Prop. 1983/84:144

Prop.
1983/84:144

Regeringens proposition

1983/84:144

om
invandrings- och flyktingpolitiken;

beslutad
den 22 mars 1984.

Regeringen
förelägger riksdagen vad som har upptagils i bifogade utdrag av
regeringsprotokoll ovannämnda dag för de åtgärder och del ändamål som framgår
av föredragandens hemslällan.

På
regeringens vägnar OLOF PALME

ANITA
GRADIN

Propositionens
huvudsakliga innehåll

I
proposiiionen redovisas en översyn av gällande riktlinjer för flyktingpolitiken
och invandringspolitiken i stort. Översynen sker på grundval av betänkanden
från invandrarpolitiska kommittén (A 1980:4) och föranleder en rad ändringar i
utlänningslagen.

De
gmndläggande principerna för vår nuvarande flyktingpolitik bibehålls. Denna
innefattar främst mottagande i Sverige av flyktingar och därmed jämställda
utlänningar saml bistånd till FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) och till
flyktingar i u-länder. En årlig redovisning till riksdagen av flyktingpolitiken
förordas. Vidare anmäls att en flyktingpolitisk beredning kommer atl tillkallas
för samråd i övergripande flyklingpoliliska frågor. UNHCR kommer att erbjudas
bli företrädd i beredningen.

De
beslämmelser i utlänningslagen som ger skydd i vårt land åt asylsökande som
inte uppfyller flyktingrekvisilen föreslås förbli oförändrade. Vidare föreslås
att asylsökande, som under färden hit på gmnd av färdsät-let har kommit alt som
ett led i resan tillfälligt uppehålla sig i ett annal land, skall ges möjlighet
att få asylansökningarna prövade här. Regeringen föreslås få bemyndigande att
utfärda föreskrifter om detta.

Arbetskraftsinvandring föreslås även fortsättningsvis bli tillåten
endast i vissa undanlagsfall. Detta gäller dock inte sådan verksamhet som utgör
ett led i ett internationellt utbyte eller som är till sin natur tidsbegränsad,
exempelvis tjänstgöring på ledande befattningar i internationella företag eller
verksamhet som gästande artist. I stället begränsas möjligheterna för
uUänningen att i sådana fall senare få uppehållstillstånd som invandrare. 1 Riksdagen 1983/84. I saml. Nr
144

Prop. 1983/84:144 2

I
fråga om invandring av make, maka och minderåriga barn föreslås ingen ändring.
För uppehållstillstånd förutsätts i normalfallet alt makarna är 18 år eller
äldre. I fråga om anhöriginvandring i övrigt föreslås en viss uppmjukning av
praxis. Delsamma gäller vid bedömningen av tillståndsfrågan i sådana fall, då
uppehållstillståndet tills vidare har gjorts beroende av atl ett äktenskap
eller sammanboende består, men förhållandet upphör.

I
fråga om besöksvisering och uppehållstillstånd för tillfälligt besök föreslås
en generösare praxis.

Permanent
uppehållstillstånd skall enligt propositionen, bl. a. av rationaliseringsskäl,
ges redan från början till utlänningar som tillåts all bosätta sig i Sverige.
Liksom hittills skall tillståndet upphöra när utlänningen har upphört att vara
bosatt i Sverige. Vid den återinvandring som i praxis medges inom viss tid från
utresan får utlänningen nytt permanent uppehållstillstånd.

Polismyndigheterna
får möjlighet alt besluta om avvisning inom de första tre månaderna utan den
veckobegränsning som nu i vissa fall gäller. Beslutet skall kunna verkställas
utan hinder av att det har överklagats. Asylärenden skall dock normall
överlämnas fill invandrarverket. Efter de tre första månaderna skall del liksom
hilfills vara invandrarverket som beslutar om utvisning.

Den
som är under 16 år skall inle utan synnerliga skäl få tas i förvar. Detsamma
föreslås gälla beträffande den ene av vårdnadshavarna. Vidare föreslås alt den
som kom hit som barn och därefter har varit bosatt här minst fem år inte skall
få utvisas på gmnd av brott eller asocialitet.

Förberedelse
till sådanl brott som beslår i alt hjälpa en utlänning att ta sig in i Sverige
i strid mot gällande föreskrifter straffbeläggs. Dessutom föreslås en straffbestämmelse
som lar sikte på den som i vinningssyfte främjar att utlänningar reser till
Sverige ulan pass eller fillstånd för inresa.

Huvuddelen
av ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1985.

Prop. 1983/84:144

Propositionens lagförslag

Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1980:376);

Härigenom
föreskrivs att 12, 16, 17,28,31,33,34,35,41,44,50,83,85, 86 och 96 §§
utlänningslagen (1980: 376)' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lyddse

Uppehållstillstånd
får ges för viss tid. Är utlänningen fast bosatt här i riket, får
uppehållstillstånd ges utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd).

Uppehållstillstånd
får ges för viss lid. Avser utlänningen att bosätta sig här i riket, får
uppehållstillstånd ges utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd).

Uppehållstillstånd får vägras en utlänning på grund av
hans vandel endasl om förhållandena är sådana som anges i 29 § första stycket
2-4 eller 43 §.

16 §

På begäran
av flykting som är i behov av fristad här i riket skall, när uppehållstillstånd
meddelas honom efter inresan, i beslutet eller i särskild handling anges atl
han är flykting i behov av fristad i Sverige (flyktingförklaring).

På
begäran av flykting som är i behov av fristad här i riket skall, när
uppehållstillstånd meddelas honom efter inresan, i beslutet eller i särskild
handling anges att han är flykting i behov av fristad i Sverige
(flyktingförklaring). Flyktingförklaring skall också utfärdas om sådan begärs
efler del atl uppehållstillstånd har meddelats.

17 §

Har en utlänning fått uppehållstillstånd genom att mot
bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikligen förtiga vissa
omständigheter, får tillståndet återkallas.

Har
utlänningen ännu inte rest in i Sverige, får tillståndet återkallas även om del
finns andra särskilda skäl.

Ell
permanent uppehållstillstånd skall återkallas om ufiänningens bosättning här i
riket upphör.

Ett permanent uppehållstillstånd skall återkallas om
utlänningens bosättning här i riket upphör. Tillståndet får vidare
återkallas, omförhållandena är sådana som anges i 29 § första stycket 2-4
eller 43 §, dock endast om utlänningen innan han har varit bosall här ett år
underrät-

Lagen omtryckt 1982: 1111.

Prop.
1983/84:144

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

tas om att frågan om återkallelse av tiUståndet har tagtts
upp.

En flyktingförklaring skall återkallas, om del framkommer
att utlänningen inle är att anse som flykting i behov av fristad i Sverige.

28 §

En utlänning som kommer till Sverige får avvisas,

1. om han saknar pass, visering,
uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, när delta fordras för inresa i
Sverige,

2. om han tänker besöka något annat
nordiskt land men saknar erforderligt tillstånd alt resa in dit,

3. om han undandrar sig att vid
inresan visa upp sitt pass för polismyndigheten eller att lämna begärda
upplysningar till denna, eller

4.
om han vid
inresan mot bättre vetande har lämnat polismyndigheten orikliga uppgifter om
någon omständighet som är av betydelse för rätten all resa in i rikel eller
svikligen har förtigit någon sådan omständighet.

En utlänning som kommer till Sverige får avvisas,

1. om han saknar pass, visering,
uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, när detta fordras för inresa eller
vistelse i Sverige,

2. om han tänker besöka någol annat
nordiskt land men saknar erforderiigt tillstånd atl resa in dit,

3. om han undandrar sig att vid
inresan visa upp sitt pass för polismyndigheten eller att lämna begärda
upplysningar till denna, eller

4.
om han vid
inresan mot bättre vetande har lämnat polismyndigheten oriktiga uppgifter om
någon omständighet som är av betydelse för rätten att resa in i rikel eller
svikligen har förtigit någon sådan omständighet.

Avvisning
enligt 28 eller 29 § skall ske när utlänningen kommer till Sverige eller så
snart som möjligt efler ankomsten. Avvisning får inte ske senare än tre
månader från ankomslen.

Avvisning enligt 28 § skall ske när utlänningen kommer
till Sverige eller inom en vecka efter ankomsten. Har en utlännings rätl att resa
in i Sverige inte prövats vid ankomsten till riket, får avvisning enligt 28 §
ske när han första gången uppsöker eller anträffas av en polismyndighet eller
inom en vecka därefter, men inte senare än tre månader från ankomsten. Avvisning
enligt 29 § skall ske när utlänningen kommer tiU Sverige eller inom tre
månader från ankomsten.

Beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § meddelas av
polismyndighet, om inte ärendet skall överiämnas till statens invandrarverk
enligt 33- 35 §§.

33 §

Anser en polismyndighet att del föreligger skäl till
avvisning enligt 28 eller 29 §, men påstår utlänningen att han i det land, som
han skulle komma atl sändas till, löper risk att

1. bli utsatt för politisk förföljelse eller

Prop. 1983/84:144 5

Nuvarande lydelse Föreslagen lyddse

2. bli sänd till en krigsskådeplats eller straffad för alt
han har övergett en krigsskådeplats eller annars vägrat atl fullgöra
krigstjänslgöring,

skall ärendet överlämnas till staiens invandrarverk som så
snart som möjligt skall besluta i ärendet. Delsamma skall gälla, om utlänningen
påstår att han i det landet inle är skyddad mol all sändas fill ett land där
han löper denna risk.

Ärendet skall inte överlämnas tUl Om utlänningens påstående är

invandrarverket, om utlänningens uppenbart oriktigt,
skall ärendet

påstående är uppenbart oriktigt. inte överlämnas tUl invandrarver-

ket annal än när detta följer av 35 §.

34 §

Vad som sägs i 33 § om överlämnande av ärende gäller även,
när utlänningen förklarar alt han inte vill återvända till hemlandet på gmnd av
de politiska förhållandena där.

Ärendet skall inte överlämnas. Där annat ej följer av 35 § skall

om de skäl som utlänningen åbero- ärendet inte överlämnas, om de

par för att inte vilja återvända till skäl som utlänningen åberopar för

hemlandet kan lämnas utan avseen- att inte vilja återvända till hemlan-

de, eller, när utlänningen skall sån- del kan lämnas utan avseende eller,

das till ett annal land än hemlandet, när utlänningen skall sändas till ett

om det är uppenbart att han inte annal land än hemlandet, om det är

löper risk att sändas vidare till hem- uppenbart alt han inle löper risk alt

landet. sändas vidare till hemlandet.

35 §

Avvisningsärenden skall överlämnas till statens
invandrarverk även när det finns anledning till avvisning enligt 29 § andra
stycket. Delsamma gäller när en polismyndighet i andra fall än som anges i 33
eller 34 § anser det tveksamt om en utlänning, mol vilken del finns gmnd för
avvisning, skall avvisas.

Avvisningsärenden skall vidare överlämnas till statens invandrarverk
när detta har föreskrivits av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande,
av invandrarverket.

41 §

När en domstol överväger om en När en domstol överväger om en

utlänning
bör utvisas enligt 40§, utlänning bör utvisas enligt 40§,

skall den
ta hänsyn till utlänningens skall den ta
hänsyn till utlänningens

levnads-
och familjeförhållanden levnads- och
familjeförhållanden

saml till
hur länge han har vistals i saml till
hur länge han har vistals i

Sverige.
En utlänning, som hade Sverige.

permanent uppehållstillstånd sedan En utlänning, som hade vistats i

minst ett år när åtalet väcktes eller Sverige
med permanent uppehålls-

som då var bosatt i Sverige sedan tillstånd
sedan minst två år när åla-

minst tre år eller, i fråga om med- let
väcktes eller som då var bosatt i

Prop.
1983/84:144

Nuvarande lydelse

borgare i annal nordiskt land, sedan minst två år, fär
utvisas endast om del föreligger synneriiga skäl. Den som har en
flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykting och
har behov av fristad i Sverige får utvisas endasl om han har begått sådana
handlingar som anges i 78 §.

Föreslagen lydelse

Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om medborgare i
annal nordiskt land, sedan minst två år, får utvisas endast om det föreligger
synnerliga skäl. Den som har en flyklingförklaring eller den som annars
uppenbart är att anse som flykting och har behov av fristad i Sverige får
utvisas endast om han har begått sådana handlingar som anges i 78 §. En
utlänning som kom till Sverige innan han fyllde 15 år och som när åtalet
väcktes hade vislats här sedan minst fem år får inte utvisas.

När en
förvaltningsdomstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 43 §, skall
den la hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur
länge han har vistats i Sverige. En utlänning, som hade permanent uppehållstillstånd
sedant minst ett år när ulvis-ningsärendet anhängiggjordes vid länsrätten eller
som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om medborgare i
annat nordiskt land, sedan minst två år, får utvisas endast om del föreligger
synneriiga skäl. Den som har en flyklingförklaring eller den som annars
uppenbart är att anse som flykfing och har behov av fristad i Sverige får inte
utvisas.

När en förvaltningsdomstol överväger om en utlänning bör
utvisas enligt 43 §, skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden
samt till hur länge han har vistats i Sverige.

En
utlänning, som hade vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan
minst två år när utvisningsärendet anhängiggjordes vid länsrätten eller som då
var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om medborgare i annat
nordiskt land, sedan minst två år, får utvisas endast om det föreligger
synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som annars
uppenbart är att anse som flykting och har behov av fristad i Sverige får
inte utvisas. En utlänning som kom till Sverige innan han fyllde 15 år och som
när utvisningsärendet anhängiggjordes vid länsrätten hade vistats här sedan
minst fem år får inte utvisas.

En
utlänning får tas i förvar om det föreligger sannolika skäl för avvisning
eller för utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 § eller om det uppkommer fråga om
verkställighet av en sådan åtgärd eller av utvisning på grund av brott. Förvar
beslutas

En
utlänning får las i förvar om del föreligger sannolika skäl för avvisning
eller för utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 § eller om det uppkommer fråga
om verkställighet av en sådan åtgärd eller av utvisning på grund av brott.
Förvar beslutas

Prop. 1983/84:144

Nuvarande lydelse

av den myndighet som handlägger avvisnings- eller
utvisningsärendet eller verkslällighelsärendet. Beslut om förvar får dock
meddelas endast om del med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden
eller övriga omständigheter skäligen kan befaras att han kommer alt hålla sig
undan eller bedriva brottslig verksamhet här eller om utlänningens identitet
är oklar.

Föreslagen lydelse

av den myndighet som handlägger avvisnings- eller
utvisningsärendet eller verkställighetsärendet. Beslul om förvar får dock
meddelas endasl om del med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden
eller övriga omständigheter skäligen kan befaras atl han kommer att hålla sig
undan eller bedriva brottslig verksamhet här eller om utlänningens identitet
är oklar. Är utlänningen under 16 år, får han inte utan synnerliga skäl tas
iförvar. Detsamma gäller hans vårdnadshavare eller, om de är fiera, en av dem.

Om det bedöms tillräckligt, kan myndigheten under de
fömtsättningar som anges i första stycket i stället för att ta utlänningen i
förvar ålägga utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i
orten eller föreskriva, all utlänningen skall lämna ifrån sig pass eller därmed
jämställd legilimationshandling, eller föreskriva de andra villkor som behövs
för att hålla utlänningen under uppsikt. Om utlänningen inte följer sådana föreskrifter,
kan han tas i förvar.

I ärenden
som handläggs av regeringen får det statsråd som ansvarar för ärenden enligt
denna lag, för liden till dess regeringen avgör ärendet, meddela beslul i
frågor som rör särskilda tvångsåtgärder.

83 §

En
polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas utan hinder av alt
beslutet har överklagats. Ett avvisningsbeslut som skall anmälas till
staiens invandrarverk enligt 37 § och som utlänningen inte har förklarat sig
nöjd med, får dock verkställas först när invandrarverket har förklarat att
verket inte övertar ärendet.

Ett beslut om avvisning, som har meddelats av en
polismyndighet vid utlänningens ankomst hit till riket eller inom en vecka
därefter, skall verkställas utan hinder av att beslutet har överklagats.
Detsamma gäller avvisningsbeslut som har meddelats när en utlänning, vars
rätt alt resa in i Sverige inte har prövats vid ankomsten, första gången har
uppsökt eller anträffats av en polismyndighet eller inom en vecka därefter.
Vad som nu har sagts gäller dock inte avvisningsbeslut som skall anmälas till
statens invandrarverk enligt 37§. Ett sådant beslut får, om inte utlänningen
har avgetl nöjdförklaring, verkställas först när invandrarverket har förklarat
att verket inte övertar ärendet.

En dom eller elt beslut om utvisning får verkställas
fastän domen eller beslutet inte har vunnit laga kraft, om utlänningen har
avgett nöjdförklaring.

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

85 §

Om en utlänning, när verkställighet skall ske av avvisning
enligt 28 eller 29 § eller av utvisning enligt 38, 40 eller 43 §, påstår att
han i del land, till vilket han skulle komma att sändas, löper risk alt

1. bli utsatt för politisk förföljelse
eller

2. bli sänd till en krigsskådeplats
eller straffad för att han har övergett en krigsskådeplats eller annars har
vägrat all fullgöra krigstjänslgöring,

skall
ärendet överlämnas till statens invandrarverk som så snart som möjligt skall
besluta i ärendet. Detsamma skall gälla, om utlännningen påstår att han i det
landet inte är skyddad mot alt sändas till ett land där han löper denna risk.

Ärendet
skall inte överlämnas ;/// invandrarverket, om utlänningens påslående är
uppenbart orikligt eller om det har prövats i ärendet om avvisning eller i
samband med utvisningsbeslut enligt 38 §.

Ärendet
skall inte överlämnas, om utlänningens påstående är uppenbart orikligt. Inte
heller skall ärendet överlämnas, om påståendet har prövats i ärendet om avvisning,
i samband med utvisnings-beslut enligt 38 § eller i ett ärende som avses i 71
eller 72 §.

86 §

Vad
som sägs i 85 § om överlämnande av ärende gäller även, när utlänningen
förklarar att han inle vill återvända till hemlandet på grund av de politiska
förhållandena där.

Ärendet
skall inte överlämnas, om de skäl som utlänningen åberopar för att inle vilja
återvända till hemlandet kan lämnas utan avseende, eller, när utlänningen
skall sändas till ett annat land än hemlandet, om det är uppenbart att han
inle löper risk atl sändas vidare till hemlandet eller om utlänningens invändningar
mot verkställigheten redan har prövats i ärendet om avvisning eller i samband
med ulvis-ningsbeslut enligt 38 §.

Ärendet
skall inte överlämnas, om de skäl som utlänningen åberopar för atl inte vilja
återvända till hemlandet kan lämnas utan avseende, eller, när utlänningen
skall sändas till ett annal land än hemlandet, om det är uppenbart alt han
inte löper risk alt sändas vidare till hemlandet. Inte heller skall ärendet
överlämnas om utlänningens invändningar mot verkställigheten redan har
prövats i ärendet om avvisning, i samband med utvisnings-beslut enligt 38 §
eller i ett ärende som avses i 71 eller 72 §.

96 § Till böter eller, när omständigheterna är
försvårande, till fängelse högst sex månader döms

1. den som inte gör en sådan anmälan som föreskrivs i en
författning som

har utfärdats med stöd av denna lag,

2. den som i en sådan anmälan eller i ett
ansökningsärende enligt denna

lag eller enligt en författning, som har utfärdats med stöd av denna lag, mol

bättre vetande lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om

något förhållande av belydelse.

Prop.
1983/84:144

Nuvarande Ivdelse

Föreslagen lyddse

3.
den som hjälper
en utlänning att komma in i Sverige i slrid mol föreskrifter i denna lag eller
i en författning som har utfärdats med stöd av lagen, eller

4. en utlänning som, i annat hänseende
än belräffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller
arbetstillstånd, överträder beslämmelserna i denna lag eller vad som har
föreskrivits med slöd av lagen.

Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna
är mildrande, till böter döms, ulan hinder av första stycket,

1. den som
hjälper en sådan utlänning som avses i 30 § första och andra styckena all komma
in i Sverige,

2.
den som
försöker hindra verkställighet av beslut om avvisning enligt 30 § eller
utvisning enligt 47 eller 48 , eller

3.
den som genom
att dölja en utlänning eller genom annan sådan åtgärd försöker hindra verkställighet
av beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38, 40 eller
43 §, såvida gärningen har förövats i vinningssyfte.

För försök till brott som avses i första stycket 3 eller
andra stycket 1 döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

2. den som försöker hindra verkställighet
av beslut om avvisning enligt 30 § eller utvisning enligt 47 eller 48 §,

3.
den som
genom alt dölja en utlänning eller genom annan sådan åtgärd försöker hindra
verkställighet av beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § eller utvisning
enligt 38, 40 eller 43 §, såvida gärningen har förövats i vinningssyfte, eller

4.
den som
i vinningssyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på
att främja alt utlänningar reser lUl Sverige utan pass eller tillstånd till
inresa i riket.

För försök eller förberedelse till brott som avses i
första stycket 3 eller andra stycket 1 döms till ansvar enligt 23 kap.
brottsbalken. Ersättning som har utgått till den som har begått broll som
avses i andra stycket 3 och 4 skall förklaras förverkad, om det ej är
uppenbart obiUigt.

Denna lag träder i kraft, såvitt avser 33, 34, 35 och 96
§§ den I juli 1984, och i övrigt den I januari 1985.

I fråga om ärenden som har tagits upp hos en
polismyndighet före ikraftträdandet tillämpas 28, 31, 35 och 83 §§ i sin äldre
lydelse.

41 § andra meningen och 44 § andra meningen i sin äldre
lydelse tillämpas i fråga om en utlänning som beviljats permanent
uppehållstillstånd före ikraftträdandet.

Punkt 4 i övergångsbestämmelserna till lagen (1982:1111)
om ändring i utlänningslagen (1980: 376) upphör att gälla den 1 januari 1985,
då verkslällighelsärendet skall överlämnas till behörig polismyndighet.

Prop.
1983/84:144 10

Utdrag
ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid
regeringssammanträde 1984-02-16

Närvarande:
statsministern Palme, ordförande, och statsråden 1. Carisson, Lundkvist, Feldt,
Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, Andersson, Boström, Bodström,
Göransson, Gradin, Dahl, R. Carisson, Holmberg, Thunborg

Föredragande:
statsrådet Gradin

Lagrådsremiss
om invandrings- och flyktingpolitiken

1
Inledning

Den
nu gällande utlänningslagen trädde i kraft den I juli 1980 (prop. 1979/80:96,
AU 1979/80:27, rskr 1979/80: 378, SFS 1980: 376). Den ersatte 1954 års
utlänningslag och utgjorde resultatet av elt omfattande reformarbete under
1970-lalel. Utlänningslagen har karaktär av ramlag. Samtidigt gäller i stor
utsträckning de riktlinjer för utlänningspolitiken som antogs av riksdagen år
1968 (prop. 1968: 142).

Invandrarpolitiska
kommittén' (A 1980:4-IPOK), som tillsattes i juni 1980, avlämnade i oktober
1982 betänkandet (SOU 1982:49) Invandrings-poliliken-Bakgmnd (bakgrundsbetänkandel).
I maj 1983 avlämnade kommittén sill andra betänkande (SOU 1983:29)
Invandringspolitiken - Förslag (förslagsbetänkandet). Till protokollet i detla
ärende bör som bilaga I fogas kommitténs sammanfattning av del senare
betänkandet. Det förslag till ändring av utlänningslagen som lades fram i
belänkandet bör fogas till protokollet som bilaga 2. Beträffande kommitténs
närmare överväganden hänvisas i del följande till förslagsbetänkandet.

Efter
remiss har yttranden över betänkandet avgetts av Riksdagens ombudsmän (JO),
Svea hovrätt, kammarrätten i Jönköping, jusfiliekans-lern (JK), riksåklagaren
(RÅ), rikspolisstyrelsen (RPS), SIDA, socialsty-

'
Ledamöter: Riksdagsledamoten Lahja Exner, ordförande fr.o.m. den 20 oktober
1982, kommunalrådet Conny Andersson, riksdagsledamöterna Rune Backlund,
Alexander Chrisopoulos, Hans Göran Franck och Sten Svensson samt domkyrkoadjunkten
Lennart Widing. Angående sakkunniga och experter hänvisas till betänkandet s.
283 och 284.

Prop. 1983/84:144 II

relsen, riksskalteverket (RSV), skolöverstyrelsen (SÖ),
arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), statens invandrarverk (SIV), bostadsstyrelsen,
statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), stafistiska centralbyrån (SCB),
länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus samt Västerbottens
län, ärkebiskopen, ILO-kommittén, diskrimineringsutredningen (A 1978:06),
rätlshjälpskommitlén (Ju 1982:01), delegationen för invandrarforskning (EIFO),
Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen (SAF),
Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO),
Centralorganisationen SACO/SR, Sveriges advokatsamfund. Botkyrka. Sigtuna,
Stockholms, Södertälje, Uppsala, Nortköpings, Jönköpings, Helsingborgs, Malmö,
Ystads, Borås, Örebro, Västerås, Umeå och Vilhelmina kommuner. Föreningen
Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer. Föreningen
Sveriges socialchefer, Svenska Röda Korset, Svenska Flyk-fingrådel. Svenska
sektionen av Amnesty International, Sveriges frikyrkoråd/samråd. Rädda barnen,
KFUM/KFUK:s riksförbund. Riksförbundet för personal vid invandrarbyråer (RIB),
Riksföreningen för familjepedagogiskt arbete (RFFA), Jugoslaviska
Riksförbundet, Turkiska Riksförbundet, Esternas representation i Sverige,
Svenska barnläkarföreningen. Riksförbundet för sexuellt likaberättigande.
Svenska kyrkans mission, Sveriges kristna socialdemokraters förbund
(Broderskapsrörelsen) och Assyrisk-Syrianska flyklingfonden.

Yttrande har överlämnats, av RA från överåklagarna i Göteborgs
och Malmö åklagardistrikt, länsäklagarmyndigheten i Stockholms län och Gotlands
län samt åklagarmyndigheten i Södertälje åklagardistrikt, av länsstyrelsen i
Stockholms län från polisstyrelserna i Huddinge, Märsta, Stockholms och
Södertälje polisdistrikt, av länsstyrelsen i Malmöhus län från polisstyrelserna
i Malmö, Helsingborgs och Ystads polisdistrikt, av länsstyrelsen i
Västerbottens län från polisstyrelsen i Umeå polisdistrikt saml av LO från
Svenska kommunalförbundet.

Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund -
Delegationen för vissa trossamfund samt Ortodoxa och österiändska kyrkors
ekumeniska råd har anslutit sig till det remissyttrande som avgetts av Sveriges
frikyrkoråd/samråd.

Slutligen har FN:s flykfingkommissarial avgetl synpunkter
på betänkan-del.

En sammanställning av yttrandena bör bifogas protokollet
som bilaga 3.

2 Allmän motivering

2.1 Inledning

Vid tillkomsten av nuvarande utlänningslag (1980:376
-UtlL) återstod vissa frågor all utreda. På gmndval av utlänningslagskommitténs
slutbe-

Prop. 1983/84:144 12

tänkande (Ds A 1981:8) Ett särskilt utvisningsförfarande -
Verkställighet och förvar - Straff och ansvar föreslogs i prop. 1981/82; 146
vissa ändringar beträffande bl.a. verkställighets-, förvars-och
ansvarsbestämmelserna i UtlL. Sedan riksdagen antagit propositionen trädde
ändringarna i kraft den I januari 1983.

IPOK har
haft till uppgift bl.a. att föreslå principer och riktlinjer för invandringen
som ersätter 1968 års riktlinjer. Kommittén har vidare haft att pröva frågan om
instansordningen i utlänningsärenden och att ägna särskild uppmärksamhet åt
behovei av åtgärder för atl väntetiderna i utlänningsärenden skall bli så korta
som möjligl. Kommittén har i förslags-betänkandet behandlat bl.a. dessa frågor.
Den föreslår att det övergripande målet för invandringspolitiken liksom
hittills skall vara, att den utomnordiska invandringen regleras så, atl den
samordnas med samhällets politik på andra områden. En anpassning bör därför ske
till Sveriges möjligheter att erbjuda arbete, bostad och social service.
Flyktingar saml anhöriga tillhörande kärnfamiljen avses dock inle omfaltas av
regleringen. Grundprinciperna för nuvarande flyktingpolitik bör enligt
kommittén bibehållas. Det innebär att humanitärt bistånd fortsatt utgår till
flyktingar i och utanför egel land och atl Sveriges generösa asylpolitik
fortsätter att gälla samt att åtgärder vidtas för integrering av flyktingarna i
samhället. Kommittén föreslår att den samlade flyktingpolitiken regelbundet
redovisas för riksdagen.

Mol denna allmänna bakgrund redovisar kommittén på s. 19
och 20 i förslagsbetänkandel de viktigaste av sina förslag. Kommittén föreslår
bl.a. följande. En effektivare reglering bör genomföras av den invandring som
inte avser flyktingar. Vissa begränsade lättnader bör dock genomföras i fråga
om anhöriginvandringen samtidigt som utomnordisk arbetskraftinvandring medges
endasl i undanlagsfall. Det första uppehållstillståndet (UT) skall normalt bli
permanent. Viseringspolitiken bör bli mera liberal. Polisen skall enligt
kommittén ges vidgade möjligheter alt besluta om avvisning och får rält att
besluta om utvisning av utlänningar som hade varit skyldiga alt ordna
föreskrivet UT före inresan. Skyddsbestämmelsen i UtlL för utlänningar som
åberopar politisk-humanitära skäl skall bibehållas men omfattningen av skyddet
inskränks. Samtidigt förbättras möjligheten för en asylsökande att få sin
ansökan prövad här trots tidigare uppehåll i tredje land. Möjligheten att ta
barn i förvar begränsas. Regeringen skall vara kvar som besvärsinstans. 1 fråga
om förslagen i övrigt får jag hänvisa till belänkandet.

Åtskilliga av förslagen har godtagits av remissinstanserna
men bl.a. de förslag som avser inskränkning av skyddet för dem som åberopar
politiskhumanitära skäl och förslaget att ge polismyndigheterna rätt att
meddela utvisningsbeslut har fått ett blandat mottagande.

Innan jag övergår till att behandla de skilda förslagen,
vill jag i korthet beröra de allmänna utgångspunkterna för regleringen av
invandringen till Sverige och invandringens betydelse i stort för vårt land.

Prop. 1983/84:144 13

2.2 Sverige och invandringen

Under de senaste trettio åren har den internationella
migrationen i allt större utsträckning kommit alt prägla utvecklingen i
flertalet länder i världen. Medan utflyttningen från Europa till andra
världsdelar dominerade fram till mitten av 1900-talel, har
befolkningsomflyttningarna i modern tid alltmer kommit atl avspegla skillnaden
i ekonomisk utveckling inom och mellan olika delar av världen. Idag lever
uppskattningsvis 50 milj. människor i världen som arbetare eller flyktingar i
ell annat land än hemlandet. FN och dess fackorgan räknar med alt den
internalionella migrationen kommer att öka betydligt under de närmaste
årtiondena.

För Europas del har utvecklingen sedan mitten av
1960-talel kännetecknats av en omfattande arbelskraflsulvandring från hela
medelhavsområdet till Nord-Europa. Som en följd härav bor nu ungefär 15 milj.
invandrare och deras barn i Europa. Även om denna arbetskraftsinvandring har
upphört sedan mitten av 1970-talet fortsätter invandringen till praktiskt
tagel alla västeuropeiska länder att ligga på en betydande nivå. Detta beror på
familjeåterförening och på en ökande illegal arbetskraftsinvandring från främst
utomeuropeiska länder. Därtill kommer att antalet asylsökande och flyktingar
från andra väridsdelar är omfattande.

Även för Sveriges efterkrigsutveckling har invandringen
haft stor betydelse. Av den befolkningsökning på ungefär 2 milj. som har skett
sedan dess kan hälften tillskrivas invandringen. Sammanlagt har 1 milj.
personer invandrat till Sverige under efterkrigstiden, medan återvandringen
uppgått fill ungefär 600000. Övriga nordiska länder, främst Finland, har svarat
för nästan hälften av eflerkrigsinvandringen. Av invandrarna under efterkrigstiden
har mer än 100 000 fått stanna av flyklingskäl. Ungefär 400 000 av invandrama
har erhållit svenskt medborgarskap. Sammanlagt har ungefär en miljon människor
i Sverige anknytning till ett annat land. Genom sina insatser på den svenska
arbetsmarknaden har invandrarna bidragit till välståndsutvecklingen. De har
tillfört Sverige nya kulturdrag och har vidgat våra internationella kontakter.
Jag vill som en allmän bedömning understryka den positiva roll som invandringen
har haft för vårt lands utveckling.

Bakgrunden till att invandrarpolitiska kommittén
tillsattes år 1980 var främst invandringens förändrade karaktär.
Arbetskraftsinvandringen från utomnordiska länder upphörde i mitten av
1970-lalet och ersattes av en icke konjunkturbunden invandring av flyktingar
och av anhöriga till tidigare invandrade. De riktlinjer för
invandringspolitiken som riksdagen antog år 1968, och som ännu idag gäller,
utgår emellertid i stor utsträckning från den arbetskraftsinvandring som
präglade utvecklingen under 1960-ta-let. IPOK fick mol denna bakgrund i uppdrag
att se över 1968 års riktlinjer för den reglerade invandringen, och alt pröva
vilka principiella överväganden som bör läggas till grund för den fortsatta
regleringen av invandringen till Sverige från skilda utgångspunkter.

Prop. 1983/84:144 14

Den nu gällande invandringspolitiken kan
sammanfattningsvis sägas utgå från två gmndläggande principer, nämligen den
fria rörligheten inom Norden och den reglering av den utomnordiska invandringen
som vår utlänningslagstiftning förutsätter. Jag skall i korthet redovisa de nu
gällande riktlinjerna.

Principen
om den fria rörligheten inom Norden fick sill främsta uttryck genom 1954 års
överenskommelse mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om en gemensam
arbetsmarknad. Samma år träffades även en överenskommelse om befrielse för
medborgare i dessa länder från kravet alt ha pass och uppehållstillstånd vid
vistelse i de övriga avtalsslulande länderna. Överenskommelsen om en gemensam
nordisk arbetsmarknad, som trädde i kraft ijuli samma år, har den 6 mars 1982
ersatts med en ny överenskommelse. Till 1982 års överenskommelse har även
Island anslutit sig. Den nya överenskommelsen trädde i kraft den I augusti
1983. Överenskommelsen bygger på principen om fortsatt fri migration inom
Norden. Medborgarna i de nordiska länderna kan således fritt la arbete och
bosätta sig i annat nordiskt land ulan att ha pass, uppehålls- eller
arbetstillstånd. Arbetskraften skall dock i största möjliga omfattning förmedlas
genom den offentliga arbetsförmedlingen. Sverige och Finland har år 1973 slutit
en särskild överenskommelse härom, som nyligen har anpassats till 1982 års
nordiska arbetsmarknadsöverenskommelse. Jag får i övrigt i dessa delar hänvisa
till s. 52-56 i bakgrundsbetänkandel.

Regleringen av den utomnordiska invandringen genomfördes
fram till mitten av 1960-talel utan några av statsmakterna fastslagna
riktlinjer. Det ankom på de tillämpande myndigheterna, främst den centrala
utlänningsmyndigheten och arbetsmarknadsstyrelsen, att göra de avvägningar som
utlänningslagstiftningen gav utrymme för. Vissa grundläggande regler för
arbetskraftsinvandringen utfärdades emellertid åren 1966-1967. På grundval av
förslag från 1961 års utlänningsutredning antog statsmakterna år 1968 för
första gången riktlinjer beträffande den samlade invandringspolitiken (prop.
1968:142, SU 1968:405). Därvid uttalades bl.a. att invandringen till Sverige
måsle kontrolleras för att kunna anpassas till landets resurser och politik
inom andra områden. Vidare lades fast principen all invandrare skall ha
möjlighet atl leva på samma slandardnivå som den inhemska befolkningen.
Uttrycket "samma standardnivå" i 1968 års riktlinjer konkretiserades
sedan i prop. 1975:26 angående invandrar- och minoritelspoli-tiken. Där anges
målen som jämlikhet, valfrihet och samverkan. Dessa mål gäller enligt
propositionen både nordbor och icke nordbor. I fråga om tillkomsten av och
innehållet i 1968 års riktlinjer får jag vidare hänvisa till s. 44-52 i
bakgmndsbetänkandet. 1968 års riktlinjer har i vissa begränsade delar senare
modifierats men gäller i allt väsentligt fortfarande. Som jag tidigare nämnt
utgår emellertid dessa riktlinjer från att arbetskraftsinvandringen dominerar
och de förutsätter att sådan invandring främst skall ske i kollekliva former. I
praktiken har dock någon kollektiv arbeiskraftsin-

Prop.
1983/84:144 15

vandring
inte ägt rum sedan år 1972. Jag vill här erinra om alt till följd av senare
ändringar i UtlF inte endast arbetstillstånd (AT) utan numera även UT skall ha
ordnats före inresan i Sverige.

Kommittén gör på s. 55-65
en utvärdering av den hittillsvarande samordningen av invandringspolitiken med
Sveriges politik på övriga områden och med samhällets resurser.
Sammanfattningsvis konstaterar kommittén att den utomnordiska invandringen
under större delen av perioden på statlig nivå i stort sett har varit samordnad
med politiken på andra områden, men alt tillräcklig samordning inte har skett
i förhållande till elt antal kommuner, som har fått ta en oproportioneriigi
stor del av ansvaret för invandrarnas välfärd. Samtidigt pekar kommittén bl.a.
på alt arbetsmark-nadsstitualionen för flyktingar ofta är myckel svår och att
metoder inte har utvecklats för en reglering av spontaninvandringen av personer
som åberopar flyklingskäl. Därmed har inte heller utvecklats några möjligheter
alt prioritera vilken flyktinghjälp som i första hand bör ges. Trots detta
anser kommittén att den utomnordiska invandringen, om man ser till hela landets
möjligheter, i huvudsak har kunnat regleras enligt de intentioner som legat
till grund för politiken.

IPOK utvecklar på s. 67-71
i förslagsbetänkandet vissa gmndläggande principer för den framtida
invandringspolitiken. Såvitt gäller invandringen på gmnd av icke-poliliska skäl
framhåller kommittén bl.a., alt det övergripande målet som hittills bör vara
att invandringen skall regleras så att den samordnas med politiken på andra
områden. Särskilt viktigt är sambandet mellan invandrings- och
invandrarpolitiken. Kommittén hänvisar till att de invandrarpolitiska målen
från år 1975, nämligen jämlikhet, valfrihet och samverkan, inte får äventyras
genom en invandringspolitik som innebär en oreglerad invandring. Kommittén
understryker i delta sammanhang att åtgärder som erfordras för att en
utveckling skall kunna ske i riktning mot dessa mål måsle övervägas i all
samhällsplanering. Invandringspolitiken måste enligt kommittén vidare vara
underordnad övergripande samhällsmål såsom demokrati, ekonomisk tillväxt, full
sysselsättning, ekonomisk, social och kulturell jämlikhet, god arbetsmiljö,
jämställdhet mellan kvinnor och män samt medbestämmande i arbetslivet. I detta
sammanhang framhåller kommittén att generös flyktingpolitik och
familjesammanföringspoli-tik bör vara självständiga övergripande mål. Kommittén
har av både principiella och praktiska skäl dragit slutsatsen att
invandringspolitiken inte skall tjäna som befolkningspolitiskt instmment. De
gmndläggande principer som kommittén föreslår godtas i allmänhel av
remissinstanserna.

Även
jag kan ansluta mig till kommitténs principiella överväganden. Jag anser del
således vara av värde att den fria rörligheten inom Norden bibehålls och
utvecklas, men alt de nordiska arbetskraftsrörelserna i största möjliga
omfattning förmedlas genom den offentliga arbetsförmedlingen. Regleringen av
den utomnordiska invandringen bör bättre samordnas med politiken på övriga
områden, men en generös flykting- och familjesamman-

Prop. 1983/84:144 16

föringspolitik
bör vara självständiga och övergripande mål. Invandringspolitiken skall vidare
inte tjäna som ell befolkningspolitiskt instrument. Även i övrigt ansluter jag
mig i huvudsak till kommitténs överväganden om den principiella inriktningen av
vårt lands invandrings- och flyktingpolitik.

Jag övergår nu till atl
behandla flyktingpolitiken och regleringen av flyktinginvandringen.

3
Flyktingpolitiken 3.1 Inledning

Flyktingsituationen
i världen har under särskilt det senaste decenniet allvarligt förvärrats. Mer
än tidigare har den kännetecknats av massutvandring på gmnd av bl.a. politiska
skäl. Antalet flyktingar i vid mening beräknas nu uppgå till över 12 miljoner.
Därtill kommer miljontals människor som befinner sig i en flyktingliknande
situation i sina hemländer.

För
att möta det enorma hjälpbehov som finns krävs all alla stater på olika sätt
bidrar. Sverige har under årens lopp strävat efter att uppfylla sin del av
ansvaret för världens flyktingproblem. Den flyktingpolitik som vi har fört har
i huvudsak bestått av följande element

— agerande
i FN och andra internationella fora för att motverka och lösa internalionella
konflikter och för upprätthållandet av de mänskliga rättigheterna i syfte alt
förhindra alt människor tvingas lämna sina hemländer,

— ekonomiskt
stöd till FN:s flyktingkommissarie (UNHCR), FN:s hjälpprogram för
palestinaflyktingar (UNWRA) samt bistånd i övrigt till flyktingar,

— aktiva
insatser, främst i samarbete med FN:s flyktingkommissarie för överföring till
Sverige och omhändertagande här av flyktingar, som omedelbart behöver en säker
tillflyktsort undan förföljelse,

— en
generös lagstiftning som i vissa avseenden ger flyktingar ett starkare skydd än
vad 1951 års Genéve-konvention erbjuder,

— mellanstatligt
samarbete, bl.a. på traktatområdet, i syfte all stärka flyktingarnas internationella
rättsliga skydd samt verka för en internationell ansvarsfördelning,

— sociala
och andra insatser för flyktingarna i det svenska samhället, som syftar till
att främja deras möjligheter all finna sig tillrälla här,

— Slöd
till frivillig repatriering från Sverige.

Sveriges
bistånd till flyktingverksamheten utanför Sverige omfattar bortåt en halv
miljard kr. åriigen. De viktigaste delarna utgörs dels av bidragen till FN:s
flyktingkommissarie (UNHCR) och FN:s hjälpprogram för Palestinaflyktingar
(UNRWA), dels av humanitärt bistånd i Latinamerika och södra Afrika, dels
slutligen av insatser genom bidrag från katastrofanslaget i akuta situationer.

Prop. 1983/84:144 17

Vad
särskilt gäller del skydd som i vårt land erbjuds flyktingar och andra
asylsökande vill jag erinra om att flera viktiga reformer har genomförts under
den senaste tioårsperioden, senast genom prop. 1979/80:96 angående ny
utlänningslag.

1
sitt betänkande har IPOK redovisai vår hittillsvarande flyktingpolitik.
Kommittén anser att de olika delarna av flyktingpolitiken bör kunna integreras
bättre. Kommittén har även lämnat förslag till vissa begränsade ändringar vad
gäller rätten för flyktingar att invandra hit. Innan jag går närmare in på vad
kommittén har föreslagit vill jag emellertid i korthet redovisa nuvarande
regler för flyktinginvandringen. För en utföriigare redogörelse hänvisas till
s. 107-119 i bakgrundsbetänkandel.

3.2
Nuvarande förhållanden

Sverige
har anslutit sig till 1951 års FN-konvention angående flyktingars rättsliga
ställning. Konventionen är juridiskt bindande för avtalsslulande stat. I
konventionen finns beslämmelser bl.a. om skydd för flyktingar. Som flykting
anses den som hyser en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras,
nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin
religiösa eller politiska uppfattning och som därför har flytt från sill
hemland eller är förhindrad atl återvända dit.

I 3
§ UtlL finns den grundläggande asylbestämmelsen. Där sägs bl.a. all en flykting
inte utan synnerliga skäl skall vägras fristad i Sverige om han behöver sådant
skydd. Definitionen av flyktingbegreppet i lagen ansluter till konvenfionens
flyktingdefinition. I 5 § UtlL anges att krigsvägrare inte ulan särskilda skäl
skall vägras rält att vistas i Sverige. I 6 § UtlL finns föreskrifter om
motsvarande skydd för den som inte är flykting men som ändå på gmnd av de
politiska förhållandena i sitt hemland inte vill återvända dit och som kan
åberopa tungt vägande omständigheter till stöd härför.

Det
särskilda skyddet för krigsvägrare infördes i UtlL med verkan fr.o.m.. den 1
januari 1976. I proposiiionen (prop 1975/76: 18) anförs att ett betydande
lagsladgal skydd bör finnas mot att utlänningar sänds till ett land där de kan
komma atl sändas till krigsskådeplats eller straffas för vägran att delta i
krig. Det sägs vidare all risken för krigstjänslgöring måsle ha varil påtaglig
och att en förutsättning därför i allmänhel bör vara att utlänningens hemland
för krig eller står i begrepp att inleda krigshandlingar samt att utlänningen
skulle ha löpt risk atl bli inkallad till militärtjänstgöring på
krigsskådeplats. Bestämmelsen i 5 § UtlL är däremot enligt propositionen inle
avsedd alt ge skydd åt vapenvägrare i allmänhel. Vid bedömning av vad som
skall anses utgöra "särskilda skäl" att vägra en krigsvägrare
tillstånd all stanna får enligt proposiiionen nödvändig hänsyn tas till
Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan av den reglerade
invandringen. 2
Riksdagen 1983/84. I saml. Nr 144

Prop.
1983/84:144 18

Även
bestämmelserna i 6 § om skydd för dem som - utan att vara flyktingar - kan
åberopa flyktingliknande skäl infördes i UtlL genom ändring fr.o.m. den I
januari 1976. Enligt 6 § UtlL skall som nämnts en utlänning, som inle är
flykting men som ändå på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland
inte vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till
stöd för detta, inte utan särskilda skäl vägras rätt att vistas i Sverige, om
han behöver skydd här. 1 propositionen anges följande exempel på kategorier,
som avsågs omfattas av den nya skyddsregeln:

1 Personer som kan anföra skäl av samma art som
flyktingar men vilkas skäl inte är tillräckligt starka för alt de skall
omfattas av Genéve-konven-tionen och UtlL:s flyktingparagraf.

2 Personer vilkas trovärdighet kan ifrågasättas genom
all de åberopar politiska skäl som förefaller starkt överdrivna, men där vad
sökanden uppgett ändå har ansetts ge vid handen att han i vart fall har utsatts
för trakasserier i olika former.

3 Krigsvägrare som inte riskerar att sändas till
krigsskådeplats men som kan räkna med att straffas för sin krigsvägran.

4 Värnpliklsvägrare som kan komma att få ell
oproportionerligt strängt straff för sin vägran.

Del
betonades i proposiiionen att del inte var möjligt alt göra någon fullständig
uppräkning av det slag av åberopanden som skulle kunna hänföras fill den nya
skyddsregeln. Del fick i varje enskilt fall övervägas om de anförda
omständigheterna kunde anses vara tillräckligt tungt vägande. Genom
bestämmelserna i 5 och 6 §§ avsåg statsmakterna att lagfästa gällande praxis.

I
syfte att garantera att frågor om asyl allfid kommer under invandrarverkets
prövning föreskrivs i UtlL, alt sådana avvisningsärenden i myckel stor
utsträckning skall överlämnas till SIV av polismyndigheterna när utlänningen
åberopar politiska skäl. När detla undantagsvis inte behöver ske, skall
polismyndighetens avvisningsbeslut anmälas till SIV och får inte verkställas
förrän invandrarverket har förklarat alt verket inte övertar ärendet. Inom SIV
finns en särskild jourverksamhet för prövning av sådana anmälningar.

Den
som är flykting har rätt till en skriftlig bekräftelse av sin status, en s.k.
flykfingförklaring (16 § UtlL). Som framgår av den nämnda bestämmelsen kan
flyktingförklaring endast meddelas i samband med beslul om UT. Den som har fått
elt permanent UT (PUT) är således härefter utesluten från möjligheten att
erhålla flyktingförklaring.

Vid
sidan av sådana utlänningar som får stanna på gmnd av 3, 5 eller 6 § fillåts i
praxis även åtskilliga andra stanna av politisk-humanitära skäl. Det gäller
bl.a. personer som har flytt undan krig eller krigsliknande förhållanden som
de riskerat att drabbas av som tillhörande civilbefolkningen. Sådana skäl
grundar normalt inte flyklingskap enligt FN:s flyktingkonven-

Prop. 1983/84:144 19

tion och gör normalt inte heller 6 § UtlL tillämplig.
Sådana förhållanden omfattas däremot av den afrikanska flyktingkonventionen
från år 1969, OAU-konventionen. Denna flyktingkonvention omfattar bl.a. den som
har tvingats lämna silt hemland på grund av yttre aggression, ockupation,
ufiändskt inflytande i landet eller på grund av händelse som allvarligt stört
den allmänna ordningen i hela landet eller i en del därav. När UT beviljas den
som har flytt av sådana skäl som nu har nämnts sker det enligt en praxis som
har utvecklats på grundval av ett uttalande i 1968 års riktlinjer, atl
tillstånd kan beviljas andra hjälpbehövande än asylfall när "synnerliga
skäl" föreligger.

De bestämmelser och den praxis som jag nu har berört avser
asylsökande som kommer hit på egen hand. Vid sidan härav överförs till Sverige
flyktingar och likställda skyddsbehövande i organiserade former, främst i
samarbete med UNHCR. Dessa s.k. kvotflyktingar består dels av personer som
genom att mottas här direkt räddas undan politisk förföljelse, dels av den vida
större kategori som har lyckats fly undan förföljelse och som vistas i tredje
land, där de har fått en tillfällig fristad i avvaktan på alt något annal land
skall ta emot dem. När det gäller kvotflyktingar har Sverige under senare år
tagit emot ca I 250 flyktingar varje år och dessutom sammanlagt omkring 4 000
flyktingar från Sydostasien. Överföringen har skett oberoende av förhållandena
på den svenska arbetsmarknaden. Jag får i övrigt hänvisa till kap. 7 i
bakgrundsbetänkandet.

Som redan framgått innefattar vår flyktingpolitik även en
lång rad åtgärder för omhändertagandel av flyktingar och vissa därmed
jämställda grupper när de väl har kommit hit. Jag kan i den delen hänvisa till
vad kommittén anför på s. 96-98 och 102 - 104 i förslagsbetänkandet. Jag vill i
detta sammanhang även erinra om nu pågående beredning av en proposition om
mottagandet av flyktingar och asylsökande i Sverige.

3.3 Grundläggande bestämmelser för den framtida flykfingpolitiken

Kommittén

Kommittén redogör på s. 106-111 i förslagsbetänkandel för
de grundläggande principer som den anser böra gälla för den framtida
flyktingpolitiken. Inledningsvis understryks atl de invandrarpolitiska målen -
jämlikhet, valfrihet och samverkan - i fortsättningen liksom hittills bör
gälla också för flyktingar, åven om det medför att Sveriges flyktingöverföring
vid en internationell jämförelse kan te sig begränsad. Del är emellertid enligt
kommittén viktigt att vid en inlernalionell jämförelse väga in inte bara
antalet mottagna flyktingar och del mottagande de fär - det gäller både
överförda och enskilt inresta - utan också vilket bistånd och vilka resurser
som ges till hjälp åt flyktingar i tredje land, främst genom UNHCR men också genom
andra FN-organ och genom frivilliga organisationer.

De nuvarande, grundläggande principerna för vår
flyktingpolitik, vilka

Prop. 1983/84:144 20

fastlades år 1979, bör enligt kommittén bibehållas. Det
innebär enligt kommittén att flyktingpolitiken även i fortsätlningen främst bör
inriktas på att Sverige genom att delta i och bidra till internationellt
samarbete söker motverka atl flyktingproblem uppkommer och, när detta sker, i
första hand ger bistånd till insatser för alt flyktingarna skall kunna fä skydd
och omhändertagande i närheten av sina hemländer. Helst bör det gälla länder
som ligger inom den egna språk- och kulturkretsen. Först i andra hand bör
överföring till Sverige komma i fråga. Överföringen bör liksom hittills i
första hand inriktas på flyktingar i akut behov av räddning. I fråga om
flyktingar som individuellt kommer till vårt land framhåller kommittén, alt de
liksom nu bör ha en i praktiken obegränsad rätt till fristad i Sverige.
Spontaninvandringen av personer med flyktingliknande skäl eller andra
politisk-humanitära skäl föreslås däremot i fortsättningen i stort anpassas
till sysselsättningslägel, statens och kommunernas resurser saml landets
politik i övrigt. Kommittén understryker att antalet kvotflyktingar och
storleken av den individuella invandringen av icke-flyktingar som åberopar
politiska skäl i stort bör vara beroende av sysselsättningsläget samt statens
och kommunernas tillgängliga resurser. Såvitt gäller spontaninvandringen bör en
återkommande prövning ske av frågan om behov av en sådan anpassning faktiskt
föreligger.

Om en prioritering blir nödvändig beträffande den
organiserade överföringen av flyktingar som alla befinner sig i en lika utsatt
situation, förordar kommittén alt elt visst försteg ges åt dem som har någon
anknytning till Sverige. Kommittén anser också att frånvaron i ell visst fall
av hjälpinsatser från andra länders sida ibland kan motivera särskilda
åtgärder från svensk sida. En annan aspekt som IPOK framför är att Sverige, med
hänsyn till de praktiska och ekonomiska problem dei innebär att här i landet
bygga upp nya infrastrukturer för nya etniska grupper, inte utan synneriigen
starka skäl bör påbörja överföring av en helt ny kategori, som redan är
etablerad i andra länder.

Vad gäller själva mottagandet av flyktingar är det enligt
kommittén väsentligt, atl alla som beviljas tillstånd på grund av någon form av
politiska skäl får i princip samma hjälp atl komma in på den svenska arbetsmarknaden
och i samhället i övrigt. Samma villkor bör således gälla för konventionsflyktingar
och för dem som får stanna av flyktingliknande eller av andra
polifisk-humanitära skäl. Den sistnämnda gruppen åtnjuter i dag inte den
förmånen.

Kommittén understryker vidare behovet av en ingående
sammanhållen offenfiig redovisning av alla former av flyktinghjälp. Den
föreslås ske i budgetpropositionen och anges bl.a. vara en förutsättning för
att statsmakterna skall kunna få en uppfattning om invandringens storlek under
ett kommande år. Den anges också vara en förutsättning för överväganden om
fördelningen mellan flyktinghjälp i tredje land och flyktinghjälp i Sverige.
Också frågor om flyktinghjälp inom ramen för biståndspolitiken bör enligt

kommittén på myndighetsnivå kunna beredas i sädana
organiserade samrådsformer som nu finns för flyktingöverföring och
flyktingmottagning. I fråga om fördelning mellan flyktinghjälp i Sverige och
flyktinghjälp i tredje land framhåller kommittén, att FN :s flyktingkommissarie
vid flera tillfällen har gett uttryck för uppfattningen, att den bästa
lösningen för den enskilde flyktingen oftast är atl han kan få en fristad i ett
närbeläget land med en kultur och miljö som inte är alltför olika hemlandets.
Med hänsyn till all flertalet länder som under senare år fått la emot stora skaror
flyktingar har varil fattiga länder i tredje världen är del enligt kommittén
ytterst angeläget, all dessa mottagarländer kan få ett effektivt
internationellt slöd för att ta hand om flyktingarna. För sådana fall då
flyktingarna måste placeras i ell annal land är del enligt kommittén angeläget
att Sverige arbetar för att få till stånd en mera utvecklad internationell
ansvarsfördelning i syfte all bäst utnyttja de basresurser som har byggts upp i
olika länder för samhällsservice till olika språkliga, etniska och religiösa
minoriteter.

Sammanfattningsvis säger sig kommittén vilja klargöra alt
den inte föreslår någon minskad generositet när det gäller att ta emot
flyktingar och andra som åberopar skäl av polilisk-humanitär art.
Flyktingpolitiken måste präglas av en politisk vilja att skapa ökade resurser.
Den måste vidare liksom hittills vara generös även i en internationell
jämförelse. Med hänsyn till det växande invandringstrycket är det emellertid
enligt kommittén nödvändigt för all de invandrarpolitiska målen (prop. 1975:26
om riktlinjer för invandrar- och minoriletspolitiken) skall uppnås, att
invandringen av personer som åberopar flyktinglikande eller andra
politisk-humanitära skäl fortlöpande anpassas till våra resurser.

