Prop. 1983/84:192

Prop.
1983/84:192

Regeringens proposition 1983/84:192

om
sanktionsavgifter vid överträdelser av import- och exportregleringar;

beslutat
den 29 mars 1984.

Regeringen
föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av
regeringsprotokoll ovannämnda dag.

På
regeringens vägnar OLOF PALME

KJELL-OLOF
FELDT

Propositionens
huvudsakliga innehåll

I
propositionen läggs fram förslag om regler som gör det möjligt att införa en
sanktionsavgift vid överträdelser av föreskrifter om in- och utförsel av varor.
Härmed avses sådana föreskrifter om import- och exportbegränsningar m.m. som
riksdagen delegerat till regeringen att besluta om. Det föreslås att regeringen
bemyndigas att meddela föreskrifter även om sanktionsavgift i dessa fall.
Bestämmelserna föreslås bli intagna i lagen (1975:85) med bemyndigande att
meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor. I lagen ges vissa
grundläggande bestämmelser om avgiftens utformning. Således anges att avgiften
skall kunna uppgå till högst 20 procent av varans värde, att den skall påföras
den för vars räkning in- eller utförseln sker, att avgift inte skall tas ut vid
ursäktliga förhållanden samt att ett beslut om avgift skall kunna överprövas.
Sanktionsavgiften skall enligt förslaget inte vara avdragsgill vid
inkomsttaxeringen. Detta föranleder en ändring i 20 § kommunalskattelagen
(1928:370).

En
ändring av motsvarande innebörd föreslås i 20 § kommunalskattelagen med
avseende på kontrollavgift vid olovlig parkering. Ett förslag till lag om sådan
avgift har lämnats till riksdagen.

De
nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den I juli 1984.

1 Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 192

Rättelse: S. 1 i rubriken Står: 1984/85 Rättat till:
1983/84

Prop. 1983/84:192 2

1
Förslag till

Lag
om ändring i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela

föreskrifter om in-
eller utförsel av varor

Härigenom
föreskrivs i fråga om lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter
om in- eller utförsel av varor

dels
att 2 § skall ha nedan angivna lydelse,

dels
att i lagen skäll införas en ny paragraf, 3 §, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse

2§

Bemyndigandet
i denna lag med- Bemyndigandet i 1 § medför inte

för
ej befogenhet att meddela före- befogenhet att meddela föreskrifter

skrifter
om tull. Ej heller medför om tull. Ej heller medför det befo-

det
befogenhet att meddela före- genhet att meddela föreskrifter om

skrifter
om annan avgift än sådan annan avgift än sådan som följer av

som
avser kostnad för handlägg- 3 § eller avser kostnad för hand-

ning
av fråga om tillstånd, för om- läggning av fråga om tillstånd, för

händertagande
av gods eller för omhändertagande av gods eller för

kontroll,
inspektion eller annan kontroll, inspektion eller annan

därmed
jämförlig åtgärd. därmed jämförlig åtgärd.

3 §

Regeringen
får föreskriva att en särskild avgift skall erläggas. till staten, vid
överträdelser av föreskrifter enligt I §. Avgiften skall tas ut av den för
vars räkning in- eller utförseln sker. Den får uppgå till högst tjugo procent
av varans värde. Om en överträdelse är ursäktlig skall avgift inte tas ut. Ett
beslut om avgift skall kunna överprövas.

Denna
lag träder i kraft den 1 juli 1984.

Prop.
1983/84:192 3

2 Förslag till

Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)

Härigenom föreskrivs att 20 § kommunalskattelagen
(1928:370) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 §'

Vid beräkningen av inkomsten från särskild förvärvskälla
skall alla omkostnader under beskattningsåret för intäkternas förvärvande och
bibehållande avräknas från samtliga intäkter i pengar eller pengars värde (bruttointäkt),
som har influtit i förvärvskällan under beskattningsåret. Att koncernbidrag,
som inte utgör sådan omkostnad, ändå skall avräknas i vissa fall och inräknas i
bruttointäkt hos mottagaren framgår av 43 § 3 mom.

Avdrag får inte göras för:

den skattskyldiges levnadskostnader och därtill hänförliga
utgifter, såsom vad skattskyldig utgett som gåva eller som periodiskt
understöd eller därmed Jämförlig periodisk utbetalning till person i sitt
hushåll;

kostnader i samband med plocknmg av vilt växande bär och
svampar till den del kostnaderna inte överstiger de intäkter som är skattefria
enligt 19 §;

värdet av arbete, som i den skattskyldiges
förvärvsverksamhet utförts av den skattskyldige själv eller andre maken eller
av den skattskyldiges barn som ej fyllt 16 år;

ränta på den skattskyldiges eget kapital som har nedlagts
i hans förvärvsverksamhet;

svenska allmänna skatter;

kapitalavbetalning på skuld;

avgift enligt 8 kap. studiestödslagen (1973:349);

avgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift;

avgift enligt lagen (1976:666) om påföljder och
ingripanden vid olovligt byggande m.m.;

avgift enligt 99 a § utlänningslagen (1980:376);

avgift enligt 26 § arbetstidslagen (1982:673);

straffavgift enligt 8 kap. 7 § tredje stycket
rättegångsbalken;

belopp, för vilket arbetsgivare är betalningsskyldig
enligt 75 § uppbördslagen (1953:272) eller för vilket betalningsskyldighet
föreligger på grund av underlåtenhet att göra avdrag enligt lagen (1982:1006)
om avdrags- och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar;

avgift enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift;

kontrollavgift enligt lagen (1984:000) om kontrollavgift
vid olovlig parkering;

' Senasie lydelse 1983:1051

Prop. 1983/84:192 4

överförbrukningsavgifl
enligt ransoneringslagen (1978:268); vattenföroreningsavgift enligt lagen
(1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg;

avgift enligl 3 ii lagen (1975:85) med bemyndigande alt meddela föreskrifter
om in- eller utförsel av varor:

ränta
på lånat kapital till den del räntan läcks av sådant statligt bidrag som avses
i punkt 7 av anvisningarna till 24 §; kapitalförlust m.m. i vidare mån än som
får ske enligl 36 S.

(Se vidare anvisningarna.)

Denna
lag träder i kraft den 1 juli 1984.

Prop.
1983/84:192 5

Utdrag

FINANSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1984-02-09

Närvarande: statsråden I. Carlsson, ordförande. Lundkvist, Feldt. Sigurdsen.
Gustafsson. Leijon. Hjelm-Wallén, Peterson. Boström, Bodström, Göransson,
Gradin, Dahl, R. Carisson. Holmberg, Hellström, Thunborg. Wickbom

Föredragande: statsrådet Feldt

Lagrådsremiss om sanktionsavgifter vid överträdelser av
import- och exportregleringar

1 Inledning

Till regeringen har inkommit skrivelser från
generaltullstyrelsen (GTS) och kommerskollegium (KK) angående oegentligheter i
samband med införsel av varor. Bl.a. har påtalats att det ofta sker
överträdelser av importbegränsningar. I skrivelserna har hävdats att man inte
kan komma till rätia med dessa missförhållanden inom ramen för den nuvarande
sanktionsordningen.

För atl uppnå en bättre efterlevnad av införselreglerna
har GTS hem-slälll all sanklionsavgifier införs av liknande slag som redan
förekommer inom liera områden, bl.a. på skaltesidan och inom miljövården. GTS
har lämnat ell förslag till ett sådant regelsystem för tullområdet.

Jag tar i det följande upp frågan om införande av en
sanktionsavgift vid överträdelser av import- och exportregleringar. Jag har samrått
i frågan med statsrådet Hellström.

En beskrivning av tullförfarandet, de nuvarande
sanktionsmöjligheterna och kritiken häremot bör fogas till protokollet i detta
ärende som bilaga I.

GTS förslag har remissbehandlats. En sammanställning av
remissyttrandena bör fogas lill protokollet i detta ärende som bilaga 2.
Remissuttalandena är lill övervägande del positiva. Ett fåtal myndigheter har
uttalat Iveksamhet och invänt bl.a. att rättssäkerhetsintressena inle skulle
bli tillgodosedda inom ramen för ett sådant avgiftssystem.

Prop.
1983/84:192 6

2 Föredraganden

2.1 Allmänna utgångspunkter

Den svenska utrikeshandeln är numera till övervägande del
fri från restriktioner. Licensbelagda varor utgörs i huvudsak av textil- och
konfektionsvaror, stål samt vissa jordbruks- och livsmedelsvaror på importsidan
saml fartyg och skrot på exportsidan. Dessa varor svarade år 1980 värdemässigt
för mindre än fem procent av utrikeshandelns totala varuvärde.

Regleringen av importen har hittills skett i kungörelsen
(1947:82) om allmänt importförbud (importförbudskungörelsen), medan exporten
har reglerats i kungörelsen (1950:324) angående allmänt exportförbud (exportförbudskungörelsen).
Import- och exportregleringarna enligl de allmänna förbudskungörelserna har
handelspolitiska syften. Vissa varor och varugrupper har emellertid in- eller utförselreglerals
av andra skäl och därför kommit att tas in i särskilda författningar. Exempel
på sådana regleringar finns i kungörelsen (1927:129) angående förbud mot
utförsel från riket av vissa äldre kulturföremål, lagen (1967:340) om
prisreglering på jordbrukets område, lagen (1974:226) om prisreglering på
fiskets område, skogsvårdsförordningen (1979:791), ulsädesförordningen
(1980:438) saml lagen (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m.

Före 1974 års grundlagsreform sågs regeringens
beslutanderätt i fråga om import och export i allmänhet som ell utflöde av den
ekonomiska normgivningsmakt som enligt 1809 års regeringsform tillkom konungen.
Enligt de nya grundlagsbestämmelserna skall föreskrifter om förhållandel mellan
enskilda och del allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt
avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas
genom lag (8 kap. 3 § regeringsformen, RF). Hit hör sådana föreskrifter som
reglerar import och export. Utan hinder härav kan emellertid riksdagen enligt
8 kap. 7 § RF genom lag delegera normgivningsmak-ten såvitt avser föreskrifter
om in- eller utförsel av varor. Sådan delegering har också skett genom lagen
(1975:85) med bemyndigande all meddela föreskrifter om in- eller utförsel av
varor.

Enligt denna lag får regeringen meddela föreskrifter om
in- eller utförsel av varor, om det är påkallat av hänsyn till risk för
störning inom samhällsekonomin eller folkförsörjningen, av särskilda
handelspolitiska skäl eller av hänsyn till behov att trygga kvaliteten hos
produkter av visst slag, lill hälsovården, miljövården, växtskyddet eller
skyddet mot djursjukdomar eller till kontrollen av materiel som kan få militär
användning. Regeringen får också överlåta rätten atl meddela sådana
föreskrifter ål förvaltningsmyndighet.

Regleringen av utrikeshandeln är fn. föremål för översyn.
Förslag till författningsändringar (prop. 1983/84:61 angående en ny import- och
ex-porlreglering) har nyligen godtagits av riksdagen (Nu 18. rskr 136). Änd-

Prop.
1983/84:192 7

ringarna innebär en formell omläggning av regleringen. De
har motiverats bl.a. av 1974 års regeringsform och syftar inle till atl åstadkomma
några egentliga materiella ändringar i den nuvarande regleringen. Den nya regleringen
träder i kraft den I april 1984.

Tullproceduren
vid import är i vårt land baserad på ett deklarationsförfarande. Importören
eller hans ombud skall själv deklarera införseln. Därvid skall gällande
ursprungs- och hcgränsningsbestämmciser tillämpas. I och med den nuvarande
tullagstiftningen infördes ett särskilt importförfarande som fått stor
betydelse, del s.k. hemtagningssystemet. En hcmla-gare har särskilt tillstånd
av en Uillmyndighel och får föra in varor i landet och förfoga över dem utan
att de dessförinnan förtullats. Om en vara är införscireglerad får hemlagaren
visserligen ta hand om varan men inte förfoga över den. förrän importlicens
meddelats. Man brukar använda uttrycket att varan är lagd under förfogandclörbud.
Bestämmelser härom finns i 2 § 5 lagen (1973:980) om transport, förvaring och
förstöring av införselregleradc varor. mm. Fr.o.m. den I januari 1984 gäller ytterligare
inskränkningar i rätten att la hem tekovaror. Beslämmelser härom fmns i
förordningen (1983:781) med bemyndigande för kommerskollegium atl meddela
föreskrifter om begränsning i rätlen all hanlera införselregleradc varor och i KK:s
föreskrifter (KFS 1983:14).

Merparten av importen sker inom ramen för hemtagningssystemel.

Även för exporten finns procedurreglcr som syftar lill att
exporlresirik-tionerna blir iakttagna. Jag anser del inle erforderligt atl i della
sammanhang gå närmare in på dessa regler.

Överträdelser
av in- och utförselregleringarna kan beivras enligt lagen (1960:418) om straff
för varusmuggling (varusmugglingslagen), vilken innehåller både straff- och
förverkandebestämmelser. Sanktionsbestämmelser av subsidiär natur finns i tullförfatlningarna
och i vissa angränsande författningar. Även brollshalkens regler om
straffansvar och förverkande kan vara tillämpliga på överträdelser av detta
slag. I del sammanhanget vill jag särskilt nämna förverkanderegeln i 36 kap. 3
a § brottsbalken. Denna bestämmelse, som trädde i kraft den I juli 1982, gördel
möjligt atl förverka sådana förelagsekonomiska vinster som uppkommit hos
näringsidkare lill följd av brolt i näringsutövningen. Bestämmelsen tar inle
enbart sikte på direkta brottsförtjänsler ulan även på värdet av sådana
ekonomiska fördelar som pä ell mera indirekt säll kan härledas lill brollel,
såsom kostnadsbesparingar och liknande.

För fällande dom krävs alt det kan klariäggas alt den
åtalade begått gärningen med uppsåt eller, i vissa fall, av oaklsamhel eller
grov oaklsamhel. Förverkande enligt varusmugglingslagen kan endasi ske vid
uppsåtlig! brott. Till straff kan endasi fysiska personer dömas, således inle
aktiebolag, andra juridiska personer eller sammanslutningar av annat slag. Däremot
kan förverkande ske hos juridiska personer.

Prop. 1983/84:192 8

2.2
Reformbehovet

GTS
och KK har i olika sammanhang påtalat att överträdelserna av införselbegränsningarna
är frekventa och att man inte kan komma till rätta med dessa oegentligheter
inom ramen för den nuvarande ordningen. Kritiken mot det nuvarande
sanktionssystemet går ut på alt det är alltför ineffektivt. Det hävdas att
brottsuppsåt ofta är svårt att styrka, att kravet på vad som är grov oaktsamhet
i varusmugglingslagens mening ställs mycket högt av domstolarna samt att de
straff som utdömts som regel stannat vid måttliga böter medan företagen som
sådana ofta gjort stora oberättigade vinster.

Av
remissinstanserna har endast ett fåtal ifrågasatt behovet av kompletterande
sanktionsbestämmelser.

