Prop. 1983/84:152

Prop.
1983/84:152

Regeringens proposition

1983/84:152

om
försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse;

beslutad
den 22 mars 1984.

Regeringen
förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag av
regeringsprotokoll för de åtgärder och det ändamål som framgår av föredragandens
hemslällan.

På
regeringens vägnar OLOF PALME

BO
HOLMBERG

Propositionens
huvudsakliga innehåll

I
propositionen föreslås att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse
genomförs i några kommuner och landstingskommuner. Av-siklen är alt det skall
öppnas möjligheter för de kommuner och landstingskommuner som ingår i försöket
(försökskommunerna) alt göra avsteg från statlig reglering i syfte att bättre
kunna anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden, bättre
utnyttja de samlade samhällsresurserna samt åstadkomma ökad samordning och
effektivitet i den kommunala verksamheten. Del blir härigenom möjligt att
pröva nya vägar i den kommunala verksamheten. Försöket är avsett att pågå under
en fyraårsperiod och att efter utvärdering ligga till grund för mera generella
överväganden. Högst nio kommuner och tre landstingskommuner föreslås ingå i försöket.

En
lag föreslås som medger en friare nämndorganisalion i försökskommunerna både i
fråga om de centrala nämnderna och lokala organ. Det föreslås också att
regeringen inom ramen för försöksverksamheten får göra avsteg från
anslagsvillkor, riktlinjer o.d. som riksdagen tidigare har fastställt. I
övrigt redovisas åtgärder som regeringen avser att vidta.

1
Riksdagen 1983184. I saml. Nr 152

Prop. 1983/84:152 2

Förslag
till

Lag om
försöksverksamhet med en friare kommunal

nämndorganisation

Härigenom
föreskrivs följande.

Allmänna
bestämmelser

1 §
1 högst nio kommuner och tre landstingskommuner får det enligt

bestämmelserna i denna lag bedrivas försöksverksamhet med en annan

nämndorganisation än som föreskrivs i lag eller annan författning.

Regeringen
föreskriver inom vilka kommuner och landstingskommuner {försökskommuner) som
försöksverksamheten far bedrivas.

2 §
Försöksverksamheten kan avse såväl nämnder med hela försöks

kommunen som verksamhetsområde (centrala nämnder) som nämnder

med uppgifter som avser en del av föi sökskommunen eller någon anlägg

ning i denna (lokala organ).

Med
fullmäktige avses i lagen kommunfullmäktige och landstinget.

Centrala
nämnder

3
§ Fullmäktige i en
försökskommun får uppdra åt en eller flera nämnder att heh eller delvis handha
förvaltning och verkställighet som annars enligt lag eller annan författning
ankommer på en viss annan nämnd. Detta gäller inte uppgifter som ankommer på
kommunstyrelse, förvaltningsutskott, folkhögskoleslyrelse och valnämnd.

4
§ En nämnd får inte med stöd av
3 § ges i uppgift att bestämma om rättigheter och skyldigheter för
försökskommunen i ärenden i vilka nämnden har att företräda försökskommunen
som part.

5
§ När en nämnd fullgör sådant
uppdrag som avses i 3 §, gäller vad som är föreskrivet i lag eller annan författn:ing
om den nämnd på vilken uppgifterna annars ankommer.

6
§ Om en nämnds uppgifter med slöd
av 3 § helt har överlåtits åt en eller flera andra nämnder, får fullmäktige
entlediga ledamöterna och suppleanterna i nämnden.

Lokala
organ

7
§ Fullmäktige i en försökskommun får inrätta en institutionsstyrelse som för en
eller flera anläggningar får handha förvaltning och verkställighet som enligt
lag eller annan författning ankommer på miljö- och hälsoskyddsnämnden,
skolstyrelsen och socialnämnden. Som förutsättning härför gäller att uppgiften
på grund av sin begränsning till anläggningen och sin beskaffenhet i övrigt
lämpar sig för handläggning i en institutionsstyrelse.

I
fråga om institutionsstyrelser som inrättas med stöd av denna paragraf skall 2
§ andra stycket, 3 § andra stycket, 4 § andra stycket och 5 § lagen (1979:408)
om vissa lokala organ i kommunerna tillämpas.

Prop. 1983/84:152 3

8
§ Fullmäktige i en försökskommun får lägga en uppgift på ett lokalt organ också
i sådana fall då kravet på anknytning till kommundel eller begränsning till
anläggning enligt lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna eller
enligt 7 § inle är uppfyllt. Detta får dock ske endast om det finns särskilda
skäl för att del lokala organet fullgör uppgiften.

Fullmäktiges beslut enligt
första stycket blir inle gällande förrän det har godkänts av regeringen.

Denna
lag träder i kraft två veckor efler den dag, då lagen enligt uppgift på den har
utkommit från trycket i Svensk författningssamling. Den gäller till utgången av
år 1988.

Prop. 1983/84:152

Utdrag

CIVILDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid
regeringssammanträde 1984-03-22

Närvarande:
statsministern Palme, ordförande, och statsråden Sigurdsen, Gustafsson, Leijon,
Hjelm-Wallén, Peterson, Andersson, Boström, Bodström, Göransson, Gradin, Dahl,
Holmberg, Hellström, Wickbom

Föredragande:
statsrådet Holmberg

Proposition
om försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse

1
Inledning

Efter
regeringens bemyndigande den 17 mars 1983 tillkallade jag i april samma år en
beredning (C 1983:02) för atl utreda frågan om ökad samverkan mellan stat och
kommun samt förenkling av statliga regler, m.m. (Dir. 1983:30). Beredningen',
som antagit namnet stat-kommunberedningen, har i februari 1984 avlämnat
betänkandet (Ds C 1984:1) Försök med ökad kommunal självstyrelse. Betänkandet
bör fogas som bilaga till protokollet i delta ärende. 1 en bilaga till
betänkandet i form av en särskilt publicerad rapport (Ds C 1984:2, Statlig
reglering av kommunal verksamhet) redovisar beredningen olika former av stallig
reglering av kommuners och landstingskommuners verksamhet.

Beträffande
nuvarande förhållanden: och den närmare bakgrunden till beredningens förslag
hänvisas till betänkandet och rapporten.

Beredningens
förslag har utarbetats under medverkan av företrädare för kommuner och
landstingskommuner. Förslaget innebär att en försöksverksamhet med minskad
statlig reglering genomförs i några kommuner och landstingskommuner. Verksamheten
är avsedd att pågå under en begränsad försöksperiod varefter den iskall
utvärderas och ligga till grund för mera generella överväganden. Mot denna
bakgrund har det inte ansetts nödvändigt att remissbehandla betänkandet.

'
Ledamöter: statssekreterare Claes Örtendahl, ordförande, statssekreterare Ulf Dahlsten,
budgetchef Bill Fransson, förbundsdirektör Sten-Sture Landström och förbundsdirektör
Walter Slunge.

Prop. 1983/84:152 5

I
det följande behandlar jag de olika åtgärder som blir nödvändiga från Statens
sida för att möjliggöra försöksverksamheten. Endast en del av dessa åtgärder
kräver riksdagens medverkan. Övriga åtgärder ankommer det på regeringen att besluta
om. För atl klargöra sambandet mellan de olika åtgärderna och för atl del skall
bli möjligl för riksdagen all sälla in de förslag som den bör ta ställning till
i sitt sammanhang kommer jag emellertid i det följande att redovisa mina
överväganden också beträffande de delar av försöksverksamheten som inle kräver
riksdagens medverkan. När försöksverksamheten har kommit i gång kan det visa
sig att ytteriigare förslag behöver underställas riksdagen.

Jag
har i detla ärende samrått med cheferna för social-, utbildnings- och bostadsdepartementen
samt statsråden Sigurdsen och Göransson.

2
Föredragandens överväganden

2.1
Allmänna utgångspunkter

Den
kommunala självstyrelsen är en av grundpelarna i den svenska folkstyrelsen. Detla
slås fast i inledningsparagrafen (1 kap, I §) i regeringsformen (RF) där det
sägs att folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och
parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. I RF anges också
att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, att
beslutanderätten i dessa utövas av valda församlingar och att kommunerna och
landstingskommunerna har rält alt ta ut skall för skötseln av sina uppgifter
(1 kap. 7 §). Vidare föreskrivs att grunderna för ändring i rikets indelning i
kommuner och landstingskommuner, för deras organisation och verksamhetsformer
och för den kommunala beskattningen bestäms i lag samt att i lag också
meddelas föreskrifter om kommunernas och landstingskommunernas befogenheter i
övrigt och om deras åligganden (8 kap. 5 §).

Närmare
bestämmelser om den kommunala verksamheten finns i kommunallagen (1977:179,
ändrad senast 1983:563, KL) samt i olika specialförfattningar. I KL finns
bestämmelser om bl. a. kommunernas och landstingskommunernas kompetens,
uppgiftsfördelningen mellan beslutande organ samt förvaltande och
verkställande organ, de olika organens arbetsformer, ekonomisk förvaltning,
revision, beskattning och besvär. I fråga om befogenheter och åligganden
reglerar KL endast den s.k. allmänna kompetensen. Uppgifter enligt denna är i
princip frivilliga. Den kompetens som kommunerna och landstingskommunerna ges i
olika specialförfattningar innebär däremot i de flesta fall att uppgifterna är
obligatoriska.

Statens
styrning, tillsyn och kontroll av kommunernas och landstingskommunernas
verksamhet sker i olika former. Regler i form av lagar, förordningar samt
statliga myndigheters föreskrifter och råd styr kommunala verksamheter till
såväl innehåll som form. Statsbidragen är också ett

Prop.
1983/84:152 6

viktigt
instrument för staten när det gäller att påverka utformningen och volymen av
olika verksamheter. I detta sammanhang bör också nämnas de krav på kommunal
planering som staten ställer på vissa områden. En ingripande form av
statskontroll är den underställningsskyldighet som föreligger genom alt vissa
kommunala beslut måste prövas och fastställas av en statlig myndighet för att
bli gällande. Statliga myndigheter utövar också enligt olika specialförfaltningar
allmän tillsyn över hur kommuner och landstingskommuner sköter sina uppgifter.
Ett vidsträckt tillämpningsområde har den statskontroll som utlöses genom att
enskilda överklagar kommunala beslut. Detta kan ske antingen genom
kommunalbesvär enligt KL eller genom förvaltningsbesvär enligt olika
specialförfattningar. Kommunalbesvär anses vara den form av statskontroll som
innebär det lindrigaste ingreppet i den kommunala självstyrelsen. Jag vill slutligen
nämna den tillsyn som riksdagens ombudsmän (JO) och justitiekanslern (JK)
utövar. Beredningen lämnar i betänkandet och rapporten en närmare redovisning
av olika former av samverkan och styrinstrument mellan stat och kommun.

När
den offentliga verksamheten har byggts ul har det varit naturligt att lägga
uppgifter på lokal och regional nivå. Förutsättningarna för detta har varil
särskilt goda i vårt land, eftersom vi har en stark tradition i fråga om
kommunal självstyrelse. En decentraliserad samhällsförvaltning är av väsentlig
betydelse inte minst från demokratisk synpunkt. I dag svarar kommuner och
landstingskommuner för drygt två tredjedelar av den offentliga verksamheten. En
fjärdedel av alla yrkesverksamma finns inom den kommunala sektorn.

Den
offentliga verksamheten måsle ses som en helhet. En nära samverkan mellan
samhällsorganen på den statliga och den kommunala nivån är nödvändig på många
områden. Staten har del övergripande ansvaret för samhällsutvecklingen och
måste därför på olika sätt kunna påverka den kommunala sektorns verksamhet.

Formerna
för samspelet mellan stat: och kommun har förändrats under de senaste
årtiondena. De kommunala organens ansvar har vidgats. De statliga tillsyns- och
kontrollfunktionerna har begränsats och anpassats till nya behov. Kommunindelningsreformerna
har varil en väsentlig förutsättning för denna utveckling.

Under
senare år har villkoren för den offentliga verksamheten påtagligt förändrats.
De samhällsekonomiska problemen är betydande. Många människor anser att
avståndet mellan dem och samhällsorganen har ökat på grund av att den
offentliga organisationen blivit alltför invecklad och präglad av ett
överdrivet tekniskt synsätt. I samma riktning verkar en långtgående uppdelning
av verksamheten i olika sektorer.

I
direktiven för stat-kommunberedningen framhöll jag att såväl staten som
kommunerna och landstingskommunerna måste vidta åtgärder som leder till ett
bättre resursutnyttjande, bättre samhällsservice och ökat

Prop. 1983/84:152 7

deltagande
i samhällsverksamhetens utformning. Ett viktigt inslag i detta arbete är att
åstadkomma ökad samverkan och förenklingar av regler i relationerna mellan stat
och kommun.

Beredningen
påpekar att reformarbetet när det gäller utvecklingen av den kommunala
självstyrelsen har mött invändningar från olika sektorsföreträdare. Dessa har
bl. a. hänvisat till atl osäkerhet råder om följderna av en friare reglering
som inte har tillämpats i praktiken.

Mot
denna bakgrund föreslår beredningen att en försöksverksamhet med ökad kommunal
självstyrelse genomförs i några kommuner och landstingskommuner. Avsikten med
verksamheten är atl skapa bättre förutsättningar för kommuner och
landstingskommuner atl anpassa sina beslut och åtgärder till lokala
förutsättningar och behov. Genom att begränsa den statliga regleringen blir del
enligt beredningen möjligt att öka de enskilda människornas inflytande på den
kommunala verksamheten samtidigt som samhällsresurserna kan utnyttjas på ett
effektivare sätt.

Jag
delar beredningens uppfattning att tiden nu är inne för atl genom
försöksverksamhet pröva nya former för att lösa samhällsuppgifter på kommunal
nivå. Det är enligt min mening väsentligt att minska nuvarande detalj- och
regelstyrning gentemot kommunerna och landstingskommunerna. Genom en
försöksverksamhet kan olika förändringsönskemål direkt prövas i det praktiska
samhällsarbetet. Positiva erfarenheter kan relativt snabbi tas upp för
generella överväganden och åtgärder.

1
det följande redogör jag för försöksverksamhetens uppläggning och inriktning.
Jag behandlar därvid bl. a. de begränsningar som bör gälla för verksamheten.
Vidare tar jag upp frågan om antalet kommuner och landstingskommuner som bör
ingå i försöket och hur dessa bör utses. I detta sammanhang behandlas också
frågan om genomförande och utvärdering av verksamheten. Därefter går jag in på
de två frågor som nu kräver riksdagens medverkan. Det gäller dels möjligheten
all göra avsteg från riksdagsbundna regeringsförfattningar, dels ett förslag
till lag om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation.

2.2
Försöksverksamhetens uppläggning och inriktning

2.2.1
Syfte och begränsningar

Syftet
med försöksverksamheten är att pröva möjligheten att avsevärt öka den kommunala
självstyrelsen. Beredningens tanke är att det skall öppnas möjligheter för de
kommuner och landstingskommuner som ingår i försöket (försökskommunema) att
göra avsteg från statlig reglering i syfte att bättre kunna anpassa den
kommunala organisationen till lokala förhållanden, bättre utnyttja de samlade
samhällsresurserna samt åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den
kommunala verksamheten. Avsikten är att försöksverksamheten skall vara
begränsad till ett fåtal kommuner och landstingskommuner och att den också
skall vara begränsad i tiden.

Prop. 1983/84:152 8

Det
är vidare meningen alt försöksverksamheten huvudsakligen skall avse avsteg från
sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 5 § RF, dvs. kommunal-rättsliga
föreskrifter om bl. a. kommunernas organisation och uppgifter.

En
viktig utgångspunkt för uppläggningen av försöksverksamheten är enligt
beredningen att det skall ankomma på försökskommunerna själva all hos
regeringen anmäla sina önskemål om förändringar i den statliga regleringen.
Beredningen framhåller all delta är nödvändigt om ett brett engagemang skall
kunna skapas i försökskommunerna.

Beredningen
konstaterar att skyddet för olika samhällsintressen är väl tillgodosett i den
nuvarande regleringen av kommunal verksamhet. En minskning av styrningens
styrka är motiverad för att minska kostnader, stärka del lokala inflytandet och
förbättra samordningen mellan samhällssektorer och samhällsorgan. Samtidigt
finns del enligt beredningen elt behov av att understryka alt en djärv och
nyskapande försöksverksamhet inle får innebära atl skyddet för vikliga
intressen eftersatts. Beredningen förordar därför vissa begränsningar för
försöksverksamheten.

Jag
delar beredningens uppfattning i fråga om försöksverksamhetens allmänna
uppläggning och de begränsningar som bör gälla med hänsyn till vitala
samhällsintressen. En grundläg,gande begränsning är den som följer av att de
centrala politiska organen - regering och riksdag - även fortsättningsvis
måste ha möjlighet att genomföra en politik för landet som helhet, t.ex. vad
gäller likvärdig standard och rättvist fördelad samhällsservice. Andra
begränsningar gäller skyddet för medborgarna. Del kan sålunda inte bli fråga om
atl undanröja sådan stallig reglering som ulgör ett skydd för medborgarnas liv
och hälsa och för särskilt utsatta eller svaga grupper. Det kan inte heller bli
fråga om all la bort de bestämmelser som har kommit till för atl garantera de
enskildas rättssäkerhet. Det kan gälla möjligheten till insyn i offentlig
verksamhet och rätten alt anföra besvär över samhällsorganens beslut. Över
huvud taget bör grundläggande frågor om kommunernas och landstingskommunernas
förhållande till enskilda kommunmedlemmar inte tas upp inom ramen för
försöksverksamheten. De enskilda i försöksområdena skall inte rättsligt komma i
ett sämre läge än andra. Sådana förenklade regler som prövas i
försöksverksamheten skall därtill sammantagna ge en effektivare
samhällsverksamhet och inte öka de statliga kostnaderna. En viss grundläggande
reglering av ansvarsfördelningen mellan samhällsorganen måste också finnas
kvar. Vad därutöver kan behöva skyddas får prövas i det enskilda fallet. Till
frågor som i sådana fall kan behöva uppmärksammas hör gränsdragningsproblem
mellan de politiskt förtroendevalda och de anställda i kommunerna och
landstingskommunerna.

Sammanfattningsvis
anser jag således att försöksverksamheten bör vara begränsad så att man inte
åsidosätter grundläggande krav när det gäller

-
likvärdig standard och rättvist
fördelad samhällsservice

-
skydd för medborgarnas liv och
hälsa

Prop. 1983/84:152 9

-
skydd för särskilt utsatta
grupper

-
rättssäkerhet

-
samhällsekonomi.

Samtidigt
som jag starkt betonar dessa krav vill jag i likhet med beredningen framhålla atl
de uppdragna gränserna för verksamheten inte skall uppfattas sä att de utgör
hinder för en djärv och nydanande syn på behovei av och formerna för stallig
styrning. Just del faktum att det är fråga om en försöksverksamhet som följs
och utvärderas från statens sida gör att man bör acceptera en relativt
långtgående frihet för försökskommunerna.

2.2.2
Frågor som bör ingå i försöksverksamheten

För
all försöksverksamheten skall komma i gång så snabbt som möjligl bör man enligt
beredningen skapa en modell som är så okomplicerad att omfattande förstudier
inte är nödvändiga. Med stöd av förslag till förändringar som kommuner och
landstingskommuner tidigare har redovisat anger beredningen några övergripande
områden som kan komma att ingå i försöksverksamheten.

Försökskommunerna
bör enligt beredningen ges möjlighet att

-
slopa den traditionella, seklorsindelade
nämnd- och förvaltningsorganisationen

-
använda statsbidragen friare

-
pröva friare former för den
kommunala planeringen

-
slippa underställa statliga
myndigheter vissa kommunala beslut för fastställelse

-
få dispens från vissa
föreskrifter som meddelas av statliga myndigheter

-
befrias från viss stallig
tillsyn i form av inspektioner

-
finna nya vägar för nära
samverkan mellan den statliga länsförvaltningen och kommunala organ saml
mellan landstingskommunen och kommunerna.

Dessa
frågeområden redovisas närmare i betänkandet.

Jag
delar beredningens bedömning av vilka huvudområden som bör ingå i
försöksverksamheten. Det bör dock framhållas att det är försökskommunerna
själva som skall ange sina önskemål om förändringar i den statliga regleringen.
Det är naturligtvis i de berörda kommunerna och landstingskommunerna som den
bästa erfarenheten och kunskapen finns om vilka regler som hindrar eller
försvårar en effektiv förvaltning.

När
det gäller frågan om samverkan mellan kommun och landstingskommun vill jag
framhålla betydelsen av att man kan finna former för ett praktiskt samarbete.
Avsikten är däremot inte i första hand att frågan om förändringar i
huvudmannaskap mellan kommuner och landstingskommuner skall bli föremål för
försöksverksamhet i den nu föreslagna ordningen.

Jag
vill slutligen erinra om att försök med förenklad statlig reglering bedrivs
även i annan ordning och för specifika verksamhetsområden. Ett exempel på sådan
försöksverksamhet är att en byggnadsnämnd, efter

Prop.
1983/84:152 10

beslut av regeringen, för visst byggnadsprojekt får medge
dispenser från gällande beslämmelser om byggnaders yttre och inre anordnande (prop.
1982/83:15, CU 5, rskr 51). De vidgade dispensmöjligheterna är avsedda att
möjliggöra vissa byggnadsprojekt av utvecklingskaraktär. Frågan om dispens från
vissa byggbestämmelser har aktualiserats vid ombyggnad av
sjukvårdsinrättningar. Ett exempel på detta utgör en planerad ombyggnad av
Visby lasarett.

2.2.3 Behovet av lagstiftningsåtgärder

En central fråga i försöksverksamheten kommer atl gälla
möjligheten att pröva nya former för den kommunala nämndorganisationen.
Beredningen har här föreslagit en särskild lag som medger större frihet. Jag
återkommer till denna fråga under avsnitt 2.4.

Även vissa övriga frågor som kan komma alt tas upp i
försöksverksamheten kan kräva lagstiftningsåtgärder. Beredningen har övervägt möjUgheten
att redan nu begära att riksdagen i lag bemyndigar regeringen att meddela
föreskrifter om avvikelse från viss lagstiftning för försökskommunerna. Det
har emellertid visat sig all del inte finns ett tillräckligt underlag för en
sådan lag. Beredningen har därför funnit att det är bättre att låta
försökskommunerna, sedan försöksverksamheten har kommit i gång, anmäla behovet
av ändrad lagstiftning hos regeringen. Om det därvid visar sig att det behövs
en bemyndigandelag för att genomföra förändringarna, får frågan om en sådan
lag tas upp vid den tidpunkten. Vid denna bedömning har beredningen också beaktat
alt det på många områden redan finns bemyndiganden för regeringen. Jag delar
beredningens uppfattning på denna punkt.

När det gäller möjligheten att göra avsteg från regeringsförfatlningar
återkommer jag under avsnitt 2,3.

2.2.4 Urval av kommuner och landstingskommuner

I försöksverksamheten bör både kommuner och
landstingskommuner delta. Som tidigare har framhållits kan det på en del
områden bli aktuellt att pröva nya vägar för samverkan mellan kommun och
landstingskommun. Liksom beredningen anser jag därför att någon eller några av
de deltagande kommunerna bör geografiskt ligga inom en landstingskommun som
deltar.

När det gäller principerna för urvalet i övrigt har
beredningen föreslagit vissa kriterier. Jag kan i huvudsak ansluta mig till
dessa.

Jag anser således att intresse och engagemang för ett
utvecklingsarbete inriktat på att förändra den kommunala verksamheten och
organisationen är väsentligt för atl nå resultat. Detla kan som beredningen
påpekar ha manifesterats på olika sätt, t. ex. genom redan pågående
försöksverksamhet av olika slag. Ett antal kommuner och landstingskommuner har
också direkt anmält intresse för att delta i det nu aktuella försöket. Det är
vidare

Prop. 1983/84:152 11

viktigt
att olika typer av kommuner blir representerade. Jag tänker här på olikheter i
fråga om t. ex. invånarantal, tätbebyggelse och politiska majoritetsförhållanden.
Ambitionen kan dock inte vara att få till stånd ett i statistisk mening
representativt urval. Detla skulle kräva alltför många försökskommuner. Förutom
de nu redovisade urvalskriterierna bör arbetsmässiga skäl vägas in vid
urvalet. Del är sålunda angeläget atl försöksverksamheten kan följas och
stödjas från statens sida ulan alltför stora arbetsinsatser. Detta talar för
att man begränsar antalet försökskommuner.

Beredningen
föreslår att försöksverksamheten i inledningsskedet begränsas till fem
kommuner och tre landstingskommuner. När verksamheten har kommit i gång, anser
beredningen alt antalet bör kunna utvidgas med två kommuner. Enligt min mening
bör högst nio kommuner och tre landstingskommuner få delta i försöket.

Beredningen har i
betänkandet pekat ul fem kommuner och tre landstingskommuner som föreslås ingå
i försöksverksamheten. För egen del är jag inle beredd alt nu ta ställning till
exakt vilka kommuner och landstingskommuner som bör ges möjlighel alt delta i
verksamheten. Beredningens förslag om försök med ökad kommunal självstyrelse
har nämligen mött ett myckel stort gensvar från kommunalt håll. Sedan
beredningen lämnade silt förslag har också ett flertal kommuner och
landstingskommuner anmält intresse för att delta. Enligt min mening bör
försökskommunerna utses av regeringen först sedan riksdagen har tagit ställning
till de förslag som jag kommer att redovisa i det följande.

2.2.5
Genomförande och utvärdering

Enligt
vad beredningen framhåller är det viktigt att försökskommunerna får relativt
god tid på sig att anpassa och utveckla sin verksamhet och organisation till
nya förutsättningar. Beredningen bedömer att fyra år kan vara en lämplig
försöksperiod. Jag delar denna uppfattning. Det innebär att försöksverksamheten
bör vara avslutad vid utgången av år 1988. Det är enligt min mening viktigt alt
försöksverksamheten får pågå under en hel mandatperiod.

Jag
kan också ansluta mig till vad beredningen i övrigt anför om genomförande och
utvärdering av försöksverksamheten. Det innebär i huvudsak följande.

Försöksverksamheten
bör påböijas så snart som möjligl efter riksdagens beslut.
Stat-kommunberedningen bör i anslutning härtill ges i uppdrag att följa
verksamheten under hela försöksperioden. En viktig uppgift för beredningen
blir därvid att hålla fortlöpande kontakt med försökskommunerna och på olika
sätt bistå dem med råd. En rapport om hur försöksverksamheten fortlöper bör
lämnas till regeringen varje år.

Det
är väsentligt att olika försök följs upp och utvärderas kontinuerligt.
Stat-kommunberedningen bör svara för atl en sådan kontinuerlig uppföljning och
utvärdering görs. Försök som slår väl ut bör - utan att man

Prop.
1983/84:152 12

avvaktar försöksperiodens utgång - kunna beredas för
generellt genomförande .

Beredningen bör också ha ansvaret för att den slutliga
utvärderingen sker på ett systematiskt och allsidigt sätt. Beredningen bör
därvid särskilt överväga i vilka former utvärderingen bör ske. För att få bästa
möjliga kvalitet på utvärderingen bör den planeras noga. Viktiga frågor alt få
svar på är främst

-
vilka områden
som utan skada för särskilt viktiga statliga intressen mera kan utformas enligt
resp. kommuns och landstingskommuns egen bedömning

-
hur innehållet
i den kommunala verksamheten påverkas av en minskad statlig styrning

-
hur deltagandet
från medborgare, organisationer och partier påverkas av den ändrade styrningen

-
vilka effekter
på statlig organisation och verksamhet som den ändrade styrningen medför

-
vilka
kostnadseffekter för stat och kommun som den ändrade styrningen innebär

-
vilka
förbättringar i samverkan mellan samhällsorgan som uppnås samt

-
möjligheten atl
göra de åtgärder som har vidtagits inom försöksverksamheten generella.

Jag vill slutligen liksom beredningen understryka att
pågående försöksverksamhet inte får las till intäkt för all man bör vänta med
att genomföra förändringar i den statliga regleringen som på andra grunder kan
vara motiverade. Försöksverksamheten bör också enligt min mening utgöra ett
incitament till ett fortlöpande förändrings- och utvecklingsarbete inom
kommuner och landstingskommuner.

2.3 Avsteg från riksdagsbundna regeringsförfattningar

Som tidigare har nämnts är avsikten all försökskommunerna
hos regeringen skall anmäla sina önskemål om förändringar i den statliga
regleringen av deras verksamhet. I den mån önskemålen kan hänföras till
föreskrifter som regeringen meddelar i form av förordningar är regeringen
normalt oförhindrad att med stöd av sin normgivningskompetens vidta de önskade
författningsändringarna för försökskommunernas del. Delta gäller oavsett om
regeringens kompetens grundar sig på ett bemyndigande av riksdagen eller direkt
på regeringsformen.

Regeringen har emellertid inte alltid full frihet i
förhållande till riksdagen i fråga om det materiella innehållet i de
föreskrifter som den själv har beslutat. Föreskrifterna kan nämligen i olika
hänseenden vara sammankopplade med villkor som riksdagen har ställt upp. I
fråga om åtskiUiga statsbidragsförordningar föreligger såJunda en bundenhet på
grund av de villkor som riksdagen har stälh upp för beviljade anslag. I andra
fall kan

regeringen
vid utformningen av sina föreskrifter vara bunden av t.ex. de riktlinjer för en
verksamhets bedrivande som riksdagen har godkänt. Detta innebär alltså att
mänga regeringsförfatlningar i praktiken är riksdagsbundna.

Beredningen
har uppmärksammat frågan om de riksdagsbundna rege-ringsförfattningama.
Beredningen utgår från atl en mycket stor del av försökskommunernas önskemål om
en minskad statlig reglering kommer att avse föreskrifter som regeringen har
beslutat och att en del av dem är riksdagsbundna. Enligt beredningen skulle det
vara olägligt att under försöksverksamhetens gång behöva inhämta riksdagens
godkännande innan ändringar kan genomföras i regeringens författningar.
Beredningen föreslår därför atl regeringen redan nu begär ett bemyndigande av
riksdagen att inom ramen för försöksverksamheten få göra avvikelser från
riksdags-bundna regeringsförfatlningar.

