Prop. 1983/84:119

Prop.
1983/84:119

Regeringens proposition 1983/84:119

om förenkling av myndigheternas föreskrifter,
anvisningar och råd;

beslutad den 23 februari 1984.

Regeringen förelägger riksdagen vad som har upptagits i
bifogade utdrag av regeringsprotokoll för de åtgärder och ändamål som framgår
av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar

OLOF PALME

STEN WICKBOM

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen förordas en rad åtgärder för att
myndigheternas föreskrifter och övriga regler skall bli enklare och klarare
och för att regelbeståndet i samhället inte skall bli alltför omfattande. Bl.a.
föreslås att myndigheterna inte skall använda termen anvisningar som beteckning
på bindande regler och att de även i övrigt skall undvika att använda den
termen, eftersom den kan missförstås.

Ett par av åtgärderna underställs riksdagens prövning.
Återstoden är åtgärder som regeringen aviserar att den själv avser att vidta.

En sammanfattning av åtgärderna redovisas i propositionens
avsnitt 3.12.

1 Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 119

Prop. 1983/84:119 2

Förslag
till

Lag om ändring i lagen
(1976:633) om kungörande av lagar

och andra författningar

Härigenom
föreskrivs att 1 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra
författningar' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse

1§

Författningar
som har beslutals av riksdagen, regeringen eller kyrkomötet eller av en
myndighet under regeringen eller riksdagen skall kungöras enligt denna lag, om
inte annat följer av 2 §.

Medförfattning
skall i denna lag Med/ör/flrr/H>igar skall i denna lag

förstås
lag eller förordning eller förstås lagar, förordningar och andra

annan föreskrift som avses i 8 kap. rättsregler som i 8 kap. regeringsfor-

regeringsformen, men betecknas som föreskrifter.

Denna
lag träder i kraft den 1 juli 1984.

Lagen
omtryckt 1982:1254.

Prop. 1983/84:119 2

Utdrag

JUSTITIEDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid
regeringssammanträde 1984-02-23

Närvarande:
statsministern Palme, ordförande, och statsråden I. Carlsson, Lundkvist, Feldt,
Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, Andersson, Boström,
Bodström, Göransson, Dahl, R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Thunborg, Wickbom

Föredragande:
statsrådet Wickbom

Proposition
om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd

1
Inledning

På
senare tid har kritik riktats mot den omfattande regelgivningen i samhället.
Kritiken har framför allt tagit sikte på de regler som myndigheter under
regeringen beslutar. Sådana regler har ökal väsentligt i omfattning under
senare år.

Den
angivna utvecklingen har bl.a. samband med den allt vanligare tekniken med s.k.
ramlagar, vilka ofta förutsätter att en utfyllnad sker genom regler som
beslutas av regeringen eller efter dess bemyndigande av
förvaltningsmyndigheterna. I detta system finns inbyggt en risk för en delaljreglering
som kan vara svär att konlrollera för statsmakterna. Problemen med
detaljstyrningen blir särskilt märkbara när reglerna riktar sig till kommuner
och landstingskommuner. Mängden av regler medför vidare att regelbeståndet blir
svåröverskådligt vilket kan leda till svårigheter både för allmänheten och för
myndigheterna att få klarhet i vilka regler som gäller.

Kritiken
mot regelgivningen har också avsett den terminologi som används. Det har
sålunda hävdats alt såväl allmänheten som tillämpande myndigheter kan ha svårt
att veta om syftet med en regel är att den skall vara bindande eller om den
endast skall vara ett råd.

Mot
den kritik som jag nu har redovisat måste ställas det faktum att regelgivningen
är ett viktigt medel för förändring och förnyelse av samhället. Myndigheternas
regler har stor betydelse på en rad områden. Reglerna tjänar bl.a.
rättssäkerheten genom att de ökar förutsebarheten och underlättar både
enskildas och myndigheters ställningstaganden i olika frågor. Att ett centralt
verk har meddelat föreskrifter på ett visst område kan t.ex. medföra att ett
stort antal tjänstemän vid lokala myndigheter runt om i landet får klarare
besked om hur de skall tolka den lag eller förordning som

r Riksdagen 1983/84. I saml. Nr 119

Prop.
1983/84:119 4

föreskrifterna fyller ut. Samtidigt kan föreskrifterna
bidra till att praxis blir enhetlig, till att allmänheten får klara och snabba
besked om vad som gäller och till att onödiga överklaganden undviks.

Många myndigheter ägnar inte bara stor omsorg åt att skriva
och publicera egna regler. De lägger också ner mycket arbete på att
sammanställa de egna reglerna med andra regler och annat material. Dessa
sammanställningar är ofta viktiga hjälpmedel i rättstillämpningen.

Värdet av den regelgivning och informalion som myndigheter
under regeringen svarar för kan emellertid inte undanskymma att denna verksamhet
med tiden har medfört problem. Dessa är huvudsakligen av kvalitativ art men har
blivit kännbarare i takt med att antalet regler har ökat.

En arbetsgrupp i regeringskansliel har övervägt vad
statsmakterna kan göra för att komma till rätta med problemen och föreslagit en
rad åtgärder. Förslaget har publicerats i promemorian (Ds Ju 1982:11) Större
klarhet i fråga om olika reglers rättsliga karaktär och syfte - PM om
föreskrifter, anvisningar och råd. En sammanfattning av promemorieförslagel bör
fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1.

Promemorian har remissbehandlats. Remissyttranden har avgells
av domstolsverket, riksåklagaren, rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen,
datainspektionen, kommerskollegium, överbefälhavaren, försvarets civilförvaltning,
försvarets materielverk, civilförsvarsstyrelsen, överstyrelsen för ekonomiskt
försvar, socialstyrelsen, riksförsäkringsverket, postverket, televerket,
statens järnvägar, vägverket, trafiksäkerhetsverket, sjöfartsverket,
luftfartsverket, transportrådet, generaltullstyrelsen, bankinspektionen, försäkringsinspektionen,
riksskatteverket, statens pris- och kartellnämnd, konsumentverket,
riktlinjekommittén (H 1979:04), statens kulturråd, skolöverstyrelsen,
universitets- och högskoleämbetet, cenlrala studiestödsnämnden,
lantbruksstyrelsen, statens jordbruksnämnd, statens livsmedelsverk,
skogsstyrelsen, fiskeristyrelsen, slalens naturvårdsverk, produktkontrollnämnden,
statens strålskyddsinslitut, arbetsmarknadsstyrelsen, arbetarskyddsstyrelsen, bosladsstyrelsen,
statens planverk, statens lantmäteriverk, statens industriverk, slatens
vattenfallsverk, statens provningsanstalt, patent- och registreringsverket, SIS-Standardiseringskommissionen
i Sverige, statskontoret, riksrevisionsverket, slatens arbetsgivarverk, länsslyrelsernas
organisationsnämnd, länsstyrelserna i Stockholms län och Malmöhus län,
justitieombudsmannen Sigvard Holstad (JO), Svenska kommunförbundet, Stockholms
kommun, Malmö kommun, Göteborgs kommun. Landstingsförbundet, Svenska
arbetsgivareföreningen. Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens
centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Kooperativa
förbundet. Näringslivets delegation för marknadsrätt. Svenska bankföreningen.
Svenska sparbanksföreningen. Svenska företagares riksförbund, Sveriges
hantverks- och industriorganisation (SHIO-Familjeföretagen), Sveriges
industriförbund, Kungl. Svenska aeroklubben, Helikopterförelagens riksförbund, Taxiflygförelagens
riksför-

Prop.
1983/84:119 5

bund och Institutet för offentlig och internationell rätt.

Kommerskollegium har bifogat ett yttrande av
bokföringsnämnden.

Universitets- och högskoleämbetet har bifogat yttranden av
juridiska fakultetsnämnderna vid universiteten i Stockholm och Lund, av rätlsvetenskapliga
och statsvetenskapliga institutionerna vid universitetet i Göleborg och av
samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid universitetet i Umeå.

En sammanställning av remissyttrandena har gjorts i
justitiedepartementet och finns tillgänglig i ärendet (Dnr 1788-82).

En del statistiska uppgifter om myndigheternas regelgivning
och vissa kritiska synpunkter på den finns i förvallningsutredningens
betänkande (SOU 1983:39 s. 68-74 och 103-104).

Jag avser att nu ta upp frågan vad statsmakterna kan göra
för all myndigheternas regler skall bli enklare och klarare och för att
regelbeståndet inte skall bli för omfattande. Endast en del av de åtgärder som
jag förordar kräver riksdagens medverkan medan åtgärderna i övrigt kan beslutas
av regeringen. Om riksdagen antar de förslag i ämnet som regeringen enligt min
mening bör förelägga riksdagen, ämnar jag återkomma med förslag om att
regeringen skall besluta vissa kompletterande föreskrifter. För att klargöra
sambandet mellan de olika åtgärderna och för att det skall bli möjligt för
riksdagen att sätta in de förslag, som den bör la ställning till, i ett vidare
sammanhang kommer jag emellertid redan nu att översiktligt redovisa hur jag
tänker mig också den del av reformen som bör beslutas av regeringen.

2 Bakgrund

2.1 Begreppsbestämningar och författningsbakgrund

Grundläggande bestämmelser om rätten att besluta
föreskrifter (rättsregler) finns i 8 kap. regeringsformen. Sådana regler
kännetecknas enligl förarbetena till regeringsformen i princip av att de är
bindande för myndigheter och enskilda, samtidigt som de är generellt lillämpbara
(prop. 1973:90 s. 203 och 204).

Enligt regeringsformen skall lagar kungöras så snart det
kan ske. Detsamma gäller regeringens förordningar, om inte annat föreskrivs i
lag. I övrigt är kungörandet av rättsregler inte grundlagsreglerat. Ytterligare
bestämmelser i ämnet finns i lagen (1976:633).om kungörande av lagar och andra
författningar (kungörandelagen, omtryckt 1982:1254).

Kungörandelagen är tillämplig på författningar som
beslutas av riksdagen, regeringen eller kyrkomötet eller av myndigheter under
regeringen eller riksdagen. Författningar som beslutas av kommunerna faller
däremot utanför. Lagen kompletteras av författningssamlingsförordningen
(1976:725, omtryckt 1977:952, förordningen ändrad senasl 1982:1256, bilagorna
till förordningen ändrade senast 1983:784).

Prop. 1983/84:119 6

Sett
i slort innebär kungörandebestämmelserna att författningar normalt skall
publiceras i en författningssamling.

Begreppet
författning används inte i 8 kap. regeringsformen. I kungörandelagen
definieras detta begrepp som "lag eller förordning eller annan föreskrift
som avses i 8 kap. regeringsformen". Samma definition finns i författningssamlingsförordningen.