För
egen del vill jag framhålla följande. Jag utgår från att flertalet av de företag
som är inblandade i varuimporten — importörer, speditörer, m.fl.

- gör
sitt bästa för att iaktta de regler som gäller för importen. Härtill

bidrar också att företagen har tillstånd av olika slag, t.ex. till hemtagning

eller kredit hos tullverket, som kan återkallas.

Det
förekommer dock att seriösa företagare gör fel och att mindre seriösa
företagare medvetet bryter mot bestämmelserna. Särskilt allvarligt är det när
mindre nogräknade företagare genom lagstridiga men vinstgivande åtgärder, som
sätts i system, förbättrar sin ekonomiska ställning och konkurrenssituation i
förhållande till den seriöst arbetande företagsamheten.

Stora
ansträngningar av olika slag har gjorts för att hålla den inhemska produktionen
inom de utsatta näringarna på en godtagbar nivå. 1 detta sammanhang nöjer jag
mig med att framhålla att importkontrollen har ägnats särskilt intresse.
Redogörelser för åtgärderna inom tekoområdet har lämnats i prop. 1981/82:148
och 1982/83:130.

Kontrollinsatser
är naturligtvis nödvändiga och det är väsentligt att kontrollen görs så
effektiv som möjligt. Enbart kontrollåtgärder är emellertid inte tillräckligt
för att komma till rätta med överträdelserna. Erfarenhetsmässigt vet man också
att den illegala handeln snabbt anpassar sina tillvägagångssätt efter nya
kontrollrutiner.

Vad
jag nu sagt gäller i många avseenden exporten likaväl som importen.

För
att nå en bättre regelefterlevnad krävs enligt min mening samverkan av en rad
olika faktorer, bland vilka - förutom kontrollinsatser av olika slag

- ett
effektivt och väl fungerande sanktionssystem är särskilt viktigt. Jag

delar i allt väsentligt GTS uppfattning att de nuvarande sanktionsmöjlighe-

tema är otillräckliga såsom medel att verksamt beivra överträdelser av

införselregleringarna. Vidare anser jag denna kritik vara tillämplig även på

överträdelser av utförselregleringarna. Den nuvarande ordningen bör kom

pletteras med en reaktionsmöjlighet, som är utformad med tanke på att nå

effektivitet under rimligt hänsynstagande till rättssäkerhetsintressena.

Prop.
1983/84:192 9

2.3
Allmänt om sanktionsavgifter

System
där regelöverträdelser sanktioneras med särskilda avgifter utgör ett relativt
nytt inslag i den svenska rättsordningen. De har vuxit fram vid sidan av
lagstiftningens mer traditionella ekonomiska styrmedel - böter, förverkande,
vite och skadestånd - och de har till utformning och tillämpning många
likheter med dessa sanktionsformer. Avgifterna används således ofta på ett
sätt som närmast för tanken till straff och förverkande och de kan på samma
sätt som dessa sanktioner genom sin preventiva effekt motverka överträdelser av
vissa bestämmelser och eliminera orättmätiga vinster. Formellt står de
emellertid utanför den straffrättsliga ordningen och är därför inte bundna av
de allmänna principer som där gäller. Avgifterna företer även många likheter
med viten. I vissa fall används avgifter även för att till samhället dra in
ersättning för generella skadeverkningar och avgiftsbeloppet kan således ibland
ha drag av skadeersättning. Det är emellertid inte fråga om skadestånd i ordets
egentliga bemärkelse.

Utmärkande
för sanktionsavgifter är att de eriäggs till det allmänna och utgör en form av
ekonomisk påföljd för överträdelse av särskilda författningsbestämmelser.

Exempel
på sanktionsavgifter är skattetillägg enligt taxeringslagen (1956:623),
överlastavgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift, miljöskyddsavgift
enligt miljöskyddslagen (1969:387), varselavgift enligt lagen (1974:13) om vissa
anställningsbefrämjande åtgärder, byggnadsavgift och tilläggsavgift enligt
lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m.,
sanktionsavgift enligt utlänningslagen (1980:376) och övertidsavgift enligt
arbetstidslagen (1982:673).

Sanktionsavgifter
kan utformas med särskild inriktning på att komma till rätta med
missförhållanden inom vissa avgränsade områden, och de kan därvid
"skräddarsys" för just det område det gäller. Det säger sig självt
att avgifter av det här slaget kan vara ett mycket effektivt komplement till
sanktionsordningen i övrigt. 1 förhållande till exempelvis en förverkanderegel
kan de sägas ge en mer preventiv verkan, eftersom de kan konstrueras så att de
slår till oavsett om det i det särskilda fallet uppkommit någon effekt eller
inte.

1
prop. 1981/82:142 Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet har
angivits vissa riktlinjer som bör gälla för sanktionsavgifter. Dessa riktlinjer
har riksdagen tagit del av och lämnat utan erinran (JuU 53, rskr 328). Jag
hänvisar i denna del i första hand till den nämnda propositionen.

ti Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 192

Prop.
1983/84:192 10

2.4
Sanktionsavgifter vid överträdelser av in- och utförselregleringar

Mitt
förslag: Regeringen bemyndigas meddela föreskrifter om sanktionsavgifter vid
överträdelser av sådana regleringar av importen och exporten av varor som
riksdagen delegerat till regeringen all besluta om.

Bestämmelserna
tas in i lagen (1975:85) med bemyndigande all meddela föreskrifter om in-
eller utförsel av varor.

1
lagen anges att avgiften skall erläggas lill staten och uppgå (ill högst 20
procent av varans värde, all den skall påföras den för vars räkning in- eller
utförseln sker, att avgift inle skall las ul om förhållandena är utsäktliga
samt alt ett avgiftsbeslut skall kunna överprövas.

GTS
förslag: Del avser enbart överträdelser av handels- och näringspolitiska
importbegränsningar. Vad gäller avgiftens storlek, beräkningsgrund, m.m., överensstämmer
del i huvudsak med mitt förslag.

Remissinstanserna:
Med några undanlag tillstyrker de i allt väsentligt GTS förslag eller lämnar
detta ulan erinran.

Skäl
för mitt förslag: Del är viktigt all sådana införsel- och utförselreslrik-tioner,
som bl.a. av hänsyn lill landels försörjningsberedskap ansetts nödvändiga
också efterlevs. Det behövs enligt min mening en förbättring på den punkten.
Ett lämpligt medel för atl uppnå en sädan förbättring är sanktionsavgifter, som
tas ut vid överträdelser av import- och exporireg-leringar.

Med
begreppet regleringar av import och export avser jag bestämmelser om förbud mot
in- och utförsel av varor, om tillstånd (licens) saml föreskrifter om
ordningen vid import och export'. Hit är atl hänföra exempelvis kringgående av
införsel- eller utförselbegränsningar, försök lill sådana förfaranden samt
överträdelser av ordningsföreskrifter, vilka har till syfte att i varje
särskilt fall ge lullmyndighelerna ett fullgott underlag för all bedöma
huruvida införsel eller utförsel skall få ske. Även vissa andra företeelser hör
hit. Exempelvis förekommer licenser som inte grundar sig på någon
begränsningsbestämmelse, s.k. övervakningslicenser. Dessa sistnämnda licenser
används i kontrollsyfte för statistiska och jämförliga ändamål.

Sanktionsavgifter
bör dock inte kunna påföras vid varje överträdelse av en föreskrift om införsel
eller utförsel. Endasi vid överträdelser av sådana regleringar, vars syfte det
är angeläget att upprätthålla och beträffande vilka de straffrättsliga reaklionsmöjligheterna
inte är tillräckliga bör avgift

'Jfr
prop. 1975:8 s. 91.

Prop. 1983/84:192 II

kunna
tas ut. 1 princip anser jag att föreskrifter om begränsningar i in- och
utförseln samt sådana ordningsföreskrifter, som är väsentliga för tullmyndigheternas
kontroll och för deras möjligheter till riktig införselprövning, barett sådant
syfte.

Som
jag tidigare nämnt har riksdagen med stöd av 8 kap. 7 § första stycket RF
bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter om in- och utförsel av varor.
Bemyndigandet innefattar även rätt för regeringen att överlåta åt
förvaltningsmyndighet att meddela sådana föreskrifter. Det är lämpligt att
regeringen även får möjlighet att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter av
det slag det här är fråga om. Däremot bör förvaltningsmyndighet inte kunna
meddela sådana föreskrifter.

En
sanktionsavgift innebär ett åliggande för den enskilde och ett ingrepp i hans
ekonomiska förhållanden. Föreskrifter om sådana avgifter hör därför enligt 8
kap. 3 § RF till det s.k. primära lagområdet. Eftersom sanktionsavgiften i
detta fall avser överträdelser av in- och utförselregleringar är det emellertid
möjligt att med stöd av 8 kap. 7 § RF delegera normgivningskompetensen till
regeringen. Med hänvisning till vad jag nu sagt förordar jag att riksdagsbemyndigande
i frågan inhämtas.

Lämpligen
kan bemyndigandet tas in som en ny paragraf i lagen om bemyndigande att meddela
föreskrifter om in- eller utförsel av varor.

Som
framgår av det jag sagt anser jag att bemyndigandet bör gälla föreskrifter om
avgift vid överträdelser av såväl import- som exportregleringar. Vad gäller
exporten har rapporter om oegentligheter av olika slag blivit allt vanligare på
senare tid. Det har visat sig att kontrollen på detta område varit klart
otillräcklig. Numera har dock problemen uppmärksammats och olika åtgärder
planeras för att bl.a, få till stånd en bättre kontroll (prop. 1983/84:100
bilaga 9). Jag anser det befogat att regeringen ges möjligheter att tillgripa
sanktionsavgifter även mot överträdelser av exportregleringarna, om det skulle
visa sig erforderligt.

Avsikten
är dock att avgiftsområdet åtminstone till en böijan skall vara begränsat till
i huvudsak viss tekoimport, beträffande vilken det sedan lång tid ansetts
angeläget att införa sanktionsavgifter (prop. 1981/82:148, 1982/83:130 och
150).

På
grund av avgifternas karaktär bör det i bemyndigandelagen föreskrivas vissa
ramar för regeringens normgivningskompetens, varigenom de viktigaste grunderna
för avgiftskonstruktionen fastslås.

Jag
skall i korthet ange vissa riktlinjer för avgifterna samt förklara i vad mån
jag anser att riktlinjerna bör tas in i lag.

En
sådan bestämning som det i och för sig vore motiverat att ha i lagen är
angivande av de företeelser som skall kunna beivras med sanktionsavgifter.
Till detta vill jag dock anföra följande. Den konstruktion jag förordat -
bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om avgifterna -ger
regeringen möjlighet att besluta inte enbart om tillämpningsområdet, dvs. vilka
licensbestämmelser m.m., som skall skyddas med sanktionsav-

Prop. 1983/84:192 12

gifter,
utan även om vilka förtaranden, dvs. vilka orikliga handlingar och underlåtenheter,
som skall kunna föranleda avgiftspåföring inom tillämpningsområdet. Jag anser
det vara värdefullt atl regeringens befogenhet atl besluta i dessa frågor inle
inskränks lill några särskilda företeelser mot bakgrund av att bl.a.
skyddsintressena på delta område kan ändras ganska snabbt. Som allmän riktpunkt
bör dock gälla atl möjligheten all införa sanktionsavgifter endast skall
utnyttjas beträffande regleringar, som skall tillgodose angelägna intressen,
såsom exempelvis vissa importbegränsningar. Vidare skall det finnas elt uttalat
behov av en sanktionsavgifi vid sidan av de straffrättsliga reaklionsmöjligheterna.
Vad sedan gäller de förfaranden till vilka avgiften skall knytas skall dessa
vara av den arten att de typiskt sett är resultatet av uppsåt eller oaklsamhet.
En särskild undantagsregel bör dock finnas som gör det möjligt att underlåta
la ut avgift i ursäktliga fall. Någon direkt bedömning av huruvida uppsåt eller
oaklsamhet förelegat i det enskilda fallet skall beslulsmyndigheien inle
behöva inlåta sig på.

Avgiften
bör tas ul av den för vars räkning in- eller utförseln sker. Vid import torde
det härmed oftast vara den som är lullskyldig (se 5 § lullagen), som kommer i
fråga för avgiftspåföring. Vid överträdelse av en ulförselreg-lering bör
exportören påföras avgiften.

En
sanktionsavgift bör kunna uppgå lill högst 20 procent av värdet på den vara som
varit föremål för in- eller utförsel eller försök därtill. Avgiftssatsens
storlek överensstämmer med GTS förslag. Den har också godtagits av flertalet
remissinstanser. Med varans värde avser jag vid import lullvär-det och vid
export varans fob-pris, dvs. del värde som för siaiistiski ändamål skall anges
i exportanmälan.

Om
en vara eller dess värde blivit föremål för förverkande enligt varusmugglingslagen
bör avgift inte las ut. Om endasi en del av varan eller värdet förverkats bör
avgift endasi utgå på grundval av den del som inle blivit förverkad.

Ett
beslut om avgift bör kunna omprövas om lulltaxeringsbesluiei ändras. Det skall
vidare kunna överprövas.

Mot
bakgrund av vad jag nu har sagt anser jag alt bemyndigandelagen bör innehålla
föreskrifter om avgiftsbeslutets adressat, dvs. mot vem beslutet skall riktas,
om avgiftens maximala storlek saml om alt avgift inte skall tas ut vid
ursäktlighet och att avgiflsbeslut skall kunna överprövas.

De
riktlinjer som angivits i den tidigare nämnda prop. 1981/82:142 bör läggas till
grund för utfärdandet av föreskrifter om avgiften.

Sanktionsavgiften
bör inte vara avdragsgill i inkomstskatlehänseende. En uttrycklig bestämmelse
härom bör tas in i 20 § kommunalskattelagen (1928:370).

Prop.
1983/84:192 13

3
Upprättade lagförslag

I
enlighet med vad jag har anfört i del föregående har inom finansdepar-tementet
upprättats förslag lill

1.
lag om ändring i lagen
(1975:85) med bemyndigande alt meddela föreskrifter om in- eller utförsel av
varor,

2.
lag om ändring i kommunalskatlelagen
(1928:370).

Det under I. angivna
förslagel har upprättats i samråd med statsrådet Hellström.

Förslagen
bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

4 Hemställan

Jag
hemställer all lagrådets yllrande inhämtas över lagförslagen.

5 Beslut

Regeringen
beslutar i enlighet med föredragandens hem.ställan.

Prop. 1983/84:192 14

Bilaga
I

1
Allmänt

1.1
Tullförfarandet

Tullförfarandet
vid import ändrades radikalt genom den tullagstiftning som frädde i kraft 1974
(tullagen 1973:670, tullstadgan 1973:671, tullförordningen 1973:979 och
tullkungörelsen 1973:1014). Ett tidigare officialsystem ersattes då med ett
deklarationsförfarande. Härigenom erhölls en betydligt snabbare tullbehandling,
bättre anpassad till den ökande utrikeshandelns krav. Av vikt vid införandet av
den nya tullproceduren var att en mycket stor del av importen skulle komma att
vara befriad från tull genom lullav-veckiingen av varor från EG, EFTA och u-länder.