Jag
delar beredningens uppfattning att det behövs ett riksdagsbeslut av det slag
som beredningen föreslår. Jag anser nämligen att det år viktigt att försöksverksamheten
kommer i gång på olika områden så snart som möjligl. Om regeringen först under
försöksverksamhetens gång skulle begära alt riksdagen godkänner att avsteg sker
från riksdagsbundna regeringsförfatlningar, skulle detta givetvis leda till en
icke önskvärd tidsuldräkt. Eftersom avsikten är att försökskommunerna skall
anmäla önskemål om regelförändringar under försöksverksamhetens gång, är del
inte möjligt all redan nu redovisa vilka avsteg från riksdagsbundna regler som
kan bli aktuella. Jag vill emellertid understryka vad jag i del föregående har
anfört om alt försöksverksamheten inte får innebära att skyddet för vikliga samhällsintressen
eftersatts. Det kan alltså inte bli fråga om atl medge avsteg från föreskrifter
som har beslutats med ledning av principer som riksdagen har lagt fast till
skydd för sådana samhällsintressen. Jag vill också poängtera att de
författningsändringar som kan bli aktuella inte skall gå utanför försöksverksamhetens
begränsning vad gäller tid och omfallning.

Mot
bakgrund av vad jag nu har anfört föreslår jag alltså att regeringen inhämtar
riksdagens godkännande av att regeringen inom ramen för försöksverksamheten
gör avsteg från vad riksdagen har bestämt i samband med anvisande av anslag,
godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet eller annan liknande åtgärd.
Regeringen bör för riksdagen i efterhand redovisa vilka avsteg som har gjorts,

2.4
En friare nämndorganisation

2.4.1
Försöksverksamhet beträffande centrala nämnder

Kommunernas
centrala nämndorganisation regleras av KL och viss speciallagstiftning. Av de
nämnder som regleras av specialförfattningar är byggnadsnämnden, miljö- och
hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen, socialnämnden och valnämnden obligatoriska.
Därmed menas att kommunerna

Prop. 1983/84:152 14

är
skyldiga atl inrätta särskilda sådana nämnder. Till de specialreglerade obligatoriska
nämnderna hör också styrelserna för kommunernas folkhögskolor. Kommunernas
övriga specialreglerade nämnder är fakultativa i den meningen atl kommunerna
inte behöver inrätta en särskild nämnd för den specialreglerade uppgiften.
Eftersom den uppgift som regleras i en special-författning i allmänhel är
obligatorisk, innebär detta att kommunerna kan välja mellan all inrätta en
särskild nämnd och atl uppdra åt en annan nämnd att ha hand om uppgiften. I
flera fall anges att kommunstyrelsen skall vara nämnd för den aktuella
uppgiften, om en särskild nämnd inte har inrättats och uppgiften inte har anförtrotts
åt någon annan nämnd.

Liksom
i fråga om kommunernci regleras landstingskommunemas nämndorganisation av KL
och viss speciallagstiftning. Landstingskommunernas specialreglerade nämnder
är till antalel färre än kommunernas och är alla utom folkhögskolestyrelserna
fakultativa. Emellertid är de specialreglerade fakultativa nämndernas
uppgifter liksom hos kommunema obligatoriska och måste - om det inte inrättas
en särskild nämnd - läggas på förvaltningsutskottet eller någon annan nämnd.

Stal-kommunberedningen
föreslår att kravet på att ha särskild byggnadsnämnd, särskild miljö- och
hälsoskyddsnämnd, särskild skolstyrelse och särskild socialnämnd inte skall
gälla för försökskommunerna. Förslaget innebär att dessa nämnder blir fakultativa.

Jag
delar beredningens uppfattning citt det nu kan finnas skäl atl försöksvis göra
avsteg från kravet på särskilda nämnder. Det är naturligt att det finns behov
av detta t. ex. i en kommun med få ärenden och i en kommun som har utnyttjat
möjligheterna att inrätta lokala organ i sådan omfattning alt de uppgifter som
återstår för fack nämnderna inte motiverar en facknämnd för varje specialregleral
område.

Jag
ansluter mig alltså till beredningens förslag i denna del. Liksom beredningen
anser jag att det inte finns något behov av att låta försöksverksamheten även
avse valnämnderna och folkhögskolestyrelserna.

Beredningen
föreslår vidare att de kommuner och landstingskommuner som ingår i
försöksverksamheten skall ges möjlighet att låta uppgifter som tillhör viss
nämnd helt eller delvis handhas av en eller flera andra nämnder. Den föreslagna
ordningen innebär avsteg från principen om kommunen som odelad
förvaltningsenhet. Jag ansluter mig till förslaget även i denna del och vill
därvid särskilt framhålla följande.

Enligt
förslaget till ny plan- och bygglag i remiss till lagrådet den 20 oktober 1983 (PBL)
behålls byggnadsnämnderna som obligatoriska nämnder när det gäller
byggnadslovsprövningar och därmed sammanhängande frågor. Fullmäktige får
däremot rätt atl delegera planärenden till kommunstyrelsen. Ärendena kan alltså
fördelas mellan olika kommunala organ. Enligt min mening är det värdefullt att
i den nu aktuella försöksverksamheten pröva en modell som ligger i linje med PBL-förslaget.
Jag anser också att det bör finnas ett utrymme för försöksverksamhet med

Prop. 1983/84:152 15

avsteg
från principen om kommunen som en odelad förvaltningsenhet även i fråga om
andra specialreglerade nämnder. Det kan nämligen finnas andra fall än de som
avses i PBL-förslagel där ärendena inte nödvändigtvis måste hållas samman i en
och samma nämnd. Ett exempel kan vara att genom utbrytning av delar av
socialnämndens och skolstyrelsens uppgiftsområden samordna uppgifter som rör
förskolan med sådana som rör grundskolan.

Elt annat exempel kan vara
att samordna insatser i uppföljningsverksamheten för ungdomar under 18 år med
verksamhet i ungdomslag för ungdomar mellan 18 och 20 år. Man kan också tänka
sig atl lillskapa en speciell nämnd för myndighetsutövning med uppgift att ha
hand om myndighetsutövning som i dag finns hos olika nämnder.

Som beredningen har
påpekat är möjligheterna alt genom avsteg från principen om kommunen som en
odelad förvaltningsenhet pröva nya organisatoriska lösningar inle lika slora i
landstingskommunerna som i kommunerna. Detta hindrar givetvis inte att
möjligheten till avsteg skall vara öppen även för landstingskommunerna.

För att förhindra atl
sinsemellan svårförenliga funktioner läggs på samma organ föreslår beredningen
en regel enligt vilken en nämnd inte skall kunna ges i uppgift att besluta om
rättigheter eller skyldigheter för kommunen eller landstingskommunen själv i
ärenden i vilka nämnden företräder kommunen eller landstingskommunen som part.
Den föreslagna bestämmelsen innebär att det inle är möjligl för t. ex.
kommunstyrelsen att ta över alla ärenden i en byggnadsnämnd. Del ligger i
sakens nalur all den nu beskrivna sammanföringen av svårförenliga funktioner är
olämplig och inle bör få förekomma. Även om man kan utgå från att
försökskommunerna själva beaktar detta, anser jag det lämpligt med en
uttrycklig regel med den innebörd som beredningen har föreslagit.

I den mån de kommuner och
landstingskommuner som kommer all delta i försöksverksamheten vill använda sig
av de föreslagna möjligheterna i fråga om de centrala nämnderna skall enligt
förslaget delta kunna ske utan atl regeringen behöver godkänna del. Enligt
beredningens bedömning innebär den föreslagna ordningen inte någon fara från rättssäkerhetssynpunkt
och det kan heller inte antas atl intresset av en effektiv och smidig förvaltning
blir åsidosatt. Regelverken kring de specialreglerade verksamheterna är i
vissa fall omfattande och komplicerade. De utredningar om tilltänkta organisationsförändringar
som kan komma att krävas i vaije särskilt fall bör emellertid enligt
beredningens mening kunna göras i de kommuner och landstingskommuner som kommer
att delta i försöksverksamheten. Därvid kan dessa vid behov samråda med bl.a.
dem som kommer att vara sysselsatta med uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten.

För
egen del gör jag samma bedömning av rättssäkerhelsfrågan som beredningen. Även
i övrigt delar jag beredningens syn på den nu behandlade frågan. Jag förordar
därför en lösning i enlighet med förslaget.

Prop. 1983/84:152 16

Jag
vill tillägga att de praktiska erfarenheter som kan komma fram genom
försöksverksamheten när det gäller nämnderna också kan utnyttjas i det arbete
som 1983 års demokraiiberedning utför. Demokratiberedningen skall bl. a.
överväga om den specialreglerade kompetensen skall knytas till kommunen som
politisk enhet, snarare än till enskilda nämnder.

2.4.2
Försöksverksamhet belräffande lokala organ

Lokala
organ med förvaltande och verkställande uppgifter kan inrättas både på det kommunallagsregler.ide
området och på det specialreglerade området. Bestämmelser härom finns i lagen
(1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna (lokalorganslagen, omtryckt 1979:
1167, ändrad senast 1983:304). Lokalorganslagen är inte tvingande och den ger
kommunerna slor frihet när det gäller utformningen av de lokala organen. I
lagen har man övergett principen om kommunen som odelad förvaltningsenhet och
kommunerna har möjligheter atl inrätta såväl sektorsvisa som sektorsövergripande
lokala organ. Lagen är tänkt som en försökslagstiflning.

Inom
hela det kommunallagsreglerade området får lokala organ inrättas för del av en
kommun och för anläggningar. Inom områdena för byggnadsnämnden, miljö- och
hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen, socialnämnden och irafiknämnden får lokala
organ inrättas för del av kommunen men inle för anläggningar. Det förekommer
dock alt specialförfattningarna själva i vissa fall ger kommunerna möjligheter
alt tillsälta institutionsstyrelser för anläggningar. De specialförfattningar
som reglerar skolstyrelsernas uppgifter medger emellertid inte att
institutionsstyrelser inrättas på detta område.

I
fråga om de lokala organens befogenheter föreskrivs för del specialreglerade
området särskilt all frågorna på grund av sin anknytning till kommundelen och
beskaffenhet i övrigt skall vara lämpade atl handläggas av ett lokalt organ.
När det i lokalorganslagen talas om att ell lokalt organ får ha hand om
förvaltning och verkställighet som enligt lag eller annan författning ankommer
på byggnadsnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen, socialnämnden
och trafiknämnden inbegrips även ärenden som innefattar myndighetsutövning.
Genom en uttrycklig bestämmelse gäller att lokala organ inte får ha hand om
uppgifter som avser statligt reglerade tjänster. Från den sistnämnda
begränsningen får regeringen emellertid medge undanlag.

Lokala
organ är lokala nämnder som följer KL:s nämndregler. För lokala organ med specialreglerade
uppgifter gäller dock de regler som är föreskrivna för den särskilda nämnden, t.ex.
i fråga om jäv och antal ledamöter i nämnden. För alla lokalai organ gäller
vidare vissa särregler. Exempel på sådana regler är att de lokala organen får
väcka ärende hos fullmäktige endast om fullmäktige föreskriver det.

Lokalorganslagen
gäller inte för landstingskommjunerna. När det gäller hälso- och sjukvårdsområdet
finns det emeUertid möjligheter att inrätta

Prop. 1983/84:152 17

organ
under hälso- och sjukvårdsnämnden som lokalt kan leda hälso- och sjukvården
(primärvårdsnämnder, sjukhusdireklioner m.m.). En bestämmelse härom finns i 11
§ hälso- och sjukvårdslagen (1982: 763).

Inom
en rad kommuner pågår eller planeras försök med lokala organ med stöd av lokalorganslagen.
Därvid har en del kommuner kunnal konstatera alt lokalorganslagen inte ger det
ulrymme för överföring av uppgifter till sådana organ som de skulle önska.
Detta gäller bl. a. på skolområdet. Liksom beredningen finner jag det mol den
bakgrunden naturiigt atl försöksverksamheten med en friare nämndorganisalion
även får omfatta lokala organ.

Vid
tillkomsten av lokalorganslagen ansågs det inte finnas skäl atl genom den
lagen införa en möjlighet till institutionsstyrelser på det specialreglerade
området. Önskemålet atl demokratiskt acceptabla organisationsformer inte skall
uteslutas i den nu aktuella försöksverksamheten gör att det nu kan finnas
anledning alt se annorlunda på denna fråga. Beredningen föreslår också att
försökskommunerna ges möjlighet att inrätta sådana styrelser på områdena för
miljö- och hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen och socialnämnden. Förslaget
innebär atl del blir möjligt att t. ex. pröva en institutionsstyrelse med en
skolenhet med gymnasieskola som verksamhetsområde. Enligt beredningen bör dock
försök med institutionsstyrelser föregås av regeringens prövning i varje
särskilt fall. Jag delar beredningens uppfattning atl det försöksvis bör vara
möjligt att inrätta institutionsstyrelser på de föreslagna områdena. Av samma
skäl somjag åberopat i fråga om de föreslagna förändringarna i den centrala nämndorganisationen
bör emellertid institutionsstyrelserna kunna inrättas utan föregående prövning av
regeringen. Jag förordar därför en sådan lösning.

Det
har vidare visat sig att lokalorganslagens krav på begränsning till kommundelen
eller anläggningen är svårt att tillämpa konsekvent, om man vill tillgodose
olika önskemål och praktiska hänsyn som gör sig gällande. På det specialreglerade
området ligger i vissa fall hindret i författningsbestämmelser som innebär att
ett beslut måste fattas för ett större område än organets verksamhetsområde -
vanligen hela kommunen. Ett exempel är att en kommuns grundskola, liksom dess
gymnasieskola, är en enhet, även om eleverna är fördelade på flera skolenheter
och att de statligt reglerade lärartjänsterna är knutna till hela grundskolan eUer
gymnasieskolan i kommunen. Bristen på begränsning till kommundelen eller
anläggningen behöver emellertid inte bero på författningsbestämmelser. På både
det kommunallagsreglerade och det specialreglerade området kan faktiska förhållanden
vara orsaken till att kravet på begränsning till kommundelen eller anläggningen
inte är uppfyllt. Problemet torde enligt beredningen ha sin största praktiska
betydelse när verksamhetsområdet är en kommundel. Som exempel nämns att det naturiiga
upptagningsområdet för skolenheterna med grundskola inom kommundelen endast
för låg- och mellanstadierna sammanfaller med kommundelen, medan högstadiet är
avsett för barn från 2 Riksdagen 1983184.1 saml. Nr 152

Prop. 1983/84:152 18

en
större del av kommunen. En kornmundelsnämnd kan under sådana omständigheter
inte ha hand om uppgifter som rör högstadiet och delta beror inte på någon
bestämmelse i skolförfattningarna.

Enligt
beredningens förslag bör försökskommunerna nu få pröva möjligheten att föra
över uppgifter på ett lokall organ också i sådana fall då kravet på anknytning
till kommundelen eller begränsning till anläggningen inte är uppfyllt. Dock
skall enligt förslaget detta bara få ske om det finns särskilda skäl. Enligt
beredningen är det särskilt angeläget att denna möjlighet öppnas för de fall
då del beror på en författningsbestämmelse alt kravet på begränsning till
kommundelen eller anläggningen inte är uppfyllt.

Jag
delar beredningens uppfattning att möjligheten alt göra avsteg från nämnda krav
bör kunna prövas i försöksverksamheten. Liksom beredningen vill jag framhålla atl
möjligheten inte bör utnyttjas så atl en samordnande eller övergripande
uppgift som rör hela kommunen läggs ut på en kommundelsnämnd.

Beredningens
förslag i denna del förutsätter att regeringen i vatje särskilt fall får la
ställning till den tilltänkta organisationsförändringen. Beredningens skäl för
detta är bl.a. atl del är svårt att överblicka och förutse följderna av olika
på förhand inte kända önskemål om förändringar.

Jag
delar beredningens uppfattning på denna punkt. En lag som skulle ge försökskommunerna
en rätt att utan regeringens prövning använda de föreslagna möjligheterna
skulle dessutom, som beredningen också påpekar, behöva göras snävare än en lag
som bygger på prövning i del enskilda fallet. Beträffande formerna för
regeringens prövning förordar jag en delvis annan ordning än den föreslagna.
Enligt min mening bör den ordningen gälla alt regeringen prövar de planerade
förändringarna först sedan kommunfullmäktige har beslutat om dem.

Beredningens
betänkande innehåller också ett förslag som innebär att uppgifter inom
folktandvården och omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda försöksvis skall
kunna läggas på lokala landstingsorgan. Förslag om att göra det möjligt att
inrätta sådana organ har tidigare lämnats av kommunaldemokratiska kommittén i
betänkandet (Ds C 1983:3) Lokala organ i landstingskommunerna. Delta betänkande
bereds f n. i civildepartementet och jag avser att återkomma med ett förslag
som kan föreläggas riksdagen under nästa riksmöte. Del betyder atl de
landstingskommuner som ingår i försöksverksamheten liksom för övrigt alla
landstingskommuner kan få möjlighet alt pröva verksamhet med olika former av
lokala organ. Jag avstår därför från att nu föreslå försök med lokala organ i
landstingskommunerna.

I
fråga om den lagtekniska lösningen hänvisar jag till specialmotiveringen.

3 Upprättat
lagförslag

I
enlighet med vad jag nu har anfört har inom civildepartementet upprättats ett
förslag till lag om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation.

4 Motivering
till lagförslaget

Jag
har i det föregående förordat att beredningens förslag i fråga om en friare
kommunal nämndorganisalion bör genomföras. Enligt 8 kap. 5 § regeringsformen
skall grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer bestämmas i
lag. En ändring av den kommunala nämndorganisationen får anses röra grunderna
för organisationen. Det krävs följaktligen att riksdagen i lag medger en sådan
ändring. Eftersom det är fråga om en försökslagstiftning anser jag det
motiverat att samla bestämmelserna i en särskild lag i stället för att vidta
ändringar i de olika speciallagar som reglerar de kommunala nämnderna.

I
förhållande till beredningens lagförslag föreslår jag vissa ändringar av redaktioneU
och systematisk natur. Jag anser sålunda att det efter några inledande
bestämmelser som beskriver försöksverksamheten i stort bör följa ett avsnitt
beträffande de centrala nämnderna och ett beträffande lokala organ.

AUmänna
bestämmelser

1 §
I högst nio kommuner och tre landstingskommuner får det enligt

bestämmelserna i denna lag bedrivas försöksverksamhet med en annan

nämndorganisation än som föreskrivs i lag eller annan författning.

Regeringen
föreskriver inom vilka kommuner och landstingskommuner (försökskommuner) som
försöksverksamheten får bedrivas.

2 §
Försöksverksamheten kan avse såväl nämnder med hela försöks

kommunen som verksamhetsområde (centrala nämnder) som nämnder

med uppgifter som avser en del av försökskommunen eller någon anlägg

ning i denna (lokala organ).

Meé
fullmäktige avses i lagen kommunfullmäktige och landstinget.

Paragraferna
innehåller allmänna bestämmelser om försöksverksamhetens omfattning. Som jag
redan har anfört (avsnitt 2.4) finns del i viss speciallagstiftning
föreskrifter om kommunernas och landstingskommunernas nämndorganisation. 1 §
första stycket anger atl de kommuner och landstingskommuner som deltar i
försöksverksamheten får frångå dessa föreskrifter inom de ramar som anges i de
följande paragraferna. Av andra stycket följer atl regeringen efter del att
lagen har trätt i kraft kan besluta om vilka kommuner och landstingskommuner
som får delta i försöksverksamheten.

Av
lagtekniska skäl används genomgående i lagförslaget termen fullmäktige som
gemensam beteckning på kommunfullmäktige och landstinget. En regel om detta
finns i 2 § andra stycket.

Prop.
1983/84:152 20

Centrala
nämnder

3 §
Fullmäktige i en försökskommun får uppdra åt en eller flera nämnder

att hell eller delvis handha förvaltning och verkställighet som annars enligt

lag eller annan författning ankommer på en viss annan nämnd. Detta gäller

inte uppgifter som ankommer på kommunstyrelse, förvaltningsutskott,

folkhögskolestyrelse och valnämnd.

Paragrafen
reglerar närmare försöksverksamhetens omfattning såvitt gäller den centrala
nämndorganisationen.

Av
paragrafen följer att de kommuner och landstingskommuner som omfattas av
försöksverksamheten får fördela de uppgifter som enligt lag eller annan
författning ankommer på en viss nämnd bland andra nämnder. Bestämmelsen gäller
alltså specialreglerade uppgifter. I fråga om uppgifter som handläggs i kommunallagsreglerade
nämnder finns inle något behov av en molsvarande bestämmelse, eftersom det
redan i dag är möjligl att fritt fördela sådana uppgifter mellan olika nämnder.

Med
stöd av bestämmelsen kan en försökskommun välja allt ifrån all lägga ul endast
några smärre uppgifter på en annan nämnd till att skifta ul en nämnds samtliga
uppgifter på en eller flera nämnder. En kommun kan t. ex. välja atl samordna
uppgifter som rör förskolan med uppgifter som rör grundskolan. För atl en
uppsplittring av en nämnds uppgifter skall vara möjlig kan det i vissa fall
krävas att regeringen först beslutar om undantag från författningsbestämmelser.
Bestämmelsen medger också att en kommun eller en landstingskommun inrättar en hell
ny nämnd med uppgifter som förs över från befintliga nämnder. Bestämmelsen
omfattar inle de uppgifter som ankommer på kommunstyrelse, förvaltningsutskott,
folkhögskoleslyrelse och valnämnd.

Med
stöd av bestämmelsen kan de uppgifter som enligt lag eller annan författning
ankommer på en specialreglerad obligatorisk nämnd helt överlåtas på en eUer
flera andra nämnder. Detta gäller i fråga om byggnadsnämndens, miljö- och
hälsoskyddsnämndens, skolstyrelsens och socialnämndens uppgifter. Av
förevarande paragraf jämförd med 1 § första stycket följer att en försökskommun
i ett sådant fall, utan hinder av specialförfattningarnas krav på särskilda
nämnder, inte behöver inrätta de ifrågavarande nämnderna.

4 §
En nämnd får inte med stöd av 3 § ges i uppgift att bestämma om

rättigheter och skyldigheter för försökskommunen i ärenden i vilka nämn

den har att företräda försökskommunen som part.

Ett
utnyttjande av de möjligheter till uppgiftsfördelning mellan olika nämnder som
ges i 3 § skulle kunna innebära att sinsemellan svårförenliga funktioner
handläggs inom en och samma nämnd. Det skulle exempelvis kunna förekomma att en
nämnd först hiar att besluta om ombyggnad av en institution och därefter om
byggnadslov för ombyggnadsarbetena. Bestämmelsen i förevarande paragraf är
avsedd att förhindra att en situation som den nu beskrivna uppkommer.

Prop. 1983/84:152 21

5 §
När en nämnd fullgör sådant uppdrag som avses i 3 §, gäller vad som

är föreskrivet i lag eller annan författning om den nämnd på vilken uppgif

terna annars ankommer.

I
fråga om specialreglerade nämnder finns i resp. specialförfattning föreskrifter
bl.a. om hur ärenden skall handläggas. Dessa skiljer sig från vad som gäller
för kommunallagsreglerade nämnder. Med stöd av 3 § kan en kommunallagsreglerad
nämnd anförtros en specialreglerad nämnds uppgifter. Därvid uppkommer frågan om
vilka regler som skall gälla vid handhavandet av dessa uppgifter. En
bestämmelse som reglerar detta förhållande har tagits in i denna paragraf Av
bestämmelsen följer alt samfliga handläggningsregler som finns i
specialförfattningarna skall tilllämpas när en nämnd inom försöksverksamhetens
ram handlägger specialreglerade uppgifter. Del innebär för en kommunallagsreglerad
nämnd bl. a. att förvaltningslagens jävsregler skall tillämpas vid handläggning
av ärenden som rör specialreglerade områden, medan det lindrigare kommunallagsjävel
gäller för övriga ärenden.

I
fråga om kommunallagsreglerade nämnder finns inle någon bestämmelse om minsta
antal ledamöter. För specialreglerade nämnder gäller däremot genom hänvisning
från resp. specialförfallning till beslämmelserna i 3 kap. 2 § kommunallagen
att antalet ledamöter i nämnden inte får vara mindre än fem. Av förevarande
paragraf följer alt en kommunallagsreglerad nämnd kan få uppdrag atl fullgöra specialreglerade
uppgifter endast om det finns minst fem ledamöter i nämnden.

6 §
Om en nämnds uppgifter med stöd av 3 § hell har överiåtits åt en eller

flera andra nämnder, får fullmäktige entlediga ledamöterna och supplean

terna i nämnden.

För
specialreglerade nämnder gäller ett legalt krav på treårig mandattid för
ledamöter och suppleanter. Någon motsvarande bestämmelse finns inte för kommunallagsreglerade
nämnder. Om någon av de specialreglerade nämnderna i försökskommunerna skulle
bli helt ulan uppgifter ställs man inför frågan om nämnden kan entledigas. Av
bestämmelsen i denna paragraf följer att nämnden får entledigas, vilket innebär
att mandattiden avkortas.

Lokala
organ

7 §
Fullmäktige i en försökskommun får inrätta en institutionsstyrelse

som för en eller flera anläggningar får handha förvaltning och verkstäl

lighet som enligt lag eller annan författning ankommer på miljö- och hälso

skyddsnämnden, skolstyrelsen och socialnämnden. Som förutsättning här

för gäller att uppgiften på grund av sin begränsning till anläggningen och

sin beskaffenhet i övrigt lämpar sig för handläggning i en institutionsstyrel

se.

I
fråga om institutionsstyrelser som inrättas med stöd av denna paragraf skall 2
§ andra stycket, 3 § andra stycket, 4 § andra stycket och 5 § lagen (1979:408)
om vissa lokala organ i kommunerna tillämpas.

Prop. 1983/84:152 22

Enligt
lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna är del inte tillåtet att
inrätta en institutionsstyrelse för institution eller anläggning inom
specialreglerad verksamhet. En sådan möjlighet öppnas genom bestämmelsen i
denna paragraf Det blir t. ex. möjligt för en försökskommun alt pröva en
institutionsstyrelse med en skolenhet för gymnasieskola som verksamhetsområde.

Hänvisningen
i andra stycket till vis;sa beslämmelser i lokalorganslagen innebär att
reglerna om lokala organ med specialreglerade uppgifter blir gällande. För elt sådanl
lokall organ skall som huvudregel gälla vad i lag eller annan författning är
föreskrivet om den särskilda nämnden. Del betyder i stort selt att reglerna i
kommunallagen om kommunstyrelsen blir tillämpliga. Bl. a. innebär det att antalel
ledamöter inle får vara mindre än fem. Vidare blir förvaltningslagens
jävsregler tillämpliga. Genom hänvisningen till 5 § lokalorganslagen blir del
klart bl.a. att en institutionsstyrelse som inrättas med stöd av försökslagen
får väcka ärende hos fullmäktige endast om fullmäktige har föreskrivit det.
Vidare får ledamöter och suppleanter väljas för den tid som fullmäktige
bestämmer. Det innebär en avvikelse från den obligatoriska treåriga mandatlid
som gäller för ledamöter och suppleanter i de specialreglerade nämnderna.

8
§ Fullmäktige i en försökskommun får lägga en uppgift på ett lokalt organ också
i sådana fall då kravet på anknytning till kommundel eller begränsning till
anläggning enligt lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna eller
enligt 7 § inte är uppfyllt. Detta får dock ske endast om del finns särskilda
skäl för att det lokala organet fullgör uppgiften.

Fullmäktiges
beslut enligt första stycket blir inte gällande förrän det har godkänts av regeringen.

I
det föregående (avsnitt 2.4.2) har jag förordat att de försökskommuner som har
lokala organ ges en möjlighet att utvidga organens arbetsfält i förhållande
till vad som är möjligt enligi lokalorganslagen. En bestämmelse härom har
tagits in i första stycket av förevarande paragraf Bestämmelsen ger inte
fullmäktige oinskränkta möjligheter att lägga ytterligare uppgifter på lokala
organ. Detta kommer till uttryck genom all det skall krävas särskilda skäl för
att en utvidgning av de lokala organens uppgifter skall få ske. Sådana skäl kan
t. ex. föreligga när en författningsbestämmelse visserligen innebär att beslut
måste fattas för en större dei än ett lokalt organs verksamhetsområde, men där
praktiska skäl talar för all beslutet fattas av ett lokalt organ.

När
det gäller möjligheten att lägga ytterligare uppgifter på lokala organ bör, somjag
har anfört i det föregående (avsnitt 2.4.2), den slutliga prövningen åvila
regeringen. Av bestämmelsen i andra stycket framgår att ett beslut enligt
första stycket måste godkännas av regeringen innan det blir gällande. Ett
viktigt moment i regeringens prövning är atl klargöra om det finns sådana
särskilda skäl som är en förutsättning för bestämmelsens tillämplighet.

Prop. 1983/84:152 23

5
Hemställan

Jag
hemställer att regeringen föreslår riksdagen all

dels
anta förslaget till lag om försöksverksamhet med en friare

kommunal
nämndorganisation, dels godkänna att regeringen inom ramen för försöksverksamheten
gör avsteg från vad riksdagen har bestämt i samband med anvisande av anslag,
godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet eller annan liknande åtgärd. Jag
hemställer vidare atl regeringen bereder riksdagen tillfälle atl la del av vad jag
i övrigt har anfört om försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse.

6
Beslut

Regeringen
ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar atl genom
proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för de åtgärder
och det ändamål som han har hemställt om.

Prop. 1983/84:152 25

Bilaga

FÖRSÖK MED ÖKAD KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE

Betänkande av stat-kommunberedningen

Ds C 1984:1

Prop. 1983/84:152 26

Statsrådet
och chefen för civildepartementet

Regeringen
beslutade den 17 mars 1983 atl tillsätta en beredning om ökad samverkan meUan
stat och kommun samt förenkling av stafliga regler. Ledamöter i beredningen är
statssekreterare Claes Örtendahl (ordförande), statssekreterare Ulf Dahlsten,
budgetchef Bill Fransson, förbundsdirektör Sten-Sture Landström och
förbundsdirektör Walter Slunge.

En
av stal-kommunberedningens huvuduppgifter är all se över formerna för samverkan
mellan statlig och kommunal verksamhet. (Dir. 1983: 30). En andra huvuduppgift
för beredningen är att överväga hur en förbättrad samordning av statliga beslut
och åtgiirder som påverkar den kommunala kostnadsutvecklingen skall kunna
åstadkommas. Beredningen skall även bedöma behovet av och formema för interkommunalt
samarbete. I utredningsuppdraget ingår att belysa konsekvenserna av olika
kompetens-gränser för kommunernas och landstingskommunernas insatser inom näringsliv
sområdel.

Inom
slat-kommunberedningen pågår elt omfattande utredningsarbete. Delta bedrivs i
nära samverkan med kommuner, landstingskommuner och statliga myndigheter. Av
den verksamhet som pågår inom beredningen kan följande nämnas:

-
Ett informationsmaterial kommer
att utarbetas för förtroendevalda och anslällda i stat och kommun.

-
En studie görs av samspelet
mellan rikspolitik och kommunalpolitik.