I
den proposition som ligger till grund för kungörandelagen uppehåller sig föredraganden
vid det för föreskrifterna karaktäristiska draget att de är bindande (prop.
1975/76:112 s. 66 och 67). Han framhåller att i enlighet med regeringsformens
föreskriftsbegrepp bör maji som författningar räkna bestämmelser som anger vad
enskilda och myndigheter skall iaktta och vad följden blir om uppställda regler
inte följs. Därmed är dock inte sagt, fortsätter han, att del i en författning
inte kan finnas bestämmelser om hur enskilda eller myndigheter bör handla i
vissa situationer. Formuleringen "bör" i stället för
"skall" kan användas därför att förhållandena är sådana att ett
absolut krav inte kan uppställas. En bör-regel kan i sådana fall anses bindande
i den bemärkelsen atl det måste föreligga särskilda skäl för alt del skall vara
tillåtet att avvika från regeln. Hinder möter således inte mot att en författning
innehåller föreskrifter av denna typ.

I
den nämnda proposilionen behandlas också frågan om gränsdragningen mellan å ena
sidan författningar och å andra sidan vad som tidigare har kallats anvisningar
och råd. Regler som anvisar hur en person lämpligen kan förfara i vissa
hänseenden men där det likväl står den enskilde fritt atl välja en annan väg
för att nå det önskade resultatet bör enligt föredraganden inte räknas som författningar.
Sådana regler bör benämnas allmänna råd. Termen anvisning bör om möjligt
undvikas i sådana sammanhang, eftersom den sedan gammalt ofta används som
beteckning på föreskrifter. Ett typiskt exempel på delta är anvisningarna till kommunalskatlelagen
(1928:370). Dessa har karaktären av tilläggsbestämmelser av lags karaktär.

I
nära anslutning till dessa motivuttalanden har regeringen i författningssamlingsförordningen
definierat allmänna råd som sådana rekommendationer om tillämpningen av en
författning som anvisar hur någon lämpligen kan handla i vissa hänseenden men
som inte utesluter andra handlingssätt. Fastän allmänna råd inte räknas som
författningar, har i författningssamlingsförordningen tagits in en del
bestämmelser om publiceringen av allmänna råd. Bestämmelserna innebär att
allmänna råd inte behöver kungöras i teknisk bemärkelse. Det räcker att de
hålls allmänhelen till hända i skriftlig form. De får emellertid tas in i en
författningssamling.

I
propositionen om kungörande av lagar och andra författningar nämns som en
särskild lyp av regler sådana anvisningar som skall främja en enhetlig
tillämpning av en viss författning eller som skall bidra till en utveckling i
viss riktning av praxis. Dessa anvisningar binder inte formellt de myndigheter som
har att tillämpa den bakomliggande sanktionerade författningen men de har i
realiteten stor betydelse för rättsutvecklingen. Anvisningar av denna

Prop.
1983/84:119 7

typ
bör ses som en utfyllnad av de bakomliggande sanktionerade föreskrifterna och
bör enligt propositionen anses falla inom ramen för begreppet författning.
Termen anvisningar eller uttrycke*t föreskrifter med anvisningar torde, heter
det vidare, vara en lämplig benämning på dem.

Som
gemensam term för föreskrifter, anvisningar och allmänna råd enligt de nu
gjorda begreppsbestämningarna använder jag i det följande termen regler. Denna
samlingsbeteckning rekommenderas i förarbetena till kungörandelagen (prop.
1975/76:112 s. 67) och används också i författningssamlingsförordningen (27
och 29 §§).

2.2
Myndigheternas behörighet att besluta föreskrifter, anvisningar och råd

Myndigheter
under regeringen är enligt regeringsformen behöriga att besluta/öres/:n/rer
endast efter uttryckligt bemyndigande av regeringen. När det gäller
föreskrifter i vissa ämnen, som är särskilt viktiga för medborgarna, måste
regeringens bemyndigande i sin tur ha stöd i ett bemyndigande av riksdagen.
Också kommuner måste f.ö. ha ett uttryckHgt bemyndigande för att besluta
föreskrifter.

Allmänna
råd torde däremot varje myndighet på sitt område kunna utfärda även utan något
uttryckligt bemyndigande. Regeringen har genom ett stort antal
instruktionsbestämmelser o.d. särskilt uppdragit åt vissa myndigheter att
meddela allmänna råd.

På
liknande sätt har regeringen utfärdat åtskilliga bestämmelser som ålägger
myndigheter att meddela anvisningar.

Sådana
anvisningar, som skall främja en enhetlig tillämpning av en viss författning
eller bidra till utvecklingen i viss riktning av praxis, skall som sagt enligt
förarbetena till kungörandelagen kungöras som författningar, dvs. som
föreskrifter. I det inledningsvis nämnda betänkandet Ds Ju 1982:11 (s. 7) drar
arbetsgruppen därför slutsatsen att myndigheter under regeringen f.n. är
behöriga att besluta anvisningar av detta slag bara efter uttryckligt bemyndigande.

Denna
slutsats kan emellertid enligt min mening ifrågasättas. Före tillkomsten av
regeringsformen antogs allmänt i den förvallningsrättsliga litteraturen att
överordnade myndigheter fick meddela anvisningar till ledning för sina
underordnade myndigheter även utan något uttryckligt bemyndigande, se t.ex. Herlitz,
Föreläsningar i förvaltningsrätt, II, 2 uppl., 1948, s. 154 och
155. Arbetsgruppens sjutsats har knappast stöd i regeringsformen eller dess
förarbeten. Den är också svår att förena med de uttalanden om konsumentverkets rikthnjer
som lagrådet och den dåvarande justitieministern gjorde under förarbetena till konsumentkreditlagen
(1977:981). Som arbetsgruppen själv skriver torde det av dessa ultalanden framgå
att riktlinjerna är en typ av sådana rekommendationer som enligt förarbetena
till kungörandelagen kan kallas anvisningar. Men konsument-

Prop.
1983/84:119 8

verket har på detta område ingen normgivningskompetens som
kan ledas tillbaka till 8 kap. regeringsformen. Jfr arbetsgruppens betänkande s.
21-26 och Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna, 1980, s. 238 och 239.

Det kan alltså hävdas att myndigheterna får besluta
anvisningar utan något uttryckligt bemyndigande.

2.3 Problem med den nuvarande ordningen

Som jag inledningsvis framhöll har den regelgivning och
regelpublicering som myndigheterna svarar för medförl vissa problem. De
viktigaste kan sammanfattas på följande sätt:

* Reglerna är på vissa områden så
många och svåröverskådliga att det ibland är svårt t.o.m. för regelproducenterna
själva att hålla reda på dem.

* Reglerna är inte sällan
komplicerade och svårtolkade. Många gånger är det oklart om syftet med en
regel, t.ex. en "anvisning", är att den skall vara bindande eller
bara rekommenderande eller exemplifierande. Ibland framgår det inte heller
klart vad som är en myndighets egna regler och vad som är referat av
lagförarbeten, kommentarer o.d.

* Den språkliga utformningen av
reglerna är ofta mindre god. Ålderdomliga, stela och svårbegripliga
formuleringar försvårar läsningen för både myndigheter och enskilda.

* Kravet på att författningar skall
kungöras i författningssamling iakttas inte alltid.

* Som konstitutionsutskottet påpekar
i sitt granskningsbetänkande vid 1980/81 års riksmöte (KU 1980/81:25) ankommer
det på regeringen att följa myndigheternas normgivning och ta de initiativ som
framstår som påkallade. Regeringen har emellertid svårt att överblicka
utvecklingen pä området. Något effektivt medel för kontroll av att verksamheten
håller sig inom givna bemyndiganden finns knappast, i vart fall inte på alla
områden.

* Alltför detaljerade regler på vissa
områden kan hämma den tekniska utvecklingen.

* Ju mer detaljerade reglerna blir,
desto oftare måste de ändras. Täta ändringar försvårar för de berörda att hålla
sig informerade om vad som gäller och att planera sin verksamhet.

* Detaljerade regler medför
svårigheter att anpassa olika verksamheter så att de svarar mot lokala behov
och förutsättningar.

* Regelgivningen är kostnadskrävande
i sig. Den driver också ibland upp kostnaderna för kommuner och enskilda och
inskränker den kommunala självstyrelsen.

Problemen beror på flera faklorer:

* Nya områden regleras. Nya lagar och
förordningar förutsätter inte sällan att också förvaltningsmyndigheterna
producerar fler regler.

* Ramlagstekniken används flitigt. Bemyndiganden
ges frikostigt och

Prop.
1983/84:119 9

formuleras normalt som en ovillkorlig skyldighet för
myndigheten att utnyttja bemyndigandet. Antalet nivåer i regelgivningen ökar.

* I takt med att uppgiften att
besluta regler splittras på fler händer vinner sektortänkande terräng på
bekostnad av helhetssynen. På vissa håll har också regelskrivandet delegerats
till befattningshavare på relativt låg nivå inom myndigheten.

* Många myndigheter har svårt att i
sin regelgivning skilja mellan allmänna råd, som ju inte behöver kungöras, och
sådana oförbindande regler som enligt förarbetena till kungörandelagen kan
kallas anvisningar eller föreskrifter med anvisningar och som skall kungöras
som författningar.

* I författningssamlingarna blandas
författningar med allmänna råd. Ibland varvas också författningar och allmänna
råd med annat maierial (referat av lagförarbeten, upplysningar om tekniska
förhållanden, bruksanvisningar o.d.).

* Gamla regler upphävs inte alltid
när nya i samma ämne utfärdas.

2.4 Vidtagna åtgärder

När det gäller regler som beslutas av myndigheter under
regeringen har regeringen utfärdat två författningar som har till syfte att
begränsa regelfloran. Det är dels kungörelsen (1970:641) om begränsningi
myndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd
(begränsningskungörelsen, omtryckt 1977:629, ändrad senast 1983:223), dels
förordningen (1981:305) om översyn av statliga myndigheters föreskrifter,
anvisningar och råd (översynsförordningen).

Bestämmelserna
i begränsningskungörelsen innebär i princip atl statliga myndigheter som vill
besluta regler "som kan påverka gällande standard eller tillämpade
normer" måste underställa regeringen frågan i sådana fall då reglerna kan
leda till kostnadsökningar av någon betydelse.

I
översynsförordningen föreskrivs att de statliga myndigheterna skall se över
sådana föreskrifter, anvisningar och allmänna råd som särskilt riktar sig till
kommuner och landstingskommuner. Syftet är att minska den statliga lillsynen
och detaljkontrollen. Regler som inte längre behövs skall upphävas.
Anvisningar, som inte upphävs, skall i princip ersättas med allmänna råd.
Myndigheterna skall ha redovisat resultatet av sin översyn senast den 1 juli
1983.