Tulltaxeringen
vid import sker således numera med ledning av deklarationer som importörerna
eller deras ombud upprättar. Deklarationsförfarandet är obligatoriskt utom i
vissa undantagsfall. 1 deklarationssyslemet ingår att importören bl.a. skall
klassificera de införda varorna enligt tulltaxan, beräkna varornas värde och
de på dem belöpande avgifterna samt tillämpa ursprungs- och
införselbestämmelser.

Även
export skall anmälas till tullverket. Detta sker genom en s.k. exportanmälan.
Denna anmälningsskyldighet hänger samman med att det åligger tullverket att
samla in underiag för handelsstatistiken saml kontrollera alt de särskilda
exportföreskrifterna efterlevs.

Ett
speciellt förfarande som infördes genom lagstiftningen 1974 och som fått stor
betydelse är del s.k. hemtagningssystemet. En hemtagare har särskilt tillstånd
av en tullmyndighet och får på grund härav la hand om och förfoga över införda
varor utan att de dessförinnan förtullals. Varorna anmäls till hemtagning vid
en tullanstalt på den ort där de finns när hemlagaren eller hans ombud, i regel
en speditör, vill ta hand om dem. Varorna anmäls senare till förtullning vid
den tullanstalt som utsetts till kontrollmyndighet för hemlagaren. Vid förtullningen
skall hemlagaren eller hans ombud lämna tulldeklaration eller andra dokument -
fakturor, ursprungsbevis m.m. - som underiag för förtullningen.

Större
delen av importen sker inom ramen för hemtagningssystemet. Endast för cirka en
tredjedel av införseln lämnas tulldeklarationer utan föregående hemtagning, i
regel då i samband med att godset passerar gränsorten.

Om
varorna är licensbelagda får emellertid inte ens en hemtagare förfoga över dem
förrän en giltig importlicens från vederbörande licensmyndighet erhållits eller
tullmyndighet meddelat att hinder mot vidare förfogande ej föreligger. Man
brukar använda uttrycket att varorna i sådana fall är lagda under
förfogandeförbud. Tanken bakom denna ordning är bl.a. att tullmyndigheterna
skall ha en möjlighet att kontrollera godsets mängd och art.

Prop.
1983/84:192 15

Beträffande
sådana införselregleradc varor som är hänföriiga lill 50-63 kap. lagen
(1977:975) med tulltaxa (tekovaror) gäller fr.o.m. den 1 januari 1984 att de
inte ens får tas hem med mindre licens företes eller åtminstone licensens
nummer och förvaringsplats anges (SFS 1983:781 och kommerskollegiets
författningssamling KFS 1983:14).

Alltsedan
införandet av den nya tullproceduren har tullverket bedrivit en omfattande
kostnadsfri kurs- och informationsverksamhet för importörer och speditörer.
Denna upplysningsverksamhet har syftat till all ge kunskaper om tull- och deklaralionsförfarandel
i stort men också lill an ge särskild vägledning beträffande sådana
bestämmelser, handläggningsru-tiner m.m. som visat sig förorsaka svårigheter i
det löpande arbetet. Härutöver har lämnats information i anslutning lill
granskningen av tulldeklarationer och vid sådana kontrollbesök som
tullmyndigheten regelmässigt gör hos importörer. Generaltullstyrelsen har som
en kommentar lill denna sin verksamhet uttalat atl man anser näringslivets
kunskaper om sina åligganden i tullfrågor numera vara goda.

1.2
Närmare om myndigheternas gransknings- och kontrollverksamhet

Tullmyndigheternas
gransknings- och kontrollarbete avseende varuimporten sker numera efter i
huvudsak fyra olika linjer, nämligen varukon-troll i nära anslutning lill
gränspassagen, deklaralionsgranskning, kontroll-besök hos importörer och översikllig
granskning av del handelsstatistiska materialet.

Enligt
riktlinjer som fastställts av generallullstyrelsen skall stor vikt läggas vid
den fysiska kontrollen av importvarornas mängd och art samt vid
kontrollbesöken. Deklarationsgranskningen har effektiviserats genom en mera
systematisk inriktning på kontrolimoment som är särskilt betydelsefulla saml
på deklarationer med höga värden. Speciell uppmärksamhet ägnas åt varor som är
underkastade införselregleringar.

Enligl
generaltullstyrelsens riktlinjer skall deklarationer med värden understigande
40 000 kr. normalt endast underkastas en formell granskning saml en översiktlig
tilläggsgranskning. Dessa deklarationer utgör drygt 2/3 av det totala antalet
men täcker endast ca 15 procent av det totala imporl-värdel (exklusive posiförtullningar
och importen av olja). Tulltaxerings-beslul kan i dessa fall fattas av
kontorspersonal, varefter deklarationerna tilläggsgranskas översiktligt av tulllaxeringsutbildad
personal. Tilläggsgranskningen syftar till att öka säkerheten för atl bl.a.
importrestriktioner blir iakttagna och riktigt tillämpade. Deklarationer med
värden överstigande 40 000 kr. underkastas en mer ingående granskning och rent
allmänt gäller alt granskningen görs noggrannare ju högre importvärdet är och
ju större risken i övrigt är för felaktigheter i det enskilda fallet.

Fyra
procent av deklarationerna underkastas oavsett värdet en mer fullständig
granskning inom ramen för ett slumpmässigt stickprovssystem.

Prop. 1983/84:192 16

Kontrollbesöken
hos importörer ingår som en integrerad det i gransknings- och
kontrollverksamheten. Målet för besöken är att med utgångspunkt från
företagens redovisning och bokföring samt genom varuunder-sökning i efterhand
kontrollera importen. Särskild vikt läggs vid atl företagens importrutiner ger
tillräckligt god garanti för att deklarationerna är riktiga.

Granskningen
av det statistiska materialet görs dels maskinellt dels manuellt.

Bland andra åtgärder som
vidtagits i syfte att motverka försök att kringgå importregleringarna kan
nämnas inrättandet av en samordningsgrupp för tekokontrollen inom
generaltullstyrelsen. Gruppen skall bl.a. tillgodose de särskilda informations-,
samarbets- och samordningsbehov som föreligger på detta område. Dessa behov
hänger samman med att den brottsliga verksamhet som mynnar ut i kringgående av
införselregleringarna ofta inleds i utlandet. Gruppen samarbetar med
myndigheter inom och utom landet samt med organisationer som representerar
företag och anställda för att utveckla och effektivisera kontrollarbetet. En
uppgift för gruppen är att söka spåra förändringar i varuströmmar m.m. som kan
antyda var det finns speciella "riskområden". 1 detta sammanhang kan
även nämnas de avtal som träffats med bl.a. Förbundsrepubliken Tyskland, de
nordiska länderna och Frankrike angående ömsesidigt bistånd om att uppspåra
och beivra tullbrott.

Även
kommerskollegiet har genomfört en rad åtgärder för att effektivisera och
strama upp licensproceduren samt över huvud öka kontrollen på tekoområdet.
Bland dessa åtgärder kan nämnas striktare licensdirektiv för att förhindra
missbruk av utfärdade licenser och ökade direktkontakter med organ och
myndigheter i exportlandet för att påtala avvikelser mellan exportdokument och
faktisk import. Generaltullstyrelsen å sin sida har tagit initiativ till
diskussioner i EFTA rörande en förenklad form av kontroll av varas ursprung,
vilken skulle kunna leda till ett ökat antal kontroller utan att nämnvärt öka
arbetsinsatserna. Överväganden pågår om hur användandet av dator och
överförande av uppgifter mellan de båda myndigheterna skall kunna förstärka
kontrollen. 1 detta sammanhang erinras om kompletteringen av 54 a § tullagen
(SFS 1982:1009), som ger rätt till överföring från tullverket till
kommerskollegiet av uppgifter som rör import och export av varor.

Av
betydelse för efterievnaden av bestämmelserna om importrestriktioner på
tekoområdet torde även lagen (1982:736) om ursprungsmärkning av kläder komma
att bli. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1983.

Författningsföreskrifter
med s.k. allmänna ursprungsregler har nyligen beslutats av regeringen och
träder i kraft den I april 1984.

I
sammanhanget skall också nämnas att generaltullstyrelsen beslutat om en uppstramning
av kontrollen av s.k. samlastningsgods. Härmed avses gods som befordras
gemensamt till mer än en mottagare i samma vägfor-

Prop.
1983/84:192 17

don,
järnvägsvagn eller container. Denna skärpta kontroll, som generaltullstyrelsen
beslutat om inom ramen för sin befogenhet att bestämma om tullkontrollens
konkreta inrikning och omfattning, avses - enligt regeringsbeslut - börja
tillämpas den I april 1984. Bakgrunden till de utökade kontrollrutinerna är att
tullmyndigheterna i ökande utsträckning kunnat konstatera att gods kommit in i
landet utan att det anmälts för tullmyndighet samt att lastförteckningar och
frakthandlingar ofta visat sig vara ofullständiga eller felaktiga.

Vad
gäller exportkontrollen är det egentligen först på senare år, som
kontrollbehovet har aktualiserats'. Det har visat sig att kontrollen på detta
område varit klart otillräcklig. Detta har numera lett till förslag om vissa
åtgärder för att förbättra kontrollsituationen (prop. 1983/84:100, bil. 9).

2
Nuvarande sanktionssystem

Överträdelser
av import- eller exportförbud är straffbara enligt varusmugglingslagen. Vissa
gärningar som inte direkt innefattar överträdelser av import- eller
exportförbud men där den brottsliga hanteringen kan ha samband med sådan
reglering kan vara straffbara enligt annan lag eller författning.

2.1
Varusmugglingslagen

Den
som utan att ge det tillkänna hos tullmyndighet för in eller för ut gods som
enligt bestämmelse i lag eller annan författning inte får föras in i eller ut
ur riket kan dömas för varusmuggling. Detsamma gäller den som genom att lämna
oriktig uppgift i deklaration eller genom annat vilseledande i samband med
tullbehandling föranleder att gods införs eller utförs i strid mot förbud.
Straffskalan för uppsåtliga brott är böter eller fängelse högst två år. I ringa
fall skall straff inte ådömas vid oaktsamhet (1-3 och 5 §§
varusmugglingslagen).

Såsom
varusmuggling anses också att någon förfogar över gods som är underkastat
införsel- eller utförselförbud - gods som i vederbörlig ordning anmälts för
tullmyndighet - och genom sitt förfarande föranleder att godset i strid mot
införselförbudet kommer ut i den fria rörelsen eller att utförsel sker i strid
mot utförselförbudet. Motsvarande gäller om någon genom vilseledande förmår tillståndsgivande
myndighet att medge införsel eller utförsel av gods och därigenom föranleder
att godset förs in eller förs ut i strid mot förbudet samt att någon underlåter
att rätta oriktig uppgift i tulldeklaration som lämnats genom ombud, och
därigenom åstadkommer

'
Se bl.a. BRÅ-rapporten 1981:2, Ekonomisk brottslighet vid import och export och
en promemoria. Förbättrad kontroll av export, avgiven ijuli 1983 av en
arbetsgrupp knuten till kommissionen mot ekonomisk brottslighet.

t2
Riksdagen 1983/84. 1 saml. Nr 192

Prop.
1983/84:192 18

enahanda förhållande. Även likartade former av hantering
är atl bedöma som varusmuggling (4 S varusmugglingslagen). I lagen stadgas
också atl gods som varit föremål för varusmuggling eller försök därtill skall
förklaras förverkat. Om egendomen ej finns i behåll skall istället värdet förklaras
förverkat. Förverkande kan helt eller delvis efterges om det är uppenbart
obilligt (9-12 §§ varusmugglingslagen).

2.2 Brottsbalken

Den som uppsåtligen åberopar falsk handling, exempelvis ell
ursprungsintyg, kan om gärningen innebär fara i bevishänseende dömas för
brukande av det förfalskade såsom om han själv gjort förfalskningen. Siraffskalan
är vid, från böter till fängelse upp lill åtta år (14 kap. 9 S brottsbalken).

En bestämmelse om förverkande, som förtjänar särskild uppmärksamhet
i detta avseende, är 36 kap. 3 a § brottsbalken (i kraft den I juli 1982). Enligl
delta stadgande skall domstol förverka sådana förelagsekonomiska vinsler som
uppkommit hos näringsidkare till följd av broll i deras näringsverksamhet.
Bestämmelsen som är subsidiär i förhållande lill andra förverkanderegler lar inle
enbart sikte på direkta broilsförtjänster utan även på värdet av sådana
ekonomiska fördelar som på ell mera indirekl säll kan härledas lill brollel.
Hit kan räknas exempelvis besparingar i form av uteblivna kostnader av olika
slag saml i vissa fall ökade vinster som har uppkommit i anledning av atl
gällande beslämmelser blivit åsidosatta. Om bevisning av värdet hos de
ekonomiska fördelarna inle kan eller endasi med svårighet kan föras får värdet
uppskattas till ett med hänsyn till omständigheierna skäligt belopp.
Förverkande skall inte ske om del är obilligt. Vid bedömningen om så är fallet
skall bl.a. beaktas om del finns anledning anta att annan betalningsskyldighet
som svarar mot fördelarna av brottet kommer atl åläggas näringsidkaren eller
annars fullgöras av denne.

2.3 Vissa andra straffbestämmelser

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter alt
lämna tulldeklaration eller vissa uppgifter i samband med tulltaxeringen kan
dömas enligt tullagen för tullförseelse till böter, om underlåtenheten inte är
belagd med straff enligt varusmugglingslagen (41 § lullagen).

Även tullstadgan innehåller straffbestämmelser för den som
uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa av stadgans regler eller mot
föreskrifter som utfärdats med stöd av stadgan. Hit hör t.ex. olovliga
förfoganden över varor som är underkastade förfogandeförbud. Ringa förseelser
eller gärningar som är straffbelagda i brottsbalken eller varusmugglingslagen
omfattas inte av stadgans straffbestämmelser (72-75 §§ lullsladgan).

Prop. 1983/84:192 19

För
både tullförseelse och förseelse enligt tullstadgan gäller att allmänt åtal får
väckas endast efter anmälan av tullmyndighet.

Bland
övriga straffbestämmelser som kan komma ifråga kan nämnas 11-13 §§ lagen (1971:176)
om vissa internationella sanktioner. Även dessa bestämmelser är subsidiära till
varusmugglingslagens straffbestämmelser.

3
Kritiken mot den nuvarande regleringen

Vikten
av att de handels- och näringspolitiska importregleringarna efterlevs har
betonats i flera olika sammanhang. 1 samband därmed har det nuvarande
sanktionssystemet kritiserats för att vara alltför ineffektivt. Kritiken har
gått ut på att de rättsvårdande myndigheterna dels ställt kravet på vad som
skall anses vara grov oaktsamhet i varusmugglingslagens mening mycket högt,
dels vid fällande domar i regel låtit påföljden stanna vid böter. Vidare har
hävdats att det från företagsekonomisk synpunkt rent av kan vara förmånligt
att bryta mot importbestämmelserna. Det straff som kan komma ifråga för en
ställföreträdare eller anställd kan nämligen framstå som obetydligt i
jämförelse med den vinst eller besparing som företaget kan komma att göra till
följd av en överträdelse. Kritiken har framkommit främst i samband med
diskussioner om åtgärder för tekoindustrin.