Remissinstanserna

Samtliga remissinstanser stöder kommitténs förslag att den
framtida flyktingpolitiken bör bygga på 1979 års flyklingpoliliska beslut. Det
innebär bl.a. atl Sverige skall arbeta intemationellt för motverkande av uppkomsten
av flyktingsituationer och prioritera flyktinghjälp i tredje land samt, då
flyktingar överförs hit, ge förtur åt dem som är i akut behov av skydd. AMS
framhåller i detta sammanhang att flyktingar med en hell annan kulturell
bakgrund än vår har stora svårigheter att finna arbete och anpassa sig på arbetsmarknaden.
Det är numera mycket svårt all arbetsplacera flyktingar direkt efter vistelsen
på mottagningsförläggningen. AMS måsle därför kunna på ett okonventionellt sätt
kombinera de olika arbetsmarknadspolitiska hjälpmedlen för att nå resultat.
Ärkebiskopen, Rädda Barnen, Svenska flyktingrådet och Sveriges
frikyrkoråd/samråd pekar dock på atl situationen i vissa regioner, t.ex. i
Mellanöstern, Östeuropa och Latinamerika, endast erbjuder ell fåtal flyktingar
möjlighet till ett regionall omhändertagande och "ett minimum av
skydd". Röda korset understryker alt Sveriges insatser i tredje land inte
får inverka på enskilt inresta asylsökandes rätl till ett långtgående skydd.

Prop. 1983/84:144 22

Nödvändigheten av att reglera invandringen av sådana asylsökande
som inle är konventionsflyktingar godtas också av remissinstanserna. Kammarrätten
i Jönköping understryker att den nämnda invandringen inte får tillåtas inverka
på möjligheterna att ge skydd åt flyktingar. LO anser atl detta är en mycket
viktig punkt. Invandringen måste även i detta fall anpassas till våra
möjligheter all erbjuda arbete, bostad och social service, inklusive svensk-
och hemspråksundervisning. En generös tillståndsgivning ulan molsvarande
resurstilldelning leder enligt LO på sikt till en allvariig försvagning av
invandrarpolitiken. Röda korset vill i detta sammanhang betona vikten av alt
den föreslagna avvägningen inte får till följd atl enskilt anlända asylsökande
drabbas av en fluktuerande tillämpning av flykfingbestämmelserna i UtlL.

Om således enighet tycks råda om behovet av en reglering,
råder olika uppfattningar om hur den skall tillämpas. Svenska kommunförbundet
anser alt den reglerade invandringen bättre bör anpassas till statens och
kommunernas resurser. Flera remissinstanser riktar å andra sidan kritik mot vad
man kallar kommitténs statiska "omföringspolitik", dvs. inordnandet
av förslagen inom en oförändrad kostnadsram. Det gäller bl.a. SIDA, som anser
att vi bör vara beredda att vid behov öka insatserna. Ärkebiskopen, Rädda
barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd/samråd anser att IPOK:s
uppfattning är oroväckande och framhåller, att en generös flyktingpolitik
måste präglas av en politisk vilja att skapa ökade resurser för hela
flyktingpolitiken. I likhet med bl.a. Föreningen Sveriges socialchefer och
Botkyrka kommun menar dessa remissinstanser, att enskilda kommuners begränsade
resurser inte kan utgöra grund för en begränsning av invandringen av sådana
asylsökande som omfattas av 6§ UtlL. Elt syfte med de aktuella försöken att
styra invandringen är ju just atl jämnare fördela bördorna mellan kommunerna.

Åtskilliga remissinstanser framhåller vikten av en
fortsatt generös flyktingpolitik. Dit hör bl.a. SIDA, som säger att delta bör
vara ett självständigt, övergripande samhällsmål, samt SIV, länsstyrelserna i
Stockholms län och i Göteborgs och Bohus län, TCO och Amnesty Inlernational.
TCO avser därmed en flyktingpolitik som innebär alt Sverige bidrar till att
största möjliga antal flyktingar fär skydd, antingen inom biståndspolitikens
ram eller genom mottagning i Sverige. Amnesty International och flera andra
remissinstanser framhåller att det alltid i första hand måsle vara den aktuella
flyktingsituationen i världen som är vägledande när omfattningen av insatserna
övervägs. 1 några remissyttranden understryks värdet av att vi har en särskild
bestämmelse om skydd för dem som åberopar flyktingliknande skäl. Inte i något
yttrande ifrågasätts behovet av elt sådanl skydd eller åberopas den reservation
beträffande skyddsbestämmelsen som avgetls av en ledamot i kommittén.

Förslaget att den sammantagna flyktingpolitiken årligen
skall redovisas av regeringen till riksdagen har allmänt tillstyrkts av
remissinstanserna.

Ett antal remissinstanser har starkt kritiserat det
förhållandel, all IPOK mycket knapphändigt har redovisai och analyserat
Sveriges flyktinghjälp i tredje land. SIDA anser detta olyckligt med hänsyn
till detta flyktingbistånds stora omfattning och dess samordning med flyktingmotlagningen
i Sverige. Framställningen sägs ha fåll en kraftig slagsida som måsle avhjälpas.
Även ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet, Sveriges
frikyrkorådlsamråd och Röda korset är kritiska på denna punkl. Enligt Röda
korset kan samordningen komma att innebära att Sverige - om överföring till
tredje land eller repatriering i allmänhet försvåras - bereder sig på att ta
emot ett relativt sett större antal flyktingar för permanent bosättning i
Sverige. Röda Korset säger vidare alt Sveriges slöd till FN:s
flyktingkommissarie hittills till stor del har koncentrerats till kortsiktiga
"relief-insatser" och måsle kompletteras med "ett mer aktivt
politiskt agerande rent allmänt när det gäller problemaliken med flyktingarnas
rehabilitering." Ärkebiskopen, Rädda Barnen, Svenska flyktingrådet och
Sveriges frikyrkoråd/samråd föreslår bl.a. inrättandet av ett rådgivande organ
där bl.a. frågor om flyktingskapets orsaker behandlas. 1 en sådan beredning
skulle ingå, förutom företrädare för regeringen och riksdagens partier,
representanter för fackliga samt kyrkliga och andra humanitära organisationer.

I sammanhang med principerna för flyktinginvandringen lar
ett stort antal remissinstanser upp frågor som rör behandlingen av enskilt
inresta asylsökande. SIDA understryker att strävandena att lindra
flyktingproblemen också måste innebära en generös behandling av asylsökande.
Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd!
samråd säger att en restriktiv tolkning av UtlL:s skyddsbestämmelser kan
motverka huvudmålet för flyktingpolitiken, som är att internationellt stärka
skyddet för de mänskliga rätfigheterna. Röda korset ser sig föranlåtet alt
understryka viklen av att de rättssäkerhetsgarantier som har uppställts i UtlL
efterföljs i den praktiska tillämpningen. Man tillägger att del idag finns
"uppenbara tendenser till en alltför summarisk tillämpning av första
asyllandsprincipen." Även advokaisamjundei framför kritik som rör asylbedömningen.

Slutligen kan nämnas att några remissinstanser, bl.a. Röda
korset och advokatsamfundet, förordar atl FN:s flyklingkommissarie inbjuds att
öppna kontor i Sverige.

Föredraganden

För egen del vill jag framhålla följande. Som jag redan
har antytt har under de senaste två decennierna människor i långt större
omfallning än tidigare tvingats all lämna sina hemländer på grund av
förföljelse men också på grund av politiska omvälvningar, krig eller svält.
Flykten har ofta haft karaktär av massulvandring och de direkta följderna i
form av en omfattande flyktinginvandring har nästan genomgående drabbat mycket

Prop. 1983/84:144 24

fatliga
utvecklingsländer i Afrika, Asien och Latinamerika. Antalet flykfingar
beräknas idag uppgå till mer än 12 miljoner. Till delta kommer flera miljoner
som vistas som flyktingar i sitt eget land på grund av bl.a. inbördesslrider.
En lösning eller elt mildrande av flyklingproblemen i stort i världen torde i
övervägande antalet fall vara möjligt endast genom alt förutsättningar skapas
för frivillig repatriering eller, när detla inte är möjligt, genom en
integrering av flyktingarna i de s.k. första asylländerna med världssamfundets
bistånd. Överföring till och bosättning i tredje land kan av olika skäl endast
lösa en liten del av flyktingproblemen i världen. Trots att någon ny massflyklingsitualion
- med undantag för Centralamerika -inte har uppträtt under de allra senaste
åren, har flyktingsituationen i världen ändå under denna tid försvårats av
andra skäl. I sin redogörelse för FN:s flyklingkommissaries exekutivkommitté
vid 1983 års session pekade sålunda flyklingkommissarien på, att svårigheterna
att finna permanenta lösningar på flyktingproblemen allvarligt har ökat, främst
beroende på den aktuella ekonomiska krisen och därmed sammanhängande ökat
motstånd hos industriländerna mol att ta emot flyktingar.

Vårt
land har sedan länge tagit en aktiv del i arbetet med att motverka uppkomsten
av flyktingsituationer och med atl bistå behövande flyktingar, både i tredje
land och genom asyl i vårt land. Vi har sett detla som en självklar humanitär
skyldighet, inle minst mot bakgrund av Sveriges gynnade ställning i världen.
lPOK:s förslag, atl vi också i fortsällningen skall föra en sådan
flyktingpolitik och eftersträva att våra åtgärder får så stor effeki som
möjligt, har fått remissinstansernas stöd. Jag delar uppfattningen att
flyktingpolitiken också i fortsättningen bör vara generös och att Sverige så
länge det är praktiskt och ekonomiskt möjligt bör fortsätta att ta sin del av
ansvaret för atl lindra den tragiska flyktingsituationen i världen. Del är
samtidigt självfallet atl de invandrarpolitiska målen skall gälla även
beträffande flyktingar. Redan av vår anslutning till flyktingkonventionen
följer, alt flyktingar i detta sammanhang skall behandlas som en i särskild
grad gynnad grupp.

I
likhet med kommittén och remissinstanserna anser jag all de grundläggande
principer för den samlade flyktingpolitiken som riksdagen antog år 1979 (prop.
1978/79:100 bil. 15 s. 152) alltjämt bör gälla. Jag har redan inledningsvis
angett dessa principer. Del kan ändå finnas anledning att något närmare
utveckla dem. De olika beståndsdelarna i flyktingpolitiken kan sammanfattas i
internationelll arbete på flyktingskyddsområdet, hjälp till behövande
flyktingar i främst u- länder, kvotöverföring av flyktingar och en allmänt
generös asylpolitik.

På
det internationella planet, främst inom FN, pågår ett omfattande arbete som
syftar till atl stärka skyddet för de mänskliga rättigheterna och därigenom
motverka flyktingsituationer. Sverige bör som hittills spela en aktiv roll i
detta sammanhang. Den omfattande och accelererande ökningen av antalet
flyktingar under de två senaste decennierna, liksom de allt

större
svårigheterna att finna adekvata lösningar, har gjort det viktigare än någonsin
alt undersöka varje möjlighet atl förhindra uppkomsten av nya flyktingströmmar.
Jag vill i detla sammanhang nämna att FN:s generalförsamling den 16 december
1981 beslöt atl etablera en expertgrupp med uppgift atl undersöka frågan om
bl.a. uppkomsten av flyktingströmmar och atl överväga möjliga lösningar. Frågor
om mänskliga rättigheter och massutvandring har vidare tagits upp i FN:s
kommission för mänskliga rättigheter och blivit föremål för en omfattande
utredning. Mot bakgrund av frågornas komplexitet kan eventuella resultat
sannolikt väntas först på lång sikt. Mera närliggande är det arbete som bedrivs
inom främst FN:s flykfingkommissaries exekutivkommitté och inom Europarådets
expertkommitté för flyktingfrågor (CAHAR). Arbetet syftar till att, på grundval
av främst flyktingkonventionen, i rekommendationer eller andra instrument
vidareutveckla och befästa grundläggande principer för skyddet av asylsökande
och flyktingar. Detta arbete för att förmå stater att i fråga om flyktingar
iaktta grundläggande humanitära principer -främst den alt inte återsända en
flykting till förföljelselandet - är enligt min mening av fundamental
betydelse och bör liksom hittills stödjas av Sverige.

En
viktig del av vår flyktingpolitik är det bistånd som utgår till slöd åt flyktingar.
Majoriteten av flyktingarna finns i u-länder. En varaktig lösning av deras
problem kräver omfattande bistånd som möjliggör för flyktingarna all få en ny
tillvaro i en omgivning som i socialt och kulturellt hänseende liknar den de
kommer från. Hjälp i ursprungslandets närhet underlättar vidare genomförandet
av frivillig repatriering om möjlighet därtill uppkommer. Jag vill nämna atl
Sverige är en av de större bidragsgivarna till FN:s flyklingkommissarie.
Omfattande slöd lämnas vidare till FN:s hjälporganisation för
palestinaflyktingar (UNRWA). Vidare tas årligen betydande belopp från
katastrofanslagel i anspråk för flyktingar och hemlösa. Beloppen kanaliseras
via berörda FN-organ, Koda Korset och svenska frivilligorganisationer.
Flyktingbistånd utgår i övrigt till "flyktingar och befrielserörelser i
södra Afrika" samt som humanitärt bistånd till Latinamerika. Jag får i
övrigt hänvisa till vad som i dessa hänseenden anges i årets budgetproposition
(prop.1983/84: 100 bil. 5 och 10). Även i fortsättningen bör, av skäl som jag
redan angett, flyktingbistånd inta en framskjuten plats. Del är enligt min
mening angeläget all Sverige internationellt verkar för att biståndet för
flyklinginsalser används på ett så effektivt sätl som möjligt. I denna fråga
har jag samrått med chefen för utrikesdepartementet, statsrådet Bodslröm.

Flyktinghjälpen
i Sverige avsåg från början främst s.k. kollektiv flykting-överföring. År 1950
beslöt riksdagen om sådan överföring av flyktingar hit. Denna form för
flyklingöverföring kom under de följande decennierna att dominera svensk
flyktingpolitik. Uttagningen skedde mestadels från flyktingläger i Europa
under medverkan av en svensk delegation. Statsmakterna beslöt varje år om en
viss kvot, den s.k. flyktingkvoten. Under den

Prop. 1983/84:144 26

senaste
lO-årsperioden har emellertid antalel enskilt hitresta asylsökande överstigit
flyktingkvoten och oftast varit betydligt större. Även flykting-överföringen —
som sker i nära samarbete med UNHCR - har under senare år förändrat karaktär.
Regeringen beslutar årligen om den allmänna inriktningen av
flyklingöverföringen. Uttagningen sker sedan vanligen genom att FN:s
flyktingkommissarie eller våra utlandsmyndigheter lämnar förslag till SIV på
enskilda eller grupper som behöver en fristad undan förföljelse. Sedan mitten
av 1970-talet har flyktingkvoten varit 1 250 personer och har i första hand
avsett latinamerikaner. De sista åren har extra kvoter om ca 250 personer
reserverats för anhöriga till båtflyktingar från Vietnam. Uttagning kan även
avse sådana politiskt förföljda som fortfarande vistas i sitt egel land och
därför inte formellt sett är flyktingar enligt UtlL eller flyktingkonventionen.
1 vissa fall har det rört sig om politiska fångar som har frigetts under
förutsättning av bl.a. att de mottogs i annat land.

Jag
delar kommitténs uppfattning att denna form av flyktingmotlagning bör utgöra
gmnden för vår flyktinginvandring och att den bör fortgå i allt väsentligt
oberoende av svängningar i konjunkturerna. Den möjliggör för Sverige alt göra
en humanitär insats för dem som vi bedömer bäst behöver hjälp. Liksom hittills
bör förtur ges åt flyktingar, i eller utanför hemlandet, som är i akut behov av
skydd. Sverige bör vidare också i fortsättningen ta emot handikappade eller i övrigt
svårplacerade flyktingar. Omfattningen av kvolöverföringen bör liksom hittills
bestämmas från år till år i särskild ordning. Med anledning av påpekanden under
remissbehandlingen vill jag understryka, att Sveriges insatser av naturliga
skäl måste bero inle bara pä interna resursöverväganden utan också pä den
aktuella flyktingsituationen i världen. Beredskap måste alltid finnas för en
ökning av flyktingkvoten när situationen kräver det. Det är enligt min mening
angeläget med en ökad samordning via FN:s flyktingkommissariat, så atl flera
länder solidariskt medverkar i flyktingmottagandel. Därigenom kan även ansvaret
för olika flyktingkategorier fördelas med beaktande av om och i vad mån konventionsslaterna
tidigare har tagit emot flyktingar av samma språkliga och kulturella kategori
och byggt upp en organisation för deras omhändertagande.

Den
tredje beståndsdelen i Sveriges flyktingpolitik bör liksom hittills vara en
generös asyllagstiftning och asylpraxis. En generös asylpolitik är enligt min
mening en viktig del av vår samlade flyktingpolifik. Flyktingar som söker asyl
och är i behov av en fristad i Sverige skall även framgent ha rätt att få
stanna. UtlL ger emellertid skydd, inle endasl ål konventionsflyktingar utan
även åt andra som åberopar tungt vägande skäl av politisk art mot atl återvända
till hemlandet. I likhet med IPOK och remissinstanserna anser jag atl ell
lagsladgal skydd för asylsökande tillhörande denna grupp bör finnas även i
framtiden. Jag återkommer senare till frågan hur skyddet skall utformas.

Prop. 1983/84:144 27

Flera av remissinstanserna har betonat att ett omfattande
flyktingbistånd i tredje land inle fär leda till en mindre generös inställning
mot asylsökande som kommer till våra gränser. Jag delar den uppfattningen. I
den allmänna debatten har i delta hänseende ibland understrukits, atl Sveriges
resurser i första hand borde användas till organiserad överföring av
flyktingar. Överföring av flyktingar till Sverige är självfallet en mycket
viktig del av vår flyktingpolitik och bör vara det också i framtiden. En
avvägning mellan kvotöverföring och mottagande av enskilt inresta asylsökande
låter sig inle alltid sä lätt göra i den praktiska tillämpningen, bl.a. därför
att många av dem som kommer är konventionsflyktingar men också därför alt man i
asylsituationen har att göra med personer som faktiskt har brutit upp från sill
hemland och redan därigenom befinner sig i en utsatt situation. Till detla
kommer följande. Genom lagstiftning har vi gjort en avvägning som innebär alt
vi har åtagit oss atl, när inte särskilda skäl hindrar det, ge en fristad även
åt asylsökande som inte riskerar politisk förföljelse men som åberopar tungt
vägande politisk-humanitära skäl. En konsekvens av delta måste då bli, att
sådana asylsökande i allmänhel accepteras utan någon jämförelse med mera
skyddsbehövande flyktingar som finns i tredje land. Rent allmänt finner jag det
vidare angeläget att förfarandet i samband med behandlingen av asylansökningar
vid gränsen görs så rättssäkert och humant som är möjligt samt att det står i
rimlig överensstämmelse med de principer för asylbedömning som har antagits av
FN:s flyktingkommissaries exekutivkommitté och Europarådet. Jag återkommer i
det följande till denna fråga och till frågan om tillämpningen av vad som har
kommit alt kallas "principen om första asylland".

Sedan detta har sagts vill jag återknyta till den
grundläggande frågan om behovei av en reglering av flyktinginvandringen. Jag
har redan nämnt alt en sådan reglering inte får omfatta asylsökande som är konventionsflyktingar
och har behov av fristad i vårt land. Kommittén, som också har undantagit denna
grupp, fäster stort avseende vid att invandringen av utlänningar som åberopar
politisk-humanitära skäl fortlöpande granskas och vid behov regleras genom åtstramning
i praxis. Flera remissinstanser, bland dem LO och kammarrätten i Jönköping
stöder förslaget. Åtskilliga remissinstanser anser emellertid alt kommittén för
starkt har betonat nödvändigheten av en prioritering av vissa
flyktingpolitiska insatser inom ramen för oförändrade resurser. Det förekommer
även varningar för den orättvisa och osäkerhet som skulle bli följden om
kontrollen av invandringen skulle leda till en växlande praxis vid
tillämpningen av bestämmelsema om skydd på grund av politisk-humanitära skäl.

Våra ekonomiska resurser är begränsade. Detla måste
ofrånkomligen inverka också på delar av vår flyktingpolitik, även om möjlighet
bör finnas för den flexibilitet som kan påkallas av dramatiska förändringar i
flyktingsituationen ute i väriden. Mot den bakgrunden har det hittills ansetts
nödvändigt atl i rimlig mån reglera även delar av flyktingpolitiken. Detta

Prop.
1983/84:144 28

blir
nödvändigt också i framtiden. Som kommittén föreslår, måste en prioritering
göras till förmån för vissa delar av flyktingpolitiken. Jag har redan
understrukit all invandringen av enskilt inresta konventionsflyktingar inte
får regleras med hänsyn till ekonomiska resurser samt att tyngdpunkten även
fortsatt måste ligga på flyktingbistånd i tredje land och därnäst på
överförande hit av flyktingar i akut behov av skydd. Mol den bakgmnden måste
regleringen träffa i första hand invandringen av asylsökande som åberopar
politisk-humanitära skäl. Redan vid tillkomsten av 6 § UtlL klargjordes
begränsningen av det skydd 6 § avsågs ge. Av bestämmelsen följer således att
rätten alt stanna kan vägras utlänningen, om det finns särskilda skäl, varmed
särskilt åsyftades begränsningar av Sveriges möjligheter all ta emot sådana
utlänningar. I sak innebär därför lPOK:s förslag främst den nyheten, att en mer
målinriktad politik skall föras för att följa utvecklingen och tillgripa
behövliga begränsningsåtgärder när det gäller denna invandring.

Även
för egen del anser jag det angelägel att en fortlöpande och noggrann
uppföljning sker såväl av flyktingpolitiken i stort som av invandringen på
grund av politisk-humanitära skäl. Det är samtidigt viktigt att undvika
återkommande ändringar i praxis i fråga om denna invandring, något som skulle
skapa rättsosäkerhet och för övrigt stå i dålig överensstämmelse med gällande
bestämmelser. Inte heller bör man utan starka skäl utnyttja möjligheten alt med
stöd av undantagsklausulen tillgripa generella begränsningar. En noggrann
uppföljning möjliggör emellertid bättre framförhållning och planering och är
redan därigenom värdefull. Skulle det emellertid - exempelvis till följd av en
kraftig ökning av invandringen på grund av politisk- humanitära skäl — bedömas
ofrånkomligt med en begränsning av denna, ger undantagsklausulen redan nu
möjlighet att åstadkomma detta. Kommittén har framhållit att den nu aktuella
invandringen måste regleras med hänsyn till inte bara landets utan även berörda
kommuners resurser. Mol förslaget har föreningen Sveriges socialchefer och
Botkyrka kommun riktat kritik. För egen del menar jag, att våra möjligheter
att la emot sådana asylsökande som nu avses i princip skall bedömas med
utgångspunkt från landets samlade resurser.

Innan
jag lämnar denna fråga vill jag nämna atl jag, i likhet med en enig
remissopinion, godtar förslaget om lika behandling i förmånshänseende av alla
som får stanna på grund av politiska skäl, antingen de omfattas av 3, 5 eller 6
§ UtlL eller ej. Jag avser all i ell senare sammanhang återkomma till denna
fråga.

IPOK
har påtalat del förhållandet, att det idag saknas en samlad redovisning av vår
flyktingpolitik, dvs. flyktinghjälp inom ramen för biståndspolitiken och i
form av överföring till Sverige eller asyl åt enskilt inresta asylsökande. Jag
delar i likhet med remissinstanserna kommitténs uppfattning, atl en åriig
sammanhållen offentlig redovisning bör lämnas om alla former av flyktinghjälp.
Därigenom blir det möjligt för regeringen att hos

Prop. 1983/84:144 29

riksdagen fortlöpande få till stånd en bedömning av
flyktingpolitiken, bl.a. vad gäller fördelningen mellan flyktingbistånd i
Sverige och i tredje land, omfattningen av flyktingöverföringen och åtgärderna
för flyktingar som har tagits emot här samt, i förekommande fall, vad gäller
åtgärder i syfte att begränsa invandring på grund av politisk-humanitära skäl.
En sådan ordning skulle vidare ha den fördelen att vår samlade flyktingpolitik
blir föremål för en omfattande insyn och en därmed sammanhängande allmän
debatt. Jag återkommer i ell senare sammanhang till frågan hur en sådan samordnad
redovisning bör utformas.

Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och
Sveriges frikyr-korådlsamråd har som jag nämnt föreslagit inrättandet av ett
rådgivande organ för vissa flyktingfrågor. Det finns även enligt min mening
behov av ell forum för övergripande samråd om flyktingpolitiken i dess helhet,
bl.a. i syfte all bättre förankra denna i del politiska arbetet. Jag förordar
mot denna bakgrund, all regeringen tillkallar en flyktingpolitisk beredning, i
vilken företrädare för berörda organisationer och myndigheter m.fl. bör ingå.
FN:s flyktingkommissarie bör erbjudas att vara företrädd i beredningen genom
en ledamot. Det statsråd som ansvarar för invandrarfrågor bör vara beredningens
ordförande. Det ankommer på regeringen att besluta om inrättandet av
beredningen . Jag avser senare att återkomma i denna fråga. I de frågor som jag
nu har berört har jag samrått med chefen för utrikesdepartementet.

Vad slutligen gäller den under remissbehandlingen väckta
frågan om inrättandet av ett kontor i Sverige för FN:s flyktingkommissarie vill
jag säga följande. Ett regelbundet och omfattande samarbete har numera från
svensk sida inletts med flyktingskommissariatet. Vid regelbundna möten
behandlas frågor av gemensaml intresse, såväl av generell natur som med
anknytning till flyktingärenden. Samverkan sker även på annat sätt. Frågan om
ell inrättande av kontor för flyktingskommissarien är en gemensam nordisk
fråga. En sådan åtgärd är emellertid inte för närvarande aktuell i något av de
andra nordiska länderna. För vår del bör vi enligt min mening tills vidare
följa erfarenheterna av det samarbete som har inletts.

Jag övergår nu till alt närmare behandla vissa frågor som
har samband med skyddet för asylsökande.

3.4 Invandringen av andra asylsökande än konventionsflyktingar

Kommittén

Enligt kommittén bör liksom hittills även andra
hjälpbehövande än konventionsflyktingar ha möjlighet att få tillstånd atl
stanna i Sverige. Det är därvid enligt kommittén särskilt angeläget att ge en
fristad ät vad kommittén kallar "skyddsnätsfall", dvs. personer med
sådana flyktingliknande skäl som inte heller med en generös praxis räcker till
för flyklingskap enligt flyktingkonventionen och 3 § UtlL.
"Skyddsnätsfall" utgörs närmare be-

Prop. 1983/84:144 30

stämt
av dels personer som har skäl av samma art som flyktingar men vilkas skäl inle
är tillräckligt starka för att flyklingskap skall föreligga, dels personer
vilkas trovärdighet kan ifrågasättas men vilkas uppgifter ändå har ansetts ge
vid handen alt de i vart fall har utsatts för trakasserier. Enligt kommittén
bör liksom hittills möjlighet till fristad finnas också för personer med något
mindre starka flyktingliknande skäl, som i dag hänförs till 6 § UtlL utan all
för den skull kunna betecknas som "skyddsnätsfall". Skydd bör också
ges åt de övriga grupper som nu omfattas av 6 § UtlL. Därmed åsyftas främst de
i praxis sällan förekommande värnpliklsvägrare som kan komma att få
oproportioneriigi strängt straff för sin vägran och krigsvägrare som kan räkna
med all straffas för sin krigsvägran. Det förväntade straffels svårighetsgrad
bör enligt kommittén vara avgörande för bedömningen av behovet av fristad.
Även i övrigt föreslås att sädana skyddsbehövande som nu får stanna av
politisk-humanitära skäl får göra det också i fortsättningen. Det gäller bl.a.
i de fall där sökanden riskerar allvarligt straff för icke politiska handlingar
eller förhållanden som inte är kriminella och heller inte förkastliga enligt
svensk rättsuppfattning. Hit hör även personer som avses i den afrikanska
OAU-konventionen, dvs. sådana som tvingas lämna sitt hemland på grund av yttre
aggression, ockupation, utländskt inflytande i landet eller på grund av någon
händelse som har allvarligt stört den allmänna ordningen i hela eller i en del
av landet. De fall av denna art som har förekommit i praxis har i stor
utsträckning rört personer, som utan att tillhöra någon av de stridande
parterna, riskerat att råka illa ut som civilbefolkning på grund av pågående
krig eller stridshandlingar i hemlandet. I de båda sist nämnda fallen har inle
6 § UtlL ansetts tillämplig. I stället har tillgripits den i 1968 års
riktlinjer anvisade möjligheten atl ge tillstånd när "synnerliga
skäl" föreligger. Kommittén redovisar även vissa andra och mera udda fall
(s. 116 i förslagsbetänkandet).

För
del fall begränsningar måste tillgripas i rätten att stanna, bör enligt
kommittén de s.k. skyddsnätsfallen tillerkännas ett starkare skydd än övriga
kategorier. Även om lika fall bör behandlas lika medger kommittén, att det från
ett visst land eller en viss folkgrupp kan uppkomma ett så omfattande reellt
eller potentiellt invandringstryck att en särbehandling är ofrånkomlig.

En
gmndtanke i förslaget är att invandringens storiek måsle vad gäller nu aktuell
kategori kunna variera från lid till annan. När det gäller invandring av
personer som åberopar politiska skäl men inte är flyktingar betyder det i sin
tur, att styrkan i de skäl som krävs för att tillstånd skall beviljas också
måste kunna tillålas variera, beroende pä antalet personer som söker sig hit
och möjligheterna att ta emot dem. För att detta skall kunna ske är det enligt
kommittén nödvändigt med en bättre framförhällning, beredskap och planering än
i dag när det gäller att ta emot flyktingar och personer med flykfingliknande
eller andra politisk-humanitära skäl. En förutsättning är då att regeringen får
fillfälle att utbilda praxis genom att

Prop. 1983/84:144 31

SIV överlämnar ärenden rörande nya kategorier asylsökande
till regeringen för avgörande. Systemet bör enligt kommittén utformas så, att
en återkommande bedömning av behovet av reglering och styrning av invandringen
med hänsyn till angivna faktorer blir ett normalt inslag i invandringspolitiken
- och naturligtvis också så, att åtgärder kan vidtas om det behövs.

Det bör tilläggas
att kommitténs majoritet mot bakgrund av en utredning om gällande praxis har
avfärdat tanken, alt flyktingparagrafen (3 § UtlL) skulle vara tillräcklig om
den tillämpades mer generöst än nu. Majoriteten menar atl en särskild
bestämmelse behövs för upprätthållandet av nuvarande praxis atl ge skydd åt en
vidare krets än konventionsflyktingar. (På denna punkl har ledamoten Sten
Svensson reserverat sig.) Kommittén förordar emellertid samtidigt den
ändringen, atl något hinder inte längre skall finnas mot återsändande av den
asylsökande till tredje land som ger skydd endasl ål konventionsflyktingar. Det
gäller även om utlänningen ifråga inle är en konventionsflykting och därför
skulle komma all sändas vidare till hemlandet. En sammanfattning av kommitténs
ståndpunkt återfinns på s. 119 i förslagsbetänkandel.

När det
gäller utformningen av författningsskyddel för de aktuella skyddsgrupperna
kommer kommittén efter analys av bestämmelsen fram till, att nuvarande 6 § UtlL
bör behållas med ett visst tillägg (förslagsbetänkandet S.120 - 123). Enligt
tillägget får s.k. direktavvisning till annal land än hemlandet i ökad
utsträckning ske av personer som avses i 6 § UtlL. Jag återkommer strax till
denna fråga. Kommittén föreslår emellertid också, att personer som riskerar
allvarligt straff eller förföljelse för icke-poliliska handlingar eller
förhållanden som inte är kriminella i Sverige och inte heller förkastliga
enligt svensk rättsuppfattning hänförs till 6 § UtlL. Hit hör de sökande som
riskerar allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller sexuell
läggning. I praxis får somjag har nämnt sådana utlänningar nu stanna på grund
av allmänt humanitära skäl. Utanför 6§ UtlL bör enligt kommittén liksom
hittills falla personer som åberopar att de tvingats lämna sitt land på grund
av exempelvis yttre aggression, ockupation eller inbördeskrig. Det är här fråga
om förhållanden som drabbar alla inom landet eller regionen och som inte har
någon anknytning till den asylsökandes egna åtgärder eller politiska uppfattning.
Kommittén understryker emellertid att Sverige liksom hittills bör erbjuda
sådana människor ett skydd. Kommitténs ståndpunkt att inte inordna denna grupp
under 6 § hänger även samman med, att invandringstrycket i dessa fall är i
särskilt hög grad oförutsebarl och i vissa situationer skulle kunna bli mycket
stort. Av samma skäl bör enligt IPOK hela folkgrupper inle genom förhandsbedömningar
klassificeras som omfattade av 6 § UtlL.

Samtidigt som 6 § UtlL sålunda behålls, bör det enligt
kommittén i propositionen klargöras atl tillstånd kan vägras på grund av
vandelsskäl på samma sätt som gäller för andra tillståndssökande. Frågan
behandlas på s. 126 och 127 i förslagsbetänkandel.

Prop.
1983/84:144 32

Kommittén har, som jag nämnt, särskilt behandlat de
problem som hänger samman med tillämpning av principen om första asylland på
asylsökande som faller under 6§ UtlL. Kommittén framhåller att det i de flesta
länder saknas i vart fall ell lagsladgal skydd mot hemsändning för denna grupp.
Konsekvensen för Sveriges del har därför enligt IPOK blivit, att den som
åberopar skäl som avses i 3S UtlL men redan har skydd i tredje land
regelmässigt sänds tillbaka til! detta land, när detla är praktiskt möjligt,
medan den som åberopar sådana omständigheter som avses i 6 § UfiL kan komma att
få stanna i Sverige, även om praktisk möjlighet till återsändande finns.
Praktisk möjlighet att återsända en asylsökande till tredje land föreligger
enligt kommittén huvudsakligen vid direktavvisning saml i de fall då det är
möjligt atl tillämpa den nordiska passkontrollöverenskommelsens regler om
återsändande. Kommittén konstaterar atl den olikartade behandlingen av
flyktingar och av dem som hänförs till 6 § UtlL är en logisk konsekvens av
skyddsregeln. Avsikten med denna har nämligen bl.a. varil just alt se till,
att den som omfattas av 6S UtlL inte sänds till elt land där han riskerar atl
sändas tillbaka till hemlandet. Trots detta anser kommittén emellertid, att det
även i denna fråga bör göras en flyktingpoli-fisk avvägning. Därvid bör
avgörande vikt fästas vid det invandringslryck som kan bli följden av en
asylbestämmelse som är väsentligt mera generös än beslämmelserna i våra
grannländer.

I delta hänseende framhåller kommittén, atl vad som i
första hand får betydelse för det framtida invandringstrycket är hur nuvarande
bestämmelser fungerar vid gränsen, dvs. när polismyndigheten skall pröva om
utlänningen skall avvisas eller ärendet överlämnas till SIV. Alt det är så
beror på atl tredje land i allmänhet accepterar att återta en utlänning som
avvisas, endast om han återsänds omgående. På s. 125 och 126 i förslagsbetänkandel
utvecklar kommittén närmare hur de nuvarande bestämmelserna verkar när
polismyndigheterna enligt 33 och 34 §§ UtlL bedömer, om de åberopade
omständigheterna är uppenbart oriktiga eller om de kan lämnas ulan avseende och
således avvisning kan ske. Av redogörelsen, till vilken jag hänvisar, framgår
atl det i allmänhet inte är möjligt att i samband med den prövning som föregår
beslut om direktavvisning avgöra, om åberopade politiska skäl är att hänföra
till 3 § eller 6 § UtlL eller om det eventuellt är fråga om sådana politisk-
humanitära skäl som faller utanför dessa paragrafer. En förutsättning för att
den som åberopar skäl som anges i 3 eller 6 §§ UtlL skall kunna avvisas till
tredje land är, att han där åtnjuter trygghet mol alt bli sänd till hemlandet
eller till land där han riskerar förföljelse. Om det inte är möjligt att i
samband med direktavvisning klarlägga om utlänningen är flykting eller omfattas
av 6 § UtlL är det därför enligt nuvarande regler heller inte möjligl att
direktavvisa en asylsökande till ett tredje land, som inle ger skydd såväl åt
flyktingar som åt dem som omfattas av 6 § UtlL. Principen om första asylland
kan då inte upprätthållas heller i fråga om konventionsflyktingar.

Prop.
1983/84:144 33

Kommittén anser det angeläget att möjliggöra återsändning
av en asylsökande flykting till tredje land från vilket han har kommit, om han
kan få skydd där. För alt detta skall kunna ske måste således återsändande till
ett land som tillämpar flyktingkonventionen också kunna ske belräffande dem som
enligt nuvarande regler hänförs till 6 § UtlL. Det ökade invandringstryck som
skulle bli följden av en modifierad tillämpning av principen om första asylland
talar enligt kommittén för, att polismyndigheterna får möjlighet atl
direktavvisa den som åberopar politiska skäl till sådant tredje land som
tillämpar konventionen eller där det är väl känt all den kategori del gäller
eljest har skydd. Sverige bör samtidigt verka internationellt för all andra
konventionsländer inför bestämmelser motsvarande dem som finns i 6 § UfiL.

Remissinstanserna

Som jag redan tidigare har nämnt har remissinstanserna
enhälligt ställt sig bakom förslaget att Sverige genom en uttrycklig
lagbestämmelse bör erbjuda skydd, inle bara ål konventionsflyktingar utan även
åt andra som har vägande politisk-humanitära skäl mot att återvända till
hemlandet. Det i en reservation föreslagna avskaffandet av 6§ UtlL har således
inle vunnit något stöd vid remissbehandlingen. När det gäller den närmare
utformningen av skyddsbestämmelserna gär emellertid åsikterna isär.

IPOK har som jag nämnt närmare preciserat vilka som här
bör beredas skydd ulöver konventionsflyktingar, hit överförda flyktingar samt
krigsvägrare. Gmpperna redovisas som "skyddsnätsfall", personer som
omfattas av OAU-konvenlionens flyktingdefinition, personer med svagare flyktingliknande
skäl vilka enligt praxis omfattas av 6 § UtlL men inte utgör
"skyddsnätsfall", personer som har andra politiska skäl än som nu
nämnts och som får stanna på humanitär grund. "Skyddsnätsfallen"
föreslås få ett starkare skydd än övriga grupper. Flertalet remissinstanser har
lämnat förslaget utan erinran. RRV anser det viktigt alt de olika grupperna hålls
isär. Kammarrätten i Jönköping menar att denna "prioritering" bör komma
till uttryck i en bestämmelse. Några remissinstanser efterlyser exemplifieringar
i lagtexten.

Flera remissinstanser är dock kritiska. SIV ifrågasätter
således den kategorisering i skyddsnätsfall och andra fall som IPOK föreslår.
Den skulle enligt verket inle fylla något behov och skulle medföra betydande
merarbete. SIV betonar vikten av att regeringen genom sina beslul bildar praxis
på området. En rad remissinstanser kritiserar förslaget från en a nan
utgångpunkt. Ärkebiskopen. Rädda barnen, Svenska flyktingrådet och Sveriges
frikyrkoråd!samråd framhåller att de asylsökande som kommittén kallar
"skyddsnätsfall" bör betraktas som konvenfionsflyktingar. Mot bakgmnd
av sin bedömning, att IPOK:s förslag sammantaget leder till att färre
asylsökande får stanna, understryker de fyra remissinstanserna att nuvarande
praxis beträffande flyktingar och utlänningar som åberopar 3 Riksdagen 1983184. I saml. Nr
144

Prop.
1983/84:144 34

politisk-humanitära skäl inle får skärpas. Även Röda
korset anser alt "skyddsnätsfallen" i själva verket är sådana
asylsökande som rätteligen skulle bedömas som konventionsflyktingar. Från den
utgångspunkten föreslår Röda korset atl 6 § i stället får omfatta dem som
avses i OAU-konvenlionens kompletterande flyklingdefinition. Endast under den
förutsättningen är man beredd att acceptera, alt skyddet för personer som
faller under 6§ UtlL sätts ur spel i utsatta lägen. Advokatsamfundet finner den
av IPOK gjorda uppdelningen "näst infill obegriplig utom för ett begränsat
antal i dessa tankegångar väl insatta experter". 1 sak förordar samfundet
att 6§ UtlL får omfatta "OAU-flyktingarna". Advokatsamfundet medger i
princip alt skyddsbehovet kan graderas och atl en prioritering till förmån för
de mest behövande kan behöva ske i ett trängt läge. Enligt samfundets mening
bör man emellertid undvika att lagstiftningsvägen bygga vidare på en sådan
gradering. Det leder till komplicerade regler, tidskrävande handläggning och,
till följd därav, stötande avlägsnandebeslut.

Vad gäller själva utformningen av bestämmelsen säger sig
FN:sflyktingkommissariat fmkta, alt likheten i ordvalet mellan 3 och 6 §§ UtlL
i sig kan leda till all en asylsökande hänförs till 6 § i stället för att få
flyktingstatus. 1 stället borde 6 § avse asylsökande som åberopar vägande
humanitära skäl av annan art än de som anges i flyktingdefinitionen. Den senare
föresläs få en mer liberal tolkning. Kammarrätten i Jönköping, som ju har
godtagit IPOK:s förslag i sak, förordar alt 6§ ersätts med en bestämmelse som
tar sikte enbart på "skyddsnätsfallen" och att rättsskyddet i övrigt
regleras i UfiF.

IPOK syftar med sin kategoriindelning och prioritering i
första hand till att möjliggöra, att invandringen på grund av flyktingliknande
skäl från tid till annan anpassas till våra möjligheter alt ta emot dessa
asylsökande. Förslaget innebär vidare att de krav i fråga om tyngden av
åberopade omständigheter, som ställs för att utlänningen skall få stanna, skall
tillåtas variera från lid till annan, beroende på invandringslrycket och våra
mottagningsmöjligheter. Detta skulle liksom nu ske genom användande av den
undantagsklausul som finns i 6§ UtlL. Jag har i föregående avsnitt angett atl
IPOK:s förslag på denna punkt har mött kritik från åtskilliga håll med
hänvisning till den orättvisa och rättsosäkerhet som ständiga förändringar i
detta hänseende medför. Jag vill tillägga att ärkebiskopen. Rädda barnen.
Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkorådl samråd understryker, att
resursskäl som motiv för att vägra uppehållstillstånd klart måste deklareras
som sådana. "Risk finns annars för att centrala värderingar i fråga om
humanitet och mänskliga rättigheter undergår en icke önskvärd normförändring".

Kommittéförslaget innebär som nämnts vidare att skyddet
för dem som omfattas av 6 § UtlL i praktiken begränsas till alt gälla de fall,
då utlänningen har kommit hit direkt från hemlandet eller från ett land som
inte ger skydd ens åt konventionsflyktingar. Få remissinstanser har yttrat sig
på

Prop. 1983/84:144 35

denna punkt. Kammarrätten i Jönköping säger att man genom
en sådan ordning undanröjer "orimliga konsekvenser" som den nuvarande
skyddsbestämmelsen kan medföra. Därvid anser kammarrätten bl.a. atl utlänningar
som lillhör denna grupp vid inresa frän tredje land har större möjligheter att
få stanna än konventionsflyktingar, eftersom de vanligen inte åtnjuter skydd i
det land de har rest in ifrån. Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska
flyktingrådet och Sveriges frikyrkorådl samråd motsätter sig däremoi kraftigt
förslaget. Den föreslagna försämringen av skyddet för utlänningar som hänförs
till 6 § UtlL sägs vara oacceptabelt. Det innebär att man på ett allvarligt
sätt försämrar skyddet för denna grupp skyddsbehövande. Advokatsamfundet
kritiserar likaså förslaget.

Föredraganden

Även jag anser del angelägel alt särskilda bestämmelser
behålls, som ger skydd åt asylsökande som inte är flykfingar men ändå anför
vägande skäl av polilisk-humanitär art mot alt återvända till sitt hemland.
Dessa asylsökande ulgör, som IPOK har framhållit, en stor del av dem som får
stanna i vårt land. Sverige har tidigare än andra länder genom lagsttftning
utvidgat rätten till asyl till all omfatta dessa grupper (prop. 1975/76: 18).
Även i vissa andra länder finns det dock i praxis ell molsvarande skydd. Jag
vill nämna att Danmark nyligen har övergått till all lagfästa sin praxis av
detta innehåll. Slutligen vill jag erinra om alt frågan om en utvidgning av
skyddet för hithörande kategorier av asylsökande övervägs inom Europarådets
flykfingkommitlé (CAHAR).

Med vad jag nu har sagt har jag antytt, all jag inte kan
dela uppfattningen hos några remissinstanser atl de som med nuvarande praxis
omfattas av 6 § UtlL i själva verket borde ges flyktingstatus. För att bedömas
som flykfing måste den asylsökande uppfylla rekvisiten i 3§ UtlL, vilka har
hämtats från flyktingkonventionen. Även med en generös flyktingskapsbe-dömning
och en tillämpning av principen om den sökandes rätl till "the benefit ofthe
doubt" i full överensstämmelse med motivutlalandena till bestämmelsen,
finns det naluriiga gränser för vilka som kan ges flyktingstatus. Den nämnda
principen kan sägas innebära att den asylsökandes påslående om förföljelse bör
läggas till grund för bedömningen, om de framstår som rimliga och de faktiska
förhållandena inte kan klarläggas. Självfallet kan olika uppfattningar råda i
frågan, om gränsen mellan flyktingar och asylsökande som får stanna på
flyktingliknande skäl dras på ett riktigt säll enligt gällande praxis. Jag vill
emellertid hävda alt detla redan nu är fallet i fråga om regeringens praxis i
besvärsärenden, vilken skall vara vägledande för SIV. Samtidigt vill jag
kraftigt understryka, att vikten av en generös flyktingbedömning måste ägnas
fortlöpande uppmärksamhet i den praktiska tillämpningen.

IPOK har noggrant redovisat de grupper av utlänningar som
enligt praxis hittills fått stanna i vårt land på grund av politisk-humanitära
skäl.

Prop.
1983/84:144 36

Mot
den bakgrunden har kommittén föreslagit en prioritering mellan olika grupper
när det gäller styrkan av deras anspråk på alt få stanna vid en eventuell ökad
begränsning. Flera remissinstanser har bl.a. från praktiska utgångspunkter
gjort invändningar mol förslaget. Ä andra sidan efterlyser andra
remissinstanser att prioriteringen kommer till ultryck genom en uttrycklig
bestämmelse. För egen del anser jag del värdefullt att kommittén har redovisai
hur praxis har utvecklats när det gäller hithörande grupper. Av redovisningen
framgår bl.a. att några andra kategorier av personer än de som förutsågs vid
tillkomsten år 1976 av 6§ UtlL inte har fått stanna med stöd av den paragrafen.
Jag anser emellertid i likhet med bl.a. SIV att det för praktiska ändamål
saknas anledning atl upprätta någon prioritetsordning mellan de olika
grupperna. Den omständigheten att vissa kategorier inte omfaltas av 6 § UtlL
medför dock i sig skillnader i fråga om rätten att stanna i Sverige.

Enligt
min mening bör även fortsättningsvis i första hand prövas, om en asylsökande är
all bedöma som flykting eller ej. Somjag redan har antytt är det angelägel att
flyktingrekvisilen tolkas extensivt och att utlänningen i förekommande fall ges
"the benefit ofthe doubt". Den som får flyktingstatus skall liksom
hittills tillerkännas en i praktiken obegränsad räll till fristad här. De som
inle uppfyller flyktingrekvisilen, men som kan åberopa tungt vägande
omständigheter till slöd för sin ovillighet att återvända till hemlandet med
hänsyn till de politiska förhållandena där, bör liksom nu ges rätt atl stanna
här enligt en uttrycklig bestämmelse i UtlL. Del saknas, som också IPOK har
funnit, anledning all i detta hänseende ersätta 6§ UtlL med andra beslämmelser.
Som framgår av den paragrafen kan rätten att stanna sättas ur spel, om det finns
särskilda skäl till detta. Därmed avses bl.a. våra möjligheter alt med hänsyn
till moUagningsresurser m.m. ta emot dessa utlänningar. Liksom hittills bör
gälla, att tyngden av de åberopade omständigheterna skall tillmätas betydelse
vid bedömningen av om undantagsklausulen skall tillämpas i det enskilda fallet
(jfr prop. 1976/76:18 s.109). Uppkommer fråga om tillämpning av undantagsklausulen,
bör frågan prövas av regeringen genom atl ärendet överlämnas dit. De som bedöms
ha ett särskilt starkt behov av skydd bör därmed kunna räkna med all få stanna
här, även om undantagsklausulen i 6§ UtlL skulle komma att tillämpas. En sådan
företrädesrätt till fristad i Sverige kan för övrigt komma att gälla även en
utlänning som inte omfattas av 6 § UtlL och som får stanna på humanitära
grunder. Del avgörande måsle vara skydds-behovet i del enskilda fallet oavsett
vilken kategori utlänningen lillhör.

Kommittén har föreslagit
atl till 6 § UtlL i fortsätlningen skall föras även asylsökande som riskerar
allvarligt straff för icke- politiska handlingar eller förhållanden som inte är
kriminella eller förkastliga enligt svensk rättsuppfattning, liksom den som i
övrigt riskerar förföljelse på sådan grund. Som exempel nämner kommittén dem
som riskerar allvariigt straff eller förföljelse på grund av kön eller
homosexualitet. Förslaget har tillstyrkts eller

Prop,
1983/84:144 37

lämnats
utan erinran av remissinstanserna. För egen del är jag emellertid inte beredd
att låta dessa utlänningar normalt omfattas av 6§ UtlL. Det är enligt min
mening naturiigare alt även i fortsättningen låta sådana utlänningar stanna på
gmnd av humanitära skäl, om en samlad värdering av utlänningens situation vid
ett återsändande till hemlandet ger anledning till detta. Undanlagsvis kan
emellertid omständigheterna vara av så allvariig natur, att 6§ kan anses
tillämplig. Det bör överlåtas åt rättstillämpningen att avgöra när detla är
fallet. Jag vill erinra om att den beskrivning som lämnades i prop. 1975/76:18
(s. 108 och 109) av dem som omfattades av 6§ inte avsågs vara uttömmande.

Flera
remissinstanser förordar, att en utlänning som har fåll lämna sitt land på gmnd
av sådana omständigheter som anges i art. I punkl 2 i OAU-konventionen,
exempelvis yttre aggression, ockupation eller inbördeskrig, och som enligt
gällande praxis får stanna av humanitära skäl, skall omfattas av 6§ UtlL. På
denna punkl delar jag emellertid kommitténs uppfattning atl nuvarande ordning
bör behållas. Med hänsyn till all invandringstrycket i dessa fall är i
särskild grad ofömlsebart och kan bli myckel högt, bör rätten till fristad i
Sverige kunna avgöras på ett friare sätt än som skulle bli fallet om gruppen
inordnades under en rällighetsbestämmelse i UtlL. Av samma skäl är jag inte
beredd alt godta det förslag till ändring av 6§ UtlL som FN:s
flyktingkommissariat har lagt fram. Vad jag nu har sagt innebär emellertid inte
alt Sverige får undandra sig sina humanitära plikter mot dessa skyddsbehövande
eller andra gmpper som åberopar vägande skäl av polilisk-humanitär natur. Vi bör
även i fortsättningen medverka till all de erbjuds skydd, i Sverige eller i
annat land.

Ett
väsentligt syfte med IPOK:s förslag är att åstadkomma en bättre kontroll över
invandringen av utlänningar som åberopar politisk-humanitära skäl. En
återkommande bedömning av "behovet av reglering och styrning av
invandringen" bör därför enligt kommittén bli ett normalt inslag i
invandringspolitiken. Denna återkommande bedömning avses i sin tur föranleda de
begränsningsåtgärder som behövs.

Somjag
redan tidigare har understrukit skapar upprepade förändringar i rätten till
invandring med stöd av 6§ UtlL eller i övrigt av politisk-humanitära skäl en
betydande rättsosäkerhet. I likhet med kommittén och remissinstanserna anser
jag atl sådana förändringar inte är förenliga med vare sig 6§ UtlL eller en
generös flyktingpolitik. Väljer man, såsom Sverige sedan år 1976 har gjort,
atl la emot asylsökande som inte uppfyller flyktingrekvisilen men väl vissa
andra preciserade krav, kräver logiken atl dessa bestämmelser och den praxis
som i övrigt har utbildats i anslutning till denna invandring följs med rimlig
konsekvens. Utvecklingen efter införandet av 6§ UtlL har enligt min mening
heller inte gett anledning till att genomföra en ändring av denna del av
flyktingpolitiken. De erfarenheter som har vunnits av tillämpningen av den
nuvarande lagstiftningen bl.a. i samband med invandringen av den
assyrisk-syrianska gmppen från Turkiet, ger enligt min mening inle slöd för en
annan bedömning i denna del.

Prop. 1983/84:144 38

Det bör mot denna bakgrund, som kommittén också har
anfört, till en början inte komma i fråga atl söka styra invandringen genom att
från tid till annan ändra kraven på vad som skall anses vara "tungt
vägande omständigheter". Samtidigt är del uppenbart atl rekvisitets
utformning redan i sig lätt kan föranleda en mindre variation. Det medel som
bör användas, om en mera restriktiv linje skulle vara påkallad, är
undanlagsklausulen i 6§ UtlL. Det anser också kommittén. Men inte heller
undantagsklausulen i 6 § UtlL tillgripas ulan tvingande skäl. Skulle det
emellertid i en extraordinär situation visa sig nödvändigt att vidla
invandringsbegränsande åtgärder belräffande dessa grupper av asylsökande, bör
regeringen besluta att tillämpa undanlagsklausulen i 6§ UtlL, vilken tillkom i
detta syfte och också användes under flera år beträffande den nämnda gruppen.
En sådan åtgärd är av förhållandevis långsiktig natur och klargör att en
ändring av asylpolitiken i detta hänseende har bedömts nödvändig. Jag delar
kommitténs uppfattning atl en sådan begränsning bör, såsom redan har skett,
även kunna avse en viss nationalitet eller en viss grupp i övrigt, om förhållandena
nödvändiggör en sådan avgränsning.

Jag
övergår härefter till en annan fråga. I sin nuvarande lydelse ger 6§ UfiL en
rätt för utlänningen att stanna i Sverige om han behöver sådant skydd. Det
senare är fallet exempelvis om han har rest in hit från hemlandet eller från
ett tredje land i vilkel han inte är skyddad mot att återsändas till hemlandet.
Kommittén föreslår däremot att utlänningen skall kunna vägras rält atl stanna
här, om han har kommit hit frän något annat land än hemlandet och han i det
landet inte riskerar egentlig politisk förföljelse eller vidaresändning till
ett land där han riskerar sådan förföljelse. Att han kan komma att sändas
vidare till hemlandet saknar däremot i och för sig belydelse. Genom förslaget
begränsas således skyddet enligt 6§ UtlL till de fall då utlänningen kommer
till Sverige direkt från silt hemland - i vilkel fall ett avlägsnande skulle ha
kommit att ske till delta land - samt då han har rest in från ett land till
vilket en flykting inte skulle kunna återsändas på gmnd av risken för
vidaresändning till hemlandet. Flertalet remissinstanser har lämnat förslaget
ulan erinran. Av bl.a. ärkebiskopen, advokatsamfundet och vissa organisationer
med humanitär inriktning har den föreslagna begränsningen av skyddet däremot
starkt kritiserats.