Den slat-kommunberedning
som har tillsatts enhgt regeringens beslut våren 1983 har bl.a. i uppdrag alt
föreslå sådana förändringar av del statliga regelsystemet som kan leda till
höjd effektivitet och minskade kostnader i den kommunala verksamheten.
Beredningen skall enhgt sina direktiv (Dir. 1983:30) särskilt analysera hur de
statliga myndigheterna efterlever kravet enligt begränsningskungörelsen på
beräkningar av de ekonomiska och administrativa konsekvenserna av deras
föreskrifter och råd. Därvid bör beredningen också utarbeta förslag om hur ev.
brister skall kunna avhjälpas.

Prop.
1983/84:119 10

Vidare skall beredningen redovisa erfarenheterna av
översynen enligt översynsförordningen och överväga formerna för fortsatt
översyn.

Regeringen har i november 1983 beslutat tillkalla en
särskild arbelsgrupp med uppgift att gå igenom den statliga reglering som
riktar sig mot näringslivet. Gruppens arbete skall bedrivas med utgångspunkt i
vad som anförs i en promemoria som har upprättats inom industridepartementet.
Promemorian bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.

2.5 Ytterligare åtgärder behövs

Trots de åtgärder som har vidtagits kvarstår till stor del
de problem som jag har pekat på i avsnitt 2.3. Nya regler tillkommer i en strid
ström. Enligt en färsk uppgift', som dock inte omfattar alla myndigheter, ger
myndigheterna varje år ut omkring 3.500 författningar, omfattande ca 9.000
textsidor. Motsvarande siffror för författningar i Svensk författningssamUng
(SFS) är 1.200-1.300 resp. 3.000. Man måste dock observera att de allra flesta
författningarna, i varje fall i SFS, är ändringar i någon eller några enstaka
paragrafer.

De utredningsuppdrag som regeringen har gett
stat-kommunberedningen och arbetsgruppen för översyn av den statliga normgivningen
gentemot näringslivet omfatlar sådana regler som rör förhållandet mellan staten
och kommunerna resp. staten och näringslivet. Andra regler, t.ex. sådana som
rör förhållandet mellan staten och enskilda som inte är näringsidkare, faller i
princip utanför dessa uppdrag.

Enligt min mening behövs det ytterligare ätgärder för att
förenkla förvaltningsmyndigheternas regelgivning. Både från myndighelernas och
från allmänhetens synpunkt är del angeläget att man gör reglerna överskådligare
och mer begripliga och att man försöker hålla nere antalet regler.

Strävan efler förenkling bör enligt min uppfattning
omfatta alla nivåer i regelgivningen. För de enskilda som reglerna riktar sig
till kan förenklingsbehovet många gånger vara detsamma oavsett om det är en
statlig eller kommunal instans som har beslutat reglerna. Att statsmakterna har
ett övergripande ansvar också för hur kommunerna utnyttjar givna bemyndiganden
ligger i sakens nalur.

Frågor om den kommunala normgivningen bör emellertid
bedömas i ett vidare kommunaldemokratiskt sammanhang. Jag går därför inte
närmare in på några sådana frågor nu. På denna punkt har jag samrått med chefen
för civildepartementet.

Innan jag anger vilka åtgärder som enligl min mening bör
vidtas på den statliga sidan vill jag peka på den skillnad som finns mellan å
ena sidan regler som utgör interna arbetsföreskrifter för en myndighet eller
som är avsedda

' Uppgiften har lämnats av samarbetsorganet för
rättsväsendets informationssystem (SARI) i promemorian (Ds Ju 1984:3) Rättsdata
- Utveckling, nuläge och framtid.

Prop.
1983/84:119 11

som råd i myndighetens eget arbete och å andra sidan
regler som riktar sig till allmänheten, till andra myndigheter eller till
kommuner och landstingskommuner. De åtgärder som bör vidtas för att reglerna
skall bli enklare och klarare bör visserligen i stor utsträckning kunna gälla
båda slagen av regler. I vissa avseenden kan det dock finnas anledning att
behandla de båda regeltyperna olika. Framför allt kan strängare krav behöva
ställas på regler som riktar sig till allmänheten än på rent interna regler.
Mina överväganden och förslag i det följande tar företrädesvis sikte på regler
av extern karaktär.

3 Vad kan statsmakterna göra för att myndigheternas regler
skall bli enklare och klarare och för att regelbeståndet inte skall bli alltför
omfattande?

3.1 Regeringen kan vara återhållsam med nya bemyndiganden

Statsrådsberedningen har i en skrivelse till rättscheferna
i departementen den 28 juni 1982 rekommenderat departementen att vara
restriktiva när det gäller att föreslå nya bemyndiganden för underlydande
myndigheter att besluta författningar. Denna rekommendation bör enligt min
mening vara vägledande också i fortsättningen.

För att de regler som behövs skall bli så få och
överskådliga som möjligt bör antalet nivåer i regelgivningen inte vara fler än
nödvändigt. Att regeringen i samarbete med t.ex. ett centrall ämbetsverk som
har den nödvändiga detaljkunskapen bygger ut en förordning med de ytterligare
föreskrifter som behövs kan därför i vissa fall vara en bättre lösning än att
verket på egen hand får utarbeta, besluta och kungöra kompletterande
föreskrifter. En sådan lösning kan också ibland tillgripas för att sanera ett alllför
omfattande eller svåröverskådligt regelkomplex.

Nya bemyndiganden bör inte lämnas slentrianmässigt utan
bara när del verkligen behövs. Behovet av föreskrifter från en myndighet under
regeringen bör alllid övervägas noga innan myndigheten får ett bemyndigande.
När behovet är svårt att fömtse, bör regeringen normalt vänta med bemyndigandet
tills behovet är klarlagt eller också begränsa bemyndigandet så att det klart
framgår att detta skall utnyttjas bara under vissa förutsättningar eller i mån
av behov. Över huvud taget bör bemyndiganden att besluta föreskrifter inte
göras mer vittgående än nödvändigt.

Särskilda uppdrag alt besluta allmänna råd o.d. bör inte
heller ges annat än efter noggrant övervägande av behovet.

Några nya uppdrag eller bemyndiganden att beslula regler
med beteckningen anvisningar bör inte ges (jfr avsnitt 3.4 i det följande).

1** Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 119

Prop. 1983/84:119 12

3.2
Befintliga bemyndiganden kan ses över

Enligt
den nämnda skrivelsen från statsrådsberedningen bör departementen vidare se
över befinttiga bemyndiganden för myndigheter atl besluta författningar.

Ett
lämpligt tillvägagångssätt är enligt min mening att varje departement
inventerar i första hand bemyndigandena i de förordningar som hör till
departementet. Inventeringen bör omfatta också uppdrag till myndigheterna att
besluta anvisningar och allmänna råd.

Departementet
bör samtidigt klarlägga vilka regler (föreskrifter, anvisningar och allmänna
råd) som varje bemyndigande o.d. har gett upphov till. Behövliga upplysningar
bör kunna inhämtas från de berörda myndigheterna under hand. På detta sätt har
redan civildepartementet gjort en kartläggning på det personaladministrativa
området. Inom socialdepartementet har en kartläggning satts igång beträffande bemyndiganden
för riksförsäkringsverket och socialstyrelsen.

När
en översiktlig kartläggning har gjorts, bör översynen inriktas på de områden
där en närmare undersökning kan löna sig. Bemyndigandena/ uppdragen på varje
sådant område bör så snart som möjligt omprövas. Omprövningen bör allt efter
omständigheterna göras i samband med annat lagstiftningsarbete på området eller
i form av särskilda projekt. Vid omprövningen bör behovet av detaljreglering på
området analyseras och vägas mot det övergripande intresset av att antalet
regler i samhället inte blir för stort.

I
detta sammanhang bör bl.a. uppmärksammas statsmakternas strävanden under senare
år att minska antalet regler som riktar sig särskilt till kommuner och
landstingskommuner. När sådana regler omprövas bör samråd ske med stat-kommunberedningen.

Att
vissa av de regler som har beslutats på myndighetsnivå behöver behållas bör inte
alltid utesluta att bemyndigandet/uppdraget upphävs. Om det gäller ett mindre
antal föreskrifter, kan del nämligen i vissa fall vara lämpligt att ta in dessa
i en förordning i stället. På så sätt kan regleringen göras överskådligare och
samtidigt hållas under bättre kontroll.

Översyner
enligt den nu skisserade metoden kommer att kräva åtskilligt arbete. Nyttan av della
arbete kan på många områden vara svår att bedöma på förhand. Prioriteringar bör
som sagt göras. Det är önskvärt att regeringen har möjlighet att göra
prioriteringar inte bara inom varje departements område utan också över
departementsgränserna. Därför kan det vara lämpligt att varje departement, när
den inledande kartläggningen är klar, gör en lista över områden där en närmare
undersökning kan löna sig. Listorna från samtliga departement kan sedan
sammanställas av statsrådsberedningen och användas som hjälpmedel vid
planeringen.

Vid
översynen bör termen anvisningar så långt som möjligt utmönstras (jfr avsnitt
3.4).

Prop.
1983/84:119 13

3.3
En klarare gräns kan dras mellan bindande och icke-bindande regler

Mitt
förslag: En klarare gräns bör dras mellan bindande regler och icke-bindande
regler. För detta ändamål föreslår jag en ändring i kungörandelagen som
klargör att begreppet författning endast skall omfatta lagar, förordningar och
andra bindande regler (föreskrifter).

Detta
innebär att något krav på kungörande i författningssamling inte längre skall
gälla för sådana icke-bindande regler som nu ofta kallas anvisningar.

Arbetsgruppens
förslag: I syfte att skapa större klarhet om vilka regler som är bindande och
vilka som bara är rekommendationer eller exempel föreslår arbetsgruppen att
begreppet författning reserveras för bindande regler. Enligt förslaget ändras
definitionen av begreppet allmänna råd i författningssamlingsförordningen så
att detta begrepp kommer att omfatta även sådana icke-bindande regler som nu
ofta kallas anvisningar. Arbetsgruppen förordar att den nuvarande definitionen
av begreppet författning i kungörandelagen och författningssamlingsförordningen
behålls oförändrad men att definitionen i fortsättningen endast skall anses
omfatta bindande regler.

Samtidigt
föreslår arbetsgruppen att man skiljer mellan två typer av allmänna råd,
nämligen rekommendationer och exempel. Med rekommendationer avses sådana råd
som förordar ett visst handlingssätt, medan exempel anger hur man lämpligen kan
handla i ett visst hänseende utan att syftet är att utesluta andra
handlingssätt.