I
dessa diskussioner har särskilt påtalats brister och oegentligheter inom ramen
för hemtagningssystemet. Generaltullstyrelsen och kommerskollegiet har
framhållit bl.a. följande.

Det
har visat sig vid stickprovskontroller som tullmyndigheter utfört att förfogandeförbuden
överträds i mycket stor omfattning. Undersökningar av ett begränsat antal
importtransaktioner tyder på att överträdelserna uppgår till inemot 40 procent
av de fall då licens saknas vid hemtagningstillfället. Det har gjorts gällande
att överträdelserna kan betecknas som ordningsförseelser, eftersom det vanligen
visat sig att förutsättning funnits för att få licens. Även vid en sådan
bedömning av överträdelserna finner dock kollegiet och styrelsen de rådande
förhållandena vara helt otillfredsställande. I åtskilliga fall har dessutom
kvoten varit förbrukad när licensansökan behandlats. Oavsett hur åsidosättande
av förfogandeförbudet är att bedöma från varusmugglingssynpunkt medför de
omfattande överträdelserna stora olägenheter för kontrollmyndigheterna,
samtidigt som respekten för regleringen urholkas. Som exempel kan nämnas att
kontroll av att en vara överensstämmer med en sedermera beviljad licens inte
kan göras, vilket ju är syftet med förfogandeförbudet. Vidare försvåras
förundersökningar angående ifrågasatt varusmuggling. Möjligheterna till beslag
och varuförverkande i vissa smugglingsfall minskas eller omöjliggörs dessutom.
Slutligen innebär överträdelserna av förfogandeförbudet att vissa importörer
tillskansar sig en orättmätig konkurrensfördel i förhållande till dem som
följer gällande bestämmelser.

Prop. 1983/84:192 20

Bilaga 2

SAMMANSTÄLLNING AV REMISSYTTRANDENA ÖVER GENERALTULLSTYRELSENS
FÖRSLAG TILL AVGIFTER VID ÖVERTRÄDELSER AV IMPORTBEGRÄNSNINGAR

1 Remissinstanser

Remissyttranden har inkommit från riksåklagaren, hovrätten
för Västra Sverige, kammarrätten i Stockholm, kammarrätten i Göteborg. Stockholms
tingsrätt, rikspolisstyrelsen, brottsförebyggande rådet, statskontoret,
riksrevisionsverket, riksskatteverket. statens jordbruksnämnd, koin-merskolleglum,
länsstyrelsen i Malmöhus län, skattetilläggsutredningen (Fi 1975:06), Sveriges
Advokatsamfund, Sveriges speditörförbund. Tjänstemännens centralorgunisatiim
(TCO) och Landsorganisationen i Sverige (LO). Gemensamt yttrande haravgelts av
Svenska handelskaminarjörbun-det, Sveriges grossistförbund. Sveriges
köpmannaförbund och Sveriges industriförbund. TCO har som eget remissyttrande
åberopat ell utlåtande av Tutltjänstemannaförbundet. LO har anslutit sig lill ell
utlåtande av Bektädnadsarbetarnas förbund. Riksåklagaren har överlämnat
yttranden från överåklagarna i Stockholms och Göteborgs åklagardistrikt samt
från länsåklagarmyndigheterna i Malmöhus. Norrbottens och Värmlands län.

2 Remissyttrandena

2.1 Behovet av åtgärder

Flertalet remissinstanser instämmer i all reformbehov
föreligger eller lämnar GTS påstående därom utan erinran. Till dem som
uttryckligen ultalar att kompletterande sanktionsbestämmelser bör införas hör län.i-åklagarmyndigheterna
i Norrbtntens och Malmöhus län. kammarrätterna i Stockholm och Göteborg,
rikspolisstyrelsen. RRV. RSV. statens jordbruksnämnd, TCO och LO.

kommerskoltegium anför, att det inte är ovanligt att importbegräns-ningsbeståmmelserna
överträds och att en sanktionsinöjlighet i enlighet med vad GTS föreslår bör
kunna bidra till en bättre efterlevnad, inte minst i tekosammanhang.

Svenska handelskammarförbundet m.jl. framför:

För berörda näringsidkare är det av stor betydelse att
gällande imporlbe-gränsningar respekteras och att överträdelser beivras. Stora krav
bör därför ställas på att företagen har goda insikter i begränsningsbestämmelsernas
omfattning. Det har konstaterats att det inle är ovanligt att import-reglerade
varor kommit ut i den fria rörelsen utan alt giltig importlicens funnis. GTS
förslag om sanktionsavgifter tillstyrks.

Prop. 1983/84:192 21

En mindre antal remissinslanser. såsom länsåktagarmyndlgheten
i Värmlands län, hovrätten for Västra Sverige, skattetitläggsutredningen och Sveriges
speditörförbund anser emellertid inte all reformbehov föreligger eller
ifrågasätter om så är fallet.

Således
anför länsåklagarmyndigheten i Värmlands län all sanktionsavgifter i enlighet
med förslaget kan komma atl uppgå till mycket betydande belopp och atl en så
kännbar reaktion inle bör införas ulan ingående överväganden.

Hovrätten för Västra Sverige framhåller:

1 skrivelsen från GTS uppges att del straffrättsliga sanktionssyslemet
ej fungerat liUfredsslällande, främst beroende på alt gränsen för straffbar
(grov) oaktsamhel enligt 5 S varusmugglingslagen i praxis satts förhållandevis
högt. Frågan har kommil under hovrättens prövning i så få fall att något
bedömande av GTS påslående i denna del ej låter sig göra. Anmärkningsvärt är
dock all GTS i delta sammanhang ej berör frågan om en ändring av den aktuella
paragrafen t.ex. på så sätt atl all ovarsamhet som ej är alt bedöma som ringa
beläggs med straff. Hovrätten finner dock för sin del- främst mot bakgrund av
intresset atl likformighet erhålles med vad som gäller beträffande den inrikes varubeskallningen
- ej skäl att föreslå en ökad kriminalisering vad gäller vårdslösa förfaranden
i samband med tulldeklaration. Hovrätten anser förslagel om sanktionsavgift ej lillräckligt
väl underbyggt för atl kunna läggas till grund för lagstiftning.

Hovrättens kritik avser bl.a. följande:

GTS framhåller beträffande nu aktuella förfaranden just
det otillfredsställande förhållande, som för närvarande råder, därigenom atl
även om en anställd gjort sig skyldig lill siraffbar överträdelse av elt
införselförbud, påföljden ofta stannar vid dagsböter, ibland med förordnande om
visst förverkande, medan förelagd på grund av överträdelsen kunnat få betydande
vinning, vilken alltså i stort lämnas orubbad. Detta förhållande - att
påföljden för brott som i näringsverksamhet begåtts av anställd eller ställföreträdare
framstår som obetydligt i jämförelse med den vinst eller den besparing som
företaget kan göra till följd av det brottsliga förfarandet -har diskuterats bl.a.
i de inom justitiedeparlemnetet upprättade promemoriorna Ds Ju 1978:5 och
1979: K) angående förelagsböler samt Ds Ju 1981:3 ekonomiska sanktioner vid
brott i näringsverksamhet. I sistnämnda promemoria föreslås en effektivisering
av förverkandeinstitutet på så sätt atl genom viss ändring i 36 kap. 4 §
brottsbalken och införande av en ny paragraf i samma kapitel, 3 a §, möjlighet
ges att förverka värdet av sådana ekonomiska fördelar som - direkt eller
indirekt - har uppkommit i ett förelag i anledning av att någon bland
personalen gjort sig skyldig lill ett broll begångel i ulövning i näringsverksamhelen.
Hovrälten finner att en sådan ordning skulle innebära avsevärda fördelar i
jämförelse med GTS förslag. För det förslå blir möjlighelerna slörre atl mera
direkt rikta in sanktionen mot den orältmäliga vinst som kunnat komma företaget
lill godo. En sådan kan nämligen i många fall ha föga samband med tullvärdet
hos det obehörigen införda godset. Vidare torde ell sanklionssystem, som
innebär domstolsprövning och som utformats enligt departementspromemorians
modell, bli mer tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt än

Prop.
1983/84:192 22

GTS
förslag om en av tullmyndighet bestämd sanktionsavgift. En sådan torde bli
alltför schablonartad och ur rättvisesynpunkt kunna leda till mindre
tillfredsställande resultat. Hovrätten föreslår på grund av det anförda att
frågan om sanktioner mot överträdelser av införselförbud övervägs ytterligare
mot bakgrund av det nyss nämnda promemorieförslagets enligt ovan föreslagna
riktlinjer. 1 detta sammanhang bör vidare ytteriigare utredas om nuvarande
straffbestämmelser på området är tillräckligt effektiva.

Skattetilläggsutredningen
anför, att de administrativa sanktionssystemen på skatte-, tull- och
avgiftsområdena bör utformas på ett i största möjliga utsträckning enhetligt
sätt och att det därför finns starka skäl att avvakta statsmakternas
ställningstagande till utredningens föreslagna ändringar av det
skatteadministrativa avgiftssystemet.

Sveriges
speditörförbund framhåller:

Varusmugglingslagen
i dess nuvarande lydelse innebär en fullt tillräcklig straffsanktion. Den bör i
förening med en rimlig kontroll från tullverkets sida kunna medföra att
erforderlig omsorg iakttas vid framtagningen av de uppgifter som behövs för tulllaxeringen.
Några ytterligare påföljder behövs inte för att upprätthålla respekten för
gällande tullförfatlningar. Ett genomförande av förslaget skulle medföra
administrativ omgång och leda till att det allmännas resurser togs i anspråk
för mindre angelägna ändamål. Tullverkets redan nu knappa resurser bör i
stället inriktas på vad som under alla förhållanden krävs för upprätthållande av
respekten för tullförfattningarna, nämligen en effektiv kontroll.

2.2
Utformningen av sanktionsavgifter vid överträdelser av importregleringar

Bland
de remissinstanser som instämt i reformbehovet har inte rests några egentliga
principiella invändningar mot att införa sanktionsavgifter.

Således har
länsåklagarmyndigheten i Norrbottens tån anfört, att sanktionsavgifter tycks
mycket väl motiverade, då de drabbar den som gör vinsten — i allmänhet en
juridisk person — på ett betydligt hårdare sätt än den påföljd som normalt
drabbar den fysiska person, som åsidosatt reglerna.

Angående
tillämpningsområdet för sanktionsavgifter anmärker jordbruksnämnden att detta
bör vara vidare än vad som föreslagits av GTS. Således anför jordbruksnämnden:

Nämnden
förutsätter att avgiften skall drabba såväl den som utan tillstånd för in en
vara till landet för vilket tillstånd krävs som den som i och för sig har
tillstånd lill införsel av varan men som bryter mot något villkor som
licensmyndigheten har ställt i licensen. Avgift bör vidare drabba den som
vilseleder licensmyndigheten att utfärda licens. Nämnden får vidare i
sammanhanget peka på atl det inom nämndens område föreligger även
näringspolitiska exportbegränsningar. Nämnden ifrågasätter om inte också dessa bör
omfattas av den föreslagna straffavgiften. Från nämndens ut-

Prop.
1983/84:192 23

gångspunkter är de näringspolitiska export begränsningarna
lika angelägna som motsvarande imporlhegränsningar. - Nämnden får i
sammanhanget peka på ytterligare ett område där den föreslagna avgiften skulle
kunna komma i fråga. De avgifter som las ut vid import inom ramen för prisregleringen
gäller i allmänhet generellt för varor tillhörande visst statistiskt
varunummer. För vissa sammansatta jordbruksprodukter fordras emellertid att
importören vid varje imporllillfälle för tullmyndigheten vi.sar upp ett av
nämnden utfärdat s.k. avgiftsbesked. Importören har då i sin ansökan om avgifisbesked
angett var ms råvaruinnehåll. och nämnden har med ledning härav bestämt
avgiften. En uppsåtligl eller av grov oaktsamhet lämnad oriktig uppgift i en
sådan ansökan föranleder, om brotlet inte är ringa, påföljd enligt 34 a §
första stycket lagen om prisreglering på jordbrukets område. Enligt nämndens
mening är del motiverat atl avgift skall kunna tas ul även när felaktiga
uppgifter lämnas i ansökan om avgifts-besked. - Enligt GTS förstag skall avgift
inte komma i fråga när den tullskyldige förfogat över varor som visserligen är belagda
med licens, men dar någon reell importbegränsning inte föreligger (s.k.
övervakningslicens). Sådant förfogande skall i stället beivras enligt 72 §
tullstadgan. För nämndens vidkommande kan ändringar mellan tillämpning av
licenser i övervaknings- resp. begränsningssyfie på gmnd av marknadsläget ske
med kort varsel. Licenslvång för visst varuslag kan alltså tillämpas omväxlande
i olika syften under olika perioder, varvid dock givelvis landels handelspolitiska
åtaganden måste respekteras. På nämndens område kan man därför i regel inle
ulan vidare hänföra licenslvång för ett visst varuslag lill den ena eller andra
kategorin. Eftersom avgift enligl förslaget inte skall tas ut vid förfogande
över vara som omfattas endasi av övervakningslicens fordras därför utredning i
varje särskilt ärende huruvida licenstvånget vid den aktuella tidpunkten
tillämpas i det ena eller andra syftet.

Kommerskollegium anför beträffande övervakningslicensiering
följande:

I nuvarande imporllicenssystem görs ingen formell
åtskillnad mellan de licenser som utfärdas som elt led när det gäller atl
administrera begränsningsramar och de licenser som meddelas i rent
övervakningssyfte. 1 samband med atl nya länder/varor begränsas kan också
gränsen mellan de båda licensslagen temporärt vara flytande. - Enligl
kollegiets mening är gränsdragningen till det formellt begränsade området
således inte alltid självklar. Visseriigen tillämpas s.k. övervakningslicensiering
alllid och till vissa delar uteslutande för statistiska och därmed jämförliga
ändamål. Om enbart sådana ändamål är i fråga skulle del le sig stötande med en
kraftig ekonomisk sanktion för en felaktigt lämnad uppgift. Det bör emellertid
uppmärksammas atl övervakningslicensieringen särskilt på tekoområdet också
bidrar till att underlätta kontrollen av alt importbegränsningar ej kringgås.
Kollegiet förutsätter därför att sanktionsbestämmelserna skall kunna tillämpas
även i de fall då ursprungsland varit land mot vilket Sverige tillämpar
importbegränsning men annat ursprungsland uppgetis, t.ex. sådant land för
vilket enbart övervakningslicensiering gäller.