-
Undersökningar pågår om
samverkan mellan stat och kommun inom olika kommunala verksamhetsområden.

-
Samordningen mellan statlig och
kommunal planering övervägs i syfte alt begränsa sektoriseringen i samhäUsförvaltningen.

-
Statlig reglering av
statsbidragen till den kommunala sektorn kartläggs och analyserna liksom frågor
om kommunala avgifter.

-
En utvärdering och samlad
bedömning av de statliga myndigheternas roll gentemot kommuner och
landstingskommuner kommer att göras. Stat-kommunberedningen har tidigare lagt
fram rapporten "Slatsbi-

dragskatalogen
- 55 miljarder till kommuner och landstingskommuner". I rapporten
redovisas en kartläggning av de författningsbestämmelser som reglerar
statsbidragen. Avsikten är atl materialet skall ligga till grund för det förenklingsarbete
som inletts.

I
föreliggande betänkande konstaterar stat-kommunberedningen att de problem som
den offentliga sektorn i dag står inför kräver att nya former för omprioritering
och förnyelse av samhällsorganisationen prövas. Beredningen föreslår därför
att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse påböijas. Genom att
begränsa den statliga regleringen skall del bli möjligl att öka de enskilda
människornas inflytande på den kommunala verksamheten samtidigt som
samhällsresurserna kan utnyttjas på ett effektivare sätt.

Prop. 1983/84:152 27

Under
utredningsarbetets gång har regeringen överlämnat skrivelser från bl.a.
Haninge, Norbergs, Vännäs och Värmdö kommuner saml Göteborgs och Bohus läns
landstingskommun. Företrädare för Bräcke kommun och Jämtlands läns
landstingskommun har i en framställning tagit upp frågan om samverkan mellan
kommunal och landstingskommunal verksamhet. Vidare har projektledaren för
studien Kommunerna och framtiden aktualiserat möjligheterna av samverkan med
försöksverksamheten.

På
stat-kommunberedningens vägnar

Claes
Örtendahl ordförande

Prop. 1983/84:152 28

INNEHÅLL

SAMMANFATTNING
............................................ .. 30

I Inledning
....................................................... .. 33

1 Stat-kommunberedningens
utredningsuppdrag ..... .. 33

1.1................................................................ Utredningsuppgifter
33

1.2................................................................ Arbetssätt
och organisation 35

2
Framställning från
sekretariatet för framtidsstudier och Bräcke kommun 35

3
Uttalanden av civilministern om
försöksverksamheten 36

3.1
Anförande vid SIPU:s konferens
den 5 oktober 1983 36

3.2
Frågesvar i riksdagen om
"byråkratisk frizon" .. .. 36

4 Beredningens
uppläggning av pågående utredningsarbete 37

II Allmän bakgrund ............................................. 39

5 Den
offentliga sektorns utveckling ...................... .. 39

5.1
En decentraliserad
samhällsförvaltning ............ 39

5.2
Uppgiftsfördelningen mellan
stat och kommun . 40

5.3
Kommunernas och
landstingskommunernas verksamhet .... 41

6 Olika
former för samverkan mellan stat och kommun 43

6.1
Lagar och andra författningar
...................... 43

6.2
De statliga myndigheternas
föreskrifter m.m...... .. 45

6.3
Statsbidrag och
ekonomiska överenskommelser 45

6.4
Samhällsplanering ...................................... . 46

6.5
Underställningskyldighet ............................. . 47

6.6
Allmän tillsyn ............................................ . 47

6.7
Besvärsinstiluten samt JO:s och
JK:s tillsyn .... . 48

6.8
Övriga styrinstrument .................................. 49

III Kommunala
förändringsönskemål ........................ . 49

7 Kartläggning
av önskemål om enklare regler och ökad samverkan 49

7.1
Kommunernas och
landstingskommunernas önskemål om förändringar av statlig reglering 50

7.2
Förändringar i den kommunala
nämndorganisationen 55

7.3
Samverkan mellan regionala
statliga organ och kommuner, landstingskommuner 56

7.4
Samverkan mellan kommuner och
landstingskommun 56

IV Beredningens förslag till
försöksverksamhet .......... . 57

8 Allmänna
utgångspunkter ................................ . 57

8.1
Fortlöpande förändringsarbete ..................... . 57

8.2
RikUinjer i
utredningsdirektiven ..................... . 58

8.3
Försöksverksamhet - ett sätt
att pröva nya former för samverkan 59

8.4
Försöksverksamhetens allmänna
uppläggning och inriktning 60

9 Försöksverksamhetens
rättsliga reglering ............ . 64

9.1
Några utgångspunkter .................................. . 64

9.2
Föreskrifter i lagar ....................................... 65

9.3
Föreskrifter i
regeringsförfattningar ................. 67

9.4
Myndigheternas föreskrifter ..... •................. 68

Prop. 1983/84:152 29

10 En
friare kommunal nämndorganisation ............... 69

10.1
Inledning ............................................... .. 69

10.2
Nuvarande ordning .................................. 69

10.2.1
Allmänt om kommunernas
nämnder ...... .. 69

10.2.2
Kommunallagsreglerade nämnder
......... .. 70

10.2.3
Specialreglerade nämnder .................. 71

10.2.4
Lokala organ ................................... 71

10.2.5
Landstingskommunernas nämnder
........ 72

10.2.6
Principen om kommunen som
odelad förvaltningsenhet 73

10.3.............................................................. Frågans
tidigare behandling 74

10.3.1
Förarbetena till kommunallagen
(1977: 179) 74

10.3.2
Regeringens prop. 1976/77:1 om
minskad stallig detaljreglering av kommunerna m.m ...................................................... 75

10.3.3
Kommunaldemokratiska kommittén
och 1983 års demokratiberedning 75

10.4.............................................................. Allmänna
överväganden 76

10.4.1
Förändringar beträffande den
centrala nämndorganisationen 76

10.4.2
Avsteg från lokalorganslagen m.m.......... 79

10.5.............................................................. Några
ytteriigare kommentarer till lagförslaget 81

11 Urval av kommuner och
landstingskommuner ....... 84

11.1.............................................................. Urvalskriterier
84

11.2 Förslag
till urval av kommuner och landstingskommuner .. 85

12 Genomförande och
utvärdering ........................ 86

12.1
Organisation ........................................... 86

12.2
Utvärdering .............................................. 87

12.3
Tidsplan .................................................. 87

Bilagor

1. Kommittédirektiv
........................................... 88

2, Lagförslag
..................................................... 95

Prop. 1983/84:152 30

Sammanfattning

I
betänkandet konstaterar slat-kommunberedningen att formerna för samspelet
mellan stal och kommun har förändrats under de senaste årtiondena. De
kommunala organens ansvar har successivt vidgats. De statliga tillsyns- och
kontrollfunktionerna har fortlöpande anpassats till nya behov. Fömtsättningarna
för detta hänger i hög grad samman med den senaste kommunindelningsreformen.

Under
senare år har emellertid villkoren för den offentliga verksamheten påtagligt
förändrats. Den sociala och tekniska utvecklingen har skapat nya förutsättningar
för verksamhetens innehåll och former. De ekonomiska resurserna är knappare än
tidigare. Många människor anser att avståndet mellan dem och samhällsorganen
har ökat på grund av att den offentliga organisationen blivit alltför invecklad
och präglad av ett överdrivet tekniskt synsätt. I samma riktning verkar en
långtgående uppdelning av verksamheten i olika sektorer.

I
direktiven till stal-kommunberedningen framhåller chefen för civildepartementet
atl såväl slaten som kommunerna och landstingskommunerna måste vidta åtgärder
som leder till ett bättre resursutnyttjande, bättre samhällsservice och ökat
deltagande i samhällsverksamhetens utformning. Ett viktigt inslag i detla
arbete är all åstadkomma ökad samverkan och förenklingar av regler i
relationerna mellan stat och kommun.

Behovet
av statlig tillsyn och kontroll över kommunerna och landstingskommunerna har
vid olika tillfällen vBirit föremål för utredning och överväganden. Varje
förändring i riktning mot ökad kommunal självstyrelse har hittills i hög grad
gjorts seklorsvis. Genom sektorsvisa studier har problemen inventerats och
förslag genomförts främst med hänsyn till den berörda sektorns behov och fömtsättningar.
En viktig slutsats från detta arbete är att reformarbete med denna inriktning
vid sidan av principiella invändningar möter tvekan från ansvariga
samhällsorgan just därför atl de förändrade fömtsättningarna inle prövats i
praktiken.

Stal-kommunberedningen
anser därför tiden nu vara mogen för att genom en försöksverksamhet i några
kommuner och landstingskommuner pröva nya former för samverkan mellan staten
och de kommunala organen. De särskilda former för fältförsök som stal-kommunberedningen
nu eftersträvar på det samhällsorganisatoriska området kan underlätta för ett mera
intensivt förändringsarbete såväl vad avser samhällsverksamhetens innehåll som
former.

Stal-kommunberedningen
föreslår alt regeringen hos riskdagen begär ett generellt bemyndigande att inom
försöksverksamhetens ram få göra avvikelser från "riksdagsbundna" regeriingsföreskrifter.
I betänkandet läggs också ett förslag till lag om försöksverksamhet med en
friare kommunal nämndorganisation. Lagförslaget medför att försökskommunerna
och berörda landstingskommuner ges frihet att anpassa sin organisation efter
lokala förhållanden. Delta innebär bl. a.:

Prop. 1983/84:152 31

a)
Försökskommunerna kan besluta
att inte inrätta de s. k. obligatoriska nämnderna dvs. byggnadsnämnden, socialnämnden,
skolstyrelsen och miljö- och hälsoskyddsnämnden med undantag för valnämnden.

b) De uppgifter som enligt lag ankommer på dessa
nämnder får fördelas på andra nämnder.

c)
Försökskommun som har lokala
organ ges möjlighel alt i vissa fall utvidga de lokala organens arbetsfält i
förhållande till vad som är möjligt enligt lokalorganslagen.

d) Försökslandstingskommunerna
får möjligheter alt samordna viss

verksamhet i de lokala organ som kan finnas under hälso- och sjukvårds

nämnden.

Slat-kommunberedningen
understryker alt det är de deltagande kommunerna och landstingskommunerna som
själva skall bestämma försöksverksamhetens innehåll och inriktning. En sådan
uppläggning är nödvändig om elt brett engagemang skall kunna skapas.
Beredningen anser atl ett program för försöksverksamheten i resp. kommun och
landstingskommun bör utarbetas i anslutning till att försöket startas. Under
försöksperiodens gång kommer självfallet nya krav på förändringar i det
statliga regelsystemet att aktualiseras. Det måsle därför bli fråga om en
process där försöksprogram-mel successivt utformas. Även statliga myndigheter
skall kunna ange förenklingar.

Vissa begränsningar för
försöksverksamheten bör dock gälla enligt stal-kommunberedningen. Medborgarna i
hela landet måste garanteras en likvärdig och rättvist fördelad
samhällsservice. Del kan heller inle bli fråga om att förändra sådan staflig
reglering som utgör ett skydd för medborgarnas hälsa och liv. Samma dignitet
har de beslämmelser som kommit till för alt garantera de enskilda människornas
rättssäkerhet.

Några
frågeområden som kan komma att ingå i försöksverksamheten anges i betänkandet.
De kommuner och landstingskommuner som skall deha i försöket bör enligt
beredningens mening ges möjlighet att

-
slopa den traditionella, seklorsindelade
nämnd- och förvaltningsorganisationen

-
använda statsbidragen friare

-
pröva friare former för den
kommunala planeringen

-
slippa underställa statliga
myndigheter vissa kommunala beslut för fastställelse

-
få dispens från vissa
föreskrifter som meddelas av statliga myndigheter

-
befrias från viss stallig
tillsyn i form av inspektioner

-
bättre anpassa skolan till
lokala förhållanden

-
finna nya vägar för nära
samverkan mellan den statliga länsförvaltningen och kommunala organ samt
mellan landstingskommunen och kommunema.

I betänkandet redovisar stal-kommunberedningen
olika motiv som bör beaktas vid val av kommuner och landstingskommuner i
försöksverksam-

Prop. 1983/84:152 32

heten.
Beredningen föreslår att Bräcke, Gnosjö, Haninge, Varbergs och Örebro kommuner
tillfrågas. När försöksverksamheten kommit i gång kan det föreligga
förhållanden som gör att försöksverksamheten bör utvidgas med förslagsvis två
kommuner. Beträffande urvalet av landstingskommuner föreslår beredningen att
Jämtlands, Örebro saml Göteborgs och Bohus läns landstingskommuner bereds
möjlighet atl delta i försöksverksamheten.

Försöksverksamheten
föreslås pågå under fyra år. En rapport skall avges till regeringen varje år.

Prop. 1983/84:152 33

I Inledning

1
Stat-kommunberedningens utredningsuppdrag

I
direktiven (Dir. 1983:30) för stal-kommunberedningen anges att de
samhällsekonomiska problemen i dag är betydande. För såväl staten som kommunerna
och landstingskommunerna är del därför mer än någonsin angeläget att vidta
åtgärder som leder tiU ett bättre resursutnyttjande. Ett viktigt inslag i detta
arbete är att åstadkomma ökad samverkan och förenklingar av regler i
relationerna mellan stat och kommun. Det statliga regelsystemet anses vara
alltför omfattande och seklorielll uppbyggt. Del kan i många fall utgöra hinder
för kommunernas och landstingskommunernas möjligheter till lokal anpassning och
utveckling.

Syftet
med stal-kommunberedningens översynsarbele är främst att föreslå förändringar
i det statliga regelsystemet som leder till effektivitetshöjningar och
kostnadsreduceringar i den kommunala verksamheten. Beredningens arbete skall
inriktas på att

a)
åstadkomma positiva
kommunalekonomiska effekter

b)
finna effektivare former för
kommunernas och landstingskommunernas möjligheter atl medverka i samhällets
sysselsättningspolitik samt

c)
tillgodose behoven inom de
prioriterade service- och vårdområdena.

1.1
Utredningsuppgifter

Samverkan
mellan stat och kommun

En
av beredningens huvuduppgifter är atl göra en översyn av formerna för samverkan
mellan staUig och kommunal verksamhet.

Genom
olika studier skall beredningen överväga om förändringar bör göras i ansvars-
och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna, landstingskommunerna. I
direktiven anges några frågor av generell karaktär som bör belysas. TUl denna
grupp hör

-
ramlagstiftningens konsekvenser
för den kommunala självstyrelsen och ekonomin

-
de statliga myndigheternas normgivningsverksamhet
(föreskrifter och allmänna råd)

-
de StatUga myndigheternas
allmänna tillsyn (inspektioner)

-
detaljregleringen av statsbidragsförfaftningar

-
bestämmelser för
avgiftsfinansiering av kommunal verksamhet samt

-
reglerna om obligatoriska
kommunala nämnder

3
Riksdagen 1983184. I saml. Nr 152

Prop. 1983/84:152 34

Samordning
av statliga beslut

En
andra huvuduppgift för beredningen är all överväga hur en förbättrad samordning
ska kunna åstadkommas av statliga beslul och åtgärder som påverkar den
kommunala kostnadsutvecklingen. Frågor som i detla sammanhang bör prövas är

-
om förfarandet vid utformningen
av statliga regler som riktar sig till kommunerna och landstingskommunerna bör
få en samlad reglering

-
om förändringar behöver göras i
begränsningskungörelsen

-
om ökade krav bör ställas på de
statliga myndigheterna när det gäller beräkningar av de ekonomiska och
administrativa konsekvenserna av deras föreskrifter och råd

-
om ytterligare åtgärder behöver
vidtas för atl förbättra samordningen mellan statlig och kommunal planering
samt

-
om del statliga
utredningsväsendet bättre kan medverka i arbetet rörande samverkan mellan
staten och kommunerna, landstingskommunerna. En utvärdering bör exempelvis
göras om kommittéernas beräkningar av utredningsförslagens kostnadskonsekvenser
för den kommunala sektorn.

Samverkan
inom den kommunala sektorn

Den
tredje huvuduppgiften för beredningen är att pröva behovet av och formerna för
samverkan inom den kommunala sektorn. I denna uppgift ligger alt gå igenom
verksamhetsområden där både kommuner och landstingskommuner berörs.
Beredningen skall också göra en samlad bedömning av de förslag som lagts fram
om interkommunalt samarbete.

Kommunernas
och landstingskommunernas roU i näringspolitiken m. m.

Den
Qärde huvuduppgiften för beredningen är att utreda kommunernas och
landstingskommunernas roll i närings- och sysselsättningspolitiken. I direktiven
anges att beredningen skall

-
analysera erfarenheterna av de
kommunala näringslivsinsatserna

-
belysa konsekvensema av olika
kommunala kompetensgränser inom näringslivsområdet

-
pröva formerna för ökad
samverkan mellan kommunerna, landstingskommunerna och olika statliga organ
samt företag och fackliga organisationer samt

-
överväga frågan om kommunal
representation i styrelsen för större företag.

Internationella
solidaritelsytiringar

Beredningen
skall överväga frågan om en eventuell utvidgning av den kommunala kompetensen
för all möjliggöra solidaritetsyttringar i internationella frågor.

Prop. 1983/84:152 35

1.2
Arbetssätt och organisation

Stal-kommunberedningens
utredningsarbete skall bedrivas i nära samarbete med bl.a.
arbetsmarknadsstyrelsen, statens industriverk, statskontoret och
riksrevisionsverket. En rapport skall senast den 30 juni varje år lämnas till
regeringen över verksamheten. Utredningsarbetet kommer att pågå till den 30
juni 1985.

Kommittédirektiven
återfinns som bilaga 1.

2
Framställning från sekretariatet för framtidsstudier och Bräcke kommun

Sekretariatet
för framlidssludier/FRN och Bräcke kommun har vid sammanträde med stal-kommunberedningen
den 27 juni 1983 framfört önskemål om atl få genomföra ett samhällsexperiment
i Bräcke kommun som man kallat "Den fria kommunen".

Sekretariatet
för framtidsstudier, som är en kommitté, inrättades år 1973. Sedan halvårsskriflet
1980 är sekretariatet permanent och är nu en enhet inom forskningsrådsnämnden (FRN).
Vid sekretariatet finns 7 tjänster, varav 4 är handläggare (forskningssekrelerare).
Verksamhetens syfte är att stimulera debatten om del framtida samhällets
utveckling och utformning. Sedan starten år 1973 har nio framlidsstudier genomförts.

Sekretariatet
för framlidsstudier genomför i samverkan med sju kommuner en omfattande studie
om "Kommunerna och framtiden". Tre områden behandlas särskilt
utförligt - ekonomi och arbete, social omsorg och kultur. Kommunerna skall göra
självständiga studier och stöds av en central projektgrupp, som är stationerad
vid Umeå universitet. Göteborgs, Varbergs, Gnosjö, Bräcke, Örebro, Eskilstuna
och Övertomeå kommuner deltar. Dessutom kommer Orsa kommun att nära följa
arbetet.

En
central frågeställning i projektet är kommunernas roll i en framtida offentUg
sektor. Vilken handlingsfrihet skall kommunernas ges visavi staten? Hur skall
den framtida kommunala kompetensen utformas? Vilka nya samverkansformer mellan
staten, kommunerna och landstingskommunerna kan skapas som på samma gång
förstärker den kommunala demokratin och ökar effektiviteten i användningen av
samhällets samlade resurser? Hur skall kommunerna organiseras?

Grundtanken
med framställningen till stal-kommunberedningen är alt staten skaU undanta Bräcke
kommun från så myckel som möjligl av det regelverk som begränsar den kommunala
handlingsfriheten och försvårar nya kombinationer av lokala offentliga
insatser. Experimentet skall enhgt önskemålen följas och utvärderas av
stat-kommunberedningen.

Prop. 1983/84:152 36

3
Uttalanden av civilministern om försöksverksamheten

3.1 Anförande
vid SIPU:s konferens den 5 oktober 1983

I
ett anförande vid SIPU:s verksledningskonferens den 5 oktober 1983 framhöll
civilministern att arbetet med att reformera den offentiiga sektorn bör ulgå
ifrån enskilda människors uppfattning om hur förvaltningen fungerar. Det kan
gälla krångel i kontakter med myndigheter, långtgående regleringar i människors
vardag, verksamheter formade utifrån myndighetsperspektiv samt svårigheter att
hilta rätt i en statlig och kommunal sektoriserad samhällsorganisation.

Det
är regeringens strategi, anförde civilministern, att förena den ekonomiska
krisbekämpningen med nytänkande i den svenska förvaltningsmodellen. Delta
arbete tar sikte på att stimulera enskilda initiativ, mångfald och kreativitet.
Att utveckla nya frihels- och demokratimodeller.

Civilministern
framhöll att kommunsektorn är ett viktigt område för regeringens
översynsarbete. Efler ell par decennier av kommunindelnings-reformer har nu
kommunerna egen kvalificerad kompelens. Enligt civilministerns uppfattning
behövs därför inte en lika långtgående regelstyrning av kommunsektorn som
tidigare.

3.2 Frågesvar
i riksdagen om "byråkradsk frizon"

Civilministern
lämnade den 8 november 1983 ett svar i riksdagen på en fråga av Agne Hansson
(c) om Kalmar som "byråkratisk frizon". I frågesvaret anförs bl. a.
följande:

"Det
är enligt min mening angeläget att vi så snabbt som möjligt kan nå fram till
resultat. Regeringen överväger därför att under vårriksdagen lägga fram en
proposition om försöksverksamhet med minskad stallig reglering av kommunal
verksamhet. Avsikten är all regeringen skall kunna ge kommunerna dispens från
en del stafliga regler. Genom att pröva nya och obyråkratiska former för
samverkan mellan stat och kommun hoppas jag att de kommunala organen skall
kunna söka sig fram till lösningar som bäst svarar mot lokala behov och
förutsättningar.

Ett
underlag för regeringens förslag om försöksverksamheten kommer att utarbetas av
stal-kommunberedningen. Frågan om hur de medverkande kommunerna skaU utses
kommer att behandlas av beredningen."

Prop. 1983/84:152 37

4
Beredningens uppläggning av pågående utredningsarbete

— Informationsbroschyr

Inom
slat-kommunberedningen har olika studier påböijats som rör samverkan mellan stallig
och kommunal verksamhet. Utredningsarbetet bedrivs i nära samverkan med
företrädare för statliga myndigheter, kommuner och landstingskommuner. För
beredningen är det naturiigt atl ta tillvara såväl stafliga som kommunala
organs egna erfarenheter och kunskaper på området. Elt informationsmaterial
kommer därför atl utarbetas för förtroendevalda och anställda inom stat och
kommun. Syftet med delta är att ge dem som är verksamma inom olika
samhällssektorer möjlighet alt framföra synpunkter och förslag lUl förändringar
i samhällsorganisationen.

— Princippromemoria
om förhållandet stat — kommun

Den
kommunala självstyrelsens roll i samhällsförvaltningen har växlat under årens
lopp. Utvecklingen visar alt statsmakterna i valet mellan statligt och
kommunalt ansvar för olika samhällsuppgifter prioriterat all bygga ul den
lokala och regionala nivån. Vid dessa överväganden har såväl principiella som
praktiska motiv åberopats. Diskussionen om samspelet meUan rikspolitik och
kommunalpolitik rymmer många olika aspekter av intresse. Beredningen har ansett
del väsentligt att göra en särskild studie av dessa frågor. Denna undersökning
kommer atl göras av professor Jörgen Weslerslåhl, Göteborg, och redovisas under
år 1984.

— Studier
av olika kommunala verksamhetsområden

Genom
olika studier skall beredningen överväga om förändringar bör göras i ansvars-
och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna liksom
landstingskommunerna. Under medverkan av statskontoret har undersökningar
gjorts om hälso- och miljövård samt kultur- och fritidsområdena. Dessa studier
representerar två olika typer av samverkan mellan stat och kommun. De
förstnämnda områdena är starkt statligt reglerade medan de senare är typiska
kommunala självslyrelseverksamheter. En jämförande analys av de båda
undersökningarna kommer atl redovisas under året.

Ett
annat utredningsarbete har inletts i syfte atl förenkla de statliga bestämmelserna
på skolområdet. Inom stat-kommunberedningen har bildats en arbetsgrupp - den s.
k. skolgmppen - i vilken ingår representanter för bl. a, kommunförbunden samt
civil-, utbildnings- och finansdepartementen. Avsikten är att skolgmppen
främst skaU lämna förslag i fråga om försöksverksamhet på skolområdet på gmndval
av önskemål från de kommuner och landstingskommuner som skaU ingå i
försöksverksamheten.

Prop. 1983/84:152 38

- Samordnad
statlig och kommunal planering

I
beredningens utredningsuppdrag ingår alt behandla de obligatoriska kommunala
planeringsformerna. En arbetsgmpp har utsetts med företrädare för slat-kommunberedningen,
bostads- och finansdepartementen samt Svenska kommunförbundet. Syftet är att
överväga åtgärder som kan förbättra samordningen mellan stallig och kommunal
planering samt minska sektoriseringen i samhällsförvaltningen.

- Förenkling
av statsbidrag och kommunala avgifter

Beredningen
har nyligen publicerat rapporten "Statsbidragskatalogen -55 miljarder till
kommuner och landstingskommuner". Avsikten är all redovisningen skaU ligga
till gmnd för ett förenklingsarbete av de författningsbestämmelser som detaljreglerar
statsbidragen. Rapporten har därför översänts tiU statliga myndigheter,
kommuner och landstingskommuner. Under våren avser beredningen att anangera ett
seminarium för diskussion om statsbidragssystemets utformning.

Ett
utredningsarbete har också påböijats för att kartlägga och analysera om
administrativa eUer inslilulionella hinder finns för en mera aktiv kommunal
avgiftspolitik. Synpunkter har inhämtats från ett antal kommuner,
kommunförbunden och representanter för Föreningen Sveriges kommunalekonomer.
Beredningen avser atl publicera en rapport om de kommunala avgiftsfrågorna
under år 1984.

- Kommunal
självstyrelse och statlig normgivning

I
samarbete med riksrevisionsverkel kommer beredningen alt göra en utvärdering
och samlad bedömning av de statliga myndigheternas roll gentemot kommuner och landsUngskommuner.
Frågor som därvid kommer att uppmärksammas gäller bl. a. myndigheternas beräkningar
av föreskrifters ekonomiska och administrativa konsekvenser saml förfarandel
när normer utarbetas. Avsikten är alt delar av utredningsarbetet skaU kunna
redovisas under innevarande år.

- Försöksverksamhet
med ökad kommunal självstyrelse

I
föreliggande betänkande behandlas frågan om försöksverksamhet med minskad
statlig reglering i några kommuner och landstingskommuner. I betänkandet lämnas
en allmän bakgmnd till utredningsuppdraget. En genomgång görs av den offenfliga
verksamhetens utveckling och de olika former för samverkan som finns meUan stat
och kommun. En översiktlig redovisning lämnas för kommunernas och
landstingskommunernas önskemål om förändringar i statlig reglering. I
beredningens förslagsavsnitt diskuteras försöksverksamhetens omfattning, den
rättsliga regleringen, val av försökskommuner och försökslandstiingskommuner
samt genomförande och utvärdering. I en särskild bilagedel lämnas en
redovisning av den stafliga regleringen inom olika kommunala verksamheter som
kan komma att ingå i försöksverksamheten.

Prop. 1983/84:152 39

II Allmän bakgrund

5
Den offentliga sektorns utveckling

Statens,
kommunernas och landstingskommunernas verksamhet har slor belydelse för samhällsekonomin,
sysselsättningen och de enskilda människornas välfärd. I dag tillgodoses i stor
utsträckning medborgarnas behov av service, trygghet och omvårdnad av
samhällsorgan. Vi bmkar tala om den offentliga eller den gemensamma sektorns
expansion.

S.l
En decentraliserad samhällsförvaltning

Samhällets
uppgifter är i stor utsträckning decentraliserade till kommuner och
landstingskommuner. I takt med att den offentliga verksamheten har byggts ul
har de kommunala organens betydelse ökat. Genom beslut av statsmakterna har
ansvaret för allt fler uppgifter lagts på lokal och regional nivå. Medborgarnas
krav och önskemål på det lokala planet har också lett till nya och utökade
insatser för att bygga ul samhällsservicen.

Del lorde finnas få länder
i världen där kommunala organ har ett så vidsträckt ansvar för
samhällsverksamheten som i vårt land. I valet mellan statligt och kommunalt
ansvar för olika samhällsfunktioner har regering och riksdag prioriterat att
utveckla den kommunala självstyrelsen. En decentraliserad samhällsförvaltning
har ansetts vara väsentlig inte minst från demokratisk synpunki. I förarbetena (prop.
1973:90) till regeringsformen betonas den kommunala självstyrelsens viktiga
roll för demokratin på följande sätt:

"Genom
den kan demokratins medinflytande på angelägenheter som berör dem förverkligas
i vid omfattning. Viktiga samhällsuppgifter kan decentraliseras till organ där
de ombesörjs under hänsynstagande till skiftande lokala förhållanden. I det
kommunala livet fostras medborgarna till elt intresse och elt ansvarstagande
för samhällsfrågor som kommer också riksstyrelsen tUlgodo."

Fömtsättningarna
för en vidgning av den kommunala självstyrelsen hänger nära samman med
kommunernas förändrade roll i samhället. Av stor betydelse är tUlkomsten av
större och bärkraftigare kommuner. I början av 1950-talel hade mer än hälften
av alla landskommuner färre än tusen invånare. AUt fler kommuner kom att sakna
ekonomiska resurser att tillgodose människornas behov av kommunal service. Det
blev väsentligt med större kommuner. Statsmakterna fattade därför beslut om en
genomgripande förändring av den kommunala indelningen. Den väg som valdes innebär
att kommunerna kunnat ta ett ökat ansvar för samhällsutveckling-

Prop.
1983/84:152 40

en. Av landets 284 kommuner har i dag tre fjärdedelar mer
än 10000 invånare.

5.2 Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun

Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun har växlat
under tidernas lopp. Verksamheter har förts över från staten till kommunerna
och landstingskommunerna samt vice versa. Både praktiska och principiella skäl
har anförts som motiv för förändringar. 1 böijan av 1970-talet hade länsberedningen
i uppdrag att göra en samlad översyn av arbetsfördelningen mellan stat och
kommun. I silt betänkande (SOU 1974:84) Stat och kommun i samverkan angav
beredningen fem allmänna principer för överväganden om ändringar i uppgiftsfördelningen.

-
Del är elt
riksintresse atl garantera alla medborgare en viss minimistandard i fråga om
trygghet, säkerhet och välfärd.

-
En uppgift bör
ej ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet
direkt berörda.

-
Uppgifter som
kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är
nödvändig bör ligga på central nivå.