För egen
del vill jag framhålla följande. Nuvarande bestämmelser leder fill att sådana
asylsökande, som inte är flyktingar men omfattas av 6 § UtlL och som har rest
in från tredje land, har större faktiska möjligheter att få stanna i Sverige än
en flykting har i motsvarande situation. Detta förhållande har av en
remissinstans betecknats som orimligl. Skyddsreglernas syfte är emellertid i
första hand atl förhindra att utlänningen tvingas tillbaka till hemlandet eller
till del land där han annars förföljs. Detta gäller både 3 och 6§§ UtlL. Mot
bakgrund av alt andra länder i betydande utsträckning saknar bestämmelser eller
praxis till skydd för dem som avses i 6 § UtlL, är del enligt milt sätt alt se
enbart följdriktigt att Sverige tar sitt ansvar och

Prop.
1983/84:144 39

ger dem en fristad. Från denna utgångspunkt är nuvarande
ordning därför inle alls orimlig.

IPOK tycks
i princip acceptera detta senare synsätt. Kommittén föreslår ändå en
begränsning av skyddet för denna grupp till att gälla endast i de fall då
utlänningen kommer direkt frän hemlandet eller direkt från elt land som inle
ger skydd åt konventionsflyktingar. Del är här fråga om en avsiktlig
begränsning av nuvarande rättsskydd som ett led i en flyktingpolitisk
avvägning. Tyngdpunkten bör enligt kommittén även för Sveriges del ligga på
skyddet av flykfingar enligt flykfingkonventionens definifion. Det bör enligt
IPOK ankomma på det andra landet att i likhet med Sverige tillskapa elt
rättsskydd för den som återsänds dit och som har vägande politisk-humanitära
skäl mot att sändas till hemlandet. Av avgörande betydelse för IPOK:s
ställningstagande är emellertid också, att nuvarande bestämmelser ofta leder
till att inte heller flyktingar genom direktavvisning kan återsändas till del
tredje land från vilket inresan skett och där flyktingen får skydd. Skälet
härtill är, somjag tidigare har nämnt, att det på detta tidiga stadium normalt
inte framgår om den asylsökande är flykting eller om han i stället omfattas av
6§ UtlL.

Jag har en
viss förståelse för lPOK:s synpunkter men jag är ändå inte beredd atl ansluta
mig till dess förslag. Det är för mig viktigt att vår flyktingpolitik är
konsekvent också när del gäller skyddet för flyktingliknande grupper. Jag
menar mol den bakgrunden atl accepterandet i lagstiftningen av en asylrätt för
dem som åberopar tungt vägande politisk-humanitära skäl inte gärna kan förenas
med en möjlighet alt regelmässigt avvisa samma slags asylsökande till ett land,
varifrån de riskerar alt återsändas till hemlandet.

Jag vill
vidare på nytt erinra om alt en praxis som ger skydd åt utlänningar med
flyktingliknande skäl förekommer även i vissa andra länder, att Danmark nyligen
har infört sådana beslämmelser i lagstiftningen och att ett skydd mol
återsändande till hemlandet av dessa asylsökande för närvarande diskuteras i
Europarådets flyktingkommitté (CAHAR). Det är ännu för tidigt atl säga i vilken
takt nya sådana garantier kommer att införlivas i andra länders praxis eller
lagstiftning. Det finns emellertid all anledning att avvakta utvecklingen, inte
minst av arbetet i Europarådet som, enligt de upplysningar jag har fått, befinner
sig i slutskedet. I den mån andra länder, inte minst i Västeuropa, utvecklar
sin flyktingpolitik i denna riktning, minskar de svårigheter i den praktiska
tillämpningen som IPOK syftar på. Jag delar IPOK:s uppfattning alt Sverige,
liksom hittills, bör vara pådrivande i internationella sammanhang för att få
till stånd en sådan ordning.

Mot bakgrund av vad jag nu har anfört föreslår jag således
alt nägon ändring inte nu görs av 6§ UtlL.

Med anledning av elt förslag av kommittén vill jag
tillägga, all någol hinder inle föreligger mol atl vid bedömningen av om en
utlänning skall få stanna enligt 6 § UtlL beakta sådana förhållanden hänföriiga
till sökandens

Prop. 1983/84:144 40

vandel som avses i 29 § första stycket 2-4 och 43 S UtlL.
Vilken vikt som bör fästas vid vandelssynpunkter blir självfallet beroende av
tyngden av de omständigheter av humanitär-politisk art som sökanden kan
åberopa.

3.5 Frågan om första asylland

Kommittén

Den rält för flyktingar och andra skyddsbehövande alt få
stanna i vårt land som läggs fast i 3, 5 och 6 §§ UtlL förutsätter alt
utlänningen behöver sådanl skydd. I betänkandet erinrar kommittén om alt det i
anslutning till 3 § UtlL har utvecklats en praxis som innebär alt en
asylsökande, som kan återsändas till elt tredje land där han är skyddad mot
förföljelse eller vidaresändning, inle ges asyl i Sverige. Kommittén talar i
detla sammanhang om principen om första asylland. Enligt kommittén måste samma
princip tillämpas även i fortsättningen, om Sverige skall kunna vidmakthålla
sin hittillsvarande flyktingpolitik och alltså i första hand inrikta verksamheten
på dem som behöver skydd mot förföljelse. IPOK framhåller i den delen att
åtskilliga länder, även i Europa, som kan betecknas som primär-asylländer i den
meningen alt de får la emot stora skaror av flyktingar som kommer direkt från
hemlandet, för en generös politik när det gäller att bevilja en tillfällig
fristad. Dessa länder fömtsätter emellertid i många fall att flyktingarna skall
finna en mer varaktig fristad i något annal land. 1 avvaktan härpå hånvisas
flyktingarna ofta till inkvartering i någon form av förläggning och får inte
möjlighet alt legalt gå ut på arbetsmarknaden. I Sverige däremot gäller de
invandrarpolitiska målen för alla flyktingar som tas emot. Det finns därför
enligt kommittén ett starkt potentiellt invandringstryck från flyktingar med
en tillfällig fristad i andra länder. Skulle principen om första asylland inte
tillämpas konsekvent av oss i fortsättningen, finns det enligt kommittén risk
för atl Sverige inte kommer alt kunna göra en sådan avvägning att de mest
hjälpbehövande i första hand får möjlighet till en fristad. Elt övergivande av
principen skulle enligt kommittén för vår del sannolikt leda till en kraftig
ökning av invandrings-trycket och invandringen.

Kommittén understryker samtidigt all det är viktigt att
principen inle tillämpas alltför strikt. I förslagsbetänkandel (s. 123) erinrar
kommittén om att SIV har lämnat vissa råd till polismyndigheterna i detta
hänseende. I dessa anges atl undanlag bör göras, om den asylsökande på grund av
trafiklekniska skäl som han själv inle råder över eller akut sjukdom under
resan tvingas atl under några dygn avbryta resan från hemlandet till Sverige.
Del förutsätts därvid att resan sker med flyg. Undantag anges också böra göras
när utlänningen har stark anknytning till Sverige men inte till det land till
vilket avvisning är möjlig. Sådan anknytning kan utgöras av här bosatta
föräldrar eller syskon men kan också utgöras av lång tidigare vistelse med
tillstånd i Sverige, t.ex. som gäststuderande, vilken inle får

Prop. 1983/84:144 41

ligga alltför långt tillbaka i tiden. Om utlänningen har
vistats mer än tre månader i det land, till vilket avvisning kan ske, eller
tidigare har avlägsnats från Sverige, gäller inle den angivna
rekommendationen.

Kommittén vill gi något längre än SIV i fråga om undanlag
från huvudprincipen. Denna får inte tillämpas sä att resultatet kan framstå
som stötande, l.ex. om nägon skulle vägras att få sin ansökan prövad i Sverige
enbart på grund av alt sökanden pä resa, exempelvis med tåg, direkt till
Sverige från flyktlandel passerar elt anlal gränser, något som nu sker.
Kommittén hänvisar vidare till att frågan om första asylland diskuteras i
Europarådets flykfingkommitlé, CAHAR.

Enligt kommitténs bedömning finns det behov av elt
stadgande i UtlL som gör det möjligt all frångå första asylland-principen, om
det med anledning av arbetet inom CAHAR skulle bli aktuellt alt acceptera att
en flykting kan vara "på väg" en viss tid till silt planerade
asylland. Med stöd av ett sådanl stadgande skulle vidare den mindre modifiering
av principen om första asylland som kommittén nu föreslår kunna föras in i
UtlF. Ett bemyndigande för regeringen att utfärda föreskrifter i frågan
föresläs därför införas i 35 § UtlL.

Remissinstansenia

Kommitténs förslag har fåll ett blandat mottagande. Några
remissinstanser anser det vara alltför långtgående. SIV avstyrker således att
undantag från principen om första asylland görs för personer som under resan
till Sverige har passerat genom olika länder. Ändringen skulle urholka gällande
ordning och medföra ett kraftigt ökat antal inresor och asylansökningar i fall
där ansökan och prövning hade bort ske i ett annat land. Den enskilde skulle
komma att få välja asylland. SIV anför vidare atl frågan inte är tillräckligt
utredd. RPS anser att någon ändring i fråga om den som har varit på resa inte
bör ske innan frågan har slutbehandlats inom Europarådet. Även i övrigt bör
man behålla den ordning som SIV har rekommenderat. Kammarrätten i Jönköping
framhåller visserligen atl första asylland-principen inte får ges en alltför
strikt tillämpning eller tillämpas så att resultatet framstår som slötande.
Samtidigt anser dock kammarrätten atl det är tveksamt om man bör gå utöver SlV:s
nuvarande riktlinjer.

Andra
remissinstanser intar en positiv hållning till kommitténs förslag.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser det således vara en klar
förbättring att de som åberopar politiska skäl kan få asylfrågan prövad även om
de tidigare hade kunnal begära asyl i elt annat land som de har rest genom,
t.ex. med tåg. Röda korset beklagar att första asylland-principen i praktiken
används myckel strikt, vilket har skapat en rad uppmärksammade fall där
utlänningen har sänts fram och fillbaka mellan Sverige och andra länder. Man
anser detta beklagligt inle minst därför atl Sverige uppfattas som ell föredöme
av flera länder. Advokatsamfundet har den uppfattningen att IPOK syftar till en
striktare och flitigare användning av

Prop. 1983/84:144 42

första asylland-principen, vilket innebär en tillbakagång
från internationell humanitär och flyktingrättslig utgångspunkt. Detta kan leda
till beslut som är stötande för den allmänna rättsuppfattningen. En asylsökande
bör enligt advokatsamfundet inte förvägras alt få sin ansökan prövad av det
skälet, att han hade kunnal söka asyl pä vägen hit. Del bör fä ske endast där
del "med hänsyn till samtliga omständigheter framstår som rimligt atl han
hade sökt asyl tidigare". Även ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska
flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd!samråd tillstyrker förslaget om en
mindre restriktiv tillämpning av principen om första asylland. IPOK:s förslag
hälsas med tillfredsställelse av FN:s flyktingkommissariat. Flyktingkommissariatet
framhåller samtidigt, med hänvisning till av exekutivkommittén antagna
rekommendationer i frågan, att prövningen av en asylansökan inte skall vägras
därför att sökanden har uppehållit sig i en annan stat, om vistelsen där med
hänsyn till dess längd och sökandens avsikter att fortsätta hit måste anses som
"Iransitory", dvs. av genomresenalur.

Föredraganden

Våra asylbestämmelser förutsätter för rätten atl stanna i
Sverige att den asylsökande behöver sädani skydd. Så är fallet när han kommer
direkt från hemlandet eller annars från ett land där han förföljs eller
trakasseras. Har den asylsökande däremot efter flykten vistats i elt land där
han har varit skyddad mot förföljelse, anses i praxis att han kan avvisas dit
för att där söka asyl. Denna ordning har inte sin grund i flyktingkonventionen
eller någol annat inlernalionelll instrument. Den är emellertid elt ullryck för
uppfattningen, atl en flykting bör söka asyl i nära anslutning fill alt han har
nått trygghet utanför sill hemland. Någon allmän rätt all välja asylland har
heller inle stöd i några internationella rättsprinciper.

Frågan om första asylland gäller i grunden dels hur
ansvaret mellan olika stater skall balanseras på elt rättvist och adekvat sätt,
dels vilka hänsyn som bör tas till asylsökandens egna avsikter och önskemål.
Inom FN:s flyktingkommissaries exekutivkommitté har utarbetats riktlinjer för
vad som bör ingå i melanstalliga överenskommelser i frågan. Enligt riktlinjerna
skall asyl inle vägras enbart därför alt utlänningen kunde söka asyl i ett
annat land. Det bör krävas atl han har någon anknytning dit som gör det rimligt
atl begära alt han i stället ansöker om asyl där. 1 möjlig mån bör den
asylsökandes egen önskan beaktas. Som kommittén nämner pågår i Europarådets
flyktingkommitlé (CAHAR) diskussioner angående en europeisk överenskommelse i
frågan. Någon sådan har dock ännu inte utarbetats och det är ovisst vad
diskussionerna kan komma att ge som resultat.

Skilda slaler tillämpar olika praxis i fråga om prövningen
av asylansökningar från personer som inte kommer direkt från hemlandet. Av
viss betydelse i sammanhanget är självfallet staternas geografiska läge och
förekomsten av bilaterala ålersändningsavtal. Allmänt sett är det emellertid
vanligt bland europarådssialerna atl asylansökningar prövas även när
utlänningen har passerat genom tredje land.

Prop.
1983/84:144 43

Det
är mot den bakgrunden IPOK:s förslag skall ses. Kommittén föreslår som nämnts
en uppmjukning av vår förhållandevis restriktiva tillämpning av första
asylland-principen. Om utlänningen har varit på resa (en route) till Sverige
ocb därvid t.ex. med tåg passerat genom andra stater, skall detta enligt
förslaget inte ulan vidare leda till att hans asylansökan inte prövas och att
han avvisas tillbaka till del land från vilket han har rest in i Sverige. De
remissinstanser som kritiserar förslaget, främst SIV och RPS, gör del mot
bakgrund av att en sådan uppmjukning antas leda till en ökad invandring av
asylsökande. Att detta väntas bli fallet beror bl.a. på svårigheterna för
passmyndigheterna i många fall att bevisa, alt utlänningen fakfiskt har
vistats under en längre tid i det andra landet och därför rimligen borde kunna
avvisas dit. En lång rad remissinstanser anser å andra sidan liksom IPOK atl en
uppmjukning av den nuvarande ordningen är nödvändig.

För
egen del gör jag följande bedömning. De asylsökande som vi i första hand bör ge
skydd är sådana som kommer direkt till Sverige från hemlandet och som därför i
allmänhet inle kan få skydd mot förföljelse i någol annat land. En förutsättning
för all vi också i fortsättningen skall kunna på ett rimligt sätt ta om hand
flyktingar i vårt land är att vi kan till tredje land återsända sådana
asylsökande, som med hänsyn till tidigare vistelse där eller annan anknytning
dit i första hand bör bli föremål för asylprövning i del landet. Jag
förutsätter då självfallet all det är uppenbart alt utlänningen inte i del
landet löper risk för förföljelse eller vidaresändning. Vad jag nu har sagt bör
utgöra en allmän utgångspunkt för bedömningen av första asylland-frågan. Frågan
kommer då närmast atl gälla i vilka fall ett återsändande till tredje land med
hänsyn till omständigheterna kan bedömas som rimligt.

Enligt
min mening är det inte önskvärt att Sverige utnyttjar varje möjlighet att
avvisa en asylsökande till det tredje land han närmast kommer från och där han
åtnjuter skydd. En sådan ordning slår i kontrast mol de strävanden och det
synsätt i denna fråga som förekommer på det internationella området. I vissa
länder prövas en asylansökan oavsett om utlänningen kommer direkt från
hemlandet eller via tredje land. I andra länder tillämpas någon form av s.k. en
route-regel, vilkel innebär att man bortser från kortare vistelser i annat land
som endast utgör elt mer eller mindre nödvändigt led i själva resan från
hemlandet.

SIV
har nyligen, som framgått, genom allmänna råd till polismyndigheterna förordat
en uppmjukning av tidigare praxis. Jag kan hänvisa till s. 123 och 124 i
förslagsbetänkandet. SIV förordar således bl.a. att avvisning till tredje land
inte skall ske endasl därför att resan har avbmtils några få dagar på grund av
sjukdom, trafikhinder eller annan orsak som utlänningen inte råder över. Det
sagda gäller emellertid endast om resan sker med flyg. Inte heller skall den
asylsökande avvisas om han har viss anknytning till Sverige men inte till det
andra landet. Dessa riktlinjer är ett steg i rätl

Prop.
1983/84:144 44

riktning. Vilken ordning som i ett längre perspektiv bör
gälla får enligt min mening bedömas mot bakgrund av de överenskommelser som kan
komma att träffas inom ramen för arbetet i Europarådet. I avvaktan på detta bör
emellertid Sverige, i likhet med vad åtskilliga andra länder redan har gjort,
vid tillämpningen av asylbestämmelserna i 3, 5 och 6 §§ UtlL bortse från
kortare uppehåll i tredje land som utgör ett led i resan. Som IPOK har funnit
är det svårt alt från sakliga utgångspunkter och rättvisesynpunkt acceptera all
åtskillnad görs mellan personer som kommer hit med flyg och dem som kommer med
andra färdmedel. De rekvisit som SIV förordar men som för närvarande bara
gäller om resan sker med flyg, bör gälla oavsett vilkel färdmedel som används.

Jag
föreslår således en viss uppmjukning i den ordning som nu gäller vid
behandlingen av asylansökningar. Den omständigheten att utlänningen, sedan han
lämnade hemlandet, har rest genom ett annat eller andra länder på vägen hit och
där tillfälligt stannat till som ett led i resandet, skall inte i sig utgöra
hinder mol atl hans asylansökan prövas i värt land. Blir resultatet av
prövningen av hans asylansökan att han behöver skydd, bör han normalt få stanna
här. Om denna prövning i ställel leder till att han inte behöver skydd utan bör
avvisas, skall verkställighet i princip ske till hemlandet. En sådan ordning
kräver ingen ändring av 3, 5 eller 6 § UtlL. Den asylsökande kan nämligen i
dessa fall sägas ha behov av skydd i vårt land, om han inte kan sändas till
hemlandet och hans i Sverige gjorda ansökan rimligen bör prövas i sak av
svenska myndigheter. Däremot bör överlämnandebeslämmelserna kompletteras på ett
sådant sätt, att avvisningsärenden i dessa fall överlämnas till SIV. IPOK har
föreslagit att regeringen genom ett tillägg i 35 § UtlL bemyndigas atl utfärda
föreskrifter om överiämnandeskyldighet i dessa fall. Jag ansluter mig till
förslaget. Det bör ankomma på regeringen att med ledning av vad jag nu har
anfört och mot bakgrund av SIV:s allmänna råd till polismyndigheterna närmare
precisera i vilka fall avvisningsärenden skall överlämnas till SIV, när en
asylsökande har rest hit genom tredje land där han åtnjuter skydd mot
förföljelse och vidaresändning till hemlandet. Det bör ankomma på regeringen
att bedöma i vad mån undantag från huvudprincipen bör göras, exempelvis på
grund av en organiserad eller myckel stor invandring. Regeringen bör slutligen
kunna bemyndiga SIV att utfärda föreskrifter angående skyldighet alt överlämna
avvisningsärenden ulöver den som anges i lag.

Jag har redan antytt all den föreslagna ordningen med
nödvändighet ger upphov till bevissvårigheter som rör längden av utlänningens
vistelse i tredje land. Del ligger i sakens nalur atl dessa förhållanden ofta
inte helt kan klarläggas. Det är exempelvis inte ovanligt att utlänningen gör
sig av med sin passhandling före ankomsten till Sverige. Jag är därför inle
beredd att förorda, att avvisningsärendet skall överiämnas så snart sökanden
bestrider atl han har vistats längre tid i tredje land. Det bör enligt min

Prop.
1983/84:144 45

mening
i stället ankomma på en asylsökande, som kommer hit från ell tredje land där
han fakfiskt åtnjuter skydd och dit han kan återsändas, atl göra troligt att
han alltsedan flykten från hemlandet har varit på resa till Sverige och endasl
som ett led i resan fillfälligt har uppehållit sig i det tredje landet. Detla
kan ske med hjälp av pass. resehandlingar och andra dokument men även genom de
uppgifter utlänningen lämnar och omständigheterna i övrigt.

3.6
Beviljande av flyktingförklaring

Kommittén

Kommittén
erinrar om att flyktingförklaring enligt 16 S UtlL kan meddelas endast i
samband med beslut om UT. Bakgmnden till denna begränsning anges bl.a. ha
varil, att man var orolig för att SIV i annal fall under loppet av relafivt
kort tid skulle få ta emot ett mycket stort anlal ansökningar och alt detta
skulle kunna leda till längre handläggningstider även i andra typer av ärenden.
Enligt kommitténs uppfattning bör det inte längre uppkomma någon större risk
för elt stort anlal ansökningar, om möjlighet ges atl söka flyktingförklaring
även utan samband med ansökan om UT. Många nyanlända flyktingar har efter den 1
juli 1980 fått flyktingförklaring och av dem som den I juli 1980 hade UT och
var flyktingar har många hunnit bli svenska medborgare. Med hänsyn härtill
föreslär kommittén alt den nuvarande begränsningen utgår. Liksom hittills
föreslås flyktingförklaring meddelas endast efler särskild ansökan. Enligt
kommittén bör det emellertid även annars, när politiska skäl har åberopats i
ell ärende angående UT, av motiveringen till beslutet framgå om utlänningen
har bedömts som flykting.

Kommittén
lar vidare upp frågan i vilken utsträckning det bör krävas av utlänningen, att
han lämnar ifrån sig silt hemlandspass för att kunna förklaras som flykfing.
Många asylsökande avslår enligt kommittén från att söka flyktingförklaring
därför att de önskar behålla sina hemlandspass. Skälen härtill kan vara flera.
För en del kan det vara enklare atl resa med hemlandspass i vissa länder än med
elt svenskt resedokument. Andra kan vara ovilliga atl avslå från sina
hemlandspass därför att de hoppas att det inom en nära framtid skall bli
möjligt för dem att återvända till hemlandet. Man kan dock enligt kommittén
inte bortse från att en del kraftigt överdrivit sina polifiska skäl och önskar
behålla hemlandspasset för alt enklare kunna fara till hemlandet på besök.
Enligt uttalanden i prop. 1979/80:96 (s.45) bör den som kräver atl få behålla
sitt hemlandspass eller som skaffar sig nytt hemlandspass i allmänhet inte
tillerkännas status som flykting. Kommittén anför all den omständigheten att en
person önskar behålla sill hemlandspass eller alt han skaffar nytt eller
föriänger giltighetstiden för tidigare utfärdade hemlandspass inte behöver
innebära att han inte är flykfing. Det kan däremoi vara ett indicium på att så
inte är fallet. Hemlandspassets betydelse vid flyktingskapsbedömningen beror
vidare i hög

Prop.
1983/84:144 46

grad på från vilket land sökanden kommer. Vissa länder har
en effektiv kontroll över vilka som får pass medan andra beviljar pass för alla
som kan göra sannolikt att de är medborgare i landet. Med hänsyn härtill
förordar kommittén att flyktingförklaring undantagsvis skall kunna utfärdas för
den som önskar behålla sill hemlandspass, om han kan lämna en godtagbar
förklaring till denna sin önskan.

Remissinstanserna

Kommitténs förslag att flyktingförklaring skall kunna
meddelas även utan samband med beviljande av UT har lämnats utan erinran av
remissinstanserna. SIV och Röda korset tillstyrker uttryckligen förslaget. Den
senare remissinstansen tillägger, atl den statliga ekonomiska hjälp som står
till buds för flyktingar som här vill förenas med anhöriga därmed blir
fillgänglig för fler än nu.

Enighet råder också om all myndigheterna i de fall då
politiska skäl åberopas bör klargöra om utlänningen har bedömts som flykting
eller ej. För att inte onödigtvis utsätta utlänningen för risker föreslår SIV
atl flykfingbedömningen inte återspeglas i del beslutsmeddelande som verket
sänder ut vid bifall till en ansökan om uppehållstillstånd. Bedömningen bör i
stället framgå av en intern anteckning i handlingarna i ärendet.

Förslaget atl flyklingförklaring undantagsvis skall kunna
utfärdas även för den som önskar behålla silt hemlandspass har väckt större
intresse. Advokatsamfundet har tillstyrkt förslaget. SIV betonar dock att en
godtagbar förklaring till önskemålet måste förutsättas. Enbart en önskan om
atl kunna resa lättare är enligt verket inte tillräcklig. Mer avvisande är kammarrätten
i Jönköping som förordar alt nuvarande ordning bibehålls. Skulle förslaget
godtas förutsätter kammarrätten ändå en restriktiv tillämpning. Föreningen
Sveriges polischefer och Föreningen Sveriges länspolischefer år tveksamma till
förslaget. Man bör enligt föreningarna vara mycket noggrann och precis vad
gäller kravet på alt förklaringen skall vara godtagbar. I annat fall riskerar man
alt möjligheten kommer att missbrukas.

Föredraganden

Anledningen fill atl utlänningen enligt 16 § UfiL kan få
en flyktingförklaring endast i samband med alt nytt eller förlängt UT beviljas
har varil, att statsmakterna av främst resursskäl har velat motverka en mycket
stor samtidig efterfrågan av flyktingförklaringar. Jag kan inte se att det vid
sidan härav kan finnas någol skäl att göra en sådan begränsning. I likhet med
kommittén anser jag atl förhållandena nu har ändrats på ett sådant sätt, alt
den nuvarande knytningen till beviljande av UT bör kunna avskaffas. Liksom
hittills bör emellertid gälla att en flyktingförklaring får meddelas tidigast
i samband med all den asylsökande får rätt att stanna här som flykting. I
övrigt får jag hänvisa till specialmofiveringen.

I likhet med kommittén anser jag att myndigheterna i
asylärenden alltid

Prop.
1983/84:144 47

bör
pröva om sökanden är flykting eller inte. Jag ansluter mig vidare till vad SIV
anför om lämpligheten av att låta verkets flyktingbedömning komma till uttryck,
inte i beslutsmeddelandet utan genom en anteckning i akten.

I
likhet med vad som framhålls i prop 1979/80:96 Ny utlänningslag bör den som
kräver att få behålla sitt hemlandspass eller skaffar sig ell nytt hemlandspass
i allmänhet inte tillerkännas status som flykting. Genom ett sådanl
handlingssätt fär nämligen den asylsökande normalt anses ha gett uttryck för
att han inte är beredd all avstå från hemlandels beskydd, någol som ger
anledning alt betvivla hans påstående om politisk förföljelse. Detta är dock
inle alltid fallet. I praxis har en annan bedömning gjorts, när det
ifrågavarande passet inte berättigade bäraren atl återinresa i hemlandet utan
särskild visering. Situationer kan även annars undantagsvis förekomma då det
slår utom allt tvivel alt flyktingrekvisilen är uppfyllda trots alt utlänningen
önskar behålla hemlandspasset eller skaffar sig ell nytt sådant för ett visst
ändamål, exempelvis en viss angelägen resa eller något annal företag som med
hänsyn till omständigheterna framstår som rimligt. Det måste enligt min mening
ankomma på flyktingen alt visa, att skälen till hans önskan atl behålla passet
inte är sådana, att någon tvekan kan uppkomma om att han är flykting.

3.7
Handläggningen av asylärenden — Flyktingskapsbedömningen

Kommittén

Frågor
som rör flyktingskapsbedömningen och formerna för prövning av en asylansökan
behandlas av kommittén på två olika ställen i betänkandet. Till en början
lämnar kommittén på s. 129 och 130 allmänna synpunkter på flyktingbedömningen
med hänvisning till bl.a. en av FN:s flyktingkommissariat utgiven handbok i
frågan. Kommittén framhåller alt restriktioner i fråga om
arbetskraftsinvandringen både i Sverige och utomlands har föranlett ell ökal
anlal asylsökande, som i verkligheten saknar politiska skäl. Detta har i sin
tur lett till all Irovärdighetsbedömningar kommit att bli allt vanligare.
Kommittén framhåller atl dessa inte är enkla och atl risk kan uppkomma för
förhastade slutsatser om man kan påvisa ett stort antal fall med oriktiga
uppgifter. Mot den bakgrunden framhåller kommittén att det måste kunna hållas
för visst, att de uppgifter en utlänning lämnar om risk för förföljelse är
felaktiga eller kraftigt överdrivna, för atl asyl skall kunna vägras med
hänvisning till att uppgifterna inte är trovärdiga. 1 tveksamma fall bör den
asylsökande få "the benefit ofthe doubt". Vidare är det enligt
kommittén angelägel alt understryka, att bedömningen av frågan om en
asylsökande är flykting eller ej inle får influeras av den omständigheten, all
utlänningen under alla förhållanden kan få stanna i Sverige av politisk-humanitära
skäl.

I
anslutning till sin genomgång av frågor rörande handläggnings- och

Prop. 1983/84:144 48

instansordningen
behandlar kommittén på s. 195-202 i betänkandet handläggningen av
avvisningsärenden i vilka politiska skäl åberopas.

Kommittén redogör på s.
195-197 för gällande ordning och införandet år 1980 av en skyldighet för
polismyndighet atl i de undanlagsfall, då avvisningsbeslut meddelas
beträffande en asylsökande, anmäla beslutet för SIV, som avgör om beslutet får
verkställas. Enligt en utvärdering som kommittén har gjort är antalet anmälda
avvisningsbeslut som meddelas av polismyndighet, sedan den bedömt atl åberopade
politiska skäl är uppenbart oriktiga eller kan lämnas utan avseende, relativt
stort. De uppgick till över 600 vart och ett av åren 1981 och 1982. Båda åren
har SIV i ca tre fjärdedelar av fallen beslutat att inte överta handläggningen.
Vidare redovisas en av kommittén gjord undersökning av de under september 1981
till SIV anmälda avvisningsbesluten. Den visar bl.a. alt del var mycket ovanligt
att SIV övertog ärenden när det var fråga om verkställighet till tredje land.
De flesta övertagna ärenden avsåg i ställel verkställighet till hemlandet.
Kommittén nämner också atl JO i en skrivelse i januari 1983 anfört, atl polisen
föreföll fatta beslut om avvisning i betydligt större utsträckning än som
förutsattes vid tillkomsten av nuvarande utlänningslag. Det fanns därför enligt
JO behov av ett förnyat ställningstagande i fråga om polisens rätt att meddela
avvisningsbeslut när utlänningen åberopar politiska skäl för att få stanna i
Sverige. Kommittén anser sig emellertid inle kunna dra några långtgående
slutsatser av de ärenden som ingår i undersökningen av de i september 1981 till
SIV anmälda avvisningsbesluten. Det beror bl.a. på att dokumentationen ofta är
mycket knapphändig i de av ärendena som inte har övertagits av SIV. Ännu
svårare är det enligt kommittén att dra några slutsatser av enbart antalet
anmälningsärenden. När det gäller ärenden som har avsett verkställighet till
tredje land anger kommittén, all de flesta besluten har avsett verkställighet
till länder där det är uppenbart atl flyktingar åtnjuter skydd mot att sändas
till hemlandet. I några av de genomgångna fallen i septemberundersökningen har
dock kommittén ansett sig böra ifrågasätta, om de åberopade politiska skälen
kan ha framstått som sä uppenbart oriktiga att ärendet inte borde ha prövats av
SIV. Det gäller såväl ett fall när verkställighet skedde till tredje land som
vissa fall, där verkställighet skedde till hemlandet. 1 några av de senare
fallen hade enligt kommittén såväl polismyndigheten som SIV , i stället för atl
ta ställning fill om invändningarna var uppenbart ogrundade, gjort en materiell
bedömning av ärendena och därvid kommit fram till att skälen var klart
otillräckliga för att UT skulle kunna beviljas.

Kommittén
anser det vara nödvändigt alt vi även i fortsättningen kan direkt vid gränsen
avvisa den, vars påslående kan bedömas vara uppenbart orikligt respektive
lämnas utan avseende. Del beror på den skadliga inverkan på rätten till asyl
som en omfattande prövning av ett stort antal helt grundlösa ansökningar bedöms
kunna medföra och på den administrativa belastning som skulle bli följden av en
sådan prövning. Det nuvarande

Prop.
1983/84:144 49

anmälningsförfarandet
innebär alt polismyndigheterna inle ensamma bär ansvaret för en eventuell
avvisning av en asylsökande. Beslutet måste anmälas till SIV, som har att ta
ställning till om polismyndigheten har gjort en riklig bedömning eller inle.
Detta förhållande kan enligt kommittén ha ökal benägenheten hos
polismyndigheterna att meddela avvisningsbeslut.

Eftersom
polismyndigheterna kan antas meddela avvisningsbeslut i större utsträckning
efter anmälningssyslemels införande än tidigare och i större utsträckning än
vad som förutsattes komma alt ske när anmälningssys-temel infördes, anser
kommittén att det är angeläget atl bättre klargöra i vilken utsträckning det
skall vara möjligt atl direktavvisa den som åberopar någon form av politiska
skäl. Mol den bakgrunden gör kommittén vissa uttalanden pä s. 199 och 200 i
betänkandet, till vilka jag hänvisar. I del sammanhanget framhåller kommittén,
att ell avvisningsärende rörande en "ny" grupp eller kategori alltid
bör av polisen överlämnas till SIV som har möjlighet atl i sin tur överlämna
ärendet till regeringen. Sökanden har vidare själv möjlighet att genom besvär
få ärendet prövat av regeringen. Del bör enligt kommittén vara fullt möjligt för
SIV och regeringen all utforma beslut på ett sådant sätt att de kan tjäna som
vägledning i liknande ärenden i framliden. Vägledande beslut av SIV och
regeringen anges vara av vikt i svårbedömbara politiska situationer, inte minst
när det gäller frågan i vilka länder flyktingar kan bedömas åtnjuta skydd eller
frågan om en viss gmpp uppenbart har skydd i ett visst land. Kommittén
understryker vidare värdet av nära kontakter med fillämpande myndigheter i
Sverige och grannländerna och med företrädare för FN:s flyktingkommissarie samt
vikten av att de tillämpande tjänstemännen har tillgång till aktuella lagmotiv
och beskrivning av praxis.

Att
besluta i ärenden rörande direktavvisning av den som åberopar någon form av
politiska skäl är en grannlaga uppgift. Besluten väcker inte sällan debatt i
massmedia. Del är därför enligt kommittén av vikt med en lekmannainsyn i denna
typ av ärenden. En sådan insyn kan fås genom alt SIV:s styrelse konlinueriigt
följer och granskar handläggningen av anmälningsärenden. Del föreslås därför
att det anges i instruktionen för SIV, att detla är en uppgift för styrelsen.

Kommittén
diskuterar vidare frågan om juridiskt biträde åt asylsökanden i
direklavvisningssituafioner (förslagsbetänkandel s. 201 och 202). Den kommer
fram till all ett system med advokatberedskap sannolikt inte kan införas annat
än på lång sikt. Det skulle kräva medverkan av ett relativt stort anlal
advokater på olika orter och medföra betydande kostnader. Kommittén anser
emellertid alt det skulle vara av stort intresse att genom en försöksverksamhet
söka få bättre underiag för bedömningen av fömtsättningarna för ett system med
en advokatberedskap, som gör det möjligl att förordna offentligt biträde i
ärenden rörande direktavvisning.

4 Riksdagen 1983184. 1 saml. Nr 144

Prop.
1983/84:144 50

Remissinstanserna

IPOK:s
förslag all i huvudsak bibehålla nuvarande ordning saml kommitténs
preciseringar, som syftar till att ärenden skall överlämnas till SIV i något
fler fall än för närvarande, godtas eller lämnas utan erinran av flertalet av
de myndigheter som har uttalat sig. Hit hör kammarrätten i Jönköping, RPS, SIV
saml länsstyrelserna i Stockholms län och Göteborgs och Bohus län.
Kammarrätten anser det dock angelägel all polisens befogenheter bättre
preciseras. RPS understryker polismyndigheternas behov av länderkunskap och
kunskap om praxis. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhåller att
större försiktighet än nu bör iakttas vid bedömningen av om ett påstående om
risk för förföljelse är uppenbart oriktigt.

Flera
remissinstanser ställer sig emellertid klart avvisande till atl nuvarande
ordning bibehålls. Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och
Sveriges frikyrkoråd!samråd anser del helt otillräckligt att med
motivultalanden söka ändra gällande praxis beträffande vad som skall anses
uppenbart oriktigt. De uttalanden som har gjorts tidigare av regering och
riksdag anses för övrigt mer klarläggande än IPOK:s förslag. En liknande
inställning har advokatsamfundet, som anser atl medverkan och insyn genom
offenfiigt biträde är del rätta remediel. Även FN:s flyktingkommissarie anser
det nödvändigt alt ytterligare förstärka rättssäkerheten vid förfarandet i
samband med direktavvisning i fall då politiska skäl åberopas.
Flyktingkommissariatet anser att förfarandel är otillfredsställande från
rättssäkerhetssynpunkt, genom all SIV:s bedömning baseras på en anmälan från
polismyndigheten och inte på en framställning från utlänningen själv eller
hans rätlsliga biträde. Det framhålls att avvisningsbeslut i anslutning till en
asylansökan bör fattas av centralmyndigheten, bl.a. med tanke på frågans slora
vikt och risken för misstag. Utlänningen bör höras av verket. Om ändå nuvarande
ordning behålls, föreslår flyktingkommissariatet atl man inför en besvärsrätl fill
SIV i ett förenklat besvärsförfarande. Det har därvid förutsatts atl
verkställighet inle får ske förrän verket har prövat besvären.

Föredraganden

I
den allmänna diskussionen angående Sveriges flyktingpolitik förekommer det
ibland, att kravet på ökad generositet och rättssäkerhet vid prövningen av
enskilt hitreslas asylansökningar ställs i uttalad motsättning till önskemålet,
att våra resurser på ett effektivt säll används till flyktinghjälp i tredje
land och den organiserade överföringen hit av flykfingar i starkt behov av
skydd. Det synsättet kommer bl.a. till uttryck i vissa av de remissyttranden
som har avgetts av myndigheter. Jag har i och för sig stor förståelse för
kravet, att våra insatser görs där de får störst verkan. I likhet med en lång rad
remissinstanser anser jag ändå att denna polarisering är olycklig. Ökade
insatser i tredje land kan aldrig utgöra ett godtagbart skäl

Prop.
1983/84:144 51

för
en behandling av asylsökande - flyktingar eller ej - som inle är rättssaker och
human. Ger vi efler på den punkten lägger vi grunden för en på sikt alltmera
negativ inställning till flyktingar och utlänningar över huvud tagel. Jag anser
att Sverige inle från moralisk synpunkt kan avstå från en asylprövning som i
fråga om rätlssäkerhetsgarantier och ett humant bemötande av den asylsökande i
allt väsentligt motsvarar de principer som har godtagils på del internationella
planet. En utveckling i motsatt riktning kommer vidare oundvikligen alt
negativt prägla omvärldens uppfattning av vår flyktingpolitik i stort, vilket
jag skulle finna olyckligt mot bakgrund av vårt lands betydande insatser, inte
minst internationellt, på flyktingområ-del.

FN:s flyktingkommissariat
har i olika sammanhang uttryckt oro över det förhållandet, att asylförfarandet
i ökande utsträckning utnyttjas av personer som i själva verket endast har
ekonomiska motiv för sitt handlande. Det är nämligen uppenbart atl en sådan
utveckling skadar flyktingars ställning, bl.a. genom all den i olika länder
skapar elt ökat motstånd mot asylsökande. Från flyktingkommissariens
utgångspunkt har det i första hand gällt atl förhindra att missbmket av
asylreglerna leder till en försämring av rättssäkerheten för flyktingar som
söker asyl. I det syftet har principer för flyktingbedömningen antagits av flyktingkommissariens
exekutivkommitté åren 1978, 1982 och 1983. Vid de senare tillfällena har
särskilt behandlats de problem som hänger samman med uppenbart ogrundade
asylansökningar. Av samma skäl har Europarådets ministerkommitté år 1981
antagit en rekommendation R (81) 16 angående harmonisering av förfarandet i
asylärenden. Jag återkommer till dessa instrument.

Den i och för sig
begripliga utveckling som har ägt rum i riktning mot ett ökat missbmk av
asylreglema försvårar självfallet ambitionen att ge varje asylsökande en
tillräckligt grundlig och rättssaker prövning. Inte desto mindre måsle detla
krav enligt min mening upprätthållas. Prövningen syftar inte till att ge skydd
åt den som inte är flykting och som inle heller omfattas av våra bestämmelser och
vår praxis om skydd på polilisk-humanitär gmnd. Den syftar emellertid till atl
garantera, att den som har rätt atl få stanna därför att han behöver skydd inte
genom en felaktig bedömning förvägras detta.

Såväl exekutivkommittén
som Europarådet har fastlagt att varje asylansökan skall prövas av en central
utlänningsmyndighet, och detta oavsett styrkan av de skäl sökanden åberopar.
Sedan gammall har även hos oss gällt principen all invandrarmyndigheten är
ansvarig för dessa beslut. Undanlag har emellertid gjorts för de fall då
utlänningens påstående är "uppenbart oriktigt". Vid införandet i
lagen av skydd för dem som åberopar politisk-humanitära skäl infördes en
liknande undantagsbestämmelse belräffande denna gmpp. Genom
propositionsultalanden och uttalanden av riksdagen har vid upprepade tillfällen
understmkils, att asylärenden praktiskt taget alllid skall överlämnas till SIV.
Jag kan hänvisa till bl.a.

Prop. 1983/84:144 52

arbetsmarknadsutskottets
uttalande i mars 1978 (AU 1977/78:30) att en utlännings påstående om risk för
politisk förföljelse kan lämnas åsido endast i hell klara fall, exempelvis
därför att han kommer från ett land där förhållandena utesluter risk för
förföljelse.

För
att anpassa beslämmelserna till exekutivkommitténs rekommendation, att
besluten alllid skall träffas av centralmyndigheten, införde vi år 1980 genom
den nya utlänningslagen en lagreglerad skyldighet för polismyndigheterna att i
dessa undantagsfall anmäla avvisningsbeslutet till SIV. Verkställighet får inte
ske förrän SIV har förklarat sig inle överta ärendet, därför att utlänningens
påslående har bedömts vara uppenbart oriktigt.

En
undersökning av praxis vid tillämpningen av överlämnandebestämmelserna visar
atl polismyndigheterna i betydande utsträckning beslutar om avvisning med slöd
av undantagsbestämmelsen. I vart fall tycks detta vara fallet för liden efter
införandet av anmälningsskyldigheten. I likhet med IPOK vill jag inte utesluta
att detta kan ha samband med atl SIV i praktiken har del yttersta ansvaret för
att ärendet blir prövat i dess fulla vidd i de fall dä delta föreskrivs. Praxis
visar också att SIV i betydande utsträckning övertar ärendet, när utlänningen
vid verkställighet av avvisningsbeslutet skulle komma all sändas till
hemlandet.

Allt
fler asylärenden har sålunda kommit att avgöras och verkställas ulan alt prövas
i den ordning och med de rätlssäkerhetsgarantier som normalt har avselts för
asylärenden. IPOK bedömer också att avvisningsbeslut har kommit all träffas av
polismyndigheterna i asylärenden i större utsträckning är vad som förutsattes
komma att ske när anmälningssysle-met infördes. Jag anser atl en sådan
utveckling är betänklig. Det kan vidare ifrågasättas om den ordning som har
kommit all gälla står i önskvärd överensstämmelse med den i internationella
sammanhang fastlagda principen, att asylärenden skall avgöras av
centralmyndigheten. Jag vill i detta sammanhang tillägga att FN:s
flyklingkommissaries exekutivkommitté detta år har antagit en rekommendation
som syftar till all skapa ytterligare garantier för ett riktigt avgörande, i de
fall då en asylansökan vid en första granskning bedöms som uppenbart ogmndad
(manifestly unfounded or abusive). Enligt denna rekommendation gäller bl.a.,
att prövningen av om en asylansökan är uppenbart ogrundad skall göras av den
centrala utlänningsmyndigheten på grundval av vad som har framkommit vid ett
ingående förhör med utlänningen saml att utlänningen, mot bakgrund av de
allvarliga konsekvenser som en felaktig bedömning kan få, skall ha möjlighet
att få beslutet omprövat innan del verkställs. I silt yttrande över IPOK:s
förslag har flyktingkommissariatet också förordat att ett förenklat
besvärsfprfarande införs i detta sammanhang.

Kravet
på långtgående rättssäkerhetsgaranlier gör sig enligt min mening i särskild
grad gällande i de fall då en avvisning innebär atl utlänningen sänds till sitt
hemland. Detla beror självfallet på att följderna av en felbedömning blir
särskilt allvarliga i dessa fall, eftersom utlänningen efter

Prop. 1983/84:144 53

av visningen vanligtvis saknar möjlighet atl söka skydd i
någol land. Det är vidare i allmänhel mycket svårt eller omöjligt att i elt
s.k. pre-screenings-förfarande, dvs. ett första gallringsförfarande, klariägga
vilken risk för förföljelse utlänningen löper i hemlandet. Dessa förhållanden
leder redan nu till att SIV i avsevärd utsträckning övertar avvisningsärenden
när verkställigheten skulle ha skett till hemlandet. Därmed har SIV också
klargjort atl verket i dessa fall ofta inte delar polismyndighetens uppfattning
att den asylsökandes påstående är "uppenbart orikligt". Till skillnad
från de fall då avvisning skall ske till elt tredje land gäller i fråga om
hemlandsfallen, atl möjligheten alt verkställa beslutet kvarstår, även om det
först efter en viss tids prövning av ärendet slår klart atl utlänningen inte
bör få stanna i Sverige.

När del gäller polismyndigheternas beslut om avvisning av
en asylsökande till tredje land, vanligen del land som utlänningen närmast
kommer ifrån, ställer sig saken något annorlunda. Konsekvenserna av ett återsändande
- närmast vad gäller risken för vidaresändning till hemlandet - är ofta lättare
atl överblicka än riskerna för förföljelse i hemlandet. Bedömningen av om
avvisning skall ske när avvisningsrekvisiten är uppfyllda beror inte enbart på,
om avvisningen kan medföra risk för politisk förföljelse, främst genom att
utlänningen sänds vidare fill hemlandet. Den beror också på om det på gmnd av
utlänningens korta vistelse i det andra landet, hans anknytning hit eller andra
omständigheter är rimligt alt hans asylansökan prövas här, trots att han inte
löper någon risk i del land från vilket han rest in hit. Somjag har framhållit
vid genomgången av denna senare fråga, den s.k. första asylland-frågan, bör vi
bl.a. till skillnad från nu i allmänhet pröva ansökningar från sådana
asylsökande, som alltsedan de lämnade hemlandet har varit på väg (en route)
till Sverige. I de fall däremot, då hksom nu ansvaret för prövningen bör anses
åvila ett annat land, i vilket varje risk för förföljelse eller vidaresändning
är utesluten, är det emellertid viktigt att se till att avvisning dit sker
skyndsamt, eftersom utlänningen annars erfarenhetsmässigt inte alertas.

Mol
bakgrund av bl.a. FN:s flykfingkommissaries exekutivkommittés rekommendafioner och
vad IPOK anför i betänkandet om gällande praxis anser jag att det finns skäl
att överväga om en ytteriigare uppstramning bör ske av de beslämmelser som
reglerar polismyndigheternas skyldighet att överlämna avvisningsärenden till
SIV. I första hand gäller detta för fall då en eventuell avvisning skulle komma
att ske till hemlandet. En tänkbar möjlighet är att föreskriva, atl
avvisningsärenden ulan undantag skall avgöras av SIV, om en avvisning skulle
komma att ske till sökandens hemland. Frågan har emellertid inle varil föremål
för någon mera ingående utredning med hänsyn till tänkbara konsekvenser. Jag är
därför inte beredd att nu föreslå ändringar i UtlL på denna punkt. 1 stället
bör tillsättas en särskild utredningsman som, med biträde av sakkunniga och
experter, närmare undersöker denna och andra närliggande metoder att förbättra

Prop.
1983/84:144 54

rättssäkerheten
i samband med asylprövningen vid gränsen. Det bör stå utredningsmannen fritt
att behandla även de fall då verkställigheten sker till tredje land. Ett
viktigt led i utredningsarbetet är enligt min mening en försöksverksamhet, som
utgår från en ökad skyldighet för polismyndigheterna att överlämna
avvisningsärenden. Genom den komplettering av 35 § UtlL somjag har föreslagit
(3.5) ges möjlighet för sådan försöksverksamhet. Jag ämnar senare återkomma
med begäran om bemyndigande att fillkalla en särskild utredningsman.

Jag
vill i detta sammanhang erinra om de uttalanden som har gjorts i proposiiionen
till nuvarande utlänningslag (prop. 1979/80:96 s.51) och i
arbetsmarknadsutskottets betänkanden (AU 1977/78:30 s.l8 och 1982/83:3 s.48 ).
Av uttalandena framgår bl.a. alt avvisning får ske till hemlandet, endast om i
det enskilda fallet varje risk för förföljelse där framstår som utesluten. När
avvisning övervägs till tredje land måsle varje risk för vidaresändning
därifrån till hemlandet framstå som utesluten. Självfallet måste även varje
risk för politisk förföljelse i det tredje landet kunna uteslutas. Av motiven
till de aktuella beslämmelserna, 33 och 34 §§ UtlL, framgår vidare, alt ett
påslående om risk för förföljelse i det land dit utlänningen skall sändas,
skall föranleda överlämnande av ärendet i praktiskt tagel alla fall.

4
Invandring av icke-politiska skäl

4.1
Inledning

1
fråga om invandringen i stort, dvs även sådan invandring som inte har politiska
orsaker, har jag tidigare lämnat en allmänt hållen redovisning (avsnitt 2.2).
Jag hänvisar till vad jag då anförde. Jag vill emellertid tillägga följande
ifråga om formerna för regleringen av främst den invandring som inte har
politiska orsaker. I prop. 1968: 142 (s. 104) erinras om att
ullän-ningspolitiken i väsentliga stycken får sitt innehåll genom del sätl som
tillståndsreglerna tillämpas på och att del därför kommit att vila på de tillämpande
myndigheterna, främst den centrala utlänningsmyndigheten, att avgöra vad som
skall fordras för tillstånd och därmed också atl öva ell väsentligt inflytande
över utformningen av Sveriges utlänningspolitik. En sådan ansvarsfördelning
mellan statsmakterna och förvaltningsmyndigheterna avvek emellertid från
fördelningen inom andra förvaltningsområden. Föredraganden fann därför
anledning att understryka, att statsmakterna så långt det var praktiskt möjligl
borde la det direkta ansvaret för utlänningspolitiken genom att ge riktlinjer
för tillståndsprövningen. Utrymmet för förvaltningsmyndigheternas prövning
borde emellertid vara ganska vidsträckt inom ramen för mera allmängiltigt
utformade riktlinjer. Rikfiinjerna borde därför inte bindas vid de förhållanden
som rådde i dagslägel utan ge ledning för tillståndsbestämmelsernas tillämpning
i ett längre perspektiv

Prop. 1983/84:144 55

och huvudsakligen klarlägga vilken inverkan olika faktorer
borde ha på tillståndsärendenas avgörande. De gjorda uttalandena har enligt min
mening fortfarande full giltighet. Jag vill emellertid tillägga att den
förändring av praxis, som kan föranledas av ändrade förhållanden i mera
principiella hänseenden bör åstadkommas genom att ärendet överlämnas till
regeringen med slöd av 69 § UtlL. Regeringen bör i dessa fall, när ändrade
förutsättningar föreligger, inom vida ramar kunna utveckla och förändra
gällande riktlinjer och således endast undantagsvis behöva underställa frågan
rikdagens prövning. Molsvarande bör gälla när frågan aktualiseras i ett
besvärsärende.

4.2 Utomnordisk arbetskraftsinvandring

Gällande ordning

De grundläggande principerna för den egentliga
arbetskraftsinvandringen fastlades av riksdagen på grundval av prop. 1968:142.
De riktlinjer som riksdagen antog med anledning av proposiiionen innebär i
huvudsak följande. Invandrarna skall ges möjlighet alt leva under samma
betingelser som befolkningen i övrigt. Redan detta förutsätter att en reglering
sker av den utomnordiska invandringen. En oreglerad invandring av arbetskraft
skulle vidare försämra möjligheterna till sysselsättning för kvinnorna, de
äldre och de handikappade. Innan fillstånd till arbetskraftsinvandring lämnas
måste därför prövas om det är möjligl all fylla arbetskraftsbehovet genom atl
med utnyttjande av de arbelsmarknadspolitiska medlen underlätta omflyttning
inom landet eller utbilda arbetslösa inom landet till nya yrken.

Riktlinjerna innebär vidare alt prövningen av
arbetskraftsbehovet skall ske i ett långt perspektiv, dvs. utländsk arbetskraft
skall inte få användas som regulator av arbelskrafttillgången. En större
rekrytering av kvalificerad arbetskraft skall fömtsätta överenskommelse härom
med ulvand-ringsländerna. Arbetskraftsinvandrarna skall inte tillåtas bli
koncentrerade till utpräglade låglönebranscher med osäkra
anställningsförhållanden och hög arbelslöshetsrisk.

Riktlinjerna fömtsätter alt AMS, i stället för att yttra
sig i varje ärende, i den mån del är möjligt och efter hörande av
arbetsmarknadens parter, skall ange allmänna riktlinjer för fillståndsärendens
bedömning med hänsyn till läget pä arbetsmarknaden. Arbetsmarknadens parter
skall således ha ell avgörande inflytande på prövningen av arbetstillstånd.
Möjligheten till generella ställningstaganden bör utnyttjas mer än tidigare. Bostadsfrågan
måsle vara löst innan tillstånd för arbetskraftsinvandring beviljas. Lönevillkor
och anställningsförhållanden i övrigt skall motsvara dem som gäller på den
svenska arbetsmarknaden.

Kommittén har i sill bakgrundsbetänkande (kap. 5)
redovisat hur arbetstillståndsprövningen utvecklats i praxis under fiden 1968
- 1981. Av

Prop. 1983/84:144 56

kommitténs
redogörelse framgår bl.a. all den utomnordiska arbetskraftsinvandringen under
åren 1968-1981 har omfattat ca 27 000 personer och att den helt övervägande
delen, ca 90 %, har skett efler prövning av arbetskraftsbehovet och
omständigheterna i övrigt i varje enskilt fall. Organiserad överföring har
inte förekommit sedan budgetåret 1971/72. Möjligheterna att göra en generell
prövning har endast använts en gång när AMS år 1981 avstyrkte att AT för
hembiträden skulle beviljas. Sedan år 1972 har den utomnordiska
arbetskraftsinvandringen till ungefär hälften gällt anställda inom
servicesektorn, huvudsakUgen hembiträden och anslällda inom restaurangbranschen.
Arbetskraftsinvandringen uppgick under vart och ett av åren 1979 och 1980 till
700-800 och under 1981 till 500-600. Antalet under 1982 uppgick till 300-400,
varav drygt 100 inom servicesektorn - merparten av dessa kockar till
kinesrestauranger.

Mot
bakgrund av de undersökningar som kommittén har redovisat i bakgmndsbetänkandet
bedömer kommittén vidare, att ca 15 % av arbetskraftsinvandringen under senare
år har gällt innehavare av s.k. halvofficiella anställningar (t.ex. vid
utländsk handelskammare, utländskt flygbolag eller statlig turistbyrå).
Ungefär lika stor andel bedöms ha bestått av ledande befattningar vid
ullandsägda förelag. De som kommer hit i halvofficiell tjänst eller i ledande
befattning i utländska företag anses inte konkurrera med arbetskraften här och
det sker inte heller någon reell arbetsmarknadsprövning annal än att frågan om
gränsdragning mellan ledande befattning och annan befattning prövas. 1 övriga
ca 70% av fallen har arbetskraftinvandringen skett efler en reell arbetsmarknadsprövning
i det enskilda fallet.

Arbetskraftsinvandringen
har således under senare år till övervägande del skett efter prövning i det
enskilda fallet. Avgörande har ofta varit om en i Sverige bosalt sökande har
kunnat anvisas eller ej till den aktuella anställningen. Härigenom har del
enligt kommittén endasl undantagsvis funnits möjlighet alt vidta
arbelsmarknadspolitiska åtgärder för att avhjälpa brist på sökande i del
aktuella yrket. Del har inle varit möjligt alt i tillräcklig grad beakta att det
finns undersysselsalla och arbetslösa inom landet. De goda möjligheterna atl få
rekrytera utomnordisk arbetskraft under högkonjunkturåren i början av perioden
1968-1981 medförde enligt kommitténs mening vidare, att del mera sällan gjordes
en långsiktig bedömning av arbetskraftsbehovet. Prövning från fall till fall
har också försvårat möjligheterna till en sådan överblick som behövs för atl
man skall kunna undvika koncentration till låglönebranscher.