Angående sanktionsavgiftens storlek anför
kommerskollegium:

Vid bestämmande av avgiftens storlek bör beaktas den
vinning importörerna haft eller kunnat få av överträdelsen. Uppenbart är atl
vinningen är

Prop.
1983/84:192 24

starkt
varierande, bl.a. mellan olika varuslag. Som exempel kan nämnas å ena sidan
insatsvaror såsom stål och baskemikalier och å andra sidan lågprisvaror på
konfektionsområdet. I sistnämnda fall kan marginalerna liksom vinningen av
överträdelserna vara betydande. Detta talar för att sanktionsavgiften i vissa
fall eller på vissa områden borde sättas avsevärt högre för att den åsyftade
preventiva effekten skall uppnås. Det torde dock inom ramen för ett
administrativt sanktionssystem finnas betydande svårigheter att undvika att
den tullskyldige drabbas på ett obilligt sätt om schablonavgiften sätts för
högt. Också principiella betänkligheter kan anföras mot ett sådant förfarande.
Om dessa svårigheter gör att en sådan ordning ej anses lämplig är det dock ändå
klart att GTS förslag är ett steg i rätt riktning.

Förslaget
om eftergift av avgift har i allt väsentligt tillstyrkts eller lämnats utan
erinran av remissinstanserna. Kammarrätten i Stockholm har uttalat bl.a.
följande:

Det
framgår att eftergiftsgrunderna skall tillämpas liberalt, möjligen mer frikostigt
än i andra skattesammanhang. Med hänsyn till de särskilda förhållanden som kan
råda i fråga om förtullning och tulldeklarationer synes en sådan liberalisering
befogad.

En
fråga som RSV särskilt kommenterar är hur sanktionsavgifter skall behandlas i
inkomstskattehänseende. Verket anför:

Av
20 § kommunalskattelagen (1928:370) framgår att avdrag inte får göras för bl.a.
svenska allmänna skatter. 1 detta begrepp torde efter en jämförelse med I §
uppbördslagen (1953:272) ingå bl.a. skattetillägg enligt 116 a §
taxeringslagen. Tull faller inte under begreppet svenska allmänna skatter utan
är enligt uttryckligt stadgande i punkt 9 av anvisningarna till 29 §
kommunalskattelagen avdragsgill såsom en speciell för rörelsen utgående avgift
till det allmänna. I samband med att nya administrativa sanktioner på andra
områden än skatteområdet kommit till har 20 § kommunalskattelagen försetts med
ett förtydligande tillägg att avdrag inte får göras för överlastavgift
(1972:436), felparkeringsavgift (1976:205) och för avgift enligt lagen om
påföljder och ingripanden vid olovligt byggande (1976:669). — Mot bakgrund av
det anförda anser RSV att övervägande skäl talar för att sanktionsavgift bör
betraktas som en icke avdragsgill kostnad vid inkomsttaxeringen. Det bör komma till
uttryck genom en ändring av 20 § kommunalskattelagen.

Prop. 1983/84:192 25

Bilaga
3

1
Förslag till

Lag
om ändring i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela

föreskrifter om in-
eller utförsel av varor

Härigenom
föreskrivs i fråga om lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter
om in- eller utförsel av varor

dels
att 2 § skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skall
införas en ny paragraf, 3 §, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse

2§

Bemyndigandet
i denna lag med- Bemyndigandet i / § medför inte

för ej befogenhet att
meddela före- befogenhet att meddela föreskrifter

skrifter
om tull. Ej heller medför om tull. Ej heller medför det befo-

det
befogenhet att meddela före- genhet att meddela föreskrifter om

skrifter
om annan avgift än sådan annan avgift än sådan som/öZ/er av

som
avser kostnad för handlägg- 3 § eller avser kostnad för hand-

ning
av fråga om tillstånd, för om- läggning av fråga om tillstånd, för

händertagande
av gods eller för omhändertagande av gods eller för

kontroll,
inspektion eller annan kontroll, inspektion eller annan

därmed jämförlig åtgärd. därmed
jämföriig åtgärd.

3§

Regeringen
får föreskriva att en särskild avgift skall erläggas till staten vid
överträdelser av föreskrifter enligt I §. Avgiften skall las ut av den för
vars räkning in- eller utförseln sker. Den får uppgå till högst tjugo procent
av varans värde. Om en överträdelse är ursäktlig skall avgift inte tas ut. Ett
beslut om avgift skall kunna överprövas.

Denna
lag träder i kraft den 1 juli 1984.

Prop. 1983/84:192 26

2 Förslag till

Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)

Härigenom föreskrivs att 20 § kommunalskattelagen
(1928:370) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 §'

Vid
beräkningen av inkomsten från särskild förvärvskälla skall alla omkostnader
under beskattningsåret för intäkternas förvärvande och bibehållande avräknas
från samtliga intäkter i pengar eller pengars värde (bruttointäkt), som har inftutit
i förvärvskällan under beskattningsåret. Att koncernbidrag, som inte utgör
sådan omkostnad, ändå skall avräknas i vissa fall och inräknas i bruttointäkt
hos mottagaren framgår av 43 § 3 mom.

Avdrag får inte göras för:

den
skattskyldiges levnadskostnader och därtill hänföriiga utgifter, såsom vad
skattskyldig utgett som gåva eller som periodiskt understöd eller därmed
jämförlig periodisk utbetalning till person i sitt hushåll;

kostnader
i samband med plockning av vilt växande bär och svampar till den del
kostnaderna inle överstiger de intäkter som är skattefria enligt I9§;

värdet av
arbete, som i den skatlskyldiges förvärvsverksamhet utförts av den skatlskyldige
själv eller andre maken eller av den skattskyldiges barn som ej fyllt 16 år;

ränta på den skatlskyldiges egel kapital som har nedlagts
i hans förvärvsverksamhet;

svenska allmänna skatter;

kapitalavbetalning på skuld;

avgift enligl 8 kap. studieslödslagen (1973:349);

avgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift;

avgift enligt lagen (1976:666) om påföljder och
ingripanden vid olovligt byggande;

avgift enligl 99 a § utlänningslagen (1980:376);

avgift enligt 26 § arbetstidslagen (1982:673);

straffavgift enligl 8 kap. 7 S tredje stycket
rättegångsbalken;

belopp,
för vilket arbetsgivare är betalningsskyldig enligl 75 § uppbördslagen (1953:272)
eller för vilket betalningsskyldighet föreligger på grund av underlåtenhet alt
göra avdrag enligt lagen (1982:1006) om avdrags- och uppgiftsskyldighel
beträffande vissa uppdragsersätlningar:

avgift enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift;

överförbrukningsavgifl enligt ransoneringslagen
(1978:268);

vattenföroreningsavgift
enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg;

avgift enligt 3 § lagen (1975:85) med bemyndigande att
meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor;

Senaste lydelse 1983: 1051,

Prop, 1983/84:192 27

ränta
på lånat kapital till den del räntan täcks av sådant statligt bidrag som avses
i punkt 7 av anvisningarna till 24 §; kapitalföriust m.m. i vidare mån än som
får ske enligt 36 §.

(Se vidare anvisningarna.)

Denna
lag träder i kraft den I juli 1984.

Prop. 1983/84:192 28

Utdrag

LAGRÅDET PROTOKOLL

vid
sammanträde 1984-03-19 Närvarande: justitierådet Höglund, f.d. juslitierådet Hessler,
regeringsrådet Wahlgren.

Enligt utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 9
februari 1984 har regeringen på hemställan av statsrådet Feldl beslutat inhämta
lagrådels yttrande över förslag lill

1.
lag om ändring
i lagen (1975:85) med bemyndigande all meddela föreskrifter om in- eller
utförsel av varor och

2.
lag om ändring
i kommunalskatlelagen (1928: 370).

Förslagen har inför lagrådet föredragits av
hovrättsassessorn Lars Nordin.

Förslagen föranleder följande yttranden inom lagrådet.

Wahlgren anför med instämmande av Hessler:

Den föreslagna ändringen i 1975 års lag syftar lill all
möjliggöra införandet av en sanktionsavgift vid överträdelser av föreskrifter
om in- och utförsel av varor. Förslaget är utformat som elt bemyndigande för
regeringen alt utfärda bestämmelserom sådan sanktionsavgifi. Bemyndigandet är
försett med vissa begränsande ramar, till vilka jag återkommer i det följande.

1 detta
sammanhang må observeras att lagen med bemyndigande att meddela föreskrifter om
in- eller utförsel av varor i sin helhet är en fullmaktslag som endast anger
förutsättningarna för regeringens räll atl meddela föreskrifter om in- eller
utförsel av varor. Regeringen har därvid också fått befogenhet atl överiåta åt
förvaltningsmyndighet atl meddela sådana föreskrifter.

Del
remitterade förslaget synes ulgå från alt ell bemyndigande av här aktuellt slag
- dvs. en delegation av riksdagens normgivningskompetens såvitt gäller
sanktionsavgifter - ulan vidare följer av 8 kap. 7 § första stycket
regeringsformen (RF), enligt vilket stadgande regeringen får, såvitt nu är i
fråga, efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter angående
annat än skatt, om föreskrifterna avser in- eller utförsel av varor. Ett sådant
synsätt torde emellertid, som strax närmare skall utvecklas, inte vara
rikligt. 1 vart fall ger det inle en tillräcklig belysning av den problemalik
som här föreligger.

Om man bortser från sådana situationer i vilka 13 kap. 6 S
RF är tillämplig, dvs. krig, krigsfara och andra i nämnda grundlagssladgande
omnämnda förhållanden - och förevarande lagrådsremiss tar sikte på
överträdelser av in- och utförselföreskrifter som gäller långt utöver dylika
situationer - regleras frågan om bemyndigande att införa sanktionsavgifter av
här aktuellt slag i 8 kap. RF. Därvid knyter sig intresset, utöver till

Prop. 1983/84:192 29

nyss nämnda stadgande i 8 kap. 7 § första stycket, närmast
till bestämmelserna i 8 kap. 3 § samt 8 kap. 7 § andra stycket och 9 § andra
stycket.

1 8 kap. 3
8 första stycket stadgas atl föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och
del allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i
enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Enligl
andra stycket är sådana föreskrifter bl. a. föreskrifter om brott och
rättsverkan av brott, om skatt lill staten samt rekvisition och annat sådant
förfogande. Jämlikt 8 kap. 7 § första stycket kan, som redovisats i del
föregående, regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela
föreskrifter om annat än skall, om föreskrifterna avser något av där uppräknade
ämnen, varvid här må nämnas in- eller utförsel av varor samt näringsverksamhet.
Bemyndigande enligt 8 kap. 7 § första siyckel medför, på grund av
bestämmelserna i andra stycket, ej rätt att meddela föreskrifter om annan
rättsverkan av brott än böter. Enligl samma stycke kan riksdagen i lag, som
innehåller bemyndigande med stöd av 8 kap. 7 S första stycket, föreskriva även
annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen
meddelar med slöd av bemyndigandet. I 8 kap. 9 S andra stycket stadgas alt
regeringen eller kommun kan efter riksdagens bemyndigande meddela sådana
föreskrifter om avgifter, som på grund av 8 kap. 3 S annars skall meddelas av
riksdagen.

Av den sålunda lämnade redogörelsen framgår att ett
bemyndigande för regeringen all införa en sanklionsavgifi vid överträdelser av
in- eller utför-selföreskrifler inte kan sägas entydigt stå i överensstämmelse
med regeringsformen. Som i del föregående antytts torde bestämmelserna i 8
kap.

7
8 första
stycket, dvs. i förevarande fall närmare bestämt reglerna om delegation av normgivningsmaklen
såvitt gäller in- eller utförsel av varor, inte kunna åberopas som stöd fördel
remitterade förslaget. Skälet härtill är bestämmelserna i 8 kap. 7 S andra
stycket, som särskilt behandlar möjligheten alt delegera normgivningsmaklen när
fråga är om annan rättsverkan av brott än böter liksom i vad avser annan
rättsverkan än böter vid överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med
stöd av bemyndigandet. En del av tveksamheten lill grundlagsenligheten i del
remitterade förslaget bottnar sålunda just i spörsmålet om man i den föreslagna
sank-tionsavgiften har all göra med en sådan typ av rättsverkan som regleras av

8
kap. 7 § andra
stycket. Men innan jag tar upp denna fråga lill närmare diskussion finns
anledning all dröja något vid stadgandet i 8 kap. 9 § andra stycket, som inte
närmare berörts i lagrådsremissen.

Enligt 8 kap. 9 S andra stycket kan regeringen, som nyss
anförts, efter riksdagens bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter,
som på grund av 8 kap. 3 S annars skall meddelas av riksdagen. Härmed kan
frågan om möjligheten för riksdagen att delegera normgivningsmaklen såviii
gäller sanklionsavgifier synas avgjord. Alt en ekonomisk pålaga i lagstiftning
betecknas som en avgift innebär emellertid inle all den ulan vidare faller in
under stadgandet i 8 kap. 9 S andra slyckei. Här kan erinras

Prop.
1983/84:192 30

om
föredragande departementschefens uttalande under förarbetena till regeringsformen
(prop. 1973:90 s. 219-220) att den beteckning som i det särskilda fallet åsätts
en penningpålaga inte är avgörande för dess stats-rättsliga karaktär. Ett
övervägande som enligt förarbetena till regeringsformen är av stor betydelse
rör avgränsningen mot skatteområdet. En såsom avgift betecknad pålaga som visar
sig vara en skatt kan således inte bli hänförlig till stadgandet i 8 kap. 9 §
andra stycket.

Förarbetena till
regeringsformen tar inte till behandling upp den typ av s. k. administrativa
avgifter varom här är fråga, dvs. sanktionsavgifter med i huvudsak preventiv
eller repressiv karaktär. Detta kan ha en naturlig förklaring, eftersom sådana
avgifter, bl.a. avsedda att ersätta straff, har kommit i bruk i större
omfattning och tilldragit sig allmän uppmärksamhet först efter regeringsformens
ikraftträdande. Den här diskuterade avgiftstypen kom emellertid i viss
utsträckning att behandlas i samband med ändringar i regeringsformen år 1976,
då förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning fick sin nuvarande plats i 2
kap. 10 §. Ändringarna hade föregåtts av ett utredningsarbete redovisat av 1973
års fri- och rättighetsutredning i belänkandet (SOU 1975:75) "Medborgeriiga
fri- och rättigheter". Utredningen gör i fråga om nämnda förbud ett tolkningsuttalande
(bet. s. 157) av innebörd att detsamma "naturiigtvis - åtminstone genom analogisk
till-lämpning — träffar även straffiiknande administrativa påföljder såsom
skattetillägg, restavgift och förseningsavgift enligt olika skatteförfattningar,
överlastavgift etc". Föredragande departementschefen anslöt sig i prop.
1975/76:209 s. 125 till utredningens tolkningsuttalande och anförde vidare för
egen del: "Att ge retroaktiv verkan åt regler om sådana administrativa
sanktioner som har trätt i stället för straffrättsliga påföljder måste ses som
ett klart kringgående av del nu diskuterade förbudet. Motsvarande resonemang
kan föras också i fråga om administrativa sanktioner av uppenbart repressiv, straffiiknande
karaktär som införs på tidigare oreglerade områden."

