Prop. 1984/85:156

Prop.
1984/85:156

Regeringens proposition 1984/85:156

om
ändring i brottsbalken (tillämpligheten av svensk lag i vissa fall);

beslutad
den 14 mars 1985.

Regeringen
föreslår riksdagen att anta det förslag som lagits upp i bifogade utdrag av regeringsprolokoll
ovannämnda dag

På
regeringens vägnar OLOF PALME

STEN
WICKBOM

Propositiohens
huvudsakliga innehåll

I
propositionen föreslås att åtal skall få väckas endasl efler förordnande av
regeringen i vissa fall då folkrällsliga principer kan aklualiseras i samband
med att en utiänning misstänks för brott. Enligt förslaget fömtsäUer ålal
förordnande av regeringen, om en ullänning har begåll broll i ulövningen av Qänsl
eller uppdrag som innefattat allmän ställning hos en annan stat eller en mellanfolklig
organisalion. Om gärningsmannen genom vilseledande uppgifler, förklädnad eller
på annal sätt sökt dölja i vilken egenskap han har handlat krävs dock inle
något sådant förordnande.

Den
nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1985.

1
Riksdagen 1984185. 1 saml. Nr 156

Prop. 1984/85:156 2

Förslag till

Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att i 2 kap. brottsbalken skall
införas en ny paragraf, 7 a §, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap 7a §

Har en ullänning begåll broll i ulövningen av tjänst eller
uppdrag som innefattat allmän stäUning hos annan stal eller mellanfolklig organisation,
får åtal för brotiei väckas endast efter förordnande av regeringen. Vad som nu
har sagts gäller inle om gärningsmannen genom vUseledande uppgifter, förklädnad
eller på annat sätt sökt dölja i vUken egenskap han har handlat.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1985.

Prop.
1984/85:156 3

Utdrag

JUSTITIEDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid
regeringssammanträde 1985-02-28

Närvarande:
statsministern Palme, ordförande, och statsråden Lundkvist, Feldt, Sigurdsen,
Gustafsson, Leijon, Peterson, Boström, Bodström, Göransson, Gradin, Dahl, R.
Carlsson, Holmberg, Hellström, Thunborg, Wickbom

Föredragande:
statsrådet Wickbom

Lagrådsremiss
om ändring i brottsbalken (tillämpligheten av svensk lag i vissa fall)

1
Inledning

Inom
justitiedepartementet har i maj 1984 upprättats promemorian (Ds Ju 1984:6)
Folkrätt och straffansvar. Huvuddelen av promemorian utgörs av en rättslig
analys som främst avser förhållandet mellan folkrättens regelsystem och de inlerna
svenska straffrättsliga och straffprocessuella bestämmelserna. Promemorian
innehåller emellertid också etl förslag till en ny åtalsprövningsregel i 2 kap.
brottsbalken (BrB), enligt vilken ålal i vissa fall inle får väckas för brott
som en ullänning har begått i fullgörande av Ijänst hos eller uppdrag för
främmande slal eller mellanfolklig organisation utan alt regeringen eller den
regeringen bemyndigal därtill meddelat förordnande om åtal.

Promemorian
har remissbehandlats. Till protokollet i detla ärende bör fogas dels
promemorians sammanfattning som bilaga /, dels det nyssnämnda lagförslagel som
bUaga 2 och dels en sammanställning av remissytlrandena som bilaga 3.

2
Allmän motivering

2.1
Bakgrund

De senasle
årens ubålsincidenler har bidragil till att betydande ansträngningar har lagts
ned på all förstärka ulbåtsskyddet. Forskningen kring nya upptäcktsmeloder och
vapen av inlresse i sammanhanget har också prioriterats. De bestämmelser som
reglerar fömtsättningarna för tiUträde till vårt

Prop.
1984/85:156 4

territorium
och försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar under fred och neutralitet har
moderniserats och effektiviserats. Dessa åtgärder skall ses mot bakgrund av att
respekten för vår säkerhetspolitiska linje kräver atl vi redan i fredstid
ingriper med största fasthet mot kränkningar av vårt territorium.

