synpunkter på nuvarande
skatteutjämningssystem. Etl flertal motioner med synpunkter på skatleutjämningssyslemets
utformning har vidare väckts i riksdagen. Bl.a. har påtalats att skillnaderna i
skattesatser mellan kommunerna fortfarande är mycket stora. Jag vill med
anledning härav framhålla att syftet med skatteutjämningen är att skapa
förutsättningar för olika kommuner resp. landstingskommuner att bedriva en
likartad verksamhet till samma kostnad. I den mån utdebiterings variationerna
är uttryck för olika ambitioner i verksamheten är det rimligt att detta leder till
skillnader i utdebiteringen. Grundläggande för utjämningen bör enligt min
mening vara skillnaderna i skattekraft.

Den
senaste reformen av skatteutjämningsystemet, som genomfördes i tre steg åren
1980-1982, har inneburit en kraftig ökning av bidragen. Den reducering av
skatteunderlag som beslutats för åren 1982 och 1983 och som jag till vissa
delar föreslår skall kvarstå under är 1984 påverkar indirekt statens kostnader
för skatleuljämningssyslemel. Frånsett Stockholms kommun och Stockholms läns
landstingskommun har de gjorda reduceringarna inte i nämnvärd grad påverkat
skillnaderna i skattekraft mellan kommunerna utanför och inom
skatteutjämningssystemet.

Skatteutjämningssystemet
är ett viktigt medel i jämlikhetspoliliken. Bi-

Prop. 1982/83:90 20

dragssystemet
är avsett alt ge kommuner som har ett svagt inkomstunderlag och höga kostnader
beroende på ogynnsamma förulsättningar möjligheter att fullgöra sina uppgifter
på ett med andra kommuner likvärdigt sätt.

Den
ekonomiska situationen har försämrats även för kommunsektorn. I etl sådant läge
där den finansiella situationen är svår såväl för staten som för kommunerna och
landsfingskommunerna är del särskilt angeläget all se till att de knappa
resurserna används på ett så rättvist och ändamålsenligt sätt som möjligt. Mot
denna bakgrund anser jag att en pariamenlariskt sammansatt kommitté bör
tillsältas med uppgift alt se över det nuvarande systemet.

Inriktningen
av arbetet bör i huvudsak vara atl åstadkomma en sådan fördelning mellan
kommunerna resp. landstingskommunerna att de medel som kan ställas till
förfogande för skalleutjämning används så effektivt som möjligt.

Genom
den senaste reformen av skatteuljämningssystemet blev bidragsökningen, som jag
tidigare nämnt, mycket stark. Mellan åren 1979 och 1983 ökade således de
sammanlagda bidragen till kommuner och landstingskommuner med 1:45 kr./skr.
För vissa län blev bidragsökningen över 3 kr./skr. De kraftigt höjda
garantierna i Syd- och Mellansverige medförde att fler kommuner och
landstingskommuner kom in i skatteuljämningssystemet. Det kan vidare
konstateras att på den höga nivå som skattekrafts-garantierna nu generellt
förts upp blir effekten på bidragets storlek kraftig. Mol bl.a. denna bakgmnd
bör utredningen undersöka om indelningen i skattekraftsklasser är väl avvägd.

En
rad i och för sig viktiga problem av mera teknisk karaktär som av olika skäl
aktualiserats måste ocksä tas upp till övervägande. Hit hör definitionen av
skattekraftsbegrepp och invånarantal, frågan om ålders-stmkturfaktorns
ändamålsenliga konstrukfion och funktion samt frågan om spärregler. Vidare bör
ingå prövning om ytterligare faktorer — såsom kostnader lill följd av
invandring och arbetslöshet - skall vägas in. Sambandet mellan skatteutjämning
och regionalpolitik måste också beaktas.

Jag
har nu redogjort för vissa riktlinjer som bör gälla för en översyn av skatteuljämningssystemet.
Jag avser atl återkomma till regeringen under våren när det gäller utfärdande
av direktiven.

Prop. 1982/83:90 21

3
Anslagsfrågor för budgetåret 1983/84

SJUNDE
HUVUDTITELN

E.
Bidrag och ersättningar till kommunerna

E
2. Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m.

1981/82
Utgift 9 252 334 106 1982/83 Anslag 10 300 000 000 1983/84 Förslag 10 661 000
000

I
prop. 1982/83:100 (bil. 9 s. 107) har regeringen föreslagit riksdagen att, i avvaktan
pä särskild proposifion i ämnet, till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m.m.
beräkna ett förslagsanslag av 10 600 000 000 kr. Jag anhåller nu att fä ta upp
denna fräga.

Skatteutjämningsbidrag
utgår till kommuner och landsfingskommuner. Under tidigare år har från anslaget
även beräknats medel för skatteutjämningsbidrag till de kyrkliga kommunerna. Fr.o.m.
år 1983 beräknas inte längre medel härför under anslaget. Det tidigare systemet
har ersatts av elt inomkyrkligt utjämningssystem som finansieras genom en
allmän kyrkoavgift.

I
Stockholms län finns dämtöver etl inomregionalt skatteutjämningssystem. Genom
en särskild lag ges Stockholms läns landsfingskommun befogenhet alt lämna
bidrag och län till kommuner inom landstingsområdet, i den mån det behövs för
att främja skatteutjämning mellan kommunerna. Lagen har tidigare varit
tidsbegränsad men har numera givils en permanent utformning (prop. 1982/83:4,
KU 6, rskr 17).