-
Uppgifter som
kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör
decentraliseras.

-
Näraliggande
uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samma huvudman,
om därigenom effektivitetsvinster kan uppnås.

Utvecklingen av den offentliga sektorns resursanvändning
sedan mitten av 1960-talet visar att en markant förskjutning av
samhällsuppgifterna skett till kommunernas och landstingskommunernas förmån.
Dessa tar i dag i anspråk dubbelt så myckel av landets resurser som staten. I
tabellen nedan redovisas utvecklingen av den offentliga sektorn i procent av
bruttonationalprodukten .

Den offentliga sektorn i procent av BNP — Hopande priser

1965 1975 1982

13,2

20,2

24,7

8,9

16,4

21,1

4,3

3,8

3,6

11,9

11,7

11,8

8,7

8,4

8,7

3,2

3,3

3,1

25,1

31,9

36,5

Kommunerna/landstingskommunerna

-
Konsumtion

-
Investeringar

Staten

- Konsumtion

- Investeringar

Total offentlig resursanvändning

Källa: Nationalräkenskaperna

Utbyggnaden av den offenfliga sektorns verksamhet har
också fått stor betydelse för sysselsättningen. Nästan en tredjedel av det
totala antalet sysselsatta är verksamma med stafliga, kommunala eller landstingskom-

Prop. 1983/84:152 41

munala
uppgifter. Slalens andel har sedan mitten av 1960-lalet ökat relativt lite. Det
är i ställel kommunerna och landstingskommunerna som svarat för den krafiigt
ökade sysselsättningen i offentlig verksamhet.

Av
tabellen nedan framgår att 24 procent av de yrkesverksamma återfinns inom de
kommunala och landslingskommunala sektorerna. 1 mitten av 1960-lalet uppgick
motsvarande andel till ca 9 procenl. Det totala antalel anställda i kommuner
och landstingskommuner uppgick år 1982 till drygt 634000 resp. drygt 376000
personer. Motsvarande siffra för staten var 431000.

Den ofTentliga sysselsättningens andel i procent av den
totala sysselsättningen

1965 1974 1982

12,6

20,9

27,7

5,0

5,8

7,2

7,6

15,1

20,5

14,2

23,7

31,7

5,2

5,8

7,4

9,0

17,9

24,8

/ anlal limmar

-
Staten

-
Kommunema/landstingskommunerna

/ antal sysselsatta

-
Staten

-
Kommunerna/landstingskommunerna

Källa:
Nationalräkenskaperna och SCB

En
snabb ökning av sysselsättningen har särskilt ägt rum inom områdena social
omsorg, utbildning saml hälso- och sjukvård. Av del toiala antalet anställda år
1982 i kommunerna fanns nästan 40 procent inom området social omsorg och 33
procent inom utbildningsområdet. De två största verksamheterna sysselsatte
således 73 procent av de anslällda i kommunerna. Av de landstingsanslällda var
vid samma tidpunkt 86 procenl verksamma inom hälso- och sjukvården.

5.3
Kommunernas och landstingskommunernas verksamhet

Av
föregående avsnitt har framgått att kommunerna och landstingskommunerna spelar
en central roll för vårt lands demokrati, ekonomi och sysselsättning. Kommunala
organ har i dag ansvar för de flesta samhällsfrågor som direkt berör den
enskilde. Skolväsendel är en väsentlig uppgift hksom socialtjänsten där
kommunerna svarar för exempelvis barnomsorgen och äldrevården.
Räddningstjänst, miljö- och hälsoskydd, vatten och avlopp, galor och vägar,
frilid och kultur är andra kommunala angelägenheter av stor belydelse.
Samhällsplanering och bostadsbyggande utgör också viktiga delar av den
kommunala verksamheten. Av diagrammet nedan framgår hur kommunernas
nettokostnader år 1982 procentuellt fördelades på oUka verksamhetsområden.

Prop.
1983/84:152

Procentuell fördelning av kommunernas nettokostnader

42

Källa:
Kommunemas finanser 1982

För
landstingskommunerna är hälso- och sjukvården den hell dominerande uppgifien.
Mer än tre Qärdedelar av de landslingskommunala utgifterna går tiU denna
sektor. Landstingskommunernas övriga verksamhetsområden är omsorger om
psykiskt utvecklingsstörda, utbildning, kultur, kollektivtrafik och sociala
frågor. I del följande diagrammet är landsflngs-kommunernas nettokostnader år
1982 procentuellt fördelade på olika verksamheter.

Procentuell fördelning av landstingskommuniernas
nettokostnader

Källa: Kommunemas finanser 1982

Prop. 1983/84:152 43

6
Olika former för samverkan mellan stat och kommun

Den
offentliga verksamheten måste ses som en helhet. En nära samverkan mellan
samhällsorganen är nödvändig på många områden. Staten har det övergripande
ansvaret för samhällsutvecklingen och måste därför på olika sätt kunna påverka
den kommunala sektorns verksamhet. I det följande lämnas en redovisning för
olika former av samverkan och styrinstrument mellan stat och kommun.

6.1
Lagar och andra författningar

Den
statliga administrativa regleringen av kommunerna och landstingskommunerna
sker genom lagar, förordningar och statliga myndigheters föreskrifter m. m.
Regleringen kan uppdelas på bestämmelser i regeringsformen, i kommunallagen, i
specialförfattningar och i andra författningar inom främst förvaltningsområden
av typ arbetsmiljölagen och datalagen.

Regeringsformen

I
1974 års regeringsform markeras på olika sätt den kommunala självstyrelsens belydelse
för del svenska samhället och demokratin. I det inledande kapitlet om
statsskickets grunder slås fast alt den svenska folkstyrelsen förverkligas
genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal
självstyrelse (1 §). I samma kapitel ges vissa grundläggande beslämmelser för
hela den kommunala sektorn. Där anges atl del i riket finns primärkommuner och
landstingskommuner, att beslutanderätten i dessa utövas av valda församlingar
och atl kommunerna får ta ut skall för skötseln av sina uppgifter (6 §). I
regeringsformen slås vidare fast atl gmnderna för ändringar i rikets indelning
i kommuner, för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den
kommunala beskattningen besläms i lag. I lag skall även meddelas föreskrifter
om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden (8 kap. 5 §).

Kommunallagen

Regeringsformen
anger den kommunala självstyrelsens konstitutioneUa fömtsättningar. En närmare
reglering av kommunernas och landstingskommunernas verksamhet görs i kommunaUagen
(1977:179) och olika specialförfaltningar. I kommunallagen finns bestämmelser
om kommunernas och landstingskommunernas kompetens, uppgiftsfördelningen
mellan beslutande saml förvaltande och verkstäUande organ, de kommunala organens
arbetsformer, den ekonomiska förvaltningen, revision, skatt till kommun och
landstingskommun samt kommunalbesvär. I fråga om befogenheter och åligganden
regleras i kommunallagen endast den s. k. allmänna kompetensen. Uppgifter som
härrör från denna kan betraktas som friviUi-ga.

Prop.
1983/84:152 44

I princip kan en kommun bedriva vilken slags verksamhet
som helst fömtsatt att kommunmedlemmarna är eniga därom. En kommunmedlem kan
emellertid genom att överklaga ett kommunalt beslut - genom s.k. kommunalbesvär
- få rättsligt prövat om exempelvis ett visst åtagande ryms inom den kommunala
kompetensen. Utfallen av sådana rätlsliga prövningar - rättspraxis - har kommit
alt ange principerna och därmed gränserna för den allmänna kommunala
kompetensen.

Den kommunala kompetensen är emellertid inte konstant över
tiden ulan undergår ständiga förändringar. Kompetenslagsliftningen och be-svärsinstitulet
innebär i sig ingen stallig styrning i betydelsen alt staten med kompelensreglerna
vill förmå kommunerna att agera på visst sätl. Detta är jämfört med vad som
gäller för statliga organ en avgörande skillnad.

Speciallagar

I olika specialförfattningar har kommunerna och
landstingskommunerna ålagts ansvaret för väsentliga samhällsuppgifter. De
viktigaste författningarna inom kommunernas obligatoriska verksamhetsområden
är byggnadslagen, hälsoskyddslagen, skollagen och socialtjänstlagen.
Landstingskommunernas verksamhet regleras i huvudsak av hälso- och sjukvårdslagen,
folktandvårdslagen samt omsorgslagen. Dessa lagar med följdförfattningar anger
mer eller mindre detaljerat vilken verksamhet kommunerna resp.
landstingskommunerna skall bedriva inom de berörda områdena. Föreskrifterna
anger också i regel hur verksamheten skall organiseras och genomföras, på vUken
nivå ärenden skall beslutas samt vilka kontakter och samråd som skall las i
olika frågor.

Detaljeringsgraden i lagstiftningen för obligatoriska
verksamheter skiftar från område till område. För skolsektorn är regelsystemet
relativt omfattande och delvis tämligen detaljreglerande. Bestämmelserna i hälso-
och sjukvårdslagen är däremot ganska allmänt hållna.

Utvecklingen har i stort gått mol alt lagstiftningen har
blivit mindre detaljerad och på många områden har lagarna i huvudsak kommit alt
innehåUa allmänt hållna föreskrifter. Det gäller exempelvis socialtjänstlagen
samt hälso- och sjukvårdslagen. Lagar av denna typ har kommit alt kallas
ramlagar. I en del ramlagar t. ex. arbelsmiljölagen har regeringen och underiydande
myndigheter getts omfattande bemyndiganden att utfärda föreskrifter för lagens
tillämpning. Sådana bemyndiganden för statliga myndigheter att ge ut
föreskrifter har i många fall lett till en omfattande och detaljerad reglering.
I socialtjänst- samt hälso- och sjukvårdslagarna har emellertid bemyndigandena
för berörda myndigheter avsevärt inskränkts bl. a. med hänsyn till den
kommunala självstyrelsen.

Prop. 1983/84:152 45

6.2 De
statliga myndigheternas föreskrifter m. m.

Den
stafliga styrningen av kommunerna och landstingskommunerna sker i stor
utsträckning genom att statliga myndigheter utfärdar föreskrifter och allmänna
råd. Utvecklingen mot ramlagstiftning innebär alt myndigheternas normgivning
fåll ökad belydelse för samhällsresursernas fördelning. Olika åtgärder har
vidtagits för att uppmärksamma dessa frågor.

-
I aUmänna verksstadgan
(1965:600), som reglerar myndigheternas uppgifter och arbete, föreskrivs numera
att myndigheterna i sin verksamhet skall eftersträva en minskad detaljkontroll
av kommuner och landstingskommuner.

-
Genom en särskild förordning
(1981:305) har de statliga myndigheterna ålagts atl göra en total genomgång av
de regler som riktar sig till kommuner och landstingskommuner. En redovisning
har lämnats till regeringen den 1juU 1983.

-
En generell inskränkning av
myndigheternas befogenhet att utfärda kostnadshöjande regler infördes år 1970
genom kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighets rätl att meddela
föreskrifter, anvisningar eller råd, den s. k. begränsningskungörelsen.
Huvudsyftet med begränsningskungörelsens bestämmelser är att bidra till att
hålla nere utgiflsexpansionen, främst inom den kommunala sektorn. Detta syfte
är av avgörande betydelse för tillämpningen och tolkningen av kungörelsen.

Enligt I §
begränsningskungörelsen får statlig myndighet inte, utan alt underställa
regeringen frågan, ge ändrade eller nya föreskrifter, anvisningar eller råd
som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer och som i mer än
oväsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar i den
verksamhet som berörs. Myndigheten skall utreda förslagels kostnadsmässiga
konsekvenser och höra företrädare för dem som kan förutses slutligt få bära de
ökade kostnaderna för ändrad standard eller ändrade normer. Vad som nu sagts
gäller dock inte om regeringen förordnar annorlunda i ett särskilt fall eller
meddelar undanlag för elt visst verksamhetsområde. Föreskrifterna gäUer inte
heller om kostnadsökningarna förutses komma att slutligt och i sin helhet
falla på kommuner och landstingskommuner och företrädare för dessa efler
hörande inte har påkallat att frågan underställs regeringen.

6.3 Statsbidrag
och ekonomiska överenskommelser

Statsbidragen
till kommuner och landstingskommuner är ett viktigt instmment för staten när
det gäller atl påverka utformningen och volymen av ohka verksamheter inom
kommunsektorn. Det gäller främst de s. k. specialdestinerade statsbidragen,
som utgår tUl ca 90 olika kommunala och landstingskommunala verksamheter.
Bidragens användning regleras i ett 70-tal författningar, I många fall är de
statliga föreskrifterna mycket detaljerade.

Prop. 1983/84:152 46

Statsbidragen
har stor betydelse för den kommunala ekonomin. År 1981 utbetalades nära 33
miljarder kronor i statsbidrag till kommunerna och ca 10,4 miljarder kronor till
landstingskommunerna. Detta innebär att en fjärdedel av kommunernas inkomster
utgörs av statsbidrag. Motsvarande andel för landstingskommunerna uppgår till
16 procenl. Dämlöver tillkommer ersättningen till sjukvårdshuvudmännen från
sjukförsäkringen. Totalt utbetalades år 1981 inemot 50 miljarder kronor i
statsbidrag och ersättningar till kommuner och landstingskommuner. För
innevarande år beräknas motsvarande belopp uppgå till 55 miljarder kronor.

Under
senare år har skalteutjämningssystemet reformerats. Detta har lett liU alt det
allmänna skatteutjämningsbidraget ökal väsentligt snabbare än de specialdestinerade
statsbidragen. Dessa är dock alltjämt dominerande och ulgår såväl till drift
som investeringsändamål. För vissa bidragstyper pågår elt översynsarbete för atl
minska statliga delaljbeslämmelser och förenkla mtinerna för själva slatsbidragsgivningen.

Regeringen
och kommunförbunden har numera överiäggningar om riktlinjer för den
kommunalekonomiska utvecklingen. Detta kan sägas vara en övergripander form av
informell staflig styrning. Ambiflonen för diskussionerna var från början
främst att hålla nere ökningar i de kommunala skattesatserna. Riksdagens beslut
om den kommunala ekonomin har därefter vidgats till atl även omfatta den
kommunala volymutvecklingen och de finansiella förutsättningarna för
kommunsektorn.

6.4
Samhällsplanering

Den
offentliga samhällsplaneringens utbyggnad är en del av den offentliga sektorn
expansion. En rad nya såväl statliga som kommunala planeringsformer har
utvecklats. På den stafliga sidan är det främst nivåplaneringen som har byggts
ut för att samordna olika sektorsintressen. Exempel på sådan planering är på
riksnivå den fysiska riksplaneringen och på regional nivå länsplaneringen.

På
kommunal nivå har den statliga reformverksamheten inneburit att kommunerna
ålagts en rad sektoriella planeringsformer. Flera av dessa sektorsplaner har
initierats av statliga organ med ofta relafivt smala verksamhetsfält. Exempel
på obligatoriska sektorsplaner som kommunema och landstingskommunerna svarar
för är bostadsförsörjningsprogram, Ira-fikförsörjningsplaner, oljereduktionsplaner,
barnomsorgsplaner och omsorgsplaner. Inom vissa områden, exempelvis
trafikförsörjning och beredskapsplanläggning, är de statliga kraven på
kommunal planering gmnd för statsbidrag till verksamheten.

Prop. 1983/84:152 47

6.5 Underställningsskyldighet

Vissa
kommunala beslut måste för att bli gällande underställas statlig myndighets
prövning och fastställelse. I ell underställningsmål skall en allsidig prövning
av det underställda beslutet företas. Prövningen avser inte bara beslutets laglighel
utan även dess lämplighet, ändamålsenlighet och skälighet. Den statliga myndigheten
kan antingen fastställa eller ogilla det underställda beslutet. I del senare
fallet återförvisas ärendet till kommunen.

Antalet
underställningspliktiga ärendegmpper har under senare år begränsats högst
väsentligt. Strävan från statsmakternas sida har varit atl minska den statliga
tillsynen över kommunerna och landstingskommunerna. Underställningsförfarandel
har därvid ansetts vara den form av statskontroll som så långt möjligt bör
slopas. Utvecklingen har lett till atl några bestämmelser om underställning i
dag inte finns i kommunallagen. I olika specialförfaltningar anges däremoi att
vissa beslul skall underställas statlig myndighet. Exempel på sådana beslut är
förbundsordning för kommunalförbund (21 § kommunalförbundslagen, 1957:281), brandordning
(2 § brandstadgan, 1962:91), lokal ordningsstadga (23 § allmänna ordningsstadgan,
1956:617), stads- och byggnadsplaner (10, 24 §§ byggnadslagen, 1947:385),
reglemente för folkhögskolor (9 § folkhögskoleförordningen) samt omsorgsplan
till den del som gäller särskolan (8 § omsorgslagen).

6.6 Allmän
tillsyn

I
olika specialförfattningar finns föreskrifter om all statliga myndigheter skall
utöva tillsyn över hur kommuner och landstingskommuner sköter sina uppgifter.
De centrala ämbetsverken är i regel ålagda att följa verksamheten i hela
landet. Exempelvis utövar skolöverstyrelsen tillsyn över skolväsendet, staiens
planverk över byggnads- och planväsendel, socialstyrelsen över vårdområdena
och naturvårdsverket över miljövården. Vissa statliga seklorsmyndigheter har
också underlydande organ på regional nivå. För skolfrågor finns länsskolnämden,
för bostadspolitiken länsbostadsnämnden och för arbetsmarknadsfrågor
länsarbetsnämnden.

Länsstyrelsen
utövar en aUmän tillsyn över kommunerna och landstingskommunerna. Enligt 5 § länsstyrelseinslmktionen
(1971:460) ankommer det på länsstyrelsen att inom sitt verksamhetsområde
övervaka att vad som enligt lag eller annan författning åligger statlig
myndighet, kommun, landstingskommun eller enskild blir behörigen fullgjort.
Denna bestämmelse ger inte länsstyrelsen några maktmedel utöver dem som anges
i resp. specialförfaltningar. Länsstyrelsen har enligt dessa rält atl på vissa
områden utfärda förbud, förelägga vite och vidta årgärder i det kommunala organets
ställe.

De
statliga myndigheternas tillsyn kan ske i form av inspektioner. Exem-

Prop. 1983/84:152 48

pelvis
kan socialstyrelsen utöva en del av tillsynen över landstingskommunerna genom
inspektioner av sjukhus o.d. Tillsynen kan utmynna i förelägganden,
rekommendationer eller innebära enbart rådgivning.

Några
närmare bestämmelser om hur de statliga myndigheternas tillsyn över kommuner
och landstingskommuner skall utformas finns i regel inte. I kungörelsen
(1970:641, ändrad senast 1983:223) om begränsning av myndighets rätl alt
meddela föreskrifter, anvisningar och råd finns en allmän bestämmelse (1 a §)
som säger atl myndigheterna skall bedriva sin verksamhet på sådanl säll att kostnadshöjande
effekter begränsas även vid tillsyns- eller inspektionsverksamhet.

Tillsyn
i form av inspektioner kan ses som en form av efterhandskontroll och
uppföljning av hur kommunerna och landstingskommunerna fullgör sina uppgifter.
I vissa fall kan inspektioner uppfattas som en form av direkt styrning eller s.
k. orderstyrning från staiens sida och kan därmed ses som det kanske mest
påtagliga statliga ingreppet i den kommunala självstyrelsen,

6.7
Besvärsinstituten samt JO:s och JK:s tillsyn

Genom
prövning av kommunmedlems besvär över kommunala beslut kontrollerar staten att
kommuner och landstingskommuner inte använder sina maktbefogenheter i strid med
allmänna eller berättigade enskilda intressen. Besvär som anförs med stöd av
kommunallagen är den form av kontroll som innebär det lindrigaste ingreppet i
den kommunala självstyrelsen. En mer ingående kontroll kommer till stånd genom
s.k. förvaltningsbesvär, som anförs med stöd av specialförfattningarna.
Huvudsyftet med förvaltningsbesvär är dock inte att kontrollera den kommunala
verksamheten utan att vara ell skydd för enskildas eller andra allmänna intressen.
En ingående belysning av förhållandel mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär
lämnas i kommunalbesvärskommitténs betänkande (SOU 1982:41) Överklagande av
kommunala beslut.

Riksdagens
ombudsmän (JO) har vissa tillsynsbefogenheler gentemot kommunerna och
landstingskommunerna. JO kan inte ändra ett kommunalt beslut eller ålägga en
kommun all handla på ett visst sätt. Han kan emellerfid väcka åtal mol den som
begår fel, göra erinran mot beslutet eller göra ett principuttalande.

Justitiekanslern
(JK) har tUlsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar
och andra författningar saml i övrigt fullgör sina åligganden. Under justitiekanslerns
tillsyn står bl.a. kommunala myndigheter samt tjänstemän och andra
befattningshavare vid den kommunala myndigheten. Tillsynen omfattar dock inte
ledamöter av beslutande kommunal församling. Vid sin fillsyn över kommunala
myndigheter skall JK beakta de former i vilka den kommunala självstyrelsen
utövas.

Prop. 1983/84:152 49

6.8
Övriga styrinstrument

Utöver
dessa mera formbundna styrinstrument kan staten påverka kommunernas och
landstingskommunernas beleende och agerande genom att t. ex. ta fram kunskapsunderiag,
förmedla erfarenheter, sprida information om utredningsresultat, idéer och
utvecklingstendenser, anordna konferenser och ulbildningsseminarier. Den
anmälnings- och uppgiflsskyldighel som föreskrivs i olika författningar ger
också statliga myndigheter vissa möjligheter att utöva uppsikt över kommunala
organ. Vidare har staten möjligheter att indirekt påverka kommunal verksamhet
och organisation genom kompetens- och behörighetsregler samt den grundläggande
utbildningen av personer som sedan erhåller befattningar inom den kommunala sektorn.

III Kommunala förändringsönskemål

7
Kartläggning av önskemål om enklare regler och ökad samverkan

En
grundläggande utgångspunkt för stal-kommunberedningens arbete är all
kommunernas och landstingskommunernas kunskap och erfarenhet tas till vara. Det
är därför viktigt att som underiag för ställningstaganden till en försöksverksamhet
kartlägga de problem som för närvarande finns i relationen mellan stat och
kommun. Försöksverksamheten måste enligt beredningens mening bygga på de
synpunkter och önskemål om förändringar som finns på kommunal nivå.

Beredningen
ger i det följande en översikthg redovisning av olika förändringsönskemål.
Syftet är alt ge en allmän uppfattning om omfattningen och inriktningen av en
kommande försöksverksamhet. Redovisningen bygger i första hand på de enkäter
som Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet genomförde 1980 fill
samtliga kommuner och landstingskommuner. Därutöver har synpunkter inkommit till
beredningen från såväl kommuner som landstingskommuner. Kommunbesök har bl. a.
gjorts i Bräcke, Haninge, Sollentuna och Norrköpings kommuner. Förslag från länsstyrelserna
till rationaliseringar och förenklingar av uppgifter som åvilar dem har också
beaktats. Förslagen har bl.a. framförts i anslutning till
anslagsframställningarna till regeringen under senare år.

En detaljerad redovisning av förbundens enkäter har getts i särskilda rapporter
under våren 1981. En sammanställning av kommunernas enkätsvar återfinns i
kommunförbundets rapport Statlig styrning av kommunal verksamhet. I
publikationen Besparingsförslag rörande statlig normgivning har
Landstingsförbundet gjort en motsvarande sammanställning av landstingskommunernas
enkätsvar. Sammanlagt framfördes i cirka 900 fall 4 Riksdagen 1983184. 1 saml. Nr
152

Prop.
1983/84:152 50

önskemål om förändringar av den statliga tillsynen och
kontrollen av kommunerna och landstingskommunerna.

Förändringsförslagen redovisas i komprimerad form enligt
den indelning i programområden som används i kommunalekonomiska sammanhang (avsnitt
7.1). De särskilda synpunkter som framförts om förändringar i den kommunala
nämndorganisationen presenteras i avsnitt 7.2. I avsnitten 7.3 och 7.4
behandlas olika önskemål om förbättrad samverkan mellan statliga och kommunala
organ resp. ökad inomkommunal samverkan.

Förslagen speglar en pågående diskussion om förhållandet
mellan stal och kommun. Redovisningen ger endast exempel på ändrad reglering
och nya samarbetsformer som kan aktualiseras i försöksverksamheten. Önskemålen
är från kommunall håll inle prioriterade inbördes. Redovisningen innebär inte någol
ställningstagande från beredningens sida till de framförda önskemålen.

7.1 Kommunernas och landstingskommunernas önskemål om
förändringar av statlig reglering

De önskemål om regelförändringar i relationen stal/kommun
som framförts i olika sammanhang från kommuner, landstingskommuner, länsstyrelser
m. fl. är givetvis av olika karaktär. Önskemålen varierar från förslag om
huvudmannaskapsförändringar och allmänt hållna synpunkter om regelöversyner å
den ena sidan och detaljerade förslag till regeländringar å den andra. De mest
reglerade kommunala verksamheterna utsätts naturligen också för den mest
ingående kritiken. Till dessa områden hör byggnads- och planväsendet liksom
sektorerna bostadsförsörjning, skolväsende, social omsorg, miljö- och
hälsoskydd samt omsorgsverksamhet.

De landslingskommunala önskemålen särredovisas endast belräffande
två sektorer, hälso- och sjukvård samt omsorgsverksamhet. Synpunkter på byggnadsverksamhet,
arbetsmiljö, trafik och utbildningsinsatser m. m. har sammanförts med kommunala
önskemål i samma ämnen.

Gemensam verksamhet

Många kommuner och landstingskommuner har allmänna
synpunkter på statsmakiernas normgivning och tillsyn av kommunal verksamhet.
Vid genomförande av ny och ändrad lagstiftning bör t.ex. konsekvenserna för den
kommunala sektorn analyseras bättre. En mer systematisk översyn av gällande
statliga normer och deras rättsliga karaktär är också nödvändig. Detla gäller
inte minst de regler som de statliga myndigheterna gett ul.

Allmänna synpunkter ges också på de statliga myndigheterna
när det gäller deras tillsynsuppgifler och statiistikinsamling. Översyn av
tillsynsuppgifterna och begränsning av stalistikinsamlingen förordas. Kravet
på underställning av olika kommunala beslut bör tas bort eller begränsas.

Statens ekonomiska stöd till kommunal verksamhet bör
enligt många

Prop. 1983/84:152 51

kommunala
önskemål i ökad ulsiräckning ges genom generella statsbidrag som möjliggör
lokal behovsanpassning.

Den
arbelsrättsliga lagstiftningen och följdbestämmelserna i kollektivavtal anses
ha skapat en omfattande byråkrati på kommunal nivå. Från kommuner och
landstingskommuner har ifrågasatts om reglerna har sådant värde för parterna
att kostnaderna för tillämpningen är försvarliga.

Många
synpunkter har avgelts beträffande byggnads- och plan väsendet. Ordningen med
såväl stallig som kommunal mätnings- och faslighelsbild-ningsverksamhel anses
orationell och bör ses över. På byggnadslagstiftningens område behandlas såväl
planfrågor som byggnormer och byggnadskontroll.

När
det gäller den fysiska planeringen yrkas bl. a. på ändringar i reglerna för planfastslällelse,
handläggning av stads- och byggnadsplaner och ersättning från fastighetsägare
för gatubyggnad.

Byggnadslagen
bör enligi några kommuner kompletteras med sådana regler så att ersättning kan
tas ut för planutredningar som initieras i samband med byggnadslovsansökningar.

Planverkets
föreskrifter och allmänna råd i Svensk byggnorm föranleder många
förändringsönskemål från såväl kommuner som landstingskommuner. Synpunkterna
berör bl. a. beslämmelserna om tillgänglighet för handikappade, soputrymmen
och sopnedkast, brandskydd och provisoriska lokaler samt kraven i samband med
ombyggnad av bostäder och anläggningar.

Byggnadsinspektionens
syfte bör enligt många kommuner klarläggas. Byggnadsnämndens roll bör begränsas
och endast avse stickprovskontroller. Lagen om påföljder och ingripanden vid
olovligt byggande (LPI) föreslås bli ändrad så att större ulrymme ges för
skälighetsbedömningar i enskilda ärenden.

Arbete
och näringsliv

Regleringen
inom del arbetsmarknadspolitiska området tas upp från flera håll liksom den
kommunala kompetensen på näringslivsområdet. Bl. a. behandlas reglerna om
byggnadstillstånd och byggarbetsnämndernas roll. Beloppsgränsen för skyldighet atl
söka byggnadstillstånd bör t.ex. höjas och kravet på tillstånd för väg- och VA-arbeten
omprövas. Andra önskemål är atl den ekonomiska redovisningen för att få
statsbidrag till beredskapsarbeten bör förenklas och atl AMU-uibildningens
läroplaner bättre samordnas med gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen.

När
det gäller kompetensfrågorna menar många kommuner och landstingskommuner alt
den kommunala sektorn skall ges större befogenheter alt stärka och stimulera
det lokala näringslivet. Ytteriigare synpunkter inom arbetsmarknadspolitiken
och näringslivsområdet lämnas i avsnitt 7.3 och då med särskilt betoning på
relationen mellan regionala och statliga organ och kommunsektorn.

Prop.
1983/84:152 52

Bostad.sförsörjning

Avsevärda rationaliseringsvinster skulle enligt mänga
kommuner uppnås om beslutanderätten i fråga om bostadslån och förbättringslån
delegeras till de kommunala förmedlingsorganen. Därutöver lämnas flera detaljerade
förslag som rör arbetsfördelningen mellan det kommunala förmedlingsorganet och
länsbostadsnämnden. Som exempel kan nämnas beslutsfattandet belräffande
dispens från del s. k. markvillkorel, kommunal borgen i bosladslåneärenden och
bosladsanpassningsbidrag.

Handläggningen av bostadsbidragsärenden bör enligt flera
kommuner överföras till försäkringskassan. Andra frågor som las upp gäller bl.a.
möjligheterna att i högre grad avgiftsfinansiera kommunala tjänster på bostadsförsörjningsområdet
och behovet av förenklade regler i samband med tomträttsavgälder.

Kommunikationer

Relationerna mellan vägverket och kommunerna berörs av
många kommuner. Bl.a. anförs all verkets granskning av ritningar och
arbetsplaner bör modifieras. Uppgiftslämnandet i samband med statsbidrag till
gator och vägar anses alltför omfattande och bör förenklas.

På kollektivirafikområdel föreslås från flera kommuner och
landstingskommuner att länshuvudmännen bör får generellt tillstånd för
linjetrafik med buss omfattande hela länet. Andra krav på förändringar rör bl.a.
beslutanderätten för turiistor och statsbidrag till kollektivtrafik. Beslutanderätten
beträffande statsbidrag bör enligt några förslag flyttas från transportområdet
till länsstyrelserna.