Remissinstansernas
synpunkter: En klar majoritet av remissinstanserna instämmer i alt det behövs
större klarhet om vilka regler som är bindande resp. icke-bindande och
tillstyrker arbetsgruppens förslag till ny avgränsning av
författningsbegreppet. Flera remissinstanser anser att en gränsdragning mellan
olika typer av icke-bindande regler (rekommendationer och exempel enligt
arbetsgruppens terminologi) är svår eller t.o.m. omöjlig att genomföra i
praktiken. Några remissinstanser invänder att det också kan vara svårt att skilja
mellan bindande bör-regler och icke-bindande rekommendationer. Från den
juridiska forskningens och näringslivets sida avstyrker man att nya termer
eller begreppsbestämningar införs innan en djupare analys har gjorts.

Skäl
för mitt förslag: I kungörandelagen definieras författning som lag eller förordning
eller annan föreskrift som avses i 8 kap. regeringsformen. Med föreskrifter
avses i regeringsformen regler som är bindande för myndigheter och enskilda (prop.
1973:90 s. 203).

Enligt
den proposition som ligger till grund för kungörandelagen (prop. 1975/76:112)
omfattar emellertid begreppet författning inle bara bindande regler. I
propositionen (s. 67) uttalar föredragande statsrådet att även vissa andra
regler bör hänföras till författningar, nämligen sådana icke-bindande anvisningar
som har till syfte att främja en enhetlig rättstillämpning eller bidra till att
utveckla praxis i en viss riktning.

Prop.
1983/84:119 14

Propositionen förmedlar alltså en annan uppfattning om
innebörden av begreppet författning än den man får om man jämför definitionen i
lagtexten med regeringsformen och dess förarbeten. Detta är ägnat att framkalla
missförstånd om vad begreppet egentligen omfattar. Genom alt "författning"
definieras som "föreskrift" uppkommer dessulom oklarhet om innebörden
av termen föreskrift.

Enligt min mening är det angelägel att gränsen mellan
bindande och icke-bindande regler blir så klar som möjligt. Gränsen blir
klarare, om begreppet författning reserveras för bindande regler, dvs.
begränsas så att rekommendationer av den typ som nu ofta kallas anvisningar
faller utanför begreppet. Jag ansluter mig därför lill tanken på en sådan
begränsning.

Enligt arbetsgruppen bör en begränsning av
författningsbegreppet göras genom atl man ändrar definitionen av allmänna råd i
författningssamlingsförordningen. Med tanke på del motivuttalande om
innebörden av författningsbegreppet som gjordes i propositionen om kungörande
och lagar och andra författningar anser jag för min del att en sådan ändring
inte är tillräcklig. En förutsättning för att begreppet nu skall ges en snävare
innebörd är enligt min mening att man ändrar den definition av begreppet som
finns i kungörandelagen.

En länkbar lösning är atl man utmönstrar begreppet
författning ur kungörandelagen och ersätter det med begreppet föreskrifter.
Enligt min mening är det emellertid,praktiskt att man i lagen har kvar
begreppet författning i betydelsen komplex av lagbestämmelser,
förordningsbestämmelser eller andra föreskrifter.

Jag förordar alltså att begreppet författning behålls i kungörandelagen
men atl definitionen av begreppet ändras så att det inte längre omfatlar sådana
rekommendationer som har till syfte att främja en enhetlig praxis e.d.
(anvisningar). Jag föreslår därför att det i kungörandelagen föreskrivs atl med
författningar avses lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap.
regeringsformen betecknas som föreskrifter.

Om man ändrar definitionen av begreppet författning på det
föreslagna sättet, får del bl.a. den konsekvensen att kungörandelagens
föreskrifter om kungörande av författningar inte blir tillämpliga på sådana
anvisningar som har till syfte att främja en enhetlig praxis e.d. Det betyder
att något krav på kungörande i författningssamling inte kommer att gälla för
dessa regler. Frågan är om detta är lämpligt eller om man bör införa någon
särskild bestämmelse om kungörande av sådaiia anvisningar.

För min del anser jag att det inte finns behov av någon
sådan specialbestämmelse. Något krav på alt regler av det angivna slaget skall
kungöras i författningssamling bör inte gälla. Det måste normall vara
tillräckligt alt sådana regler tillhandahålls allmänheten enligt den ordning
som f.n. gäller för allmänna råd, dvs. att de tillhandahålls i skriftlig form.

Liksom hittills bör myndigheterna dock under vissa
förutsättningar ha möjlighet atl i sina författningssamlingar' ta in också
andra regler än

Prop. 1983/84:119 15

föreskrifter. En förutsättning bör vara att det klart
framgår vilka regler som är föreskrifter och vilka som inte är det. Också i
fortsättningen bör andra regler än föreskrifter kunna publiceras i
författningssamlingar oavsett om de är sammanförda med föreskrifter eller inte.

Som jag förut har nämnt har arbetsgruppen också föreslagit
att man skall skilja mellan olika typer av icke-bindande regler genom att dela
upp vad som kallas allmänna råd i rekommendationer och exempel. Jag återkommer fill
den frågan i avsnitt 3.11.

3.4 Termen anvisningar kan förtydligas och användningen av
termen kan begränsas

Mitt förslag: Termen anvisningar skall inte få användas
som beteckning på bindande regler (föreskrifter). Den skall undvikas också som
beteckning på sådana icke-bindande regler som avser fillämpning av
föreskrifter, i synnerhet sådana regler som rikiar sig till allmänheten eller
till kommuner eller landsfingskommuner.

Arbetsgruppen föreslår att termen anvisningar utmönstras
inom hela den offentliga rätten.

Remissinstansernas synpunkter: De flesta remissinstanserna
tillstyrker arbetsgruppens förslag men några anser att det finns ett vissl
behov av att kunna använda termen anvisningar även i framtiden. Ett 20-tal
remissinstanser framhåller att de, oavsett vilken beteckning som används, har
behov av att kunna utfärda sådana regler som nu går under beteckningen
anvisningar.

Skäl för mitt förslag: Enligt min mening kan man inte helt
undvara den typ av regler som i proposifionen om kungörande av lagar och andra
författningar kallas anvisningar, dvs. sådana generella rekommendationer som
syftar till alt främja en enhetlig rättstillämpning eller bidra fill ulveckling
av praxis i en viss riktning. Frågan är emellertid om sådana regler i fortsättningen
bör få kallas anvisningar eller inte.

I och för sig är termen anvisningar vedertagen i vanligt
språkbruk. Den används allmänt som beteckning just på rekommendationer som har
till syfte att främja ett visst handlingssätt. Nackdelen med termen är alt den
används som beteckning på regler av olika slag i olika sammanhang. Ibland avser
man med anvisningar bindande regler och ibland icke-bindande regler. I det
enskilda fallet är det ofta svårt att veta vad termen står för.

Den oklarhet som föreligger i fråga om innebörden av
begreppet anvisningar beror bl.a. på att definitionen av begreppet författning
i kungörandelagen är oklar. Delta hänger i sin tur samman med de uttalanden om
författningsbegreppet som gjordes under förarbetena till lagen och som jag har
berört i närmasl föregående avsnitt.

Om definitionen av begreppet författning i kungörandelagen
nu ändras på det sätt som jag har föreslagil i avsnitt 3.3, får man en klarare
gräns mellan

Prop. 1983/84:119 16

bindande
och icke-bindande regler. Därigenom klargörs att sådana rekommendationer som i
dag ofta kallas anvisningar aldrig skall hänföras till författningar.

I
klargörande syfte förordar jag dessutom att man inför ett uttryckligt förbud
för myndigheterna att använda termen anvisningar som beteckning på sina
föreskrifter. Ett sådant förbud kan beslutas av regeringen. Jag återkommer fill
detta i avsnitt 3.5.

Här
vill jag erinra om att kommunalskattelagen (1928:370) och flera andra skattelagar
har termen anvisningar i betydelsen bindande regler (tilläggsbestämmelser av
lags karaktär). I och för sig är det önskvärt att man utmönstrar termen även
där. Detta förutsätter dock en genomgripande översyn av skattelagstiftningen
och kan knappast ske annat än på sikt, t.ex. när lagarna ersätts av nya lagar.

Om
man genomför de åtgärder som jag nu har föreslagit för att ge begreppet
anvisningar en mer entydig innebörd, undanröjer man en stor del av de
olägenheter som föreligger med den nuvarande ordningen. Det klargörs att
myndigheterna inte får använda termen anvisningar som beteckning på bindande
regler.

Det
kan ifrågasättas om det därutöver finns anledning att vidta några ytterligare
åtgärder för att begränsa användningen av termen anvisningar. Om myndigheterna
konsekvent går in för att inte använda uttrycket anvisningar annat än om regler
som bara är rekommendationer, kan man tycka att det inte bör föreligga någon
tvekan om vad begreppet innebär.

Man
kan emellertid inte bortse från att det för allmänheten kan vara svårt att veta
om regler som betecknas som anvisningar är bindande eller ej, även om syftet är
att de endast skall utgöra rekommendationer. Inte minst mot bakgrund av den
oklarhet som nu under lång tid har rått om begreppets innebörd kan det vara
svårt för allmänheten att inse att den enskilde inle är absolut skyldig att
rätta sig efter myndigheternas anvisningar utan att sådana regler bara är en
form av rekommendationer.

För
att man skall undvika missförstånd anser jag därför liksom arbetsgruppen att
myndigheterna skall undvika att använda termen anvisningar även som beteckning
på regler som inte är bindande. Särskilt angeläget är det att termen undviks
som beteckning på regler som riktar sig till allmänheten eller till kommuner
eller landstingskommuner.

I
detta sammanhang vill jag erinra om det arbete enligt översynsförordningen som
myndigheterna nyligen har lagt ner på att upphäva eller omforma sådana
anvisningar som särskilt riktar sig till kommuner och landstingskommuner (jfr
avsnitt 2.4).

För
att myndigheterna skall undvika att använda termen anvisningar om regler som
inte är bindande bör termen rensas ut ur de bakomliggande bemyndigandena och
myndigheterna uppmanas att undvika termen i sin regelgivning. De åtgärder som
behövs i detta avseende kan beslutas av regeringen.

Prop.
1983/84:119 17

Innan detta sker bör frågan underställas riksdagen, bl.a.
mot bakgrund av de uttalanden om begreppet anvisningar som gjordes i prop.
1975/76:112 om kungörande av lagar och andra författningar (se avsnitt 2.1).
Vid riksdagsbehandlingen av prop. 1980/81:80 om ökad kommunal självstyrelse
och minskad byråkrati har riksdagen sedermera på hemställan av konsfitutions-utskottet
godkänt att begreppet anvisningar utmönstras ur regler som riktar sig till
kommuner och landsfingskommuner (KU 1980/81:13, rskr 149).