Somjag
nyss nämnt avser jag att föreslå regeringen alt en parlamentarisk kommitté
tillsätts för en översyn av skatteutjämningssystemet. Jag har tidigare
redogjort för vilken huvudsaklig inriktning som bör gälla för denna utredning.

De
ordinära extra skatteutjämningsbidragen, vars syfte är atl ge stöd till kommuner
som av olika skäl har kommit i ekonomiska svårigheter, har utgått med ca 100
milj. kr./år. Med hänsyn till atl stöd till kostnader för outhyrda lägenheter
på nytt införts bortfaller behovet av extra skatteutjämningsbidrag till detta
ändamål. Det särskilda riktade stödet som föreslås för år 1984 bör i vissa
fall minska behovel av bidragsgivning lill vissa kommuner. Vid en sammanvägd
bedömning finner jag att bidraget för är 1984 bör kunna minskas lill 85 milj.
kr. Det är dock svårt all i nuläget exakt överblicka behovet. Ansökan om extra skatleutjämningsbidrag
skall inges senast den 31 mars året före bidragsåret enligl lagen om skatteutjämningsbidrag.

Ett
särskilt stöd bör för år 1984 ges för att undvika kraftiga skattehöj-

Prop. 1982/83:90 22

ningar i de finansiellt sett sämst ställda kommunerna och landsfingskommunerna.
Jag har i det föregående behandlat principerna för stödets fördelning. Stödet
bör utgå inom ramen för extra skatteutjämningsbidrag. Med hänsyn till att det
särskilda stödet utgör en speciell form av bidrag som utgår efter generella
principer bör detta bidrag beviljas utan ansökan. Som jag tidigare anfört kan
den medelsram som bör gälla för stödet inte nu anges. Jag avser alt återkomma fill
denna fråga i kompletteringspropositionen.

Jag övergår nu till beräkningen av anslaget exkl. det
särskilda stödet för budgetåret 1983/84. Medelsbehovet under detta budgetår
avser bidrag som utbetalas under andra hälften av år 1983 och första hälften av
är 1984. Storleken av de beslutade skatteutjämningsbidragen för år 1983 och
beräknade bidrag för år 1984 framgår av följande sammanställning.

Skatteutjämningsbidrag åren 1983 och 1984 (milj. kr.)

1983 1984

5 664

6 184

4 292

4 695

402

85

(306)

(-)

0 358

10 964

Kommuner Landstingskommuner Extra skatteutjämningsbidrag (varav
särskild kompensation)

Summa

Ordinarie skatteutjämningsbidrag uppgår under år 1983 till
sammanlagt 9956 milj. kr. Bidragen under år 1984 är beroende av den fortsatta
utvecklingen av skatteunderlaget och av de kommunala skattesatserna för samma
år. Skatteutjämningsbidraget för år 1984 är vidare avhängigt de skatie-kraftsgarantier
för kommuner och landstingskommuner som framkommer vid omräkning under sommaren
1983 av åldersstmkturfaktorerna. Kostnaderna kan alltså inte nu beräknas med
säkerhet. Om man utgår från 1983 års skattesatser och antar en viss höjning av
skatteunderlaget samt atl åldersstmkturen m.m. i kommuner och
landstingskommuner är desamma som för år 1983 kan de sammanlagda bidragen exkl.
det särskilda stödet för är 1984 beräknas till 10964 milj. kr. Hälften av
beloppen för resp. kalenderår 1983 och 1984, 10661 milj. kr., utbetalas under
budgetåret 1983/84. Jag förordar att anslaget förs upp med detta belopp. Därvid
bör beaktas vad jag har anfört om att jag avser att återkomma till frågan om
storleken av det särskilda stödet.

Prop. 1982/83:90 23

4 Hemställan

Med
hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen dels föreslår
riksdagen att

1.
antaga förslaget till lag om
ändring i lagen (1982:221) med särskilda bestämmelser angående det kommunala
skatteunderlaget m.m.,

2.
bemyndiga regeringen att utge särskill
stöd för år 1984 till kommuner och landstingskommuner i enlighet med vad jag
har förordat,

3.
till Skatteutjämningsbidrag tiU
kommunerna m.m. för budgetåret 1983/84 anvisa ett förslagsanslag av 10 661 000
000 kr.,

dels
bereder riksdagen att ta del av vad jag nu har anfört om

4.
den ekonomiska utvecklingen i
kommunsektorn,

5.
den kommunala beskattningen av
juridiska personer,

6.
automatiken i statsbidragen m. m.
fill kommunsektorn,

7.
en utredning om
skatteutjämningssystemet.

5 Beslut

Regeringen
ansluter sig fill föredragandens överväganden och beslutar att genom
proposition förelägga riksdagen vad föredraganden anfört för de åtgärder och de
ändamål som föredraganden har hemställt om.

Prop.
1982/83:90 24

Innehållsförteckning

Proposition
...................................................... .... I

Propositionens
huvudsakliga innehåll ..................... .... I

Lagförslag om ändring i
taxeringslagen .................... 2

Utdrag av
regeringsprotokoll den 3 mars 1983 .......... 3

1. Inledning........................................................ 3

2. Föredragandens
överväganden ......................... 4

2.1
Den ekonomiska utvecklingen i
kommunsektorn år 1984 m.m. 4

2.2
Överväganden om del kommunala
skatteunderlaget 12

2.3
Specialdestinerade statsbidrag
och ersättningar 14

2.4 Särskill
riktat stöd under år 1984 16

2.5 Utredning
om skatteuljämningssystemet 18

3.
Anslagsfrågor för budgetåret
1983/84 ................. 21

4.
Hemställan ................................................... 23

5.
Beslut ........................................................... 23

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1983