Förslag som gäller trafiknämndernas verksamhet har också
aktualiserats från kommunall håll. Nämnderna föreslås t.ex. få rätt att avgiftsbelägga
tillstånd till dispens från de lokala trafikföreskrifterna. Beslutanderätten i
fråga om hastighetsbegränsning och uppsättning av trafikmärken bör vidare
överföras från länsstyrelse till kommun.

Utbildning

Utbildningsområdet är i mycket hög grad styrt av statliga
regler. Detta förhållande återspeglar sig också i förbundens enkäter. Ingen
annan sektor redovisar fler önskemål om regelförändringar.

Beslutsfattandet inom skolväsendet bör enligt många
decentraliseras. Relationerna skolöverstyrelsen - länsskolnämnd -
skolstyrelse/utbildningsnämnd bör ändras och skolledarnas beslutanderätt
omprövas.

En översyn bör göras av gällande bestämmelser om den
lokala skolorganisationen (skolenheter, skolledare, undervisningsgrupper,
resurstimmar, terminstider, samordning skola - förskola).

Många förändringsönskemål rör personalbestämmelserna inom
skolan. Främst las frågor om statligt reglerade anställningar, personalbehov
och lärarkompetens upp.

Prop. 1983/84:152 53

Synpunkter
på förändringar lämnas från många håll när del gäller lärarnas
anställningsvillkor. Bl.a. behandlas beslutsinstans, anställningsformer, ijänstgöringskyldighel,
ijänslledighetsförmåner, löneförmåner, sociala förmåner och anställningstrygghet.

Förslag
har lämnats på undervisningens innehåll och organisation bl.a. vad gäller klasstorlek,
lärarinsats, lerminsindelning, läroplaner, läromedel och studiestödels adminislration.

Många
förslag tar sikte på en friare resursanvändning. Statsbidragen till grundskolan,
gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning bör göras mindre styrande för
kommunerna och landstingskommunerna. Statsbidragssystemet för uppföljningsinsalser
för ungdom under 18 år anses vara särskilt krångligt och bör förenklas.

Social
omsorg

Socialnämndens
uppgifter las upp i ett antal fall. Inom familjerätten ställs krav på enklare
handläggning av ärenden om underhållsbidrag och ändrat huvudmannaskap för
förmyndare/överförmyndare.

Inom
nykterhetsvården föreslås bl.a. enklare regler om statsbidrag till alkoholkliniker
som i mindre grad anknyter till institutionsvård. När del gäller flykUngärenden
anses förfarandel vid ansökningen om bistånd till flyktingar alltför detaljerat
och bör därför förenklas.

Slalens
styrning av förskolor och fritidshem behandlas i åtskilliga fall. Som exempel
på beslämmelser som bör ändras kan nämnas statsbidragsregler, regler om
barnomsorgsplanering och bostadslånebestämmelser.

Hälsoskydd
och miljövård

Från
många kommuner lämnas synpunkter på den omfattande och detaljerade styrningen
inom verksamhetsområdet liksom brister på samordning i den statliga
regleringen. Bestämmelserna om verksamhetens organisation, personal och
finansiering behandlas i flera fall.

Andra
frågor som tas upp gäller livsmedelskontroll, miljövård, vattenvård och
luftvård liksom smittskydd och djurskydd. Några huvudmannaskapsfrågor
behandlas också. Således förordas från flera håll att fillsynen av mindre
arbetsställen enligt arbetsmiljölagen bör föras över från kommunerna till
yrkesinspektionen. Det bör också övervägas om inle kommunernas uppgifter
enligt smittskyddslagen kan föras över till landstingskommunerna.

Samhällsskydd

Synpunkter
på regelförändringar har lämnats bl.a. avseende områdena familjebidrag till
värnpliktiga, civilförsvar och räddningstjänst. Administrationen av
familjebidragen bör enligt kommunerna förenklas eller alternativt föras över till
staten. Reglerna om skyddsrumsbyggande anses likaså krångliga. Skyddsrumsbeslul
bör t.ex. endasl behöva begäras i de fall skyddsrum verkligen kan byggas.

Prop.
1983/84:152 54

Civilförsvarets förråd av räddningsmateriel bör enligt
några kommuner kunna användas även av del kommunala brandförsvaret. På brandförsvarsområdet
aktualiseras bl.a. också frågorna om avgiftsbeläggning av brandsyn och ändrade
besiktningsintervaller för utryckningsfordon.

Hälso- och sjukvård

Från sjukvårdshuvudmännens sida önskas bl.a. enklare
regler för ersättningen från försäkringskassan för öppen och sluten sjukvård.
För barn-och vuxentandvården bör vidare införas en schablonmässig ersättning.

Andra ändringsförslag gäller reglerna i
läkemedelsförordningen och receptkungörelsen om förskrivningsrätl av läkemedel
saml reglerna om utfärdande av sjukpenninginlyg där behovei av flexiblare
regler förs fram för att bl.a. kunna pröva en vidgning av kretsen av behöriga.

Från många landstingskommuner förs också fram krav på
översyn av föreskrifter om formell kompetens för personal inom skilda
verksamhels-områden, på olika nivåer och för olika funktioner. Föreskrifterna
är kopplade till organisatoriska begrepp, vilket anses innebära låsningar och
hinder när en verksamhet förändras.

Nuvarande bestämmelser för tillsättning av vissa tjänster
för läkare m.fl., t.ex. vidareutbildade läkare/landläkare, föreslås vidare bli
borttagen så att tjänsletillsättning kan ske ulan statlig reglering.

Exempel på kostnadsdrivande normer från socialstyrelsen
som framförts från sjukvårdshuvudmännen är bl.a. beslämmelser om antal barnmorskor
per arbetslag, hygienanvisningar, anvisningar angående smitlo-spridning och
normer om ögondroppar till inneliggande patienter.

Den nuvarande prövningen av investeringar som görs av
nämnden för undervisningssjukhusens utbyggande (NUU) enligt
läkarutbildningsavtalet föreslås bli borttagen. Investeringsersättningen bör
omvandlas till en utökad driftersättning eller ersättas av en minskad statlig
styrning av investe-ringsersätlningen. NUU bör avskaffas.

Omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda

På omsorgsområdel önskas bl.a. översyn av reglerna om
avgiftsfria omsorger och av bestämmelserna om förtidspension under
utbildningstiden saml en förenklad hantering av omsorgslagarnas deklaralionsfrågor.

För särskolans del vill huvudmännen se en ökad
handlingsfrihet och mindre detaljreglering när det gäller klasstorlek,
veckolimmar för särskild undervisning, specialundervisning m. m. En översyn bör
också ske av slatsbidragsbestämmelserna som genom sin detaljrikedom anses hämma
en önskvärd utveckling.

Socialstyrelsens normgivning och tillsyn las också upp
från flera håll. Socialstyrelsen utger ett flertal skrifter inom omsorgsområdel
som har karaktären av rekommendationer. Styrelsen förutsätter i samband med t.
ex. inspektioner att rekommendationerna följs. Det bör klarare markeras humvida
en skrift är en rekommendation eller en formell föreskrift.

Prop.
1983/84:152 ,, 55

7.2
Förändringar i den kommunala nämndorganisationen

De
nybildade kommunerna Mala, Vaxholm och Essunga begärde under våren 1982 all
regeringen skulle ta initiativ till en dispenslagsliftning som skuUe göra del möjligl
för var och en av dessa kommuner att fr. o. m. den I januari 1983 inrätta en
gemensam byggnads- och hälsovårdsnämnd.

Som
skäl härför anfördes all volymen på ärendena hos hälsovårdsnämnderna och
byggnadsnämnderna i de mindre kommunena inte motiverar två nämnder. Dessutom är
sakområdena sådana all samråd mellan nämnderna ofta behövs. Det angavs också atl
det enligt lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna är möjligt att
på kommundelsnivå sammanföra uppgifter som ankommer på hälsovårdsnämnd och
byggnadsnämnd. Vidare framhölls det att kommunerna i dag har valfrihet när det
gäller frågan om särskild nämnd för viss specialreglerad verksamhet skall
inrättas eller ej (brandstyrelse, trafiknämnd, civilförsvarsnämnd osv.).

Bräcke
kommun hemställde i maj 1983 om dispens från den speciallagstiftning som
föreskriver obligatorisk socialnämnd, skolstyrelse, byggnadsnämnd och
hälsovårdsnämnd. Därvid ifrågasattes om dessa facknämnder fyller en reell
funktion i en kommun med 9000 invånare och med heltäckande kommundelsnämnder.

Bräcke
kommun har med början år 1981 med stöd av lokalorganslagen genomfört en
omfattande översyn av sin nämndorganisation. Organisa-Uonsöversynen fick som
första resultat att en kommundelsnämnd i Kä-larne inrättades fr.o. m. den 1
januari 1982.

Den
1 januari 1984 inrättades kommundelsnämnder även för kommundelarna Bräcke och Revsund-Gällö.
De tre kommundelsnämnderna svarar inom sina områden för all kommunal verksamhet
och ersätter således de facknämnder som från utgången av år 1983 endast i
formell mening finns kvar.

Brandstyrelsen
kvarstår dock som egen nämnd. Skälet till detta är enligt kommunen alt frågan
om räddningstjänstens och civilförsvarels organisation är under övervägande.
Ledamöter till de specialreglerade nämnderna skolstyrelsen, socialnämnden, byggnadsnämnden
samt miljö- och hälsoskyddsnämnden har formellt utsetts. Del har dock fömtsätls
atl dessa nämnder inte skall bedriva någon egentlig verksamhet. Medel avsedda
för nämnderna har inte avsatts i budgeten.

Antalet
revisorer har utökats till fem. Avsikten är att de enligt vad som uppges skall
utveckla metoder för en offensiv förvaltningsrevision anpassad till den nya
organisationen.

En
delegation för fysisk planering och hälsoskyddsfrågor har inrättats som ett
utskott till kommunstyrelsen. Delegationen skall behandla sådana frågor som kommundelsnämnderna
inte bör besluta i. Sådana frågor utgörs t.ex. av ärenden där kommunen är
byggnadslovssökande eller svarar för miljöfariig verksamhet. Vidare ulgör
delegationen kommunens förmedlingsorgan.

Prop. 1983/84:152 56

Slutligen
kan nämnas atl fullmäktige tillsätter byutvecklingsgrupper som under kommundelsnämnderna
skall utveckla sina resp. kommundelar.

7.3 Samverkan
mellan regionala statliga organ och kommuner, landstings

kommuner

1
olika sammanhang, bl.a. i samband med länsplaneringen, har synpunkter
framförts som rör förhållandet mellan regionala statliga organ samt kommuner
och landstingskommuner. Den långtgående sektoriseringen inom den statliga
länsförvaltningen anses ofta försvåra samordnade och sektorsövergripande
insatser. Vissa statliga organ anses ställa sådana villkor för slöd alt
kommunala och landstingskommunala initiativ till samordning över seklorsgränserna
hämmas.

Behovei
av samordning och samsyn när del gäller offentliga åtgärder som påverkar
sysselsättningsmöjligheterna och serviceutbudet på kommunal nivå framhålls. Bl.a.
anses de regler som styr arbetsmarknadsmyndigheternas agerande vid
ställningstagande till konkreta sysselsättningsprojekt inte la tillräcklig
hänsyn till dagens arbetsmarknadssituation. Synpunkter har framförts som
innebär alt kommunerna och landstingskommunerna bör ges ell större inflytande
när det gäller val av åtgärder och hur insatserna skall organiseras.

Flera
kommuner framhåller att en samordning mellan AMU, gymnasieskolan och
vuxenundervisningen bör underlättas liksom möjligheterna till samarbetslösningar
mellan statlig och kommunal förelagshälsovård.

7.4 Samverkan
mellan kommuner och landstingskommun

Samverkan
inom länen mellan landstingskommunen och kommunerna förekommer i många former
och inom olika verksamhetsområden. I första hand gäller detta inom vårdsektorn
och på kollektivtrafikområdet. Bl.a. i Jämtlands län har dessa samordningssträvanden
tagit sig särskilt starka uttryck. 1 detta sammanhang har en del hinder i den
statliga regleringen uppmärksammats, bl. a. på stalsbidragssidan.

Jämtlands
läns landstingskommun och Bräcke kommun har omfattande planer på samverkan som
- i viss miån - kräver förändringar i statliga regelsystem.

Inom
ett flertal olika verksamhetsområden bedöms kvalUets- och kvan-titetsmässiga
samordningsvinster kunna göras. Exempel på sådana områden är äldreomsorg, skolhälsovård
saml vård och hjälp för barn, ungdom och handikappade. Inom området vård och
omsorg av utvecklingsstörda har landstingskommunen sedan länge i samverkan med
kommunerna arbetat för normalisering, integration och avinstilutionalisering.
Frågor som bostad, skola och arbete är viktiga område i detta sammanhang där
nya samverkansformer kan vara värda att pröva.

Prop. 1983/84:152 57

Ytteriigare
ett samverkansfält gäller vård och hjälp till personer med psykiska störningar
och olika former av missbruk. Inom landstingskommunen har beslul fattals om
införande av s. k. sektoriserad psykiatri. Antalet vårdplatser inom den slutna
vården har kunnal reduceras i väsentlig ulsiräckning. Denna utveckling innebär
ökad belastning för kommunerna vad avser bosläder, olika stödformer m. m. och
krav på nära samarbete mellan huvudmännen. Likaså ökar kraven på den
landstingskommunala öppna vården.

Jämtlands
läns landstingskommun har sedan år 1980 en kommunbaserad primärvård under
ledning av en lokal politisk nämnd. Syftet har väsentligen varil att stärka
demokratin och möjliggöra bättre samordning med kommunerna. Inom varje
primärvårdsområde, lika med kommunområde, har byggts upp resurser i form av
hälsocentraler, lokala sjukhem m. m.

Del
kan också noteras atl kommunaldemokratiska kommittén i elt betänkande
föreslagit vidgade möjligheter atl inrätta lokala organ i landstingskommunerna.
Denna fråga övervägs f n. i civildepartementet.

IV Beredningens förslag tili försöksverksamhet

8
Allmänna utgångspunkter

8.1
Fortlöpande förändringsarbete

Formerna
för samspelet mellan stal och kommun har förändrats under de senaste
årtiondena. De kommunala organens ansvar har successivt vidgats. De statliga
tillsyns- och kontrollfunktionerna har fortlöpande anpassats till nya behov.
Förutsättningarna för detta hänger i hög grad samman med den senaste kommunindelningsreformen.

Den
senaste kommunallagsreformen karaktäriserades av alt kommunerna och landstingskommunerna
gavs slor frihet att anpassa sina arbetsformer till de lokala förhållandena. I
detla sammanhang ändrades också en stor mängd specialförfattningar i syfte atl
skapa större enhetlighet och enkelhet i den statliga regleringen av den kommunala
organisationen och planeringen. På det ekonomiska området har begränsningar
genomförts i den statliga detaljregleringen. Skatieutjämningssystemet har
byggts ul samtidigt som antalet specialdestinerade statsbidrag har minskat.
Vidare har förändringar successivt vidtagits av antalet ärendegrupper där kommunala
beslut måste underställas stallig myndighet för alt bli gällande. Det kommunala
ansvaret och handlingsfriheten har också vidgats i samband med statsmakternas
översyn av olika verksamhetsområden. Även den statliga utredningsverksamheten
liksom myndigheternas normgivning har uppmärksammals.

Prop.
1983/84:152 58

8.2 Riktlinjer i utredningsdirektiven

Villkoren för offentlig verksamhet har påtagligt förändrats
under senare år. Den sociala och tekniska utvecklingen har skapat nya
förutsättningar för verksamhetens innehåll och forniier. De ekonomiska
resurserna är knappare än tidigare. Många människor anser alt avståndet mellan
dem och samhällsorganen har ökat på grund av att den offentliga organisationen
blivit alltför invecklad och präglad av ett överdrivet tekniskt synsätt. I
samma riktning verkar en långtgående uppdelning av verksamheten i olika
sektorer.

De offentliga organens tjänster till medborgarna måste
tillhandahållas med slor lyhördhet för människornas behov. En avgörande
utgångspunkt för alla samhällsorgan är vidare att en stram anslagstilldelning
kommer att vara nödvändig under lång lid. Det är då angeläget att medborgarna
kan förvissa sig om alt de anvisade medlen kommer till effektivast möjliga
användning. I ett sådant läge är det väsentligt att en samlad bedömning och
prioritering av olika samhällsinsatser kommer till stånd. Formerna för
samverkan mellan stat och kommun har härvid stor betydelse.

I direktiven till stat-kommunberednmgen framhåller chefen
för civildepartementet att såväl staten som kommunerna och
landstingskommunerna måsle vidla åtgärder som leder till ett bättre
resursutnyttjande, bättre samhällsservice och ökal dellagande i siamhällsverksamhetens
utformning. Ett viktigt inslag i detta arbete är atl åstadkomma ökad samverkan
och förenklingar av regler i relationerna mellan stal och kommun.

En väsentlig uppgift för statliga organ är enligt
direktiven att vidta åtgärder som underlättar för kommunerna och
landstingskommunerna att fullgöra sina uppgifter. Det statliga regelsystemet
anses vara alltför omfattande och seklorielll uppbyggt. Regleringen bedöms i
vissa sammanhang utgöra hinder för en ändamålsenlig utformning av verksamheten
på kommunal nivå. I många fall begränsas möjligheterna till lokal anpassning
och utveckling av arbetsformerna. Statliga regler spelar också slor roll för
vilka kostnader som uppkommer.

Från demokratisk synpunki är det betydelsefullt alt besluten
läggs så nära medborgarna som möjligl. Vid ställningstagande till den kommunala
självstyrelsens roll och det statliga regelsystemets utformning måste dock
enligt civilministern en avvägning ske mellan olika intressen. Önskemålet om
lokalt självbestämmande behöver vägas mot kraven på samordning, lika tillgång
till samhällsservice och rättssäkerhet. Förhållandel mellan statliga och
kommunala organ måste också präglas av samverkan och respekt för den kommunala
självstyrelsens villkor. Detla är viktiga förutsättningar om gemensamma
samhälleliga mål skall kunna uppnås.

Prop. 1983/84:152 59

8.3 Försöksverksamhet — ett sätt att pröva nya former för
samverkan

Behovei av statlig tillsyn och kontroll över kommunerna
och landstingskommunerna har vid olika tillfällen varit föremål för utredning
och överväganden. Vatje förändring i riktning mot ökad kommunal självstyrelse
har hittills i hög grad gjorts sektorsvis. Genom sektorsvisa studier har problemen
inventerats och förslag genomförts främst med hänsyn till den berörda sektorns
behov och förutsättningar. En viktig slutsals från detta arbete är att
reformarbete med denna inriktning vid sidan av principiella invändningar möter
tvekan från ansvariga samhällsorgan just därför att de förändrade
förutsättningarna inle prövats i praktiken.

De problem som den offentliga sektorn i dag slår inför
kräver enligt beredningens uppfattning att nya former för omprioritering och
förnyelse av samhällsorganisationen prövas. När del gäller den kommunala verksamheten
är det väsentligt att skapa bättre förutsättningar för kommunerna och
landstingskommunerna atl anpassa sina beslut och åtgärder till de lokala och
regionala förhållandena. Genom atl begränsa den statliga regleringen blir del möjligl
alt öka de enskilda människornas inflytande på den kommunala verksamheten
samtidigt som samhällsresurserna kan utnyttjas på ett effektivare sätt.
Beredningen anser all en försöksverksamhet med denna inriktning bör sättas igång.
De särskilda former för fältförsök som slat-kommunberedningen nu eftersträva'-
på det samhällsorganisatoriska området kan underlätta för ett mera intensivt
förändringsarbete såväl vad avser samhällsverksamhetens innehåll som former.

Den statliga styrningen syftar till alt skydda viktiga
intressen. Skyddet för dessa intressen är väl tillgodosett. 1 direktiven till slat-kommunberedningen
kan konstateras att en minskning av styrningens styrka är motiverad för alt
minska kostnader, stärka del lokala inflytandet och förbättra samordningen
mellan samhällssektorer och samhällsorgan.

Samtidigt finns ett behov av alt understryka atl en djärv
och nyskapande försöksverksamhet inte får innebära atl skyddet för viktiga
statliga intressen eftersatts.

I grunden finns atl de centrala politiska organen -
regering och riksdag - även fortsättningsvis måste ha möjlighet att genomföra
en i dessa organ fastställd politik för landet som helhet, t.ex. vad gäller
likvärdig och rättvist fördelad samhällsservice.

Del kan heller inte bli fråga om atl undanröja sådan
statlig reglering som utgör ett skydd för medborgarnas liv och hälsa och för
särskilt utsatta eller svaga grupper. Samma dignitet har de beslämmelser som
kommit till för att garantera de enskildas rättssäkerhet. Det kan gälla
möjligheten till insyn i offentlig verksamhet och rätlen all anföra besvär över
samhällsorganens beslul. Över huvud taget anser beredningen alt frågor som
gäller kommunernas och landstingskommunernas ställning som part gentemot
enskilda kommunmedlemmar inte bör tas upp inom ramen för försöksverksamhe-

Prop.
1983/84:152 60

ten. De enskilda i försöksområdena skall inte rättsligt
komma i ett sämre läge än andra.

Sådana förenklade regler som uppkommer genom
försöksverksamheten skall därtill sammantagna ge en effektivare
samhällsverksamhet och inte öka de statliga koslnaderna.

En viss grundläggande reglering av ansvarsfördelningen
mellan samhällsorgan måste därtill finnas kvar.

Vad därutöver kan behöva skyddas får prövas i det enskilda
fallet.

De sålunda uppdragna gränserna för försöksverksamheten
skall uppfattas så atl de enligt beredningen inte ulgör hinder för en djärv
och nydanande syn på behovet av och formerna för statlig styrning. Formen av
försöksverksamhet måste innebära all man kan gå närmare de gränser för skyddet
av statliga intressen än som vanligtvis accepteras.

8.4 Försöksverksamhetens allmänna uppläggning och
inriktning

— Kommunerna och landstingskommunerna anger
önskemål

En viktig utgångspunkt för försöksverksamheten är atl
förändringsarbetet prioriteras till frågor som bedöms vara mest angelägna. Den
bästa erfarenheten och kunskapen om vilka hinder som finns för atl bedriva den
kommunala verksamheten besitter helt naturligt kommunerna och landstingskommunerna
själva. Försöksverksamhetens innehåll bör därför främst bestämmas genom all
berörda kommuner och landstingskommuner som deltar i framställningar till
regeringen begär dispens från olika statliga regler. Statliga myndigheter bör
också ges möjlighel att ange frågor som i detta sammanhang bör prövas. Delta
material kan sedan utgöra underiag för att utarbeta ett program för
försöksverksamheten i resp. kommun och landstingskommun. Under försöksperiodens
gång kommer självfallet nya krav på förändringar i det statliga regelsystemet atl
aktualiseras. Del måsle därför bli fråga om en process där försöksprogrammet
successivt utformas.

Det är alltså genom initiativ från de berörda aktörerna
som försöksverksamheten får sitt innehåll. En sådan uppläggning torde vara
nödvändig om ett brett engagemang skall kunna skapas i de kommuner och
landstingskommuner som skall delta. Samtidigt anser stal-kommunberedningen att
vissa begränsningar för försöksverksamheten bör anges. Beredningen finner
också skäl atl redan nu redovisa några övergripande frågeområden inom vilka ett
ökat kommunall självbestämmande bör övervägas.

— Frågor som bör ingå i försöksverksamheten

Del är väsentligt alt försöksverksamheten kan komma igång
så snabbi som möjligt. Det gäller därför alt skapa en modell som är så
okomplicerad alt omfattande förstudier inte är nödvändiga. Med stöd av de
förslag till förändringar som kommunerna och landstingskommunerna tidigare re-

Prop. 1983/84:152 61

dovisal
vill beredningen i det följande ange några övergripande frågeområden som bör
ingå i försöksverksamheten.

—
Utvecklingen när del gäller den kommunala nämndorganisationen har gått mol
större enhetlighet och enkelhet. Kommunallagens regler har i stort selt slagit
igenom i fråga om de specialreglerade nämnderna. Delta innebär bl.a. all alla
nämnder kan väljas proportionellt och att frågor om utomståendes närvarorätt
vid sammanträdena avgörs av nämnderna. Den statliga regleringen har också
begränsats när det gäller atl bestämma vilka nämnder som skall inrättas och hur
uppgifterna skall fördelas mellan nämnderna. Samhällsutvecklingen har dock lett
fram till alt det nu åter är aktuellt all diskutera möjligheterna att öka
kommunernas och landstingskommunernas frihet all anpassa organisation och
arbetsformer efter skiftande förhållanden.

Det
område där en fortsalt avreglering är angelägen alt pröva rör de obligatoriska specialreglerade
nämnderna. Dessa är byggnadsnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden,
skolstyrelsen, socialnämnden och valnämnden. Kommunerna är enligt
speciallagstiftningen skyldiga alt inrätta dessa nämnder. I
speciallagstiftningen finns också tvingande föreskrifter om vilka uppgifter som
skall handhas. Dessa får kommunfullmäktige inle flytta över till någon annan
nämnd. Från kommunall håll har önskemål framförts om åtgärder för atl
kommunerna på ett bättre sätt skall kunna anpassa de specialreglerade
uppgifterna till lokala förhållanden och förutsättningar. Det finns enligt stal-kommunberedningens
uppfattning skäl för atl pröva en friare nämndorganisation i samband med
försöksverksamheten.

- Den
kommunala förvaltningsorganisationen under fullmäktige, sty

relsen och övriga nämnder är inle reglerad i kommunallagen. I speciallag

stiftningen finns del dock vissa regler som påverkar förvaltningsorganisa

tionen. Det sistnämnda gäller särskilt skolväsendet, plan- och mälningsvä-

sendel saml omsorgsområdel.

Genomförs
ändringar inom den politiska organisationen är del naturiigt att
förvaltningsorganisationen på ett rationellt sätt bör anpassas till dessa förändringar.
Det finns också skäl att ifrågasätta om de utbildningskrav som gäller för vissa
personalkategorier är motiverade.

- Underställningsförfarandet
intar en särställning bland alla de olika

former av stallig tillsyn av kommunal verksamhet som i dag förekommer.

Uttrycket underställning omfattar beslut, som enligt bestämmelser i för

fattning skall fastställas för atl bli gällande.

Begreppen
"underställning" och "fastställelse" kan sägas avse två olika
led i samma tillsynsförfarande. Underställningen innebär alt det kommunala
beslutet överiämnas till den berörda statliga myndigheten för prövning, medan begreppet
fastställelse avser den statliga ullsynsmyndighelens materieUa bedömning av del
underställda beslutet; myndigheten fastställer eller vägrar fastställa
beslutet.

Prop.
1983/84:152 62

Stal-kommunberedningen anser att
underställningsförfarandet med dess karaktär av generell statskontroll stämmer
mindre väl överens med den syn på samspelet mellan statliga och kommunala organ
som beredningen vill anlägga. Förfarandet skapar en onödig byråkrati och
orationell handläggning som har kostnadskonsekvenser. Mot den bakgrunden har
antalet underställningsplikliga ärendegrupper de senaste åren minskat högst betydligt.
Beredningen ifrågasätter om inle även kvarvarande former av underställning kan
utmönstras. Dessa Frågor bör därför las upp i försöksverksamheten.

- I betänkandet (SOU 1982: 37) Kommunal planering i
förändring re

dovisade den dåvarande stat-kommungruppen en kartläggning av gällande

beslämmelser om kommunal planläggningsskyldighet. Genomgången vi

sar alt de statliga kraven på kommunal planeringsverksamhet har varit en

del av den offentliga samhällsplaneringens utbyggnad. Kraven har succes

sivt vidgats i takt med atl del kommunala ansvaret för olika verksamheter

har ökat. Den statliga regleringen har byggts upp i takt med att problemen

aktualiserats. Kraven i bestämmelserna när det gäller planeringens utform

ning, innehåll och handläggning syflEir främst till att tillgodose statliga

sektoriella intressen.

Från kommunall håll hävdas alt de statliga kraven på sektoriell
planering inte sällan är dåligt anpassade till de kommunala planeringsbehoven.
I samband därmed har också understrukits atl det i regel är på den kommunala
nivån som resurser och behov inom de aktuella sektorerna skall sammanvägas. De
statliga bestämmelserna kan därigenom medverka till att försvåra den
erforderliga verksamheten. Beredningen anser mot den bakgrunden att former för
en friare kommunal planering bör prövas inom ramen för försöksverksamheten.

- Stal-kommunberedningens studier av reglerna för specialdestinerade

statsbidrag visar all systemet är komplext på många sätt. Flera av statsbi

dragen innehåller tämligen detaljerade regler som innebär en mycket långt

gående styrning av verksamhetens utformning och innehåll. I en del fall

tycks de styrande reglerna heller inte ha följt den utveckling av verksamhe

tens innehåll som skett inom det berörda samhällsområdet. Statsbidrags-

reglerna kan genom den styrande effekten i dessa fall bidra till att motver

ka önskvärd omstmkturering av verksamheten.

För statsbidrag som utgår efter prestation eller på
grundval av faktiska kostnader gäller i många fall långtgående krav på
detaljredovisning av kostnader och andra uppgifter. Inslaget av kontroll från
myndigheternas sida är påfallande. Andra bidrag utgår däremot i schabloniserade
former, dvs. utifrån sådana faktorer som antalet invånare eller andra för den
enskilda kommunen och landstingskommunen opåverkbara faktorer. I dessa fall
finns inte samma behov av delaljredovisning och kostnadskontroll.

Stal-kommunberedningen anser del angeläget att behovet av
detaljstyr-

Prop.
1983/84:152 63

ning
genom statsbidragsregler prövas. Kommunerna och landstingskommunerna bör ges
ökade möjligheter atl själva besluta om samhällsverksamhetens utformning på
lokal nivå. Krav på specificerade kostnadsuppgifter och andra detaljuppgifter i
samband med ansökan och rekvisition av statsbidrag är i flertalet fall avhängigt
av utformningen av statsbidragssystemet och bör kunna prövas försöksvis utan
alt slalens behov av kostnadskontroll eftersatts. 1 vissa fall kan
statsbidragen utformas som schablonbidrag i syfte all göra det möjligt för de
kommunala organen att själva få avgöra organisationsformerna och vilka
resursinsatser som skall nyttjas för att tillhandahålla samhällsservicen.

- En
betydande del av den statliga tillsynen och kontrollen av kommu

nerna och landstingskommunerna sker genom de statliga myndigheternas

föreskrifter och allmänna råd. Effekten av dessa har varil standardhöj

ningar inom olika verksamheter och därmed kostnadsökningar. I elt över

gripande kommunalekonomiskt perspekfiv har denna utveckling inte varit

önskvärd.