Vad jag nu har anfört innebär att termen anvisningar över
huvud taget inte skall få användas som beteckning på bindande regler, dvs. vad
som i regeringsformen kallas föreskrifter, och att termen skall undvikas även
när det gäller icke-bindande regler, i synnerhet sådana som riktar sig till
allmänheten eller till kommuner eller landstingskommuner. Enligt min mening kan
det inte annat än undantagsvis finnas ett behov av att använda termen
anvisningar.

Det nu sagda gäller alltså termen anvisningar som
beteckning på. regler som utgör föreskrifter eller som rör tillämpningen av
föreskrifter. I andra sammanhang bör myndigheterna emellertid kunna använda
termen också i fortsättningen. Det bör sålunda inte vara uteslutet att
myndigheterna använder termen i sådana rekommendationer om konlorsrutiner,
materialhantering osv. som är av rent myndighetsintern karaktär och som inte
har något omedelbart samband med en bakomliggande föreskrift. Självfallet bör
de också kunna använda termen i betydelsen "bruksanvisning". Rekommendationer
av det här slaget kommer ju till användning på en mängd områden i samhället, t.ex.
inom sjukvården och polisväsendet.

I detta sammanhang vill jag något uppehålla mig vid en
fråga som statens arbetsgivarverk har berört i sitt remissyttrande. Det gäller
frågan hur man bör rubricera och publicera vissa beslut som verkel fattar i
samband med kollektivavtal, dvs. avtal som staten, i regel genom
arbetsgivarverket, sluter med främst statstjänstemännens huvudorganisafioner.

Sådana avtal faller givetvis utanför tillämpningsområdet
för 8 kap. regeringsformen liksom för kungörandelagen och författningssamlingsförordningen.
Detsamma gäller enligt min mening de s.k. föreskrifter som verket utfärdar i
anslutning till avtalen, t.ex. om vad som i avtalen skall avses med termen
arbetsgivare. Dessa föreskrifter hör intimt samman med avtalsreglerna och är lika
litet som avtalen att betrakta som rättsregler. Verket beslutar emellertid
också föreskrifter av typen rättsregler.

Arbetsgivarverket beslutar också två slags
"anvisningar". Förutom anvisningar av typen rekommendationer om
tillämpningen av rättsregler beslutar verket anvisningar fill kollektivavtal.
Dessa anvisningar ingår i princip inte i avtalen utan uttrycker hur avtalen
skall fillämpas enligt företrädaren för ena parten, dvs. arbetsgivarverket.

De nu nämnda anvisningarna till kollektivavtal är inte
författningar och behöver inte heller kungöras som sådana. Frågan är emellerfid
om de bör betecknas som anvisningar också i fortsättningen. Jag anser, efter
samråd

Prop. 1983/84:119 18

med
che fen för civildepartementet, att termen anvisningar bör undvikas även i
detta sammanhang. De synpunkter som talar mot att man använder den termen som
beteckning på rekommendationer om tillämpningen av föreskrifter gör sig
gällande också här.

I
avsnitt 2.2 berörde jag frågan om det krävs ett uttryckligt bemyndigande för
att myndigheter skall få besluta rekommendationer om tillämpningen av föreskrifter.
Jag återkommer fill den frågan i avsnitt 3.11. När det gäller frågan hur man i
fortsättningen bör publicera rekommendationer av detta slag hänvisar jag fill
avsnitt 3.3.

3.5
Klarare regelrubriker kan anbefallas

Arbetsgruppen
föreslår att myndigheterna under regeringen skall åläggas att rubricera sina
regler så att del redan av rubriken framgår huruvida det är fråga om bindande
eller icke-bindande regler eller en kombination av bådadera. Enligt förslaget
skall därför rubriken alltid innehålla något av orden "föreskrifter"
och "allmänna råd" eller båda dessa ord.

De
allra flesta remissinstanserna stöder förslaget. Några varnar för att det i vissa
fall kan leda till att rubriken blir otymplig.

Vidare
motsätter sig riksskatteverket, konsumentverket och riktlinjekommittén att riksskatteverkets
anvisningar på skatteområdet resp. konsumentverkets riktlinjer för företagens
marknadsföring betecknas som allmänna råd. De menar att detta kan leda till att
reglerna får sämre effekt. Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i
Stockholm och TCO har liknande synpunkter.

För
egen del vill jag till en början framhålla att föreskrifter som riksdagen eller
regeringen beslutar skall rubriceras som lagar resp. förordningar. Detta följer
av regeringsformens bestämmelser om normgivning.

Statsmakterna
har däremot inte meddelat några enhetliga bestämmelser om hur myndigheterna
under regeringen skall rubricera sina föreskrifter. En sådan bestämmelse kan på
sikt vänlas bidra till att undanröja den oklarhet som ibland råder om utfärdade
reglers karaktär. Jag stöder därför förslaget att myndigheterna i
fortsättningen skall vara skyldiga att rubricera sina föreskrifter så att ordet
föreskrifter ingår i rubriken. En bestämmelse om detta kan beslutas av
regeringen och tas in i t.ex. författningssamlingsförordningen.

Termen
föreskrifter bör, som jag har sagt i avsnitt 3.3, reserveras för regler som är
bindande för myndigheter och enskilda. Icke-bindande regler, dvs. även sådana
rekommendationer som nu ofta kallas anvisningar, bör inte mbriceras som
föreskrifter. Beteckningen "föreskrifter med anvisningar", som
rekommenderades under förarbetena till kungörandelagen, bör inte användas
eftersom den är oklar och förvillande.

Som
har framgått av avsnitt 3.4 förordar jag också att regeringen förbjuder myndigheterna
att använda termen anvisningar som beteckning på föreskrif-

Prop.
1983/84:119 19

ter. Samtidigt kan regeringen i en övergångsbestämmelse
föreskriva att, om termen anvisningar i en äldre författning används i strid
med förbudet, termen skall ersättas med något annat uttryck senasl en angiven
dag.

När det
gäller olika typer av icke-bindande regler bör enligt min mening något
uttryckligt krav på rubriceringen inle ställas. Här är det svårt atl finna en
lämplig, enhetlig beteckning som kan användas vid rubriksättningen.
"Allmänna råd" torde kunna användas i de flesta fall men passar inte
alltid. Myndigheterna bör därför ha vissa möjligheter att välja den rubrik som
passar bäst i det särskilda fallet. I enlighet med vad jag har sagt i avsnitt
3.4 skall dock termen anvisningar undvikas.

Rubriken fill en författning bör innehålla ordet
föreskrifter också när föreskrifter blandas med andra regler i ett och samma
dokument. I sådana fall bör det inte bara av underrubriker o.d. utan också av
själva texten klart framgå vilka regler som är föreskrifter och vilka som inte
är det (jfr avsnitt 3.3).

Kravet på enhetligare rubriker bör i delta sammanhang inte
sättas högre än vad som är mofiverat i klarhetens intresse. Man bör alltså inle
kräva att

föreskrifterna undantagslöst skall ha rubriken
"Föreskrifter om ". Det

bör exempelvis gå för sig att ha rubriken "Kungörelse
med föreskrifter om—

-" eller rubriken "Kungörelse om-- (föreskrifter
m.m.)". Jfr avsnitt

3.11.

3.6 Myndigheterna kan åläggas att i sina författningar hänvisa
till bemyndigande

Arbetsgmppen föreslår att varje myndighet under regeringen
som beslutar regler skall vara skyldig att i beslutet hänvisa till det
bemyndigande på vilket beslutanderätten grundar sig.

Förslaget tillstyrks av nästan alla remissinstanser och
bör enligl min mening i princip genomföras. En skyldighet att hänvisa till
bemyndigande underlättar kontrollen av atl myndigheterna inte överskrider sin
behörighet. Man kan också räkna med att en sådan skyldighet får en inte
obetydlig sanerande effekt.

Jag anser att andra regler än föreskrifter bör kunna beslulas
av myndigheterna även utan någol uttryckligt bemyndigande (jfr avsnitt 2.2 och
3.11). Skyldigheten att hänvisa till bemyndigande bör därför gälla endasl vid
beslut om föreskrifter.

Hänvisningen bör göras i författningens ingress. Också i ändringsförfalt-ningar
bör hänvisning göras.

Förslaget kan genomföras genom att regeringen beslutar ett
tillägg i författningssamlingsförordningen.

Prop.
1983/84:119 20

3.7 Myndigheterna kan åläggas att förteckna sina regler

Arbetsgruppen föreslår att varje myndighet under
regeringen forfiöpande skall föra en förteckning över alla gällande
föreskrifter, allmänna råd o.d. som myndigheten eller någon föregångare till
denna har beslutat. Gruppen föreslår också atl myndigheterna skall åläggas att
se över sina regler och upphäva eller återkalla sådana som är föråldrade eller
inte längre behövs. Tanken är alt översynen skall göras i samband med att regelförleckningarna
upprättas.

Remissinstanserna stöder förslagen utom i vissa
enskildheter. Bl.a. förespråkas från något håll alt äldre regler som sällan
eller aldrig tillämpas skall tas undan från förleckningsskyldigheten. Undanlag
begärs också för sådana lokala trafikföreskrifter som förtecknas i särskild
ordning (jfr också förordningen 1975:586 om register över slatliga avgifter).
Några instanser varnar för att arbetet med förteckningarna kommer att bli
omfattande och medföra vissa nya kostnader.

Förslaget att varje myndighet skall ha en förteckning över
sina regler bör enligt min mening genomföras. Del måste vara ett grundläggande
krav att myndigheterna har överblick över sina egna regler och att de kan
upplysa allmänheten om vilka regler som gäller. Förteckningar över gällande
regler utgör också en god grund för översyn av regelbeståndet och underiältar
samtidigt tillsynen över myndigheternas regelgivning. Som arbetsgruppen har
föreslagit bör man ange en viss dag då förteckningarna senast skall vara
upprättade.

De som
reglerna riktar sig till bör kunna lita på att förteckningarna är fullständiga,
låt vara alt det beträffande sådana föreskrifter som förtecknas i särskild
ordning kan räcka med en hänvisning till den särskilda förteckningen. Förteckningarna
bör alltså omfatta även äldre regler så länge reglerna inte har upphävts. I
samband med att förteckningarna upprättas bör myndigheterna sträva efter att
upphäva sådana regler som är föråldrade eller inte längre behövs. För att
bespara myndigheterna arbetet med att spåra upp sådana regler som är både
föråldrade och bortglömda, bör regeringen föreskriva att myndigheternas regler
upphör alt gälla, om de inte har tagits in i en regelförteckning senast en
angiven dag.

Om myndigheterna får tillräcklig tid på sig att upprätta
förteckningarna, bör arbetet kunna utföras inom ramen för tillgängliga medel.
På vissa områden, t.ex. inom försvaret, har myndigheterna med tiden utvecklat
ett mycket omfattande bestånd av regler som företrädesvis riktar sig till personalen
inom den egna verksamheten. För dessa myndigheter kan arbetet med
förteckningarna bli tidskrävande. Jag vill därför förutskicka att det kan
behövas vissa dispenser från kravet att förteckningarna skall vara upprättade
en angiven dag.