År 1979 genomfördes vidare
den ändringen i 2 kap. 10 § att nya föreskrifter infördes däri som ett andra
stycke (SFS 1979:933). Dessa föreskrifter innebär ell särskilt retroaktivitetsförbud
avseende skatter och statliga avgifter. Av förarbetena till detta
lagstiftningsärende vill det emellertid synas som om föreskrifterna inte
omfattar sanktionsavgifterna, vilket torde ha sin grund i atl dessa enligt de
tidigare återgivna tolkningsuttalandena ansågs i förevarande hänseende - dvs.
när det gäller förbud mot retroaktiv lagstiftning - böra följa reglerna för
straff eller annan brottspåföljd (se prop. 1978/79: 105 s. 54 jämfört med SOU
1978: 34 s. 155).

Det
hittills anförda leder mig till följande slutsats beträffande tillämpligheten
av stadgandet i 8 kap. 9 § andra stycket i föreliggande lagstiftningsärende.
Regeringsformen bör om inte alldeles särskilda skäl talar däremot tolkas efter
ordalagen. Att emellertid ordet "avgift" inte har entydig innebörd
har stått fullt klart för grundlagsstiftaren. Vidare måste anses

Prop.
1983/84:192 31

framgå
atl de särskilda bestämmelser med vilka grundlagsstiftaren kringgärdat normgivningen
i vad avser påföljder och andra rättsverkningar av brott - t.ex. förbud mot
retroaktiv lagstiftning - också ansetts böra innefatta åtminstone vissa typer
av sanktionsavgifter. Även om således någon distinktion i 8 kap. 9 § andra
stycket RF eller i stadgandets förarbeten inle särskilt gjorts mellan sanktionsavgifter
och andra slag av avgifter anser jag ändock - i synnerhet med beaktande av det
förut återgivna uttalandet av föredragande departementschefen angående
betydelsen av den beteckning, som åsalls en pålaga - förhållandena här utgöra
särskilda skäl för atl frångå en tolkning av 8 kap. 9 § andra stycket enligt
ordalagen och följaktligen undanta sanklionsavgiften från stadgandets
tillämpningsområde. Min uppfattning på denna punkt synes f.ö. slå i
överensstämmelse med föredragande departementschefens i det föregående
återgivna uttalande om kringgående av relroaktivilelsförbudel i samband med
1976 års ändringar i regeringsformen.

Med
del nu sagda finns anledning alt återknyta lill diskussionen om i vad mån den i
lagrådsremissen föreslagna sanklionsavgiften kan anses innebära en sådan typ
av rättsverkan som regleras av bestämmelserna i 8 kap. 7 S andra slyckei.

De
slag av överträdelser som är avsedda att med slöd av det föreslagna bemyndigandet
kunna omfattas av sanktionsavgifi torde i de allra flesta fall åtminstone
teoretiskt kunna åtkommas med straff enligt varusmugglingslagen (1960:418),
brottsbalken, tullagen (1973:670), tullstadgan (1973:671) eller lagen (1971:176)
om vissa internationella sanktioner. Atl beakta i sammanhanget är att någon s.
k. avkriminalisering av del straffbelagda området inte föreslås. I den mån
sanktionsavgifterna sålunda är avsedda all träffa överträdelser som redan är
belagda med straff och därför atl betrakta som brott måste de anses innebära
annan rättsverkan härav än böter. Med det här anlagda betraktelsesättet skulle
sanktionsavgiften enligl 8 kap. 7 S andra stycket andra punkten RF kräva
riksdagens medverkan genom direkta föreskrifter i lag.

Mot
det här förda resonemanget skulle emellertid kunna invändas att de straffbestämmelser
som kan bli tillämpliga inte alllid tar sikte på just det förfarande som den
tilltänkta sanklionsavgiften är avsedd för. Sanklionsavgiften skulle därmed i
åtskilliga fall täcka delvis andra rekvisit än vad strallbesiämmelserna gör. Atl
så kan vara fallet synes också kunna utläsas ur den kritik som framförts mot
nuvarande ordning.

En
dylik argumentation ger upphov lill frågan om sanklionsavgiften i så fall kan
anses jämställd med böter, varvid det remitterade förslagel skulle slå i
överensstämmelse med 8 kap. 7 § andra stycket förslå meningen RF. Förarbetena
är inte entydiga på denna punkt. Det kan nämnas att bemyndigande enligt här
nämnda bestämmelse ansetts omfatta befogenhet att meddela föreskrifter om
vite. Mot bakgrund av del i det föregående på flera ställen åberopade departementschefsullalandel
i fråga om lagsiiftning som

Prop.
1983/84:192 32

kan
uppfattas som ett kringgående av regler som måste anses vara uppställda som rättssäkerhelsgarantier
i regeringsformen finns emellertid anledning till restriktiv tolkning av
bestämmelsen i 8 kap. 7 § andra stycket första punkten. Jag kan därför inte
biträda en tolkning av regeringsformen enligt vilken sanktionsavgifter av det
slag som här är i fråga skall kunna jämställas med böter. Även på grund av det
nu anförda synes sanktionsavgiften kräva riksdagens medverkan i särskild lag.

Sammanfattningsvis
anser jag med hänsyn till mina i det föregående utvecklade synpunkter så stor
tvekan råda i fråga om grundlagsenligheten av det begärda bemyndigandet att jag
finner mig inte kunna tillstyrka förslaget i det skick det nu föreligger.

Härmed
torde den frågan uppstå huruvida förslaget i omarbetat skick -dvs. utformat som
en direkt lagföreskrift om en sanktionsavgift, att utgå vid överträdelser
enligt i övrigt i lagrådsremissen angivna förutsättningar - kan godtas.

Därvid
synes i första hand böra beaktas vad föredragande departementschefen anförde i
prop. 1973:90 (s. 21 1) angående regeringens möjlighet att besluta om
verkställighet av lag. Föredragande departementschefens uttalande innebär att
lagbestämmelserna skall vara så detaljerade att verkstäl-lighelsföreskrifterna
inte medför något väsentligt nytt. Vidare kan hänvisas till de riktlinjer som
åberopats också i remissprotökollet och som angivils böra gälla för
sanktionsavgifter. Dessa riktlinjer har riksdagen tagit del av och lämnat utan
erinran (prop. 1981/82:142 s. 24 f, JuU 53, rskr 328).

Anledning
synes föreligga att i detta lagstiftningsärende särskilt beakta punkterna 2, 4,
5 och 6 i dessa riktlinjer. Dessa punkter, som i propositionen har återgivils
i enlighet med den inom justitiedepartementet upprättade promemorian (Ds Ju
1981:3) "Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet", har
följande lydelse.

2.
Avgifter bör enligt promemorian få förekomma endast inom speciella och klart
avgränsade rättsområden. I den mån de används på närings-regleringens område
bör de vara knutna till särskilda föreskrifter som näringsutövarna har att
iaktta i denna egenskap.

4.
Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör enligt promemorian särskilt prövas
om uppsåt eller oaktsamhet skall förutsättas för avgiftsskyldighet eller om
denna skyldighet kan bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt
ansvar skall vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att
det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte
kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Vidare måste
uppmärksammas att särskilda undantag från det sirikta ansvaret även i dessa
fall kan vara nödvändiga med hänsyn till förhållandena inom avgiftens
användningsområde eller till reglernas utformning i övrigt. Sådana undantag
bör så långt möjligt vara preciserade, så att det inle föreligger någon tvekan
om deras räckvidd. Det sistnämnda gäller även i fråga om bestämmelser som
reglerar möjligheten till jämkning av avgiftsbeloppet.

Prop.
1983/84:192 33

5.
I promemorian konstateras att
något hinder inte bör föreligga mot att låta avgiftsregler som i första hand
riktas mot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade mot
fysiska personer vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisilen
kan därvid vara annorlunda utformade i de olika systemen - strikt ansvar vid
avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig
om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom
avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli
aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella
gärningarna inte längre är straffbara.

6.
Åläggande av avgiftsskyldighet
kan enligt promemorian i viss utsträckning överlämnas till de administrativa
myndigheter som är verksamma på det aktuella området. I vissa fall är det
emellertid lämpligt att överlämna denna prövning till de allmänna domstolarna.
Det gäller främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida
överträdelsen skelt av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på
sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. 1
sådana fall kan sakkunniga administrativa myndigheter ges ställning som
initiativtagare till eller part i domstolsprocessen.

Vad
beträffar punkt 2 kan framhållas att av naturliga skäl det remitterade förslaget
saknar anknytning till speciella och klart avgränsade rättsområden. In- och
utförselföreskrifter föreligger på en mängd olika områden och av helt olika
skäl. Av remissprotokollet framgår att sanktionsavgifterna är avsedda i främsta
rummet för att skydda teko-området. Denna avgränsning bör komma till uttryck i
lagen.

I
fråga om punkterna 4 och 5 må följande anmärkas. Det remitterade förslaget
förutsätter att avgiften skall tas ut av "den för vars räkning in-eller
utförseln sker". Detta sätt att bestämma subjektet för avgiftsskyldigheten
är otillfredsställande.

Inom
tullförfarandet - som är övergripande och måste anses bestämmande också för
den huvudsakliga administrationen av sanktionsavgifter - förekommer begreppet
"tullskyldig". (Ang. definition, se 5 § tullagen, 1973:670.) Ibland -
så t. ex. vid varusmuggling utan angivande av vara till tullbehandling eller
utan omhändertagande genom s. k. hemtagning - finns ingen som tekniskt sett kan
betraktas som tullskyldig. Dessa fall torde emellertid sakna betydelse i
förevarande sammanhang. Någon utredning i tullförfarandet om vem som skall
anses som "den för vars räkning in- eller utförseln sker" torde inte
göras. Av lagrådsremissen framgår att vid import - som på grund av det tidigare
anförda väl får anses vara det enda område som nu behöver behandlas - det
oftast är den tullskyldige som kommer i fråga för avgiftspåföring. En lag om sanktionsavgifi
bör därför som huvudregel ha bestämmelser att den tullskyldige också skall vara
subjekt för avgiftspåföringen. Subjektet "den för vars räkning införseln sker"
bör behållas endast som komplement lill huvudregeln.

Angående
punkt 6 må konstateras att anvisning i lagrådsremissen helt saknas om
förfarandet. Närmast till hands synes ligga atl låta administra-

Prop.
1983/84:192 34

tionen ske helt inom tullverkets ram, men detta är inte
säkert den bästa lösningen. Frågor om förfarandet - däri inbegripet regler om
besvär, eventuella extraordinära besvär, preskription för väckande av talan om
avgifter m. m. - synes böra ytterligare utredas innan ställning kan tas
härtill.

Även vad som anförts om förslaget i ett eventuellt
omarbetat skick leder till alt de förutsättningar som angivits för införandet
av en sanktionsavgifi inte räcker som grund för lagstiftning. Jag finner mig
således inle kunna godta förslaget ens om det förändras till en lagföreskrift i
stället för ett bemyndigande.

Mitt ställningstagande i den nu behandlade frågan medför
all jag avstyrker även förslaget till lag om ändring i kommunalskatlelagen.

Höglund anför:

Genom lagen (1975:85) med bemyndigande alt meddela
föreskrifter om in- eller utförsel av varor har riksdagen med stöd av 8 kap. 7 S
regeringsformen (RF) till regeringen delegerat normgivningsmaklen såvitt avser
föreskrifter om in- eller utförsel av varor. Enligt del bemyndigande 1975 års
lag innehåller äger regeringen dock inle meddela föreskrifter om tull eller om
annan avgift än sådan som avser kostnad för handläggning av fråga om tillstånd,
för omhändertagande av gods eller för kontroll, inspektion eller annan därmed
jämförlig åtgärd. Det nu remitterade förslaget innebär en utvidgning av
bemyndigandet lill alt omfatta även en särskild avgift vid överträdelser av
sådana föreskrifter som regeringen utfärdar med stöd av lagen. Utvidgningen
kommer till uttryck i komplellerande bestämmelser som föreslås bli införda i
1975 års lag. Dessa beslämmelser innehåller också vissa grundläggande regler om
avgiftens utformning. De innebär atl avgiften skall tas ut av den för vars
räkning in- eller utförseln sker, att avgiften får uppgå till högst tjugo
procent av varans värde, all avgift inte skall tas ut om överträdelsen är
ursäktlig samt all ell beslul om avgift skall kunna överprövas. Enligl en
samtidigt föreslagen ändring i kommunalskatlelagen skall avgiften inte vara
avdragsgill vid inkomsllaxe-ringen.

Ulmärkande för den typ av avgifter som här är i fråga -
vanligen benämnda sanktionsavgifter - är all de eriäggs lill det allmänna och
utgör en form av ekonomisk påföljd för överträdelser av särskilda författningsbestämmelser.
Sådana avgifter har vuxit fram vid sidan av lagstiftningens traditionella
sanktionsformer - böter, förverkande, vite och skadestånd -och har till
utformning och tillämpning många likheter med dessa. De kan. såsom framhålls i remissprotökollet.
på samma sätt som straff och förverkande genom sin preventiva effekt motverka
överträdelser av vissa beslämmelser och hindra orältmäliga vinster. Exempel på
avgifter som här avses utgör skattetillägg enligt taxeringslagen (1956:623), överlaslavgift
enligt lagen (1972:435) om överlaslavgift, miljövårdsavgift enligt miljöskyddslagen
(1969:387), varselavgift enligt lagen (1974: 13) om vissa an-

Prop. 1983/84:192 35

ställningsbefrämjande åtgärder, byggnadsavgift och
tilläggsavgift enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid
olovligt byggande m. m., sanktionsavgift enligt utlänningslagen (1980:376) och
övertidsavgift enligt arbetstidslagen (1982:673). De har alla införts genom
lagar tillkomna under 1970-talet och senare.

Medan tidigare införda sanktionsavgifter reglerats genom
bestämmelser i lag stiftad av riksdagen, är meningen att den nu ifrågavarande
avgiften skall införas genom bestämmelser av regeringen efter bemyndigande av
riksdagen. Härvid inställer sig den särskilda frågan, om RF tillåter en sådan
delegation till regeringen. Förslaget utgår tydligen från att en sådan
delegationsrätt följer utan vidare av 8 kap. 7 § första stycket 3 RF, enligt
vilken regeringen får efter bemyndigande i lag genom förordning meddela
föreskrifter angående annat än skatt, om föreskrifterna avser, bl.a., in-eller
utförsel av varor. Enbart den omständigheten att föreskrifterna om
sanktionsavgift hänför sig till föreskrifter om in- eller utförsel av varor
skulle alltså motivera att delegation enligt 8 kap. 7 § första stycket RF är
tillåten.