När
det gäller bostadsfrågan har bevakningen skett i det enskilda ärendet om AT.
Tillgången av bostäder på orten har inle kunnat inverka på grund av att det i
det enskilda fallet ofta varil möjligl för arbetsgivaren att anskaffa bostad
under tid det har rått bostadsbrist på orten.

Kommittén
anser att principerna i 1968 års riktlinjer i fråga om arbetskraftsinvandringen
i princip fortfarande bör gälla, dvs. främst atl invand-

Prop. 1983/84:144 57

rårna
skall ges möjlighet att få leva pä samma standardnivå som befolkningen i
övrigt, alt uppkommande arbetskraftsbehov regelmässigt skall täckas med
arbetskraft inom landet med hjälp bl.a. av de arbetsmarknadspolitiska åtgärder
som står till buds samt att prövningen av arbetskraftsbehovet skall bedömas i
ett långt perspektiv så att utomnordisk arbetskraft inte blir en regulator på
arbetsmarknaden. Kommittén påpekar dock att det inte är möjligt att inom ramen
för ett system med en prövning av varje enskilt ärende för sig få en sådan
överblick som krävs för atl principerna skall kunna upprätthållas. Kommittén föreslär
atl riktlinjerna kompletteras på sådanl sätt att prövningen av
arbetskraftsinvandringen sker mer pä ett principiellt plan än genom en prövning
i varje enskilt fall. Detta blir enligt kommittén möjligl endasl om klara
kriterier ges för när arbetskraftsinvandring skall fillåtas. Kommittén
föreslår i detta hänseende att enskild arbetskraftsinvandring skall medges
endast undantagsvis, och detta oavsett konjunkturiäget. Vidare föreslår
kommittén atl statsmakterna beslutar om de principer som skall gälla i nämnda
avseenden. Genom arbelsmarknadspolitiska åtgärder och på annat sätt bör i god
tid tillses att den inhemska befolkningen och de nordbor samt flyktingar och
nära anhöriga som kommer hit får möjlighet att ta lediga arbetsanstäilningar.
Undantagen bör enligt kommittén främst komma ifråga för personer avsedda för
nyckelfunktioner inom industrin och näringslivet i övrigt och inom andra samhällsområden.
Del kan l.ex. vara fråga om personer som behövs för kvalificerad forskning,
produktutveckling eller introduktion av ny teknologi. Även inom det kulturella
området bör enligt kommittén undantag kunna få göras. När det gäller
tillämpningen av riktlinjerna anser kommittén att AMS i samverkan med
arbetsmarknadens parter också i fortsättningen bör ha huvudrollen.

Kommittén
föreslår att såväl principiella frågor som enskilda ärenden rörande AT liksom
hittills prövas av AMS efter hörande av arbetsmarknadens parter och atl SIV
meddelar beslut i det enskilda fallet, dvs. atl nuvarande handläggningsordning
i princip behålls. En klar kompetensfördelning bör enligt kommittén liksom
hittills gälla mellan AMS, arbetsmarknadens parter och SIV så att de två
förstnämnda svarar för arbetsmarknadsbedömning och SIV för bedömning av sådana
till den enskilda individen knutna faktorer som har betydelse för om
invandring skall få ske. När tillräckligt starka skäl för tillstånd på grund
t.ex. av anknytning föreligger, skall enligt kommittén inte remiss ske till
AMS. Om anknytningen eller det skäl det annars gäller inte är tillräckligt
starkt, skall arbetsmarknadsprövning ske i vanlig ordning utan att skäl av
annat slag vägs in i bedömningen. I förekommande fall föreslås vidare att
närmast berörda centrala ämbetsverks uppfattning inhämtas, l.ex.
skolöverstyrelsens när det gäller hemspråkslärare och socialstyrelsens i fråga
om medicinalpersonal. Kommittén förordar vidare att AMS när skäl föreligger
efler hörande av arbetsmarknadens parter beslutar alt tillstånd generellt inte
får beviljas för vissa yrken eller yrkesgmpper.

Prop. 1983/84:144 58

IPOK
går därefter in på frågor som rör AT "inom ramen för internationellt
utbyte". Av arbetskraftsinvandringen har under senare år nästan en
tredjedel avsett befattningar och yrken där någon arbetsmarknadsprövning i
egentlig mening inte har bedömts vara möjlig. Det gäller framför allt vad som
betecknas som "halvofficiella" anställningar samt även ledande befattningar
i ullandsägda företag. Detsamma gäller även det normala per-sonalutbytet, ofta
av utbildningsskäl, belräffande ledningspersonal och specialister mellan olika
enheter inom svensk- eller ullandsägda internationella företag. För personer
tillhörande dessa kategorier är det enligt kommittén ofta bara fråga om
vistelse här under en begränsad tid. Även för vissa andra kategorier, som
regelmässigt arbetsmarknadsprövas i vanlig ordning, är det i realiteten ofta
fråga om endast något eller några års vistelse i Sverige. Det kan exempelvis
gälla kvalificerade kockar, artister, cirkelledare i språk och forskare. Både i
fråga om "halvofficiella" anställningar och ledande befattningar i
ullandsägda företag är del normalt ingen konkurrens om de arbetstillfällen som
är aktuella mellan personer som vistas i landet och dem som söker AT. Någon
arbetsmarknadsprövning sker i dag inte belräffande de
"halvofficiella" anställningarna, men däremot beträffande de ledande
befattningarna i utländska företag. Syftet är därvid närmast atl dra gränsen
mellan vad som är en sådan ledande befattning och vad som är en tjänst som bör
kunna rekryteras här i landet. Kommittén anser att en strikt prövning bör göras
av om anställningen är av sådant slag all inle personer som finns i landet bör
få en möjlighet att komma ifråga och att SIV, AMS och arbetsmarknadens parter
bör bevaka dessa frågor. Kommittén föreslär att AMS så långt som möjligt skall
ge generella riktlinjer för denna prövning. 1 detta sammanhang betonar IPOK,
atl Sverige måste vara berett all bevilja AT i samma utsträckning som man anser
del önskvärt atl svenska medborgare skall kunna ta ställning utomlands. Det är
enligt IPOK angeläget att svenska medborgare skall kunna ta anställning
utomlands. Det är också viktigt alt undvika ell sådant handlande som motverkar
lokalisering av internationella företags verksamhet till Sverige.

Utlänningar
som beviljas AT i "halvofficiella" anställningar och ledande
befattningar i utländska förelag samt de som enligt internationell sedvänja
efler arbetsmarknadsprövning får AT som kockar eller språkcirkelledare får i
allmänhet efter ett eller två år möjlighet att arbeta i valfritt yrke och kan
då även beviljas PUT. Med tanke på att gmnden för det första tillstån-del är
alt det inte anses föreligga någon konkurrens inom landet om de aktuella
arbetstillfällena, är det enligt kommitténs mening inle rimligt att dessa
kategorier i framliden ges möjlighet att ulan särskild prövning byta till ett
yrke, där vanlig arbetsmarknadsprövning skall ske och där alltså konkurrens
inom landet om arbetsfillfällena i princip föreligger.

För
yrken av det slag som det nu är fråga om och där medgivande atl vara verksam
här kan sägas gmndas på internafionell sedvänja, föreslår kommittén att AT
yrkesbegränsas under hela den lid anställningen avser.

Prop. 1983/84:144 59

Innan byte av yrke eller anställning får ske bör enligt
kommittén en ny prövning göras av AMS och arbetsmarknadsparterna, såvida del
inte föreligger tillräckligt starka personliga skäl alt bevilja nytt
tillstånd. För atl byte av yrke på grund av personliga skäl skall medges bör
enligt kommittén krävas t.ex. att anställningen har upphört ulan utlänningens
förvållande, atl vistelsen i Sverige har varat länge eller atl annal särskilt
skäl föreligger. I det lägel får således en invandringsprövning ske. Hur läng
tids vistelse som bör krävas för all yrkesbegränsningen skall slopas anser
kommittén vara en fråga för praxis.

Kommittén lar slutligen upp vissa frågor som rör AT för
kortare, tidsbegränsat arbete. Jag får beträffande bakgrunden hänvisa till s.
89-92 i betänkandet. Antalel personer som varje år beviljas AT för kortare
tidsbegränsad anställning är myckel stort, under år 1980 över 7 000 personer.
De största grupperna utgörs av artister och montörer. IPOK föreslår lättnader
för dessa utlänningar när det gäller alt efter inresan få sina AT förlängda.
Vidare förordas att artister och andra, vilkas vistelse här från början har
varit avsedd alt vara endast viss kortare lid, inte efter inresan skall kunna
övergå till att bli invandrare genom flera på varandra följande kortare
tillstånd. Det innebär all en restriktiv linje måsle följas när del gäller alt
efter inresan pröva förlängningsansökningar som skulle kunna innebära att den
sammanlagda vistelsen här i landet blir relativt långvarig. Undantagsvis bör
dock arbetsmarknadsprövning efter inresan kunna ske. När del gäller montörer är
enligt kommittén läget något annorlunda än i fråga om t.ex. artister. Det
naluriiga även för dem själva är all de när arbetet är slutfört lämnar landet
och de har regelmässigt en fast anställning hos en utländsk arbetsgivare. I
detta fall förordas ännu större restriktivilel när det gäller all senare
acceptera utlänningen som invandrare.

Om tillstånd för en montör efter arbetsmarknadsprövning
har beviljats för en sammanlagd tid som närmar sig kvalifikationstiden för
svenskt medborgarskap - delta har skett i fråga om t.ex. vissa
anläggningsarbeten — är det enligt kommittén dock knappast rimligt att vägra
tillstånd som invandrare.

Ett särdrag när del gäller montörer är att
arbetsmarknadsprövningen regelmässigt har avsett arbete vid en bestämd
arbetsplats. Det sägs vidare inte vara rimligt att en montör utan
arbetsmarknadsprövning skall kunna övergå till arbete vid en helt annan
arbetsplats. AT för montörer bör därför begränsas inte bara till yrke ulan även
till arbetsställe, särskilt när det rör sig om myckel långvariga arbeten.

Remissinstanserna

Förhållandevis få remissinstanser kommenterar förslagen
rörande arbetskraftsinvandringen. Del gäller främst AMS och SIV saml SAF, LO
och TCO. Remissinstanserna delar i väsentliga hänseenden kommitténs uppfattning.
Enighet råder till en början om att uppkommande behov av

Prop. 1983/84:144 60

arbetskraft
så långt som möjligt skall täckas med arbetskraft inom landet och att
arbetskraftsinvandring frän utomnordiska länder bör medges endast
undantagsvis. AMS understryker att AT för icke tidsbegränsat arbete redan nu
tillstyrks av styrelsen i mycket ringa omfattning. Under första hälften av år
1983 skedde det i 108 fall. AMS framhåller vidare att en planering och
framförhällning som skulle göra arbetskraftsinvandringen helt överflödig inte
är praktiskt möjlig. Styrelsen ser också svårigheter med att generellt stoppa
arbetskraftsinvandringen för ett visst område, som skett belräffande
hembiträden, men är ändå beredd att vid behov diskutera ell sådant beslut för
något annat yrkesområde. Nuvarande former för ansvarsfördelningen mellan AMS
och SIV bör enligt styrelsen behällas. SIV anser atl möjligheten alt
tillhandahålla samhällsservice mer än nu bör vägas in vid bedömningen av om
arbetskraftsinvandring skall tillåtas. Verket understryker behovet av sådana
riktlinjer, att arbetslösa i Sverige i första hand kommer i fråga för
uppkommande arbetsfillfällen.

SAF
anser alt belänkandet ger ultryck för en omotiverat negafiv attityd till den
arbetskraftsinvandring som har ägt rum och som har varil till utomordentlig
nytta för Sverige. Föreningen slår också fast, att någon form av reglering av
den nordiska arbetskraftsinvandringen inte är möjlig. Mot bakgrund av den
mycket ringa arbetskraftsinvandring som nu förekommer och kan förväntas i
framtiden och med hänsyn till all organiserad arbetskraftsinvandring inle har
förekommit sedan 1972, anser SAF att kommittén har överdrivit sin kritik av en
påstådd brislande anpassning till 1968 års riktlinjer. SAF tillstyrker atl
Sverige i fortsätlningen i princip skall avstå från utomnordisk
arbetskraftsinvandring. Däremot bör det inte förekomma att AMS för hela
yrkesgmpper utfärdar generella förbud att ge AT. Arbetskraftsinvandringen är
redan så liten, att sådana förbud inte behövs. LO framhåller att
kommittéförslaget ger uttryck för ett förändrat synsätt på
arbetskraftsinvandringen. LO ställer sig hell bakom förslaget, som sägs
innebära atl de fackliga organisationerna i högre grad kommer att medverka i
principiella bedömningar kring arbetskraftsinvandringen. Den restriktiva
inställningen bör enligt LO gälla även vid högkonjunktur. Även TCO säger sig
dela kommitténs väderingar.

De
nämnda remissinstanserna delar med ett undanlag kommitténs uppfattning
beträffande beviljandet av AT till arbetstagare i "halvofficiell
anställning" och i ledande befattningar i utländska företag. AMS anser att
sådana utlänningar regelmässigt bör få tillstånd som bör vara tidsbegränsat och
avse viss arbetsgivare. Med hänsyn till risken för smyginvandring bör AMS yttra
sig i frågan om en befattning i ett företag är av den kvalificerade art som här
krävs. SIV ger ultryck för samma uppfattning. Om arbetstagaren vill byta
arbetsgivare eller yrke, bör AMS göra en ny prövning. Den tid efter vilken
invandring kan tillålas bör vara enhetlig och inle understiga tre år. 5AF anser
det utomordentligt angeläget, inte minst för svenska företag, att man får till
stånd liberalare regler för sådan arbetskraftsinvandring som

Prop.
1983/84:144 61

ulgör
ett led i ett internationellt utbyte. SAF har ingen invändning mol atl
tillstånden begränsas till ett visst yrke eller till anställning hos en viss
arbetsgivare. Däremot motsätter sig SAF all AMS skall göra en strikt prövning
av om en anställning är sådan att den bör ställas till förfogande för
arbetssökande på den svenska arbetsmarknaden. En sådan ordning skulle komma i
konflikt med ett gmndläggande svenskl intresse av atl underlätta personalutbyte
inom internalionella företag. Avgörande bör vara om anställningen kan bedömas
vara väsentlig för förelagels internationella verksamhet. För internafionella
koncerner är det nödvändigt med en nära samverkan, kommunikation och
kunskapsöverföring mellan enheterna i olika länder. Det är enligt SAF
nödvändigt för svenska koncerner all kunna placera ut ledningspersonal och
specialister från Sverige vid sina utländska dotterbolag och låta sådan
personal vid koncernens utländska dotterbolag cirkulera inom koncernen
inklusive tjänstgöra vid moderbolaget. Redan nuvarande prövningsförfarande
utgör ett handikapp. Svårigheter och fördröjningar av detta slag påverkar
utländska företags val av etableringsland. SAF hänvisar vidare till att Sverige
har deklarerat sin anslutning till ILO:s trepartiska deklaration beträffande
multinationella förelag och arbetsmarknaden, som bl.a. föreskriver atl sådana
företag i samverkan med regeringarna skall ge chefer på olika nivåer inom
dotterföretagen fillfälle att vidga sina erfarenheter inom koncernen i dess
helhet. LO anser det vikfigt atl AT i nu aktuella fall begränsas till visst
yrke och viss arbetsgivare, eftersom nuvarande ordning har skapat problem.

Såvitt
gäller tidbegränsade anställningar, främst sådana som rör artister och
montörer, tillstyrks kommittéförslaget. AMS och SIV förordar att en restriktiv
praxis iakttas vid prövning av föriängningsansökningar. så alt man inte tvingas
att senare acceptera utlänningen som invandrare. SIV anser atl dessa grupper
bör kunna behandlas på samma sätt som de som får AT som ell led i ett
internationellt utbyte.

Föredraganden

De
riktlinjer för arbetskraftsinvandringen som riksdagen antog år 1968 (prop.
1968:142) och somjag fömt har redovisai kom till i en situation av omfattande
invandring av ufiändsk arbetskraft till vårt land. Enligt rikfiinjerna skulle
kollekfiv arbetskraftsöverföring prioriteras och riktlinjerna lorde ha
utformats främst med sikte på sådan invandring. De avsågs emellertid fillämpas
även i fråga om enskild invandring. I likhet med kommittén anser jag alt 1968
års riktlinjer i lillämpliga delar bör gälla även i fortsätlningen. Deras
fakfiska betydelse har emellerfid kraftigt minskat med upphörandet av den
kollekliva arbetskraftsinvandringen och framför allt genom den starkt avtagande
arbetskraftsinvandringen. I ett hänseende föranleds vidare en ändring genom den
ändrade ordning för erhållande av PUT somjag kommer att föreslå i det följande.
I de fall PUT beviljas redan vid invandringen (se kap. 5) blir utlänningen
liksom nu undantagen från

Prop. 1983/84:144 62

skyldighet
alt ha AT. Vid egentlig arbetskraftsinvandring förutsätter självfallet
beviljandet av PUT, att AMS har tillstyrkt invandringen i vanlig ordning.

Den angivna utvecklingen
av arbetskraftsinvandringen har självfallet sin grund i industrins minskade
behov av arbetskraft från andra länder och den allmänna utvecklingen på
arbetsmarknaden under den senaste tioårsperioden. Mol bakgmnd av den
hittillsvarande utvecklingen och den nuvarande sysselsättningssituationen
saknas anledning atl räkna med någol egentligt behov för Sveriges del av
arbetskraftsinvandring under överskådlig tid. Det är angeläget alt här i landet
bosatta arbetssökande samt nordbor i första hand tillgodoses när
arbetstillfällen finns. Jag anser därför i likhet med IPOK atl
arbetskraftsinvandring i fortsättningen bör tillåtas endast i undantagsfall och
sedan det genom arbetsförmedlingens aktiva medverkan har visat sig att ett
uppkommet arbetskraftsbehov inte kan tillgodoses genom arbetskraft som finns i
Sverige. Det bör liksom hittills ankomma främst på arbetsmarknadsverket att genom
arbetsmarknadspolitiska åtgärder och på annat sätt verka för alt här bosatta
arbetssökande kommer ifråga för lediga anställningar. Arbetsgivarna bör genom
planering och framförhållning möjliggöra sådana utbildningsinsatser och andra
åtgärder att detta kan ske. Det bör vidare ankomma på AMS att avgöra, om del i
en viss situation är lämpligt att beträffande en viss yrkeskategori generellt
stoppa all utomnordisk arbetskraftsinvandring.

Om sålunda
arbetskraftsinvandring i normalfallet inte längre bör tillålas, bör undantag
dock kunna ske främst beträffande nyckelfunktioner inom industrin och
näringslivet i övrigt saml inom vissa andra samhällsområden. Kommittén hänvisar
till personer som behövs för kvalificerad forskning, produktutveckling eller
introduktion av en ny teknologi liksom till att undantag måste kunna göras inom
det kulturella området. Jag ansluter mig till vad kommittén har anfört. Även
andra undantag bör under särskilda förhållanden vara möjliga, inte minst i fall
då arbetstagare med den utbildning och erfarenhet som behövs i ett visst fall
inte finns att tillgå i Sverige. Det fär liksom hittills ankomma på AMS alt i
samråd med arbetsmarknadens parter genom praxis klarlägga i vilka fall
undantag bör kunna ske.

I
fråga om sådana anställningar som ingår som ett led i ett internationellt
utbyte delar jag kommitténs och remissinstansernas mening, att AT regelmässigt
bör ges och att det bör begränsas till att avse anställning inom ett visst yrke
hos en viss arbetsgivare. En förutsättning för att sådan arbetskraft skall
accepteras är att del är fråga om anställningar som inle slår öppna för
arbetsmarknaden. Under sådana förhållanden är det vidare angelägel att Sverige
för en generös tillståndspolitik, särskilt som vi för egen del har behov av en
motsvarande attityd från andra länders sida. SAF har somjag nämnt opponerat sig
mot förslaget all AMS strikt skall pröva frågan, om anställningen faller inom
ramen för sådan verksamhet som det här gäller. Jag har viss förståelse för vad
SAF anför i denna del. Del är dock nödvändigt att AMS, liksom hittills, yttrar
sig till SIV i den frågan.

Prop. 1983/84:144 63

Samtidigt är det emellertid viktigt atl myndigheterna
intar en flexibel hållning. Sådan lednings- och specialistpersonal, som enligt
ILO-deklara-tionen eller i övrigt med hänsyn till förelagens normala verksamhet
har ett godtagbart behov av tillfällig tjänstgöring inom ett förelag i Sverige,
bör regelmässigt ges ett på förut nämnt sätt begränsat AT.

Kommittén har i fråga om korttidsanställda, främst artister
och montörer, föreslagit lättnader i kraven för att få ell AT förlängt medan
innehavaren vistas i Sverige. Förslaget har allmänt tillstyrkts. Även jag
delar uppfattningen att reglerna på denna punkt i UtlF är något för härda. Jag
avser därför att senare återkomma med förslag till ändring i UtlF i detta
avseende.

Kommittén tar även upp frågan under vilka fömtsättningar
det skall vara möjligl för en utlänning, som har fått ett tidsbegränsat AT inom
ramen för internationellt utbyte av arbetskraft eller med anledning av ell
tidsbegränsat arbete som artist, montör eller i övrigt, att senare byta yrke
eller anställning efter en arbetsmarknadsprövning av AMS. Såväl IPOK som
remissinstanserna förordar en betydande restriktivitet i detta hänseende. Jag
delar den uppfattningen. Eftersom förutsättningen för att utlänningen i dessa
fall har fått tillstånd att arbeta i Sverige är att hans verksamhet inle
inkräktar på den svenska arbetsmarknaden, måste starka skäl kunna åberopas för
atl en sådan förändring skall tillåtas. Normalt måste också några år ha
förflutit från det han fick del första tillståndet innan någon ändring medges.
Del bör även i delta hänseende ankomma på AMS atl i samråd med arbetsmarknadens
parter ange de närmare fömtsättningarna för att utlänningen skall kunna få ett
vanligt AT. Jag vill erinra om alt utlänningens personliga förhållanden kan
ändras på elt sådanl sätt, atl han enligt gängse praxis beviljas UT som
invandrare. 1 sådanl fall beviljar SIV honom även AT utan atl del sker någon
arbetsmarknadsprövning.

4.3 Utomnordisk invandring av anhöriga

Gällande ordning

Frågan om invandrares rätt att förenas med sina familjer
har tagits upp i olika internationella sammanhang. Så har exempelvis skett i
slutdokumentet från konferensen om säkerhet och samarbete i Europa, samt i
ILO-kon-ventionen (nr 143) om missbruk i samband med migration m.m., senast
förelagd riksdagen gneom prop. 1981/82: 146, och Europarådets konvention om
migrerande arbetstagares rättsställning (prop. 1977/78:162, AU 33, rskr 252).
ILO-konvenlionen nr 143 överlåter på medlemsstaterna atl själva utforma sin
familjeålerföreningspolilik. Konveniionens art. 13:1 är nämligen inle utformad
som en skyldighet. Arl. 13: 2 innehåller emellertid en rekommendation med
avseende på familjekretsen vilken innefattar maka/make samt barn och föräldrar
som är beroende av den migrerande arbetstagaren.

Prop.
1983/84:144 64

Till
skillnad frän ILO-konvenlionen innehåller Europarådets konvention (art. 12) en
bindande regel om familjeåterförening avseende maka/make och ogifta barn som i
det mottagande landet betraktas som minderåriga. Konventionen har, utom av
Sverige, ratificerats av Frankrike, Nederländerna, Portugal, Spanien och
Turkiet, och trädde för Sveriges del i kraft den 1 maj 1983. Konventionen är
bindande med avseende på medborgare i andra ratificerande stater. Art. 12
medger dock ett bostadsvilkor och en väntetid som inte översfiger tolv månader.
Också andra villkor för familjeåterförening kan få förekomma. Återförening av
flyktingars familjer har vidare tagits upp av FN:s flyktingkommissaries
exekutivkommitté i dess konklusioner från år 1981. I konklusion nr 24 uppmanas
konventionsslaterna att underlätta sådan återförening.

I de
flesta invandringsländer tillämpar man del egna familjebegreppet och till
familjen hänförs då i regel endast make/maka och minderåriga barn. Dessutom
finns i många länder regler som gör det möjligt för åldriga föräldrar all
återförenas med sina barn, i vart fall om föräldrarna för sin försörjning är
beroende av barnen.

Av
31 § UtlF framgår alt UT får beviljas bl.a. om utlänningen har
familjeanknytning till en person som är bosalt här. Enligt de beräkningar som
kommittén har redovisai i sitt bakgrundsbetänkande utgjorde invandringen av
anhöriga år 1980 mer än 40 % av hela den utomnordiska invandringen. De fall
där utlänningar ansöker om UT och åberopar anknytning genom äktenskap eller
sammanboende som har varat endast en kort lid, s.k. "snabba
anknytningar", uppgick fill nästan 30% av den utomnordiska invandringen, medan
invandringen av make eller sammanboende i sedan tidigare beslående äktenskap
eller motsvarande samboförhålladen saml barn i åldern 16-20 år uppgick till ca
7 %. Invandringen av andra anhöriga än de som nu har nämnts utgjorde likaså ca
7 % av den utomnordiska invandringen. De som tillåts invandra hit på grund av
anknytning genom någon anhörig utgör den ojämförligt största kategorin bland de
utomnordiska invandrarna. Enligt vad kommittén anför i förslagsbetänkandel (s.
132) tycks antalet UT som årligen beviljas på grund av s.k. snabb anknytning
ha minskat med drygt en fjärdedel från oktober 1978 till oktober 1981 som en
följd av del den 1 april 1981 införda kravet på alt UT i normalfallet skall ha
beviljats före inresan i landet. Av betänkandet framgår vidare att invandringen
av anhöriga med stor sannolikhet har minskat såväl totalt som när det gäller
relativ andel. Trots detla förefaller enligt kommittén de "snabba
anknytningarna" fortfarande utgöra den största enskilda kategorin
utomnordiska invandrare.

Make
eller maka till den som är bosatt i Sverige, antingen denne är medborgare i
Sverige eller annal nordiskt land eller är bosalt i Sverige med gällande UT,
beviljas i praxis tillstånd. Sammanboende under äktenskaps-liknande
förhållanden jämställs med äktenskap och homosexuella förhållanden jämställs i
princip med heterosexuella. Barn under 16 år är undan-

Prop. 1983/84:144 65

tagna från skyldigheten att ha UT, om någon av föräldrarna
som har del i vårdnaden är bosatt här. För barn över 16 år beviljas UT under
förutsättning atl barnet är under 20 år och ogift. För alt UT för invandring
skall beviljas make eller sammanboende krävs att del är fråga om ett etablerat
förhållande. I regel krävs atl parterna tidigare varil bosatta och sammanbott
i ett gemensamt hem utomlands. I andra fall tillämpas en ordning med s.k.
uppskjuten invandringsprövning.

För ingående av äktenskap mellan utländska medborgare
gäller i regel hemlandets lag. Det innebär att giftermålsåldern i många fall
kan vara lägre än den svenska som är 18 år. Enligt tidigare praxis beviljades
normalt UT på gmndval av ell äktenskap som var giltigt enligt tillämplig lag
och under förutsättning att ingen av parterna längre var skolpliktig. Efter en
praxis-ändring krävs numera i princip atl ingen av parterna är under 18 år.
Någon prövning av att bostadsfrågan är löst eller försörjningen tryggad innan
tillstånd beviljas make eller sammanboende och barn sker inle i praxis.

De fall där en utlänning söker UT och åberopar äktenskap
eller sammanboende som har varat endasl en kort tid, s.k. ''snabb
anknytning", har som nämts under senare år varit vanligt förekommande, låt
vara att antalet minskar. Åven om det i de flesta fall är fråga om ell
allvariigt menat äktenskap eller seriöst sammanboende, rör det sig sannolikt i
inte så få fall om konstruktioner i avsikt att underlätta möjligheten atl få UT
i Sverige. I syfte atl söka förhindra atl skenförhållanden ger räll till
bosättning i Sverige, tillämpas en ordning med s.k. uppskjuten
invandringsprövning, när ansökan avser en person som vid beslutslillfällel har
varit gift eller sammanboende endast under en kort tid. Del innebär att flera
tidsbegränsade tillstånd beviljas - i regel fyra tillstånd om vardera sex
månader — och alt lillståndsförlängning varje gång görs beroende av alt
förhållandet fortfarande består. Först efter den normalt tvååriga prövotidens
utgång accepteras utlänningen som invandrare. Har parterna gemensamt barn
accepteras sökanden dock oftast som invandrare efter kortare tid än två år. När
ett allvariigt menat äktenskap eller ett seriöst sammanboende upplöses efter
kortare tid än två år och frågan således aktualiseras att inte förlänga
tillståndet, beaktas omständigheter av humanitär natur som talar för en
föriängning, l.ex. att den utländska kvinnan skulle tvingas återvända till ett
land där hon som frånskild och ensamstående skulle hamna i en svär situation.
Kommittén redovisar pä s. 133-135 den debatt som har förekommit angående
uppskjuten invandringsprövning i dessa fall saml kommitténs undersökning av
tillämpningen i praxis.

I fråga om beviljande av UT till andra anhöriga än make
eller sammanboende och barn har mot bakgrund av 1968 års riktlinjer och
uttalanden i prop. 1979/80:96 av SIV utvecklats en omfattande och väl fastlagd
praxis.

Kommittén har på s. 136 och 137 i förslagsbetänkandet
redogjort för den praxis som tillämpas vid beviljande av UT för andra anhöriga
än make och bam. Sammanfattningsvis innebär praxis följande. Ensamstående
förälder 5 Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144 66

ulan
medföljande minderårigt barn beviljas UT för bosättning hos här i landet bosatt
bam. Detsamma gäller i allmänhet belräffande ensamstående förälder med
minderårigt barn, om majoriteten av de vuxna barnen är bosatta i Sverige. Föräldrapar
som har samtliga sina barn i Sverige beviljas UT om de är 60 år eller äldre
eller det föreligger starka humanitära skäl. Beträffande föräldrar i övrigt
sker en bedömning av en rad förhållanden, såsom om de har barn med sig eller
inte, antalet barn i Sverige, föräldrarnas ålder och hälsotillstånd samt
föreliggande humanitära skäl.

För
andra anhöriga än föräldrar gäller i praxis följande. "Hemmavarande"
ogifta barn över 20 år som inte följde med föräldrarna till Sverige, exempelvis
på grund av militärtjänstgöring, beviljas normalt UT. Detsamma gäller annan
nära släkting som har tillhört samma familjegemenskap eller som kan betecknas
som "sista länk". Med det uttrycket avses en person vars samtliga
nära släktingar finns i Sverige. Undantagsvis kan mer än en person behandlas
som "sista länk"- fall. Innan UT beviljas annan än förälder sker i
praxis en samlad bedömning av olika omständigheter som släktskap, civilstånd,
sökandens ålder, den tid sökanden och den härvarande bott tillsammans i
hemlandet m.m.

I
fråga om beviljande av UT åt anhöriga fill flyktingar får jag hänvisa till
uttalanden i prop. 1979/80:96 s. 38 och 39, där del i fråga om dem föreslås en
någol utvidgad räll till invandring.

Med
anledning av uttalanden i prop. 1979/80:96 gäller numera i praxis att någon
prövning av försörjningen eller bostadsfrågan inte sker vid beslut atl ge UT åt
anhöriga.

Kommittén

IPOK
anför all någon ändring av nuvarande principer för beviljande av tillstånd för
make, maka eller minderåriga barn inle är motiverad. Tillstånd bör alltså
regelmässigt beviljas för den som är gift med eller minderårigt barn till en
svensk eller nordisk medborgare eller en utländsk medborgare som är bosatt i
Sverige. Samboende under äktenskapsliknande former föreslås liksom hittills jämställas
med äktenskap och homosexuella förhållanden med heterosexuella. Den 20-
årsgräns som i dag generellt fillämpas i praxis när det gäller att bevilja
tillstånd anser kommittén vara väl avvägd för normalfallen.

1
fråga om s.k. snabba anknytningar framhåller kommittén, att äktenskap och
samboende, som är konstruktioner i syfte att underlätta för utlänningen att få
UT, i dag utgör ett stort problem i de flesta invandringsländer. För att komma
tillrätta med detta problem har vi i vårt land ansett det nödvändigt att
tillämpa ordningen med s.k. uppskjuten invandringsprövning. Kommittén pekar på
de nackdelar som denna ordning medför för utlänningen. Den part som har
beviljats tillstånd på grund av anknytning kommer för sitt fortsatta UT i en
beroendeställning till den här bosatta parten och kan därigenom komma att känna
sig tvingad att stanna kvar i ett

Prop.
1983/84:144 67

förhållande
som han eller hon helst skulle vilja lämna. Den som har varit bosall i Sverige
någon tid kan vidare komma i ett svårt läge, om han eller hon tvingas återvända
till hemlandet. Det gäller särskilt kvinnor som skulle tvingas återvända till
ett land där skilsmässa inle är socialt accepterad och där ensamslående kvinnor
möter särskilda svårigheter. Det kan också framstå som stötande om en person
som varit bosatt här en tid och hunnit anpassa sig till arbetslivet och till
samhällsförhållandena i övrigt tvingas lämna landet. Atl ersätta nuvarande
ordning med en slutlig invandringsprövning redan när det första tillståndet
ges anser kommittén omöjligt, särskilt som tillståndet beviljas före inresan.
Kommittén anser alltså att uppskjuten invandringsprövning även fortsättningsvis
bör tillämpas när tillstånd beviljas på grund av äktenskap eller sammanboende
som har varat endasl en kort lid. I annal fall skulle risk uppkomma för en
betydande oreglerad invandring.

I
praxis tillämpas normalt en prövolid om två år. Mot bakgrund av de nackdelar
som kan föranledas av uppskjuten invandringsprövning anser kommittén alt två år
bör vara en maximitid och att liden för normala fall bör sättas kortare.
Kommittén föreslår att regeringen skall bestämmma hur lång prövolid som normalt
skall krävas och denna normaltid bör kunna frångås med hänsyn till
omständigheterna i det enskilda fallet. Som exempel på situationer då den
normala prövotiden kan frångås nämner kommittén, att del vid prövningen av en
förlängningsansökan framgår alt parterna har ell gemensamt barn.

Om
förhållandet upphör, bör enligt komittén liden för vistelsen inte ensam avgöra
ärendets utgång. Hänsyn bör i varje enskilt fall tas till samtliga
omständigheter, främst förekomsten av gemensamt barn i förhållandet,
situationen för den utvisningshotade i hemlandet samt i vilken utsträckning han
eller hon här har funnit sig till rätta i arbetslivet och i samhället i övrigt.
Kan det visas alt parterna från början har lämnat oriktiga uppgifter om sitt
förhållande och dessa oriktiga uppgifter har varit grunden för tillstånd, bör
det dock enligt kommittén föreligga synnerligen starka skäl för att fortsatt
tillstånd skall beviljas.

Kommittén
tar därefter upp frågan om godkännande för invandring av sådant äktenskap eller
sammanboende där den ena eller båda parterna är minderåriga. Kommittén erinrar
om att hemlandets lag i regel avgör äktenskapsåldern för medborgare i annal
land. Äklenskapsåldern i utländsk lagstiftning är i många fall lägre än den
svenska, som är 18 år. I november 1982 beslöt SIV, med ändring av praxis, att
UT i fortsättningen normall inte skulle ges, om inle parterna hade uppnått svensk
äktenskapsålder. Ändringen motiverades av verket med de skäl som rent allmänt
talar mot äktenskap mellan minderåriga, men också med all frågan ofta gäller
unga flickor som har vuxit upp i en helt annan miljö än den svenska och som
därför möter stora svårigheter när de kommer hit som mycket unga efter att ha
lämnat sin familj och urspmngliga miljö.

Prop.
1983/84:144 68

Även
kommittén framhåller alt starka skäl talar mot att UT beviljas för minderåriga
pä grund av äktenskap eller sammanboende, framför allt när någon av parterna är
skolpliktig. Kommittén anser del därför motiverat att i princip kräva att båda
parter skall ha uppnått svensk äktenskapsålder för alt UT skall kunna beviljas.
År omständigheterna sådana atl det skulle framstå som mer stötande atl vägra
tillstånd än att bevilja sådanl, anser dock kommittén att undantag bör göras.
Som exempel nämner kommittén bl.a. alt flickan är gravid eller atl parterna
redan har ett gemensamt barn. Undantag bör enligt kommittén medges endasl när
del är motiverat av starka humanitära skäl. Ju yngre någon av parterna är desto
starkare skäl måste krävas för att tillstånd skall beviljas. Kommittén föreslår
vidare alt SIV i tveksamma fall rådgör med socialnämnden i kommunen innan tillståndsfrågan
avgörs.

När
det gäller invandringen av anhöriga vid sidan av kärnfamiljen erinrar
kommittén om, atl familjens sociala roll i många länder innebär bl.a. att den
som inte kan försörja sig själv i allmänhet måste las om hand av nägon
släkting. Det gäller l.ex. regelmässigt för åldriga föräldrar. Kommittén
erinrar vidare om atl det i mänga kulturer är mer eller mindre otänkbart alt
ogifta personer och då särskilt kvinnor bor ensamma och har ett egel hushåll.
De är i stället hänvisade till att bo tillsammans med föräldrar eller hos någon
gift släkting. 1 många utvandringsländer är del därför vanligt att ett hushåll
beslår av betydligt fler familjemedlemmar än hos oss. Det är emellertid
ovanligt i de flesta kulturkretsar att gifta syskon med egna familjer bor
tillsammans. För många invandrare i Sverige är del mol denna bakgmnd enligt
kommittén ett problem, att familjebegreppet i Sverige är betydligt snävare än
det är i del gamla hemlandet. Man erinrar dock om alt det under del senaste
decenniet har skett en successiv utvidgning av kretsen anhöriga som tillåts
komma till Sverige för bosättning. Bl.a. har alltfler föräldrar tillåtils
invandra. Kommittén anför vidare alt det i och för sig är fullt möjligt att
ytterligare utveckla praxis på ell sådanl sätt atl en någol vidare krets anhöriga
än i dag får möjlighet till bosättning här. Enligt kommitténs mening är det
emellertid svårt att med en generellt verkande men generös praxis uppnå någon
nämnvärd vidgning av nuvarande familjebegrepp, ulan att det samtidigt innebär
att tillstånd beviljas för personer med jämförelsevis mindre starka skäl. Det
anges sålunda knappast vara rimligt att relativt unga föräldrar med minderåriga
barn medges rätt att bosätta sig i Sverige bara därför all ett vuxet barn är
bosatt här. När det gäller syskon är det enligt kommittén svårt att se hur
någon nämnvärd utvidgning av nuvarande praxis skulle kunna ske utan att det
innebär alf flertalet av de personer som har något syskon i Sverige får
möjlighet till bosättning här. Kommitténs slutsats är att en utveckhng av
praxis, som innebär atl fler generellt verkande kriterier (ålder, civilstånd,
anlal barn i Sverige och i annal land m.m.) ställs upp, inte är en lämplig
melod om man önskar underiätta familjeinvandring. Praxis bör enligt kommittén i
stället

utvecklas så att större hänsyn kan tas till ömmande men
mer udda omständigheter som ligger vid sidan av de kriterier som finns i dag.

För att underlätta en sådan ytteriigare liberalisering av
praxis föreslår kommittén all statsmakterna antar vad kommittén kallar en
"anlalsmässig riktpunkt" för denna fillkommande anhöriginvandring. En
anlalsmässig riktpunkt kan enligt kommittén pä del viset vara positiv för de
anhöriga som önskar återförenas, att ell avslag inte behöver uppfattas som så
definitivt som det ofta är i dag. Om sökanden tillhör den krets som har
utsikter att få tillstånd inom denna ram, finns möjligheten kvar att kunna få
tillstånd ett kommande år, även om det blir avslag på den första ansökningen.
Kommittén föreslår alt en anlalsmässig riktpunkt bör avse endast anhöriga som
inte lillhör kärnfamiljen. Till denna hänförs först och främst make eller maka,
sammanboende och minderåriga barn. Även andra anhöriga, som har ingått i
hushällsgemenskapen, föreslås dock i detta sammanhang hänföras till
kärnfamiljen, särskilt som dessa i dag regelmässigt får UT. Dessa personer
utgörs ofta av hemmavarande ogifta barn över 20 år. Det är vidare inte ovanligt
att ogifta döttrar - oavsett ålder - bor hemma hos sina föräldrar och atl de
efler föräldrarnas död fömtsälls bo tillsammans med någon nära manlig
släkting, t.ex. en bror.

Kommittén anser att del bör ankomma på SIV alt med
nuvarande praxis som gmnd genom en prövning från fall till fall avgöra vilka
ytterligare sökande som bör tas emot inom ramen för systemet med en
anlalsmässig riktpunkt. Det är därvid enligt kommitténs mening rimligt att
försteg ges ål åldriga föräldrar. Avseende bör vidare fästas vid bl.a. hur
länge den härvarande bott i Sverige och om han eller hon är svensk medborgare. Visst
försteg bör ges anhöriga till flyktingar. Omständigheter av humanitär art bör
också vägas in.

Kommittén har vidare övervägt tillämpning av ett utvidgat
familjebegrepp i fråga om anhöriga till personer från vissa länder eller
kulturer. Den har emellertid funnit att del skulle möta stora svårigheter att
avgöra för vilka länder eller kulturområden som ett sådant vidgat
familjebegrepp skulle gälla. Invandrare från länder och kulturområden, som inte
skulle omfattas av ett sådant vidgat familjebegrepp, skulle sannolikt också uppfatta
en sådan ordning som djupt orättvis. Däremot anser kommittén alt särskild
hänsyn vid tillämpningen av systemet med en anlalsmässig riktpunkt bör tas
till sädana omständigheter som atl i många länder ogifta kvinnor inte bor i eget
hushåll. Del är emellertid då inle fråga om att tillämpa ett vidgat
familjebegrepp för personer från vissa kulturkretsar utan i stället om att ta
hänsyn till den rent faktiska familjesituationen i del enskilda fallet. Den i
prop- 1979/80:96 förordade ökade generositeten mot anhöriga till flyktingar bör
slutligen, enligt kommitténs mening, tillämpas även belräffande anhöriga till
andra invandrare som har svårigheter att träffa de anhöriga i hemlandet och
känner oro för deras situation.

IPOK föreslår vidare att viss hänsyn bör las till
försörjningen och

Prop. 1983/84:144 70

bostadsfrågan
när tillståndsfrågan övervägs beträffande andra anhöriga än dem som tillhör
eller hänförs till kärnfamiljen. Jag kan hänvisa till s. 147-148 i
förslagsbetänkandet

Slutligen
går kommittén in på frågan om tillämpningen vid anhöriginvandring av kravet på
UT före inresan. Undantag från skyldigheten att ha tillståndet ordnat före
inresan gäller enligt 33 § UtlF bl.a. om utlänningen avser all förena sig med
nära familjemedlem som är stadigvarande bosalt i Sverige och utlänningen
tidigare har sammanlevt med denna utom riket, eller om han av något annat skäl
av synnerlig vikl bör tillåtas resa in. I prop. 1979/80:96 framhålls att
undantagen, i fråga om andra än dem som kommer hit för återförening med
härvarande make respektive föräldrar, bör begränsas genom en strikt
tillämpning. Innebörden av gällande praxis framgår av förslagsbetänkandet (s.
149).

Kommittén erinrar om atl
kravet på alt UT regelmässigt skall ha beviljats före inresan i landet främst
infördes i syfte att komma till rätta med fall av s.k. snabb anknytning som
kunde misstänkas vara skenförhållanden. Kravet på UT före inresan har enligt
kommittén också fält önskvärd effekt. Kravet anges emellertid även ha medfört problem
i vissa fall. Detla gäller enligt kommittén bl.a. i fräga om invandrare som
under sin årliga semestervislelse i hemlandet ingår äktenskap med en landsman.
1 sådana fail upprätthålls kravet på atl UT skall ha beviljats före inresan,
eftersom parterna inle tidigare har sammanlevt utomlands. Kommittén anser alt
den som ingår äktenskap i hemlandet under en semestervistelse där ofta hamnar
i ett orimligt läge. UT kan inte med utsikt till framgång sökas innan
äktenskapet ingåtts och ansökan efter att delta har skett hinner i regel inte
prövas under den tid en normal semester varar. Resultatet blir att makarna inte
kan resa till Sverige gemensamt, vilkel anges vara oacceptabelt. Ett problem är
emellertid enligt kommittén, att man många gånger har anledning att misstänka
atl del är fråga om ett skenäktenskap. Kommittén anser dock atl när det
existerar en relation mellan parterna motsvarande vår föriovning och ibland
även mellan familjerna med sikte på atl äktenskap skall ingås, så bör delta
kunna accepteras som tillräcklig grund för inresa och prövning av UT-ansökan
här i landet. Molsvarande bedömning all ett äktenskap är seriöst bör enligt
kommittén kunna göras också i andra fall. Prövningen av om äktenskap är bona
fide måste ske med beaktande av seder och bruk i olika kulturer. Några andra
riktlinjer kan enligt kommittén knappast ges. Kommittén anser vidare att det
heller inte finns anledning atl upprätthålla en strikt tillämpning av kravet på
UT före inresan när det är fråga om andra anhöriga än medlemmar av kärnfamiljen
och del är uppenbart alt en materiell prövning av ansökan skulle leda till
bifall.

Remissinstanserna

Flertalet
remissinstanser anser det nödvändigt att behålla ordningen med uppskjuten
invandringsprövning i de fall då UT söks på grund av s.k.

Prop. 1983/84:144 71

snabb anknytning. Kammarrätten i Jönköping anser således
att nuvarande praxis bör bibehållas men atl tillämpningen inle får leda till
stötande resultat. RPS understryker vikten av att förslagångstillslåndet gmndas
på en tillfredsställande utredning. SIV framhåller all inga omständigheter har
kommit fram som tyder på att den nuvarande Ivåårsfiden är för lång. Om ett
förhållande upphör tidigare bör liksom nu bl.a. omständigheter av humanitär
nalur vägas in i bedömningen av om utlänningen ändå skall fä stanna. I
flertalet fall måsle emellertid tiden vara den avgörande bedömningsgrunden.
Anpassning till arbetslivet bör få spela in endasl efter längre vistelsetider.
SIV anser, liksom RPS, atl ny prövolid bör löpa om utlänningen åberopar
anknytning till en ny person. Länsstyrelserna i Stockholms och Västerbottens
län. Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer
understryker likaså vikten av all nuvarande ordning bibehålls. En rad kommuner
förordar en kortare prövolid än två år. Socialstyrelsen, Jugoslaviska
riksförbundet och KFUK/KFUM pläderar för en generösare praxis vid bedömningen
av situationer där förhållandel har upphört före utgången av tvåårstiden.
Några remissinstanser, bl.a. länsstyrelsen i Malmöhus län och Södertälje
kommun, ställer sig mer eller mindre avvisande till en ordning med uppskjuten
invandringsprövning. Länstyrelsen förordar i ställel en mer rigorös kontroll
vid första tillståndet.

Även när
det gäller den åldersgräns för giftermål som skall accepteras vid prövningen av
UT-ansökningar tillstyrker det stora flertalet remissinstanser kommitténs
förslag. Kammarrätten i Jönköping anför atl en tillståndsgivning som sirider
mot övriga i det svenska samhället gmndläggande omsorgs- och skyddsregler för
unga människor inte bör komma i fråga. 1 stället får det invandrarpolitiska
s.k. valfrihetsmålel vika. Huvudregeln måsle enligt kammarrätten vara, att
tillstånd inte får beviljas om parterna inte har uppnått svensk
giflermålsålder, även om äktenskapet är giltigt enligt tillämplig, vanligtvis
hemlandets, lag. Undanlag bör kunna medges när det föreligger synnerliga skäl.
Även 5/V, länsstyrelsen i Stockholms län samt ärkebiskopen. Rädda barnen.
Svenska flyktingrådet, Sveriges frikyrkorådl samråd och en lång rad kommuner
tillstyrker kommitténs förslag i denna del. Socialstyrlsen och Malmö kommun
vill utreda frågan ytterligare. Socialstyrelsen menar visserligen all starka
skäl talar för att gränsen sätts vid 18 år men hänvisar samtidigt till den
komplikation som del innebär, atl äktenskap där en part eller båda är yngre än
18 år i dessa fall faktiskt är giltigt i Sverige. Hänvisning görs också till
det s.k. Helsing-forsavtalel.

Kommitténs förslag om en s.k. anlalsmässig riktpunkt för
en utvidgad anhöriginvandring har mött ett blandat mottagande. De flesta av
remissin-stansema har emellertid avstyrkt förslaget. Till dem som ställer sig
positiva hör kammarrätten i Jönköping, som gör det mol bakgmnd av alt en
generell ändring av nuvarande praxis skulle leda till en stor och oförutse-

Prop.
1983/84:144 72

bar invandring. Den senare synpunkten delas av AMS.
Socialstyrelsen som ställer sig bakom kommitléförslaget vill starkt understryka
att man bör ta hänsyn fill situationen för minderåriga gifta kvinnor, som
saknar anhöriga från sin ursprungliga familj i Sverige. Att få hit en släkting
kan dä innebära ell stöd. Ett försteg bör även ges anhöriga till flyktingar.
Länsstyrelsen i Stockholms län och några kommuner uttalar sig också för en
begränsad utvidgning av invandringen av anhöriga utanför kärnfamiljen.

Till dem som lar avstånd från förslaget hör 5/V, som säger
sig ha starkt negativa erfarenheter av administrationen av ett syslem med en
anlalsmässig riktpunkt. Systemet inger överdrivna förhoppningar och leder till
ett stort antal ansökningar som i många fall måste avslås. Ordningen uppfattas
som orättvis. Den är administrativt betungande. Det är enligt verket bättre atl
inom ramen för gällande ordning ta ökad hänsyn till fall där ömmande och udda
omständigheter föreligger. Även ärkebiskopen. Rädda barnen, Svenska
flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd!samråd tar avstånd från förslaget,
närmast från den utgångspunkten alt det skulle kunna hindra befogad
familjesammanföring i visst fall. Länsstyrelsen i /Malmöhus län förordar en
viss liberalisering av gällande kriterier för UT, t.ex. beträffande
föräldrarnas ålder. Röda korset säger all elt kvotsystem bäddar för kritik från
likabehandlingssynpunkt. LO förordar ell bibehållande av nuvarande praxis, som
utgör resultatet av en fortlöpande uppmjukning av kraven under en följd av år.

IPOK:s förslag alt i viss, begränsad omfattning införa
krav på ordnad bostad godtas eller lämnas ulan erinran av remissinstanserna.

Kommitténs
förslag till en uppmjukning av praxis beträffande det generella kravet på UT
före inresan har tillstyrkts av advokatsamfundet men har i övrigt mött ett
starkt motstånd bland remissinstanserna. RPS säger alt del skulle bli en mycket
svår uppgift för passkontrollpersonalen att utröna om det i ett visst fall är
fråga om skenäktenskap eller inte eller om det finns en tidigare relation
mellan parterna av det slag kommittén avser i silt förslag. Någon
liberalisering av kravet på att UT skall vara ordnat före inresan bör därför
inte ske, när ett nyligen ingånget äktenskap åberopas som grund för UT. Skulle
man luckra upp tillämpningen av beslämmelserna om UT före inresan beträffande
anhöriga utanför kärnfamiljen, skulle man enligt RPS ta ett allvariigt och
olyckligt steg tillbaka till den ordning som gällde före den 1 april 1981. Även
SIV motsätter sig bestämt atl praxis ändras i de båda av kommittén angivna
hänseendena. Verket avvisar vidare tanken på att utlandsmyndigheterna skulle få
bevilja visering i hithörande fall, eftersom dessa inte avser besök utan inresa
för bosättning. En allmän liberalisering av praxis skulle avsevärt försvåra
möjligheten att ge adekvat informafion om vad som gäller i en viss situation.
Kammarrätten i Jönköping anser det angeläget att undantagsfallen också
fortsättningsvis begränsas genom en relativt strikt tillämpning. Några
generella lättnader bör inte ges. Kontakten med anhöriga i hemlandet bör
enligt kam-

Prop. 1983/84:144 73

marrätlen i vissa fall kunna underlättas genom en mindre
restriktiv vise-ringspraxis. Beträffande specialfallet med invandrare som under
semestervistelse i hemlandet ingår äktenskap förordar kammarrätten den ordningen,
att den i Sverige boende före resan till hemlandet pä grundval av befintlig
utredning erhåller ett icke bindande förhandsbesked. Ett positivt sådant besked
kunde då i förening med ett bevis om äktenskapet godtas för inresa i avvaktan
på UT.

Föredraganden

1 likhet med kommittén anser jag atl nuvarande principer
för beviljande av UT för make, maka eller minderåriga barn till den som är
bosatt här bör bibehållas. Liksom hittills bör man vid bedömningen i detta
sammanhang av minderårighet ulgå från nuvarande 20-års gräns.

Jag anser också, i likhet med kommittén, att en ordning
med uppskjuten invandringsprövning måsle tillämpas även i fortsätlningen när UT
söks på grund av en nyligen etablerad anknytning till en här bosatt person.
Behovet av en sådan ordning har också allmänt understrukils vid remissbehandlingen.
Utan en sådan möjlighet atl pröva om det förhållande som åberopas som stöd för
ansökningen är seriöst, skulle det bli nödvändigt att inta en synnerligen
restriktiv hållning till invandring på denna grund, särskilt som slora
svårigheter föreligger att redan före inresan göra en tillfredsställande
utredning rörande allvaret i parternas förhållande. Från den utgångspunkten är
ordningen alltså till förmån även för sökandena.

Det är samtidigt uppenbart att ordningen med uppskjuten
invandringsprövning för den utlänning som berörs kan medföra allvarliga
svårigheter i de fall dä förhållandel mellan parterna försämras eller bryts
före tvåårstidens utgång. Den utpressningsliknande situation som utlänningen
då kan hamna i, liksom den risk som kvinnor i vissa fall löper att bli socialt
utstötta vid en utvisning till hemlandet, är exempel på detta. I praxis tas
emellertid avgörande hänsyn till sådana omständigheter vid bedömningen av om
utlänningen skall få stanna. Jag delar kommitténs uppfattning att hänsyn i den
situationen bör tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet, främst
fill om utlänningen har misshandlats eller annars blivit illa behandlad under
sammanboendet, om det finns barn i förhållandel, om sökanden riskerar alt bli
socialt utstött vid återkomsten till hemlandet och om han eller hon har hunnit
bli väl etablerad i arbetslivet. Det är självfallet angeläget att undvika
sådana beslut som framstår som slötande för den allmänna rättskänslan. Jag
anser vidare alt det finns skäl att i något högre grad än nu låta utlänningen
få stanna kvar i Sverige när förhållandet har upphört före tvåårstidens utgång.

Jag är emellertid inte för närvarande beredd alt förorda
en generell sänkning av prövotiden från nuvarande två år. Ju närmare
tvåårstiden äktenskapet eller sammanboendet har kommit att vara, desto lägre
krav bör dock kunna ställas på tyngden av sådana tillkommande omständigheter

Prop. 1983/84:144 74

av
humanitär natur som talar för att utlänningen skall tillåtas stanna kvar. Vad
jag nu har sagt tar självfallet sikte pä de fall då förhållandet från början
har varit seriöst menat, i vart fall från sökandens sida.

Jag
delar inle kommitténs uppfattning att den urspmngliga tvåårstiden normalt skall
gälla, även när utlänningen åberopar anknytning till en ny person sedan det
gamla förhållandel har upphört. Frågan får avgöras från fall till fall.
Förhållandena kan vara sådana atl utlänningen, med anledning av någon sådan
omständighet somjag fömt har nämnt, kan böra godtas som invandrare redan på
grundval av det tidigare äktenskapet eller sambo-förhållandel. 1 vissa fall och
särskilt då del finns anledning att utgå från att upprepade
anknytningsförhållanden primärt syftar till alt utlänningen skall få stanna,
bör han dock inte fullt ul få tillgodoräkna sig den tidigare prövotiden.