En särskild fråga som regeringen bör överväga i
sammanhanget är om man bör införa ett krav på att myndigheternas förteckningar
skall föras med

Prop.
1983/84:119 21

ADB. Samarbelsorganet för rättsväsendets informalionssyslem
(SARI) har nyligen föreslagit att myndigheterna skall hålla sig till en viss
standard, om sådana förteckningar förs med ADB. Förslaget har publicerats i
promemorian (Ds Ju 1984:3) Rättsdata - Ulveckling, nuläge och framfid.

Allmänt sett är det givetvis önskvärt att varje myndighet
då och då går igenom och sanerar sitt bestånd av regler. I och för sig kan det
också vara lämpligt att en sådan genomgång görs i samband med att
regelförteckningarna upprättas.

Hos vissa myndigheler kan det emellertid vara svårt att i
ett svep göra en översyn av hela regelbeståndet. Det kan över huvud laget
ifrågasättas om ett generellt översynsuppdrag har möjlighet att bli särskilt
framgångsrikt. De erfarenheter som finns från tillämpningen av
översynsförordningen tyder, enligt vad jag under hand har inhämtat från
stat-kommunberedningen, snarast på atl så inte skulle vara fallet.

I väntan på den utvärdering som beredningen håller på att
göra bör man enligt min mening inte införa något direkt krav på att
myndigheterna skall se över sina regler i samband med att de upprättar
regelförteckningarna. De myndigheter som finner sig ha möjlighet att göra en
sådan översyn i ett sammanhang bör dock vara oförhindrade alt göra detta.

De föreskrifter som behövs om regelförteckningar kan
beslutas av regeringen.

3.8 Författningssamlingarna kan i ökad utsträckning
reserveras för myndigheternas egna regler

Enligt författningssamlingsförordningen (29 §) är det f.n.
tillåtet att i en myndighets författningssamling ta in också annat material än
myndighetens egna regler, om "särskilda skäl" talar för det. Denna
möjlighet får dock inte utnyttjas så att författningssamlingen upphör att vara
"huvudsakligen en regelsamling". Vidare gäller den begränsningen att
rättsfallsreferat inte får förekomma i författningssamlingarna.

I författningssamlingarna blandas ofta referat av lag- och
förordningslex-ter, uttalanden i lagförarbeten, uppgifter om faktiska
förhållanden, kommentarer osv. med myndighetens egna regler. Det framgår inte
alltid klart vad som är vad.

Ett sätt att åstadkomma en klarare åtskillnad mellan
myndighetens egna regler och annat material är att regeringen ytterligare
begränsar rätten för myndigheterna att i författningssamlingarna ta in annat
material än deras egna föreskrifter, allmänna råd o.d. En sådan begränsning är
enligt min mening motiverad.

Sammanställningar av myndigheters egna regler med annat
material bör inte längre få förekomma i författningssamlingarna i vidare mån än
som behövs för att reglerna skall bli fullt begripliga. Kortare meddelanden som
bör bringas fill allmän kännedom och som inte lämpligen kan lämnas i annan

Prop. 1983/84:119 22

form
bör dock under vissa förutsättningar tillåtas där också i fortsättningen. Vidare
bör regeringen liksom hittills ha möjlighet att i vissa fall kungöra sina förordningar
i en myndighets författningssamling i slället för i SFS.

I
detta sammanhang finns del anledning alt framhålla skillnaden mellan en författningssamling
och den typ av handböcker eller "lathundar" som förekommer på många
myndigheters verksamhetsområden. Sådana handböcker - som inte sällan har
större spridning än myndighetens författningssamling - är främst avsedda alt
användas av tjänstemännen i del praktiska arbetet. Många gånger används de
säkert också av enskilda som kommer i kontakt med myndigheterna.

I
handböcker av detta slag är det ofta av pedagogiska skäl nödvändigt att redogöra
för faktiska förhållanden innan man återger gällande föreskrifter -lagtext,
förordningstext och myndighetens egna föreskrifter - på området. I anslutning
härtill kan också ultalanden i lagens förarbeten las in. Dessa kan sedan följas
av myndighetens egna synpunkler, ofta i form av rekommendationer, exempel och tips.

Jag
vill betona att min ståndpunkt att författningssamlingarna bör renodlas inte
innebär att jag vill begränsa produktionen eller användningen av handböcker och
liknande. Huruvida handböcker bör användas är en sak som myndigheterna själva
får ta ställning till med hänsyn bl.a. till de medel som står till deras
förfogande. Vad som bör inskärpas är emellertid att en myndighet inte med
rättslig verkan kan kungöra sina föreskrifter i publikationer av detta slag,
såvida den inte har särskilt tillstånd till detta.

Ett
system som innebär att författningssamHngarna renodlas kan i vissa fall medföra
en dubblyr genom atl myndighetens föreskrifter återges på två ställen. Den
typen av dubblyr kan emellertid inte undvikas, om man vill åstadkomma den
klarhet som det innebär att man alltid kan få kunskap om vilka föreskrifter som
gäller på ett område genom SFS och myndighetens författningssamling.

Vissa
myndigheter, t.ex. skolöverstyrelsen och socialstyrelsen, har för vana att i
sina författningssamlingar återge SFS-författningar som rör myndighetens
område. Detta bekantgörande i andra hand anses praktiskt bl.a. därför att en
del av dem som prenumererar på myndighetens författningssamling inte samfidigt
prenumererar på SFS. Sådant andrahands-tryck bör enligt min mening i klarhetens
intresse undvikas. Behovet av information om innehållet i SFS-författningar kan
tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom att en myndighet i en not till en
författning i den egna författningssamlingen lämnar upplysning om SFS-författningar
i samma ämne. En annan möjlighet som kan användas i vissa fall är att en
myndighet själv distribuerar sådana SFS-författningar som är av intresse, ev.
samförpackade med författningar i den egna författningssamlingen.

Den
renodling av författningssamlingarna som jag alltså förordar kan genomföras
genom att regeringen beslutar en ändring i författningssamlings-förordningen.
Renodlingen kan medföra att en del av del material, som nu

Prop.
1983/84:119

tas in i författningssamlingarna, måste publiceras i annan
form med vissa nya kostnader som följd. Dessa kostnader bör emellertid vägas
mot de besparingar som görs på olika håll genom att reglerna blir klarare.
Skulle det i något fall uppkomma en merkostnad som inte ryms inom ramen för
tillgängliga medel, bör regeringen under en övergångstid kunna ge dispens från
kravet på renodling av författningssamlingen.

3.9 Tillsynen över myndigheternas regelgivning kan
förbättras

Arbetsgruppen föreslår särskilda föreskrifter om att
departementen skall ha fillsyn över myndigheternas regelgivning och vid behov
anmäla missförhållanden för regeringen.

Flera remissinstanser anser att de föreslagna
bestämmelserna är överflödiga. Några hyser principiella betänkligheter mot
förslaget.

Enligt min mening är det angeläget att departementen
bättre än vad som är fallet f.n. följer myndigheternas regelgivning. Det kan inle
råda någon som helst tvekan om att regeringen har både rätt och skyldighet att
vaka över den normgivning som den själv har delegerat till sina underlydande
myndigheter. Om det skulle visa sig nödvändigt, har regeringen också
möjligheter att ingripa. Det kan den göra antingen genom att återkalla
bemyndigandet eller genom att själv besluta föreskrifter som i så fall lill
följd av sin högre konstitutionella valör "tar över" de föreskrifter
som har beslutats av myndigheten.

De föreskrifter om tillsyn som arbelsgruppen föreslår
anser jag emellerfid knappast nödvändiga. Man bör kunna nöja sig med att myndighelerna,
t.ex. i samband med sina årliga anslagsframställningar, skickar kopior av sina regelförleckningar
till departementen (jfr avsnitt 3.7 i det föregående). I den mån det behövs nägon
uttrycklig bestämmelse om detta kan den beslutas av regeringen.

3.10 Vägledning och utbildning

För att kvaliteten på myndigheternas regelgivning och
regelpublicering skall bli god och jämn bör en handbok i ämnet ges ut. En sådan
kan lämpligen utarbetas av statsrådsberedningen efter mönster av de
rekommendationer som statsrådsberedningen har utarbetat för
författningsskrivning i regeringskansliet, den s.k. Gröna boken. Handboken bör
begränsas till att omfatta frågor om utarbetande och kungörande av
föreskrifter. Frågor om utformningen av allmänna råd, frågor om praktiska
rutiner för tryckning osv. bör lämnas utanför och överlåtas till myndigheterna
själva.

I sammanhanget kan nämnas atl man inom försvarets
civilförvaltning är i färd med att utarbeta en handbok för
författningsskrivning inom försvaret (jfr Förvaltningsrättslig Tidskrift 1983 s.
104 ff).

Det är önskvärt alt handboken kompletteras med utbildning
av den

Prop.
1983/84:11| 24

personal som svarar för regelgivningen hos myndigheterna.
Över huvud taget är det viktigt att personalen fortlöpande får vägledning och
utbildning om författningsskrivning o.d. Hos statens institut för
personaladministration och personalutbildning och hos de stora affärsdrivande
verken finns rik erfarenhet av utbildningsfrågor. Frågorna kan därför lämpligen
övervägas i samråd med dessa myndigheter.

Man bör också vidta åtgärder för att förbättra den
språkliga utformningen av myndigheternas regler. Det bör ske både genom skriffiiga
råd, t.ex. av den typ som statsrådsberedningen har utarbetat för
regeringskansliet, och genom information och utbildning vid kurser o.d.

3.11 Andra tänkbara åtgärder

Bland andra länkbara ålgärder som statsmakterna kan vidta
för atl strama upp myndigheternas regelgivning vill jag först nämna tvä som har
föreslagits av arbetsgruppen men som enligl min mening är mindre lämpliga.

Arbetsgruppen föreslår att myndigheterna skall få besluta
allmänna råd endast efter uttryckligt bemyndigande. Också när det gäller sådana
rekommendationer som i förarbetena till kungörandelagen kallas anvisningar
föreslår arbetsgruppen ett krav på uttryckligt bemyndigande.

De remissinstanser som företräder kommunerna och
näringslivet tillstyrker förslaget. Också flera statliga myndigheter gör det
men hävdar samtidigt att bemyndiganden måste lämnas så att de kan fortsätta att
besluta regler i minst samma omfattning som hittills. Ett 20-tal statliga
myndigheter avstyrker förslaget. De menar att förslaget är opraktiskt.