Det förefaller emellertid ytterst tveksamt, om frågan kan
besvaras så enkelt. Med hänsyn till avgiftens särskilda natur sådan den framgår
av det anförda synes nämligen också böra uppmärksammas föreskrifterna i andra
stycket av 8 kap. 7 § RF, vilka avser rättsverkan av brott. En sak är att
meddela föreskrifter som reglerar själva in- eller utförseln av varor, en annan
att meddela föreskrifter om sanktionsavgift. Till jämförelse kan nämnas att det
vid tillkomsten av 1975 års lag skildes mellan två kategorier av bestämmelser,
nämligen dels sådana bestämmelser som föreskrev skyldighet att erlägga en
ekonomisk prestation till staten i form av tull, annan skatt eller avgift, dels
sådana som förbjöd in- eller utförsel i visst hänseende. Genom lagen avsågs
att reglera behovet av delegation från riksdagen till regeringen när det gällde
föreskrifter av den senare kategorin (prop. 1975:8 s. 91).

Men innan
frågan behandlas närmare med hänsyn till 8 kap. 7 § RF är anledning att
uppmärksamma även en annan regel i 8 kap. RF, nämligen 9 § andra stycket.
Enligt detta lagrum kan regeringen - eller kommun -efter riksdagens
bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter som på grund av 3 § i
samma kap. annars skall meddelas av riksdagen. Lagrummet avser alla avgifter
till staten som inte är att hänföra till skatter eller utgör tull på införsel
av vara och som inte enligt 13 § direkt faller in under regeringens normgivningskompetens.
I förarbetena till RF karakteriseras föreskrifterna om hithörande avgifter
sålunda, atl de avser åligganden för enskilda eller ingrepp i deras ekonomiska
förhållanden. Och vidare anförs att "i den mån enskilda skall förpliktas
att eriägga en avgift för vilken någon direkt motprestation från det allmänna
inte utgår - jag förutsätter härvid att pålagan inte i själva verket utgör en
skatt - har man otvivelaktigt alt göra med ett åliggande som i princp bör kräva
riksdagsbe-

Prop. 1983/84:192 36

slut"
(prop. 1973:90 s. 218). Betydelse skall enligt förarbetena också fästas vid om
den enskilde befinner sig i en sådan situation alt han rättsligt eller faktiskt
kan anses tvingad att erlägga avgiften. När åter avgiften inom ett visst
verksamhetsområde eriäggs frivilligt söm ersättning för vara eller prestation
och avser att bidra till eller helt täcka statens kostnader inom ifrågavarande
verksamhetsområde bör avgiflssättningen falla inom regeringens kompetensområde
(prop. 1973:90 s. 218).

Sanktionsavgifterna är
otvivelaktigt av tvångskaraktär och faller in under riksdagens normgivningskompetens,
det primära lagområdel. Beteckningen avgifter kan också tyckas leda lill atl
de omfattas av sådan delegation till regeringen som avses i 8 kap. 9 § andra
stycket RF. Men även här gör sig den särskilda naturen hos avgifterna gällande
på elt sätt som gör det tveksamt var de hör hemma.

Sanktionsavgifterna
berördes inte särskilt under förarbetena till RF, tydligen beroende på att de
då ännu inle fått någon användning alt tala om. En uppfattning, enligt vilka de
är all hänföra till avgifter som avses i nyssnämnda lagrum, har kommit till
uttryck i den juridiska litteraluren, se Strömberg, Normgivningsmaklen enligt
1974 års regeringsform, 1983, s. 68 och 92. Men även annan mening har
uttryckts, se Holmberg-Sljernquist, Grundlagarna, 1980, s. 259. Där sägs att
det saknar stöd i förarbetena lill RF att beteckna "vissa bötesliknande
pålagor" som avgifter.

Under det grundlagsarbete
som fortsatt efter RF:s ikraftträdande har sanklionsavgifterna kommil in i
bilden. Vid tillkomsten av 1976 års ändringar i RF - genom vilka skyddet för
de medborgeriiga fri- och rättigheterna utvidgades och förstärktes - berördes
sålunda sanktionsavgifterna i samband med fråga om utvidgning av förbudet i RF
mot retroaktiv strafflagstiftning till att gälla även på andra rättsområden.
Departementschefen anslöt sig till vad 1973 års fri- och rättighetsutredning
anfört därom, att den redan gällande regeln om förbud mot retroaktiv
strafflagstiftning - åtminstone genom analogisk lagtillämpning - träffade
också straffiiknande administrativa påföljder såsom skattetillägg, restavgift
och förseningsavgift enligt olika skatteförfattningar, överlaslavgift etc. Ätt
ge relroakliv verkan åt regler om sådana adminislrativa sanktioner som hade iräll
i stället för straffrättsliga påföljder - fortsatte han - måste ses som ett
klart kringgående av det diskuterade förbudet. Och motsvarande resonemang
kunde enligt departementschefen föras i fråga om administrativa sanktioner av uppenbart
repressiv, straffiiknande karaktär som infördes på tidigare oreglerade
områden. Någon uttrycklig bestämmelse om regelns tillämpning på sådana avgifter
infördes inte, emedan det ansågs inte vara möjligt atl inom ramen för en
grundlagsregel dra en klar gräns mot åtgärder som borde hållas utanför det
skyddade området (prop. 1975/76: 209 s. 63 och 125).

Genom
ändring år 1979 i RF utvidgades förbudet mot retroaktiv lagstiftning till atl
omfatta även skatt eller statlig avgift. Lagändringen grundades på ett av den
år 1977 tillsatta rällighetsskyddsulredningen avgivet betan-

Prop. 1983/84:192 37

kände (SOU 1978: 34) "Förstärkt skydd för fri-och rältigheler",
fogal som bilaga till prop. 1978/79: 195. Departementschefen hänvisade i
lagstiftningsärendet lill vad utredningen anfört beträffande frågan, när
skattskyldigheten skulle anses inträda vid olika skalteformer. Utredningen
berörde i sin utförliga behandling av olika skatter och avgifter inte alls sanklionsavgifterna.
Inte heller i övrigt nämndes dessa särskilt. Det vill härigenom synas som om
sanktionsavgifterna inle ansågs omfallade av lagstiftningsfrågan i 1979 års
ärende ulan betraktades såsom avklarade genom vad som förekom i 1976 års
lagstiftningsärende. Del borde annars, tycks del, ha funnits anledning atl
beröra dem särskilt, eftersom det år 1979 införda förbudet i andra stycket av 2
kap. 10 § RF mot retroaktiv lagstiftning rörande skatt och statlig avgift
innebar en något annorlunda reglering än den som redan fanns i första stycket
och som enligt del tidigare lagstiftningsärendet ansågs tillämplig på sanklionsavgifterna.
Del förefaller föga troligt alt del nya andra slyckei ansågs omfalla dessa
avgifter och därmed medföra en ändring beträffande dem, utan att någonting blev
sagt därom.

Ett
synsätt enligl vilket sanklionsavgifterna sålunda faller in under första
stycket i 2 kap. 10 § RF men inte det nya andra stycket talar emol all hänföra sanklionsavgifterna
lill sådana avgifter som avses i 8 kap. 9 § andra stycket RF. Della lagrum
avser visserligen enligl sin lydelse alla avgifter som på grund av 3 § hör till
riksdagens beslutsområde och kan därmed synas omfatta även sanklionsavgifterna.
Liksom när det gäller gränsdragningen mellan skatt och avgift torde emellertid
få iakttas, atl den beteckning som i del särskilda fallet åsätts en
penningpålaga - i förevarande fall avgift - inte är avgörande för dess slatsräiisliga
karaktär (se prop. 1973:90 s. 219 f).

Enligl del anförda talar övervägande skäl för alt frågan
om delegation helratfande sanktionsavgifter inte skall lösas med tillämpning av
8 kap. 9 § andra stycket RF.

Vad åter närmare angår 8 kap. 7 S RF innehåller denna i
sill andra stycke en första mening av innehåll, atl bemyndigande som avses i
första stycket ej medför rätt atl meddela föreskrifter om annan rättsverkan av
brott än böter, och en andra mening av innehåll, alt riksdagen själv kan i lag,
som innehåller bemyndigande med slöd av första slyckei, föreskriva även annan räilsverkan
än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med slöd av
bemyndigandet. Den fråga som här inställer sig är. om sanktionsavgifi skall
betraktas som "annan rättsverkan av brott än böter" i lagrummets
mening. Härvid märks att det för överträdelser av in- och utförselföreskrifler
redan finns beslämmelser om straff och förverkande i lagen (1960:418) om
straff för varusmuggling saml straffbestämmelser i bl.a. lullagen (1973:670)
och tullstadgan (1973:671) - i vissa fall kan brottsbalken bli tillämplig - och
alt del inle torde vara fråga om att upphäva dessa bestämmelser på här
ifrågavarande område. Det kan däiför finnas skäl att uppfatta den
sanktionsavgift som nu är i fråga som annan

Prop. 1983/84:192 38

rättsverkan
av brott än böter. Det är emellertid ovisst om innebörden av nyssnämnda
bestämmelser i 8 kap. 7 § andra stycket RF är sådan att den leder till denna
uppfattning. Med den förra av de båda bestämmelserna avses enligt förarbetena
att utsäga, att regeringen inte skall kunna meddela föreskrifter om
"svårare påföljd" för brott än böter eller om förverkande eller annan
särskild rättsverkan av brott (prop. 1973:90 s. 314). Den av
grundlagberedningen föreslagna regeln innehöll också just uttrycket "svårare
påföljd för brott än böter" och departementschefen sade sig föreslå endast
vissa tekniskt betingade avvikelser från dess förslag. Som exempel på
tillämpningen av den senare bestämmelsen i 8 kap. 7 § andra stycket RF anförs,
att det blir möjligt att i lag föreskriva frihetsstraff som påföljd för brott
mot en av regeringen föreskriven tystnadsplikt (a. prop. s. 315). Det vill
sålunda synas som om gränsen mellan de båda bestämmelserna skall hänföras till
påföljdens svårighetsgrad eller arten hos den särskilda rättsverkan som är i
fråga. Från denna synpunkt framstår sanktionsavgiften närmast som en påföljd,
vilken inte är svårare än böter. Det kan nämnas att samma departementschef som
anmälde förslaget till RF sedermera i anslutning till prop. 1975:8 - varigenom
förslag till bl. a. nu förevarande 1975 års lag förelades riksdagen - anförde,
att regeringen borde kunna förena föreskrifter som avses i 8 kap. 7 § RF med
annan sanktion än böter som inle kom i konflikt med dåvarande tredje stycket -
nu andra stycket - i 8 kap. 7 § RF, t.ex. vitespåföljd (prop. s. 45). Med ett
betraktelsesätt enligt vilket sanktionsavgiften sålunda ses snarare som en
påföljd, vilken inte är svårare än böter, än som "annan rättsverkan av
brott än böter" blir det möjligt enligt paragrafen att till regeringen
delegera kompetensen att utfärda föreskrifter om sanktionsavgift. Atl denna
möjlighet föreligger enligt paragrafen har också kommil lill uttryck i
litteraturen, se Strömberg, Normgivningsmaklen enligt 1974 års regeringsform,
1983, s. 99.

På
grund av del anförda finner jag hinder inte föreligga mot att riksdagen genom
en tilläggsbestämmelse i 1975 års lag bemyndigar regeringen att besluta om
sanktionsavgift vid överträdelser av föreskrifter om in- eller utförsel av
varor.

Eftersom
bestämmelserna om sanktionsavgiften skall utformas av regeringen i förordning,
undandrar de sig en närmare granskning från lagrådets sida. Endast lill sina
huvuddrag kan regleringen bli föremål för en bedömning. Vissa grundläggande
regler har, som nämnts inledningsvis, angivits i det bemyndigande som det
remitterade förslaget innehåller. De är emellertid knapphändiga och del kan
sältas i fråga, om de är tillräckliga. De anger t. ex. inte närmare vilka
föreskrifter som kan föranleda sanktionsavgift vid överträdelse. Under
förarbetena lill RF diskuterades hur detaljerat ett bemyndigande borde vara.
Departementschefen tog därvid avstånd från sådana bemyndiganden som var så
allmänt hållna att de inte mycket skilde sig från grundlagstextens
beskrivningar av de ämnen beträffande vilka delegation skulle vara möjlig.
Enligt departementschefens mening skulle så

Prop.
1983/84:192 39

allmänt
hållna bemyndiganden stå i uppenbar strid med de intentioner som låg bakom
grundlagens regler. Hur detaljerade bemyndigandena skulle vara borde få avgöras
av riksdagen från fall till fall. I fråga om mindre ingripande föreskrifter
borde man enligl departementschefen kunna ge tämligen vidsträckta bemyndiganden.
När det åter gällde föreskrifter, t.ex. på näringsrätlens område, där mera
väsentliga medborgarintressen kunde komma all beröras av regleringen, borde
riksdagen mera preciserat ange de ramar inom vilka regeringen skulle få röra
sig (prop. 1973:90 s. 209).

Med
hänsyn till sanklionsavgifternas natur och syfte slår bäst i överensstämmelse
med nämnda motivutlalanden att ramarna för en avgiftsreglering blir någorlunda
preciserade av riksdagen. För bedömningen av det föreslagna bemyndigandet i
detta hänseende är av betydelse att riksdagen i tidigare lagstiftningsärende
antagit närmare utförda riktlinjer för en avgiftsreglering. Del skedde år 1982
i anledning av regeringens proposilion 1981/ 82: 142 om ändring i broiisbalken
(ekonomiska sanktioner vid broll i näringsverksamhet). I anslutning till då
anlagen ändring i brollshalkens beslämmelser om förverkande aniogs vissa
principer för användningen av sanklionsavgifier såsom ekonomiska sanktioner vid
överirädelser av bestämmelser bl. a. på det näringsrätisliga området.
Riksdagen förklarade sig lämna ulan erinran vad departementschefen anförde i ämnel
på grundval av en inom jusliliedepariemenlel upprättad promemoria (Ds Ju
1981:3) "Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet" (se JuU
1981/ 82: 53 och rskr 328). De antagna principerna avsåg främst frågorna när sanktionsavgifter
borde användas och hur de borde vara konstruerade för atl uppfylla rimliga krav
på effekiiviiet och räilssäkerhet. En sammanfattning av principerna återfinns
i både propositionen (s. 24-25) och utskotls-hetänkandet (s. 6-7).

Bland
riktlinjerna för användningsområdet kan nämnas atl avgifterna bör förekomma endasi
inom speciella och klart avgränsade rätisområden och all de. i den mån de
används på näringsregleringens område, bör vara knuina lill särskilda
föreskrifter som näringsutövarna har all iaktia i denna egenskap.