Ubåtsincidenterna har
emellertid också aktualiserat överväganden på andra plan. I synnerhet
händelseförloppet kring den sovjetiska ubåten 137: s grundstötning i inloppet till
GåseQärden i Karlskrona skärgård i oktober 1981 har fäst uppmärksamheten på en
rad folkrältsliga spörsmål, däribland den fråga somjag nu ämnar anmäla och som
ytterst gäller hur de folkrättsliga principerna om vad som bmkar kallas
immunitet förhåller sig lill våra svenska regler om lagföring för straffbelagda
handlingar. Denna fråga har visal sig vara av delvis generell räckvidd, men den
saknar ingalunda belydelse för vår planering för ingripanden mot kränkningar. Bl.
a. gäller alt den i olika avseenden återverkar på befogenhetsfördelningen
mellan olika offentliga organ, exempelvis mellan regeringen och de rältsvårdande
myndigheterna liksom mellan försvarsmakten och polisen.

Ämnets
delvis komplicerade natur motiverar att jag ger en korl rättslig bakgmnd.

Enligt
10 kap. 9 § regeringsformen (RF) gäller bl.a. att regeringen fär bemyndiga
försvarsmakten atl använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja
för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan
främmande stater.

Ett
sådant bemyndigande har lämnals försvarsmakten genom förordningen (1982:756)
om försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under
fred och neutralitet (IKFN-förordningen). Enligt förordningen skall
försvarsmakten bl.a. upptäcka och avvisa kränkningar av svenskt territorium
och i samarbete med civila myndigheter ingripa vid andra överträdelser av
förordningen (1982:755) om utländska statsfartygs och stalsluftfartygs
tillträde till Sveriges territorium, m. m. (tillträdesförordningen). IKFN-förordningen
innehåller också bl.a. regler om under vilka förutsättningar och för vUka
ändamål vapenmakt får användas.

När
del gäller tillämpligheten av svenska slrafibestämmelser finns allmänna regler
i 2 kap. BrB. Enligt huvudregeln i 1 § skall för brott som begåtts här i rikel
dömas efler svensk lag och vid svensk domstol. Enligt 2 och 3 §§ skall i vissa
i lagen preciserade fall dömas enligt svensk lag och vid svensk domstol också
för brott som begåtts utom rikel. 1 5 § finns olika beslämmelser om all åtal
inte får väckas utan atl förordnande har meddelals av regeringen eller den som
regeringen bemyndigat. Med vissa undantag gäller delta generellt beiräffande brott
som har förövats utom riket.

Bestämmelserna
om åtalsförordnande innebär inte någon begränsning i polismyndigheternas
befogenhet alt uireda om ett brott har begåtts. Inte heller innefattar de i och
för sig något hinder mot att straffprocessuella

Prop.
1984/85:156 5

tvångsmedel
kommer till användning i avvaktan på prövningen av frågan om elt sådant
förordnande skall meddelas eller inte (jfr JO 1971 s. 87).

I
7 § finns en allmän bestämmelse enligt vilken de begränsningar i fråga om
svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet som följer av allmänt
erkända folkräUsliga gmndsatser eller, enligt vad därom är särskilt stadgat, av
överenskommelse med främmande makt, skall iakttas. Denna beslämmelse tar i försia
hand sikle på de olika fall då företrädare för en annan stat eller mellanfolklig
organisalion på folkrältsliga grunder åtnjuter straffrältslig immunitet. Fömtom
dessa begränsningar i de straffrättsliga kompelensreglerna brukar emellertid
också vissa andra folkrättsligt grundade undantag erkännas (jfr NJA 1946 s.
65).

De
folkrättsligt gmndade undantagen i den straffrättsliga kompetensen innebär i
princip också hinder mot alt tillgripa straffprocessuella tvångsmedel (se Ds
Ju 1984:6 s. 76 ff).

Hur
längt de folkrättsligt gmndade begränsningarna sträcker sig i varje särskilt
fall är på gmnd av folkrättens natur ibland oklart. En situation som gav upphov
till delade meningar aktualiserades i samband med den sovjetiska ubåten 137:sgmndstötningår
1981.