Ett visst behov av generella råd och rekommendationer
finns på många områden. Behovet kan inte alltid förutses. Om myndigheler inte
får beslula regler av detta slag, kan detta leda lill alt de ger information
som Hknar allmänna råd och anvisningar men som inte har samma grad av fasthet
och allmän tillgänglighet. Det kan också bli svårt för regeringen att utan
tids- och kostnadskrävande utredningar ta ställning till de framställningar om
bemyndigande som flertalet regelproducerande myndigheter sannolikt kommer att
göra, om arbetsgruppens förslag genomförs. I första hand bör man därför pröva
andra vägar att hindra uppkomsten av ett alltför omfattande regelbestånd.

I avsnitt 3.1 och 3.2 har jag förordat en viss åtstramning
när det gäller särskilda uppdrag att meddela allmänna råd o.d. Om den åtgärden
visar sig otillräcklig, bör regeringen överväga att rekommendera eller ålägga
myndigheterna att vara restriktiva med alt utfärda sådana regler på egen hand.

Som jag har berört i avsnitt 3.3 har arbetsgruppen vidare
tagit upp frågan om myndigheterna bör åläggas att skilja mellan olika typer av icke-bindande
regler. Gruppens förslag i denna fråga innebär att myndigheterna skall göra
skillnad, förutom mellan bindande och icke-bindande regler, mellan två

Prop. 1983/84:119 25

typer
av icke-bindande regler, nämligen å ena sidan sådana som i syfte att främja en
enhetlig rättsfillämpning förordar ett bestämt handlingssätt och å andra sidan
sådana som anger hur någon lämpligen kan handla i vissa hänseenden utan att
syftet är att utesluta andra handlingssätt. Arbetsgruppen föreslår att dessa
regler skall kallas rekommendafioner resp. exempel och att de sammanförs under
rubriken allmänna råd.

Remissutfallet
är blandat. Flera instanser anser att den föreslagna uppdelningen av de icke-bindande
reglerna är svår eller t.o.m. omöjlig att genomföra i praktiken på deras
områden.

Enligt
min mening finns det inte något egentligt behov av att dela upp icke-bindande
regler i rekommendafioner och exempel. En sådan uppdelning skulle innebära en
onödig formalism och dessutom medföra besvärliga gränsdragningsproblem på vissa
områden. Jag anser därför att man inte bör kräva en sådan uppdelning.

Enligl
mitt förslag i avsnitt 3.3 ändras definitionen av begreppet författning i kungörandelagen
så att begreppet inte längre omfattar sådana rekommendationer om tillämpningen
av föreskrifter som har fill syfte att styra praxis e.d. Förslaget innebär att
denna typ av rekommendationer tas undan från kravet på kungörande i
författningssamling.

I
konsekvens med detta förslag bör regeringen besluta vissa ändringar i författningssamlingsförordningen.
Bl.a. bör definitionen av begreppet allmänna råd ändras så att begreppet
omfattar också rekommendationer av den typ som f.n. skall publiceras som
författningar, t.ex. konsumentverkets riktlinjer. Enligt mitt förslag skall
sådana regler i fortsättningen kunna publiceras som allmänna råd.

Detta
innebär för konsumentverket och andra berörda myndigheter endast den sakliga
förändringen att de får rätt att själva bestämma om deras rekommendationer o.d.
skall publiceras i författningssamling eller tillhandahållas i annan form. Som
har framgått av avsnitt 3.5 bör de också i princip själva få avgöra vilken
rubrik som är lämpligast. Rubriken anvisningar bör dock undvikas.

Frågan
hur man bäsl utmärker den rättsliga karaktären av konsumentverkets riktlinjer,
i vilka bl.a. ställs vissa krav på näringslivet, har nyligen behandlats av
riktlinjekommittén i betänkandet (SOU 1983:40) Konsumentpolitiska slyrmedel. Kommilténs
förslag har remissbehandlats och övervägs f.n. i regeringskansliet. Jag vill i
fråga om riktlinjerna understryka att den föreslagna ändringen i kungörandelagen
inte kommer att förändra deras rättsliga status i förhållande till vad som
gäller enligt regeringsformen. Jag har i denna fråga samrått med chefen för
finansdepartementet.

En
annan tänkbar åtgärd för att förbättra myndighelernas regler är att regeringen
föreskriver alt myndigheterna i sin regelgivning skall använda en viss
standardiserad terminologi, redigera texten efter vissa mallar osv. Som jämförelse
vill jag nämna att jusfitsministeriet i Danmark håller på alt utarbeta en
omfattande och detaljerad "vejledning" om hur de danska

Prop.
1983/84:119 26

myndigheterna bör avfatta sina föreskrifter m.m. Arbetet
är ett led i det regelsaneringsprojekt som den danska regeringen startade år
1982.

I det föregående har jag förordat en viss standardisering
av rubriker och ingresser (se avsnitt 3.5 och 3.6). Standardiseringen bör
givetvis inte drivas längre än nödvändigt. Det kan alltså vara klokt att inte
gå vidare på den vägen innan de åtgärder som jag har rekommenderat i det föregående
har prövats i praktiken. Däremot anser jag atl det är viktigt att man redan nu
vidtar åtgärder för att förbättra den språkliga utformningen av myndigheternas
regler. Den frågan har jag berört i avsnitt 3.10.

3.12 Sammanfattning

Jag förordar att följande åtgärder vidtas för att de
regler som myndigheter under regeringen beslutar skall bli enklare och klarare
och för att regelbeståndel inte skall bli alltför omfattande:

Var återhållsam med nya bemyndiganden

Regeringen bör vara återhållsam med nya bemyndiganden för
underlydande myndigheter att besluta föreskrifter. Också när det gäller
särskilda uppdrag till myndigheter att ge generella råd och rekommendafioner om
tillämpningen av föreskrifter bör en restriktiv hållning intas.

Se över befintliga bemyndiganden

Den översyn av befintliga bemyndiganden som har påbörjats
inom regeringskansliet bör fullföljas. Också uppdrag till myndigheler att
besluta anvisningar och allmänna råd bör ses över. När departementen har gjort
en översikllig kartläggning bör regeringen göra en prioritering så att
översynen inriktas på ett mindre antal områden.

En klarare gräns bör dras mellan bindande och icke-bindande
regler

I kungörandelagen görs en ändring som klargör att
begreppet författning endast skall omfatta lagar, förordningar och andra
bindande regler (föreskrifter). Kravel på kungörande i författningssamling
skall gälla bara föreskrifter och alltså inte sådana icke-bindande regler som
nu ofta kallas anvisningar.

Förtydliga termen anvisningar och begränsa användningen av
termen

Termen anvisningar skall inte få användas som beteckning
på bindande regler (föreskrifter). Den skall undvikas också som beteckning på
sådana icke-bindande regler som avser tillämpning av föreskrifter. Delta gäller
i

Prop.
1983/84:119 27

synnerhet sådana regler som riktar sig till allmänheten
eller fill kommuner eller landsfingskommuner.

Klarare regelrubriker

Regeringen bör ålägga myndigheter som beslutar föreskrifter
att rubricera dessa så att ordet föreskrifter ingår i rubriken.

Skyldighet att hänvisa till bemyndigande

Regeringen bör ålägga myndigheter söm beslutar
föreskrifter all i ingressen fill författningen hänvisa till det bemyndigande
på vilket beslutanderätten grundar sig.

Regelförteckningar

Regeringen bör ålägga varje myndighel alt fortlöpande föra
en förteckning över gällande föreskrifter, allmänna råd o.d. som myndigheten
eller någon föregångare till denna har beslutat.

I samband med att förteckningarna upprättas bör
myndigheterna sträva efter att upphäva eller återkalla sådana regler som är
föråldrade eller inte längre behövs. För att bespara myndigheterna arbetet med
alt spåra upp regler som är både föråldrade och bortglömda, bör förleckningsskyldigheten
kombineras med en föreskrift om att myndigheternas regler upphör all gälla, om
de inte tas in i en regelförteckning senast en angiven dag.

Renodla författningssamlingarna

Regeringen bör begränsa myndigheternas rätt att i
författningssamlingarna ta in annat material än deras egna regler.

Bättre tillsyn över myndigheternas regelgivning

Departementen bör bättre än vad som är fallet f.n. följa
myndigheternas regelgivning. Bl.a. bör myndigheternas regelförteckningar
underkastas en återkommande granskning.

Vägledning och utbildning

En handbok för myndigheternas regelskrivning bör utarbetas
av statsrådsberedningen. Handboken bör innehålla råd om hur föreskrifter skall
utarbetas och kungöras. Den skall kunna användas vid utbildning av dem som
svarar för myndigheternas regelgivning.

Prop. 1983/84:119 28

Riksdagens
medverkan

Mitl
förslag om en klarare gräns mellan bindande och icke-bindande regler förutsätter
att regeringen föreslår riksdagen en ändring i kungörandelagen.

Med
tanke på atl riksdagen tidigare har godtagit vissa uttalanden i fråga om
användningen av termen anvisningar bör samtidigt ett principförslag om utmönstring
av den termen föreläggas riksdagen för godkännande.

Övriga
åtgärder som jag förordar kan beslutas av regeringen.

4
Upprättat lagförslag

I
enlighet med vad jag har anförl i avsnitt 3.3 har inom justitiedepartementet
upprättats ett förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av
lagar och andra författningar.

5
Hemställan

Jag
hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

dels
anta lagförslaget,

dels
godkänna de riktlinjer för utmönstring av termen anvisningar som jag har angett
(avsnitt 3.4).

Jag
hemsläller vidare att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad
jag i övrigt har anfört om åtgärder för att myndigheternas regler skall bU enklare
och klarare och för att regelbeståndet inte skall bli alltför omfattande.

6
Beslut

Regeringen
ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom
proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för de ålgärder
och ändamål som han har hemställt om.

Prop.
1983/84:119 29

Bilaga I

ST Ö RRE KLARHET I FR Ä GA OM OLIKA REGLERS R Ä TTSLIGA KARAKT Ä R OCH SYETE . ,

P_M

om f ö reskrifter., anvisningar och r å d

Sammanfa ttn ing

I korthet uttryckt f ö resl å s i promemorian f ö ljande.

1)
Termen anvisningar
utm ö nstras inom hela den offentliga r ä tten d ä rf ö r att termen ä r
alltf ö r m å ngtydig. S å dana anvisningar till vissa skattelagar
(fr ä mst kommunalskattelagen) som har
lags karakt ä r omrubriceras dock f ö rst n ä r lagarna ers ä tts av nya lagar.

2)
Begreppet f ö rfattning reserveras f ö r bindande f ö reskrifter. I motsats till vad som f.n.
ä r fallet skall begreppet f ö rfattning inte l ä ngre
innefatta icke-bindande regler som har till syfte att fr ä mja en enhetlig r ä ttstill ä mpning (anvisningar).