En
viktig fråga som kommittén tar upp gäller vilken minimiålder jör ingående av
äktenskap som skall accepteras i invandringssammanhang. Enligt 2 kap. I §
giftermålsbalken (GB) får den som är under 18 år inte ingå äktenskap utan
tillstånd av länsstyrelsen i det län där den underårige har sitt hemvist. GB är
emellertid inle tillämplig när utländska medborgare gifter sig här i landet
utan då gäller i stället beslämmelserna i lagen (1904:26 s. l)om vissa
internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap. Enligt 1
kap. i 1904 års lag gäller som huvudregel att om en utlänning vill ingå
äktenskap skall hans eller hennes rält därtill prövas enligt lagen i den stat
där han eller hon är medborgare. Vissa undantag finns. Ett sådanl undanlag från
huvudregeln är att den som är under 15 år inte får ingå äktenskap i Sverige
ulan fillstånd av länsstyrelsen (I kap. 3 § första punkten), även om rätten att
ingå äktenskap skall prövas enligt utländsk lag. Beträffande ell äktenskap som
ingåtts utomlands gäller enligt 1904 års lag att det anses giltigt i Sverige, om
det är giltigt anfingen i den stat där det ingicks eller i den eller de stater
som mannen och kvinnan var medborgare i och delta även om den svenska rätten
lägger hinder i vägen för äktenskap.

Den
omständigheten atl ett utomlands ingånget äktenskap är giltigt i Sverige
innebär emellertid inte ulan vidare, att de principer som tillämpas i vårt land
i fråga om en utlännings rält att här förena sig med sin make eller maka skall
gälla en utlänning som är minderårig. Avgörande för om ett äktenskap med en minderårig
normalt kan godtas som fillståndsgrundande är ytterst, om sådana äktenskap är
förenliga med gmndläggande svenska värderingar. Vid den bedömningen skall även
vägas in det för svensk invandrarpolitik centrala valfrihetsmålet, dvs.
invandrarnas rätt atl välja mellan att upprätthålla egna kulturtraditioner
eller att låta sig assimileras av den svenska kuUuren. Såväl kommittén som en
nästan enhetlig remissopinion har bedömt att de nackdelar som barnäktenskapen
leder till för främst unga flickor väger så tungt, att de motsätter sig atl
sådana äktenskap generellt blir tillståndsgmndande. För närvarande tillämpas
också i

Prop. 1983/84:144 75

tillslåndsärenden enligt huvudregeln den svenska
minimiåldern på 18 år, sedan SIV i november 1982 frångick sin tidigare praxis
att godta äktenskap där kontrahenterna hade fyllt 16 år och avslutat sin
skolgång.

Jag vill erinra om att frågan om äktenskap med minderåriga
utländska medborgare nyligen har varit föremål för riksdagens behandling. Jag
hänvisar fill lagutskottels belänkande (LU 1980/81:2). Som ett resultat av
riksdagsbehandlingen har utredningen (Ju 1977:08) om barnens rält numera fått
i uppdrag atl företa utredning av vissa hithörande frågor och lämna förslag
till åtgärder som kan vara påkallade (Dir. 1982:25). Utredningsarbetet är inte
slutfört. Närliggande frågor behandlas även av familjelagsak-kunniga(Ju
1970:52).

Även för egen del anser jag atl ett generellt accepterande
av äktenskap med minderåriga utländska medborgare skulle slå i klar strid mot
grundläggande svenska sociala värderingar beträffande bl.a. barns och
ungdomars rätt till en självständig utveckling och rätl till utbildning, deras
rält alt själva träffa livsavgörande beslul samt strävandena mol jämställdhet
mellan könen. Jag delar därför kommitténs uppfattning att äktenskap med en
utländsk medborgare som söker UT i allmänhet inte bör utgöra tillräcklig grund
för att bevilja tillståndet, om någon av kontrahenterna är under 18 år. Någon
ändring av praxis bör alltså inte ske på denna punkl. Den omständigheten att
vissa hithörande frågor är föremål för utredning föranleder, i vart fall för
närvarande, inget annat ställningstagande.

1 likhet med IPOK och remissinstanserna anser jag att
undantag bör göras när del skulle framstå som stötande att vägra UT. Del kan
t.ex. gälla om flickan är gravid eller parterna har ett gemensamt barn eller om
flickan skulle bli utstött om hon nödgades stanna kvar i hemlandet utan sin
make. Som kommittén förslår bör SIV i tveksamma fall rådgöra med socialnämnden
i kommunen innan undantag görs från 18-årsregeln.

Den föreslagna ordningen innebär i allt väsentligt att
samma äktenskapsålder och samma möjligheter till undantag kommer alt gälla för
tillståndsgrundande äktenskap som i fråga om ingående av äktenskap mellan svenska
medborgare.

Vid bedömningen av vad remissinstanserna har anfört i
fråga om en ordning med s.k. anlalsmässig riktpunkt för den s.k.
anhöriginvandringen har jag funnit övervägande skäl tala emot atl införa ett
sådant system. Ett sådant system skulle bl.a. lätt kunna medföra avsteg från
principen att lika fall skall behandla lika.Någon generell utvidgning av
anhöriginvandringen kan heller inle komma i fråga. Nuvarande mångfacetterade
lillståndpraxis ger enligt min mening förhållandevis goda möjligheter för
anhöriga till dem som är bosatta här alt förenas med dem. Någon nämnvärd
förändring av gällande praxis anser jag därför inle vara påkallad. Det bör
ankomma på SIV atl - utöver beviljande av UT till dem som får komma hit för
närvarande — i möjlig mån ta ökad hänsyn till fall där udda och ömmande
omständigheter åberopas. I remissvaren har getts vissa exempel.

Prop.
1983/84:144 76

Vad slutligen gäller kravet på UT före inresan, haren
kraftig remissopinion motsatt sig ändring av gällande praxis. Nuvarande praxis
bygger på de uttalanden som i samband med UtlL:s tillkomst gjordes i prop.
1979/80:96 (s. 33-37). Ordningen har tillämpats i bortåt två år. Erfarenheten
visar att reformen har haft effekt när del har gällt att minska benägenheten
att söka UT först efter inresan i Sverige.

Vid avgörande av enskilda ärenden görs undantag från
huvudprincipen i den omfattning motiven tillåter. Att mera allmänt mjuka upp
gällande praxis anser jag inte för närvarande vara lämpligt. Inte heller kan
jag ansluta mig till del första av de två särskilda förslag som IPOK framför
(betänkandet s. 150). När det gäller sådana anhöriga utanför kärnfamiljen, som
uppenbarligen skulle ha fått stanna vid en materiell prövning, beaktas i praxis
samtliga de omständigheter som talar för att tillåta sökanden att vänta på
beslutet i Sverige. Tillämpningen av huvudregeln kan på detta sätt också i
fortsättningen göras mindre strikt. Även om sålunda någon allmän förändring av
praxis enligt min mening i vart fall inte för närvarande bör ske, är det även i
dessa fall angelägel atl undvika beslut som framstår som stötande för den
allmänna rättskänslan eller humanitetens krav.

Vad jag nu har sagt förutsätter emellertid en generös
tillståndpraxis när det gäller utlänningar som, efter att ha vägrats UT pä
grund av exempelvis anknytning till en här bosatt person, återvänder till
hemlandet och ansöker om UT därifrån. Redan det förhållandet att parterna
saknar möjlighet att etablera sig tillsammans i Sverige måste enligt min mening
föranleda, att förhållandevis låga krav bör ställas i fråga om styrkandel av
att förbindelsen är seriös och belräffande den tid denna har varat. Ordningen
med uppskjuten invandrarstalus är ju för övrigt avsedd att möjliggöra vägrad
invandring i de fall, då det visar sig all förhållandet inle var seriöst.

4.4 Övrig invandring av icke-nordbor

Gällande ordning beträffande invandring av personer med
anknytning hit på annat sätt än genom anhöriga

Några riktlinjer för invandring av personer med annan
anknytning till Sverige än genom anhöriga har inte antagils av statsmakterna.
Gällande principer för den invandringen har utvecklats i praxis. Det gäller här
främst anknytning genom tidigare vistelse i Sverige, svenskt påbrå, anställning
ombord på svenskt fartyg eller i svenskt företag utomlands samt anställning
vid utländsk ambassad eller konsulat i Sverige. Antalsmässigt är det fråga om
små grupper. Kommittén har beräknat att dessa grupper år 1980 sammantagna
utgjorde högst 5 % av den utomnordiska invandringen.

Praxis i
fråga om beviljande av tillstånd på grund av anknytning genom förutvarande
vistelse i Sverige var tidigare oklar. SIV har emellertid i december 1982
utfärdat interna anvisningar i frågan. Dessa innebär i huvudsak följande.
Sökanden skall ha varit accepterad som invandrare i

Sverige
för att hans tidigare vistelse här skall anses som tillslåndsgrun-dande
anknytning. I tillståndsfrågan vägs in längden av såväl utlandsvistelsen som
den tidigare vistelsen i Sverige. Har utlandsvistelsen varat i högst ett år
beviljas UT oavsett längden av den tidigare vistelsen i Sverige. Detsamma
gäller om utlandsvistelsen har varat i högst tre år och berott på något
tvingande skäl, l.ex. militärtjänst eller sjukdom. Har utlandsvistelsen i
annat fall varat mellan ett och tre år, beviljas utlänningen UT om den fidigare
vistelsen i Sverige har pågått under minst fyra år. Vid längre utlandsvistelse
ges normalt inle UT på grund av den anknytning som tidigare vistelser innebär.
Undantag kan göras om den tidigare vistelsen i Sverige har varil mycket lång,
minst 10-15 år, eller om det föreligger starka humanitära skäl. Har sökanden
bildat ny familj i hemlandet, ställs strängare krav för alt tillstånd skall
beviljas.

Den
gmpp av personer som till slöd för sin ansökan om UT åberopar anknytning genom
svenskt påbrå år störst av de nu behandlade grupperna. Enligt den praxis som
SIV har utbildat beviljas tillstånd för personer som är svenskfödda, liksom för
dem som har en far eller mor som är svenskfödd. För tredje generationens svenskättlingar
räcker emellertid inte enbart svenskt påbrå som gmnd för UT. En bedömning sker
i stället från fall till fall, varvid hänsyn tas till bl.a. längre vistelser
för besök i Sverige, anknytning genom släktingar här och kunskaper i svenska.

Även
långvarig anställning ombord på svenskt fartyg eller i svenskt företag
utomlands har i praxis ansetts kunna gmnda sådan anknytning till Sverige att
tillstånd har beviljats. Flertalet fall har rört anslällda ombord pä ett
svenskl fartyg. Endast när del gäller sådana anslällda finns det en klart
utbildad praxis. Anknytning genom anställning i svenskt företag utomlands har
åberopats i mycket få fall. Den som har varil anställd ombord pä svenskt fartyg
under ett tiotal år har i allmänhet ansetts ha sådan anknytning hit all UT har
kunnat beviljats. Har utlänningen varit rederianslälld sedan minst tre år och
blivit arbetslös och berättigad till ersättning från svensk arbetslöshetskassa,
har likaså UAT brukat beviljas, efter det alt AMS har lämnat sitt tillstyrkande.

Enligt
reglerna om immunitet och privilegier i de två i Wien år 1961 och 1963
avslutade konventionerna om diplomatiska och konsulära förbindelser skall
personal vid en ambassad eller ett konsulat inle betraktas som bosatt i
tjänstgöringslandel. Av 101 § UtlL jämförd med 85 § UtlF framgår att
diplomatisk och konsulär personal jämte familjer och "betjäning" inle
omfattas av bestämmelserna i UtlL om bl.a. UT. Inte heller krävs AT för
anställningen vid ambassaden eller konsulatet. En utlänning som är anställd
vid främmande stats ambassad eller konsulat i Sverige betraktas inle som bosalt
här. Anställning vid utländsk ambassad eller utländskt konsulat i Sverige
medför därför enligt praxis normalt inte sådan anknytning till Sverige, att UT
beviljas om anställningen upphör. Detta gäller även om den diplomatiske
tjänstemannens maka eller make har beviljats AT under

Prop.
1983/84:144 78

den
tid personen var anställd vid den utländska beskickningen. I fall då det har
varil fråga om en myckel långvarig anställning vid utlandsmyndigheten, har
undantagsvis tillstånd for bosättning beviljats efter det atl anställningen
upphörde. I de fall som har förekommit har den anställde haft sin försörjning
tryggad, exempelvis genom pension.

Kommittén

I
betänkandet understryks att invandringen av personer med annan anknytning till
Sverige än genom anhöriga är liten och atl det är svårt alt förutse om andra
gmpper än de som har nämnts kan bli aktuella i framtiden. Kommittén föreslår
därför att endast mycket allmänna riktlinjer uppställs och att de närmare
fömtsättningarna för beviljande av UT liksom hittills i huvudsak får utformas i
praxis. Enligt kommitténs mening är nuvarande praxis en god utgångspunkt för
den fortsatta praxisutvecklingen.

IPOK
erinrar om atl invandrarorganisalionerna till kommittén har framfört önskemål
om att invandrare som har vislats i Sverige i minst tio år skall ges rätl att
fritt återinvandra till Sverige oavsett längden av deras vistelse utomlands.
Redan enligt gällande praxis tas stor hänsyn till en mycket långvarig tidigare
vistelse i Sverige. Kommittén föreslår att ytterligare steg nu tas och att den
av invandrarorganisalionerna föreslagna ordningen genomförs.

Kommittén
ifrågasätter vidare om enbart anknytning till Sverige genom anställning i svenskt
företag utomlands skall kunna anses utgöra sådan anknytning till landet att
tillstånd på denna gmnd kan beviljas. Kommittén gör detta mot bakgmnd av att
det i dag finns utländska dotterbolag till svenska företag med tiotusentals
anställda, där anställningen för de allra flesta inte innebär kontakter i någon
form med vare sig Sverige eller med svensk personal inom företagel. Med hänsyn
till att anknytning till Sverige genom anställning i svenskt förelag utomlands
enligt långvarig tidigare praxis har ansetts kunna utgöra grund för beviljande
av UT, anser kommittén att sådan anknytning i vissa fall bör kunna godtas som
grund för UT även i fortsätlningen. Detta bör emellertid gälla endast i klara
undantagsfall och under fömtsättning att det samtidigt föreligger någon annan
form av anknytning till Sverige.

Gällande
ordning beträffande invandring av personer med försörjningen tryggad utan
anställning här.

Inte
heller beträffande denna typ av invandring har några riktlinjer fidigare
antagits av statsmakterna. Gällande ordning har utvecklats i praxis.
Utlänningar som har sin försörjning tryggad på annat sätt än genom arbete och
som ansöker om UT utgörs främst av personer som uppbär pension, egna företagare
och fria yrkesutövare.

Enligt
tidigare praxis beviljades regelmässigt UT till personer med försörjningen
tryggad genom pension eller annars genom egna medel. I stor

Prop.
1983/84:144 79

utsträckning
gällde delta utländska pensionärer som önskade bosätta sig på sin
fritidsfastighel i Sverige. Undantagsvis kom det även alt gälla yngre personer
med egen förmögenhet och vanligen ulan medföljande barn.

I
juni 1981 ändrade SIV sin praxis beträffande pensionärer. UT beviljas numera i
dessa fall endast om del finns synneriiga skäl till delta, exempelvis i form
av någon särskild anknytning till Sverige utöver eventuellt fastighetsinnehav.
En utlänning som har en fritidsfastighet i Sverige och som har sin försörjning
tryggad beviljas i stället normalt UT för besök under högst sex månader per
kalenderår.

När
det gäller egna företagare krävs enligt praxis bl.a. all förelagsplanerna
skall vara realistiska och atl sökanden skall kunna visa atl han har
försörjning för minst ett är framåt. Efter två år godtas han i regel som
invandrare, om han under denna tid har visat att han har kunnat försörja sig
som egen företagare. En komplikation som har samband med beviljande av UT för
en egen företagare är atl det i allmänhel krävs näringstillstånd för sökanden.
Näringstillstånd beviljas av länsstyrelsen och medges normalt först sedan
sökanden har kyrkobokförts i Sverige. 1 dessa fall beviljas enligt praxis
tillstånd för sex månader. Kontroll av atl sökanden har fåll näringstillstånd
görs när UT skall förlängas.

De
fria yrkesutövare som har varit aktuella för prövning av frågan om UT har varit
antingen författare eller bildkonstnärer. Även i dessa fall tillämpas en
ordning med uppskjuten invandringsprövning för atl sökandens
försöijningsmöjligheter skall kunna bedömas. 1 en till kommittén överlämnad
skrivelse har Sveriges invandrarförfatlares förbund anfört, alt inga andra krav
bör ställas när det gäller försörjningen än alt kulturarbetaren själv anser
sig klara sin försörjning inom sitt yrke.

Kommittén

I
förslagsbetänkandet framhålls som gemensamt för de nu nämnda grupperna, att
deras vistelse här kan sägas utgöra en form av internationellt utbyte. Svenska
pensionärer bosätter sig inte sällan utomlands och svenska medborgare bosätter
sig i andra länder som egna företagare eller fria yrkesutövare. Detta
internalionella utbyte måste enligt kommitténs mening beaktas när praxis i
Sverige utformas, så att de svenska reglerna inte avsevärt skiljer sig från dem
som gäller i andra jämförbara länder.

När
det gäller personer med försörjningen tryggad genom pension från hemlandet
anser kommittén att nuvarande praxis är mycket restriktiv. Bakgrunden till den
mera restrikfiva inställning till pensionärer som SIV inledde år 1981 kan antas
vara, att pensionärer i högre grad än invandrare i allmänhet bedöms komma att
ställa anspråk på det svenska samhället i form av sjuk- och åldringsvård,
samtidigt som många pensionärer inte betalar skalt i Sverige utan i hemlandet.
Kommittén, som menar alt farhågorna i sådana fall är överdrivna, anser det
motiverat att praxis görs mindre restriktiv. Ulöver eventuellt
fastighelsinnehav i Sverige bör det

Prop.
1983/84:144 80

dock krävas, att del finns särskilda skäl alt bevilja UT,
exempelvis på grund av någon annan form av anknytning hit.

1 fråga om egna företagare förordar kommittén atl
nuvarande praxis bibehålls. Vidare anför kommittén atl det i tillslåndsärendel
görs en strikt prövning med kontroll av att sökanden har tillgång till uppgivet
kapital, alt tillstånd föreligger från riksbanken alt införa detla kapilal samt
att verksamhetsplanerna är realistiska.

Även i fråga om fria yrkesutövare år del enligt kommittén
ofta svårt all i samband prövningen av den första UT-ansökningen bedöma
sökandens möjligheter alt försörja sig inom silt yrke i Sverige. Normalt måste
det därför enligt kommittén krävas att sökanden utomlands har varit etablerad
inom yrket eller all han kan visa att han har egna medel som täcker
försörjningen under den tid för vilken det första tillståndet beviljas. Kommittén
erinrar samtidigt om atl det i fråga om fria yrkesutövare måste beaktas, alt
del i stor utsträckning är fråga om ett internationellt utbyte. Elt sådant
utbyte kan vara berikande för såväl länder som individer och är därför
angelägel att praxis utvecklas i en generös anda.

Kommittén understryker atl det även fortsättningsvis finns
behov av atl tillämpa en ordning med uppskjuten invandringsprövning i fråga om
egna företagare och fria yrkesutövare.

Gällande ordning beträffande invandring på grund av
humanitära skäl.

I avsnitt 3.4 har behandlats invandring av personer som
åberopar humanitära skäl med politisk bakgrund. 1 fråga om enskild invandring
av andra hjälpbehövande än asylfall anges i prop. 1968: 142 (s. 114), atl den
bör tillåtas endasl i undantagsfall, "när synneriiga skäl
föreligger". Ärenden i vilka utlänningen till grund för sin ansökan om UT
har åberopat enbart humanitära skäl, hänföriiga till hans personliga
förhållanden, har enligt komittén förekommit i ett mycket litet antal fall. Det
har då främst gällt fysiskt eller psykiskt handikapp eller sjukdom. I några få
sådana fall har UT beviljats. Det har exempelvis rört sig om personer med
livshotande sjukdom för vilken adekvat vård inte har stått att få i hemlandet.
Enbart ekonomiska problem med att få erforderlig vård i hemlandet har i praxis
inte ansetts utgöra tillräckliga skäl för atl tillstånd skall beviljas annat än
tillfälligt vid akut sjukdom. I andra fall där tillstånd har beviljats har det
funnits ett samband med de allmänna förhållandena i hemlandet. Det har rört sig
om personer som t.ex. på grund av tillhörighet till en viss grupp skulle få
särskilda svårigheter, jämfört med befolkningen i övrigt, att få erforderiig
omvårdnad i hemlandet.

Kommittén

Liksom hittills bör enligt kommittén UT undanlagsvis ges
åt utlänningar som kan anföra mycket starka humanitära skäl för att få stanna.
1 dessa fall föreligger sådana synnerliga skäl som anges i 1968 års riktlinjer
för invandringen.

Prop. 1983/84:144 81

Remissinstanserna

Vad kommittén har föreslagit i fråga om övrig invandring
av ickenordbor har i allmänhet lämnats utan erinran av remissinstanserna. Kammarrätten
i Jönköping och länsstyrelsen i Stockholms län anser att lill-ståndspraxis i
fråga om pensionärer kan mjukas upp mer än kommittén har föreslagit. Förslaget
att den som har vistats i Sverige i tio år skall ha en ovillkorlig rält all
senare bosätta sig här tillstyrks av ärkebiskopen. Rädda barnen. Svenska
flyktingrådet och Sveriges frikyrkorådlsamråd. SIV och RPS motsätter sig
däremoi förslaget. I stället anges att SIV:s nuvarande praxis bör gälla. Advokatsamfundet
hänvisar till att svårigheter ibland har förelegat för barn till härvarande
diplomater att fä tillstånd atl stanna kvar för att avsluta sin utbildning när
föräldrarna förflyttas. Samfundet säger atl sådana ärenden bör prövas efler mer
förstående riktlinjer än nu, inle minst av hänsyn till våra internationella
relationer.

Allmänt säger sig 5/V kunna ansluta sig till att generella
riktlinjer läggs fast av statsmakterna och de närmare detaljerna utformas genom
vidare utveckling av praxis. Utgångspunkt bör vara nu tillämpade principer. Sä
långt det är möjligt bör statsmakterna konkret lägga fast de ramar som bör
gälla.

Föredraganden

Vid sidan av den invandring som behandlas i 1968 års
riktlinjer för ullänningspolitiken har i praxis utbildats principer för
beviljande av UT ål vissa andra kategorier av utlänningar. I första hand gäller
det utlänningar som, utan all ha anhöriga här, på annat sätt har fått en
anknytning till Sverige. Det är enligt min mening naturligt att tillmäta
tidigare vistelse i Sverige och svenskt ursprung betydelse vid bedömningen av
en utlännings ansökan om UT. Delsamma gäller i fråga om längre anställning pä
svenskt fartyg eller i svenskt rederi och, om än i mindre grad, anställning vid
svenskt företag utomlands. De principer som sålunda har vuxit fram i
tillämpningen bedömer jag allmänt laget som välavvägda. I likhet med RPS och
SIV anser jag del inle vara lämpligt alt lägga fast en ovillkoriig rätl till
återinvandring för den som har vistats i Sverige under en period av tio år. Däremot
bör självfallet en särskilt lång lids vistelse i Sverige tillmätas stor vikt
vid bedömningen av tillståndsfrågan. Det är också innebörden av SIV:s nuvarande
praxis. Jag delar också kommitténs uppfattning att enbart del förhållandel, att
sökanden har varit anställd vid ett svenskägt företag utomlands, inle gärna kan
anses skapa nägon för tillståndsfrågan avgörande anknytning till Sverige.
Hinder bör däremoi inte möta alt tillmäta förhållandet viss betydelse i
kombination med andra anknytningsfakla.

Sådana utlänningar vilkas försörjning i Sverige är tryggad
ulan anställning omfattas inte heller av 1968 års riktlinjer. Även här har
gällande principer utvecklats i praxis. Den omständigheten att dessa
utlänningar inte påverkar arbetsmarknaden kan sägas tala för atl någon egentlig
in- 6
Riksdagen 1983/84. I saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144 82

vandringsreglering
inte är påkallad. Å andra sidan påverkas i viss mån den sociala service som
erbjuds dem som bor i Sverige. Jag delar kommitténs uppfattning att det i
särskilda fall kan finnas fog för en mera generös bedömning än för närvarande
när det gäller inflyttning av utländska pensionärer som önskar alt bosätta sig
på sin fastighet i Sverige och som har sin försörjning tryggad. Liksom hittills
bör prövning av ansökningar om UT från egna företagare och fria yrkesutövare
ske i en generös anda. Som kommittén framhåller får en sådan bosättning ses som
ett led i ett internationellt utbyte. Inle minst när det gäller författare,
konstnärer och andra kulturellt verksamma fria yrkesutövare, är det från många
utgångspunkter angeläget att vi deltar i det kulturutbyte som det här gäller.
Självfallet gäller som utgångspunkt atl försörjningen är tryggad. I likhet med
kommittén anser jag det nödvändigt att behålla en ordning med uppskjuten
invandringsprövning i dessa fall.

Det
bör enligt min mening inte komma i fråga alt statsmakterna i mera precisa
termer lägger fast förutsättningarna för den nu aktuella invandringen. Enligt
min mening bör de i huvudsak välavvägda principer för denna invandring som har
utbildats i praxis alltfort gälla, med de modifikationer som föreslås av
kommittén och somjag även för egen del har förordat. Jag har redan tidigare
framhållit, atl den utveckling och förändring av riktlinjerna för invandringen
på grund av främst icke- polifiska skäl som kan behöva ske bör utformas i
praxis. I principiella frågor bör det ankomma på regeringen att utforma praxis,
antingen efter ärendets överlämnande eller i samband med besvärsprövning.

Vad
slutligen gäller beviljande av UT på humanitär grund ansluter jag mig fill
kommitténs förslag.

5
Uppehållstillstånd vid invandring

Nuvarande
förhållanden

Begreppet
invandrare saknas i nuvarande och tidigare utlänningsförfatl-ningar. De typer
av UT som finns - och som alltså inte formellt knyter an till ett
invandrarbegrepp - är tidsbegränsat uppehållstillstånd (UT) och permanent
tillstånd (PUT). Den som önskar vistas här mer än tre månader måste i regel ha
UT. Praxis innebär all den som las emot i Sverige som arbetskraftsinvandrare,
som anhörig till en här bosalt person, som flykting eller på gmnd av
flyktingliknande eller andra humanitära skäl först får elt UT som gäller ett
år. Utlänningen är därmed regelmässigt accepterad som invandrare. Han kan räkna
med alt få tillståndet föriängl oberoende av konjunkturväxlingar eller andra
förhållanden. Den som har haft tillstånd all vistas i Sverige under ett år kan
i allmänhel också få PUT. Detta gäller under förutsättning alt inte avslag på
grund av vandelsskäl kan komma ifråga. För vissa fall tillämpas som nämnts en
ordning med uppskjuten

invandringsprövning.
Bestämmelserna om UT och PUT återfinnes i främst 10 samt 12-15 §§ UtlL och i
36-45 §§ UtlF.

En
förutsättning för atl få PUT är enligt 12 § UtlF att utlänningen är fast bosatt
i Sverige. Härmed korresponderar bestämmelsen i 17 § fjärde stycket UtlL all
ett PUT skall återkallas, om utlänningens bosättning här i riket upphör. Enligt
43 § UtlF får PUT beviljas en här fast bosatt utlänning, om del är uppenbart
alt han inte kan vägras fortsalt UT av vandelsskäl. I praxis beviljas PUT
efter det all utlänningen har haft UT ett år. När tveksamhet råder om
utlänningens försörjningsförmåga eller vandel eller när vistelsen här avses bli
begränsad till viss fid eller annars särskilda förhållanden talar mot att PUT
meddelas, får dock enligt uttalanden i prop. 1975/76: 18 (s 143)
tillslåndstiden begränsas.

Ett
PUT ger enligt 12 § UtlL utlänningen räll att resa in och vistas i Sverige utan
lidsbegränsning. Den som har ett sådant tillstånd får vistas här även om han
saknar pass. För att underlätta återkallelse av PUT för den som inte längre är
bosalt här har emellertid giltighetstiden för själva beviset om tillståndet
begränsats till tre år. Nytt bevis sänds emellertid automatiskt ut till alla
som är bosatta i landet, vilket betyder personer som enligt
folkbokföringsmyndigheterna har adress här. Enligt praxis återkallas PUT för
den som vid tvä på varandra följande tillfällen inte kunnat nås från SIV med
nytt bevis om PUT.

Kommittén

I
belänkandet understryks att invandringsprövningen i realiteten sker i samband
med beviljandet av det första, ettåriga uppehållstillståndet. Därvid bortses
från ordningen med s.k. uppskjuten invandringsprövning för vissa grupper. Någon
statistik som visar antalet utlänningar som årligen vägras förlängt UT av
vandelsskäl finns inle. Enligt bedömningar inom SIV till vilka kommittén hänför
sig lorde emellertid antalel ligga i storleksordningen 5-10 av minst 10.000 -
15.000 förlängningsansökningar årligen. Antalet utlänningar som vägras PUT på
grund av vandel är också okänt. De som undanlagsvis vägras PUT på grund av
vandel beviljas i stället regelmässigt föriängl UT. Del rör sig i allmänhel om
personer som har begått brott, som dock inte har föranlett utvisning.

Mot
bakgmnd av att endasl en handfull personer årligen vägras föriängl UT av
vandelsskäl lar kommittén upp frågan, om den nuvarande ordningen med minst två
tillståndsprövningar innebär en rimlig användning av tillgängliga resurser hos
SIV och polismyndigheterna. För alt behålla en ordning med upprepade prövningar
av tillståndsfrågan i sådana fall, där det från böljan står klart att
förutsättningarna för invandring föreligger, måste det enligt kommittén finnas
starka skäl. Det främsta skäl som har anförts är att det ligger ett
psykologiskt värde i att en sökande vars vandel är tveksam vet att en prövning
återstår. Del är alltså fråga om en preventiv funktion. Ett annat skäl skulle
kunna vara alt del finns personer som inte anser sig

Prop. 1983/84:144 84

vara
invandrare och därför inte önskar PUT. Dessa lider emellertid enligt kommittén
inte någon rättsförlust i alt tillerkännas rätt att stanna i landet under
obegränsad lid. Enligt kommitténs mening talar övervägande skäl för alt PUT
beviljas redan från början, i de fall då en verklig invandringsprövning sker i
förslagångsärendet. Det medför fördelar både från principiell synpunkt och
genom att resurser för handläggning kan sparas och användas för mera angelägna
ändamål. Besparingar uppkommer både hos polismyndigheterna och SIV. Minskningen
av antalel ärenden beräknas av kommittén uppgå till 8.000 - 10.000. Den
föreslagna ordningen beräknas medföra en besparing på sammanlagt ca 20
årsarbetskrafter hos SIV och polismyndigheterna.

IPOK
tar också upp frågan om ändrade former för återkallelse av PUT när utlänningens
bosättning i Sverige har upphört. Den förut nämnda ordningen, att PUT
återkallas om innehavaren inte kan nås med nytt bevis vid två på varandra
följande tillfällen, har fåll till följd alt utlänningen i regel kan vara
utrest under 3-6 år ulan alt tillståndet återkallas. Atl PUT inte återkallas
redan första gången när vederbörande inte nås på den senaste adressen i
folkbokföringen, torde bero på all SIV tidigare inte var säker på atl överföringen
av adresser från folkbokföringen med hjälp av ADB skulle komma att fungera
tillfredsställande. Det har emellertid sedermera visat sig att denna
överföring fungerar. På senare tid har del därför även förekommit atl PUT
omgående har återkallats. Kommittén förordar nu till en början, att åtgärder
vidtas i syfte all stärka rättssäkerheten vid återkallelse. Detta föreslås
bl.a. ske genom att den som beviljas PUT i samband därmed också får utförlig
information om vilka förutsättningar som gäller för återkallelse av PUT och om
att tillståndet kan komma atl återkallas under hans frånvaro från Sverige, om
dessa förutsättningar föreligger. Vidare föreslås all PUT skall återkallas på
grund av att bosättningen här har upphört, när innehavaren anmäler utflyttning
ur landet. För den som inle anmäler utflyttning skall PUT återkallas i samband
med att PUT-innehavaren första gången söks för utbyte av bevis om PUT men inte
kan anträffas. Hur denna ordning närmare skall utformas bör det enligt
kommittén få ankomma på SIV alt svara för. Kommittén diskuterar även
möjligheten att polisen i samband med instämpling av ett nytt bevis om PUT i
passhandlingen söker utröna om utlänningen fortfarande är bosatt i landet. IPOK
kommer emellertid fram till alt frågor i syfte all utreda vederbörandes
faktiska bosättning endast bör ställas när omständigheterna i del enskilda
fallet ger anledning till del. Så kan exempelvis vara fallet, om utlänningen
infinner sig hos polisen först lång tid efter det att meddelande om nytt bevis har
sänts ul.

I
anslutning härtill föreslås övergångsvisa särregler för den som har flyttat ut
från Sverige och då har fält besked om tidigare praxis. Tillståndet skall i
sådana fall inte återkallas utan innehavarens vetskap innan den tidigare nämnda
frislen om 3-6 år har gått ul. IPOK pekar också på att elt

Prop.
1983/84:144 85

tidsbegränsat
UT till skillnad från PUT inte kan återkallas om bosättningen här upphör. Den
som har valt att söka ett treårigt UT i stället för PUT efter det första året
här kan alltså efler elt års bosättning i landet resa ut och ha kvar rätten att
återvända till Sverige inom tre år, varför det kan förefalla märkligt att
återkalla tillståndet för den som har PUT och som varit utrest kortare tid än
tre år.

I sammanhang med frågan om
återkallelse av PUT förordar kommittén atl möjlighet införs att i vissa fall
behålla PUT även om bosättningen upphör. Syftet är all underlätta för den som
varil bosatt i Sverige några år atl pröva på att återvända till hemlandet och
samtidigt ha kvar rätten till bosättning i Sverige. En sådan möjlighet sägs
ligga i linje med det invandrarpolitiska valfrihetsmålel. PUT bör enligt
kommittén kunna få behållas efter anmälan till SIV av den som har varit bosatt
här viss tid, varvid tre-fyra år anges som en riktpunkt. Den som har bott här
legalt i ca tio år föreslås få behålla PUT utan lidsbegränsning.

Remissinstanserna

En
nästan enhällig remissopinion stöder förslaget atl PUT redan från början skall
beviljas utlänningar som accepteras för bosättning. SIV framhåller att en
sådan ordning är positiv för invandrarna, samtidigt som den medför besparingar.
Verket pekar samtidigt på vissa konsekvenser. Kravet på "synnerliga
skäl" för att domstolsulvisning skall få ske kommer således i större
utsträckning än nu atl aktualiseras redan efler två års vistelse här (41 och 44
§§ UtlL). Utlänningen får redan från början en rätl att fritt återvända till
Sverige. Nuvarande möjlighet att vägra tillståndsförlängning av vandelsskäl
upphör. Kammarrätten i Jönköping förutsätter all arbetsmarknadsprövning sker i
lillständsärendel på samma sätt som nu. Några remissinstanser framhåller atl
näringsfrihetsbestämmelserna måste ses över i anslutning till ändringen. AMS
anser emellertid atl nyordningen inte bör gälla för de utlänningar som
arbetsmarknadsprövas av styrelsen.

Även förslaget om en
effekfivare ordning för återkallelse av PUT har fält elt brett stöd under
remissbehandlingen. RPS säger sig vara beredd att medverka till att en bättre
ordning införs med kontroll av bosättningen vid behov i samband med förnyelse
av PUT-beviset. SIV och RPS anser det vara en självklarhet atl elt PUT
förbehålls de utlänningar om faktiskt bor i Sverige. RPS och SIV föreslår all
även elt tidbegränsat UT skall kunna återkallas om utlänningen upphör att vara
bosatt i landet. RSV anser nuvarande förhållanden otillfredsställande och
efterlyser uppgifter från polismyndigheterna angående "avsaknad av faktisk
bosättning i Sverige".

IPOK:s förslag atl en
utlänning, som har varit bosalt här i minst tio år eller som har gjort en
särskild anmälan till SIV, skall kunna behålla sitt PUT även efter utflyttning,
har däremoi allmänt kritiserats. SIV pekar på atl den som har visats i Sverige
vid 10-20 års ålder därigenom skulle få en räll atl långt senare i livet
bosätta sig här tillsammans med sin familj eller

Prop. 1983/84:144 86

som
pensionär. Detta skulle enligt SIV väcka anstöt hos många. Vidare skulle
arbetsbelastningen hos SIV komma att öka. Nuvarande ordning bör därför enligt
verket behållas. Liksom nu bör den som återvänder fill Sverige efler viss fids
vistelse i det gamla hemlandet normall få ett nytt UT. Föreningen Sveriges
polischefer och Föreningen Sverige länspolischefer föreslår att PUT inle i
fortsätlningen automatiskt skall ge rätt till återresa. Därigenom kan man komma
åt det missbmk som består i att utlänningen uppbär statliga förmåner fastän han
i hemlighet vistas i hemlandet. Amnesty International tillstyrker emellertid
förslaget. Organisationen framhåller all möjligheten att ha kvar PUT kan
väsentligt öka förutsättningarna för flykfingar att återvända till hemlandet.

Föredraganden

Före
år 1976 gällde att en utlänning, som sedan några år hade UT och som inle borde
förvägras rätl all stanna i landet, kunde få ett s.k. bosätt-ningslillstånd.
Den lid utlänningen fick vänta för att få ett sådant kvalificerat UT sänktes
under åren fram till år 1976. Den I januari 1976 ersattes
bosättningslillslånden med PUT som kan erhållas när utlänningen har varit fast
bosatt i Sverige med UT under ett år. 1 samband med införandet av den nya
ordningen med PUT klarlades, alt föriängning av UT mycket sällan vägrades på
gmnd av vandelsskäl.

Bosällningstillstånden,
som infördes år 1954, var avsedda för en mindre grupp utlänningar som hade
vistats här så länge atl deras personliga förhållanden hade närmare kunnat
prövas. Det fick inte råda någon tvekan om ufiänningens vandel eller
pålitlighet från säkerhetssynpunkt. Det normala uppehållsfillslåndel avsågs
även i fortsättningen vara ett tidsbegränsat UT. Vid tidpunkten för införandet
av ordningen med PUT efter ett års bosättning gällde, att bosättningstillstånd
kunde meddelas efter två års bosättning i Sverige. En anledning till reformen
var atl den antogs medföra en betydande lättnad av arbetsbördan för SIV och
polismyndigheterna samt en förenkling för utlänningen. Genom denna reform
(prop. 1975/76:18 s. 143-145) bekräftades att PUT i fortsättningen skulle
utgöra den normala tillståndsformen för invandrare.

IPOK
föreslår nu atl man tar ytteriigare elt steg på den inslagna vägen. Även nu är
huvudskälen dels att vägrad tillståndföriängning på grund av vandelsskäl är
mycket ovanlig, dels all nuvarande ordning mol den bakgrunden ulgör ett
slöseri med tillgängliga resurser. Genom all SIV i de fall då utlänningen
godtas för invandring, dvs. i de fall då han nu får ett ettårigt UT, redan från
början utfärdar ett PUT, skulle enligt kommittén betydande
rationaliseringsvinster kunna göras. 1 likhet med remissinstanserna anser jag
den föreslagna ordningen vara tilltalande. Det framstår som mindre rationellt
att behöva ompröva tillståndsfrågan i 10 000 - 15 000 fall om året för att
finna elt litet fätal ansökningar som på grund av vandelsskäl inte bör
föranleda att utlänningen får PUT och ännu färre som leder till att ufiän-

Prop.
1983/84:144 87

ningens
UT inte föriängs. AMS önskar frän den föreslagna ordningen undanta de
utlänningar som har arbeismarknadsprövals av myndigheten. Jag delar emellertid
inte den uppfattningen. En utlänning som efter arbetsmarknadsprövning beviljas
elt ettårigt uppehålls- och arbetstillstånd (UAT) är därmed i praktiken
tillförsäkrad en räll alt i fortsättningen stanna i Sverige och arbeta här, om
inte förlängning av hans UT undanlagsvis vägras på gmnd av vandelsskäl. Jag ser
därför inle någon anledning alt göra skillnad mellan den som har fått stanna
här på grund av anknytning och den som har accepterats inom ramen för vår
mycket begränsade arbetskraftsinvandring.

Om
sålunda fördelar står att vinna med den föreslagna ordningen, är det därmed
inte sagt atl förslagets nackdelar utan vidare bör accepteras. Även om
synsättet i tillståndsfrågan har undergått en betydande förändring från år 1954
fram till i dag, innebär IPOK:s förslag en betydande ändring av gällande
ordning genom att möjligheten för SIV alt vägra en utlänning fortsatt vistelse
på grund av hans vandel bortfaller. Särskilt mot bakgrund av att tillstånd att
vistas i Sverige normalt ges på gmnd av en ansökan från hemlandet, framstår det
som olyckligt att nuvarande möjlighet att vid behov av vandelsskäl vägra PUT
eller t.o.m. lillståndsförlängning hell försvinner.

För
närvarande föreligger möjlighet atl inom de i 12 § andra stycket UtlL angivna
ramarna vägra föriängning av det första etlårslillståndet. Om det anses
lillräckligl kan SIV i stället vägra att ge utlänningen ett PUT men förlänga
hans tidsbegränsade UT. Om PUT beviljas från början måste enligt min mening
motsvarande behov tillgodoses pä annat sätl. Det kan därvid inte komma i fråga
atl generellt öppna möjlighet atl i administrativ väg återkalla ett PUT på
grund av vandelsskäl. En sådan ordning skulle på ett allvarligt sätt urholka
tillståndet och undergräva den trygghet som ett PUT har avselts ge innehavaren.
I den mån allvarliga vandelsanmärkning-ar förekommer, t.ex. avseende
brottslighet, ger 40 och 43 §§ UtlL möjlighet till utvisning genom beslul av
domstol. I vissa fall kan ett PUT återkallas enligt 17 § UtlL, exempelvis om
utlänningen har fått sitt tillstånd genom svikligt förfarande. I övrigt bör i
princip tillståndet inte kunna upphävas på gmnd av utlänningens vandel. Även
med denna principiella inställning anser jag emellertid all det bör vara
möjligl att tillåta återkallelse av ett PUT i administrativ väg på grund av
vandelsskäl, om förfarandet sker inom viss kortare tid från del utlänningen
påbörjade sin vistelse här efter att ha fått PUT. Det bör dock vidare krävas
atl utlänningen inom samma tid underrättas om atl ett ärende om återkallelse
har anhängiggjorts hos SIV. I sak skulle situationen inte försämras för
invandrarna, om en möjlighet infördes att under de förutsättningar som anges i
12 § andra stycket UtlL ta upp ett ärende om återkallelse av PUT under
exempelvis del första året. Därmed skulle det, åtminstone i princip, bli
möjligt atl utnyttja fördelarna i IPOK:s förslag utan a» förlora varje
möjlighet för

Prop.
1983/84:144 88

myndigheterna
atl reagera i fall av sådana allvarliga vandelsanmärkningar, som nu föranleder
att ett UT inte föriängs eller alt ett PUT inle beviljas. Genom att möjligheten
fill återkallelse försvinner, om utlänningen inte har underrättats inom elt år
om att återkallelse övervägs, lorde det permanenta uppehållstillståndels
allmänna karaktär inte påverkas på ett avgörande sätt. Jag föreslår således att
en bestämmelse införs i UtlL enligt vilken elt PUT på förut angivna grunder kan
återkallas av SIV om utlänningen har varit bosall här kortare tid än ett år,
när han nås av underrättelse om att elt ärende om återkallelse har
anhängiggjorts hos SIV. Del bör krävas att ärendet har registrerats hos verket,
oavsett om det har anhängiggjorts genom en ingiven handling eller ex officio.
Liksom nu får omständigheterna avgöra, om utlänningen efter återkallandet
skall utvisas enligt 38 § eller få ett tidsbegränsat UT.

Sammanfattningsvis
innebär vad jag nu har sagt, att de utlänningar som accepteras för invandring
normah får PUT från början. Det gäller i huvudsak flyktingar, sådana som
omfattas av 5 eller 6 § UtlL, de som får tillstånd på gmnd av familjeanknylning
eller annan anknytning hit eller inom ramen för arbetskraftsinvandring saml
utlänningar som får stanna i Sverige på gmnd av polifisk-humanitära eller
allmänt humanitära skäl. I de fall då s.k. uppskjuten invandrarprövning
tillämpas skall dock tidsbegränsade UT alltid utfärdas. Delsamma gäller vid
vistelse för gästsludier eller besök, antingen besöket gäller turism,
tillfälligt arbete eller något annal. Det får liksom hittills ankomma på SIV
att i praxis fastlägga i vilka fall en utlänning skall godtas som invandrare
och därmed från böijan normalt få PUT. Liksom hittills bör emellertid generellt
gälla, att verket alltid har frihet alt välja att utfärda ett tidsbegränsat UT
även till en utlänning som avser att bosätta sig här och fillåts göra detla.
Skäl kan ibland finnas till delta, exempelvis när tveksamhet råder om
utlänningens vandel eller försörjningsförmåga, när vistelsen här avses bli
begränsad till viss tid eller utlänningen har uttryckt önskan att endasl få
tidsbegränsat UT.

Jag
övergår nu till frågan om återkallelse av PUT vid upphörd bosättning i Sverige.
Det är också min uppfattning atl nuvarande ordning inle är tillfredsställande.
Utgångspunkten måste enligt min mening som hittills vara, att ett PUT skall
upphöra när utlänningen upphör att vara bosatt i Sverige. Det innebär att den
som återflyttar till hemlandet, även om del är fråga om ett försök för att se
om en återanpassning i hemlandet är möjlig, inte bör få behålla silt PUT. Jag
kan alltså inle godta IPOK:s förslag, att en innehavare av PUT efter anmälan
till SIV skall få behålla tillståndet även efter återflyttning till hemlandet,
och att den som har bott legalt i Sverige i tio år skall få behålla sitt PUT
för all framtid, även om han lämnar landet. Jag anser å andra sidan att det är
viktigt atl garantera de invandrare, som efter ell antal år i vårt land på
försök återvänder till hemlandet men inle kan anpassa sig där, en rätt atl
återvända till Sverige för alt på nytt bosätta sig här. De rikfiinjer som SIV
har utarbetat och följer i detta hänseende

Prop. 1983/84:144 89

innebär bl.a., atl den som har varit bosall i Sverige i
fyra år och som efter all ha lämnat landet återinvandrar hit inom tre år från
utresan får ett nyll tidsbegränsat UT. Har utlänningen boll här myckel länge,
dvs. minst 10-15 år, beviljas inte sällan UT även om utlandsvistelsen har varit
mycket lång. En sådan ordning måsle anses tillfredsställa varje rimligt krav i
detta hänseende. Om, som Jag har föreslagit, PUT i fortsättningen normalt
utfärdas från början, bör den återinvandrande utlänningen i stället få elt nytt
PUT. Det bör han i allmänhet få efter ankomsten fill Sverige. Även om de nu
nämnda tidskraven inte är uppfyllda kan förhållandena ofta vara sådana, att
ufiänningen inle bör avvisas utan tillståndsprövningen sker medan sökanden är
kvar i Sverige. När någon tvekan uppkommer bör polismyndigheterna därför enligt
35 § UtlL överlämna avvisningsärendet fill SIV.

Vad gäller formerna och lidpunkten för återkallelse av PUT
på grund av upphörd bosättning, ansluter jag mig i allt väsentligt till vad
kommittén har föreslagit. SIV har i sitt yttrande ytteriigare preciserat
förfarandel. Förslaget har också stötts av en enig remissopinion. I huvudsak
bör således följande gälla. Om det kommer till SIV:s kännedom genom
folkbokförings-registret eller på annal sätt alt utlänningens bosättning i
landet har upphört, bör PUT återkallas inom någon kortare tid efter det all
giltighetstiden för beviset om hans PUT har gått ul. Om utlänningen i samband
med förnyelse av PUT- beviset inte kan anträffas, bör frågan om hans bosättning
utredas och, om han inte längre är bosatt i Sverige, hans PUT inom viss tid
återkallas. Jag vill emellertid understryka vikten av atl en noggrann
undersökning görs av frågan om bosättningen har upphört. Det måste sålunda
tillses alt ett PUT inte felaktigt återkallas på gmnd av alt utlänningar har
nödgats kvarstanna längre tid vid ett besök i hemlandet. Informationen till
utlänningen om vad som gäller beträffande deras PUT bör i flera avseenden
förbättras i syfte all undvika missuppfattningar. Enligt vad SIV uppger i sitt
remissyttrande pågår redan arbete med delta. Slutligen finns det anledning atl
närmare utveckla metoder för atl komma tillrätta med försök till
"skenbosälining" i Sverige i syfte alt förhindra en återkallelse.
Det bör ankomma på SIV atl efter samråd med RPS och RSV utfärda erforderliga
föreskrifter i nu angivna hänseenden.

Kommittén har uttalat sig till förmån för atl den nya
ordningen för återkallelse av PUT inte skall träffa dem som redan tidigare har
rest ut ur Sverige. Jag är inte beredd att generellt acceptera en sådan
ordning. Skulle det i det enskilda fallet visa sig all utlänningen har förlitat
sig på äldre uppgifter om vad som gäller i fråga om PUT, bör emellertid detta
självfallet vägas in i bedömningen av om han eller hon bör få stanna i Sverige
efler ålerinflyllning.

Prop.
1983/84:144 90

6
Tillfällig vistelse i Sverige

Nuvarande
förhållanden

Huvuddelen
av antalel inresor av icke-nordiska medborgare i Sverige avser inte invandring
utan i stället kortare eller längre besök. Det kan exempelvis vara fråga om
turistbesök, besök hos anhöriga eller ett tillfälligt arbetsengagemang.

Utgångspunkten
är enligt 24 § första stycket UtlF att en utlänning inte får resa in i eller
uppehålla sig i Sverige utan visering. Som framgår av bestämmelsen har det dock
emellertid gjorts så många undanlag från huvudregeln att en utlänning skall ha
visering vid inresa i Sverige, att de flesta utlänningar kan resa in och vistas
här utan visering. Visering ges främst av SIV och av utlandsmyndigheterna
enligt bemyndiganden av verket. Alla lönade svenska utlandsmyndigheter har mer
eller mindre vidsträckta bemyndiganden att själva utfärda visering för besök i
Sverige. En fömtsättning är att utlandsmyndigheten är övertygad om att det rör
sig om ett bona fide-besök här och inte om ell förtäckt försök till bosättning.
Om utlandsmyndigheten bedömer atl det föreligger tveksamhet om syftet med
besöket i Sverige, måste ansökningen sändas in till SIV för beslut. SIV kan
enligt UtlF inte bemyndiga en utlandsmyndighet att avslå en viseringsansökan.

Vid
vistelser i Sverige under längre tid än tre månader, den s.k.
uppe-hållstillståndsfria tiden, krävs att utlänningen har UT (30 § UtlF). Undantag
gäller för nordbor samt för barn under 16 år, om någon av föräldrarna som har
del i vårdnaden är svensk eller medborgare i annat nordiskt land eller är
bosatt här och har UT. UT beslutas av SIV. Viss delegation förekommer dock till
polismyndigheterna. Sedan den 1 april 1981 gäller som förut har framgått all UT
skall ha ordnats före inresan och i princip inte får beviljas efter inresan
eller på grund av en ansökan som har gjorts i Sverige (33 § UtlF). Det gäller
även i fråga om UT för besök. Undantag kan göras om mycket tungt vägande skäl
föreligger. Dessutom får enligt samma paragraf UT för viss kortare lid beviljas
en utlänning som har rest in i Sverige för besök och som har vägande skäl för
en föriängning av vistelsetiden.

Kommittén

IPOK
tar på s 161-165 i förslagsbetänkandel upp till behandling utformningen av
nuvarande viseringspoUtik. Jag får hänvisa till vad som där anförs. Kommittén
nämner att andelen avslagna ansökningar har ökal kraftigt sedan år 1975, vilket
hänger samman med att viseringstvång därefter har införts för medborgare i
bl.a. Turkiet, Bangladesh, Pakistan och Iran i syfte att minska
sponlaninvandringen från dessa länder. Den höga avslagsprocenien för medborgare
i dessa länder — över 50 % - kan dock

Prop.
1983/84:144 91

enligt
kommittén inte hell förklara den kraftiga ökningen av andelen avslag vad gäller
samtliga viseringar. Andelen avslag antas därför på grund av ett växande
invandringstryck ha ökal även för medborgare i åtskilliga länder som har varit
viseringspliktiga under hela perioden.

Kommittén
understryker alt det många gånger är en svår och grannlaga uppgift alt bedöma
om det i ett viseringsärende rör sig om en s.k. bona fide-besökare. Om visum
beviljas för en person, som sedan inte frivilligt lämnar landet, innebär det
atl man måsle sälta igång ett både omständligt nch tidsödande
utvisningsförfarande. Del finns i dag inget enkelt syslem för atl avlägsna den
som inte reser ut vid viseringstidens utgång. Detta torde enligt kommittén vara
en av de tvä främsta anledningarna till den restriktiva praxis som råder när
det gäller alt bevilja visering för besök för medborgare i många länder. Den
andra anledningen till en restriktiv vise-ringspolitik torde vara att
medborgare i vissa länder ofta efter inresan åberopar sådana skäl att de
tillåls stanna i Sverige med stöd av 3,5 eller 6 § UtlL eller av andra
politisk-humanitära skäl. Vid de konferenser om invandringspolitiken som
kommittén har anordnat har starkt påtalats SIV:s, som man uppfattat, mycket
restriktiva praxis när det gäller att bevilja visering för släktbesök.
Kommittén anför för sin del all viseringspolilikens effektivitet är beroende av
att man lyckas med att vägra tillstånd för personer som kan förmodas komma atl
"hoppa av" här samtidigt som tillstånd utan alltför stor tidsuldräkt
beviljas alla bone fide-besökare. Del är enligt kommittén angeläget alt
viseringspolitiken är så generös som möjligt, eftersom en strikt
viseringspolitik särskilt hårt drabbar invandrare här i landet som inte själva
har möjlighet atl resa till hemlandet för släktbesök och eftersom det under
alla förhållanden måsle vara en grundläggande rättighet för invandrare här i
landet all få ta emot besök av släktingar från andra länder. Visering för
släktbesök bör enligt kommittén beviljas, såvida det inte på gmnd av
omständigheterna framstår som uppenbart att avsikten med besöket är en annan än
den uppgivna. Även i andra fall än vid släktbesök är det enligt kommittén
angeläget med en generös viseringspolitik för atl röriigheten över gränserna
inle skall försvåras mer än nödvändigt, vilket skulle kunna få konsekvenser
för turistnäring och handelsförbindelser och för det vetenskapliga och
kulturella utbytet med andra länder.

Kommittén
bedömer att en generösare viseringspolitik skulle underlättas, om avlägsnande
kunde ske enklare och snabbare i bl.a. fall då besökaren försöker stanna kvar
i Sverige efler viseringstidens utgång och om utvisning i ökad utsträckning
skedde i fall då en s.k. avhoppare inte riskerar nägon allvarlig påföljd vid
hemkomsten. Även i avvaklan på att dessa ändringar kan genomföras bör det
enligt kommitténs mening vara möjligt att tillämpa en något mera generös
viseringspolitik än vad som gäller i dag. Det bör vara en uppgift för SIV:s
styrelse alt avgöra var gränsen skall dras. Regeringen bör däremot inte utfärda
några riktlinjer för beviljande av visering.