Myndigheternas
befogenheter all utfärda föreskrifter, vilka är bindande, ges genom subdelegalion
från regeringen. Sådana delegalionsbemyndigan-den kan utformas på olika sätt.
Allmänt hållna bemyndiganden ger förvaltningsmyndigheten stor frihet att
utforma sina föreskrifter efter den aktuella situationens krav och all göra
avvägningar mellan olika mål och intressen från teknisk-ekonomisk
expertbedömning. Myndigheten ges friare händer. Speciella bemyndiganden däremoi
ges ofta i anslutning till en enskild regel. Myndighetens tillämpningsföreskrift
kan då endast utformas så atl den innebär en precisering av åberopat lagrum.

Den
betydelse de statliga myndigheternas föreskrifter och allmänna råd spelar för
den kommunala verksamhetens utveckling gör att även dessa frågor bör studeras
och analyseras närmare i försöksverksamheten. 1 detta sammanhang vill
beredningen dock peka på alt allmänna råd formellt inle är bindande. Kommunerna
har alltså redan i dag full frihet att avstå från att tillämpa de allmänna
råden.

-
Den statliga tillsynen i form
av inspektion o.d. har ökat i takt med utbyggnaden av de statliga
regelsystemen. En stor del av den statliga tillsynen på central, regional och
lokal nivå avser kommunal verksamhet. Bestämmelserna om tillsyn finns i ett
50-tal lagar av vilka många är av förhållandevis gammall datum. Någon mer
ingående analys av kostnaderna för tillsynen och dess effekter på den
kommunala självstyrelsen finns inle. Det gäller i viss mån också vissa
sanktionsåtgärder, kopplade till bestämmelserna om tillsyn, i form av förbud,
föreläggande av vite m. m. I försöksverksamheten är det nalurUgt alt överväga
begränsningar i de statliga myndigheternas tillsyn, bl. a. mot bakgrund av att
tillsynen i en del fall kan innebära betydande ingrepp i den kommunala självstyrelsen.

-
Utöver de generella
frågeområdena som redovisats bör försöksverksamheten omfatta minskad statlig
reglering av olika kommunala verksam-

Prop.
1983/84:152 64

hetsområden. De synpunkter som tidigare redovisats från
kommuner och landstingskommuner visar all betydande önskemål om
regelförändringar finns inom flera viktiga sektorer.

— I det föregående har beredningen angivit vissa frågor
som kan komma atl ingå i försöksverksamheten. Redovisningen ulgör endast
exempel. Utgångspunkten måste självfallet vara alt olika hinder som finns för
kommunerna och landstingskommunerna att bedriva sin verksamhet kan tas upp
till övervägande i försöksverksamheten. Frågan om närmare samverkan meUan
landstingskommunen och kommuner har också aktualiserats. Möjligheten till en
bättre samverkan inom den kommunala sektorn hindras dock mera sällan av
statliga regler. Svårigheten ligger i slället ofta på andra plan. En annan
fråga som också uppmärksammals gäller samspelet mellan de statliga regionala
organen och den kommunala sektorn. Bakgrunden till delta är att kommunernas och
landstingskommunernas insatser under de senaste åren ökat kraftigt närdet
gäller näringslivs- och sysselsättningsfrågorna. Slaten har vidare lagt
vikliga uppgifter på kommunerna och landstingskommunerna bl. a. när det gäller
åtgärder för atl bekämpa arbetslösheten bland ungdomen. Lyckade resultat av
ansträngningarna, inom detta och andra områden, kräver en nära samverkan mellan
statlig länsförvaltning och kommunala organ.

Sektoriseringen inom statsförvaltningen på regional nivå
har tillsammans med regelsystemets utformning och omfattning, enligt vad man
anser från kommunall håll, försvårat samlade och för samhället mer effektiva
lösningar. Beredningen anser mol den bakgrunden att de problem som här
behandlats bör uppmärksammas i försöksverksamheten.

9 Försöksverksamhetens rättsliga reglering

9.1 Några utgångspunkter

Syftet med försöksverksamheten är alt pröva möjligheterna
alt öka den kommunala självstyrelsen. Tanken är - som har beskrivits närmare i
avsnitt 8 - atl det skall öppnas en möjlighet all för berörda kommuner och
landstingskommuner i försöksverksamheten göra avsteg från sådan stallig
reglering som hämmar eller försvårar en effektiv kommunal verksamhet. Avsikten
är att försöksverksamheten skall begränsas till elt fåtal kommuner och att den
skall vara begränsad i tiden. Vidare är avsikten alt försöksverksamheten
huvudsakligen skall avse avsteg från sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 5
§ regeringsformen (RF).

Utgångspunkten är atl det skall ankomma på i
försöksverksamheten berörda kommuner och landstingskommuner (försökskommunerna)
själva att hos regeringen anmäla sina önskemål om förändringar i den statliga
regleringen av deras verksamhet. Del framgår av de exempel på önskemål om
förändringar som finns redan nu alt dessa avser såväl föreskrifter som

Prop. 1983/84:152 65

har
meddelats av riksdagen i lag som föreskrifter som har meddelats av regeringen eller
myndigheter under regeringen. Det gäller därför atl undersöka vilka formella
möjligheter regeringen har att besluta om avsteg från de föreskrifter som kan
bli aktuella i försöksverksamheten. Den givna utgångspunkten finns därvid i RF:s
regler om fördelningen av normgiv-ningsmakien mellan i första hand riksdagen
och regeringen.

Av
RF framgår atl ämnena för normgivningen är grupperade i två huvudområden:
riksdagens primäromräde (det primära lagomrädet) och regeringens primärområde.
Del primära lagområdel indelas i det obligatoriska lagområdet, inom vilkel
föreskrifter kan meddelas endast av riksdagen i lag, och det fakultativa
området, inom vilket delegation till främst regeringen är tillålen.
Regeringens primärområde omfattar dels föreskrifter om verkställighet av lag.
dels föreskrifter som inte enligt grundlag skall meddelas av riksdagen (den s.
k. reslkompelensen). RF medger också att normgivningskompetens till viss del anförtros
förvaltningsmyndigheter och kommuner. RF:s reglerom normgivningskompetensen har
alltså en avgörande betydelse för de lagtekniska lösningarna av
försöksverksamhetens genomförande. Detta kommer all behandlas närmare i det
följande.

9.2
Föreskrifter i lagar

Försöksverksamheten
skall huvudsakligen vara inriktad på att åstadkomma lättnader i sådana
föreskrifter som enligt försökskommunerna gör den kommunala verksamheten
tungrodd och osmidig. I 8 kap. 5 S RF anges vilka föreskrifter på det kommunala
området som lillhör det primära lagområdet. Det föreskrivs där att riksdagen i
lag har att fatta beslut om grunderna för kommunernas organisation och
verksamhetsformer. Sådana föreskrifter finns bl.a. i kommunallagen (1977: 179)
och lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna. Hit hör också
föreskrifter om de specialreglerade kommunala nämnderna. Inom det primära
lagområdet faller också föreskrifter om kommunernas befogenheter och
föreskrifter om kommunernas åligganden. Till de regler som rör kommunernas befogenheter
hör i första hand den allmänna kompetensbestämmelsen i I kap.

4 §
kommunallagen. Lagstiftning om kommunernas befogenheter anses

också inrymma möjligheter alt tillägga kommunerna rätl alt meddela före

skrifter om den kommunala förvaltningens närmare organisation och ar

betssätt. Vad nu har sagts gäller också för landstingskommunerna.

Det
ankommer alltså väsentligen på riksdagen att besluta kommunalrättsliga
föreskrifter. RF medger dock alt riksdagen överiåter denna kompetens på
regeringen inom vissa ämnesområden (8 kap. 7 §). Riksdagen kan således i lag
bemyndiga regeringen alt utan hinder av bl. a. 8 kap. 5 § RF genom förordning
meddela föreskrifter, om föreskrifterna avser något av följande ämnen: 1. skydd
för liv, personlig säkerhet eller hälsa,

5 Riksdagen
1983184. I saml. Nr 152

Prop. 1983/84:152 66

2.
utlännings vistelse i rikel,

3.
in- eller utförsel av varor, av
pengar eller andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning,
näringsverksamhet, ransonering eller utformning av byggnader, anläggningar och
bebyggelsemiljö,

4.
jakt, fiske, djurskydd eller
natur- och miljövård,

5.
trafik eller ordningen på
allmän plats,

6.
undervisning och utbildning,

7.
förbud att röja sådant som
någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.

Föreskrifter
som faller inom del primära lagområdet men som inte är möjliga all delegera,
tillhör det obligatoriska lagomrädet. Sådana föreskrifter måste allså meddelas
i lag, vilket innebär att föreskrifterna faller utanför regeringens normgivningsområde
och följaktligen kan regeringen inte ges någon möjlighet alt meddela avvikande
föreskrifter inom området. På flera från kommunal synpunki vikliga samhällsområden
är det dock, som framgår av beskrivningen ovan, möjligl att bemyndiga
regeringen alt meddela föreskrifter. Det finns alltså vissa formella
möjligheter alt låta regeringen meddela föreskrifter för försökskommunernas
del som avviker från vad som annars gäller. Denna möjlighel finns t.ex. när del
gäller kommunala åligganden på skolområdet. En förutsättning är emellertid att
riksdagen först i en lag bemyndigar regeringen alt meddela sådana
föreskrifter.

Beredningen
har övervägt alt föreslå regeringen atl redan nu begära alt riksdagen i lag
bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter om sådana avvikelser från viss
lagstiftning som skulle gälla för försökskommunerna. Det har emellertid visat
sig att det inte finns ett tillräckligt underlag för en sådan lag. Beredningen
har därför funnit det vara en bättre ordning att låta försökskommunerna, sedan
försöksverksamheten kommit igång, anmäla behovet av ändrad lagstiftning hos
regeringen. Om det därvid visar sig att det behövs en bemyndigandelag för att
genomföra förändringarna får frågan om en sådan lag las upp vid den
lidpunkten. Vid denna bedömning har beredningen också beaktat alt det på många
områden redan finns bemyndiganden för regeringen.

Frågan
om en friare nämndorganisation i försökskommunerna kräver särskilda
överväganden. Beredningen återkommer till denna fråga längre fram.

Sammanfattningsvis
konstaterar beredningen att det är formellt möjligl att låta regeringen få
beslutanderätten belräffande viss kommunalrättslig lagstiftning, men atl det,
bortsett från tilltänkta bestämmelser om en friare nämndorganisalion, f n. inte
finns någol behov av att vidta någon lagstiftningsåtgärd.

Prop.
1983/84:152 67

9.3 Föreskrifter i regeringsförfattningar

Regeringen har, antingen efter riksdagens bemyndigande
eller med direkt stöd i RF, en vidsträckt normgivningskompetens.

På en rad skilda områden har riksdagen i stor utsträckning
bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter. Som exempel kan nämnas att
hälsoskyddslagen (1982: 1080) innehåller bemyndiganden för regeringen atl
meddela föreskrifter inte bara till skydd för enskilda ulan också belräffande
verksamhetens bedrivande i övrigt. Bemyndiganden avseende föreskrifter om
natur- och miljövård finns bl.a. i naturvårdslagen (1964:822) och
miljöskyddslagen (1969: 387). Exemplen kan mångfaldigas.

Regeringen kan med direkt stöd i RF meddela s. k. verkställighelsföreskrifter
och föreskrifter med stöd av den s.k. reslkompelensen (8 kap. 13 § första
stycket). Reslkompelensen omfattar sådan normgivning som inte tillhör del
primära lagområdel. Hit hör bl. a. sådana offenlligrättsliga föreskrifter, som
inte gäller förhållandel mellan enskilda och del allmänna ulan som är av intern
natur, t. ex. föreskrifter om myndigheternas organisation, arbetsuppgifter och
inre verksamhetsformer. Enligt 8 kap. 5 § RF skall grunderna för kommunernas
och landstingskommunernas organisation och verksamhetsformer bestämmas i lag.
Därav följer atl delaljföreskrifterna hör till regeringens restkompetens. Det
är också möjligt att anförtro kommunerna och landstingskommunerna att besluta
sådana föreskrifter.

En grundläggande tanke med försöksverksamheten är att de i
försöket deltagande kommunerna och landstingskommunerna hos regeringen skall
anmäla önskemål om förändringar. Man kan med fog utgå från alt en mycket stor
del av deras önskemål om en minskad statlig reglering kan hänföras till
föreskrifter som regeringen meddelar i form av förordningar. Regeringen
disponerar ensam över denna sin normgivningskompetens och har alltså möjlighet
att vidla de önskade förändringarna.

Som har redovisats i del föregående har regeringen en
omfattande kompelens att meddela föreskrifter, antingen efter delegation från
riksdagen eller med direkt stöd i RF. Den omständigheten alt regeringen har en
egen normgivningskompetens innebär emellertid inle nödvändigtvis alt regeringen
har full frihet i förhållande till riksdagen i fråga om det sakliga innehållet
i de föreskrifter som meddelas. Regeringen kan nämligen vara bunden av villkor
i olika hänseenden som riksdagen har ställt upp. Det gäller t. ex. åtskilliga slatsbidragsbestämmelser
och administrativa bestämmelser med eller utan samband med statsbidragsregler.
1 sådana fall kan föreligga en formell bundenhet på grund av de villkor som
riksdagen har ställt upp för beviljade anslag. I andra fall kan regeringen vara
bunden mera i politiskt hänseende genom att riksdagen t.ex. har godkänt vissa
riktlinjer för en verksamhels bedrivande. Detta innebär alt många regeringsförfattningar
i praktiken är riksdagsbundna. För att kunna göra ändringar i sådana
författningar krävs därför atl riksdagen medverkar. Om del

Prop.
1983/84:152 68

under försöksverksamhetens gång visar sig att det finns
ett behov av förändringar i riksdagsbundna regeringsförfattningar är det
naturligtvis otympligt att varje gång behöva inhämta riksdagens godkännande
innan ändringarna genomförs. Beredningen ser det därför som nödvändigt att
regeringen redan innan försöksverksamheten sätts igång begär ett bemyndigande
hos riksdagen att få göra avvikelser från riksdagsbundna regeringsförfattningar.
Det vore naturligtvis önskvärt att regeringen därvid kunde lämna riksdagen en
preciserad redovisning av vilka avsteg från riksdagsbundna regler som
regeringen bör få medge. En sådan redovisning lorde emellertid inle vara möjlig
att åstadkomma enligt beredningens uppfattning. Variationerna i de
riksdagsbundna författningarna är alltför kraftiga. Beredningen menar dock atl
den bild av försöksverksamheten som ges i beskrivningen av riktlinjerna för
denna kan anses utgöra tillräcklig grund för elt bemyndigande. Därvid bör också
beaktas de begränsningar som tidigare har angetts beträffande försöksverksamhetens
omfattning vad gäller tid, antal försökskommuner och löreskrifternas arl.

9.4 Myndigheternas föreskrifter

Centrala förvaltningsmyndigheter utfärdar en slor mängd
regler som kompletterar och fyller ut riksdagens lagar och regeringens
förordningar. Dessa regler har slor betydelse på en rad områden, inte minst
inom det kommunala verksamhetsfältet. Myndigheter under regeringen är enligt RF
behöriga att besluta bindande regler - föreskrifter - endast efter uttryckligt
bemyndigande av regeringen. När det gäller föreskrifter inom del primära
området måste regeringens bemyndigande i sin tur ha slöd i elt bemyndigande av
riksdagen.

Även i de fall försökskommunerna önskar förändringar när
det gäller förvaltningsmyndigheters föreskrifter har regelmässigt regeringen
att pröva frågan om de önskade förändringarna bör genomföras. Myndigheternas
möjligheter all utfärda föreskrifter förutsätter som nyss har sagts enligt 8
kap. RF ell bemyndigande från regeringen. Det innebär alltså atl regeringen
har beslutat släppa ifrån sig en del av sin normgivningskompetens till
underlydande myndigheter. Ett sådanl bemyndigande kan naturligtvis återkallas.
Regeringen har också en möjlighel att i enskilda fall dispensera från
föreskrifter i en myndighets författningar eller att i en egen författning
ersätta myndigheternas regler med egna regler.

Prop. 1983/84:152 69

10
En friare kommunal nämndorganisation

10.1 Inledning

Enligt
nuvarande lagstiftning har kommunerna en inte obetydlig frihet all själva
bestämma om sin organisation. För landstingskommunernas del är denna frihet
ännu större. Emellertid gäller för såväl kommunerna som landstingskommunerna
också en del tvingande regler, som föreskriver all de skall vara organiserade
på visst sätl. Många av dessa regler gäller nämnderna.

Som
tidigare nämnts är det riksdagen som i lag beslutar om grunderna för
kommunernas och landstingskommunernas organisation och verksamhetsformer. En
ändring av den kommunala nämndorganisationen får anses röra grunderna för
organisationen och det krävs följaktligen att riksdagen i lag medger en sådan
ändring.

Beredningen
har undersökt olika möjligheter att i en försöksverksamhet ge kommunerna och
landstingskommunerna ett större rättsligt ulrymme alt ordna nämndorganisationen
så atl den passar den enskilda kommunen resp. landstingskommunen. För de
centrala nämndernas del har beredningen därvid diskuterat dels alt befria de
kommuner och landstingskommuner som deltar i försöksverksamheten från
skyldigheten alt inrätta de specialreglerade obligatoriska nämnderna, vilket
innebär att kommunerna i stället får uppdra åt en annan nämnd att vara viss
specialreglerad nämnd, dels alt tillåta avsteg från principen om kommunen som
en odelad förvaltningsenhet. Beredningen har också diskuterat möjligheten atl
låta försökskommunerna göra vissa avsteg från beslämmelserna om lokala organ.

10.2 Nuvarande
ordning

10.2.1
Allmänt om kommunernas nämnder

Kommunernas
nämndorganisalion regleras av kommunallagen (1977:179. KL) och av viss
speciallagstiftning. Till regleringen av kommunernas nämndorganisation hör
också bestämmelserna om lokala organ i lagen (1979:408) om vissa lokala organ i
kommunerna (lokalorganslagen).

Kommunens
beslutanderätt ulövas av kommunfullmäktige medan förvaltning och
verkställighet ankommer på kommunstyrelsen och övriga nämnder (I kap. 5 §
första och andra styckena KL). I kommuner med lokala organ kan förvaltning och
verkställighet även ankomma på sådana organ. Dessa är nämnder i
kommunalrättslig mening. När det i detta kapitel talas om nämnder inbegrips
dock inte lokala organ enligt lokalorganslagen.

Kommunfullmäktige
tillsätter kommunstyrelsen och nämnderna saml i förekommande fall de lokala
organen. Nämnderna utgörs av dels nämnder som skall finnas enligt
speciallagstiftning, dvs. specialreglerade nämnder

Prop.
1983/84:152 70

(3 kap. 13 § första stycket KL), dels sådana nämnder som i
övrigt behövs (3 kap. 13 § andra stycket KL). De senare benämns här kommunallagsreglerade
nämnder. Till kommunallagsreglerade nämnder räknas också kommunstyrelsen.

10.2.2 Kommunallagsreglerade nämnder

Själva KL kräver inte all kommunen inrättar några fler
nämnder än kommunstyrelsen. Denna är följaktligen den enda kommunallagsreglerade
nämnd som är obligatorisk. Alla övriga kommunallagsreglerade nämnder är
fakultativa, dvs. de får inrättas om fullmäktige anser alt det behövs.

Kommunstyrelsen har funktioner som i vissa avseenden
sträcker sig över alla kommunens verksamhetsgrenar. Några av kommunstyrelsens
viktigaste uppgifter är att samordna och leda den toiala verksamheten, att ha
inseende över övriga nämnders verksamhet, alt verkställa fullmäktiges beslul om
inle verkställigheten uppdragils åt annan, alt ansvara för kommunens ekonomi
samt alt bereda de ärenden, som skall avgöras av fullmäktige.

Något krav på att det skall finnas någon annan nämnd i en
kommun än kommunstyrelsen finns alltså inte enligt KL. Fullmäktige får i
övrigt, med de begränsningar som kan finnas i speciallagarna, inrätta de
nämnder som fullmäktige själv anser behövliga. För dessa nämnder gäller
flertalet av de regler som gäller för styrelsen.

1 ell beslul om all inrätta en sådan nämnd eller i ett
reglemente för nämnden får inte tas in beslämmelser som strider mot dessa
regler. Det får t. ex. inle förekomma andra valbarhetsvillkor eller andra
jävsregler.

Reglerna om de fakultativa nämnderna skiljer sig
emellertid i vissa hänseenden från styrelsereglerna. Till skillnad från vad som
gäller för styrelsen finns det t. ex. inte någon föreskrift om minsta antal
ledamöter i en kommunallagsreglerad fakultativ nämnd.

I motsats till vad som gäller i fråga om styrelsen har
fullmäktige frihet alt bestämma mandattid för en kommunallagsreglerad
fakultativ nämnd. Vidare gäller att bestämmelserna i KL inle lägger hinder i
vägen för en kommun atl vidta förändringar i de kommunallagsreglerade
fakultativa nämndernas organisation under löpande mandatperiod. Fullmäktige har
sålunda inte ansetts överskrida sin befogenhet genom atl avkorta mandatperioden
för två kommunallagsreglerade fakultativa nämnders ledamöter och suppleanter
vid inrättande av en gemensam nämnd (RA 1976 ref 143).

De kommunallagsreglerade fakultativa nämnderna är sidoordnade
i förhållande till varandra. Fullmäktige får inte ulan särskilt lagstöd ge en kommunallagsreglerad
fakultativ nämind överinseende över en annan sådan nämnd.

De vanligaste kommunallagsreglerade fakultativa nämnderna
är fastighetsnämnd, fritidsnämnd, kulturnämnd, biblioteksslyrelse, konstnämnd,
hamnslyrelse, personal- och organisationsnämnd (PON), konsument-

Prop.
1983/84:152 71

nämnd,
trafiksäkerhelsnämnd, näringslivsdelegation, park- och naturvårdsnämnd,
besvärsnämnd och teknisk nämnd.

10.2.3 Specialreglerade
nämnder

Av
specialreglerade nämnder finns det såväl obligatoriska som fakultativa.

De specialreglerade
obligatoriska nämnderna är byggnadsnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden,
skolstyrelsen, socialnämnden och valnämnden. Fullmäktige är enligt särskilda
författningar (byggnadsstadgan, hälsoskyddslagen, skollagen, socialtjänstlagen
och vallagen) skyldig alt inrätta dessa nämnder. I de särskilda
författningarna finns också föreskrifter om vilka uppgifter som skall handhas
av dessa nämnder. Sådana uppgifter får fullmäktige inte flytta över till någon annan
nämnd. Enligt folkhögskoleförordningen (1977:551) skall det finnas en särskild
styrelse för varje folkhögskola. F.n. omfattas 122 folkhögskolor av
förordningen. 70 har enskild huvudman. Många av dessa 70 är s. k.
rörelsefolkhögskolor. Av de återstående 52 folkhögskolorna har 4 en kommun och
48 en landstingskommun som huvudman. Styrelserna för kommunernas och
landstingskommunernas folkhögskolor är specialreglerade obligatoriska nämnder.

De specialreglerade
fakultativa nämnderna är arbetslöshetsnämnden, brandstyrelsen,
beredskapsnämnden, civilförsvarsnämnden, familjebidragsnämnden,
hemvärnsnämnden, kristidsnämnden, krigshjälpsnämn-den, slaklhusslyrelsen (i
kommuner med offentligt slakthus), trafiknämnden och överförmyndarnämnden. För
de specialreglerade fakultativa nämnderna erbjuder speciallagarna alternativ.
Fullmäktige får antingen tillsälta en särskild arbetslöshetsnämnd etc. eller
uppdra åt en annan nämnd att vara sådan nämnd.

De
specialreglerade nämnderna har ofta ärenden som är alt hänföra till myndighetsutövning
mot enskild. Del innebär bl.a. alt rättssäkerhets-intressena i sådana ärenden
stärkts genom regler om förvaltningsbesvär och statlig tillsyn. Del finns också
elt speciellt skadeståndsansvar i ärenden om myndighetsutövning. I fråga om
ansvar och tillsyn m. m. föreligger aUtså principiellt betydande olikheter
mellan de specialreglerade nämnderna och de kommunallagsreglerade nämnderna.

10.2.4 Lokala
organ

Alltsedan
den I januari 1980 har kommunerna möjligheter alt inrätta lokala organ med
förvallande och verkställande uppgifter både på del kommunallagsreglerade
området och på del specialreglerade området. Av förarbetena framgår att lokalorganslagen
är tänkt som försökslagstiftning (prop. 1979/80:54). Lagen är inle tvingande
och den ger kommunerna slor frihet när del gäller utformningen av de lokala
organen. I lagen har man övergett principen om del odelade ansvaret och
kommunerna har möjligheter atl inrätta såväl sektorsvisa som sektorsövergripande
lokala organ.

Prop.
1983/84:152 72

Det är enligt lokalorganslagen kommunfullmäktige som
beslutar om att lokala organ skall inrättas. Fullmäktige beslutar också om
deras uppgifter och verksamhetsområden.

För del av kommunen och för anliiggningar fär lokala organ
inrättas inom hela del kommunallagsreglerade området. Inom områdena för byggnadsnämnden,
miljö- och hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen, socialnämnden och irafiknämnden
får lokala organ inrättas för del av kommunen. När lokalorganslagen talar om
all elt lokall organ får ha hand om förvaltning och verkställighet som enligt
lag eller annan författning ankommer på byggnadsnämnden, miljö- och
hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen, socialnämnden och trafiknämnden inbegrips
även ärenden som innefattar myndighetsutövning.

Uppgifter som ankommer på kommunallagsreglerade nämnder
kan enligt 2 § första stycket I lokalorganslagen överlämnas till
institutionsstyrelser. Lokalorganslagen erbjuder inle sådana möjligheter för
det specialreglerade området. Där kan del dock förekomma att
specialförfattningarna själva i vissa fall ger kommunerna möjligheter atl tillsätta
sådana styrelser. De specialförfattningar som reglerar skolstyrelsernas
uppgifter medger emellertid inte att institutionsstyrelser inrättas på detta
område.

1 fråga om de lokala organens befogenheter föreskrivs för
del specialreglerade området alt frågorna skall ha anknytning till kommundelen
och vara lämpade att handläggas i ett lokalt organ. Vidare gäller att lokala
organ inte får ha hand om uppgifter som avser statligt reglerade tjänster. Från
den sistnämnda begränsningen får regeringen emellertid meddela undanlag.

Lokala organ är lokala nämnder somi följer kommunallagens
regler. För lokala organ med specialreglerade uppgifter gäller dock de regler
som är föreskrivna för den särskilda nämnden. Så t.ex. i fråga om jäv och antal
ledamöter i nämnden. För alla lokala organ gäller emellertid vissa särregler.
Exempel härpå är atl de lokala organen får väcka ärende hos fullmäktige endasl
om fullmäktige föreskriver det.

10.2.5 Landstingskommunernas nämnder

Liksom beträffande kommunerna regleras
landstingskommunernas nämndorganisalion av KL och viss speciallagstiftning. Lokalorganslagen
är, i motsats till vad som gäller i kommunerna, inle tillämplig i landstingskommunerna.

Landstingskommunernas beslutanderätt utövas av
landstinget, som motsvarar kommunernas fullmäktige. F-örvaltning och
verkställighet handhas av förvaltningsutskottel och övriga nämnder. Förvaltningsulskotlel
är landstingskommunernas motsvarighet till kommunstyrelserna och är den enda kommunallagsreglerade
nämnden som är obligatorisk.

Vid sidan av förvaltningsutskottet finns två olika typer
av facknämnder, nämligen dels kommunallagsreglerade nämnder, dels specialreglerade
nämnder.

Prop.
1983/84:152 73

Om man bortser från förvaltningsulskottet är alla de kommunallagsreglerade
nämnderna fakultativa. Landstinget får inrätta dem om man anser atl det behövs.
Om landstinget inle inrättar en sådan nämnd för en viss uppgift som
landstingskommunen ägnar sig ål och inte heller överiämnar den åt en redan
befintlig fakultativ nämnd, ligger uppgiften kvar hos förvaltningsulskotlel.
Exempel på kommunallagsreglerade fakultativa nämnder är personalnämnd,
byggnadsnämnd, trafiknämnd, turistnämd, näringslivsnämnd och kulturnämnd.

Den enda specialreglerade obligatoriska nämnderna i
landstingskommunerna är styrelserna för de folkhögskolor som har
landstingskommunal huvudman. Bestämmelserom sådana styrelser finns i
folkhögskoleförordningen.

Förordningens bestämmelser är med vissa undantag desamma
oavsett om huvudmannaskapet är enskilt, kommunalt eller landstingskommunalt.

De specialreglerade fakultativa nämnderna är hälso- och
sjukvårdsnämnd, förtroendenämnd inom hälso- och sjukvärden, utbildningsnämnd,
styrelse för hem för vård eller boende som avses i lagen (1981: 1243) om vård
av missbrukare i vissa fall, tandvårdsnämnd och omsorgsstyrelse. De nu
uppräknade nämnderna är fakultativa i den meningen alt de inte behöver finnas
som särskilda nämnder. Däremot är deras funktioner obligatoriska men de kan
läggas på förvaltningsutskottet eller annan nämnd, som då blir hälso- och
sjukvårdsnämnd etc.

Enligt 11 S hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) får ell
eller flera organ tillsättas för att under hälso- och sjukvårdsnämnden leda hälso-
och sjukvården, vart och ett för den verksamhet som landstingskommunen bestämmer.
De organ som avses i denna bestämmelse är all betrakta som nämnder i KL:s
mening.

10.2.6 Principen om kommunen som odelad förvaltningsenhet

Inom kommunalrälten gäller av hävd principen om kommunen
som en odelad förvaltningsenhet. Den innebär all förvaltningen av ett visst
verksamhetsområde (uppgiflsområde) ankommer på en enda nämnd för hela
kommunen. Av principen följer t. ex. att byggnadsnämndens uppgifter inte kan
fördelas på olika nämnder. Avsteg från principen kräver stöd i lag.

I anslutning till tillkomsten av lokalorganslagen -
varigenom principen om kommunen som en odelad förvaltningsenhet i viss mån har
luckrats upp - har principens grunddrag närmare formulerats i förarbetena vid
flera tillfällen. Sålunda anförde riksdagens konslitutionsutskott bl.a. följande
i sitt belänkande (KU 1978/79:36) över regeringens första proposition
(1978/79:181) om lokalorganslagen:

En huvudprincip inom kommunalrälten är alt varje kommun
skall vara en odelad förvaltningsenhet. För varje uppgiftsområde skall det
finnas ett enda förvaltningsorgan för hela kommunen. Förvaltning och
verkställighet inom ett uppgiftsområde skall aUtså ligga hos en och samma
nämnd. Det är

Prop. 1983/84:152 74

därför
inte möjligt alt inrätta flera nämnder som, var och en för ett geografiskt
område, svarar för förvaltningsuppgifter av samma slag.