Sedan
fråga om inledande av fömndersökning väckls hos länsåklagarmyndigheten i
Blekinge län och Kronobergs län, vände sig myndigheten till riksåklagaren (RÅ)
för att inhämta råd i frågan. I etl skriftligt besked till länsåklagarmyndigheien
den 30 oktober 1981 anförde RÅ alt fömtsättningar för inledande av fömndersökning
enligt hans mening saknades med hänsyn lill all besättningen på den sovjetiska utbåten
under de förhållanden som då rådde fick anses åtnjuta immunitet på folkrällsliga
gmnder.

Frågan
om immuniteten i situationer av det aktuella slaget behandlades senare i
riksdagen den 11 januari 1982 när dåvarande chefen för justitiedepartementet
besvarade en inlerpellation. Denne förklarade härvid atl hans uppfallning var atl
rättsläget på området borde belysas ytteriigare och all en prövning humvida
någon ändrad lagstiftning behövdes fick göras i samband därmed. Enligt
justitieministern borde befogenheterna och handlingsramarna för de olika organ
som kan få befattning med en incident av detta slag vara helt klarlagda, så alt
någon tvekan inte skall behöva uppstå i prakliken.

Såväl
frågan om det folkrättsliga skyddets räckvidd i situationer av det aktuella
slaget som frågan om kompetensfördelning mellan i första hand regeringen och
rättsliga myndigheter när det gäller att fatta beslut i dessa frågor har i anknylning
till affären med ubåt 137 varit föremål för en delvis ganska livlig deball, där
en rad olika uppfattningar har gjorts gällande. Både justitiekanslern (JK) och
en av riksdagens ombudsmän (JO) har också tagit upp frågorna efler anmälningar
mot riksåklagaren för hans lidigare nämnda besked. (JK 1982, s. 26 och JO
1982/83, s. 34).

I
konstilutionsulskoltets granskningsbelänkande (KU 1981/82:35 s. 19) redovisade
utskottet i korthet de rättsliga bedömningar som gjordes i

Prop.
1984/85:156 6

samband
med affären med ubåt 137. Utskotlel uppmärksammade därvid utfästelsen från den
dåvarande chefen för justitiedepartementet atl en närmare belysning av
rättsläget skulle ske inom juslitiedepartementel. Som sin egen uppfattning
framhöll ulskollet i anslutning därtill att ell betydande handlingsutrymme för
regeringen måsle finnas när det gäller bedömningarna i immuniletsfrågor.
Riksdagen följde utskottet.

Den utlovade belysningen
av rättsläget har lämnats i den inledningsvis nämnda departemenispromemorian.
Remissinstanserna har i allt väsentligl godtagit de analyser och slutsatser som
redovisats i denna. Av promemorian framgår atl det i vissa fall finns delade
meningar om vilka begränsningar av svensk lags tillämplighet och svensk
domstols behörighel som kan anses följa av folkrätten. Det står inle heller i
alla situationer utan vidare klart hur beslutskompetensen i samband med frågor
av det akluella slaget fördelar sig meUan regeringen och olika berörda
myndigheter.

Som har framhållils vid
remissbehandlingen innefattar promemorian en värdefull kartläggning av hur
folkrättsliga regler och principer i vissa fall påverkar gränserna för den
straffrättsliga kompeiensen. De analyser som har gjorts i promemorian blir ulan
tvivel lill slor nytta, om en situation som kräver överväganden beträffande
sådana frågor skulle uppkomma.

Medan folkrätten utgör etl
inlernationeUt regelsystem är de här aktuella problemen med
kompetensfördelningen mellan olika offenlliga organ en rent internrättslig
fråga. Del är också denna fråga som del lagförslag som promemorian innehåller
tar sikte på. Jag skaU i det följande huvudsakligen begränsa mig till denna
fråga.

2.2
Behovet av reglering

Mitt
förslag: En bestämmelse införs i brottsbalken enligt vilken det klart framgår
all åtal förutsätter ett förordnande av regeringen i vissa fall där osäkerhet
kan råda om vilka begränsningar i svensk lags tillämplighet som följer av
folkrätten.

Promemorians
förslag: Överensstämmer i sak med mitt.

Remissinstanserna:
Remissinslanserna har allmänl vitsordat behovel av en reglering av den innebörd
som föreslagits.