Prop. 1983/84:144 92

Även när det gäller UT för besök är andelen avslag enligt
kommittén relativt stor (förslagsbetänkandel s 165-166). Enligt SlV:s
föreskrifter skall föräldrar efter inresan utan några speciella skäl kunna
beviljas UT så att de får en vislelsetid om sammanlagt sex månader. Kommittén
framhåller för sin del att del är angeläget med en generös praxis när det
gäller att bevilja UT för besök. Särskilt gäller detla beträffande personer som
önskar stanna på ett längre släktbesök i Sverige. Det kan enligt kommittén inte
uteslutas att en restriktiv praxis i fråga om besökslillslånd leder till att
anhöriga söker UT för bosättning trots atl deras syfte egentligen bara är att
vistas här på ett längre besök. En förutsättning för all bevilja UT för besök
är dock att det inte framstår som uppenbart, atl sökandens verkliga avsiki är
en annan än den uppgivna. Kommittén anför vidare att del i regel saknas
anledning alt efler inresan vägra tillstånd för en bona fide- besökare enbart
av den anledningen atl UT inte har sökts före inresan. Del gäller i vart fall
när det är fråga om besök som understiger elt år. Kommittén föreslår all till
skillnad från nu någon begränsning i UtlF inte skall finnas i fråga om
möjligheterna att efter inresan bevilja UT för besök som innebär en kortare
sammanlagd vistelse än elt år. Förslaget avser endast de formella möjligheterna
alt efler inresan pröva en ansökan om UT för besök. För att en ansökan i det
enskilda fallet skall beviljas måsle dessutom vanliga krav ställas på att det
det är fråga om en bona fide-besökare och all den verkliga avsikten inte kan
antas vara en annan än den uppgivna.

Remissinstanserna

Kommitténs förslag om en generösare viseringspolitik har
fåll elt synnerligen positivt mottagande av remissinstanserna. Samtliga
remissinstanser som yttrar sig i frågan ställer sig bakom förslaget, i något
fall med en mindre justering. 5/V tillägger att verkets praxis redan har
ändrats i den föreslagna riktningen och att visering för släklbesök beviljas,
om det inte på grund av särskilda omständigheter kan antas alt avsikten är
bosättning snarare än besök. Till besökande föräldrar och barn ges normall
visering, om del inle är uppenbart att det är fråga om ell försök till
bosättning. Riktlinjer för viseringspolitiken bör enligt SIV också i fortsättningen
beslutas av SIV:s styrelse. Verket tillägger att en förutsättning för en
generösare viseringspolitik i förhållande till vissa länder är, att ökade
möjligheter införs att utvisa avhoppare därifrån som saknar egentliga politiska
skäl. Kammarrätten i Jönköping anför all den av kommittén föreslagna presumtionsregeln
är någol långtgående, I ställel bör gälla all visering bör ges om del inte är
sannolikt alt avsikten med besöket är en annan än den uppgivna. Länsstyrelserna
i Stockholms och Malmöhus län ger förslaget sitt stöd liksom ärkebiskopen.
Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkorådlsamråd, vilka
tillägger alt en generösare viseringspraxis inte får leda till en mera
restriktiv praxis än för närvarande när det gäller beviljande av UT.
Advokatsamfundet anser alt en generösare viseringspo-

Prop.
1983/84:144 93

litik,
särskilt när det gäller släktbesök, är en humanitär angelägenhet av sådan vikl
att den uppväger olägenheten av ett ökal antal avhoppare. Även Röda korset
stöder förslaget men anser atl det inte bör kopplas ihop med frågan om av- och
utvisningsbefogenheler för polismyndigheterna.

I
fråga om kommitténs förslag till ändringar belräffande UT för besök är
meningarna någol delade. SIV ställer sig bakom både förslaget att en generösare
praxis bör införas vid beviljandet av UT för besök och kommitténs förslag att
föriängning av tillståndet i ökad utsträckning skall få ske efter inresan.
Enligt verket bör tillstånd för besök normalt beviljas för högst elt års lid
och undantagsvis upp till två år, främst vid besök hos nära släkting när det
föreligger ömmande skäl. Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och
Sveriges frikyrkorådlsamråd ansluter sig till kommitténs förslag. Kammarrätten
i Jönköping anser däremoi all del inle finns behov av att införa en utvidgad
formell möjlighet atl efter inresan ansöka om förlängning. Nuvarande
möjligheter anses räcka och långvariga besök kan planeras i förväg. Föreningen
Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer har samma
uppfattning och pekar vidare på risken för att utlänningen senare åberopar
anknytning hit.

Föredraganden

Varje
stat har räll att genom alt ställa upp krav på visering söka reglera inresor
till sitt territorium. För svensk del tillämpas krav på inresevisering i
förhållande till en lång rad stater, bl.a. sädana från vilka det finns ett
påtagligt invandringstryck. Del är emellertid olyckligt om viseringspraxis blir
alltför restriktiv, särskilt när det gäller visering för besök hos släktingar.
En sådan utveckling är bl.a. föga förenlig med uttalandena i slutdokumentet
från den europeiska säkerhetskonferensen i Helsingfors om underlättande av
kontakter mellan och regelbundna möten på grund av familjeband och om
förbättring av villkoren för individuell eller kollekliv turism. Det råder
knappast någon tvekan om att SIV:s viseringspraxis under senare år och i
förhållande till medborgare i vissa stater har blivit mer restriktiv än vad som
kan anses önskvärt. Kommittén pekar på ell par orsaker till atl det har blivit
så, nämligen risken för avhopp i Sverige och avsaknanden av elt snabbt
förfarande när det gäller att avlägsna den som vägrar att resa ut efter
viseringstidens utgång.

Det
är min bestämda uppfattning atl en förändring mot en generösare viseringspraxis
måste ske utan dröjsmål. Del gäller framför allt i fråga om släktbesök. Sverige
har, inte minst som undertecknare av Helsingforsavla-let men också i övrigt,
ett ansvar för alt den förda invandringspolitiken inte leder till splittring av
familjer, genom att anhöriga förlorar varje möjlighet alt träffas. I särskild
grad gäller delta i sådana fall, där den härvarande inte kan återvända till
hemlandet. Jag hälsar därför med tillfredsställelse att kommittén förordar en
långtgående liberalisering av gällande praxis. Den omständigheten att förslaget
stöds av en stark remissopinion visar alt en

Prop. 1983/84:144 94

ändring
är starkt påkallad. Det är också glädjande atl SIV i sitt remissyttrande
redovisar en redan företagen ändring mot en generösare praxis.

Kommittén
har föreslagit att visering för släktbesök bör beviljas, om det inte framstår
om uppenbart att avsikten med besöket är en annan. Kammarrätten i Jönköping
har i stället föreslagit att visering i dessa fall skall beviljas om det inle
framstår som sannolikt att avsikten med besöket är en annan än den uppgivna.
Enligt min mening är det inte lämpligt atl för alla situationer använda samma
bedömningsgrund. I de fall då det t.ex. är fråga om mycket nära anhöriga och
omständigheterna framstår som särskilt ömmande bör enligt min mening visering
ges. I ett sådanl fall lämpar sig kommitténs bedömningsregel. I mindre
behjärtansvärda fall kan det däremot finnas anledning att följa den av
kammarrätten föreslagna principen. Med en sådan tillämpning skulle viseringspraxis
förändras i en liberalare riktning samtidigt som man får en erforderlig
nyansering. Som kommittén framhåller är en liberal viseringspraxis viktig även
i andra fall för att rörligheten över gränserna inte skall försvåras mer än
nödvändigt. Någon anledning att mera konkret lägga fast regler i detta
hänseende föreligger dock inte. Jag delar SIV:s uppfattning att verkets
styrelse bör leda utveckhngen av SIV:s viseringspolitik. En utgångspunkt bör
dock vara de synpunkter på en generös viseringspraxis somjag, i likhet med
kommittén och remissinstanserna, nu har gett uttryck åt.

Jag
hyser självfallet förståelse för behovet alt, när detta är möjligt, genom
adekvata åtgärder söka motverka missbmk av viseringen. Jag återkommer i kap 7
till frågan om förbättrade möjligheter att avlägsna en utlänning som vägrar all
efler viseringstidens slut återvända hem.

Jag
delar vidare IPOK:s uppfattning, att det är angeläget med en generös praxis
också när det gäller att bevilja UT för besök. Även i delta fall står släktbesöken
i förgrunden. Att så är fallet beror bl.a. på vår omfattande invandring och på
det förhållandet, atl familjebegreppet ofta är långt vidare i de länder som
invandrarna kommer ifrån. Även i detta fall går i allmänhet en gräns, när del
på gmnd av omständigheterna framstår som uppenbart atl avsikten med besöket är
bosättning. Jag ansluter mig alltså till kommittéförslaget pä denna punkt.

Däremot
är jag mera tveksam till förslaget att ell besök, efter ansökan här i landet,
skall kunna föriängas med upp till ett år, och detla utan att något särskilt
skäl anförs. Jag medger att nuvarande ordning är alltför restriktiv och atl en
utvidgad möjlighet till föriängning är befogad. En rimlig anledning till
föriängningen bör dock liksom hittills krävas, låt vara att kraven kan ställas
lågt. I normalfallet bör enligt min mening fiden för det nya besökstillslåndet
inte överstiga sex månader. Där omständigheterna mofiverar en längre tid bör
dock hinder inte föreligga atl föriänga vistelsen upp till ett år. Det förutsätts
då att ingen risk bedöms föreligga för alt utlänningen försöker stanna kvar
genom att skaffa sig någon anknytning fill Sverige.

Prop. 1983/84:144 95

7 Handläggningen av utlänningsärenden

7.1 Handläggning av avvisnings- och utvisningsärenden när
inga politiska skäl anförs

Nuvarande förhållanden och kommittén

Kommittén går därefter in på formerna för handläggningen
av avvisningsärenden i sådana fall då inga politiska skäl åberopas. För
närvarande gäller följande. Avvisning får ske enligt 28 och 29§§UllL. De
vanligaste grunderna är atl ufiänningen saknar pass, visering, UT eller AT, när
detla fordras för inresa i Sverige (28 §) eller atl det kan antas atl han
kommer all sakna tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige samt för sin
hemresa (29§). I 31 §UtlL stadgas att beslul om avvisning enligt 28 § UtlL
måste fattas inom en vecka från ankomsten och beslut om avvisning enligt 29 §
UtlL inom tre månader från ankomslen. Tidsgränsen en vecka för beslut om
avvisning enligt 28 § UtlL räknas från den dag utlänningen enligt stämpel i
passet reste in i Sverige eller, när inresekontroll inte har skett, från den
dag han efter ankomslen första gången kom i kontakt med en polismyndighet.
Beslutet måste dock fattas inom tre månader från ankomsten. Har ett beslut om
avvisning fattals inom en vecka från ankomslen, kan del verkställas utan
hinder av anförda besvär (83 § UHL). Förfarandet bmkar kallas direktavvisning.
Huvudregeln är enligt 81 § UtlL att beslul om avvisning skall verkställas till
det land utlänningen har kommit ifrån. Om detta inte är möjligt eller om det
föreligger särskilda skäl däremot, får beslutet verkställas till det land som
bedöms lämpligast. I 33, 34 och 35 §§ UtlL finns föreskrifter om skyldighet för
polisen alt överlämna ärenden till SIV när politiska skäl åberopas eller annars
tveksamhet föreligger. Polismyndighetens avvisningsbeslut kan överklagas till
SIV och över SIV:s beslul kan besvär anföras hos regeringen. Alt beslutet redan
har verkställts kan dock innebära stora ölägenheter för sökanden. Få
direktavvisningsbeslut överklagas och det är enligt kommittén ovanligt att
beslutet ändras av SIV.

Under
etlvart av åren 1979 och 1980 meddelade polismyndigheterna ca 4000
avvisningsbelut. År 1982 var antalet ca 3000. IPOK framhåller att det i
flertalet avvisningsärenden inte åberopas några politiska skäl, men att den
övervägande delen utgörs av personer som själva uppger att de endast önskar
besöka Sverige under begränsad tid. Grunden för avvisning är alt sökanden
saknar pass, visum, UT eller AT när detla krävs, eller alt polismyndigheten
bedömer atl de medel sökanden har inte räcker till för vistelsen här och för
återresan.

Mot bakgrund av kravet att erforderligt UT normalt skall
ha ordnats före inresan måste del enligt kommittén också för den enskilde
framstå som logiskt, att han inte kan resa in i lanJot och stanna här medan
hans ansökan prövas. I sådana fall bör följden bli au h.m får återvända till
hemlandet och

Prop. 1983/84:144 96

avvakta
prövningen där, såvida han inte åberopar sådan stark anknytning eller sådana
andra skäl av synnerlig vikt som kan föranleda att hans ansökan prövas
materiellt efter inresan.

De tidsgränser om en vecka
respektive tre månader som är avgörande för polisens möjligheter att avlägsna
en utlänning enligt 28 och 29 §§ UtlL kan enligt kommitténs mening inle
försvaras på rationell gmnd. Kommittén anser det angeläget atl man i alla
situationer och oberoende av när inresan har ägt rum kan träffa ett snabbt
avlägsnandebeslut rörande den som uppenbarligen inle har tillräckliga skäl för
att få tillstånd efter inresan, och alt man också kan verkställa ett sådant
avlägsnandebeslut utan hinder av anförda besvär. Enligt kommittén gäller det
sagda omkring 400 ärenden per år. Erfarenhetsmässigt överklagas mer än 80% av
samtliga avlägsnandebeslut som meddelas av SIV. Även om besvärsfrekvensen
sannolikt är något lägre i den senast angivna typen av ärenden, anförs besvär
till regeringen i vart fall i en majoritet av sådana ärenden i vilka sökanden
enligt gällande regler inle kan få tillstånd efter inresan. Om polismyndigheterna
fick möjlighet att meddela och omedelbart verkställa avlägsnandebeslut i dessa
fall, skulle följden enligt kommittén sannolikt bli en väsentlig minskning av
antalet avlägsnandeärenden hos SIV och antalet besvärsärenden hos regeringen.
Kommittén föreslår därför att en polismyndighet skall få meddela
avlägsnandebeslut som direkt kan verkställas beträffande alla som reser in utan
UT, och som inte åberopar politiska skäl eller andra omständigheter som kan
medföra alt ansökan om UT får prövas efler inresan.

Det
innebär till en början alt avvisning enligt såväl 28 som 29 § UtlL skall kunna
ske inom tre månader från inresan samt att avvisningsbesluten alltid skall
kunna verkställas utan hinder av anförda besvär. Del nuvarande kravet på beslut
inom en vecka från inresan eller påträffandet, för all avvisning skall få ske
på formell grund och för att ett avvisningsbeslut skall kunna verkställas utan
hinder av anförda besvär, föreslås således bli avskaffat. Ändringen får enligt
kommittén framför allt betydelse för den som är viseringspliktig. En utlänning
som inte reser ut vid viseringstidens utgång har med gällande ordning i de
flesta fall möjlighet atl stanna kvar här medan SIV, låt vara formellt, prövar hans
ansökan om UT saml beslutar i frågan om utvisning. Han kan vidare här i landet
avvakta besvärsprövningen. Detla gäller även om han har rest in med ett visum
för endast någon veckas vistelse och även om han inte har några skäl som skulle
kunna medföra undantag från kravet att UT skall ha beviljats före inresan. Om
veckofristen avskaffas, kan utlänningen avvisas med omedelbar verkställighet
så snart viseringen har upphört. Avvisningsmöjlighelen kvarstår fram till
utgången av tremånadersperioden. För den som är vise-ringsfri innebär
ändringen, atl polisen regelmässigt kan meddela avvisningsbelut på grund av
avsaknad av t.ex. erforderiigt UT upp till tre månader från inresan i stället
för som nu under högst en vecka. Beslutet

Prop. 1983/84:144 97

kan dä också verkställas omgående. Kommittén vill dock
understryka, atl en utlänning som uppsöker polisen för alt ge in en ansökan om
UT för bosättning inte bör avvisas på formell grund, om han upplyses om atl UT
enligt huvudregeln måsle sökas och beviljas före inresan och därvid avslår från
atl fullfölja sin ansökan och förklarar sig ha för avsikt att lämna landet
senast vid utgången av tremånadersliden. En förutsättning är självfallet att
sökanden kan bedömas vara en bona fide-besökare. Kommittén erinrar också om
polisens skyldighet att överiamna ett avvisningsärende till SIV när utlänningen
åberopar någon form av politiska skäl eller polisen annars finner det tveksamt
om en utlänning, mot vilken det finns grund för avvisning, skall avvisas.

IPOK:s
förslag innebär vidare alt en polismyndighet skall få möjlighet att efler
tremänadersfrislens utgång utvisa den som myndigheten dessförinnan har kunnat
avvisa på formell grund. Detsamma gäller belräffande varje annan utlänning som
efter tremånadersfristen saknar tillstånd atl vistas här och som enligt
gällande regler inte kan få UT efter inresan. Ulvisningsbelut som meddelas av
polisen föreslås kunna gä i verkställighet utan hinder av anförda besvär.
Motsvarande regler, som enligt 33, 34 och 35 §§ UtlL gäller för polisens
skyldighet alt överiamna avvisningsärende till SIV, skall gälla även i fråga om
polisens skyldighet att överlämna utvisningsärende. Kommittén understryker att
möjligheten för polismyndigheterna att meddela beslut om utvisning endast
skall finnas när grunden för beslutet är av formell natur, nämligen den all
utlänningen saknar tillstånd att vistas här samtidigt som UT inte får beviljas
efter inresan. I andra fall måste frågan överlämnas till SIV. Det bör enligt
kommittén särskilt observeras att längden av vistelsen i Sverige i sig kan
inverka pä bedömningen av om UT skall kunna beviljas efter inresan. Kommittén
medger att det ibland kan vara svårt att upprätthålla en strikt gräns mellan en
formell och en materiell prövning. För att säkerställa att polismyndigheten
meddelar ulvisningsbeslul endasl i fall, där det är uppenbart att UT inle kan
beviljas efter inresan och för att stärka rättssäkerheten i dessa fall,
föreslår IPOK att polismyndighets samtliga beslut om utvisning skall anmälas
till invandrarverket på samma sätt som enligt 37 § UtlL nu sker belräffande
avvisningsbeslut, när polisen har bedömt att åberopade politiska skäl är
uppenbart oriktiga respektive kan lämnas ulan avseende. Verkställighet av
polismyndighetens utvisningsbeslut skall få ske först sedan SIV beslutat att
inte överta handläggningen av ärendet. I 90a§ UtlL föreskrivs en viss
anmälningsskyldighet för polismyndighet i samband med verkställighet av
myndighetens avvisningsbeslut. Samma anmälningsskyldighet föreslås nu införd
vid verkställighet av ett av polismyndighet meddelat ulvisningsbeslul.

Kommittén erinrar vidare om all ett verkställt
avvisningsbeslut ofta kan medföra ekonomiska föriuster för sökanden. Ersättning
kan i dag utgå om avvisningsbeslutet har varit objektivt felaktigt men däremot
inte om be-7 Riksdagen 1983/84. I saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144 98

svärsinstansen
gjort en annan skönsmässig bedömning. Enligt kommitténs mening är det motiverat
att ersättning utgår, om exempelvis SIV som besvärsinstans ändrar elt av polismyndigheten
på formell grund meddelat avvisningsbeslut med motivering att förutsättningar
redan vid tidpunkten för avvisningsbeslutet förelåg för bifall till ansökningen
om UT efter inresan. Frågan bör enligt kommittén övervägas av regeringen.

Slutligen
framhåller IPOK att något behov av offentligt biträde i denna typ av ärenden
inle föreligger. Med utgångspunkt i elt antagande atl ca 400 utvisningsärenden
per år skulle föras över från SIV till polisen, uppskattar kommittén att
besparingen i fråga om rättshjälpskoslnader skulle uppgå till drygt I milj. kr.
om året.

Remissinstanserna

Komm.itténs
förslag på denna punkt har fått ett mycket blandat mottagande. Många av de
myndigheter som har yttrat sig över förslaget har tillstyrkt det. Några
myndigheter och en lång rad organisationer har däremot starkt motsatt sig alt
polismyndigheternas beslutanderätt utvidgas på del sätt IPOK har föreslagit.
Kritiken gäller i huvudsak förslaget att polismyndigheterna skall få rätl alt
besluta om utvisning.

Svea
hovrätt anser att IPOK:s förslag är "relativt ingripande" men godtar
dem ändå mot bakgrund av deras syfte och med hänsyn till att besluten alllid
skall anmälas till SIV. JO ifrågasätter å andra sidan om ett så omfattande
anmälningsförfarande verkligen behövs. Kammarrätten i Jönköping anser del
föreslagna förfarandel tillräckligt rättssäkert. RPS och 5/V ansluter sig också
till vad kommittén föreslår. De motsätter sig dock att utlänningen i större
utsträckning än nu ersätts med anledning av ett felaktigt beslut av
polismyndigheten. 5/V betonar att någol behov av offentligt biträde inte finns
vid avvisning eller utvisning av polismyndighet i de fall, då utlänningen har
rest in ulan alt i förväg ha ordnat behövliga tillstånd. SIV ser emellertid
även vissa nackdelar med förslaget. Anmälningsförfarandet orsakar
administrativa kostnader för verket, särskilt som anmälningarna förrycker den
ordinarie verksamheten genom att de måsle behandlas med förtur. SIV bedömer atl
resursbesparingen därför blir av begränsad omfattning. Man framhåller också atl
dessa anmälningsärenden innefattar hell andra och mer omfattande
frågeställningar än del nuvarande anmälningsförfarandet. Länsstyrelsen i
Göteborgs- och Bohus län godtar förslaget samtidigt som man erinrar om att
kritik har riktats mot polismyndigheternas hantering av utlänningsärenden i
vissa fall. Även LO ställer sig bakom förslaget, eftersom man säger sig inse
behovet av ett enklare och mer ändamålsenligt förfaringssätt. LO gör dock flera
reservationer. Förslaget sägs förutsätta att tjänstemännen får en förstärkt
utbildning och en ökad kännedom om de särskilda problem som följer av
arbetsuppgifterna. Vidare förutsätter LO kompletterande anvisningar som syftar
till ett mycket varsamt tillvägagångssätt vid handläggningen av dessa
uppgifter.

Prop.
1983/84:144 99

Länsstyrelsen
i Stockholms län och polisstyrelsen i Stockholms polisdistrikt motsätter sig
förslaget. Länsstyrelsen understryker att förslaget ofrånkomligen kommer atl ge
upphov till svåra gränsdragningsproblem för polismyndigheterna.
Bedömningsproblemen antas bli större ju längre tid utlänningen har vistats i
Sverige. Särskilt mindre polisdistrikt kommer enligt länsstyrelsens mening all
få stora svårigheter när det gäller atl tillämpa bestämmelserna. Polisstyrelsen
i Stockholms polisdistrikt anser det tveksamt om en polismyndighet över huvud
taget skall besluta om avlägsnande så sent som mer än tre månader efter
inresan. 1 yttrandet framhålls all sammanblandning inte heller bör ske av
polisens och SlV:s uppgifter. Enligt myndigheten bör polisens uppgifter vid
handläggning av utlänningsärenden endast avse ärenden där polisiär medverkan är
nödvändig. I yttrandet pekas vidare på svårigheten atl dra en gräns mellan en
formell och en materiell prövning. Enligt polismyndigheten kommer vidare det
anmälningsförfarande som kommittén av rättssäkerhetsskäl föreslår infört att
eliminera rationaliseringsvinsten. Starkt negativa är vidare ärkebiskopen.
Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkoråd/ samråd. De
motsätter sig bestämt alt polismyndigheternas beslutsbefogenheter utvidgas när
det gäller avvisning eller utvisning och hänvisar i stället till möjligheten
alt regionalisera SlV:s verksamhet. Advokatsamfundet karaktäriserar förslaget
som IPOK:s "mest uppseendeväckande och långtgående". Samfundet menar
att polisens roll i möjlig mån bör begränsas till den pre-screening som hänger
samman med gränsbevakningen. Alt väsentligt utvidga polismyndigheternas
behörighet att fatta avlägsnandebeslut leder enligt samfundet myckel långt.
Särskilt anmärkningsvärt är detla när som i förslaget rätten till offentligt
biträde föreslås utgå. Samfundet menar slutligen alt den förutsatta
gränsdragningen mellan en formell och en materiell prövning är "en
verklighetsfrämmande förenkling" och att förslaget lägger utomordentligt
svåra bedömningsfrågor på polismyndigheterna. Röda korset motsätter sig likaså
förslaget och betonar att polismyndigheterna bör förbli i huvudsak
verkställande organ. Slutligen bör tilläggas alt SACO/SR underkänner kommitténs
bedömning av kostnadsbesparingen. Organisationen anser att förslaget snarare
kommer att medföra behov av en resursförstärkning. Del hänger samman med att
anmälningsärendena förrycker den ordinarie verksamheten hos SIV.

Föredraganden

Sedan
gammalt gäller atl polismyndigheterna svarar för utlänningskontrollen vid
gränsen och beslutar om avvisning av utlänningar som saknar rätl att resa in i
Sverige. När politiska skäl åberopas i elt avvisningsärende, skall ärendet dock
överlämnas till SIV. Detta gäller även annars när det är tveksamt om avvisning
skall tillgripas mot en utlänning, som i och för sig uppfyller
förutsättningarna för avvisning. Frågor om utvisning - tidigare förpassning -
av utlänningar som vistas i Sverige har däremot sedan

Prop.
1983/84:144 100

gammalt handlagts av en myndighet med ett samlat ansvar
för utlänningsärendena.

Avvisning fick ursprungligen ske endast vid utlänningens
ankomst till Sverige eller "omedelbart därefter". År 1964 ändrades
emellertid beslämmelserna så, alt avvisning på materiell grund, exempelvis
därför att utlänningen saknade pengar för sin vistelse, fick ske upp till tre
månader från inresan. Ett ytteriigare steg i den riktningen togs den I juli
1977. Den ändring som då genomfördes innebar atl avvisning på formell grund,
dvs. på grund av avsaknad av pass eller tillstånd för inresan, i fortsättningen
skulle få ske även senare än vid ankomsten eller i omedelbart samband med
denna. Avvisning är sedan dess möjlig inom en vecka från del utlän ningen
första gången uppsöker eller påträffas av en polismyndighet, men endast inom
tremånadersperioden. En förutsättning är emellertid att utlänningens rätt alt
resa in i Sverige inle har prövats vid ankomsten. Har han passkontrollerats
gäller fortfarande, att avvisning måste ske i samband med ankomslen, vilket i
lagen har preciserats atl avse tiden inom en vecka från ankomsten. Avvisning på
formell eller materiell grund, som har skett inom en vecka från ankomsten eller
påträffandet, skall enligt 83 § UtlL verkställas utan hinder av att besvär har
anförts.

Genom denna utveckling har således gränsen för
polismyndigheternas avvisningsräll förskjutits, så att den nu för ett mycket
stort antal fall omfattar de första tre månaderna. Mol den bakgrunden innebär
lPOK:s förslag om slopande av veckobegränsningen vid avvisning på formell grund
samt vid verkställighet inte någon mer avsevärd förändring av gällande
kompetensfördelning mellan polismyndigheterna och den centrala
utlänningsmyndigheten. Den huvudsakliga skillnaden ligger i, alt möjligheten
till avvisning inom tremånadersliden inte avskärs enbart genom att utlänningen
har blivit inresebehandlad. Nuvarande bestämmelser leder för övrigt till att en
utlänning som avser att bosätta sig här kan omöjliggöra avvis .ing, genom att
utge sig för turist vid inresekonlrollen, även om han kort lid efter inresan
klargör atl han avsåg att bosätta sig här.

Flera remissinstanser har ställt sig avvisande till en
utvidgning av polismyndigheternas avvisningsbefogenheter. För egen del anser
jag emellertid att del finns vissa skäl som talar för atl en utlänning, oavsett
om han har inresebehandlats eller inte, skall kunna avvisas av
polismyndigheterna under den uppehållstillslåndsfria tiden, om han exempelvis
saknar sådanl tillstånd som erfordras redan för inresan eller om han saknar
medel för sin försörjning eller han kan antas arbeta eller komma att arbeta
utan tillstånd. Inte heller finns del enligt min mening något bärande hinder
moi att polismyndighetens avvisningsbeslut verkställs utan hinder av anförda besvär.
Så sker redan nu, om avvisning sker inom en vecka från inresan eller, när
inresebehandling inle har skett, frän påträffandet av utlänningen. Jag kan inte
se att någon avgörande vikt i avvisningshänseende bör fästas vid del förhållandet
att utlänningen har inresebehandlats, om det senare visar

sig att han på oriktiga grunder tilläts att resa in. Min
bedömning har sin utgångspunkt i alt de första tre månaderna ulgör en
uppehällslillståndsfri lid för att möjliggöra turism och andra tillfälliga
besök. En utlänning, som har rest in i syfte att stanna kvar men utan alt ha
ordnat erforderiiga tillstånd eller som inle kan försörja sig och som avvisas
under denna period, har enligt min mening inle någol berättigat intresse av att
avvisningsbeslutet inte skall få verkställas förrän det långt senare har
vunnit laga kraft. Vad jag nu har sagt tar självfallet sikte på normala
avvisningssi-tuationer. Så snart utlänningen åberopar risk för politisk
förföljelse eller någon annan omständighet, som enligt 33, 34 eller 35 § UfiL
skall prövas av SIV, skall ärendet överlämnas dit. Jag har i annal sammanhang
närmare behandlat vissa av dessa frågor (3.5 och 3.7). Det kan inträffa all en
utlänning, under tid då han får vistas här på grund av visering eller som
turist, frågar polismyndigheten om möjligheterna atl få bosätta sig här och få
tillståndsfrågan prövad under vistelsen här. Detla får inte föranleda ett
avlägsnandebeslut, annal än om det finns grund för antagande, alt han kommer
att söka kvarstanna efter utgången av den tillåtna vistelsefiden.

När det däremoi gäller kommitténs förslag att
polismyndigheterna även efler den uppehållstillslåndsfria liden skall få
besluta om avlägsnande av utlänningar, ställer sig saken enligt min mening
annoriunda. Frågan har varil föremål för behandling tidigare och därvid har
tanken på en sådan utvidgning av polismyndigheternas befogenheter i
utlänningsärenden övergetts. 1 prop. (1981/82:146) Verkställighet, förvar och
ansvar enligt utlänningslagen anförde det statsråd som då var ansvarigt för
utlänningsärendena, atl en överflyttning på polismyndigheterna av rätten atl
besluta om avlägsnande av utlänningar som vistas här. kanske sedan lång tid,
skulle innebära elt långtgående avsteg frän de principer som ligger till grund
för utlänningslagen. Jag delar den uppfattningen. Erfarenheten hittills av tillämpningen
av bestämmelsema med krav på UT före inresan har vidare enligt min mening klart
visat, alt svåra gränsdragningar och bedömningar inte sällan förekommer i dessa
ärenden. Det är enligt min mening inte tillfredsställande atl dessa avgöranden,
som nu träffas hos SIV och i regeringen och där utlänningen har offentligt
biträde, skall ske i de former IPOK föreslår. I likhet med någon remissinstans
menar jag att kommittén inte har tillräckligt beaktat den komplicerade
verklighet det här rör sig om. Någon klar åtskillnad mellan en formell och en
materiell prövning är för övrigt i praktiken mycket ofta inte möjlig att göra.

Kommittén har i syfte att stärka rättssäkerheten
föreslagit att polismyndigheternas samtliga ulvisningsbelut skall anmälas till
SIV. Mot bakgrund bl.a. av att utlänningen förutsätts sakna offentligt biträde
och att SIV:s prövning bör ske med en viss skyndsamhei för all syftet med reformen
inle skall förfelas, menar jag för egen del att risken för felbedömningar trots
anmälningskravel förblir betydande. Till detla kommer alt såväl SIV som vissa
andra remissinstanser framhåller, att det omfattande anmälningsför-

Prop.
1983/84:144 102

farandet helt eller delvis förtar möjligheten till
rationaliseringsvinster, genom att den ordinarie verksamheten ständigt störs
och genom att det nya anmälningsförfarandel ställer betydligt större krav på
beslutsfattarna än det nuvarande.

Det är således enligt min mening klart alt rättssäkerheten
med kommitténs förslag skulle försämras vid prövning av utvisningsärenden i de
fall, då utlänningen har rest in utan all i förväg ha skaffat sig UT. Det är i
verkligheten fråga om en mycket stor del av lillståndsärendena. Mol bakgrund
av vad jag nu har anfört och med beaktande av de enligt min mening vägande
invändningar som har gjorts av en rad remissinstanser, är jag inte beredd att
ansluta mig till IPOK:s förslag att polismyndigheterna skall få rätt atl besluta
om utvisning.

Jag vill slutligen tillägga följande. En sådan ordning som
den IPOK föreslår skulle sannolikt stärka de effekter som åsyftades när kravet
på UT före inresan infördes. Även inom ramen för nuvarande handläggningsordning
har del emellertid, utan uppoffrande av rättssäkerheten, visat sig möjligl all
i betydande utsträckning nå de fördelar för kontrollen av invandringen som
reformen avsåg. Det är enligt min mening viktigt att inom denna ram fortlöpande
pröva olika åtgärder i syfte att nedbringa hand-läggningstiden i dessa ärenden.

Vad gäller de närmare beslämmelserna om förulsätlningarna
för avvisning återkommer jag i specialmotiveringen.

7.2 Verkställighetsärenden

Nuvarande ordning och kommittén

På sidorna 202-205 i förslagsbetänkandet lämnar kommittén
en redogörelse för bl.a. nu gällande bestämmelser om handläggningen av
verkställighetsärenden. Jag fär hånvisa dit och vill här endast nämna
följande. Polismyndighetens verställighelsbeslut kan inle överklagas. 1 85, 86
och 89 §§ UtlL finns emellertid föreskrifter om en långtgående skyldighet för
polismyndigheten all överiamna ett ärende till SIV, om tidigare oprövade
politiska skäl åberopas eller det av andra skäl är tveksamt om beslutet skall
verkställas. I vissa fall skall verkställighetsbeslulel anmälas till SIV (90 a
§). Möjligheten för utlänningen själv att få till stånd en omprövning av ett
avlägsnandebeslut på verkställighetsstadiet avskaffades genom den nya
utlänningslag som trädde i kraft den I juli 1980. Delta skedde bl.a. mot bakgrund
av atl regeringens s.k. återbrytningsrält hade medfört en kraftig
arbetsbelastning i regeringskansliet och att den dåvarande möjligheten alt
begära upphävande eller återbrytning i stor utsträckning missbrukades i syfte
att fördröja och förhindra verkställigheten av regeringens lagakraft-vunna
beslut. Kommittén har övervägt frågan hur en omprövning pä
verkställighelsstadiet skall kunna åstadkommas och har därvid bedömt att en
återgång till de regler som gällde före tillkomsten av 1980 års utlännings-

lag
inle är möjlig. En besvärsrätt över verkställighetsbeslulel skulle enligt
kommittén i praktiken innebära en återgång till tidigare ordning med en
obegränsad rält till överprövning av lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Den
nuvarande ordningen med skyldighet för polisen att överiamna
verk-ställighelsärenden till SIV bör därför enligt kommittén bibehållas. Kommittén
understryker vidare atl del bästa sättet alt minska antalet verkställighetsärenden
torde vara atl förkorta handläggningstidema. Samtidigt understryker kommittén
atl överlämnande enligt 89 § UtlL måste ske när del skulle framstå som
stötande, om verkställighet skedde utan en förnyad prövning av ärendet. Detta
kan enligt kommittén gälla inle bara vid svära depressioner med risk för
självmord utan även när de personliga förhållandena i väsentlig mån har
ändrats efter avlägsnandebeslutet.

Kommittén
redovisar en av regeringen till kommittén överlämnad skrivelse från SIV den 12
augusti 1982, i vilken SIV föreslår begränsningar i polisens skyldighet all
överlämna verkställighetsärenden till SIV. Verket föreslår sådana ändringar i
UtlL att möjlighet till omprövning kvarstår endasl i två fall. När del gäller
nya politiska skäl skall en omprövning kunna ske endasl om dessa skäl hänför
sig till händelser som inträffat i sökandens hemland efler det atl
avlägsnandebeslutet har vunnit laga kraft. Åberopas humanitära skäl skall det
krävas exceptionella omständigheter för atl polisen skall ha möjlighet att
överlämna verkställighetsfrågan till SIV, om verkställighet sker inom en månad
efter regeringens beslut. Om minst tre-fyra månader har förflutit, skall
polisen däremot ha möjlighet att göra en något generösare bedömning. Kommittén
godtar inle för sin del förslagen. Beträffande åberopade politiska skäl
framhåller den emellertid, att polisen vid bedömning av påståendenas
trovärdighet måste kunna beakta, alt sökanden har haft möjlighet att säväl i
ärendet hos SIV som i besvärsärendet hos regeringen utveckla sin talan. Kan
sökanden inte ange någon rimlig förklaring till alt skälen åberopas först på
verkställighetsstadiet, förringar detta enligt kommittén självfallet skälens
trovärdighet i de flesta fall. Även i dessa fall måste emellertid gälla att
polisen kan underlåta att överiamna verkslällighelsärendet till SIV, endast om
de åberopade skälen är uppenbart osanna eller orimliga när del är fråga om
verkställighet fill hemlandet. Sammanfattningsvis anser alltså kommittén att
nuvarande regler för överlämnande och i visst fall anmälan av verkställighetsärenden
bör behållas. På ett par punkter föreslås dock en förstärkning av rättssäkerheten.
De gäller bl.a., som senare berörs, en ökad rätt till offentligt biträde.

Beträffande
formerna för verkställigheten anser kommittén, atl tvångsvis verkställighet i
princip bör tillgripas endast om utlänningen inte har efterkommit ett åläggande
att lämna landet. Det måste enligt kommittén föreligga synnerliga skäl för att
tvång skall tillgripas utan alt utlänningen först har fått möjlighet att lämna
landet på egen hand. Vid behov bör även medicinsk personal medverka. Om
tvångsvis verkställighet måsle tillgripas

Prop. 1983/84:144 104

är det enligt IPOK angeläget alt verkställighet inte sker
av ett stort antal personer samtidigt saml att verkställighet om möjligt sker
med reguljära trafikmedel. Vid verkställighet som rör barnfamiljer anges det
vara en angelägen uppgift för socialnämnden att se till, att lämplig personal
medverkar vid samtal med familjen och söker övertyga föräldrarna om att
frivilligt acceptera beslutet alt familjen skall lämna landet. Tvång bör i
dessa fall få tillgripas endasl i yttersta undantagsfall.

Remissinstanserna

Kommitténs förslag alt i huvudsak behälla nuvarande regler
för handläggningen av verkställighetsärenden tillstyrks eller lämnas utan
erinran av flertalet remissinstanser. Kammarrätten i Jönköping betonar dock för
sin del att sådana politiska skäl. som har förelegat under hela eller större
delen av handläggningstiden men åberopas först pä verkställighetsstadiet, i
regel inle bör leda till omprövning. 1 några yttranden förordas emellertid en
begänsning av nuvarande skyldighet för polismyndigheterna att överlämna
verkslällighelsärenden till SIV. RPS pekar på möjligheten att ändra UtlL på
sådant sätt att del klart framgår alt ärenden får omprövas endast i absoluta
undantagsfall. En sådan begränsning av överlämnandsskyldighe-ten skulle kunna
leda till att samtliga skäl åberopas i tid. I detta sammanhang anför RPS att
nuvarande bestämmelser inle medger att polismyndigheten låter bli alt
överiamna ärendet i de fall då de åberopade skälen har prövats av regeringen i
ett ärende angående upphävande enligt 71 eller 72 § UtlL eller tidigare i
verkställighetsärendet. Polisstyrelsen i Stockholms polisdistrikt förordar
likaså en begränsning av möjligheterna till omprövning på
verkställighelsstadiet.

Ärkebiskopen, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och
Sveriges frikyrkorådlsamråd anser del nödvändigt att införa besvärsrätt över
polismyndigheternas beslut atl inte överlämna ett verkställighetsärende till
SIV. De anser del vara anmärkningsvärt, att kommittén inle har tagit fasla på
den allvarliga kritik som har riktats mot polismyndigheternas handläggning av
verkställighetsärenden. Samma synpunki framförs av Amnesty International.
Organisationen menar vidare alt endast expertis med kulturkompetens eller
erfarenhet av utlänningsärenden bör få bedöma de medicinska riskerna med ett
avslag på en asylansökan.

Föredraganden

I samband med tillkomsten av nuvarande UtlL avskaffades
möjligheten för den enskilde att genom hänvändelse till regeringen få till
stånd en omprövning hos denna av ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Det gäller
dock inte beslut som har meddelats av domstol. Reformen hade visat sig
nödvändig bl.a. för alt möjliggöra en förkortning av handläggningstidema och
rimliga förhållanden vid prövning av besvärsärenden i regeringskansliet.
Behovei av omprövning i vissa undantagssituationer ansågs till-

Prop. 1983/84:144 105

godoselt på ett från rättssäkerhetssynpunkt godtagbart sätt
genom den i UtlL föreskrivna skyldigheten för polismyndigheterna att överiamna
verkställighetsärenden till SIV. Sådan skyldighet föreskrivs i 85 och 86 §S
UtlL för det fall nya politiska skäl åberopas. 1 fråga om åberopade
invändningar av icke-polilisk nalur mot verkställigheten framhölls i prop.
1979/80:96, alt något överlämnande i allmänhel inte borde komma i fråga. Om det
emellertid vid verkställigheten skulle föreligga eller uppkomma svårigheter av
allvarlig nalur som rimligen måste tas i beaktande, borde det ankomma på SIV
atl avgöra om, hur och när verkställigheten skall genomföras (s. 79).

När verkställighet aktualiseras av ell lagakraftvunnet
avlägsnandebeslut, har frågan om utlänningens rätt att stanna kvar i Sverige
varit föremål fören ingående bedömning, normalt i flera instanser. Mot den
bakgrunden och med hänsyn till den lagliga skyldighet som sålunda gäller för
polismyndigheterna att vid behov överlämna verkställighetsärendel till SIV kan
det med visst fog hävdas alt rimliga rättssäkerhetskrav har tillgodosetls med
gällande ordning. Dessutom kvarstår de omständigheter som framtvingade
avskaffandet av den s.k. återbrytningsrätten hos regeringen. Jag är därför inte
beredd atl nu på grundval av det utredningsmaterial som föreligger föreslå en
annan ordning. Med hänsyn till bl.a. vad som framförs av ärkebiskopen och ett
antal humanitära frivilligorganisationer om behovet av något slags klagorätt på
verkställighelsstadiet föreslår jag emellertid, att denna fräga blir föremål
för utredning. Vid den utredningen bör även beaktas art. 13 i den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna. Den nämnda artikeln anger alt envar, vars i konventionen angivna
fri- och rättigheter har kränkts, skall ha en effektiv möjlighet atl klaga över
detla. Utredningsuppgiften bör kunna tilldelas den särskilde utredningsman som
jag avser alt senare begära bemyndigande att tillkalla (avsnitt 3.7).

Vad jag nu har sagt innebär emellerlic; också, att jag
inte kan acceptera de förslag som SIV har lagt fram i den förut nämnda
skrivelsen eller vad som anförs av några remissinstanser om en begränsning av
nuvarande möjligheter till överlämnande och omprövning på
verkställighetsstadiet. Samtidigt anser jag det vara självfallet alt
trovärdigheten av påståenden om risk för politisk förföljelse eller liknande
allvarligt kan förringas, om de framförs först vid verkställigheten eller
annars sent i förfarandel, trots att de avser förhållanden som mycket väl hade
kunnat åberopas redan från början. Bedömningen av påståendena bör emellertid
även i dessa fall ankomma på SIV och eventuellt regeringen och inte pä
polismyndigheterna. I likhet med RPS anser jag det dock vara naturligt att
överlämnande inte sker i de fall, då det framställda påståendet om politisk
förföljelse redan har prövats av SIV eller regeringen i verkställighetsärendet
eller i ett ärende om upphävande av avlägsnandebeslut enligt 71 eller 72 §
UtlL. Den ändring av verkställighetsbeslämmelserna som detta kan ge anledning
till bör alltså ske.

Prop.
1983/84:144 106

Vad
gäller påståenden av politisk arl vill jag vidare framhålla, att nya sådana
påståenden praktiskt tagel alllid skall föranleda överlämnande. I detta
hänseende är förhållandena jämförbara med vad som gäller överlämnande enligt
33 eller 34 § UtlL. Den situation som polismyndigheterna ställs inför torde
dock ofta vara den, att ett motsvarande eller likartat påstående har gjorts
redan under prövningen av avlägsnandeärendet. Det är enligt min mening
angeläget att vid bedömningen av överlämnandefrä-gan ta hänsyn till varje
förändring av utlänningens påståenden och till sådana förändringar av övriga
omständigheter, t.ex. ändrade uppgifter om förhållandena i hemlandet, som gör
att invändningen från utlänningens sida inte utan vidare kan anses identisk med
vad han tidigare har anfört. Särskilt viktigt är detta när en längre lid har
hunnit förflyta sedan de politiska invändningarna senast prövades. Så snart
någon tvekan föreligger bör ärendet överiämnas till SIV:s prövning. 1 fråga om
verkställighetsinvändningar av icke-polilisk natur bör alltjämt gälla vad som
anfördes i proposiiionen med förslag till nuvarande UtlL. Jag delar kommitténs
uppfattning att överiämnande enligt 89 § UtlL alltid bör ske när del skulle
framstå som slötande för rättskänslan, om verkställighet skedde utan att en
förnyad prövning görs av verkställighetsärendet, och alt detta kan gälla inte
bara vid svåra depressioner med risk för självmord utan även i vissa fall när
de personliga förhållandena i väsentlig mån har ändrats efter
avlägsnandebeslutet. Jag vill i detta sammanhang tillägga följande. Prövningen
av ett påstående om verkställighetshinder inleds för närvarande först när
utlänningen inställer sig hos polismyndigheten. Det är enligt min mening
angeläget att undantag görs, i vart fall när tillfredsställande utredning ändå
har förebringats och det med hänsyn till omständigheterna framstår som inhumant
att fordra att utlänningen först inställer sig. Frågan bör behandlas av den
särskilde utredningsmannen. En ansökan om att ett verkställighelsärende skall
överlämnas till SIV skall utan dröjsmål prövas och föranleda ett skriftligt
beslul, även när ansökningen avslås.

Vad
kommittén anför om formerna för genomförande av verkställigheten ställer jag
mig bakom. Redan nu sker verkställighet till övervägande del genom att
utlänningen föreläggs atl lämna landet. Enligt en undersökning som har gjorts
inom Stockholms polisdistrikt för är 1981 och till vilken kommittén hänvisar
tillgreps sålunda tvångsverkställighel endast i 15 % av fallen. Del är
angeläget alt så sker endasl när det är nödvändigt. Detla gäller i särskild
grad i de fall dä barn berörs av ett verkställighetsärende. De frågor som
aktualiseras vid verkställigheten är för närvarande föremål för överväganden
inom en av RPS tillsatt arbetsgrupp med företrädare för bl.a.
polismyndigheterna och SIV. Arbetsgruppen har tillsalts med anledning av ett
uttalande i prop. 1979/80:96 Ny utlänningslag.

Prop. 1983/84:144 107

7.3 Övriga handläggningsfrågor

Nuvarande ordning och kommittén

1 betänkandet behandlas även frågan om rätten att besvära
sig över avlägsnandebeslut saml inslansordningen. Det är enligt kommittén en
allmänt accepterad princip i svensk förvaltningsrätt att man skall kunna
överklaga myndighetsbeslut. I utlänningsärenden gäller emellertid som
huvudprincip all beslut att vägra tillstånd, dvs. visering, UT eller AT. som i
princip skall sökas före inresan, inte kan överklagas. Däremoi föreligger
besvärsrätt i avlägsnandeärenden. Den fullständiga besvärsrätten till regeringen
över SIV:s beslul i avlägsnandeärenden infördes sä sent som den I januari 1976.
Den ledde till en myckel kraftig ökning av antalet besvärsärenden i
regeringskansliet. Det totala antalet besvär i avlägsnandeärenden saml besvär
över vägrat resedokument femfaldigades fram till är 1981, då det totala antalet
besvärsärenden uppgick till över 2 000.

Ett sätt .att begränsa antalet besvärsärenden i
regeringskansliet är att begränsa besvärsrätten över SlV:s avlägsnandebeslut.
Kommittén pekar emellertid på att endast ett litet fåtal av avlägsnandebeslulen
fattas av SIV i egenskap av besvärsinslans över polismyndigheternas
avvisningsbeslut. Den helt övervägande delen av besluten, sannolikt ca 90 %,
fattar SIV som första instans. Om man beskär besvärsrälten över SIV:s beslut
skulle det därför innebära att någon besvärsrätt inte skulle finnas i denna typ
av ärenden. Kommittén hänvisar på s. 209 och 210 i betänkandet till departementspromemorian
(Ds Ju 1982: 14) Färre ärenden i regeringskansliet. Besvär i utlänningsärenden
hör enligt departementspromemorian till den typ av ärenden beträffande vilka
del inte är möjligl att utan vidare skära av besvärsrälten. eftersom regeringen
prövar dessa ärenden som andra instans och man förordar en tvåinstansprincip.
1 stället bör enligt promemorian övervägas möjligheten att flytta ner
beslutanderätten i första instans ett steg, t.ex. från central till regional
nivå. IPOK erinrar i det sammanhanget om att det inte skulle stå i
överensstämmelse med rekommendationer från FN:s flyktingkommissariats
exekutivkommitté och från Europarådet all ta bort besvärsrätten i ärenden i
vilka politiska skäl åberopas. Överväganden om en avskuren besvärsrätl måste
därför enbart gälla ärenden där inga politiska skäl åberopas. Kommittén säger
sig emellertid dela den i promemorian anförda uppfattningen, att ett
avlägsnandebeslut med hänsyn till dess belydelse för den enskilde alllid är av
den karaktären, atl det bör finnas möjlighet alt anföra besvär till minst en instans.

Kommittén lar vidare på s. 211-216 i förslagsbetänkandel
upp frågan om handläggningsordningen i utlänningsärenden. Inledningsvis
framhåller kommittén att samspelet mellan SIV och regeringen är ett av de
viktigaste instrumenten när det gäller att ge invandringspolitiken ett konkret
innehåll. Detta samspel bör visserligen till en stor del ske genom att SIV
överlämnar ärenden som kan föranleda prejudicerande beslut eller som annars är
av

Prop.
1983/84:144 108

stor vikt till regeringen för prövning. Det förhållandet
att regeringen prövar besvär kan emellertid enligt kommittén ändå antas komma
alt utgöra ett viktigt medel för praxisutvecklingen även i fortsättningen. Bara
om det på grund av en mycket stor tillströmning av ärenden inle skulle vara
praktiskt möjligt för regeringen att inom rimlig tid pröva alla besvärsärenden,
bör man enligt kommitténs mening överväga en annan instansordning. Kommittén
bedömer vidare alt den samlade effekten av deras förslag borde bli en relativt
kraftig minskning av antalet avlägsnandeärenden hos SIV. Minskningen av
besvärsärenden i regeringskansliet antas bli förhållandevis någol mindre
eftersom besvärsfrekvensen kan antas vara något lägre än genomsnittligt i den
typ av ärenden som med lPOK:s förslag försvinner från SIV. Det bör enligt
kommittén mot den bakgrunden vara praktiskt möjligt att behålla regeringen som
sista instans i avlägsnandeärenden. IPOK anser således inte att förhållandena i
dag motiverar en sä radikal ändring av den nuvarande ordningen för
handläggningen av utlänningsärenden som det skulle innebära om regeringen inte
längre vore besvärsinstans. Om däremoi en ökning skulle inträffa av antalet
besvärsärenden i regeringskansliet och denna skulle leda till att det inte
längre blir praktiskt möjligt för regeringen all besluta i ärendena utan
orimligt långa handläggningslider, och om dessutom andra lösningar skulle visa
sig otillräckliga, bör enligt kommittén övervägas ell alternativ som innebär
att regeringen kommer att utgöra besvärsinslans i en mer begränsad utsträckning
än nu.

Remissinstanserna

Kommitténs synpunkter i denna del har berörts endasl av
ett fätal remissinstanser. Svea Hovrätt anser atl det finns anledning att
ytterligare överväga frågan om inrättandet av en besvärsnämnd för
utlänningsärenden. Kammarrätten i Jönköping anser atl starka skäl talar för
att överväga en sådan ordning. Det gäller även om ärendelillströmningen
minskar. 1 annat fall kommer regeringen också i fortsättningen att handlägga
ärenden där inga bärande skäl talar för att prövningsmyndigheten skall vara ell
politiskt ansvarigt organ.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, ärkebiskopen.
Rädda barnen. Svenska flyktingrådet och Sveriges frikyrkorådlsamråd anser å
andra sidan, att det är synneriigen viktigt att dessa frågor även fortsättningsvis
"kommer under politikernas beslul". Åven socialstyrelsen anser det
viktigt att regeringen behålls som besvärsinstans.

Föredraganden

GenereU besvärsrätt över SlV:s beslut i avvisnings-,
utvisnings- och verkslällighelsärenden infördes år 1976 efter förslag i prop.
1975/76: 18 om ändring i dåvarande UtlL. Med hänsyn till den betydelse lör den
enskilde som dessa beslul har, kan del knappast komma i fråga atl avskaffa
rätten för utlänningen att besvära sig, åtminstone i en instans. Jag delar alltså
kommitténs uppfattning på denna punkt.

Prop. 1983/84:144 109

Frågan huruvida besvär i sådana ärenden skall prövas av
regeringen eller i annan ordning var föremål för överväganden i prop.
1977/78:90 om ändring i dåvarande UtlL. Övervägandena skedde på grundval av ett
av ullänningslagskommittén utarbetat förslag till en särskild besvärsnämnd för
utlänningsärenden, ett förslag som i kommittén dock stöddes endast av
minoriteten. I propositionen (s. 60) fann sig regeringen inle böra vid den
tidpunkten införa en besvärsnämnd, även om man från principiella utgångspunkter
inte ansåg del uteslutet att välja en sådan lösning. Ytterligare erfarenheter
av besvärsrälten och av föreslagna åtgärder för alt minska handläggningstidema
borde först avvaktas innan frågan logs upp på nytt. Även IPOK har somjag nämnt
vid sina överväganden kommit fram till, alt något besvärsorgan för
utlänningsärenden i stället för regeringen inte bör tillskapas, så länge del är
praktiskt möjligt atl låta regeringen pröva besvären. Jag ansluter mig till de
värderingar och den slutsats som kommittén redovisar. 1 likhet med kommittén
anser jag inte att tillströmningen av besvärsärenden till regeringskansliet
hittills har gett anledning till all överväga en ändring. Tills vidare bör
således nuvarande instansordning bibehållas. Frågan kan emellerfid komma alt
prövas i anslutning till övriga frågor av mer långsiktig karaktär som rör
delegering av ärenden från regeringskansliet.

8 Förvar i utlänningsärenden. Offentligt biträde vid
förvar

Nuvarande förhållanden

En utlänning får enligt 50 § UtlL tas i förvar om det
föreligger sannolika skäl för avvisning eller utvisning eller om det uppkommer
fråga om verkställighet av en sådan åtgärd. Beslul om förvar får meddelas
endast om "det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller
övriga omständigheter skäligen kan befaras att han kommer att hålla sig undan
eller bedriva brottslig verksamhet här eller om utlänningens identitet är
oklar". Om det bedöms tillräckligt kan utlänningen i stället för atl tas i
förvar åläggas anmälningsskyldighet hos polisen eller åläggas att till polisen
överlämna sitt pass. Båda dessa former av mindre ingripande tvångsåtgärder
kallas med ell gemensaml namn uppsikt. Ett uppsiklsbeslui kan även ha annat
innehåll. Beslut om förvar och uppsikt meddelas av den myndighet som handlägger
ärendet. En utlänning får enligt 53 § UtlL inte utan synneriiga skäl hållas i
förvar längre lid än två veckor eller, när beslut meddelats om avvisning eller
utvisning, två månader. Beslul om kvarhållande i förvar längre lid måste
föregås av förhandling, som enligt 57 § UtlL skall hållas inför
förvaltningsmyndighet eller domstol.

En utlänning som har tagils i förvar har en ovillkorlig
rätt till offentligt biträde först när han har hållits i förvar längre tid än
en vecka. Han kan få

Prop.
1983/84:144 112

tvångsåtgärder. Jag vill i denna del vidare hänvisa till
vad föredragandena anförde i prop. 1975/76: 18 och prop. 1981/82: 146 om
ändring i UtlL (s. 130 resp. 37).