När
det gäller konstruktionen innebär riktlinjerna i huvudsak följande. Avgifterna
bör vara utformade så all det blir möjligt att förutse och fasl-siälla hur slor
avgiften skall bli i del särskilda fallet. De bör därför vara knutna till något
mälbari momenl i den ifrågavarande överirädelsen vanligen så all den schablonnmässigt
fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara den uppkomna vinslen
vid varje särskild överträdelse. Särskilt bör prövas om uppsåt eller oaktsamhet
skall förutsättas för avgiftsskyldighel eller om denna skyldighet kan bygga på
strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar skall vara försvarbar
från räilssäker-heissynpunki bör förutsättas atl det finns starkt slöd för en presumtion
om all överträdelser på området inle kan förekomma annat än som en följd av

Prop. 1983/84:192 40

uppsåt eller oaktsamhet. Vidare måste uppmärksammas att
särskilda undantag från det strikta ansvaret även i dessa fall kan vara
nödvändiga. Sådana undantag bör så långt möjligt vara preciserade, så att det
inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. Det sistnämnda gäller även
bestämmelser om jämkning av avgiftsbeloppet. Hinder bör inte föreligga mot att
låta avgiftsregler, som i första hand riktas mot juridiska personer, och
straffrättsliga bestämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid
sidan av varandra. De subjektiva rekvisilen kan därvid vara annorlunda
utformade i de olika systemen.

I frågan, vilken myndighet som bör pröva
avgiftsskyldigheten, innehåller riktlinjerna att åläggande av sådan skyldighet
i viss utsträckning kan överlämnas till de administrativa myndigheter som är
verksamma på området. 1 vissa fall är det emellertid lämpligt att överiämna
denna prövning till de allmänna domstolarna. Det gäller främst när
avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt
eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns
utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar.

Departementschefen betonade avslutningsvis vid sin
presentation av riktlinjerna vikten av att avgiftssystem på nya områden införs
först efter noggranna överväganden, om behov föreligger, och att i linje med
vad som anförts i departementspromemorian systemen utformas på elt sådant sätt
att anspråken på rättssäkerhet blir fullt ut tillgodosedda (prop. 1981/82:142 s.
25).

Av remissprotokollet i nu förevarande lagstiftningsärende
att döma synes förutsättningar föreligga för att på området för regleringen av
in- och utförsel av varor införa sanktionsavgifi vid överträdelser av vissa
bestämmelser. Meningen är enligt protokollet att sådan avgift skall påföras
endast vid överträdelser av sådana regleringar vilkas syfte det är angeläget
att upprätthålla och beträffande vilka de straffrättsliga reaklionsmöjligheterna
inte är tillräckliga. Avsikten är också lill en början att avgiftsområdet skall
vara begränsat till i huvudsak viss tekoimporl, beträffande vilken det sedan
lång lid ansetts angeläget alt införa sanklionsavgifier. Som allmän riktpunkt
anges i remissprotokollet att möjligheten att införa sanktionsavgifter endast
skall utnyttjas beträffande regleringar som skall tillgodose angelägna
intressen, såsom exempelvis vissa importbegränsningar. Vidare skall det finnas
ett uttalat behov av sanktionsavgift vid sidan av de straffrättsliga
reaktionsmöjligheterna. I den mån en vara eller dess värde blivit föremål för
förverkande enligt varusmugglingslagen bör avgift inte tas ut. Det är tänkt alt
de förfaranden lill vilka avgiften skall knytas skall vara av den arten att de
typiskt sett är resultatet av uppsåt eller oaktsamhet. Beslulsmyndigheien skall
dock inle behöva inlåta sig på någon direkt bedömning av huruvida uppsåt eller oaklsamhet
förelegat i det enskilda fallet. En särskild undantagsregel bör också, sägs
det, finnas som gör det möjligt atl underlåta att ta ut avgift i ursäktliga
fall.

Prop. 1983/84:192 41

Med
hänsyn till de förut berörda riktlinjerna och till de principer som enligt det
sagda förutskickats i remissprotokollet får ett bemyndigande av innehåll enligt
det remitterade förslaget godtas. Vissa synpunkter därutöver synes dock böra
iakttas vid den kommande regleringen.

Till en början kan i direkt
anslutning till den i bemyndigandet intagna regeln, att avgift inte skall tas
ut om en överträdelse är ursäktlig, erinras om att det i den tidigare nämnda
departementspromemorian framhölls, att en så allmänt hållen regel borde i aU
möjlig utsträckning undvikas (se prop. 1981/82:142 s. 96).

Den viktiga frågan, vilken
myndighet som skall pröva avgiftsskyldigheten, har lämnats öppen i
remissprotokollet. Det får dock antas att prövningen skall ankomma på
förvaltningsmyndighet. Därpå tyder de enligt remissprotokollet tänkta reglerna
att ett beslut om avgift inte bara skall kunna överprövas utan också, om
tulltaxeringsbeslutet ändras, kunna omprövas. Mot bakgrunden av de riktlinjer
som enligt det förut sagda godtagits av riksdagen synes någon principiell
invändning inte kunna riktas mot en sådan ordning. Enligt riktlinjerna skall
överklagande av beslut om avgift kunna ske hos domstol och däri får ses en viss
trygghet mot att rimliga rättssäkerhetskrav blir åsidosatta. Tillämpningen
torde få följas med uppmärksamhet och sikte på att, om den skulle komma att
framstå som tvivelaktig, överlåtas på allmän domstol. I alla händelser torde
böra klariäggas förhållandel inte bara till förverkanderglerna i varusmugglingslagen
utan också till den straffrättsliga regleringen på hithörande område. En regel
om preskription av anspråk på avgift bör övervägas. Exempel på en ganska
utförlig reglering utgör de år 1983 införda bestämmelserna om vallenföroreningsavgift
i 8 kap. lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg (jfr
också t. ex. bestämmelserna om skattetillägg och förseningsavgift i 116 a-116 1
§§ taxeringslagen, 1956:623).

Med
det anförda finner jag ej anledning till erinran mot det remitterade förslaget
till ändring i 1975 års lag.

Förslaget
till ändring i kommunalskattelagen lämnas utan erinran.

Prop. 1983/84:192 42

Utdrag

FINANSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1984-03-29

Närvarande: statsministern Palme, ordförande, och statsråden
1. Carisson, Lundkvist, Feldl, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén,
Andersson, Boström, Bodslröm. Gradin. Dahl, R. Carlsson, Holmberg, Hellström,
Thunborg, Wickbom

Föredragande: .statsrådet Feldt

Proposition om sanktionsavgifter vid överträdelser av import-och
exportregleringar.

1 Anmälan av lagrådsyttrande

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande över förslag lill

1.
lag om ändring
i lagen (1975:85) om bemyndigande atl meddela föreskrifter om in- eller
utförsel av varor.

2.
lag om ändring
i kommunalskatlelagen (1928:370).

Lag om ändring i lagen med bemyndigande att meddela
föreskrifter om in- eller utförsel av varor

Den föreslagna lagstiftningen innebär att regeringen med
stöd av 8 kap. 7 § RF bemyndigas meddela föreskrifter om sanktionsavgifter vid
överträdelser av sådana bestämmelser om in- och utförsel av varor, som
regeringen genom 1975 års lag fått fullmakt alt besluta om.

Lagrådet har i yttrande över förslagel ullalal sig i fråga
om delegation av rätlen atl meddela föreskrifter om sanktionsavgifter är möjlig
med slöd av dels 8 kap. 9 § andra stycket och dels 8 kap. 7 8 RF. Särskilda
yttranden har härvid lämnals av regeringsrådet Wahlgren med vilken fd. juslitierådet
Hessler instämt och av lagrådets ordförande, juslitierådet Höglund.

1 8 kap. 9 S andra slyckei föreskrivs alt regeringen efter
riksdagens bemyndigande kan meddela sådana föreskrifter om avgifter som på
grund av 8 kap. 3 S RF annars skall meddelas av riksdagen. Enligl lagrådets
ledamöter skall en delegationsrätt vad gäller föreskrifter om den nu aktuella
sanktionsavgiften inte grundas på denna bestämmelse. De framhåller

Prop. 1983/84:192 43

att den beteckning som i det särskilda fallet åsätts en
penningpålaga inte är avgörande för pålagans statsrättsliga karaktär samt
hänvisar lill sanktionsavgiftens särskilda karaktär av straffiiknande
administrativ påföljd och till att den i ett annat avseende (förbudet mot
retroaktiv lagstiftning, 2 kap. 10 § RF) ansetts jämställd med straffrättsliga
sanktionsmedel men däremot uppenbariigen inte med avgifter'.

Vad sedan gäller tillämpligheten av 8 kap. 7 § har olika
meningar framförts i lagrådet.

1 paragrafens första stycke sägs att regeringen utan
hinder av 8 kap. 3 § efter bemyndigande i lag kan meddela föreskrifter om annat
än skatt, om föreskrifterna avser bl.a. in- eller utförsel av varor. 1 andra
stycket första meningen föreskrivs att ett sådant bemyndigande som avses i
första stycket inte medför rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan
av brott än böter. 1 andra meningen anges att riksdagen i lag, som innehåller
bemyndigande med stöd av första stycket, kan föreskriva även annan rättsverkan
än böter för överträdelse av föreskrifter som regeringen meddelar med slöd av
bemyndigandet.

Lagrådsledamöterna Wahlgren och Hessler menar att de
överträdelser som den aktuella sanktionsavgiften är avsedd att omfatta i de
allra flesta fall åtminstone teoretiskt skulle kunna åtkommas med straff enligt
de särskilda straffsladganden som finns i varusmugglingslagen m.fl. författningar.
Det skulle enligl deras mening innebära att sanktionsavgiften, i den mån den är
avsedd att träffa överträdelser som redan är belagda med straff, skulle utgöra
annan rättsverkan av brott än böter. Rätten att besluta om sanktionsavgifter
kunde därför på grund av bestämmelserna i andra stycket inte delegeras till
regeringen. De måste i stället på del säll som anvisas i andra stycket andra
meningen tas in i den lag som innehåller bemyndigandet att besluta de
föreskrifter som kan medföra sanktionsavgifter om de överträds. Även om rekvisilen
för sanktionsavgiften skulle vara delvis andra än de som gäller för brott anser
Wahlgren och Hessler all 8 kap. 7 § inte bör anses medge delegationsrätt. Deras
ställningstagande grundar sig därvid pä att det med hänsyn till de
rättssäkerhetsgarantier som RF:s regler skall ge finns anledning all tolka
bestämmelsen i andra stycket första meningen restriktivt, och att sanklionsavgiften
vid en sådan tolkning inte är all jämställa med böter.

Ledamoten Höglund anser däremot att delegationsrätt bör
föreligga, eftersom sanklionsavgiften närmast framstår som en påföljd som är atl
jämställa med böter.

För egen del vill jag först instämma i att 8 kap. 9 §
andra stycket RF inle bör anses tillämplig pä sanktionsavgifter.

' SOU 1975:75 s. 157. Prop. 1975/76:209 s. 125 och prop.
1978/79:195 s. .54jfd med SOU 1978:34 s. 155.

Prop. 1983/84:192 44

Härutöver vill jag framhålla följande. Regler om sanktionsavgifter
skiljer sig på olika sätt från regler om straffansvar. Sanktionsavgifter kan t.ex.
åläggas juridiska personer; vidare konstrueras de inte sällan pä så sätt att
avgiftsskyldigheten bygger på strikt ansvar, och beslut om åläggande av
avgifterna fattas i många fall av myndigheter utaiiför rättsväsendel. 1 de fall
då straffpåföljder och sanktionsavgifter används parallellt på samma område
framstår avgiftsreglerna som helt självständiga i förhållande till
straffreglerna. Del saknar därför enligl min mening betydelse för den stalsrältsliga
bedömningen av en regel om sanktionsavgifi, alt ett på så sätt sanktionerat
handlande eventuellt också kan medföra straffansvar för någon.

Övervägande skäl talar således för alt en sanktionsavgift
av det slag som här är aktuellt inte skall betraktas som vare sig en
brottspåföljd eller någon annan rättsverkan av brott. Detta innebär atl
undanlagsreglerna i 8 kap. 7 § andra stycket inle blir tillämpliga på regler om
sådana avgifter. 1 det här aktuella fallet kan således kompetensen att besluta
föreskrifter om sanktionsavgifter överlämnas till regeringen med stöd av
paragrafens första stycke.

Även om man skulle anse all sanklionsavgifterna företer så
stora likheter med brottspåföljder, alt reglerna i 7 § andra stycket analogisk!
bör lillämpas på dem, blir slutresultatet detsamma. Som lagrädsledamolen
Höglund har funnit bör nämligen ett analogiskt resonemang leda till att sanktionsavgifter
jämställs med böter.

Att delegationsrätt föreligger i ett fall som det
förevarande är också den mening som kommer till uttryck i förarbeten och
doktrin-.

Jag kan således inle finna alt det föreligger något konsiiuilionellt
hinder mot den föreslagna lagstiftningen.

Lag om ändring i kommunalskattelagen

Lagrådet har ingen erinran mot lagtexten.i det remitterade
förslagel.

I prop. 1983/84:104 med förslag lill lag om kontrollavgift
vid olovlig parkering föreslås en författningsreglering av sanktioner mot
olovlig parkering på tomtmark. I propositionen anförs (s. 28) atl
kontrollavgift enligt den föreslagna nya lagen därom inte skall vara
avdragsgill. För all underlätta samordningen med andra förslag lill ändringar i
samma lagrum, 20 S kommunalskallelagen (1928:370), logs någol lagförslag inle
upp i propositionen. Del av lagrådet granskade förslagel lill ändring i della
lagrum bör därför kompletteras med kontrollavgift enligt lagen (1984:000) om
kontrollavgift vid olovlig parkering.

- Prop. 1975:8 s. 45 och Strömberg: Normgivningsmaklen
enligt 1974 års regeringsform. 1983, s. 99.

Prop.
1983/84:192 45

2
Hemställan

Jag
hemställer att regeringen föreslår riksdagen alt antaga de av lagrådet granskade
förslagen med den ändring som angetts under 1. Ärendet bör behandlas under
innevarande riksmöte.

3
Beslut

Regeringen
ansjuter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposilion
föreslå riksdagen alt antaga de förslag som föredraganden har lagt fram.

Prop.
1983/84:192 46

Innehållsförteckning

Propositionen .................................................................. 1

Propositionens
huvudsakliga innehåll ............................ 1

Propositionens
lagförslag ................................................. 2

1.
lag om ändring
i lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller
utförsel av varor 2

2.
lag om ändring
i kommunalskatlelagen (1928:370) .... 3

Utdrag av
protokoll vid regeringssammanträde 1984-02-09 5

1
Inledning ...................................................................... 5

2
Föredraganden .............................................................. 6

2.1 Allmänna utgångspunkter ........................................ 6

2.2 Reformbehovet ......................................................... 8

2.3 Allmänt om sanktionsavgifter ................................. ..... 9

24 Sanktionsavgifter vid överträdelser av in- och
utförselregle

ringar ............................................................................... .. 10

3
Upprättade
lagförslag ................................................... 13

4
Hemställan ................................................................... .. 13

5
Beslut .......................................................................... .. 13

Bilaga I Tullförfarandet m.m............................................ 14

Bilaga 2 Sammanställning av remissyttrandena ........... .. 20

Bilaga 3 De remitterade lagförslagen .......................... .. 25

Utdrag av lagrådets protokoll 1984-03-19 ..................... 28

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde 1984-03-29 42

Anmälan av lagrådsyttrande .......................................... .. 42

Hemställan ..................................................................... 45

Beslul ............................................................................ 45

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1984