Skälen
för mitt förslag:

Uigångspunkter

Det
problem som är akluelll här rör fördelningen av beslutskompetensen mellan olika
offentliga organ i vissa extraordinära silualioner där folkrältsliga aspekler
är av betydelse vid avgörande av brotlmålsfrågor. Det har i

Prop.
1984/85:156 7

denna
del funnils olika uppfattningar både om vad nuvarande ordning skall anses
innebära och om vad som lämpligen bör gälla för framtiden. Detla avser särskUl
ansvarsfördelningen mellan regeringen och de rältsvårdande myndigheterna.
Rättsläget måste f n. betecknas som delvis oklart.

Del
torde visserligen endasl vara i sällsynta undantagsfaU som oklarheten kan
antas få någon praktisk belydelse. Å andra sidan kan dessa vara av så slor vikt
och kräva etl så snabbi handlande att det framstår som ytterst angeläget alt
genom lagstiftning söka åstadkomma en klarare reglering.

En
utgångspunkt bör härvid vara atl det - liksom vid andra frågor om straffansvar
i enskilda fall - i sista hand ankommer på domstol att pröva om del föreligger
sådana folkrältsliga begränsningar av svensk lags tillämplighet eller svensk
domstols behörighet som avses i 2 kap. 7 § BrB. Samtidigt är del angeläget atl
regeringen tillförsäkras etl sådant betydande handlingsutrymme som riksdagen
uttalat sig för när del gäller situationer där generella utrikespolitiska och folkrällsliga
överväganden måsle vara av avgörande betydelse för ett ärendes handläggning.

Vad
bör regeringen besluta om?

Grundläggande
för vår planering är att det ankommer på försvarsmaklen att i enhghet med inlernalionell
rätl och sedvänja hindra kränkningar av rikets territorium. Målel måsle därvid
vara atl förmå främmande makter att avslå från kränkningar under fred såväl som
under krig då Sverige är neutralt. Delta kan normalt inle vara en uppgifl för
polis, åklagare och domslolar. Som framgår av promemorian talar också starka
skäl för atl del som regel skulle uppfattas som stridande mol folkrätten all i
samband med kränkningar av rikels territorium föranstalta om åtal geniemot
enskilda medlemmar av en främmande stals väpnade styrkor.

Detta utesluter emellertid
inte att omständigheterna i vissa situationer kan vara sådana att det finns
anledning all överväga åtal. All militär personal inte uppträder i tmpp eller
saknar omedelbart synliga igenkän-ningslecken, kan exempelvis vara av belydelse
från folkrättslig synpunkt liksom kränkningarnas karaklär.

Alt
del här kan bli fråga om myckel svåra bedömningar av både folkrättslig och
utrikespolitisk art Ugger i sakens nalur. Delta talar för alt det i förekommande
fall bör ankomma på regeringen all pröva evenluella frågor om ålal. Synsättet
att regeringen bör ha det yttersta ansvarei när del gäller åtalsfrågor som
kräver särskilda folkrältsliga eller utrikespoliliska överväganden ligger
också bakom vissa redan nu gällande bestämmelser enligt vilka åtalsförordnande
av regeringen är en fömtsättning för ålal (se Ds Ju 1984:6 s. 142 ff).

Till
della kommer även en annan aspekt. Folkrättsligt skydd mot straffansvar är regelmässigl
förbundel med skydd också mol åtal och andra straffprocessuella ålgärder.
Föreligger på folkrältsliga gmnder hinder mot att straffansvar utkrävs, kan
därför redan en ansvarstalan och de åtgärder

Prop. 1984/85:156 8

som
föregått denna — i synnerhet naturligtvis personeUa tvångsmedel -utgöra
överträdelser av folkrättsliga förpliktelser.

Med
hänsyn härtill kan det i praktiken vara omöjligt eller i vart fall olämpligt
att hänskjuta en fråga om straffansvar som i och för sig kan framstå som
tveksam lill avgörande av svensk domslol. Även om ett betydande
prejudikatsintresse skulle föreligga, kan detta i allmänhet knappast anses
väga över en påtaglig risk alt Sverige genom att driva frågan till domstolsprövning
bryter mot folkrätten. Också med hänsyn till detta bör en särskild bedömning av
åtalsfrågan göras som lämpligen bör ske hos regeringen.