Särskilt viktigt är del att undvika förvarslagande av barn
och deras vårdnadshavare. Som kommittén anger haren ändring genomförts i
januari 1982, i fråga om formerna för förvarstagande av en utlänning som är
under 16 år. En sådan utlänning får således inte ulan synnerliga skäl las in i
kriminalvårdsanstalt, allmänt häkte eller polisarrest. Molsvarande gäller
beträffande åtminstone den ene av vårdnadshavarna, som samtidigt hålls i
förvar.

Kommittén har gått ett steg längre och föreslår, att när
utlänningen är under 16 år, varken denne eller hans vårdnadshavare skall få tas
i förvar, om del inte föreligger synnerliga skäl. Förslaget har fått ett brett
stöd vid remissbehandlingen. Jag ansluter mig även för egen del till att en
sådan bestämmelse införs i UtlL. Jag vill dock göra den preciseringen, att det
principiella förbudet inte bör gälla andra än barnet och den ena av vårdnadshavarna.
1 den mån det låter sig göra bör man dock söka undvika att splittra familjen
genom att placera nägon av föräldrarna i förvar.

Enligt kommitténs mening kan synnerliga skäl att la dessa
utlänningar i förvar föreligga i direktavvisningssammanhang. Jag vill heller
inle utesluta atl så även annars undantagsvis kan vara fallet, exempelvis i
samband med verkställighet. Om det i dessa fall blir nödvändigt att ta den som
är under 16 år och hans vårdnadshavare i förvar, är det angeläget att
förvarsliden blir så kort som möjligt.

För atl motverka att förvarsinstitutet används ulan
tvingande skäl föreslår kommittén att tillämpningen följs upp av SIV. En sådan
ordning framstår som lämplig. Del ankommer på regeringen att meddela de föreskrifter
som behövs härför och jag återkommer i annat sammanhang till den frågan.

Jag delar vidare kommitténs uppfattning att barn under 16
år och deras vårdnadshavare, när det undantagsvis föreligger synnerliga skäl
för förvarslagande, inle bör få tas in i kriminalvårdsanstalt eller allmänt
häkte. Så sker inle heller nu, sedan särskilda lokaler har inrättats för att
tillgodose behovet av omhändertagande i så "civil" miljö som möjligt.
Däremot måste det undanlagsvis tillåtas att ett helt tillfälligt
omhändertagande sker i polisarrest, t.ex. i samband med en direktavvisning. Det
är då angeläget att nackdelarna pä allt sätt motverkas och att barnet inte
skiljs från vårdnadshavaren.

Vad gäller tillskapandet av särskilda förvarslokaler att
användas vid förvar över huvud taget enligt UtlL är detta en fräga pä längre
sikt. Det är önskvärt alt man på sikt får till stånd sådana särskilda
förvarslokaler. När detta kan ske beror pä bl.a. vilka kostnader som en sådan
reform kräver. Jag är inte nu beredd att närmare ange vilka åtgärder som bör
vidtas i detta syfte.

Prop.
1983/84:144 113

Kommitténs
förslag att den som har tagits i förvar skall få rätl till offentligt biträde
redan efter ett dygn har fått ell blandat mottagande. Flertalet remissinstanser
tillstyrker dock atl rätten till offentligt biträde inträder tidigare än efter
en vecka som nu är fallet. Ett par remissinstanser anför att kommitténs förslag
kan medföra föriängning av förvarstiden. Det hänger samman med att ett
offentligt biträde normall inte kan ta itu med ärendet omedelbart och atl
beslut inle kan fattas förrän biträdet har satt sig in i ärendet.

Offentligt
biträde Utgör en form av rättshjälp enligt rällshjälpslagen (1972:429).
Rättshjälpskommiltén skall enligt sina direktiv (Dir 1981:75) se över
rättshjälpslagstiftningen i syfte alt öka effektiviteten och åstadkomma
besparingar. I fråga om rättshjälpsformen offentligt biträde skall kommittén
särskilt uppmärksamma nuvarande presumtionsregel all offentligt biträde skall
förordnas om det inte framgår att behov av biträde saknas och se om det går all
införa en mer restriktivt utformad regel ulan all befogade
rättssäkerhetsinlressen sätts i fara. Kommittén skall också undersöka möjligheten
av en avgiftsbeläggning av rättshjälp genom offentligt biträde och av införande
av återbetalningsskyldighet för kostnaderna. Kommittén beräknas avge sitt
förslag i dessa delar i början av år 1985.

Det
finns i och för sig skäl som talar för atl rätten till offentligt biträde
utvidgas någol i det nu aktuella fallet. Detla måsle emellertid i så fall ske
inom ramen för nuvarande kostnader. Jag förutsätter atl rättshjälpskommiltén
prövar frågan. Jag är därför inle beredd alt nu förorda nägon utvidgning av
rätten till offentligt biträde men avser återkomma i denna fråga när
rättshjälpskommitténs förslag föreligger.

9
Upprättade lagförslag

1
enlighet med vad jag nu har anfört har inom arbetsmarknadsdepartementet
upprättats förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1980:376). Förslaget
bör fogas till protokollet i delta ärende som bilaga 4.

10
Specialmotivering

12 §

Som
närmare utvecklas i den allmänna motiveringen (kap 5) föreslås all utlänningar
som tillåts invandra i Sverige redan från böljan skall få ett permanent
uppehållstillstånd (PUT). Normalt beviljas tillståndet före utlänningens
inresa i Sverige. Ändringen medför en rad konsekvenser. Eftersom kravet på
arbetstillstånd (AT) inte gäller den som har PUT, kommer bestämmelserna om AT i
UtlL och UtlF att få begränsad betydelse. De kommer att gälla dem som blir
föremål för s.k. uppskjuten invandrings- 8 Riksdagen 1983184. 1 saml. Nr 144

Prop.
1983/84:144 114

prövning saml personer som får tillstånd all arbeta här
tillfälligt eller som elt led i ett internationellt utbyte, t.ex. i
halvofficiella anställningar (se avsnitt 4.2.2). Arbetsmarknadsprövning
molsvarande den som nu sker i samband med det första ettåriga
uppehållstillståndet kommer i fortsättningen atl ske i PUT-ärendet. Kravet i
vissa fall på visering för inresa i Sverige bortfaller i praktiken, eftersom
innehavare av PUT enligt 24 § UtlF är viseringsfria. Del kan vidare nämnas att
den som har PUT enligt 1 § andra stycket UtlF är undantagen från skyldighet atl
ha pass under sin vistelse här.

Av den allmänna motiveringen framgår all SIV efter en
diskretionär bedömning kan bevilja utlänningen tidsbegränsat UT i ställel för
PUT. exempelvis om tveksamhet råder om hans vandel eller försörjningsförmåga
eller han önskar ett tidsbegränsat tillstånd.

16 §

I avsnitt 3.6 av den allmänna motiveringen föreslås, atl
flyklingförklaring skall kunna meddelas även ulan samband med beslut om UT. Å
andra sidan bör liksom hittills förklaringen få meddelas först sedan
utlänningen har fåll räll att stanna här som flykting. Del har förutsatts alt
flyktingförklaring till alldeles övervägande del ges i samband med att
asylansökningen bifalls, även om möjlighet nu öppnas att när som helst
därefter särskilt ansöka om en sådan förklaring.

Liksom hittills bör således upplysning om möjligheten att
få en flyklingförklaring lämnas redan i asylärendet.

I7§

Ändringen hänger samman med den föreslagna ändringen i 12
§. Den syftar till att liksom hittills möjliggöra en viss vandelsprövning under
den första tiden av bosättningen i Sverige, trots atl utlänningen har beviljats
PUT. De fall i vilka återkallelse får ske av vandelsskäl motsvarar dem i vilka
uppehållstillstånd enligt 12 § andra stycket får vägras på grund av
utlänningens vandel.

Återkallelse får ske, endasl om förfarandel inleds och
utlänningen underrättas under det första året han är bosalt här. Det innebär
att ett PUT som, i likhet med vad som nu normalt sker, har meddelats i
anslutning till utgången av ett ettårigt UT inte kan återkallas av vandelsskäl.

Återkallelse på gmnd av vandelsskäl har förutsatts bli
aktuell endast om någon relevant sådan omständighet blir känd för SIV.

28 §

Avskaffandet av den nuvarande veckofristen för avvisning
enligt 31 § UtlL föranleder ändring i förevarande paragraf. Avvisning bör
således under de första månaderna kunna ske, även om utlänningen vid inresan
hade föreskriven visering, men han kvarstannar efter giltighetstidens utgång.

Prop. 1983/84:144 115

31 §

Avvisning skall som hittills fä ske endast under de
närmaste tre månaderna från inresan. Som närmare utvecklas i avsnitt 7.2
föresläs emellertid, att den särskilda veckofrist som nu gäller för avvisning
på formell grund avskaffas. En utlännning som saknar pass, visering, UT eller
AT när detta behövs för inresan i Sverige skall alltså kunna avvisas när som
helst under den första tremånadersperioden. Det kan exempelvis ske, om det
efter en månad upptäcks att han saknar erforderiig visering, att viseringstiden
då gått ut eller atl han saknar det UT som han borde ha haft vid inresan med
hänsyn till vad som har framkommit om hans planer alt bosätta sig här. Endast
en förfrågan om möjligheterna att ansöka om tillstånd efter inresan bör dock ej
få medföra alt den som har viseringsfri tid kvar avvisas.

Även om veckofristen avskaffas, är del inte heller i
fortsättningen tillåtet för polismyndigheten att onödigtvis uppskjuta ett
avvisningsbelsut, när väl frågan om avvisning har uppkommit. Det gäller inte
minst när frågan aktualiseras redan vid inresan. I första stycket slås i detta
hänseende fast, atl avvisning skall ske vid ankomslen eller så snart det kan
ske efter ankomsten. Av bestämmelsen följer att skyndsamhet krävs även när
avvis-ningsfrägan uppstår först efler inresan.

33 och 34 §§

Eftersom 35 § föresläs kompletterad i visst hänseende, har
för tydlighetens skull i förevarande paragrafer förts in en hänvisning till de
grunder för överlämnande som anges i den paragrafen.

35 §

I ett nytt andra stycke föreslås regeringen få
bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldighet för polismyndigheterna, att
i andra fall än de som nämns i lagen överlämna avvisningsärenden till SIV. Som
framgår närmare i avsnitt 3.5 finns del behov av sådana föreskrifter när det
gäller fillämpningen av principen om första asylland. Överiämnandeskyldighet
kan böra övervägas även i andra situationer av nu angivet slag, där anledning
saknas att att lägga fast sådana regler i lagtext. Det bör ankomma på
regeringen att fortlöpande pröva denna fråga. Möjlighet bör finnas för
regeringen att när så bedöms lämpligt delegera rätten att utfärda föreskrifter
till SIV.

41 och 44 §§

Som en konsekvens av alt PUT föreslås meddelas redan från
början, har den nuvarande ettårstiden i de båda paragraferna förlängts till två
år. Vidare har införts en bestämmelse om förbud alt utvisa den som kom hit som
barn.

Vid tillkomsten av nuvarande UtlL framhölls av
föredragande statsrådet (prop. 1979/80:96) samt av justilie- och
arbetsmarknadsutskotten, att den

Prop.
1983/84:144 116

som har kommit hit som barn eller som har fått större
delen av sitt liv präglat av förhållandena i Sverige, inte bör avlägsnas
härifrån pä grund av brott. Uttalandena godtogs av riksdagen. En sådan
tillämpning ansåg de båda utskotten inrymmas i de lagregler som föreslogs och
som sedermera antogs av riksdagen. IPOK har i sitt belänkande anfört, att det
är angelägel alt klarlägga att denna lolkningsregel är avsedd alt gälla
oberoende av vilket brott del är fråga om saml alt del bör vara tillräckligt
att den det gäller har vistats här sedan ungdomsåren. Även jag har bedömt det
som angelägel med ytterligare preciseringar i form av uttryckliga lagbestämmelser.
Med hänsyn härtill har gjorts förevarande tillägg till 41 och 44§§. Det
förutsätts atl den angivna vistelsen om minst fem år har tagit sin början i och
med utlänningens ankomst hit före 15 års ålder.

När förutsättningarna enligt paragrafen är uppfyllda
föreligger ett absolut utvisningsförbud. Situationen är i praktiken densamma
som om utlänningen hade erhållit svenskt medborgarskap. Även i andra fall bör
stor restriktivitet iakttas i fräga om utvisning av den som har kommit hit som
myckel ung och fåll större delen av sitt liv präglat av förhållandena i vårt
land.

De regler som gäller nordiska medborgare har lämnats
oförändrade. Att särskild stor restriktivitet bör iakttas när det gäller
utvisning av en här i rikel bosatt nordisk medborgare får emellertid anses
ligga i sakens natur.

50 §

I fråga om grunderna till ändringen i denna paragraf
hänvisas till avsnitt 8.1. i den allmänna motiveringen. Av bestämmelsen framgår
atl i vart fall den ene av den underåriges vårdnadshavare skall i
ivångsmedelshän-seende behandlas på samma sätt som denne Därigenom undviks all
barnet skiljs från vårdnadshavaren. Den form av tvångsmedel som står till buds
när det inte finns synneriiga skäl för förvar är alt ställa utlänningen under
uppsikt enligt 50 § andra stycket UtlL.

83 §

F.n. gäller atl polismyndigheternas avvisningsbeslut är
omedelbart verk-ställbara, endast om de meddelas inom en vecka från inresan
respektive påträffandet. Ändringen innebär att den begränsningen bortfaller
(avsnitt 7.2). Ett av en polismyndighet meddelat avvisningsbeslut skall således
verkställas ulan hinder av anförda besvär. Av 13 § förvaltningslagen (1971:290)
följer emellertid atl SIV vid besvär mot avvisningsbeslutet kan inhibera
verkställigheten. Att polismyndigheterna i åtskilliga fall är skyldiga alt
överlämna avvisningsärenden till SIV i stället för all besluta om avvisning
framgår av 33, 34 och 35 §§. Liksom hitills gäller att avvisningsbeslut som
har anmälts till SIV enligt 37 § inte får verkställas förrän SIV har förklarat
alt verket inle övertar ärendet.

85 och 86 §§

I paragrafen anges i vilka fall polismyndigheten skall
överlämna elt verkställighelsärende till SIV på grund av åberopade politiska
verkställighetshinder. Har samma påslående prövats tidigare i
avvisningsärendet eller i samband med utvisning enligt 38 § UllL. skall nägol
överlämnande inle ske. En komplettering har skett så till vida, alt överiämnande
föreslås inte ske när påståendet har prövats i ärende enligt 71 eller 72 §.

Har verkställighetsärendet tidigare överiämnals till SIV
p.g.a. ell påståtl eller ifrågasatt politiskt verkställighetshinder och
framställer utlänningen på nytt samma invändning under oförändrade
förhållanden, skall således någol nyll överlämnande inte ske.

Försiktighet krävs vid bedömningen av om det nya
påståendet är identiskt med vad som tidigare har prövats (Se vidare avsnitt
7.2).

96 §

I denna paragraf finns redan nu bestämmelser om straff för
den som hjälper en utlänning atl komma in i Sverige i strid mot föreskrifter i
utlänningsförfattningarna. De har främst tillämpning i de fall då utlänningen
lar sig in i landet vid sidan av passkontrollen eller lar sig genom denna med
hjälp av förfalskade resedokument. Bestämmelserna finns i första stycket 3 och
i andra stycket 1. Vid sidan härav har del ansetts föreligga behov av att under
vissa förutsättningar straffbelägga sådana åtgärder som syftar till alt främja,
all utlänningar reser till Sverige utan sådana handlingar som föreskrivs för
inresa i landet, främst pass och visering, för att här begära atl få resa in i
landet. En sådan bestämmelse föreslås införd som en ny fiärde punkt av andra
stycket.

Bestämmelsen tar sikte endasl på sådan verksamhet som
bedrivs i vinningssyfte. Det skall föreligga en avsikt att för egen del göra en
vinst på verksamheten. Det ligger i sakens natur att vinningssyftet ibland kan
vara svårt att leda i bevis. En bedömning får göras med hänsyn till samtliga
omständigheter. Att verksamheten har organiserats även i annal syfte frilar
inle gärningsmannen, om dessutom vinningssyfte har förelegat. Den
omständigheten får i ställel beaktas vid straffmälningen.

Del måste vidare föreligga ett syfte att åstadkomma att
utlänningar reser hit utan erforderiiga handlingar. Åtgärderna har beskrivits
som planläggande och organiserande av verksamheten. Straffbarhet förutsätts
alltså inträda redan i ett tidigt skede och även om åtgärderna inte leder till
atl någon utlänning kommer till Sverige. Begreppet "organisera" är
avsett atl ges en vid tolkning.

I straffskalan ingår fängelse elt år. Bestämmelsen i 24
kap. I § rättegångsbalken (RB) blir därigenom tillämplig. Utvisning kan ske
med stöd av 40 § första slyckel 2 UfiL. Brottsbalkens medverkansregler blir
tillämpliga på del angivna brottet.

Erfarenheten har visat att möjligheterna att bestraffa
medhjälp till inresa

Prop.
1983/84:144 118

i strid mot utlänningsförfattningarna eller försök att
hjälpa en utlänning att illegalt komma in i landet är otillräckliga. De
åtgärder som förekommer ligger ofta på förberedelsestadiet och kan därför inte
bestraffas som försök. I vissa fall är det fråga om handlingar som är
straffbara enligt brottsbalken (BrB), exempelvis enligt bestämmelserna om
förfalskningsbroll. Detta är emellertid långtifrån alllid fallet. Behov
föreligger atl kunna bestraffa vidarebefordran och överiämnande av förfalskade
identitetshandlingar för användande vid illegal inresa, liksom andra
broltsförberedande åtgärder som avses i 23 kap. 2 § BrB. För att i något större
utsträckning än nu möjliggöra lagföring och bestraffning av dem som ägnar sig
åt den inte sällan organiserade verksamheten atl hjälpa utlänningar att resa in
i Sverige i strid mot gällande beslämmelser föreslås därför genom en ändring
av tredje stycket i paragrafen, att de angivna brotten blir straffade även på
förberedelsestadiet.

Det har bedömts angeläget atl möjliggöra förverkande av
sådana ersättningsbelopp som har utgetts till gärningsmannen vid brott mot
andra stycket 3 och 4. I tredje stycket har därför införts en förverkanderegel.
Regeln innebär alt inte endast vinningen av brottet utan hela den ersättning
som gärningsmannen har uppburit kan förverkas.

Med hänsyn bl.a. till alt det torde vara förenat med stora
svårigheter för den som har utgett betalningen all göra gällande
ersättningsanspråk, har något undantag ej gjorts för den del av ersättningen
som motsvaras av skada för den enskilde. Förverkandel av ersättningen eller del
av denna skall emellertid underlåtas om del med hänsyn till omständigheterna
framstår som uppenbart obilligt atl förverkande sker. En molsvarande begränsningsregel
gäller för övrigt generellt enligt 36 kap. 11 § BrB.

Övergångsbestämmelserna Dessa föranleder inga motivultalanden.

11 Hemställan

Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över
förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1980:376).

12 Beslut

Regeringen beslutar i enlighel med föredragandens
hemställan.

Prop.
1983/84:144 119

Utdrag

LAGRÅDET PROTOKOLL

vid
sammanträde 1984-02-24

Närvarande:
f.d. justitierådet Petrén, justitierådet Rydin, regeringsrådet Voss.

Enligt
lagrådet den 20 febmari 1984 tillhandakommet utdrag av protokoll vid
regeringssammanträde den 16 februari 1984 har regeringen på hemställan av
statsrådet Gradin beslutat inhämta lagrådels yttrande över förslag till lag om
ändring i utlänningslagen (1980: 376).

Förslaget
har inför lagrådet föredragils av t. f. expeditionschefen Gerhard Wikrén.

Förslaget
föranleder följande yttrande av lagrådet:

96
§

Den
nya fjärde punkten i andra stycket av denna paragraf innehåller en bestämmelse
om straff för den som i vinningssyfte planlägger eller organiserar verksamhet,
som är inriktad på atl främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller
tillstånd till inresa i riket. Någol molsvarande förslag fanns inle i
invandrarpolitiska kommitténs betänkande (SOU 1983:29). Den i lagrådsremissen
föreslagna bestämmelsen har således inte varit föremål för remissbehandling,
varför den belysning som en sådan ger saknas. Del synes emellertid inte finnas
anledning till erinran mot det föreslagna stadgandet.

Straffbestämmelsen
i den nämnda fjärde punkten torde i första hand avse brott av aktuellt slag som
har begåtts i Sverige. Av 2 kap. 4 § brottsbalken följer att brott enligt den
föreslagna bestämmelsen skall anses begånget här i landet, om den brottsliga
handlingen företogs eller brottet fullbordades här. För det fall atl brottet
har begåtts utomlands uppkommer frågan om 2 kap. 3 § 3 brottsbalken är tillämplig.
Där föreskrivs bl.a. alt för brott som har begåtts utom riket skall dömas efter
svensk lag och vid svensk domstol, om brottet har förövats mot Sverige. Av vad
som anförts i remissen framgår ej huruvida avsikten är alt ett utomlands
förövat brott av den art som avses i den föreslagna Qärde punkten kan anses
vara förövat mot Sverige. Det synes angelägel att avsikten i fråga om
stadgandets innebörd i nu berörda hänseende klargörs under den vidare
handläggningen av lagstiftningsärendet. Man kan på goda grunder anta att, om
inte lagstiftaren i anslutning till den föreslagna bestämmelsen uttalar sig i
annan riktning, brottet i rättstillämpningen kommer att anses vara förövat mot
Sverige.

Prop. 1983/84:144 120

Uldrag
ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid
regeringssammanträde 1984-03-22

Närvarande:
statsministern Palme, ordförande, och statsråden Sigurdsen, Gustafsson, Leijon,
Hjelm-Wallén, Peterson, Andersson, Boström, Bodström, Göransson, Gradin, Dahl,
Holmberg, Hellström, Wickbom

Föredragande:
statsrådel Gradin

Proposition
om invandrings- och flyktingpolitiken

1 Lagförslaget

Föredraganden
anmäler lagrådets yttrande' över förslaget till lag om ändring i
utlänningslagen (1980:376).

Föredraganden
redogör för lagrådels yttrande och anför.

Lagrådet har yttrat sig
endasl över den i 96 § andra stycket under 4) införda bestämmelsen om straff
för den som i vinningssyfte planlägger eller organiserar verksamhet, som är
inriktad på atl främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller
tillstånd till inresa i riket. Lagrådet anser del angelägel atl det klargörs om
avsikten har varil, atl elt utomlands begånget broll av nu aktuellt slag skall
anses vara förövat mol Sverige och därmed kunna bli föremål för lagföring här.
Lagrådet gör den bedömningen atl brottet i rättstillämpningen sannolikt kommer
atl anses vara förövat mot Sverige, om inte lagstiftaren uttalar sig i annan
riktning. Jag vill mol den bakgmnden klargöra alt en sådan rättstillämpning
överensstämmer med bestämmelsens syfte. Samtidigt vill jag på nytt understryka,
alt straffbestämmelsen lar sikte enbart på åtgärder som förövas i
vinningssyfte.

Vissa
redaktionella ändringar har gjorts i övergångsbestämmelserna.

2 Genomförande
och uppföljning av invandrings- och flykting

politiken

Om
den av statsmakterna fastlagda invandrings- och flyktingpolitiken skall kunna
genomföras enligt intentionerna, är del nödvändigt atl främst de handläggande
myndigheternas tjänstemän är väl förtrogna med dess innehåll. Detta förutsätter
i sin tur att beslämmelser, praxis och riktlinjer finns dokumenterade på ett
utföriigt och någorlunda lättillgängligt sätl.

'
Beslut om lagrådsremissen fattat vid regeringssammanträde den 16 februari 1984.

Prop. 1983/84:144 121

Detta
är självfallet av vikt också med hänsyn till berörda advokaters och
allmänhetens behov av kunskap om vad som gäller.

Kommittén
understryker i förslagsbetänkandet (s. 249) all tillståndsprövningen i stor
utsträckning innebär en sammanvägning av en rad olika faktorer och atl del
därför inte är möjligl att i författningstext i större usträckning ange
rekvisiten för beviljande av uppehållstillstånd. Mol den bakgrunden anser
kommittén att del är särskilt viktigt, att principer, riktlinjer och
motivultalanden sprids på ett sammanhållet och systematiskt sätt. Kommittén
utvecklar närmare hur detta bör ske. Motivultalanden i propositioner samt
förordningsmotiv bör, enligt kommittén, publiceras i särskild ordning. Vidare
bör sammanställningar göras av praxis. Dessa bör, liksom föreliggande råd och
anvisningar för handläggande personal, publiceras och systematiskt spridas. 1
detta sammanhang framhåller kommittén att SIV bör ingå bland de myndigheter
som enligt författningssamlingsförordningen (1976:725) skall utge en egen
författningssamling. För närvarande utnyttjar SlV i viss utsträckning
rikspolisstyrelsens författningssamling. För författningsarbetet hos SIV och
sammanställningen av praxis krävs enligt kommittén atl kvalificerad juridisk
expertis avdelas. Slutligen framhåller kommittén viklen av att utbildningsinsatserna
ökas.

Jag
vill även för egen del starkt understryka viklen av att gällande regler,
riktlinjer, motivuttalanden och praxis blir föremål för en systematisk dokumentation
och spridning.

Kommittén
föreslår vidare en årlig redovisning från regeringen till riksdagen av den
samlade flykting- och invandringspolitiken. Det är enligt min mening angeläget
att en sådan redovisning kommer till stånd och att den ger en så fullständig
bild som möjligt av den verksamhet som under det närmast förflutna året har
bedrivits inom de olika områdena av flyktingpolitiken liksom i fräga om
invandringen i övrigt. Pä detta sätt får riksdagen möjlighet alt följa
utvecklingen pä detta viktiga område och att uttala sig såväl om den dittills
förda politiken som om dess inriktning för framtiden. En fortlöpande förankring
hos riksdagen av regeringens flykting- och invandringspolitik blir därigenom
möjlig. Jag återkommer i ett senare sammanhang till frågan om formerna för en
sådan redovisning.

3
Handläggningstiderna i utlänningsärenden m. m.

Handläggningstidema
i utlänningsärenden har under senare år varil och är fortfarande en av de
viktigaste frågorna på del invandrings- och flyktingpolitiska området. För dem
som sökt uppehållstillstånd efler inresan och här väntar på beslut har länga
handläggningstider ofta inneburit svåra påfrestningar. Det gäller särskilt för
familjer med barn. Långa handläggningstider medför även betydande kostnader
för samhället. Del gäller dels kostnader för socialbidrag och andra direkta
kostnader för exempelvis tolkservice, sjukvård, skolundervisning etc, dels
indirekta kostnader på

Prop. 1983/84:144 122

sikt,
bl. a. föranledda av skador som psykiskt lidande under en läng väntan i vissa
fall kan ge upphov till.

1
IPOK:s uppdrag har ingått att ägna särskild uppmärksamhet åt behovei av
åtgärder för all väntetiderna i utlänningsärenden skall bli så korta som
möjligl. IPOK har mot denna bakgrund redovisat utvecklingen av handläggningstiderna
och de åtgärder som redan har vidtagits för alt minska dessa. Kommittén
konstaterar därvid att handläggningstiderna har utvecklats positivt under år
1982 men alt de måste nedbringas ytteriigare. Vissa av de förslag kommittén har
lämnat är ägnade att minska handläggningstiderna. Kommittén har som mål för de
framtida handläggningstiderna angivit atl SIV normah skall ha beslutat inom
tre månader från sökandens första kontakt med polisen och all regeringen — om
ärendet överklagas -skall ha beslutat inom ytteriigare tre månader. Maximall
tio månader till elt år bör, enligt kommittén, ett ärende fä ta från den första
kontakten med polisen till regeringens beslut.

Med
hänsyn till handläggningstidernas centrala betydelse har kommittén också
övervägt atl i författningstext införa någon form av bestämmelser om
handläggningstider. En sådan reglering i författningstext anser dock kommittén
av flera skäl inte vara lämplig.

Jag
vill för egen del starkt understryka vikten av korta handläggningstider. En
rad åtgärder har vidtagits under senare tid i syfte att förkorta handläggningstiderna.
Den totala handläggningstiden i ett ärende påverkas emellertid inte enbart
genom myndigheternas agerande. Även åtgärder som vidtas av utlänningen själv
och hans ombud påverkar handläggningstiden.

Vissa
av de förslag jag lämnat i lagrådsremissen syftar till att förkorta
handläggningstiderna. Innan jag går in på vad som kan vara en rimlig normaltid
resp. maximitid för handläggningen av elt utlänningsärende vill jag först i det
följande redovisa utvecklingen av handläggningstiderna under de senaste åren
och de faktorer som varit av betydelse för utvecklingen. Jag skall därefter
redovisa vilka åtgärder som nyligen vidtagits i syfte atl nedbringa
handläggningstiderna och som förväntas få effekt under innevarande år samt de
ytterligare åtgärder som enligt min mening bör genomföras.

Utvecklingen
under de senaste åren

I
IPOK:s delbetänkande (SOU 1982:49) Invandringspolitiken - Bakgrund redovisades
vissa uppgifter om ärendeutvecklingen och utvecklingen av handläggningstiderna
hos polisen, SIV och regeringskansliet fram till början av år 1982. Bl.a.
konstaterades alt det i början av år 1982 normalt tog 1-2 månader från det en
utlänning kommit i kontakt med polisen tills ärendet, med polisens utredning,
kommit in till SIV. Den genomsnittliga handläggningstiden hos SIV i dessa
ärenden var under första halvåret 1982 knappt fyra månader. Det innebar att de
flesta utlänningar som sökt

uppehållstillstånd efter inresan kunde räkna med ett
beslut av SIV 5-6 månader efter det att de kom i kontakt med polisen.

Huvuddelen av dem som får ett negativt beslut av SIV
överklagar besluten genom besvär hos regeringen. Delgivning och besvärslid
omfattar i dessa fall normalt en månad. Den genomsnittliga handläggningsliden
hos arbetsmarknadsdepartementet uppgick under senare delen av år 1981 till ca
sex månader. Majoriteten av ärendena avgjordes dock snabbare. En relativt stor
andel tog å andra sidan mer än ell år i regeringskansliet. Sammantaget var den
genomsnittliga handläggningstiden i ett avlägsnan-deärende, där sökanden
besvärat sig till regeringen över ett negativt beslut av SIV, ungefär ett år
från den första kontakten med polisen till slutligt beslut.

Under de senaste två åren har en viss förkortning av de
genomsnittliga handläggningstiderna kunnal konstateras både hos SIV och i
regeringskansliet. Vad gäller polisen finns inte någon statistik över
handläggningstider. Enligt uppgift från rikspolisstyrelsen log det emellertid
under andra halvåret 1983 fortfarande normalt 1—2 månader för polisen att
utreda ett ärende och vidarebefordra det till SIV. Häri ingär då den lid -
normall 14 dagar - som ett offentligt biträde har på sig för att komma in med
synpunkter. Handläggningstiderna varierar mellan olika polisdistrikt och påverkas
bl. a. av variationer i antalet tillståndssökande. När det kommer elt stort
anlal asylsökande under kort tid i samma polisdistrikt kan det t.ex. bli några
veckors väntetid från det atl ansökan om uppehållstillstånd görs tills polisens
utredning kan påbörjas. Det är då inte ovanligt alt del tar mer än två månader
från det ansökan lämnas in tills ärendet överiämnas till SIV för beslut.

Den genomsnittliga handläggningstiden hos SIV i
utvisningsärenden var under år 1983 ca 2,5 månader, vilket kan jämföras med ca
4 månader under år 1981 och drygt 3 månader under år 1982. En förklaring till
de minskade handläggningstiderna hos SIV är att antalet ärenden av detta slag
har minskat något, bl.a. till följd av reformen om UT före inresa. En annan
förklaring lorde vara del resurstillskott som SIV fått i syfte att nedbringa
handläggningstiderna och de rationaliseringsåtgärder som vidtagits inom verket,
bl.a. delegering av beslutanderätt. Vidare kan nämnas den decentralisering som
skett av vissa uppgifter till beskickningar, polismyndigheter och AMS.

1 fråga om handläggningstiderna inom regeringskansliet
finns inte samma löpande statistik som hos SIV. I slutet av år 1981 beräknades
den genomsnittliga handläggningstiden i här aktuella besvärsärenden till ca sex
månader. Balansen av oavgjorda ärenden hade ungefär tredubblats under de fyra
åren 1978-1981. Under åren 1982 och 1983 har såväl det totala antalet till
regeringskansliet inkommande ufiänningsärenden som ärendebalansen minskal.
Antalel besvär över avlägsnandebeslut var under år 1981 ca 1800, under år 1982
ca 1 100 och under år 1983 ca 925. En

Prop. 1983/84:144 124

undersökning som gjordes av de utlänningsärenden i vilka
regeringen fattade beslul under maj månad 1983 visade att den genomsnittliga
handläggningstiden inom regeringskansliet hade minskat med ca I månad jämfört
med år 1981 och uppgick till drygt 5 månader. I flertalet ärenden fattades
beslut väsentligt snabbare. I 45% av ärendena var handläggnings-liden kortare
än tre månader. Ä andra sidan behövde 15% av ärendena längre tid än nio månader
för behandling inom regeringskansliet. Sedan maj 1983 har den genomsnittliga
handläggningstiden inom regeringskansliet förkortats ytterligare och
understiger nu fem månader.

Utmärkande för de ärenden som krävt lång handläggningstid
inom regeringskansliet är atl dessa vanligen remitterats till SIV och att de
allmänt sett är svårbedömda. I de ärenden som remitteras till SIV sker förnyad
kommunikation med sökanden innan ärendet kan färdigbehandlas.

Den
genomsnittliga sammanlagda tiden från det atl en ansökan lämnas in hos polisen
till regeringens beslut i ett ärende, där sökanden besvärat sig över ett
negativt beslul av SIV, har från år 1981 till år 1983 minskat från ca ett år
till ca tio månader. Därav avser ca 1,5 månader polisens utredning, ca 2,5
månader handläggningen inom SIV, ca 1 månad delgivning av SIV:s beslut och
besvärslid saml ca 5 månader handläggning inom regeringskansliet. Somjag
tidigare nämnt är variationerna mellan olika ärenden stora. Del är ofta samma
ärenden som tar längre lid än genomsnittet både hos SIV och i
regeringskansliet. Det innebär att del fortfarande finns ärenden som totalt tar
I -1,5 år från ansökningstillfället till regeringens beslut.

Åtgärder för att ytterligare förkorta handläggningstiderna

Som framgått av vad jag här har redovisat har alltså
handläggningstiderna minskat under de senaste åren. En jämförelse med de av
IPOK uppställda målen visar dock att den genomsnittliga tiden till det atl SIV
fattat beslut normall är en månad längre än IPOK:s mål och alt det av IPOK
angivna målet för den genomsmtvliga totala handläggningstiden i ett ärende som
går vidare till regeringen f.n. normalt överskrids med 3-4 månader. De av IPOK
föreslagna maximitiderna överskrids f.n. också relativt ofta.

Jag har i
det föregående lämnat vissa förslag som bör leda till att handläggningstiderna
bör kunna minskas ytterligare. Det gäller t.ex. förslaget att permanent
uppehållstillstånd (PUT) ges redan från början till utlänningar som tillåts
bosätta sig i Sverige. Detta leder till en minskning med 5000-10000 sådana
ärenden åriigen för polisen och SIV, vilkel genom den resursvinst som härmed
uppnås bör bidra till ökade möjligheter hos såväl SIV som polismyndigheterna
att snabbare handlägga andra typer av ärenden.

För polisens
del bör förslaget leda till en resursvinst motsvarande minst 10
årsarbetskrafter. Jag förutsätter all sä stora resurser som frigörs inom
polisen används där för handläggning av andra utlänningsärenden. Jag har i
denna fråga samrått med chefen för justitiedepartementet.

Prop. 1983/84:144 125

Jag vill i delta sammanhang också nämna det förslag om en
fast utredningsförläggning för asylsökande i Flen som jag nyligen lämnat i prop.
1983/84:124 om mottagandet av flyktingar och asylsökande m. m. Avsikten är att
det i Flen skall finnas polisresurser som är specialiserade på utredningar i
utlänningsärenden och atl handläggningstidema därigenom och genom elt
rationellare ulredningsförfarande skall kunna minskas. Jag gör bedömningen att
polisens gmndutredning i elt asylärende vid den föreslagna ulredningsförläggningen
i Flen normalt bör kunna genomföras inom någon vecka efler det att den
asylsökande har anlänt till förläggningen. Om polisen bedömer atl ärendet bör
bifallas och del därför inte krävs något offentligt biträde bör SIV också kunna
fatta ett snabbi beslut. I ett sådant ärende borde den totala
handläggningstiden i princip aldrig behöva överstiga fyra veckor. Om
offentligt biträde skall förordnas har biträdet normalt 14 dagar på sig för
att komma in med synpunkter. Det torde dä sällan vara möjligl med ell så snabbi
beslut. Även i dessa fall torde del emellertid vara möjligl alt ärendet normall
vidarebefordras från polisen till SIV inom en månad från den asylsökandes
ankomst.

Även vad gäller sådana fillståndssökande som inle kommer
all tas emot på en utredningsförläggning bör polisen göra en utredning och
behandla ärendet med så stor skyndsamhei som möjligl efter del alt utlänningen
anmält sig hos polisen. Bl.a. med hänsyn till de resurser som kommer att
frigöras inom polisen till följd av ett minskat anlal PUT-ärenden bör polisen i
betydligt större utsträckning än f. n. kunna redovisa ärendet för SIV inom en
månad från den dag utlänningen lar kontakt med polisen och del bör i princip
alltid vara möjligt för polisen att redovisa ärendet inom två månader. I denna
tid ingår då de 14 dagar som ett offentligt biträde normalt har på sig för att
komma in med synpunkter. Om det kommer ett stort antal asylsökande till en ort
där polisen har begränsade utredningsresurser, bör resurserna vid utredningsföriäggningar
och de utredningscentraler som finns inrättade i Stockholm, Göteborg och Malmö
utnyttjas i syfte att undvika långa väntetider.

Inrättandet av en fast utredningsföriäggning för
asylsökande borde också kunna bidra till all handläggningstiderna hos SIV kan
minska något. Ett skäl härtill är atl kvaliteten på polisens utredningar bör
bli bättre om de i högre utsträckning genomförs av poliser som enbart sysslar
med sådana utredningar. Ett genomförande av IPOK:s förslag om bättre
information om praxis m. m. till bl. a. polisen, vilket jag har lillstyrkt, bör
också leda till atl polisen kan tillhandahålla ett fullständigt beslulsunderiag
för SIV och därmed också rimligen till kortare handläggningstider. Jag vill i
detta sammanhang också erinra om den försöksverksamhet med ett närmare
samarbete mellan SIV och polisen som genomförts i Malmöregionen och som i många
fall inneburit kortare handläggningstid än en vecka. Den I februari 1984
påbörjades en fortsatt försöksverksamhet i Stockholmsregionen. Jag har
förhoppningar om alt denna försöksverksamhet med när-

Prop. 1983/84:144 126

mare
samarbete mellan SIV och polisen skall ge värdefulla erfarenheter för det
fortsatta arbetet med atl åstadkomma en effektiv handläggning.

Det
mål som IPOK ställt upp och som innebär alt SIV normalt skall ha fattal beslut
inom tre månader från sökandens första kontakt med polisen bör enligt min
mening, vid en ärendetillströmning av ungefär samma storleksordning som under
senare år, vara möjligt att uppnå med nuvarande resurser och med de
rationaliseringar m.m. som f.n. pågår eller somjag har föreslagit i del
föregående. I vissa fall bör det som jag nyss har framhållit t.o.m. vara möjligl
för SIV alt fatta beslut väsentligt snabbare. Jag vill emellertid samtidigt
framhålla att det i vissa ärenden kan krävas kompletterande utredningar som
innebär att handläggningstiderna kan bli mycket längre än tre månader. Jag är mol
denna bakgrund inle beredd att ange någon absolut maximigräns för hur lång tid
ett ärende skall få ta. Förutsatt atl ärendemängden inle ökar påtagligt bedömer
jag dock att det endasl i undantagsfall kan bli aktuellt med en längre tid än
den maximigräns på sex månader som IPOK föreslagit från det en utlänning ger
in sin ansökan till polisen till dess beslut fattas av SIV. Elt litet anlal
ärenden kan emellertid vara så svårbedömbara att de med hänsyn till
rättssäkerheten måste få la längre tid.

Även
i fråga om de ärenden i vilka besvär anförs till regeringen måste en strävan
vara atl uppnå de mål för handläggningstidema som IPOK ställt upp. Jag vill
dock för egen del framhålla atl del till följd av delgivning och besvärslid
normall tar ca en månad från SlV:s beslut till dess besvärsärendet kommer till
regeringskansliet. Det innebär atl den reella handläggningstiden inom
regeringskansliet inte skulle få överstiga två månader, om IPOK:s mål skall
nås. Som genomsnittsvärde framstår IPOK:s rikttid för mig som alltför
optimistisk. Liksom vad gäller SIV finns det komplicerade ärenden som bl.a. med
hänsyn till rättssäkerheten måste få ta längre tid. Man torde därför även i
framtiden - trots fortsatta ansträngningar alt få ned handläggningstiderna - få
räkna med att det relativt ofta kan ta mer än sex månader från det en utlänning
ger in ansökan till polisen till dess regeringen har fallat beslut i ärendet.
Jag vill mot denna bakgrund och med hänvisning till vad jag tidigare har anfört
i fråga om handläggningstider hos SIV inte heller uttala mig om några absoluta
maximigränser för hur lång tid ett ärende totalt skall få ta. Förutsatt atl det
inte sker några påtagliga förändringar i ärendemängden eller i ärendenas
karaktär utgår jag dock från alt det endast i undantagsfall kan bli fråga om så
lång tid som ett år från det atl en ansökan lämnas in till polisen till dess
att slutligt beslut kan fattas i ärendet.

Slutligen
vill jag i detta sammanhang beröra frågan om barnens situation i
utlänningsärenden. Långa handläggningstider medför inte sällan särskilt stora
påfrestningar för familjer med minderåriga barn. Långa perioder av osäkerhet
för familjen återverkar ofta i betydande grad på barnens situation, inte minst
i psykiskt hänseende. Det gäller även om socialtjänstlag-

Prop.
1983/84:144 127

stiftningen
garanterar atl barnen i möjlig utsträckning får skydd och stöd och fastän
barnen tas emot i den obligatoriska skolan. Del är därför av myckel stor vikl
att utlänningsärenden i vilka barn förekommer handläggs på ett sådanl sätl att
väntetiden blir så kort som möjlig. Jag vill erinra om atl dessa ärenden sedan
länge prövas med förtur hos såväl SIV som regeringen.

Kommittén
framhåller att en lång vistelsetid i Sverige bör kunna vägas in i bedömningen
av om en barnfamilj skall få stanna här. Jag delar den uppfattningen. Den
omständigheten alt barnet under en långvarig handläggningslid har hunnit få
stark anknytning hit, exempelvis genom längre tids skolgång, har också enligt
praxis ofta lett till att familjen har beviljats uppehållstillstånd.

Vid
bedömningen av utlänningsärenden som rör barnfamiljer skall självfallet
beaktas sådana omständigheter av humanitär natur som hänför sig till barnen och
deras situation frän hälsosynpunkt och i övrigt. 1 några remissyttranden har understrukils
behovei av alt tillräcklig utredning om barnens situation kommer till stånd i avlägsnandeärendena.
Även om det, bl.a. med hänsyn till att handläggningstiderna måste begränsas,
inte är möjligt att föranstalta om särskild social utredning i varje ärende där
barn finns med, är det dock angelägel att läkarundersökning eller molsvarande
kommer till stånd när det påkallas av omständigheterna i ärendet.

4
Ekonomiska konsekvenser av förslagen

De
ekonomiska och statsfinansiella effekterna av de förslag somjag har förordat i
del föregående är svåra att förutse i detalj. Däremot är det möjligt atl
allmänt beskriva hur vissa av förslagen kan väntas påverka behovet av resurser
på olika områden.

Förslaget
atl asylsökande, som under fäi-den hit på grund av färdsättet har kommit att
tillfälligt uppehålla sig i ett annat land som ett led i resan, skall ges
möjlighet att få asylansökningarna prövade här kan leda till en viss ökning
både av antalet asylsökande som här i landet kommer att vänta på beslut i
tillståndsfrågan och av antalet som får stanna som flyktingar. Delta leder då
också till en mindre ökning av statens kostnader för såväl bistånd under
väntetiden som flyktingmottagande. Förslaget medför också ett visst merarbete
för SIV.

De
uttalanden som jag har gjort om handläggningen av asylärenden -främst vad
gäller överlämnande av avvisningsärenden till SIV - torde också leda till en
mindre ökning av antalel asylsökande som här i landet får sin ansökan prövad av
SIV. Detta innebär i sin tur elt visst merarbete för SIV och en marginell
ökning av kostnaderna för bistånd under väntetiden. Flertalet av de personer
som berörs får sannolikt också stanna i Sverige som flyktingar eller av politiskt-humanitära
skäl, vilket också innebär en viss ökning av koslnaderna för
flyktingmottagande.

Prop. 1983/84:144 128

Förslaget
alt PUT ges redan från början till utlänningar som tillåts att bosätta sig i
Sverige innebär som jag redan tidigare har nämnt en minskning med sammanlagt
5000-10000 ärenden årligen hos polisen och SIV. För polisens del räknar jag med
atl förslaget innebär en resursbesparing på minst 10 årsarbetskrafter, vilket somjag
tidigare framhållit ger utrymme för ökade resursinsatser och snabbare
handläggning i andra utlänningsärenden. För SIV:s del bör förslaget när del
fält full genomslagskraft kunna leda till en besparing på fyra
årsarbetskrafter.

Den
generösare viseringspraxis somjag förordar bör inte medföra några nämnvärda
administrativa konsekvenser för de handläggande myndigheterna. En följd av en
mera generös viseringspraxis kan dock, som kommittén framhåller, bli ett något
ökal anlal avhopp frän länder dit det på grund av politiska eller andra skäl inle
är möjligl att återsända vederbörande. En viss ökning av staiens utgifter för
bistånd till tillståndssökande och flyktingar blir då sannolikt också en
konsekvens.

Jag
har föreslagit att polismyndigheten i de fall inga politiska eller politiskt-humanitära
skäl föranleder annat får möjlighet all besluta om avvisning inom de första tre
månaderna utan den veckobegränsning som nu i vissa fall gäller. Sådana beslut
skall kunna verkställas utan hinder av all de har överklagats. Det blir därmed
inte några kostnader för stat eller kommun för ekonomiskt eller annal slöd
under väntetid här i dessa ärenden. Dessa kostnader skulle annars uppstå.
Förslaget bör också innebära en viss minskning av antalet besvärsärenden hos
SIV.

Det
förslag jag har lämnat i fråga om genomförande och uppföljning av
invandringspolitiken innebär vissa ökade uppgifter för SIV som kräver
resursförstärkning. Som jag tidigare har nämnt torde också antalet asylärenden
komma atl öka något som en följd av mina förslag, varför en viss
resursförstärkning till verket för tillståndsgivningen är motiverad. Någon mer
allmän resursförstärkning för all förkorta handläggningstiderna bedömer jag
däremot inte vara erforderlig. Somjag tidigare har framhållit har utvecklingen
av handläggningstiderna vid SIV varil gynnsam under det senaste året och
åtgärder har vidtagits som - om inte ärendelillströmningen ökar påtagligt -
bör kunna leda till en ytteriigare förkortning. Sammantaget räknar jag
preliminärt med att verket fr. o. m. den I januari 1985 bör tillföras medel för
tre tjänster för de ändamål som jag har redovisai. Jag avseratt återkomma i
denna fråga i samband med förslag till tilläggsbudget för 1984/85. När
förslaget om all PUT skall ges direkt får genomslagskraft i ärendemängden bör somjag
tidigare har nämnt en minskning av personalresurserna kunna genomföras. Jag
avser atl återkomma till denna fråga i samband med nästa års budgetproposition.

Vad
gäller staiens kostnader för hjälp till asylsökande och flyktingar kommer de
förslag somjag har redovisai i lagrådsremissen att sammantaget medföra en viss
ökning. Den förkortning av handläggningstiderna, som enligt vad jag tidigare
har redovisat förväntas ske som en följd av redan

Prop. 1983/84:144 129

vidtagna
åtgärder och genomförandet av bl. a. förslaget om utredningsföriäggningar för
asylsökande i prop. 1983/84:124, bör dock leda till en total minskning av
kostnaderna för bistånd till asylsökande och andra som väntar på beslut om
uppehållstillstånd som är större än de kostnadsökningar som lagförslagen kan
komma alt innebära. Totalt sett bör således resultatet av förslagen i
propositionen och av i anslutning därtill pågående reformarbete bli en viss
statsfinansiell besparing.

Frågor
som rör invandrings- och flyktingpolitiken har behandlats i skrivelser till
regeringen. Skrivelserna bör anses behandlade genom de förslag somjag nu har
lagt fram.

5 Hemställan

Med
hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår
riksdagen

dels
atl antaga det av lagrådet granskade lagförslaget med vidtagna

ändringar, dels att
godkänna de riktlinjer i fråga om prövningen av ansökningar om visering,
uppehållstillstånd och arbetstillstånd som jag har förordat i protokoll vid
regeringssammanträde den 16 februari 1984. Jag hemställer vidare att regeringen
bereder riksdagen tillfälle alt ta del av vad jag nu har anfört om genomförande
och uppföljning av invandrings-och flyktingpolitiken, handläggningstidema i
utlänningsärenden m. m. samt de ekonomiska konsekvenserna av förslagen.

6 Beslut

Regeringen
ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom
proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för de åtgärder
och del ändamål som föredraganden har hemställt om.

9 Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144 130

BUaga 1

Bilagor till lagrädsremissen

Invandrarpolitiska kommitténs sammanfattning av
utredningsbetänkandet

Inledning

Invandrarpolitiska kommittén (IPOK) har bl a till uppgift atl
föreslå principer och riktlinjer för invandringen samt att pröva frågan om
instansordningen i utlänningsärenden. Handläggningstiderna skall särskilt
uppmärksammas.

Som bakgrund till kommitténs överväganden oeh förslag har
kommittén tidigare lagt fram delbetänkandet (SOU 1982:49) Invandringspolitiken
-Bakgrund, som innehåller en beskrivning av den nuvarande invandringspolitiken.
I föreliggande delbetänkande (SOU 1983:29) Invandringspolitiken -Förslag
behandlas de principer, regler och riktlinjer, som reglerar vilka utlänningar
som skall få bosätta sig i Sverige, handläggnings- och instansordning för ärenden
som rör invandring och besök av icke nordbor, yttre och inre utlänningskontroll
samt situafionen för asylsökande m fl som här i landet väntar på besked om de
skall få tillstånd eller inte. Åtgärder för invandrare som redan bor här i
landet tillhör invandrar- och minoritetspolitiken, som behandlas i ett kommande
betänkande.

Den utomnordiska invandringen dominerar av naturliga skäl
detta betänkande. Ett avsnitt behandlar den nordiska invandringen medan sex tar
upp de olika huvudkategorierna av icke nordiska invandrare och besökare. De
icke nordiska invandrarna fördelar sig i stort på arbetskraftsinvandrare,
flyktingar och personer med flyktingliknande skäl samt de som har någon form av
anknytning fill Sverige. En stor del av betänkandet behandlar handläggnings-
och inslansfrågor samt rättssäkerhetsfrågor.

Antalet invandrare, eller rättare sagt inflyttningar till
Sverige (en del har

Den utomnordiska invandringen under åren 196S-I982

Kategori

Kollektiv

överföring

(ca)

Enskild

invandring

(ca)

Totalt (ca)

Arbetskraftsinvandring Flyktingar eller personer med flyktingliknande
skäl Anknytningsfall m fl

2 700

24 000 1 400

24 400

42 000 149 500

27 100

66 000 150 900

Summa

28 100

215 900

244 000

Prop.
1983/84:144 131

flyttat flera gånger), var under åren 1968-1982 enligt
folkbokföringen ca 555 000, varav ca 311 000 nordbor (236 000 finländare) och
antalet utvandrare - utflyttningar - ca 314 000 varav 214 000 nordbor (150 000
finländska medborgare). Uppgifterna innefattar inle svenska medborgare. På
föregående sida framgår de invandrade icke nordbornas fördelning på kategorier.

Invandrings- och flyktingpolitikens grundprinciper

Det övergripande målet för invandringspolitiken bör liksom
hittills vara alt den utomnordiska invandringen skall regleras så alt den
samordnas med samhällets politik på andra områden. Sambandet mellan
invandrings- och invandrarpolifik är principiellt vikfigt. De uppställda målen
får inte äventyras genom en oreglerad invandring. Därför innebär kommittléns
förslag till principer inga genomgripande förändringar i förhållande till
dagens läge. Den utomnordiska invandringen - med undantag för flyktingar enligt
Genéve-konventionen och anhöriga inom kärnfamiljen - måste i stort anpassas
till Sveriges möjligheter att erbjuda arbete, bostad och social service
(inklusive särskilda åtgärder för invandrare såsom svensk- och
hemspråksundervisning). Del innebär bl a att arbetskraftsinvandring bör medges
bara i undantagsfall.

Grundprinciperna för den svenska flyktingpolitiken bör behållas.
Den bör präglas av generositet. Flyktingpolitiken beslår i första hand av
bistånd till flyktingar som fått slå sig ned i andra länder och vidare av alt
Sverige lar emot flyktingar och andra sökande med starka politiska skäl som har
behov av en fristad. En generös flyktinginvandringspolitik innebär inte bara
möjlighet till invandring utan också åtgärder för att underlätta flyktingens
integrering i samhället och den service som följer av gällande
invandrarpolitik.

Grunden för det flyklingpoliliska arbetet måste som
hittills vara insatser internationelll till skydd för de mänskliga
rättigheterna och för att söka motverka situationer som tvingar människor att
lämna sina hemländer.

Kommitténs förslag innebär en fortsatt reglering av
invandringen utom beträffande flyktingar enligt Genéve-konventionen och
anhöriga inom kärnfamiljen. Förslagen innebär en ökad beredskap för att anpassa
övrig utomnordisk invandring fill landels resurer. Inom regleringens ram måste fillämpningen
vara generös och ske med sunt förnuft och sådan inlevelse alt beslut som kan
framstå som stötande för den allmänna rättsuppfattningen förhindras.

De viktigaste förslagen

Inom ramen för dessa i stort sett oförändrade invandrings-
och flyktingpolitiska principer för vi fram flera förslag till förändringar,
av vilka flertalet innebär en uppmjukning och några en skärpning av politiken
jämfört med nu. Bakom förslagen finns hela tiden insikten om att korta handläggnings-fider
hos polis, invandrarverk och regering är en grundförutsättning för att den
invandringspolitik vi vill se förverkligad skall kunna genomföras. Målet är en
genomsnittlig handläggningstid som innebär att invandrarverket

Prop. 1983/84:144 132

normalt skall ha beslutat inom tre månader från sökandens
första kontakt med polisen och att regeringen - om ärendet överklagas - skall
ha beslutat inom ytterligare tre månader. Maximalt tio månader till ett år bör
ett ärende få la från den första kontakten med polisen till regeringens beslul.
De viktigaste förslagen är:

□ Redan det första uppehållsfillståndet bhr
permanent (PUT) för de flesta

invandrargrupper. Därigenom bortfaller det första ettåriga uppehållstill

ståndet och den förnyade prövning som krävs för att få PUT. Undantag

görs för s k snabba anknytningar (personer som gift sig eller flyttat ihop

efter kort bekantskap) för vilka uppskjuten invandringsprövning bi

behålls. Förslaget innebär förbättringar för invandrarna, som shpper en

omgång tillståndsprövning, samtidigt som samhällsresurser frigörs för

mer angelägna ändamål.