Grunden
för denna ordning är främst önskemålet om en enhetlig och effektiv förvaltning.
För den specialreglerade förvaltningen är principen oftast fastslagen i resp.
specialförfattning. Principen om del odelade förvaltningsområdet anses gälla
även för det kommunallagsreglerade området, alltså för de fakultativa
nämnderna. Detta hänger samman med atl dessa nämnders uppgifter har brutits ut
från kommunstyrelsen.

10.3
Frågans tidigare behandling

10.3.1
Förarbetena lUl kommunallagen (1977:179)

Uttalanden
som rör frågor om kommunernas och landstingskommunernas organisatoriska frihet
förekommer på en del ställen i förarbetena till KL. 1 betänkandet (SOU 1975:41)
Kommunal demokrati (s. 137) konstaterade demokratiutredningen alt nämndarbetet
i kommunerna och landstingskommunerna kan vara organiserat på många olika
sätt. Arbetet kan t.ex. vara indelat i rotlar eller programområden och del kan
ha bildals olika typer av samrådsorgan mellan nämnderna. Utredningen ansåg del inte
meningsfullt att från demokratisk synpunki föreslå eller rekommendera någon
form av standardorganisalion och anmärkte därvid att de lokala förutsättningarna
är alltför varierande för atl detta skulle vara möjligl. Utredningen
rekommenderade emellertid alt fler nämnder inrättas och ansåg alt nya nämnder
bör bildas när kommunerna tar på sig nya uppgifter.

1 prop.
1975/76: 187 Kommunal demokrati, ny kommunallag m. m., som låg till grund för
KL, återfinns en del uttalanden om nämndorganisationen (s. 256 f). Sålunda
ansåg departementschefen atl det är en fördel all så många medborgare som
möjligt engageras i samhällsarbetet men atl delta måste vägas mot andra krav.
Nämnderna får inte bli så slora alt ett effektivt arbete försvåras. Ell alltför
stort anlal människor kan exempelvis ge upphov till svårigheter när det gäller
samordningen. En sammanhållen nämndorganisalion har enligt departementschefen
många fördelar och är ofta en förutsättning för all medborgarnas krav på
service skall kunna tillgodoses. En alltför starkt sammanhållen nämndorganisalion
kan å andra sidan ha vissa nackdelar från demokratisk synpunki. En sådan är
minskningen av antalel förtroendeuppdrag.

Att
genom lagregler låsa nämndorganisationen eller föreskriva en likformig
organisation för alla kommuner och landstingskommuner ansåg departementschefen
emellertid vara olämpligt. Kommunerna och landstingskommunerna måste i slället
ges frihet att inom vidare ramar besluta om organisationen. När kommunala
organisationsförändringar diskuleras bör emellertid de kommunaldemokratiska
kraven alllid väga tungt.

Prop.
1983/84:152 , 75

10.3.2 Regeringens prop. 1976177:1 om minskad statlig
detaljreglering av

kommunerna m. m.

1 samband med tillkomsten av KL gjordes också åtskilliga
ändringar i reglerna för de kommunala och landstingskommunala specialreglerade
nämnderna. Till grund för dessa ändringar låg regeringens prop. 1976/77: I om
minskad stallig detaljreglering av kommunerna m.m., som bl.a. byggde på
departementspromemoriorna PM II (Ds
Kn 1975:3) Nämndorganisationen, underställning m.m., PM III (Ds Kn 1975:6)
Övriga specialreglerade kommunala nämnder m.m. och PM IV (Ds Kn 1975:7) Landstingskommunernas specialreglerade
nämnder.

Den grundläggande tanken bakom ändringarna var alt
kommunernas och landstingskommunernas handlingsfrihet skulle ökas liksom deras
möjligheter all anpassa verksamhetsformerna efler lokala förhållanden. Genom
ändringarna skapades större enhetlighet och enkelhet i nämndorganisationen och
reglerna i KL slog igenom också i de specialreglerade nämnderna. Delta skedde
genom alt bestämmelserna i KL gjordes tillämpliga också på dessa nämnder genom
hänvisningar till KL i speciallagarna. Flertalet särbestämmelser i
specialförfattningarna om nämndernas organisation och arbetsformer föll bort.
Det innebar bl.a. att alla nämnder kom att kunna väljas proportionellt och alt
frågan om nämndernas sammansättning och utomståendes närvarorätt vid
nämndsammanträden fick avgöras av kommunerna och landstingskommunerna. Del blev
också möjligl att anordna gemensam personaladministration och
egendomsförvaltning för alla nämnder.

10.3.3 Kommunaldemokratiska kommittén och 1983 års
demokratibe

redning

Kommunaldemokratiska kommittén angav i betänkandet (Ds Kn
1979:11) Specialreglerade uppgifter för lokala organ i kommunerna (s. 42 0 som
sin principiella uppfattning alt speciallagstiftningens föreskrifter i en
framtid borde kunna riktas till kommunen som sådan i slället för till en
särskild kommunal nämnd. Det skulle ge kommunerna tillfälle att ordna sin
nämndorganisation på del sätl som passar kommunernas speciella förhållanden
bäst. De lagsliftningsmässiga problem som en sådan regleringsme-lod kan skapa
ansåg kommittén inte vara oöverstigliga. Kommitténs grundsyn var att
nämndorganisationens utformning i olika enheter och kompetensfördelningen
mellan olika nämnder i princip bör vara en fråga för fullmäktige atl bestämma
om även på det specialreglerade verksamhetsfältet. Kommittén har behandlat den
landstingskommunala nämndorganisationen i belänkandet (Ds C 1983:3) Lokala
organ i landstingskommunerna.

Enligt direktiven till 1983 års demokratiberedning (Dir.
1983:44) har beredningen bl. a. att utreda olika frågor rörande den kommunala
organisa-

Prop.
1983/84:152 76

tionen. En uppgift är att överväga om den specialreglerade
kompetensen kan knytas till kommunen som politisk enhet, snarare än till
enskilda nämnder. Beredningen skall också studera och lämna förslag till pä vilkel
sätt tillkomsten av lokala organ kan utveckla kontakterna med medborgarna,
partiorganisationerna och övriga organisationer. Därjämte skall beredningen
studera hur koslnaderna för den kommunala verksamheten påverkas av att lokala
organ inrättas. 1 utredningsuppdraget ingår vidare att följa utvecklingen av de
åtgärder som har vidtagits för atl förbättra de förtroendevaldas
arbetsförutsättningar och vid behov lämna förslag till ytterligare åtgärder saml
att göra en översyn av den kommunala organisationsstrukturen och förhållandet
mellan förtroendevalda och tjänstemän. Syftet skall vara att stärka de
förtroendevaldas ställning i den kommunala organisationen.

10.4 Allmänna överväganden

10.4.1 Förändringar belräffande den centrala
nämndorganisationen

Som tidigare har nämnts är varje kommun skyldig att
inrätta en särskild byggnadsnämnd, en särskild miljö- och hälsoskyddsnämnd, en
särskild skolstyrelse, en särskild socialnämnd och en särskild valnämnd. Enligt
folkhögskoleförordningen skall det finnas en särskild styrelse för varje
folkhögskola. Detla gäller även när en kommun eller en landstingskommun är
huvudman för folkhögskolan. Styrelserna för folkhögskolorna är de enda specialreglerade
obligatoriska nämnderna för landstingskommunernas del. Beträffande vissa andra
nämnder - l.ex. brandslyrelsen i en kommun och utbildningsnämnden i en
landstingskommun - gäller att kommunen resp. landstingskommunen kan inrätta en
särskild sådan nämnd eller uppdra ål en annan nämnd alt vara sådan nämnd.

Bakgrunden till bestämmelserna om kommunernas och
landstingskommunernas skyldighet atl inrätta vissa specialreglerade nämnder är
delvis historisk. I äldre lid betraktades ibland den specialreglerade förvaltningen
som elt slags statlig förvaltning som kommunerna utövade med stöd av fullmaktsförfallningar.
Del låg då nära till hands att i specialförfaltningarna kräva alt vissa nämnder
skulle ha hand om de speciella uppgifterna. En annan orsak kan sökas i äldre
indelningsförhållanden. Under de verkligt små kommunernas tid var den kommunala
organisationen outvecklad och del kunde då finnas elt behov att i
speciallagstiftningen försäkra sig om all del verkligen fanns en nämnd i
kommunen som vårdade sig om del speciella området om det så också blev
kommunstyrelsen som fick den uppgiften. Till bakgrundsbilden hör också
intresset av ett enhetligt nämndmönster för hela riket liksom föreställningar
om vad som typiskt sett är lämpligast för kommunerna och landstingskommunerna.
De skäl som finns och har funnits för krav på särskilda nämnder hindrar

Prop. 1983/84:152 77

emellertid
inle alt det nu kan finnas skäl att göra det möjligt att försöksvis göra sådana
avsteg som det kan finnas behov av i speciella fall. Ett sådant skäl kan vara
alt kommunen är liten och att som en följd härav antalet ärenden inom ett visst
specialregleral område är få. Ett annat skäl kan vara att kommunen infört
lokala organ och atl de arbetsuppgifter som återstår för facknämnderna inte
motiverar en facknämnd för varje specialregleral område.

Mol denna bakgrund
föreslår beredningen atl försökskommunerna i stället för att ha t.ex. särskild
byggnadsnämnd får låta en annan nämnd vara byggnadsnämnd. För kommunernas del
innebär förslaget i denna del atl alla de specialreglerade obligatoriska
nämnderna utom valnämnderna och i förekommande fall folkhögskolestyrelserna ges
samma rättsliga konstruktion som de specialreglerade fakultativa nämnderna.

Den
nu beskrivna möjligheten till friare nämndorganisalion förutsätter alt
uppgifter som ankommer på l.ex. byggnadsnämnden hålls samman. Den möjliggör
inte atl byggnadsnämndens uppgifter splittras upp på flera nämnder.

Enligt
förslaget till ny plan- och bygglag (PBL) behålls byggnadsnämnderna som
obligatoriska nämnder när del gäller byggnadslovsprövningar och därmed
sammanhängande frågor, men fullmäktige får rätt alt delegera planärenden till
kommunstyrelsen. Beredningen anser alt det bör vara möjligt alt pröva en modell
i linje med PBL-förslaget i den nu aktuella försöksverksamheten.

Enligt beredningens
uppfattning bör ell utrymme för försöksverksamhet med avsteg från principen om
kommunen som en odelad förvaltningsenhet finnas även i fråga om andra specialreglerade
nämnder. Del kan länkas finnas andra fall än de som avses i PBL-förslaget där
ärendena inte nödvändigtvis måste hållas samman i en och samma nämnd. Ett
exempel kan vara att samordna uppgifter som rör förskolan med sådana som rör
grundskolan. Ett annat exempel kan vara att samordna viss s.k. uppföljande verksamhet
för ungdomar under 18 år med verksamhet för ungdomar mellan 18 och 20 år genom
ungdomslag. Genom avsteg från den aktuella principen kan man också tänka sig atl
tillskapa en speciell myndighetsutövningsnämnd med uppgift atl ha hand om all
den myndighetsutövning som i dag finns hos en del olika nämnder. För
landstingskommunernas del innebär avsteget emellertid mera begränsade
möjligheter att pröva organisatoriska lösningar. En möjlighet skulle dock vara
alt överföra hjälpmedelsverksamheten, som i dag tillhör hälso- och
sjukvårdsnämnden, till en landstingskommunal socialnämnd. Av de skäl som nu angetts
föreslår beredningen att de kommuner och landsUngskommuner som deltar i försöksverksamheten
skall ges tillåtelse all helt eller delvis uppdra åt en eller flera nämnder atl
ha hand om uppgifter som annars ankommer på någon annan nämnd. Detla innebär
all kommunfullmäktige och landsfingel bland andra nämnder får fördela de
uppgifter som enligt lag eller författning

Prop. 1983/84:152 78

ankommer
på en viss nämnd. Av detla följer alt facknämnden någon gång kan bli helt ulan
uppgifter.

Beredningens
förslag i denna del medger inte att kommunstyrelserna och
förvaltningsutskottens uppgifter splittras upp. Beredningen har inte funnit detla
möjligt. Del har heller inte ansetts föreligga något behov av alt låta
försöksverksamheten avse valnämnderna och folkhögskolestyrelserna.

De
tilltänkta förändringar som nu har beskrivits (4 § i förslaget) skulle kunna
innebära att sinsemellan svårförenliga funktioner läggs på samma organ. Det
skulle exempelvis kunna förekomma att en nämnd först har att besluta om t.ex.
en ombyggnad av en institution och därefter om byggnadslov för
ombyggnadsarbetena. Alt de ledamöter och suppleanter som tagit del i del första
beslutet får anses jäviga i byggnadslovsärendel är i delta sammanhang av mindre
betydelse. Möjligen skulle man kunna klara en sådan situation med alt låta ledamöier
och suppleanter som inte deltagit i det första beslutet svara för
handläggningen av tillslåndsärendel. Hur del än förhåller sig med den saken
måste det konstateras atl det är olämpligt atl samma organ både beslutar och
ger tillstånd till viss åtgärd. För alt förhindra den nu beskrivna situationen
har beredningen föreslagit en bestämmelse (5 §) enligt vilken uppdrag, som
medför räll för kommunen och landstingskommunen alt besluta om rättigheter
eller skyldigheter för kommunen resp. landstingskommunen själv, inte får ges till
nämnder eller styrelser som företräder kommunen resp. landstingskommunen som
part i sådana ärenden. Den föreslagna bestämmelsen innebär att det inte är möjligt
för t. ex. kommunstyrelsen att la över alla ärenden i en byggnadsnämnd. Inle
heller är detta möjligt beträffande miljö- och hälsoskyddsnämnden.

Regelverken
kring de specialreglerade verksamheterna är omfattande och komplicerade och del
är ovisst vilka ändringar inom de olika nämndernas verksamhetsområden som kan
komma alt aktualiseras. Följderna av olika på förhand inte kända avsteg är
därför svåra att överblicka och förutse och varje tilltänkt avvikelse kan
lyckas kräva en mer eller mindre omfattande utredning. Mot den bakgrunden
ligger det nära till hands alt föreslå en ordning där regeringen i varje
särskilt fall får ta ställning till önskade avvikelser. Såvitt beredningen kan
bedöma innebär den föreslagna ordningen emellertid inle någon fara från rältssäkerhelssynpunkt
och del kan heller inle antas att allmänhetens intresse av en effektiv och
smidig förvaltning blir åsidosatt. De utredningar som kan komma att krävas i
varje särskilt fall bör enligt beredningens mening kunna göras hos de kommuner och
landstingskommuner som deltar i försöksverksamheten. Dessa har också tillgång till
kommunförbundens utredningsresurser. Beredningen räknar också med att de
aktuella kommunerna och landstingskommunerna även när det gäller frågor om nämndorganisationen
tar till vara möjligheterna till samråd och informella kontakter med de
företrädare för rege-

Prop. 1983/84:152 79

ringskansliet
som kommer att vara sysselsatta med den försöksverksamhet som detla belänkande
i övrigt behandlar. Det bör också framhållas alt en prövning av regeringen i
varje särskilt fall visserligen skulle kräva färre regler i den aktuella
försökslagen men att en sådan ordning samtidigt för med sig ytteriigare
reglering under försöksperioden.

Beredningen
har vid en samlad bedömning funnit alt övervägande skäl talar för atl
kommunerna och landstingskommunerna i försöksverksamheten själva bör få ordna
den centrala nämndorganisationen.

10.4.2
Avsteg från lokalorganslagen m.m.

De
hittills behandlade frågorna rör den centrala nämndorganisationen.

Inom
en rad kommuner pågår eller planeras försök med lokala organ med slöd av lokalorganslagen.
Därvid har en del kommuner kunnat konstatera atl lokalorganslagen inte ger del
utrymme för överföring av uppgifter till sådana organ som de skulle önska. Bl.a.
skolområdet har uppmärksammats i detta sammanhang.

Mol
denna bakgrund bör även lokala organ inbegripas i den försöksverksamhet med en
friare nämndorganisation som nu föreslås. Vissa avsteg från lokalorganslagen
bör vara möjliga efler prövning av regeringen i varje särskilt fall.

Institutionsstyrelser
med specialreglerad verksamhet kan inte inrättas med stöd av lokalorganslagen.
Däremot ger viss speciallagstiftning utrymme för institutionsstyrelser. Så är inle
fallet på skolområdet. Vid tillkomsten av lokalorganslagen ansågs det inte
finnas skäl att genom den lagen införa en möjlighel till institutionsstyrelse
på skolområdet.

I
den försöksverksamhet som nu föreslås bör det finnas en möjlighel att inrätta
institutionsstyrelser på de specialreglerade områden där lokalorganslagen nu
medger distriktsnämnder och kommundelsnämnder. Det kan l.ex. länkas all någon
försökskommun vill pröva en institutionsstyrelse med en skolenhet med
gymnasieskola som verksamhetsområde.

Grundtanken
bakom lokala organ med en kommundel som verksamhetsområde är alt organets
uppgifter skall avse kommundelen och inte sträcka sig därutöver. Beslul som
måste fattas för kommunen som helhet eller åtminstone för en större del än
organets verksamhetsområde kan inte läggas på organet. Delta gäller både del kommunallagsreglerade
och del specialreglerade området. På molsvarande sätt är grundtanken bakom institutionsstyrelser
atl en sådan styrelses uppgifter skall begränsa sig till anläggningen och
verksamheten där.

Det
har visat sig atl grundtanken bakom lokala organ - begränsningen till
kommundelen eller anläggningen - är svår att tillämpa helt konsekvent, om man
vill tillgodose olika önskemål och praktiska hänsyn som gör sig gällande. På
det specialreglerade området ligger i vissa fall hindret i författningsbestämmelser
som innebär all beslut måste fattas för kommunen som helhet eller åtminstone
för mer än organets verksamhetsområ-

Prop. 1983/84:152 80

de.
Ett exempel är att en kommuns grundskola, liksom dess gymnasieskola, är en
enhet, även om eleverna är fördelade på flera skolenheter och atl de statligt
reglerade lärartjänsterna är knutna till hela grundskolan eller gymnasieskolan
i kommunen. Bristen på begränsning till kommundelen eller anläggningen behöver
emellertid inte bero på författningsbestämmelser. På både det kommunallagsreglerade
och det specialreglerade området kan faktiska förhållanden vara orsaken till
att kravet på begränsning till kommundelen eller anläggningen inte är uppfyllt.
Problemet lorde ha sin största praktiska belydelse när verksamhetsområdet är en
kommundel. Som exempel kan nämnas atl del naturliga upptagningsområdet för
skolenheterna med grundskola inom kommundelen endasl för låg- och mellanstadierna
sammanfaller med kommundelen, medan högstadiet är avsett för barn från en
större del av kommunen. Ett lokall organ med kommundelen som verksamhetsområde
kan under sådana omständigheter inte handha uppgifter rörande högstadiet och
delta beror inle på någon bestämmelse i skolförfattningarna.

Även
i den försöksverksamhet som föreslås måsle utgångspunkten vara att ett lokalt
organ skall ha en kommundel eller en anläggning som verksamhetsområde och
därmed uppgifter som är begränsade till kommundelen eller anläggningen. Det
bör emellertid finnas en möjlighel till avsteg från denna princip.

En
sådan möjlighel är särskilt angelägen när del beror på en författningsbestämmelse
alt kravet på begränsning till kommundelen eller anläggningen inte är
uppfyllt. Visserligen kan den omständigheten all en kommun vill inrätta lokala
organ inte få föranleda att exempelvis en författningsbestämmelse om att
grundskolan ulgör en enhet inte skulle gälla för kommunen. Men det kan finnas
skäl att i en försöksverksamhet låta ett lokall organ, ulöver sina huvudsakliga
uppgifter, la handlägga även vissa ärenden där beslutet med hänsyn till
regelsystemet får verkan utanför organets (normala) verksamhetsområde. Det kan
t.ex. röra sig om anställning av en lärare som visserligen måsle anställas som
lärare vid grundskolan i kommunen men som för överskådlig framtid kan antas
komma atl få tjänstgöringen förlagd enbart till skolenhet inom det lokala
organels verksamhels-område.

Kravet
på begränsning till kommundelen eller anläggningen bör kunna få frångås även i
vissa fall där det inte är en författningsbestämmelse rörande en
specialreglerad verksamhet som lägger hinder i vägen. Enligt beredningens
uppfattning bör emellertid möjligheterna till avsteg från lokalorganslagen
rent principiellt inte kunna utnyttjas på så sätl att en samordnande eller
övergripande uppgift som rör hela kommunen läggs ut på en kommundelsnämnd.

De
skäl som angetts som stöd för att regeringen borde pröva avvikelser i fråga om
de centrala nämnderna gäller i än högre grad beträffande tilltänkta avsteg
från beslämmelserna i lokalorganslagen. Till delta kommer

Prop. 1983/84:152 81

att
en lag som skulle ge försökskommunerna en rätt alt utan regeringens prövning
göra vissa avsteg från lokalorganslagen skulle behöva göras snävare än en lag
som bygger på prövning i del enskilda fallet. Det är angelägel all inle i lagen
ställa upp absoluta låsningar. Dessutom får lagen inle bli alltför krånglig med
många undanlag och förbehåll m.m. Beredningen har därför valt atl i denna del
föreslå att regeringen gör en prövning i varje särskilt fall.

Man kan ställa frågan om
del nuvarande systemet för kommunernas nämndorganisation - med centrala nämnder
och lokala organ - bör omprövas till förmån för en reglering som inle bygger
på en så skarp åtskillnad mellan olika slag av nämnder. Denna fråga är emellertid
alltför komplicerad för all ulan närmare underiag och överväganden kunna tas
upp i detta sammanhang. Den försöksverksamhet som nu föreslås måsle bygga på
att de nuvarande grundprinciperna slår fast.

När
det gäller landstingskommunal verksamhet kan som har nämnts tidigare särskilda
organ tillsättas under hälso- och sjukvårdsnämnden. Beredningen anser alt man
bör pröva att anförtro dessa organ andra uppgifter än som är möjligt att göra i
dag. Beredningen föreslår därför alt de landstingskommuner som deltar i
försöksverksamheten efler prövning av regeringen får lägga uppgifter inom
folktandvården och omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda på sådana organ.

Frågor
om lokala organ utreds av 1983 års demokratiberedning.

10.5
Några ytterligare kommentarer till lagförslaget

1
del följande tar beredningen upp några speciella frågor i anslutning till lagförslaget
om en friare kommunal nämndorganisation (bilaga 2).

Föreslagna l — 7§§

Dessa
paragrafer innehåller allmänna beslämmelser om försöksverksamhetens omfallning.
Ulöver vad som har anförts under rubriken Allmänna överväganden (avsnitt 10.4)
bör här tilläggas följande.

4 § reglerar
försöksverksamhetens omfattning såvitt gäller den centrala nämndorganisationen.
Första slyckel I innebär all försökskommunerna kan besluta all inle inrätta de
särskilda nämnder som anges i bestämmelsen. De uppgifter som enligt
speciallagarna ankommer på dessa nämnder kan i stället läggas på
kommunstyrelsen eller en annan nämnd. Försökskommunerna har därvid full frihet
att anförtro uppgifterna ål såväl kommunallagsreglerade som specialreglerade
nämnder. Bestämmelsen gäller inle landstingskommunerna.

Av första slyckel 2
följer att de kommuner och landstingskommuner som omfattas av
försöksverksamheten får fördela de uppgifter som enligt lag eller annan
författning ankommer på en viss nämnd bland andra nämnder. Det kan vara fråga
om allt ifrån atl lägga ul endast några smärre 6 Riksdagen 1983184. I saml.
Nr 152

Prop.
1983/84:152 82

uppgifter
på en annan nämnd till alt en nämnds samtliga uppgifter skiftas ut på en eller
flera nämnder. Med slöd av bestämmelsen kan en kommun eller en landstingskommun
även välja att inrätta en hell ny nämnd med uppgifter som förs över från
befintliga nämnder. Bestämmelsen omfattar i princip samtliga kommunallagsreglerade
och specialreglerade nämnder. 1 andra stycket har dock vissa nämnder
uttryckligen undantagits.

I
5 § finns en bestämmelse som avser att förhindra atl uppgifter som innefattar
sinsemellan motstridiga intressen handläggs inom en och samma nämnd.
Bestämmelsen torde få sin största praktiska belydelse när del gäller
byggnadsnämndens och miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhetsområden.

Genom
bestämmelsen i 7 § blir det möjligl för en försökskommun som har lokala organ atl
efter regeringens prövning i vissa fall få utvidga de lokala organens
arbetsfält i förhållande till vad som är möjligt enligt lokalorganslagen. Av
den allmänna motiveringen framgår i stort de begränsningar som alltjämt bör
gälla i fråga om lokala organs verksamhetsområden.

Föreslagen
8 §

För
de specialreglerade särskilda nämnderna gäller genom hänvisning från resp.
speciallag till bestämmelserna i 3 kap. 2 § första stycket KL aU antalet
ledamöter inte får vara mindre än fem. Något sådant minimikrav beträffande anlal
ledamöter finns inle för de kommunallagsreglerade nämnderna. Specialreglerad
verksamhet beslår i stor utsträckning av myndighetsutövning. Regeln om minst
fem ledamöter bör därför gälla också för de försöksnämnder som tilldelas specialreglerade
uppgifter. En bestämmelse härom har tagils in i denna paragraf.

Föreslagen
9 §

Föreskrifter
om de specialreglerade nämnderna finns i resp. specialförfallning. Det gäller
bl. a. föreskrifter om hur ärenden skall handläggas. När inom
försöksverksamheten en facknärnnds uppgifter kan komma all anförtros ål en
eller flera andra nämnder, bl.a. kommunallagsreglerade nämnder, uppkommer fråga
om vilka regler som skall gälla vid fullgörandet av dessa uppgifter. Enligt
beredningens uppfattning är det därvid särskilt viktigt att klargöra vilka
jävsregler som bör gälla. Beredningen vill därvid framhålla följande.

Om
en kommunstyrelse eller ett förvaltningsutskott fattar ett beslul inom elt specialregleral
ämnesområde och beslutet enligt den särskilda författningen kan överklagas med
förvaltningsbesvär anses förvaltningslagens regler om förfarandel vara
tillämpliga på ärendehandläggning och på besluts- och besvärsförfarande, om
inte KL tillhandahåller egna förfaranderegler (Kaijser-Riberdahl,
Kommunallagarna II, sjätte uppl. s. 453). Detta innebär bl.a. all KL:s
jävsregler kommer alt gälla också i sådana

Prop.
1983/84:152 83

ärenden. Man kan alltså konstatera atl valet av
organisationsform påverkar frågan om vilken jävsregel som skall tillämpas.

För specialreglerade obligatoriska nämnder gäller
förvaltningslagens jävsregler. Dessa är betydligt strängare än KL:s jävsregler
och gäller genom särskilda bestämmelser i speciallagarna för den specialreglerade
nämnden även när nämnden sysselsätter sig med kommunallagsreglerade uppgifter.

Beredningens förslag förutsätter att styrelser och nämnder
i försökskommunerna kan komma att få ta hand om såväl kommunallagsreglerade
som specialreglerade uppgifter.

I lokalorganslagen har problemet lösts så att den
strängare jävsregeln i förvaltningslagen har fått gälla för alla ärenden i ett
lokalt organ så snart organet har någon specialreglerad uppgift. Detta bör
gälla även för sådana institutionsstyrelser som inrättas med stöd av den
föreslagna lagen.

När det gäller försöksverksamheten beträffande centrala
nämnder får del emellertid anses mest praktiskt att låta det strängare jävet
gälla enbart ärenden som rör specialreglerade områden och låta det lindrigare
kommunallagsjävet gälla för övriga ärenden. En sådan dubbel jävsregel för
kommunala nämnder avvisades visserligen när förvaltningslagen kom till, men med
tanke på atl specialreglerade uppgifter också kommer alt läggas på
kommunstyrelserna, torde den dubbla jävsregeln vara till fördel för alt inte
försvåra arbetet i kommunstyrelsen. Beredningen vill dock anmärka här att
förvaltningsrättsutredningen i sitt betänkande (SOU 1983:73) Ny förvaltningslag
har föreslagit alt förvaltningslagens jävsregler skall gälla även inom
oreglerad kommunalförvaltning.

Av förevarande paragraf framgår således att
förvaltningslagens jävsregler skall gälla när en nämnd fullgör specialreglerade
uppgifter. Bestämmelsen innebär alt samtliga regler som finns om specialreglerade
nämnder i speciallagarna skall tillämpas när en nämnd handlägger uppgifter inom
de specialreglerade områdena.

Föreslagen 10 §

För de specialreglerade särskilda nämnderna finns det ell
legalt krav på treårig mandatlid för ledamöier och suppleanter. Någon
motsvarande bestämmelse finns inle för kommunallagsreglerade nämnder. Om någon
av de specialreglerade särskilda nämnderna i försökskommunerna skulle bli helt
utan uppgifter ställs man inför frågan om nämnden kan entledigas. För alt del
inte skall råda någon tvekan på den punkten föreslås i denna paragrafen
bestämmelse om all nämnden får entledigas.

Föreslagen 11 §

Inom försöksverksamheten kan institutionsstyrelser komma
all inrättas inom några specialreglerade områden. Hänvisningen i denna paragraf
till vissa bestämmelser i lokalorganslagen innebär att reglerna om lokala organ

Prop.
1983/84:152 84

med specialreglerade uppgifter blir gällande. För sådant
lokalt organ skall som huvudregel gälla vad i lag eller annan författning är
föreskrivet om den särskilda nämnden. Det betyder i stort sett atl
kommunallagsreglerna om kommunstyrelsen blir tillämpliga. Bl.,ä. innebär det
att antalel ledamöter inte får vara mindre än fem. Vidare blir
förvaltningslagens jävsregler tillämpliga. Genom hänvisningen till 5 8 lokalorganslagen
blir del klart bl.a. alt en institutionsstyrelse som inrättas med stöd av
försökslagen får väcka ärende hos fullmäktige endasl om fullmäktige har
föreskrivit det. Vidare får ledamöter och suppleanter väljas för den lid som
fullmäktige bestämmer. Det innebär en avvikelse Trån den obligatoriska treåriga
mandattid som gäller för ledamöter och suppleanter i de särskilda specialreglerade
nämnderna.