En
uttrycklig regel bör därför införas om atl åtal i de silualioner som avses här fömlsälter
regeringens förordnande. Detla rubbar inte domstolarnas skyldighet alt iaktta
de begränsningar i fråga om svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet
som följer av allmänt erkända folkrättsliga gmndsatser eller av överenskommelse
med främmande makt. Även om regeringen förordnat om åtal bör del självfallet
ankomma på domstolarna atl självständigt pröva humvida en fällande dom är i överensslämmelse
med de folkrättsliga förpliktelser som åvilar Sverige.

Vad
som nu sagts tar sikte på frågan om åtal skall väckas. Att gå längre och ge
regeringen en exklusiv behörighet att mera generelll pröva frågor om åtgärder
för att utreda eller lagfora broll så snart folkrällsliga eller utrikespolitiska
aspekter gör sig gällande bör däremoi enligt min mening inte komma i fråga.
Redan nu är polis- och åklagarmyndigheter i och för sig skyldiga atl iaktta de
begränsningar som följer av folkrätten. Det kan inte bortses från att
begränsningar som sträcker sig längre än så i vissa fall skulle kunna medföra
konsekvenser som inle kan accepteras. Polisen måste ju t. ex. kunna ingripa mot
en pågående brottslig verksamhet utan alt avvakta ett regeringsbeslut.

Enligt
min mening innebär också en bestämmelse om att åtal förutsätter förordnande av
regeringen lillräckliga garanlier för att regeringen tiltför-säkras det
inflytande som den i vissa situationer måsle ha när det gäller etl ärendes hanlering
på utredningsstadiel.

En
föreskrtft om att ålal inte får väckas utan regeringens förordnande hindrar
visserligen formellt inle straffprocessuella tvångsmedel eller andra ingripanden
i ulredningssyfle. Står del emellertid klart atl något åtalsförordnande inle
kommer atl lämnas, saknas anledning all vidta vidare ulredningsålgärder. Del är
därför naluriigt atl regeringen i situationer av det slag som avses här
informeras så snabbt som möjligt och alt de ansvariga myndigheterna fortlöpande
håller sig underrättade om ärendets behandling inom regeringskansliet. Har
frågan betydelse för Sveriges förhållande till annan stal, skall ju fö. enligt
regeringsformen regeringen genom utrikesministern alltid informeras (10 kap. 8
§ RF). Enligt vad som utvecklats i promemorian (avsnitt 7.5) torde fö.
regeringen åtminstone i vissa extraordinära situationer som är av betydelse för
Sveriges förhållan-

Prop.
1984/85:156 9

de
till främmande stat ha möjlighet att under konstitutionellt ansvar ta över handläggningen
av ett visst ärende.

Uppkommer
en situation där en myndighet inte anser sig kunna avvakta ett samråd med
regeringen, har den att fatta beslut på eget ansvar. Även då bör den givetvis
beakta sannolikheten för att ett åtalsförordnande kommer att lämnas.

En
föreskrifl om att åtal förutsätier förordnande av regeringen bör inte utformas
så att den fritar de rättsvårdande myndigheterna från att göra sedvanliga
rättsliga bedömningar, exempelvis angående bevisningens styrka. Anser
åklagaren att förutsättningar för en fällande dom saknas, skall han inte väcka ålal
även om regeringen meddelat åtalsförordnande.

En
ordning av det slag som jag här skisserat ger enligt min mening regeringen del
handlingsutrymme som den enligt det tidigare refererade uttalandet av konsitutionsutskottet
måsle ha samtidigt som rättsväsendets självständighet bevaras. Genom en
bestämmelse om alt åtal inte får väckas utan regeringens förordnande bör man
alltså enligt min mening kunna åstadkomma en i sammanhanget lämplig
kompetensfördelning.

Jag
skall strax komma in på den närmare avgränsningen av en sådan beslämmelse.
Dessförinnan villjag emellertid la upp vissa ytterligare allmänna frågor.