Q Utöver att flyktingar enligt Genéve-konvenfionen tas
emot oberoende av resurssiluationen bör med nuvarande förutsättningar kollektiv
flyktingöverföring ske som nu. Spontaninvandrare som åberopar flyktingliknande
skäl utan att vara konventionsflyktingar bör också tas emot i stort sett i
samma omfattning som nu. Det sistnämnda medför att 6 § utlänningslagen bör
behållas. Invandringen av andra än konventionsflyktingar måste emellertid vid
väsentligt ändrade mollagningsförhållanden och/eller vid osedvanligt stort akut
invandringstryck kunna regleras ytterligare, dvs anpassas fill
sysselsättningsläget samt fill statens och kommunernas mottagningsresurser.
Invandringen av personer med mindre starka flyktingliknande skäl måste t ex
kunna få stå fillbaka för en väsentligt ökad tillströmning av
konventionsflyktingar och/eller en väsentligt ökad överföring av
kvotflyktingar. Regeringen bör återkommande pröva utfallet av den förda
politiken samt överväga behovet och omfattningen av regleringen och av
beredskapen att la emot flyktingar. De principer som nu redovisats är möjliga
att genomföra inom ramen för 6 § utlänningslagen.

D Kommittén efterlyser en sammanhållen redovisning till
riksdagen av hela flyktingpolitiken. Utan en sådan kan inte avvägningen göras
mellan att ge bistånd i tredje land och atl föra över flyktingar och ta emot
asylsökande med flyktingliknande skäl.

□ Invandring av anhöriga bör medges i Helsingforsöverenskommelsens

anda av generositet. Utöver medlemmar av kärnfamiljen bör nära

anhöriga tas emot i någol ökad utsträckning. Det gäller främst föräldrar

fill här bosatta personer. Besök av anhöriga från utlandet bör också

tillåtas enligt mera generösa principer än i dag. Detta förutsätter bl a en

mindre restriktiv viseringspolifik.

Q Arbetskraftsinvandring bör även under högkonjunktur
medges bara i undantagsfall - t ex för nyckelfunkfioner i näringslivet och i
samhället i övrigt. Statsmakterna bör besluta om sådana restriktiva rikfiinjer.
Tillämpningen av riktlinjerna bör även i framtiden ankomma på AMS och
arbetsmarknadens parter. Beträffande den nordiska invandringen är inga åtgärder
aktuella.

□ Personer som får arbetstillstånd som ett led
i ett internationelll utbyte

(t ex ledningspersoner i internationella förelag, artister, cirkelledare i

språk, forskare m fl) bör i fortsättningen få sådant arbetstillstånd som

Prop. 1983/84:144 133

innebär att de inte kan byta arbete utan
arbetsmarknadsprövning. I dag får de i regel byta yrke och anställning efter ett
år.

ö Principen om krav på uppehållstillstånd före inresan
skall bestå. Detta krav gäller inte om sökanden åberopar politiska skäl eller
stark anknytning hit. Dessutom gäller vissa andra undantag.

D Om en sökande som rest in utan att ha tillståndet klart
inte åberopar några pohtiska skäl och heller inte stark anknytning eller andra
skäl som ger rätt till prövning efter inresan, bör polisen få besluta om och,
ulan hinder av förda besvär, verkställa avvisning. Detsamma bör gälla utvisning
om mer än tre månader förflutit efter inresan. I dag gäller vissa lidsfrister
för att avvisningsbeslut skall kunna verkställas omgående.Utvisning måste nu
beslutas av invandrarverket - med följd atl sökanden kan avvakta
besvärsprövningen här, oberoende av om det är uppenbart att inga skäl finns att
pröva fillståndsfrågan efter inresan.

□ Pohsens rätt att avvisa sökande som åberopar
politiska skäl preciseras

närmare. Man bör vara försiktigare än nu vid bedömningen av om ett

påstående om risk för förföljelse är uppenbart oriktigt, vilkel är en

fömtsättning för alt polisen skall få avvisa. Skyddet för sökande som har

sådana polifiska skäl som avses i 6 § utlänningslagen föreslås - på samma

sätt som nu för konventionsflyktingar-gälla bara i förhållande till länder

som inte tillämpar Genéve-konvenfionen. Å andra sidan föreslås att de

som åberopar politiska skäl i vissa fall skall ha möjlighet att få asylfrågan

prövad även om de haft möjlighet att tidigare begära asyl i annal land.

Sverige skall verka för atl andra konventionsländer inför motsvarande

bestämmelser som finns i 6 § i den svenska utlänningslagen.

C3 Staten föreslås få elt närmare preciserat övergripande
administrativt och ekonomiskt ansvar för dem, som här i landet väntar på besked
om de skall få stanna eller inte, s k väntare.

□
Regeringen
behålls som besvärsinstans i utlänningsärenden.

□
Förutsättningarna
för administrativt frihetsberövande i form av förvar och möjligheterna all få
offentligt biträde är viktiga rättssäkerhetsfrågor som kommittén tar upp. I
ärenden som inte rör direktavvisning bör nuvarande bestämmelser tolkas så att
förvar i princip bara tillgrips när någon hållit sig undan eller inte fullgjort
sin anmälningsskyldighet hos polisen. Den som hållits i förvar mer än ett dygn
skall få rätt till offentligt biträde (i dag får man den rätten först efter sju
dygn).

□
Barn skall inte
få tas i förvar annat än då synnerhga skäl föreligger och får då inte placeras
i häkte. Deras rättssäkerhet i övrigt bör också särskilt uppmärksammas.

D Vikten av genomförande och uppföljning av samt
information om invandringspolitiken las upp. Det är särskilt vikfigt atl sprida
information om principer och praxis och om bakgrunden fill bestämmelserna.
Invandrarverket bör åläggas att ge ut en egen författningssamling i vilken
också allmänna råd och information kan ingå. Vidare måste utbildningsinsatserna
för handläggare hos berörda myndigheter och för advokater m fl intensifieras.

Vi har i sammanfattningen särskilt önskat framhäva
ovanstående förslag, som vi tror kommer atl ha stor belydelse för både
samhället och invandrarna.

Prop. 1983/84:144 134

MöjUgheterna att genomföra dem bör vara goda, inte minst
från samhällsekonomisk synpunkt. Personalresurser hos polisen, invandrarverket
och regeringskansliet motsvarande 15-20 årsarbetskrafter bör t ex kunna
frigöras för andra uppgifter - framför allt som en följd av förslaget om att ge
PUT redan från början. Vi har då räknat in en förstärkning av invandrarverket
för invandringsärenden och andra kvalificerade uppgifter samt hos polisen för
utredning. Även i övrigt bör förslagen kunna genomföras inom ramen för anvisade
resurser. Om målet för väntetider kan nås innebär det avsevärda besparingar
både för stat och kommun.

I det följande sammanfattas vissa ytterligare förslag,
överväganden och synpunkter kapitelvis:

Invandringens huvudorsaker och utfallet av
invandringspolitiken, m m (kap 1 och 2)

Invandringen har påverkat och förändrat det svenska
samhället på många säll. Invandrare har genom sina arbetsinsatser bidragit till
välståndsutvecklingen, tillfört Sverige nya kulturdrag och vidgat landets internafionella
kontakter. Migrationen till och från Sverige är en del av den internationella migrafionen
som främst är en följd av ekonomiska förhållanden och politiska skeenden i
världen. 1 bakgrundsbetänkandet (SOU 1982:49) har de senare årens europeiska arbetskraftsmigrafion
beskrivits. Flyktingsituationen i världen behandlas också. Antalet flyktingar i
världen har av olika källor uppskattats till 10-20 miljoner.

En av kommitténs slutsatser är att det finns ett stort
latent invandringstryck och all invandringspolitikens roll bl a blivit att
förhindra atl det utlöses. Så fungerar invandringspolitiken både i Sverige och
i andra länder i Nordvästeuropa. Om den nuvarande polifiken i stort behålls,
kan man anta atl invandringens volym och sammansättning i framtiden inte blir
mycket annorlunda än nu.

En genomgång av invandringen åren 1968-1982 jämfört med
gällande principer visar atl den utomnordiska invandringen under större delen
av perioden i stort varit samordnad med politiken inom övriga samhällsområden
och med tillgängliga resurser på statlig nivå. Däremot har samordningen brustit
i förhållande till ett antal kommuner som fått la oproportionelll stor del av
ansvaret för invandrarnas välfärd.

De långa handläggningstiderna har inneburit stora problem.
Många personer har därigenom fått vänta här i landet under lång fid på ett
slutligt beslut om de skall få stanna eller inte. Detta har inneburit en påfrestning
främst för de enskilda människor det gällt men också för samhället.

Den framtida invandringspolitiken - grundläggande
principer (kap 3)

Huvudprinciperna om en fortsatt reglerad invandring har
redovisats i de inledande avsnitten. Grundläggande för politiken måsle vara att
migration som beror på tvång eller nödläge skall motverkas. Det sker genom
insatser i

internafionella sammanhang, i huvudsak inom ramen för FN:s
och Europarådets verksamhet.

Kommittén ulgår från en grundsyn som bl a innebär atl
invandrar- och minoritetspolitiken genomförs gemensamt av stat och kommun,
medan regleringen av invandringen är en statlig uppgift. Del är därför bl a
motiverat med ett större statligt ansvar för väntare.

Tillståndsärenden måste behandlas snabbt och rättssäkert
på ett sätt som innebär att samhällets resurser utnyttjas så effektivt som möjligl.
Rättssäkerhet och handläggningstider har ett intimt samband. Lång handläggning
motverkar god rättssäkerhet och effektiv användning av samhällets resurser.
Angelägna rättssäkerhetsfrågor är också att den personliga integriteten skyddas
så långt som möjligt även i situationer när tillstånd vägras och avlägsnande
från Sverige är aktuellt.

Invandringen av nordbor (kap 4)

Enligt direktiven skall kommittén beakta de resultat som
översynen av 1954 års överenskommelse om gemensam nordisk arbetsmarknad kan
komma att leda till och följa det svensk-finska samarbetet i syfte att
kanalisera arbetskraftsflyltningarna via den offentliga arbetsförmedlingen.

Den nya överenskommelsen från år 1982 ger bättre
möjligheter än den tidigare till ett samarbete för atl motverka migration som
leder till ekonomiskt och socialt otrygga förhållanden för den enskilde. Åierulvand-ringen
från Sverige till Finland har under de senaste tre åren varit större än
invandringen från Finland, vilket även hänt under tidigare perioder. Sådana
värden som miljö, trivsel på arbetsplatsen och möjligheter för barnen att få
undervisning på det egna språket synes under senare år ha spelat en stor roll
för flyttningsrörelserna.

Den grundläggande principen om fri rörlighet mellan de
nordiska länderna hgger fast. Några åtgärder utanför ramen för den nya
överenskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad är inte aktuella.

Arbetskraftsinvandringen (kap 5)

De grundläggande principerna för arbetskraftsinvandring
från 1968 bör i huvudsak kunna gälla också i fortsättningen. Det innebär bl a
att invandrarna liksom hittills skall förutsättas få samma levnadsstandard som
befolkningen i övrigt, att uppkommande arbetskraftsbehov regelmässigt skall
täckas med arbetskraft inom landet med hjälp bl a av de arbetsmarknadspolitiska
åtgärder som slår till buds samt atl prövningen av arbetskraftsbehovet skall
bedömas i ett långt perspekfiv. Invandring av utomnordisk arbetskraft får inte
användas som en regulator av tillgången på arbetskraft.

En nyhet är att statsmakterna föreslås ge mera konkreta
riktlinjer om vilken arbetskraftsinvandring som bör bli konsekvensen av de
angivna principerna. Kommitténs förslag till sådana riktlinjer är att
arbetskraftsinvandring bör medges endast i undantagsfall och då för
nyckelfunktioner inom näringsHv och samhälle i övrigt. Detta restriktiva
synsätt på arbeiskraftsin-

Prop. 1983/84:144 136

vandringen bör gälla också vid högkonjunktur. Frågan om
vilka undantag som kan medges bör AMS med hjälp av arbetsmarknadens parter
bedöma. Dessa organ bör alltså behålla ett huvudansvar för
arbetsmarknadsprövningen och, när i undantagsfall arbetskraftsinvandring
tillåts, kontrollera att bostadsfrågan är löst liksom att lönevillkor och
anställningsförhållanden i övrigt är de sedvanliga på den svenska
arbetsmarknaden.

Personer som i dag får arbetstillstånd som ett led i elt
internationellt utbyte (t ex ledningspersoner i internationella företag,
artister, forskare mfl) bör i fortsättningen inte få tillstånd som invandrare
utan enbart fidsbegränsat tillstånd. De bör i regel inte kunna byta arbete utan
ny arbetsmarknadsprövning, eftersom fömtsättningen för deras tillstånd är att
de inte konkurrerar med arbetstagare här i landet.

För exempelvis artister och montörer, som regelmässigt
arbetar här endast en kortare lid, föreslår kommittén en viss uppmjukning av
kravet på att tillstånd skall ha beviljats före inresan i landet. Huvudregeln
att arbetstillstånd skall ha beviljats före inresan bör dock finnas kvar också
för dessa fall.

Flyktingpolitiken (kap 6 och 7)

De grundläggande principerna för vår flyktingpolifik bör
som fidigare nämnts behållas och en generös flyktingpolitik upprätthållas.
Sverige bör även i fortsättningen ta sin del av ansvaret för
flyktingsituationen i världen. Överföringen av kvotflyktingar bör som nu i
första hand inriktas på flyktingar i akut behov av räddning.

Antalet kvotflyktingar och storleken på spontaninvandringen
av icke flyktingar som åberopar politiska skäl bör dock som sagts i stort bli
beroende av sysselsättningsläget samt statens oeh kommunernas tillgängliga
resurser. Det är särskilt angeläget all ge fristad åt dem som har så starka flyktingliknande
skäl atl de ligger nära ett flyklingskap enligt Genéve-konventionen. Den
kategorin bör få i det närmaste lika starkt skydd som konventionsflyktingar.

Alla som får stanna av politiska eller politisk-humanitära
skäl föreslås få del av samma flyktingförmåner. Dessa tillfaller i dag t ex
inte den som utan att vara flykting enligt Genéve-konventionen tvingas lämna
sitt hemland på grund av krig eller annan aggression.

Regeringen bör - till skillnad från nu - återkommande
bedöma om den praxis som utvecklats innebär en reglering som är rätl avvägd med
hänsyn till gällande förutsättningar. Inom ramen för gällande reglering måste
tveksamma fall behandlas generöst. Om mottagningsförhållandena skulle ändras väsenfligt,
om det akuta invandringstrycket blir osedvanligt stort eller om ett väsentligt
ökat antal konventionsflyktingar eller kvotflyktingar behöver tas emot, kan det
bli nödvändigt att ytterligare reglera invandringen av personer med mindre
starka flyktingliknande skäl enligt 6 § utlänningslagen. Del kan ske genom att
regeringen sätter paragrafens undanlagsklausul i kraft, som gör del möjligt atl
vägra tillstånd om del föreligger "särskilda skäl". En kombination av
de angivna omständigheterna kan också göra det nödvändigt att sätta undanlagsklausulen
i kraft. De som har starka skäl enligt 6 §

Prop. 1983/84:144 137

utlänningslagen fillförsäkras dock skydd också när
undantagsregeln tillämpas.

Den
kategori som bör få skydd enligt 6 § ufiänningslagen är främst personer med flykfingliknande
skäl som inte räcker för flyklingskap enligt konventionen. Därutöver nämner vi
några kategorier, som i enstaka fall fått stanna av allmänt humanitära skäl
enligt fidigare praxis. Del gäller bl a personer som riskerar allvarligt straff
för icke polifiska handlingar/ förhållanden, som inte är kriminella i Sverige
och inte heller förkastliga enligt svensk rättsuppfattning, t ex personer som
riskerar allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller homosexuahtet.

Generell
förhandsbedömning, som i besluten om assyrierna och syrianer-na, att en viss gmpp
omfattas av skyddet i 6 § utlänningslagen bör undvikas i framfiden.

Personer
som drabbats av krigshandlingar och därför tvingats lämna sitt land hänför vi
inte fill 6 § utlänningslagen. Även om skyddsbehovet för dem kan vara väl så
stort som för personer som omfattas av denna paragraf, kan det bli fråga om ett
alltför stort antal personer som söker sig hit. De som flytt undan krig bör
ändå - liksom vissa andra sökande med humanitära skäl som har en politisk
bakgrund - så långt som möjligt tas emot. Detta bör skrivas in i
utlänningsförordningen.

Det skydd
som nämnda 6 § erbjuder bör inte gälla om det är fråga om att återsända en
person till tredje land där Genéve-konventionens principer upprätthålls eller
det är väl känt atl den kategori det gäller ändå har skydd. Principen om första
asylland kommer därmed att omfatta alla som åberopar någon form av politiska
skäl och inte bara konventionsflyktingar. Principen skall emellertid enligt
förslaget fillämpas så att det är möjligt att få en ansökan prövad här i landet
även i vissa fall då sökanden rest direkt till Sverige via andra länder, t ex
med tåg och sökanden därmed passerat andra länder på vägen. I sådana fall
prövas asylfrågan i dag bara om sökanden har en stark anknytning till Sverige,
som dock inte är fillräcklig för att ensam kunna utgöra grund för tillstånd.

Slutligen
bör nämnas att det har blivit allt svårare för dem som tas emot som flyktingar
eller av flyktingliknande skäl att få en fast förankring på arbetsmarknaden.
Ett av problemen är att det är brist på arbete i orter där del är gott om
bostäder.

Invandring av anhöriga (kap 8)

De som fillhör kärnfamiljen, dvs make/maka,samboende samt
ogifta barn under 20 år, bör hksom hitfills beviljas tillstånd - om maken/makan
eller föräldrarna här i landet är svenska medborgare eller invandrare. Även
andra personer som i hemlandet fillhörl samma hushållsgemenskap bör få förena
sig med familjen här, främst ogifta hemmavarande barn över 20 år samt enstaka
andra släkfingar som tillhört samma hushåll. Det rör sig i regel om ogifta
kvinnor som enligt traditionen i många länder är hänvisade till alt bo hos
någon manlig släkfing.

De som får stanna här på gmnd av "snabb
anknytning", dvs som ingått äktenskap eller flyttat samman efter endast en
kort lids bekantskap, bör

Prop.
1983/84:144 138

liksom i dag beviljas tillstånd med s k uppskjuten
invandringsprövning. Det innebär att de får tillstånd för permanent vistelse
här först efter flera kortare tillstånd och under förutsättning att äktenskapet
respektive samboendet då fortfarande består. Upphör förhållandet bör dock ingen
tvingas återvända till svåra förhållanden i hemlandet. Del kan t ex gälla
kvinnor från länder, där de som frånskilda möter stora svårigheter. En strikt fillämpning,
där enbart tiden avgör, bör undvikas även i andra situationer. Det gäller som
nu i regel när makarna/samboendena har barn. Men den bör heller inte utvisas
som vistats här sådan fid atl han/hon hunnit anpassa sig till arbetslivet och
förhållandena i övrigt i Sverige. I sådana fall framstår elt utvisningsbeslut i
regel som stötande.

Den svenska åldersgränsen för atl ingå äktenskap, 18 år,
bör gälla för att den som gift sig med någon här bosatt skall få invandra, även
om lagstiftningen i vederbörandes hemland innehåller andra regler. Hänsyn till
kulturmönster från andra länder måste i sådana fall stå tillbaka för omsorg om
unga människors möjligheter att anpassa sig i vårt samhälle. I vissa fall bör
man av humanitära skäl kunna frångå huvudprincipen.

Kommittén avvisar tanken på att generellt acceptera
annorlunda eller vidgade familjebegrepp. Nuvarande praxis bör emellertid kunna
bli något generösare, framför allt i fråga om föräldrar till här bosatta invandrare.
Några generella kriterier bör inte ställas upp, utan större hänsyn än i dag tas
till ömmande och ovanliga omständigheter. En sådan ordning bör underlättas med
en anlalsmässig riktpunkt som hjälpmedel. Den bör gälla för invandring av
anhöriga utöver kärnfamiljen och dem som ingått i hushållsgemenskapen.
Anhöriga till flyktingar bör få viss prioritet.

Ett problem med kravet på uppehållstillstånd före inresa
är att den som ingått äktenskap i hemlandet under t ex semester i regel inte
kunnat ta med sin make/maka till Sverige vid semesterns slut, beroende på att
tillståndsfrågan inle hunnit och inte heller rimligen kunnat hinna prövas. Att
makar inte kan resa till Sverige tillsammans i en sådan situation är
naturligtvis inte acceptabelt. Reglerna bör ändras så att den som vid besök i
annat land gifter sig med någon han/hon tidigare har en relation till med sikte
på äktenskap (motsvarande förlovning i Sverige) skall få ta med maken/makan
till Sverige. Tillståndsfrågan bör alltså kunna prövas efter inresan.

Övrig invandring av icke nordbor (kap 9)

Här behandlas personer med anknytning hit på annal sätt än
genom anhöriga och personer som kan försörja sig utan arbetsfillstånd. Till den
förra gruppen hör personer som vistats här tidigare eller har svenskt påbrå.
Till den senare hör personer med försörjning genom pension eller eljest egna
medel samt fria yrkesutövare och egna företagare.

De ovannämnda grupperna är samtliga små i dag, de svarar
sammanlagt endasl för några få procent av invandringen. Det bör i princip
fortfarande vara möjligt för nämnda kategorier att invandra. De närmare
riktlinjerna bör som nu utformas genom praxis.

Personer med anknytning hit genom tidigare vistelse är en
växande grupp. Den som varil bosatt här legalt ca fio år bör få rätt att
återvända till Sverige,

oavsett längden av vistelsen utomlands. Den som varit
bosatt här legalt tre-fyra år bör i enlighet med nuvarande praxis ha rätl att
åter bosätta sig i Sverige om utlandsvistelsen inte överstigit tre år. (Se i dei
följande om PUT),

Tillfällig vistelse i Sverige samt gränsdragningen mellan
vistelse och besök (kap 10)

Visering och viseringstvång har fått allt större belydelse
som medel för att möta invandringstryck och minska antalet sökande här i landet.
En negativ konsekvens är atl del blivit svårare atl få visum för besök oeh att
många viseringsansökningar avslås eftersom den verkliga avsikten med ansökan
misstänks vara försök till bosättning i landet och inte bara besök. Andelen
avslag har ökat från drygt 10 % av alla viseringsärenden hos invandrarverket år
1975 fill ca 40 % i genomsnitt de senaste åren (1980-1982).

En mer generös praxis bör gälla för besök hos nära
anhöriga i Sverige. Besökstillstånd för viseringsfria bör i regel kunna beviljas
utan hinder av att ansökan görs först efter inresan i Sverige. För viseringspliktiga
är förutsättningen en mer generös viseringspolitik. Att en sådan bör föras
betonas starkt.

Två hinder för en generösare viseringspolitik bör kunna
undanröjas genom andra förslag av kommittén. Ett förslag gäller snabbare
förfarande för avlägsnandebeslut i ärenden där inga politiska skäl åberopas.
Delta föreslås i kapitel 12. Ett annat avser ett uttalande i kapitel 7 atl det
kan bli nödvändigt att vägra uppehållstillstånd för vissa
"avhoppare", som inle riskerar någon svårare påföljd om de sänds hem.
Det gäller personer som uppgett att vistelsen skulle avse besök medan del i
själva verket var fråga om bosättning.

Tillstånds- och kontrollfrågor (kap 11)

På grundval av 1968 års riktlinjer har utvecklats en
praxis att den som tas emot i Sverige som arbetskraftsinvandrare,
anknytningsfall eller som flykting eller på grund av flyktingliknande eller
andra humanitära skäl först får ett uppehållstillstånd som gäller ett år. I och
med detta tillstånd är vederbörande regelmässigt accepterad som invandrare. Del
juridiska beviset på rätten att utan lidsbegränsning vistas i landet, permanent
uppehållstillstånd, PUT, får man först efter ett års vistelse här. Förslaget är
att PUT skall ges redan första gången, utom när uppskjuten invandringsprövning
(främst i samband med "snabb anknytning") skall ske. Detta förslag är
en konsekvent följd av att den reella invandringsprövningen redan nu sker i
samband med det första uppehållsfillslåndel. Om förslaget genomförs bör det
medföra en besparing på sammanlagt ca 20 årsarbetskrafter hos invandrarverket
och polismyndigheterna.

1 syfte att underlätta för den som bott i Sverige några år
alt pröva på att återvända till hemlandet och samtidigt ha kvar rätten att bo i
Sverige, bör möjlighet finnas för den som varit bosatt här tre-fyra år alt
kunna behålla

Prop.
1983/84:144 140

PUT trots att han/hon flyttat tillbaka till hemlandet. Den
som bott här i tio år bör kunna få behålla PUT ulan tidsbegränsning. De som
uppfyller tidskraven och flyttar ut ur landet utan all anmäla att de vill
behålla sitt PUT samt de som flyttar ut utan att tidskravet är uppfyllt, måsle å
andra sidan räkna med atl deras tillstånd återkallas när det blir känt all de
flyttat härifrån. De som får PUT måste informeras om detla.

Vidare föreslås att arbetsgivare inte längre skall behöva
anmäla till polisen när en utlänning (gäller nu även nordbor) börjar respektive
slutar en anställning. Det bör vidare undersökas om inle innehavare av hotell
och pensionat skall kunna få slippa att anmäla till polisen när icke nordbor
kommer respektive flyttar. De bör i vart fall slippa att anmäla flyttning.
Slopandet av arbetsgivaranmälningarna och anmälningarna om flyttning från
hotell skulle spara in sammanlagt ca fyra årsarbetskrafter hos polisen.

Handläggnings- och instansordning, rättssäkerhet (kap
12-13)

Att asylärenden och andra ärenden enligt utlänningslagen
avgörs inom rimlig fid är ett rättssäkerhetskrav som den enskilde har rätl att
ställa. Ärendebalanserna, som för bara något år sedan var mycket stora hos
både invandrarverket och regeringen, har visserligen under senare tid minskat
betydligt, både som en följd av minskal anlal inkommande ärenden oeh tack vare
åtgärder som inneburit en ökad avarbelning. Handläggningstiderna måste
emellertid nedbringas ytterligare. Vissa polisdistrikt har vidare alltför stora
ärendebalanser. I avsnittet om de viktigaste förslagen har angetts målet för de
framlida handläggningstidema. Ärenden som gäller barn och familjer med barn
måste få en absolut förtur. Skulle maximitiderna överskridas utan att det beror
på sökanden själv, bör vistelseliden få vägas in vid bedömningen av ärendet.

Som framgått bör den som kommer hit ulan uppehållstillstånd,
och som enligt gällande undantagsregler inte får beviljas tillstånd efter
inresan, inte heller få stanna i Sverige för att avvakta den slutliga
prövningen av ärendet. Kommittén anser att del inle finns något rationellt skäl
atl ha kvar de tidsgränser-en vecka respektive i vissa fall tre månader-som i
dag gäller för polisens möjlighet att meddela och verkställa avvisningsbeslut
utan hinder av anförda besvär. Har sökanden vistats här längre tid än tre
månader får polisen enligt förslaget besluta om utvisning. Då skall anmälan ske
till invandrarverket och verkställighet får ske först om invandrarverket
beslutar atl inte överta handläggningen. Polisens ökade möjligheter atl besluta
om avlägsnande skall således endast gälla i ärenden där varken politiska skäl
eller andra skäl som medför räll till prövning efter inresan åberopas. Enbart
en förfrågan om möjligheten atl få uppehållstillstånd får dock inte medföra
avvisning av den som har rätt att vistas i landet som besökare. - Om förslagen genomförs
minskar antalet väntare avsevärt och därmed arbetsvolymen hos invandrarverket
och i regeringskansliet.

Åberopar utlänningen i ett avvisningsärende någon form av
politiska skäl är huvudregeln att ärendet skall överlämnas till invandrarverket
för beslut. Om polisen bedömer alt påståendet är uppenbart oriktigt respektive
kan

Prop. 1983/84:144 141

lämnas utan avseende (del senare avser skäl enligt 6 §
utlänningslagen) får polisen dock besluta om avvisning. Beslutet måste
emellertid i sådana fall anmälas till SIV och det får verkställas först om SIV
beslutar all inte överta handläggningen. Polisen skall vara mycket försiktig
och återhållsam när det gäller att bedöma att politiska skäl är uppenbart
orikliga eller att de kan lämnas utan avseende.

Kommittén
föreslår ingen ändring av lagbestämmelserna om avvisning när politiska skäl
anförs. Några förtydliganden om största försiktighet och återhållsamhet bör
dock göras, bl a att polisen bör få avvisa till del land där utlänningen påslår
sig riskera förföljelse bara om påståendet är uppenbart osant eller uppenbart
orimligt. Det är den enda prövning polisen får göra.

Ett annat förtydligande som kommittén gör gäller avvisning
till någol annal land än där förföljelse påstås föreligga (tredje land). För att
avvisning till tredje land skall få ske måste polisen ha fått klart och
otvetydigt dokumenterat - genom praxis från invandrarverket eller på annal sätt
- att det land dit verkställighet skall ske i praktiken ger skydd till
konventionsflyktingar eller att personer tillhörande den kategori det är fråga
om uppenbariigen eljest har skydd i detta land. Polisen bör alltid överlämna
till invandrarverket avvisningsärenden gällande en "ny" grupp eller
kategori, vars situation inte är helt klar. Delta bör medföra att antalet fall
som överlämnas till invandrarverket ökar något och därmed också antalet väntare.

Nuvarande
regler för när ärenden om verkställighet skall överlämnas respektive anmälas
till invandrarverket bör behållas. Del innebär att polisen liksom hittills får
avgöra om ett avlägsnandebeslut skall verkställas eller om del framkommit nya polifiska
eller andra omständigheter som gör atl frågan om verkställighet bör lämnas över
till invandrarverket. Samtidigt måste beaktas att rättssäkerheten i verkställighetrenden
är viktig. Som nämnts tidigare föreslås den som tagits i förvar få rätl till
offentligt biträde efter ett dygn i stället för som nu först efter sju dygn.
Ändringen får betydelse bl a för den som tas i förvar i samband med verkställighet
och som då i allmänhet inte har möjlighet att på någon annan grund än själva
förvarstagandet få ett offentligt biträde.

Kommittén förutsätter vidare att i anvisningar för
verkställighet, som rikspolisstyrelsen håller på att utarbeta i samråd med
invandrarverket, kommer alt ingå anvisningar för utredning och beslut i
verkställighetsärenden. Sådana anvisningar saknas i dag.

Avlägsnandebeslut, som inle avser direktavvisning, bör i
ökad utsträckning verkställas genom att vederbörande åläggs alt inom viss fid
lämna landet. Tvångsvis verkställighet bör i princip ske endast om utlänningen
inte följt åläggandel att lämna landet eller om det är så gott som säkert atl
han kommer att hålla sig undan.

Vikten av att förvarsbestämmelserna tillämpas mycket restriktivt
har redan framhållits. Det är annars lätt att få en olycklig
"spiraleffekt", dvs att utlänningar håller sig undan kontakt med
polisen av rädsla för att bli tagna i förvar med följd att förvar tillgrips i
ökad utsträckning.

Invandrarverkets styrelse skall enligt förslagen ha till
särskild uppgift att övervaka rättsäkerheten även i vissa ärenden där verket
inte är beslutande

Prop.
1983/84:144 142

myndighet. Det gäller i exempelvis ärenden rörande direktavvisning
saml ärenden som rör förvar eller eljest den personliga integriteten.
Integritets-frågorna är särskilt aktuella vid yttre och inre
utlänningskontroll.

Kommittén ser en kontinuerlig prövning av besvärsärenden
som ett viktigt medel för regeringen att fylla sin roll att leda och utveckla
praxisbildningen. Så länge det är prakfiskt möjligt med hänsyn till ärendemängd
och därmed handläggningslider bör regeringen behållas som sista instans i avlägsnandeärenden.
En ändring bör övervägas först om en mycket stor ökning av antalet
besvärsärenden skulle göra det praktiskt omöjligt för regeringen att utan
orimligt långa handläggningsfider besluta i dessa ärenden.

Vidare föreslås en försöksverksamhet med advokatberedskap,
som skulle göra det möjligt att i något polisdistrikt förordna offentligt biträde
i ärenden rörande direktavvisning.

Barns rättssäkerhet i utlänningsärenden behandlas i ell
särskilt avsnitt. Barnens situation måste alltid särskilt uppmärksammas. Det
måste ankomma på utredande och handläggande myndigheter att se till att
erforderlig expertis medverkar vid bedömningen av barnens situation.

Med utgångspunkt från pågående försöksverksamhet med en
grupp handläggare från invandrarverket placerade i Malmö diskuteras frågan om regionalisering
av verkels beslutsfunktioner i invandringsärenden. En sådan bör ge möjligheter
till ett nära samarbete mellan utredare och beslutsfattare, och resultera i
bättre beslutsunderlag. Det bör också gå att i större utsträckning än i dag
hålla muntlig förhandling i tveksamma ärenden. Kommittén anser att det vore av
intresse med fortsatt försöksverksamhet i en region med stor tillströmning av
asylsökande, t ex Stockholmsområdet. En förutsättning för försöken är i så fall
att polisen kan sälta in tillräcklig utredningskapacitei.

Slutligen tas organisationsfrågor upp. De förslag som
läggs fram, inklusive fortsatt regional försöksverksamhet, och vidare den delegering
till polismyndigheterna som invandrarverket påbörjat, går i den riktningen att
"mängdärenden" försvinner från invandrarverket och att mer kvalificerade
uppgifter tillkommer. Delsamma gäller förslaget att invandrarverket skall få
det administrativa ansvaret för flykting- och väntarfrågorna. När försöksverksamheten
med regionala beslutsfunktioner är klar och utvärderad, bör ställning tas till om
invandrarverket skall ha en regional organisation samt till övriga frågor
rörande verkets organisation som de föreslagna reformerna kan föranleda. En
regional organisation av invandrarverket skulle bl a göra del möjligt all ge
verket egna resurser för utredningar i exempelvis mer komplicerade asylärenden.

Väntarnas situation (kap 14)

Kommittén slår fast att de tillståndssökande som har rätt
att här avvakta prövningen av sin ansökan, vantarna, också har rätt till bl a
socialbidrag under väntetiden - självklart under förutsättning alt de saknar
egna medel. Det praktiska omhändertagandet av väntare är i dag en kommunal
angelägenhet som en följd av socialtjänstlagen. Slaten tar dock ansvar för

Prop. 1983/84:144 143

den ekonomiska hjälpen genom all i efterhand ersätta
kommunerna deras ullägg för socialbidrag. För administration, tolkhjälp och
annan service täcks dock inte i dag kommunernas kostnader.

För vantarna har de ofta långa handläggningstiderna
inneburit svåra påfrestningar. Särskilt pressande har situationen varit för
familjer med barn. Vikten av korta handläggningstider understryks därför
särskilt som del mest betydelsefulla för att förbättra situafionen.

Många som söker sig till Sverige har anhöriga här, och de
har i stor utsträckning sökt sig till kommuner som redan tidigare har många
invandrare, främst i Stockholmsregionen (inklusive Uppsala) och i Skåne.

Staten bör
ha ett övergripande ansvar för väntarnas situation både administrativt och kostnadsmässigt.
Invandrarverket föreslås bli huvudman för verksamheten. Staten bör bl a ta
ansvaret för att väntare som inte själva har ordnat sin bostadsfråga erbjuds
bostad så fort som möjligt efter inresan i en kommun som gentemot staten åtagit
sig att ställa bostäder till förfogande och i övrigt bistå väntaren. Del bör
vara fråga om orter inom regioner där arbete på sikt kan erbjudas, om sökanden
skulle beviljas tillstånd. Andra kommuner än den där sökanden anvisats bostad
bör i princip kunna begränsa sina insatser enligt socialtjänstlagen till att avse
akut hjälp. Har sökanden personlig anknytning till en viss ort bör bostad
självfallet erbjudas där.

Syftet med förslaget är att skapa bättre förutsättningar
alt erbjuda service åt dem som väntar här och som sedermera får stanna i
Sverige. Etniska eller språkliga grupper bör härigenom få bättre möjligheter än
nu att hålla ihop. Om ett stort antal etniska grupper bosätter sig i en kommun
blir det svårare för kommunen att ge service eftersom det måste ske på elt
stort antal språk. Detta motverkar möjligheterna att nå de invandrarpolitiska
målen.

1 bakgrundsbetänkandets kapitel 13 redovisas ingående
väntarnas rätt till utbildning, sociala välfärdsanordningar samt hälso- och
sjukvård. Några nämnvärda ändringar förordas inte. Det understryks att åtgärder
bör vidtas så att asylsökande som anländer till Sverige i dålig kondition får
adekvat psykiatrisk och annan vård.

Genomförande och uppföljning av invandringspolitiken (kap
15)

Frågor som gäller genomförande och uppföljning av
invandringspolitiken bör ägnas stor uppmärksamhet. Kommittén betonar vikten av
att information ställs samman och sprids om gällande principer och praxis och
om bakgrund och motiveringar till vissa bestämmelser i utlänningslagen och
utlänningsförordningen. Det bör bl a ske i en författningssamling, som
invandrarverket föreslås få skyldighet alt ge ut. Behovet av information är
stort hos exempelvis poliser, advokater, invandrarbyråer och invandrarorganisationer.

De centrala myndigheterna, främst invandrarverket och
arbetsmarknadsstyrelsen, bör mer ingående än nu redovisa utfallet av politiken
för regeringen, som i sin lur bör särskilt informera riksdagen.

Prop.
1983/84:144 144

Lagförslag med specialmotiveringar (kap 16)

De förslag kommittén lägger fram medför bl a att ett
15-tal paragrafer i utlänningslagen måsle ändras. Innebörden av förändringarna
framgår i stort av den redogörelse för sakinnehållet i politiken som har
redovisats i det föregående.

Ekonomiska konsekvenser av förslagen (kap 17)

I kapitel 17 sammanfattas de ekonomiska konsekvenserna av
förslagen och redovisas behovet av resursförstärkningar respektive -besparingar
omräknat i årsarbetskrafter hos de handläggande myndigheterna.

De ekonomiska konsekvenserna i anslutning till de olika
förslagen baseras på mera fasta beräkningar när det gäller förslagen att

□
den som får
stanna på politisk-humanitära grunder skall jämställas med flykting (kapitel
6). Förslaget innebär att staten tar ansvaret för försörjningen av 100-200
personer om året, som enligt nuvarande regler inte blir jämställda med
flyktingar, och övertar därmed från kommunerna mellan 5 och 10 milj kr i
utgifter

□
PUT skall ges
redan vid första invandringsprövningen (kapitel 11). Detta beräknas leda till
ca 8 000 - 10 000 färre ärenden per år hos invandrarverket och polisen och en
besparing av sammanlagt ca 20 årsarbetskrafter. Också hos socialförvaltningar
och kronofogdemyndigheter kan arbetsbe-sparingar göras. Vidare minskar behovet
av tolk hos polisen

a polisen i större utsträckning än nu skall kunna besluta
om och utan hinder av anförda besvär verkställa avlägsnanden av personer som inle
åberopar politiska skäl (kapitel 12). Med utgångspunkt från antalet ärenden
första halvåret 1982 beräknas en minskning med ca 400 om året hos invandrarverket
och 200-300 i regeringskansliet. Staten beräknas spara drygt 1 milj kr i
minskade kostnader för offentligt biträde oeh ca 6 milj kr i minskade "väntarkoslnader".

Så här uppskattas de tänkbara kostnadskonsekvenserna av
övriga förslag:

□
Principen om
första asylland skall gälla också den som åberopar skäl enligt 6 §
utlänningslagen (kapitel 7). Minskningen i statens kostnader -baserad på
antagandel att del rör sig om ca 50 personer per år - för omhändertagande av väntare
och flyktingar samt för offentligt biträde uppskattas till ca 3 milj kr.

□
En något
generösare viseringspolitik skall gälla (kapitel 10). Förslaget väntas leda fill
ökade statliga kostnader på grund av fler "avhopp". Om ca 50 personer
"hoppar av" i Sverige kan kostnadsökningen uppskattas till ca 3 milj
kr.

□
Polisen lämnar
i större utsträckning än nu över ärenden till invandrarverket (kapitel 12). Om
vi räknar med ca 100 fler ärenden per år ökar staiens kostnader med ca 5 milj
kr för offentligt biträde, socialbidrag till väntare samt flyktingförmåner
(många väntas få stanna därför att avlägsnande till tredje land inte är
praktiskt möjligt).

□
Staten tar över
kostnadsansvaret från kommunerna för administration av

Prop. 1983/84:144 145

väntarverksamheten
m m. De kostnader för administration, tolkservice och hälsokontroll m m
gällande kvarvarande väntare som slaten övertar från kommunerna uppskattas till
ca 8 milj kr. □ Väntetiderna minskar generellt (kapitel 12). Om målen för
handläggningstider nås kan kommunernas besparing uppskattas till ca 4 milj kr
för administration m m (minskning på grund av minskal anlal väntare och kortare
väntetider). Statens kostnader för socialbidrag skulle minska med ca 18 milj
kr.

Den
sammanräknade effekten, om alla de förslag som läggs fram kan genomföras
lyckosamt och ideala handläggningstider nås, skulle för staten innebära
minskade utgifter med högst 5 milj kr och för kommunerna med ca 20 milj kr.

10
Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 144

Prop. 1983/84:144 146

BUaga2

Invandrarpolitiska kommitténs lagförslag

Förslag till

Lag om
ändring i utlänningslagen (1980:376)

utfärdad den

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1980:376)
rfe/5att6,12,16,17,31,33-35,38,39,41,44,50,63,83,86och90a§§skall

ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall föras in
en ny paragraf, 39 a §, av nedan angivna

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6§ En utlänning, som inte är flykting men som ändå på
grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inle vill återvända dit och
som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta, skall inte
utan särskilda skäl vägras rätt att vistas i Sverige, om han behöver skydd här.

Utlänningen får dock vägras rätt att vistas i Sverige, om
han har kommtt hit från ett annat land än hemlandet och utlänningen i det
landet inte riskerar politisk förföljelse eller att sändas vidare till ett land
där han riskerar sådan förföljelse.

12 §

Uppehållstillstånd får ges för viss Uppehållstillstånd
får ges för viss

tid. Ar utlänningen fast bosatt här i tid. Avser
utlänningen att bosätta sig

riket, får uppehållsfillstånd ges ulan här i riket, får uppehållsfillstånd ges

lidsbegränsning (permanent uppe- utan tidsbegränsning (permanent

hållstillstånd). uppehållsfillstånd).

Uppehållstillstånd får vägras en utlänning på grund av
hans vandel endast om förhållandena är sådana som anges i 29 § första stycket
2-4 eller 43 §.

16 § På begäran av flykting som är i På begäran av
flykting som är i behov av fristad här i riket skall, när behov av fristad
här i rikel skall, när uppehållstillstånd meddelas honom uppehållsfillstånd
meddelas honom

Nuvarande lydelse

efter inresan, i beslutet eller i särskild handling anges
att han är flykting i behov av fristad i Sverige (flykfingförklaring).

Föreslagen lydelse

efter inresan eller sedan tillstånd har meddelats, i
beslutet eller i särskild handhng anges att han är flykting i behov av fristad
i Sverige (flyklingförklaring)

17 §

Har en
utlänning fått uppehållsfillstånd genom att mol bättre vetande lämna oriktiga
uppgifter eller svikligen förtiga vissa omständigheter, får tillståndet
återkallas.

Har ufiänningen
ännu inte rest in i Sverige, får tillståndet återkallas även om det finns andra
särskilda skäl.

Ett
permanent uppehållsfillstånd skall återkallas om utlänningens bosättning här
i riket upphör.

Elt
permanent uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningens bosättning här i
riket upphör och invandrarverket inte har beslutat att utlänningen får behålla
tillståndet även efter det att bosättningen i riket upphört. En flykfingförklaring
skall återkallas, om det framkommer atl utlänningen inte är att anse som
flykting i behov av fristad i Sverige.

31 §

Avvisning
enligt 28 eller 29 § skall ske när utlänningen kommer till Sverige eller så
snart det kan ske efter ankomsten. Avvisning får inte ske senare än tre
månader från ankomsten.

Avvisning enligt 28 § skall ske när utlänningen kommer
till Sverige eller inom en vecka efter ankomsten. Har en utlännings rätt att
resa in i Sverige inte prövats vid ankomsten till riket, får avvisning enligt
28 § ske när han första gängen uppsöker eller anträffas av en polismyndighet
eller inom en vecka därefter, men inte senare än tre månader från ankomsten.
Avvisning enligt 29 § skall ske när utlänningen kommer till Sverige eller inom
tre månader från ankomsten.

Beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § meddelas av polismyndighet,
om inte ärendet skall överlämnas till statens invandrarverk enhgt 33-35 §§.

33 § Anser en polismyndighet att det föreligger skäl fill
avvisning enligt 28 eller 29 §, men påstår utlänningen att han i det land, som
han skulle komma att sändas till, löper risk att

1.
bli utsatt för
politisk förföljelse eller

2.
bli sänd till
en krigsskådeplats eller straffad för att han har övergett en krigsskådeplats
eller annars vägrat att fullgöra krigstjänstgöring, skall ärendet överlämnas
till statens invandrarverk som så snart som möjligt skall

Prop. 1983/84:144 148

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

besluta i ärendet. Detsamma skall gälla, om utlänningen
påstår att han i det landet inle är skyddad mol atl sändas till ett land där
han löper denna risk.

Ärendet skall inte överlämnas till Där annat ej följer av 35 § skall

invandrarverket, om utlänningens ärendet inte
överlämnas tiU invand

påstående är uppenbart oriktigt. rarverket,
om utlänningens påståen

de är uppenbart oriktigt.

34 §

Vad som sägs i 33 § om överlämnande av ärende gäller även,
när utlänningen förklarar alt han inle vill återvända till hemlandet på grund
av de politiska förhållandena där.

Ärendet skall inte överlämnas. Där annat ej följer av 35 § skall

om de skäl som utlänningen åbero- ärendet inte överlämnas,
om de skäl

par för att inte vilja återvända fill som utlänningen åberopar för att

hemlandet kan lämnas utan avseen- inte vilja återvända till hemlandet

de, eller, när utlänningen skaU sän- kan lämnas utan avseende, eller, när

das till ell annat land än hemlandet utlänningen skall sändas till ett annat

om det är uppenbart att han inte löper land än hemlandet, om det år uppen-

risk att sändas vidare till hemlan- bart att utlänningen där är skyddad

det. mot att sändas vidare tiU ett land
där

han riskerar politisk förföljelse.

35 §

Avvisningsärenden skall överlämnas till statens
invandrarverk även när det finns anledning fill avvisning enligt 29 § andra
stycket. Detsamma gäller när en polismyndighet i andra fall än som anges i 33
eller 34 § anser det tveksamt om en utlänning, mot vilken det finns grund för
avvisning, skall avvisas.

Avvisningsärenden skall vidare överlämnas till statens
invandrarverk om regeringen har förordnat om detta.

38 § En utlänning får utvisas ur riket, om han uppehåller
sig här utan att ha erforderligt pass eller tillstånd att uppehålla sig i
Sverige.

Beslut om utvisning enligt första Om en utlänning hade behövt

stycket
meddelas av statens invand- uppehållstillstånd redan för inresa i

rarverk. Avslås en ansökan om Sverige, meddelas beslut om utvis-

uppehållstillstånd, skall invandrar- ning av utlänningen enligt första

verket samtidigt besluta om utvis- stycket av polismyndighet Ett sådant

ning utom i de fall då det föreligger beslut meddelas utan hinder av att

synnerliga skäl mot detta. utlänningen har ansökt om uppe-

hållstillstånd. Polismyndigheten får dock inte besluta om
utvisning om det föreligger sådana omständigheter, som enligt 33, 34 eller 35 §
första stycket andra meningen eller andra

Nuvarande
lydelse

Föreslagen lydelse

stycket skaU föranleda att ärenden som avses där
överlämnas till statens invandrarverk.

I övriga faU
beslutar statens invandrarverk om utvisning enligt första stycket. A vslår
verket en ansökan om uppehållstillstånd och har ej utlänningen utvisats av en
polismyndighet, skall invandrarverket samtidigt besluta om utvisning utom i
de fall då det föreligger synnerliga skäl mot detta.

39 §

Om det
inte föreligger särskilda skäl, skall utvisningsbeslutet förenas med förbud för
utlänningen att under en viss fid återvända fill Sverige utan fillstånd av
statens invandrarverk.

Om del
inte föreligger särskilda skäl, skall ulvisningsbeslutet förenas med förbud för
utlänningen att under en viss tid återvända till Sverige utan tillstånd av
statens invandrarverk. Detla gäller dock ej utvisningsbeslut som meddelas av
polismyndighet.

Skyldighet att anmäla utvisningsbeslut till statens
invandrarverk. 39 a §

Har
en polismyndighet utvisat en utlänning, skaU polismyndigheten skyndsamt anmäla
utvisningsbeslutet till invandrarverket. Därvid tillämpas vad i 37 § andra-fjärde
styckena sägs om anmälan av avvisningsbeslut.

41 §

När en
domstol överväger om en utlänning bör utvisas enhgt 40 §, skall den ta hänsyn
till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur länge han har
vistats i Sverige. En utlänning, som hade permanent uppehållstillstånd sedan
minst en år när åtalet väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst
tre år eller, i fråga om medborgare i annat nordiskt land, sedan minst två år,
får utvisas endast om

När en
domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 40 §, skall den la hänsyn
till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur länge han har
vislats i Sverige. En utlänning, som vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd
sedan minst två år när åtalet väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan
minst tre år eller, i fråga om medborgare i annat nordiskt land, sedan minst
två år, får

Nuvarande
lydelse

det föreligger synnerliga skäl. Den som har en
flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykfing och
har behov av fristad i Sverige får utvisas endast om han har begått sådana
handlingar som anges i 78 §.

Föreslagen
lydelse

utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Den som
har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som
flykting och har behov av fristad i Sverige får utvisas endast om han har
begått sådana handlingar som anges i78§.

När en
förvaltningsdomstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 43 §, skall
den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur
länge han har vistals i Sverige. En utlänning, som hade permanent uppehållstillstånd
sedan minst ett år när utvisningsärendet anhängiggjordes vid länsrätten eller
som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om medborgare i
annat nordiskt land, sedan minst två år, får utvisas endasl om det föreligger
synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som annars
uppenbart är att anse som flykting och har behov av fristad i Sverige får inle
utvisas.

När en
förvaltningsdomstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 43 §, skall
den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur
länge han har vistats i Sverige. En utlänning, som vistats i Sverige med
permanent uppehållstillstånd sedan minst två år när utvisningsärendet anhängiggjordes
vid länsrätten eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller, i
fråga om medborgare i annat nordiskt land, sedan minst två år, får utvisas
endast om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring
eller den som annars uppenbart är att anse som flykting och har behov av
fristad i Sverige får inte utvisas.

50 §

En utlänning får tas i förvar om del föreligger sannolika
skäl för avvisning eller för utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 §§ eller om
det uppkommer fråga om verkställighet av en sådan åtgärd eller av utvisning på
grund av brott. Förvar beslutas av den myndighet som handlägger avvisnings-
eller utvisningsärendet eller verkställighetsärendel. Beslut om förvar får dock
meddelas endast om det med hänsyn fill utlänningens personliga förhållanden
eller övriga omständigheter skäligen kan befaras atl han kommer att hålla sig
undan eller bedriva brottslig verksamhet här eller om utlänningens identitet är
oklar.

Om det bedöms tillräckligt, kan myndigheten under de
förutsättningar som anges i första stycket i stället för att ta utlänningen i
förvar ålägga utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i
orten eller föreskriva, att utlänningen skall lämna ifrån sig pass eller därmed
jämställd legilimationshandling, eller föreskriva de andra villkor som behövs
för att hålla utlänningen under uppsikt. Om utlänningen inte följer sådana
föreskrifter, kan han tas i förvar.

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

Är
utlänningen under 16 år, får varken han eller hans vårdnadshavare utan
synnerliga skäl tas i förvar. I ärenden som handläggs av regeringen får det
statsråd som ansvarar för ärenden enhgt denna lag, för tiden till dess
regeringen avgör ärendet, meddela beslut i frågor som rör särskilda
tvångsåtgärder.

63 §

En
polismyndighets beslut om avvisning får överklagas av utlänningen. Detta sker
genom atl besvär anförs hos statens invandrarverk.

En
polismyndighets beslut om avvisning eller utvisning får överklagas av
utlänningen. Detta sker genom att besvär anförs hos staiens invandrarverk.

83 §

Ett beslut
om avvisning, som har meddelats av en polismyndighet vid utlänningens ankomst hU
till rikel eller inom en vecka därefter, skall verkställas ulan hinder av all
beslutet har överklagats. Detsamma gäller avvisningsbeslut som har meddelats
när en utlänning, vars rätt att resa in i Sverige inte har prövats vid
ankomsten, första gången har uppsökt eller anträffats av en polismyndighet eller
inom en vecka därefter. Vad som nu har sagts gäller dock inle avvisningsbeslut
som skall anmälas till statens invandrarverk enligt 37 §. Ett sådant beslul
får, om inte utlänningen har avgett nöjdförklaring, verkställas först när
invandrarverket har förklarat att verket inte övertar ärendet.

En dom
eller ett beslul om utvisning får verkställas fastän domen eller beslutet inte
har vunnU laga kraft, om utlänningen har avgett nöjdförklaring.

En polismyndighets beslul om avvisning skall verkställas
utan hinder av att beslutet har överklagats. Ett avvisningsbeslut som skall
anmälas till statens invandrarverk enligt 37 § får verkställas först när
invandrarverket har förklarat au verket inte övertar ärendet, om inle
utlänningen dessförinnan har förklarat sig nöjd med beslutet.

En polismyndighets beslul om utvisning skall verkställas
ulan hinder av att beslutet har överklagais, om invandrarverket efler anmälan
enligt 39 a § har förklarat att verket inte övertar ärendet.

En dom eller ett beslut om utvisning får verkställas
fastän domen eller beslutet inte har vunnit laga kraft, om utlänningen har
avgett nöjdförklaring.

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

86 §

Vad som
sägs i 85 § om överlämnande av ärende gäller även, när utlänningen förklarar
att han inte vill återvända till hemlandet på grund av de politiska
förhållandena där.

Ärendet
skall inte överlämnas, om de skäl som utlänningen åberopar för att inte vilja
återvända till hemlandet kan lämnas utan avseende, eller, när utlänningen
skall sändas till ett annat land än hemlandet, om det är uppenbart att han
inte löper risk att sändas vidare till hemlandet eller om utlänningens invändningar
mol verkstäUigheten redan har prövats i ärendet om avvisning eller i samband
med utvisningsbeslut enligt 38 §.

Ärendet
skall inte överiämnas, om de skäl som utlänningen åberopar för att inte vilja
återvända fill hemlandet kan lämnas utan avseende, eller, när utlänningen
skall sändas fill ett annat land än hemlandet, om det är uppenbart att
utlänningen där är skyddad mot att sändas vidare tiU ett land där han riskerar
politisk förföljelse eller om utlänningens invändningar mot verkställigheten
redan har prövats i ärendet om avvisning eller i samband med ulvisningsbeslul
enligt 38 §.

90 a §

Invandrarverket
skall därvid genast besluta om verket skall överta ärendet eller inle.
Ärendet skall övertas, om utlänningens påstående inte är uppenbart oriktigt
eller, i fall som avses i 86 §, de åberopade omständigheterna inte kan
lämnas utan avseende. Invandrarverket får även i annat fall överta ärendet,
om det finns skäl fill delta. Innan invandrarverket har fattat beslut i fråga
om övertagande får vidare verkställighetsålgärder inte vidtas.

Om en
utlänning först i samband med verkställigheten av en polis-myndighels avvisningsbeslut
har anfört sådana omständigheter som avses i 85 eller 86 § och polismyndigheten
vid sin prövning finner att verkställighetsärendet enligt angivna bestämmelser
inte skall överlämnas till statens invandrarverk, skall frågan om
verkställighet skyndsamt anmälas till verket.

Om en
utlänning först i samband med verkställigheten av en pohs-myndighets avvisnings-
eller utvisningsbeslut har anfört sådana omständigheter som avses i 85 eller
86 § och polismyndigheten vid sin prövning finner att verkstälhghetsären-det
enligt angivna bestämmelser inte skall överlämnas till statens invandrarverk,
skall frågan om verkställighet skyndsamt anmälas fill verket.