11 Urval av kommuner och landstingskommuner

11.1 Urvalskriterier

Försöksverksamheten skall ge erfarenheter om minskad stallig
reglering av kommunal verksamhet. Erfarenheterna skall sedan kunna läggas till
grund för beslul om alt öka del kommunala självbeslämmandel i alla landets
kommuner och landstingskomimuner. Del är därför väsentligt all de kommuner och
landstingskommuner som skall delta i försöksverksamheten väljs med omsorg.

En försöksverksamhet med den inriktning och omfallning som
det här är fråga om kommer alt kräva ett starkt engagemang hos berörda kommuner
och landstingskommuner. Del är en klar tillgång för försöksverksamheten om
också de fackliga organisationerna i berörda kommuner och landstingskommuner
är beredda all genom lokala avlal och lösningar anpassa förhållandet mellan
arbetsgivare och arbetstagare till försöksverksamhetens intentioner.

En kommun eller landstingskommun kan ha manifesterat sitt
intresse genom atl redan delta i utvecklingsarbete som är inriktat på alt
förändra den kommunala verksamheten och organisationen. Ett exempel härpå utgör
projektel Kommunerna och framtiden som sekretariatet för framlidsstudier
bedriver i sju kommuner. Ett annat exempel utgör de kommuner som genom
experiment grundade i lokalorganslagens formuleringar inlett en omfattande
organisationsutveckling inom den kommunala verksamheten. Ett annat uttryck för
förväntat engagemang är all en kommun eller landstingskommun genom kontakter
med stal-kommunberedningen visat intresse för den planerade
försöksverksamheten.

En andra väsentlig utgångspunkt för urvalet av kommuner är
all olika typer blir representerade. Ambitionen kan dock inte vara alt i
statistisk mening få till stånd ett representativt urval. Det skulle kräva ell
förhållandevis stort anlal försökskommuner. Det är också svårt att på förhand

försöka
bedöma vilka olika förhållanden i kommunerna som har belydelse för hur
försöksverksamheten kommer att utvecklas. Vissa allmänna faktorer är dock
naturligt att försöka ta hänsyn till såsom befolkningsstorlek, tälortsgrad,
geografisk spridning över landet och näringslivsstruklur. Från näringsgeografi
sk synpunki kan fem kommuntyper urskiljas.

1
Glesbygdskommuner (slor yla,
minskande befolkning, låg tälortsgrad)

2
Pendlingskommuner (låg
självförsörjningsgrad)

3
Stora kommuner (minst 45000
invånare)

4
Induslriberoende kommuner
(minst 50% av sysselsättningen i industri)

5
Differentierade kommuner
(övriga kommuner, ofta med stor andel offentlig service och/eller areella
näringar).

Förutom
intresse och representativitet bör arbetsmässiga förhållanden väga tungt vid
urvalet av kommuner och landstingskommuner. Det är väsentligt atl stal-kommunberedningen
med rimliga arbetsinsatser kan följa och stödja försöksverksamheten. Ett motiv
från arbetssynpunkt är då att välja kommuner och landstingskommuner som redan
nu bedriver eller har vidtagit förberedelser för utvecklingsverksamhet.

I
försöksverksamheten bör både kommuner och landstingskommuner delta. På en del
områden kan det som elt inslag i försöksverksamheten bli aktuellt med viss
samordning av verksamheten mellan kommun och landstingskommun. Någon eller
några av försökskommunerna bör därför geografiskt vara belägna inom en
landstingskommun som deltar i försöksverksamheten.

11.2
Förslag till urval av kommuner och landstingskommuner

Ett
antal kommuner och landstingskommuner har i skrivelser och muntliga
framställningar uttalat intresse av atl delta i försöksverksamheten. I det
föregående har olika motiv redovisats som bör beaktas vid val av kommuner och
landstingskommuner till försöksverksamheten. Vid sammanvägning av de olika
urvalskriterierna talar övervägande skäl för att starkt begränsa antalet
deltagande kommuner och landstingskommuner. Ett lämpligt antal förefaller i
inledningsskedet vara fem kommuner saml tre landstingskommuner.

Förutsättningarna
för atl snabbi komma igång med försöksverksamheten är bäst om samordning sker
med annan försöks- och utvecklingsverksamhet. Det blir då också möjligl att
samverka om arbetsinsatser för uppföljning och utvärdering. Detta talar för atl
vissa kommuner som deltar i studien Kommunerna och framtiden väljs. Dessa
kommuner bör representera olika kommunegenskaper och ha en geografisk
spridning. Därutöver bör någon pendlingskommun ingå från storstadsområdena.

Med
utgångspunkt från här redovisade urvalskriterier anser slat-kommunberedningen atl
kontakt bör tas med nedan nämnda kommuner och landstingskommuner för alt utröna
om intresse finns för alt delta i försöks- 7 Riksdagen 1983184. I saml. Nr 152

Prop. 1983/84:152 86

verksamheten.
Beredningen föreslår all Bräcke, Gnosjö, Haninge, Varbergs och Örebro kommuner
tillfrågas. När försöksverksamheten kommit i gång kan det föreligga
förhållanden som gör all försöksverksamheten bör utvidgas med förslagsvis två
kommuner. Beträffande urvalet av landstingskommuner föreslår beredningen alt
Jämtlands, Örebro saml Göteborgs och Bohus läns landstingskommuner bereds möjlighel
all delta i försöksverksamheten.

12
Genomförande och utvärdering

Försöksverksamheten
förutsätts kunna påbörjas så snart som möjligt efler del att regering och
riksdag tagit ställning till inriktning och uppläggning. En förulsältning för
att snabbt komma i gång är alt försöksverksamheten föregås av en noggrann
planering. Beredningen vill i del följande endast ange vissa allmänna
riktlinjer.

12.1
Organisation

På
central nivå bör enligt beredningens mening slat-kommunberedningen förbereda
och följa verksamheten under hela försöksperioden. En första åtgärd bör vara
att utarbeta en plan [ör försöksverksamheten med utgångspunkt i regeringens och
riksdagens ställningstaganden. Kontakt bör därefter tas med de kommuner och
landstingskommuner som skall delta i försöksverksamheten. Beredningen
förutsätter därvid att beslut fattas av kommunfullmäktige resp. landstinget.

En
viktig uppgift för beredningen blir all hålla fortlöpande kontakt med berörda
kommuner och landstingskommuner. I inledningsskedet kan olika slag av
seminarier vara en lämplig ordning för diskussion om försöksverksamhetens
syfte, uppläggning, genomförande och utvärdering. En väsentlig del i
förberedelsearbetet bör vara att klara ut hur de berörda kommunernas och
landstingskommunernas ansökningar om dispens från olika statliga regler skall
utformas. Andra väsentliga frågor för beredningen, som i dag kan förutses, är
att delta i handläggningen av dispensansökningar, svara för åriig rapportering
till regeringen samt tillse alt en slutlig utvärdering görs av hela
försöksverksamheten. Beredningen bör också ta initiativ till atl "lyckade
försök" tas om hand och bereds till genomförande för alla kommuner och
landstingskommuner.

Prop. 1983/84:152 87

12.2 Utvärdering

Former
och riktlinjer för utvärdering av försöksverksamheten bör läggas fast innan
försöken startas. Den kontinuerliga uppföljningen och avrappor-teringen kan ses
som ett led i utvärderingen. På vissa områden kan det bli aktuellt atl göra
utvärderingar innan försöken har avslutats. Det gäller bl. a. sådana områden
där ett genomförande av förändringar bedöms kunna ske omgående för alla
kommuner och landstingskommuner. I vissa fall kan del vara lämpligt all anlita
särskilda utvärderingsresurser. Det är enligt beredningens mening viktigt
understryka alt pågående försöksverksamhet inle får las till inläkl för alt
inte genomföra förändringar som på annan grund kan anses väl motiverade.

För
alt få bäsla möjliga kvalitet på utvärderingen bör det redan när försöken
startas göras klart vilken typ av frågor som kan bli aktuella att få svar på.
Det kan l.ex. gälla att undersöka effekterna av alt viss stallig tillsynsverksamhet
har tagils bort eller all kravet på underställning av visst kommunalt beslul
har slopats. Viktiga uppgifter att samla in kan bl. a. avse på vilket sätl
verksamheten förändras med minskad stallig reglering, hur servicen påverkas, om
likformigheten i ärendebehandling förändras o.d. Även effekter på den statliga
och den kommunala ekonomin bör studeras t. ex. vid en eventuell förändring av
formerna för statsbidragsgivning.

12.3 Tidsplan

Det
är viktigt att berörda kommuner och landstingskommuner får relativt god tid på
sig atl anpassa och utveckla sin verksamhet och organisation till nya
förutsättningar samt få erfarenheter av de nya organisations- och verksamhetsformerna.
Beredningen bedömer att fyra år kan vara en lämplig försöksperiod. Del skulle
innebära att försöksverksamheten avslutas under år 1988. Del kan då bli fråga
om alt ta ställning till om försöksverksamheten ev. bör fortsätta, utvidgas,
permanentas eller avslutas. För att regeringen skall ha ett underiag för beslul
bör beredningen redovisa erfarenheter av försöksverksamheten redan under våren
1988. En rapport om hur försöksverksamheten fortlöper bör lämnas varje år till
regeringen förslagsvis den I november åren 1985 och 1986.

Prop. 1983/84:152 88

Bilaga
I

Kommittédirektiv

Ökad
samverkan mellan stat och kommun samt förenkling av statliga regler, m. m.

Dir.
1983:30

Beslut
vid regeringssammanträde 1983-03-17

Chefen
för civildepartementet, statsrådet Holmberg, anför.

Den
offentiiga sektorn

Den
offentliga sektorns verksamhet har avgörande belydelse för de enskilda
människornas välfärd och sociala trygghet. Av landets samlade resurser används
mer än en tredjedel för gemensamma angelägenheter.

Samhällsuppgifterna
är i stor utsträckning decentraliserade till kommuner och landstingskommuner.
Dessa tar i anspråk ca två tredjedelar av den offentliga sektorns resurser och
sysselsätter nästan en fjärdedel av det toiala antalel yrkesverksamma.
Utvecklingen för den senaste 15-årsperio-den visar att det främst har varil den
kommunala konsumtionen och sysselsättningen som har ökat.

Samhällsekonomiska
problem

De
samhällsekonomiska problemen är i dag betydande. Den ekonomiska politiken är
därför inriktad på kraftfulla åtgärder i syfte alt öka produktionen,
åstadkomma balans i samhällsekonomin och trygga den fulla sysselsättningen.

En
svag ekonomisk tillväxt innebär begränsningar i samhällsorganens möjligheteratt
bygga ut servicen till medborgarna. Under 1980-talet kommer därför den
offentliga sektorns verksamhet, effektivitet m, m. atl vara en central politisk
fråga. För såväl slaten, som kommunerna och landstingskommunerna är det mer än
någonsin angeläget atl vidla åtgärder som leder till ell bättre
resursutnyttjande, bättre samhällsservice och ökal dellagande i
samhällsverksamhetens utformning inom den gemensamma sektorn som helhet. Ell
viktigt inslag i detta arbete är att åstadkomma ökad samverkan och förenklingar
av regler i relationerna mellan stal och kommun. En ökad samverkan medför att
inslaget av övervakning och kontroll från statens sida därmed kan minska.

Prop.
1983/84:152 89

Översyn av verksamheter och regler

Regeringen och riksdagen har del övergripande ansvaret för
samhällsutvecklingen och medborgarnas välfärd. Det är därför naturiigt alt
staten på olika sätt anger ramar för kommunernas och landstingskommunernas
verksamhet.

Förutsättningarna att vidga den kommunala självstyrelsen
har ökat under senare år. Framför allt har den senaste kommunindelningsreformen
förbättrat möjligheterna för kommunerna atl pä egen hand sköta sina uppgifter.
Vid utformningen av det statliga regelsystemet måste dock en avvägning ske
mellan olika intressen. Önskemålet om lokall självbestämmande måsle vägas mol
kraven på samordning, lika tillgång till samhällsservice och rättssäkerhet.

Förhållandet mellan statliga och kommunala organ måste
också präglas av samverkan och respekt för den kommunala självstyrelsen. Detla
är en viktig förutsättning om gemensamma samhälleliga mål skall kunna uppnås.

En väsentlig uppgift för statliga organ är att vidta
åtgärder som underlättar för kommunerna och landstingskommunerna atl fullgöra
sina uppgifter. Det statliga regelsystemet är emellertid i dag alltför
omfattande och seklorielll uppbyggt. Det kan i många fall utgöra hinder för
kommunernas och landstingskommunernas möjligheter till lokal anpassning och
utveckling. Statliga regler spelar också en stor roll för hur den kommunala
verksamheten utformas och vilka kostnader som uppkommer.

Det är angeläget atl de kostnadsdrivande aspekterna på den
statliga regleringen ägnas slor uppmärksamhet. Det är också viktigt alt la till
vara de effektiviseringar som kan uppnås genom en förstärkt samverkan mellan
statlig och kommunal verksamhet liksom inom den kommunala sektorn. Jag föreslår
atl en särskild beredning tillsätts för alt överväga dessa frågor. Syftet med
översynsarbetet bör främst vara atl föreslå förändringar i del statliga
regelsystemet som leder till effektivitetshöjningar och kostnadsreduceringar i
den kommunala verksamheten. Med denna uppläggning bör beredningens arbete bl.
a. inriktas på att åstadkomma positiva kommunalekonomiska effekter saml
effektivare former för kommunernas möjligheter all medverka i samhällets
sysselsättningspolitik och att tillgodose behoven inom de prioriterade service-
och vårdområdena.

Utredningar om kommunerna och landstingskommunerna

Inom flera kommittéer pågår utredningsarbete om
kommunernas och landstingskommunernas roll i samhällsförvaltningen.

- Stat-kommungruppen (Kn 1980:03) tillsattes år 1980 för
alt se över de stafliga myndigheternas tillsyn och kontroll av kommunal och
landstingskommunal verksamhet. Syftet med detta översynsarbele är att den kommunala
självstyrelsen skall stärkas och all kostnadsdrivande stallig reglering skall
begränsas. Stat-kommungruppen skall även sträva efter all minska krångel och
ta bort onödig byråkrati i relationen mellan statliga och kommunala organ (Dir.
1980:39).

Prop. 1983/84:152 90

-
Kommunalföretagskommittén (Kn
1978:01) tillsattes år 1978. Av direktiven (Dir. 1978:41) framgår att kommittén
som huvuduppgifter har att dels göra en allmän översyn av de kommunala
företagens rättsliga ställning, dels överväga om offentlighetsprincipen kan
göras tillämplig på statliga och kommunala företag.

-
En särskild utredare (Kn
1981:01) tillsattes år 1981 för att göra en fullständig översyn av lagen (1957:281)
om kommunalförbund. 1 uppdraget ingår även att göra en bedömning av del
framlida samverkansbehovet mellan kommuner, mellan landstingskommuner saml
mellan kommuner och landstingskommuner (Dir. 1981:9).

-
Med stöd av regeringens
bemyndigande den 9 september 1982 har en särskild utredare (Kn 1982: A)
tillkallats för en kompletterande undersökning om lagreglering av viss
tillsyns- och kontrollverksamhet. Särskilda direktiv har inte meddelats.

Den
av mig nu förordade beredningen bör fullfölja del utredningsarbete som f n.
bedrivs av stat-kommungruppen samt den nyligen tillsatta särskilda utredaren
för kompletterande undersökning om lagreglering av viss tillsyns- och
kontrollverksamhet. I samband med att beredningen tillkallas bör dessa
utredningsuppdrag upphöra. Beredningens huvuduppgifter bör preciseras på sätt somjag
anger i det följande.

Samverkan
mellan stal och kommun

En
av beredningens huvuduppgifter blir att se över formerna för samverkan mellan
statlig och kommunal verksamhet. Genom olika studier bör beredningen överväga
om förändringar bör göras i ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan stat och
kommun. Beredningen bör också belysa vilka konsekvenser s. k. ramlagar har för
den kommunala självstyrelsen och den kommunala ekonomin. Den översyn av de
statliga myndigheternas normgivningsverksamhet m. m. som f n. bedrivs inom
stat-kommungruppen bör skyndsamt fullföljas. Beredningen bör också behandla de
statliga myndigheternas allmänna tillsyn över kommunerna och
landstingskommunerna, dvs. den tillsyn som sker genom inspektionsverksamhet e.d.
Syftet skall vara all avveckla sådan tillsyn som inle längre är nödvändig,
sedan kommunindelningsreformen och utvecklingen av de politiska och administrativa
organen avsevärt har höjt kommunernas och landstingskommunernas möjligheter
till självständigt beslutsfattande.

Beredningen
bör vidare som underiag för fortsatta överväganden kartlägga och analysera de
författningsbestämmelser m.m. som detaljreglerar statsbidragen till kommunerna
och landstingskommunerna, avgiftsfinansieringen av kommunal verksamhet samt
reglerna om obligatoriska kommunala nämnder. De statliga myndigheterna har
genom förordningen (1981:305) om översyn av stafliga myndigheters föreskrifter,
anvisningar och råd (översynsförordningen) ålagts atl göra en total genomgång
av de regler som särskilt riktar sig till kommunerna och landstingskommunerna.

Prop. 1983/84:152 91

En
redovisning av erfarenheterna av detla översynsarbete samt förslag om formerna
för fortsatt översyn bör ingå i beredningens arbetsuppgifter.

Samordning
av statliga beslul

En
andra huvuduppgift för beredningen blir alt överväga hur en förbättrad
samordning av statliga beslut och åtgärder som påverkar den kommunala
kostnadsutvecklingen skall kunna åstadkommas. Därvid bör beredningen pröva fömlsältningarna
atl få till stånd samlade föreskrifter om förfarandet när statliga regler som
riktar sig till kommunerna och landstingskommunerna utarbetas samt om
utformningen av sådana regler. Frågan bör prövas tillsammans med en översyn av
kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighels rätt all meddela
föreskrifter, anvisningar eller råd (begränsningskungörelsen). Beredningen bör
i detla sammanhang särskilt analysera hur de statliga myndigheterna efteriever
kravet på beräkningar av de ekonomiska och administrativa konsekvenserna av
deras föreskrifter och råd. Förslag bör utarbetas om hur eventuella brister
skall kunna avhjälpas.

Stat-kommungruppen
har i betänkandet (SOU 1982: 37) Kommunal planering i förändring angett vissa
allmänna principer för samverkan mellan stat och kommun i fråga om den författningsreglerade
kommunala planeringen. 1 betänkandet redovisas också förslag till förenklingar
i den statliga regleringen av den kommunala bostadsförsörjningsplaneringen.
Beredningen bör fullfölja översynsarbelet i dessa frågor samt överväga
ytterligare åtgärder som syftar till alt förbättra samordningen mellan
författningsreglerad statlig och kommunal planering.

Det stafliga
utredningsväsendet har en betydelsefull roll när det gäller att åstadkomma
förändringar i samspelet mellan stat och kommun. 1 varje betänkande skall
enligt kommittéförordningen (1976:119) redovisas en beräkning av koslnaderna
för all genomföra kommitténs förslag. Genom en ändring (1981: 307) i kommilléförordningen
föreskrivs numera också att kommittéförslagens effekter för den kommunala
självstyrelsen skall belysas i betänkandena. Vidare har direktiv (Dir.
1981:42) utfärdats till kommittéer och särskilda utredare om begränsning av
statlig normgivning till kommunerna och landstingskommunerna. Beredningen bör
redovisa erfarenheterna av bestämmelserna i kommilléförordningen och av de
särskilda direktiven.

Samverkan
inom den kommunala sektorn

Den
tredje huvuduppgiften för beredningen blir att med de allmänna utgångspunkter
som jag tidigare har redovisai pröva behovet av och formerna för samverkan
inom den kommunala sektorn. Jag anser för min del alt det utredningsarbete om interkommunalt
samarbete som f n. bedrivs på skilda håll bör bli föremål för en samlad
prövning. Kommunalföretags-kommiuén har i betänkandet (SOU 1982: 13) Kommunalförelagel
redovi-

Prop.
1983/84:152 92

sat förslag avseende kommunal verksamhet i företagsform
inom en kommun. Samverkan i företagsform mellan flera kommuner kommer att belysas
i ell belänkande inom kort. Det är enligt min mening väsentligt att interkommunal
samverkan i företagsform ses i ell sammanhang med andra samarbelsformer.
Kommunalförbundsutredningen kommer sålunda all senast den 30 juni 1983
redovisa sina förslag rörande interkommunalt samarbete i form av kommunalförbund.
Förslagen bör därefter få en samlad bedömning av den av mig här förordade
beredningen.

Kommunernas och landstingskommunernas roll i
näringspolitiken m.m.

En särskild utredningsuppgift för beredningen bör vara all
analysera och överväga kommunernas och landstingskommunernas kompetens i närings-och
sysselsättningspolitiken. Samhällets insatser inom dessa områden är ofta en
fråga om samverkan mellan stal och kommun. Kommuner och landstingskommuner har
i ökad utsträckning kommit att ägna sig åt närings- och sysselsätlningspolitiska
frågor. Detta har lett till en diskussion om kommunernas och
landstingskommunernas lagenliga kompetens när del gäller dessa frågor. I olika
sammanhang har också krav rests på en allmän översyn av gränserna för de kommunala
insatserna.

Riksdagen begärde hösten 1979 en utredning med bl.a. en
redovisning av kommunernas nuvarande befogenheter i fråga om
näringslivsfrämjande åtgärder. En sådan redovisning har nu gjorts av
utredningen om kommunal kompetenslagsliftning i betänkandet (SOU 1982:20)
Kommunerna och näringslivet. Betänkandet innehåller bl. a. en beskrivning av
gällande räll i fråga om kommunernas förhållande till näringslivet. Det har
inte ingått i utredarens uppdrag att överväga några förändringar av den
kommunala kompetensen i dessa frågor. Kommune.nas roll när det gäller
näringslivet har också tagits upp av induslrisaneringsulredningen, som har haft
till uppgift atl utreda frågan om planmässig sanering efter industrinedläggningar.
I utredningens betänkande (SOU 1982: 10) Sanering efter industrinedläggningar
föreslås att en särskild utredning görs om kommunernas kompetens inom
näringslivssektorn. 1 ett flertal socialdemokratiska riksdagsmotioner begärs
också att en översyn skall göras av ramarna för kommunernas insatser i
näringspolitiken.

Det finns enligt min mening starka skäl atl nu ta upp
frågan om kommunernas och landstingskommunernas roll i närings- och
sysselsättningspolitiken. Det har varit naturligt alt olika initiativ tagils
på lokal och regional nivå för alt främja näringslivels utveckling och öka
sysselsättningen. Del nära samband som finns med de statliga åtgärderna inom
dessa områden talar för all utredningsarbetet bör läggas hos beredningen. En
naturlig utgångspunkt bör vara all analysera erfarenheterna av de kommunala
näringslivsinsatserna samt belysa konsekvenserna av olika kommunala kompetensgränser
inom näringslivsomirådet. Slalens industriverk har fåll i uppdrag alt kartlägga
omfattning, inriktning och vissa samhällsekonomiska

Prop.
1983/84:152 93

effekter av den kommunala näringspolitiken. Denna
kartläggning bör bl. a. utgöra underlag för beredningens analyser. Beredningen
bör vidare la upp och pröva former för alt uppnå ökad samverkan mellan olika
statliga och kommunala organ saml företag och fackliga organisationer. 1 detta
sammanhang bör beredningen överväga frågan om kommunal representation i
styrelsen för större förelag.

En annan kompetensfråga som beredningen bör överväga i
detta sammanhang gäller en ev. vidgning av den kommunala kompetensen för att
möjliggöra solidaritelsytiringar i internalionella frågor. Beredningen bör
härvid analysera hur en utvidgad kompelens på detta område kan förenas med
statsmakternas ansvar för den svenska utrikespolitiken.

Beredningens arbetssätt

Beredningen bör vara oförhindrad atl utöver de uppgifter somjag
nu har nämnt ta upp även andra frågor av betydelse när det gäller ökad
samverkan mellan statlig och kommunal verksamhet. Beredningen bör emellertid
utgå från en i huvudsak oförändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun.

Beredningens utredningsarbete bör bedrivas i nära
samarbete med bl.a. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet,
arbetsmarknadsstyrelsen, statens industriverk, statskontoret och riksrevisionsverkel.
Samråd bör ske med kommittéer och särskilda utredare vars uppdrag rör de verksamhetsområden
som beredningen behandlar.

Beredningen bör utarbeta de förfaltningsförslag som
föranleds av dess överväganden. Förslagen bör redovisas successivt.

Beredningen bör senast den 30 juni varje år lämna
regeringen en rapport över sin verksamhet. Utredningsarbetet bör pågå till den
30 juni 1985 varefter formen för och resultaten av arbetet bör utvärderas.

Till beredningen bör knytas en särskild
parlamentarikergrupp med företrädare för riksdagspartier, kommuner och
landstingskommuner.

Hemslällan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag
att regeringen bemyndigar chefen för civildepartementet

atl tillkalla en beredning med högst fem ledamöter för att
utreda frågan om ökad samverkan mellan stal och kommun samt förenkling av
statliga regler, m. m.,

atl utse en av ledamöterna att vara ordförande,

alt besluta om ledamöter i en till beredningen knuten pariamentariker-grupp
samt om sakkunniga, experter, sekreterare och annal biträde ål beredningen.

Vidare hemställer jag all regeringen beslutar

atl kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns kommitléanslag.

Prop. 1983/84:152 94

Beslut

Regeringen
ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Civildepartementet)

Prop.
1983/84:152 95

BUagci
2

Lag

om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation

Allmänna
bestämmelser

1 §
Högst sju kommuner och tre landstingskommuner får enligt besläm

melserna i denna lag på försök vårda vissa angelägenheter ulan alt vara

bundna av vad som i lag eller annan författning är särskilt föreskrivet om

nämndorganisationen.

Regeringen
föreskriver inom vilka kommuner och landstingskommuner försöksverksamheten får
bedrivas.

2 §
De kommuner och landstingskommuner som får delta i försöksverk

samheten kallas i denna lag försökskommuner.

Hed
fullmäktige avses i lagen kommunfullmäktige och landstinget.

3
§ Försöksverksamheten kan avse
såväl nämnder med hela försökskommunen som verksamhetsområde (centrala
nämnder) som nämnder med uppgifter som avser en del av försökskommunen eller
någon anläggning i denna (lokala organ).

4
§ 1 fråga om de centrala
nämnderna får fullmäktige i en försökskommun

1.
beträffande byggnadsnämnd,
miljö- och hälsoskyddsnämnd, skolstyrelse och socialnämnd bestämma att
kommunstyrelsen eller annan nämnd skall vara sådan nämnd eller styrelse,

2.
uppdra åt en eller flera
nämnder alt hell eller delvis handha förvaltning och verkställighet som annars
enligt lag eller annan författning ankommer på en viss annan nämnd.

Första
slyckel 2 gäller inte uppgifter som ankommer på kommunstyrelse,
förvaltningsutskott, folkhögskolestyrelse och valnämnd.

5
§ En nämnd får inte med stöd av
4 § ges i uppgift att bestämma om rättigheter och skyldigheter för
försökskommunen i ärenden i vilka nämnden har att företräda försökskommunen
som part.

6
§ Regeringen får på
framställning av fullmäktige i en försökskommun besluta alt fullmäktige får
inrätta en institutionsstyrelse som för en eller flera anläggningar får handha
förvaltning och verkställighet som enligt lag eller annan författning eller en staflig
myndighets beslut med stöd av författning ankommer på miljö- och
hälsoskyddsnämnden, skolstyrelsen och socialnämnden och som på gmnd av sin
begränsning till anläggningen och sin beskaffenhet i övrigt lämpar sig för
handläggning i en institutionsstyrelse.

7
§ Om det finns särskilda skäl
får regeringen pä framställning av fullmäktige i en försökskommun besluta att
fullmäktige får lägga en uppgift på ett lokalt organ, fastän kravet på
anknytning till kommundel eller begränsning till anläggning inle är uppfyllt.

Prop.
1983/84:152 96

Regeringen får också på framställning av fullmäktige i en
försökskommun besluta att fullmäktige får lägga, uppgifter inom folktandvården
och omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda på sådana organ som avses i 11 S hälso-
och sjukvårdslagen (1982:763).

Särskilda bestämmelser om handläggningen m. m.

8
§ I en styrelse
eller nämnd som med stöd av 4 § får uppdrag atl fullgöra en annan nämnds
uppgifter och som har atl handlägga specialreglerade uppgifter fär antalet ledamöier
inle vara mindre än fem. Antalet suppleanter bör vara minst lika stort som antalel
ledamöter.

9
8 Om en
styrelse eller nämnd får uppdrag som avses i 4 S skall för styrelsen eller
nämnden vid fullgörandet av de särskilda uppgifterna gälla vad som är
föreskrivet i lag eller annan författning om den nämnd vars uppgifter skall
fullgöras.

10
S Om en nämnds
uppgifter hell har överlåtits åt annan styrelse eller nämnd får fullmäktige
entlediga ledamöter och suppleanter i nämnden.

11
§ I fråga om
institutionsstyrelser som inrättas med slöd av medgivande enligt 6 S skall 3 S
andra stycket, 4 S andra stycket och 5 § lagen (1979:408) om vissa lokala organ
i kommunerna tillämpas.

Denna lag träder i kraft den I juli 1984 och gäller till
utgången av år 1988.

Prop.
1983/84:152 97

Innehåll

Propositionens
huvudsakliga innehåll .................... ... 1

Lagförslag
......................................................... ... 2

Utdrag
av protokoll vid regeringssammanträde den 22 mars 1984 ... 4

1
Inledning ........................................................ 4

2
Föredragandens överväganden .......................... 5

2.1
Allmänna utgångspunkter .............................. ... 5

2.2
Försöksverksamhetens
uppläggning och inriktning 7

2.2.1
Syfte och begränsningar ......................... 7

2.2.2
Frågor som bör ingå i
försöksverksamheten 9

2.2.3
Behovet av
lagstiftningsåtgärder............... .. 10

2.2.4
Urval av kommuner och
landstingskommuner 10

2.2.5
Genomförande och utvärdering .............. .. 11

2.3
Avsteg från riksdagsbundna regeringsförfatlningar
12

2.4
En friare nämndorganisalion ......................... 13

2.4.1
Försöksverksamhet beträffande
centrala nämnder 13

2.4.2
Försöksverksamhet beträffande
lokala organ 16

3
Upprättat lagförslag ....................................... .. 19

4
Motivering till lagförslaget .................................. 19

5
Hemslällan .................................................... .. 23

6
Beslut .......................................................... .. 23

Bilaga Betänkandet
(Ds C 1984: I) Försök med ökad kommunal

självstyrelse
..................................... .. 25

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1984