Kompetensfördelningen
mellan polisiära och mUUära myndigheter

Som
framhållils i promemorian saml vid remissbehandlingen av rikspolisstyrelsen
och överbefälhavaren har även kompetensfördelningen mellan polisiära och mUitära
myndigheter stor betydelse i sammanhanget. Frågan torde mol bakgmnd av vad jag fömt
har anfört endast akluaUseras i det fallel att en sådan kränkning av svenskt
territorium skell att det med hänsyn till rikets yttre säkerhet är påkallat med
en närmare undersökning av anledningen lill och omständigheterna kring
kränkningen.

En
sådan undersökning har inte ett straffprocessuellt syfle ulan är en sådan
preventiv åtgärd som en stat enligt folkrätten har rält atl genomföra i syfle
alt värna silt territorium. Det är enligt min mening uppenbart alt en undersökning
av detta slag, i likhet med vad som skedde vid affären med ubåt 137, skall ske
genom försvarsmaklens försorg. Det står också hell klart alt det är regeringen
som ytterst har ansvarei för undersökningens genomförande och alt regeringen,
om så skulle anses lämpligl, kan uppdra åt andra organ — exempelvis polisen och
kustbevakningen - all biträda försvarsmakten.

Om
en undersökning av del slag somjag här talat om kommer till slånd, lorde det
regelmässigt saknas anledning atl ingripa med tvångsmedel i straffprocessuellt
syfte. En sådan undersökning fömtsätter i praktiken alt regeringen kopplats in
på frågan. I enlighel med vad som tidigare sagts bör poUs och åklagare då i
princip avvakla regeringens vidare ställningstagande, om inte omsländighetema
är sådana atl det redan från början slår klart alt åtal inte kan komma i fråga.

Prop.
1984/85:156 10

2.3
Regleringens avgränsning

Mitt
förslag: Den nya bestämmelsen i brottsbalken föreslås innebära alt ell
förordnande v regeringen blir en fömtsättning för åtal för brott som en ullänning
har begått i utövningen av Qänst eller uppdrag som innefattat allmän ställning
hos en annan stal eller mellanfolklig organisation. Något åtalsförordnande krävs
emellertid inle om gärningsmannen genom vilseledande uppgifter, förklädnad
eller på annal sätt har sökt dölja i vilken egenskap han har uppträtt.

Promemorians
förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitl. Någon begränsning av den akluella
regeln med hänsyn till tjänstens karaklär föreslogs dock inte. Ett uttryckligt
undantag gjordes vidare för beredskapstillstånd och krig. Regeringen skulle
enligt förslaget kunna bemyndiga annan att lämna förordnande.

Remissinstanserna:
Med undantag av JO har remissinstanserna tUlstyrkl eller förklarat sig inte ha någol
all erinra mol en lagsliftning i huvudsaklig överensstämmelse med förslaget.
Vissa remissinslanser har emellertid lämnal olika synpunkter på lagstiftningens
närmare ulformning. Bl.a. har JK, kammarrällen i Stockholm och RÅ förordat
vissa begränsningar eller preciseringar av tillämpningsområdet. - Flera remissinslanser
har tagil upp frågan om hur personer i grodmansdräkt bör behandlas.

JO
motsätter sig inte i och för sig den i promemorian föreslagna regeln. Vad som
skulle behövas är dock enligt JO närmasl en bestämmelse av innebörd all ålgärder
för att uireda eller beivra brott som har begåtts på utländska statsfartyg inte
får vidlas utan förordnande av regeringen eller den regeringen har bemyndigal.

Skälen
för mitt förslag:

Allmänna
synpunkter

När
det gäller all avgränsa de silualioner i vilka ett förordnande av regeringen
bör krävas för ålal gör sig synpunkter av olika slag gällande. Från vissa uigångspunkter
kan del naturligtvis hävdas alt regeringen bör ha en vid och allmänt formulerad
befogenhet i detla hänseende. Mol detla kan dock en rad argument anföras.

Redan
praktiska skäl talar sålunda mol en aUtför vid befogenhel. Regeringen bör inle
ulan starka skäl belastas med åtalsfrågor. Än viktigare är emellertid all
regeringens befattning med sådana frågor av hänsyn lill rällsväsendels
självständighet bör begränsas tiU rena undanlagsfall. Del är därför angelägel
att förordnande av regeringen görs till förulsältning för åtal endasl i den
omfattning det typiskt sett finns ett av folkrältsliga och utrikespolitiska hänsyn
klart motiverat behov av handlingsutrymme.