3)
Emot begreppet f ö rfattning st ä lls
begreppet allm ä nna r å d. Detta begrepp skall omfatta olika typer av icke-bindande regler r ö rande till ä mpningen
av en eller flera bakomliggande f ö rfattningar
och f å r en vidare inneb ö rd ä n det nuvarande
begreppet.

4) De allm ä nna
r å den kan vara rekommendationer eller

exempel.

Rekommendationer ä r
s å dana generella r å d som i syfte att fr ä mja en riktig och enhetlig r ä ttst
i 11 ä mpninig f ö rordar ett best ä mt
handlingss ä tt. Rekommendationer enligt den nya
terminologin ä r bl.a. riksskatteverkets anvisningar
till skattelagstiftningen och konsumentverkets riktlinjer f ö r f ö retagens marknadsf ö ring.

Prop. 1983/84:119 30

Exempel ä r s å dana generella r å d
om till ä mpningen av en f ö rfattning som anger hur n å gon l ä mpligen kan handla
i vissa h ä nseenden utan att syftet ä r att utesluta andra handlingss ä tt. Tips om en konstruktionsmetod faller in h ä runder.

5)
F ö r regler, som beslutas"av myndigheter under regeringen,
uppst ä lls ett krav p å att det redan av rubriken skall framg å huruvida det ä r
fr å ga om bindande f ö reskrifter eller allm ä nna r å d eller en kombination av b å dadera.

6)
Vid kombinationer
av f ö reskrifter och allm ä nna r å d skall det tydligt
utm ä rkas vad som ä r f ö reskrifter
och vad som ä r allm ä nna r å d. N ä r det g ä ller
allm ä nna r å d skall det alltid klart framg å
vilka r å d som ä r rekommendationer och vilka som ä r exempel.

7)
Allm ä nna r å d skall - i likhet
med vad som g ä ller i fr å ga om bindande f ö reskrifter
- endast efter uttryckligt bemyndigande f å
beslutas av myndigheter under regeringen.

8)
N ä r myndigheter under regeringen beslutar f ö rfattningar eller allm ä nna r å d, skall beslutet
inneh å lla uppgift om det bemyndigande p å vilket myndighetens beh ö righet att besluta reglerna grundar sig.

9)
Hos varje myndighet
under regeringen skall finnas en f ö rteckning
ö ver samtliga g ä llande f ö rfattningar
och allm ä nna r å d som har beslutats av myndigheten eller n å gon f ö reg å ngare till denna. F ö rteckningen skall m å ngfaldigas och
tillhandah å llas allm ä nheten.

10)
Varje departement
skall ut ö va tillsyn ö ver att de myndigheter som anses h ö ra till departementet iakttar lagen (1976:633) om kung ö rande av lagar och andra f ö rfattningar samt f ö rfattningssamlingsf ö rordningen (1976:725)
- inklusive de nya f ö reskrifterna. Konstateras n å gon ö vertr ä delse och vinns inte r ä ttelse under hand, skall f ö rh å llandet anm ä las
f ö r regeringen.

Prop. 1983/84:119 31

11) Rubriken till f ö rfattningssamlingsf ö rordningen

ä ndras till F ö rfattningsf ö rordning.

12) De f ö reslagna nya
best ä mmelserna skall tr ä da

i kraft
den 1 juli 1983. F ö rteckningen ö ver tidigare beslutade f ö rfattningar och allm ä nna r å d skall dock inte beh ö va vara f ä rdigst ä lld f ö rr ä n den 1 juli 1985. I samband med uppr ä ttandet av f ö rteckningen
skall myndigheterna under regeringen vara skyldiga att se ö ver beslutade regler och upph ä va eller å terkalla
s å dana som ä r f ö r å ldrade eller inte l ä ngre beh ö vs.

Prop. 1983/84:119 32

-, Bilaga 2

INDUSTRI DEPARTEMENTEr PM

1983-11-29

Ö versyn
av den statliga nonrgivningen gentenot n ä ringslivet

I de allm ä nnd
riktlinjer f ö r budgetpolitiken scm har cingi-vits
bl.a. i 1983 å rs koirplettecirvgsproposition har
s ä rskilt betonats betydelsen av att
den industriella tillv ä xten stimuleras, vid sidan av en ekononisk
politik som ger en s å dan stimulans har fr å n n ä ringslivets
sida ofta framh å llits angel ä genheten av att se ö ver de regler med vilka samh ä llet
styr verksamheten irxDm n ä ringslivet.

I 1983 å rs finansplan
(prop. 1982/83:100 bil. 1 s. 49) och i å rets
kompletteringsproposition (prop. 1982/83:150 bil. 1 s. 71) aviseras att
regeringen kommer att initiera en genomg å ng
av statlig reglering och nomqivning gentemot n ä ringslivet och en kartl ä ggning av
olika typer av normer som kan anses vara kostnadsdrivande. Syftet ä r att en samlad ö versyn
av den statliga normgivningen skall kunna ske med utg å ngspunkt i n ä ringslivets
problem. Sveriges Industrif ö rburx ä har i en skrivelse den 17 februari 1983 till
regeringen hemst ä llt om en s å dan ö versyn. F ö rbundet har i skrivelsen redovisat resultatet av en
enk ä t till sina medlemsf ö retag om vilka regler och normer som f ö retagen upplever som mest besv ä r £ tnde.

En s ä rskild arbetsgrupp b ö r nu inr ä ttas.
Denna b ö r g å igenom s å dana regler som riktar sig mot n ä ringslivet och som uppfattas soin on ö digt kostnadsdrivande genom att t.ex. on ö digtvis f ö rdyra
produkter och processer samt ö ka n ä ringslivets administrativa kostnader. Ä ven regler som Irtdirekt h ö jer n ä ringslivets
kostnader eller h å ller kostnadsniv å n uppe genom att f ö rsv å ra strukturf ö r ä ndrirjgar b ö r inbegripas i genomg å ngen iiksora regleringar som f å r
konkurrensbegr ä nsande eCtekter.

Ö versynen
b ö r i f ö rsta har « d inriktas mot den tillsyn och
kontroll som fr å n samh ä llets sida riktas mot n ä ringslivet. Den b ö r
g ä lla s å v ä l inneh å ll som till ä mpning
av de f ö reskrifter soin reglerar denna verksamhet
men b ö r inte omfatta den grundl ä ggande jn å ls ä ttningen med dessa. Arbetsgruppen bor f ö resl å i vilka
avseenden ber ö rda f ö rfattiningar b ö r ä ndras. Gruppen b ö r i ö vrigt sj ä lv f å g ö ra de avgr ä nsningar av uppdraget som den finner l ä mpliga.

For n ä rvarande ö verv ä gs inom
regeringskansliet olika allm ä nna å tg ä rder som
syftar till att minska ant:alet f ö reskrifter
och andra regler i samh ä llet samt att g ö ra dessa enklare och klarare ä n nu. En proposition om f ö renkling av de regler, som myndigheterna under
regeringen beslutar, f ö rbereds t.n. inom
justitiedepartementet. Vidare arbetar st:at-koainunberedningen (C 1983:02) med
att se ö ver statlig normgivning som riktar
sig till kommuner och landstingskonmuner. Beredningen skall bl.a. g ö ra en ö versyn
av kung ö relsen (1970: 641) om begr ä nsning i myndigheters r ä tt att meddela f ö reskrifter,
anvisningar och r å d (begr ä nsnirqskung ö rel-sen)
. Den skall i saraband d ä rmed s ä rskilt analysera hur de statliga myndigheterna efterlever
begransningskung ö relsens krav [> ä ber ä kningar av
de ekonaniska ocli administrativa konsekvenserna av deras f ö reskrifter och r å d.
Arbetsgruppens arbete bir sajnordnas med p å g å ende arbete i dessa avseenden

Prop. 1983/84:119 33

liksom med det arbete som Sverige bedriver i
internationella saimanhang f ö r att
motverka att nationella normer skapar handelshinder. Vidare b ö r gruppen f ö lja
den verksamhet som p å g å r p å myndighetsniv å med olika typer av ö versyner av statlig reglering, t.ex. hos n ä ringsfrihetsombudsnannen, riksrevisionsverket, konmerskollegium,
statens m ä t-och provr å d samt statens irKJustriverk, och f ö resl å de å tg ä rder som kan
beh ö vas med utg å ngspunkt i vad som kcrriner fccim i detta arbete.

F ö rslagen fr å n gruppen b ö r
redovisas successivt. Arbetet b ö r bedrivas i
n ä ra samarbete med n ä ringslivets organisationer samt de fackliga orgcinisationerna.

Prop. 1983/84:119 34

Innehållsförteckning

Propositionen ................................................. .... 1

Propositionens
huvudsakliga innehåll ..................... .... 1

Lagförslag ...................................................... 2

Utdrag
av protokoll vid regeringssammanträde den 23 febmari 1984 3

1
Inledning .................................................... 3

2
Bakgrund..................................................... .... 5

2.1
Begreppsbestämningar och
författningsbakgrund 5

2.2
Myndigheternas behörighet att besluta
föreskrifter, anvisningar och råd 7

2.3
Problem med den nuvarande ordningen .... 8

2.4
Vidtagna åtgärder ............................... 9

2.5
Ytterligare åtgärder behövs .................. 10

3............................................................... Vad
kan statsmakterna göra för att myndigheternas regler skall

bli enklare och klarare och för alt regelbeståndet inte skall bli

alltför omfattande? ..................................... .... 11

3.1
Regeringen kan vara återhållsam med
nya bemyndiganden 11

3.2
Befintliga bemyndiganden kan ses över ...... 12

3.3
En klarare gräns kan dras mellan
bindande och ickebindande regler 13

3.4
Termen anvisningar kan förtydligas och
användningen av termen kan begränsas 15

3.5
Klarare regelrubriker kan anbefallas
......... .... 18

3.6
Myndigheterna kan åläggas alt i sina
författningar hänvisa

till
bemyndigande .................................. .... 19

3.7
Myndigheterna kan åläggas att
förteckna sina regler .. 20

3.8
Författningssamlingarna kan i ökad
utsträckning reserveras för myndigheternas egna regler .......................................................... 21

3.9
Tillsynen över myndigheternas regelgivning
kan förbättras 23

3.10 Vägledning och utbildning ..................... 23

3.11 Andra länkbara åtgärder ....................... .... 24

3.12 Sammanfattning .................................. 26

4
Upprättat lagförslag .................................... .... 28

5
Hemställan ................................................ 28

6
Beslut......................................................... 28

Bilagal
Sammanfattning av promemorian (Ds Ju 1982:11) Större klarhet i fråga om olika
reglers rättsliga karaktär och syfle -

PM
om föreskrifter, anvisningar och råd........ .... 29

Bilaga
2 Direkliv till en arbetsgrupp med uppgift att gå igenom den

statliga
reglering som riktar sig mot näringslivet 32