Prop.
1984/85:156 11

Den
situation som har varil föremål för debatt i Sverige har närmast gällt den folkrältsliga
immuniteten i samband med att främmande örlogsfartyg kränker svenskl
territorium. Även om en föreskrtft om åtalsförordnande från regeringen bör ges
ett begränsat tillämpningsområde, kan det emellertid vid en lagreglering inle
bortses från att motsvarande tillämpningssvårigheter kan uppkomma också i
andra situationer. Till skillnad från vad JO har varil inne på anser jag därför
all en föreskrtft om ätalsförordnande inte lämpligen bör begränsas till sådana
fall där ett främmande öriogsfartyg har kränkt svenskt territorium.

Jag
skall i det följande närmare redovisa mina synpunkter på hur en ny bestämmelse
enligt min mening lämpligen bör avgränsas.

Tjänst
hos eller uppdrag för främmande makt

Som
redan framhållits innefattar folkrätten begränsningar också av rätten att
utkräva straffansvar i fråga om gärningar som begåtts inom den egna statens
territorium. Den största betydelsen har här den personliga straffrättsliga immunilel
som enligt folkrätten i varierande utsträckning lillkommer olika grupper, t.
ex. diplomater.

I
vissa fall är immuniteten absolut men ofta är den begränsad till handlingar
som har företagits i viss form av Qänsteutövning. 1 de fall där immuniteten är
absolut finns regelmässigt en s. k. kvardröjande immunitet. Denna innebär att
straffrättsliga ålgärder inle får vidtas mot tjänslehand-lingar som företagits
under den lid immuniteten gällde.

Som
närmare har utvecklats i promemorian finns det även vid sidan av imnnunitetsreglerna
principer i folkrätten som anses hindra lagföring. Också dessa begränsningar anknyler
i allmänhet lill att det är fråga om etl handlande för viss annan stats
räkning.

Något
generellt skydd mot straffansvar för gärningar som företagits i främmande stats
Qänst föreligger dock inte. Det är i betydande utsträckning oklart hur långt etl
skydd av della slag sträcker sig. Praxis lorde växla mellan olika stater. På
detta område finns aUtså ofta utrymme för en sådan bedömning i det särskUda
fallet som i enlighet med vad som fömt har konstaterats lämpligen bör ankomma
på regeringen.

En
lämplig allmän avgränsning av del område där förordnande av regeringen bör
utgöra en fömtsättning för åtal synes med hänsyn tUl vad jag nu har anfört vara
all del skall vara fråga om sådana brott som en utlänning har begålt i ulövningen
av Qänst hos eller uppdrag för främmande makt.

Allmän
ställning

Som
kammarrälten i Stockholm och RÅ har påpekat vid remissbehandUngen skulle en
bestämmelse som innebär alt åtalsförordnande krävs oberoende av vUkei slags Qänst
eller uppdrag som gärningsmannen innehar innebära ell alltför vitl
tillämpningsområde för bestämmelsen. De fall som bör omfattas av bestämmelsen
är som jag ser det endast sådana där en

Prop. 1984/85:156 12

utlänning
har begått brott i en funktion som enligt vårt synsätt är av officiell karaktär
och typiskt setl elt ultryck för slallig maktutövning.

Något
särskilt åtalsförordnande bör däremot inte krävas, om en utlänning visserligen
handlat i utövningen av Qänst hos främmande stat men hans verksamhet inle
innefattat offentlig maktutövning eller eljest typiskt statliga funktioner. Vad
jag avser är att Qänsten har varit knuien till en verksamhet av exempelvis
kommersiell, teknisk, vetenskaplig eller kulturell natur. Ell viktigt skäl
till atl vanliga regler bör gälla i fråga om sådan verksamhet är att en annan
ordning skulle kunna medföra sakligt sell omotiverade skillnader i behandlingen
av olika länder beroende på i vilken utsträckning verksamheier av det angivna
slaget bedrivs i statlig eller privat regi.

Det
bör också framhållas att den här förordade avgränsningen nära anknyler till
distinktioner som bmkar användas inom folkrätten. Beträffande åtgärder som
till sin natur är av privaträttslig karaktär (s. k. handlande jure gestionis)
anses i allmänhet inte någon skyldighel föreligga all tillerkänna främmande slaler
immunitet.

Hur
den här förordade avgränsningen bör komma lill utiryck i lagtext kan
diskuteras. 1 svensk rätl finns inte någon etablerad begreppsbUdning som
omedelbart anknyter till de förhåUanden som nu avses. Enligt min mening bör
emellertid den avsedda avgränsningen kunna uttryckas genom en föreskrtft atl
den aktuella Qänsten eller uppdraget skall ha innefattat aUmän stäUning hos
främmande makt.

Begreppet
allmän ställning förekommer i brottsbeleckningen föregivande av allmän
ställning i 17 kap. 15 § BrB. Uttrycket har inte någon juridiskt klart
avgränsad betydelse. Den tar dock lypiskl sett sikte på dels rälien alt ulöva myndighel,
eUer med andra ord atl besluta eller vidta faktiska åtgärder som ytlerst gmndas
på samhällels maktbefogenheter, dels bärandet av uniform, märke eller annat tjänstelecken
som visar atl någon är mUilär eller tillhör annan kår i det allmännas Qänsl.
Med hänsyn härtill anser jag att uttrycket aUmän ställning i det nu akluella
sammanhanget bör kunna användas i syfle all avgränsa den form av uppdrag eller
Qänster som avses.

Med
den avgränsning som jag nu har förordal kommer det att stå klart att något
åtalsförordnande inte krävs vid t. ex. brott i samband med yrkesfiske som
bedrivs i statlig regi, trafiköverträdelser m. m. vid inlernalionell fordonstrafik
i sådan regi eller brott i samband med försäljning och service på utmslning som
levererats av statliga industrier och som sköts av leverantörens personal.
Likaså kommer det att stå klart att exempelvis spioneribrott som sker under
täckmantel av sådana funktioner redan på denna gmnd inte fömtsätter något
åtalsförordnande. Kravel på att Qänsten eller uppdraget skall vara förenad med
allmän ställning innebär att det endast är tjänsler och uppdrag av officiell
och öppen natur som faller under bestämmelsens tillämpningsområde.

Prop.
1984/85:156 13

Tjänsteutövning

Som
jag redan har berört bör det inte vara tillräckligt för atl ett förordnande om
åtal skall krävas alt gärningsmannen har innehaft en Qänst eUer elt uppdrag av
visst slag hos en främmande makt. En fömtsättning för bestämmelsens tillämpning
bör dessutom vara att brottet har begåtts i utövningen av tjänsten eller uppdragel.
Handlande som är av privat karaktär eller som annars faller ulanför Qänstens
eller uppdragets ram bör inle kräva något åtalsförordnande. En annan sak är atl
åtal mot vissa gmpper, som exempelvis diplomater, ändå kan vara uteslutet i
sådana fall.

1
vad mån en gärning skall anses vara begången i utövningen av viss Qänst eller
ett visst uppdrag kan naturiiglvis vara föremål för tvekan i en del fall.

UttryckssäUet
förekommer emellertid i RF när del gäller frågan om åtal och straffansvar för
statsråd och ledamöter av högsia domstolen eller regeringsrätten (12 kap. 3 och
8 §§ RF). Därifrån har lerminologin också tagits upp i rättegångsbalken (se 2
kap. 2 §, 3 kap. 3 § samt 20 kap. 10 §).

Av
förarbelena till dessa bestämmelser framgår alt uttrycket skaU tolkas restriktivt.
Det stär således klart atl inte alla brott som begås under Qänsieutövningen hör
lill den i det sammanhanget aktuella särregleringen. Gärningar som inte typiskt
är förbundna med de befogenheier och uppgifter som tillkommer funktionären
faller utanför särregleringen. Denna avser endast handlande som ingår som etl
led i själva utövningen av Qänsten. Vårdslös färd med Qänstebil eller
misshandel på Qänslemmmet av en underordnad eller en besökande är således inle
föremål för någon särreglering Qfr SOU 1975:15 s. 204-207 och prop. 1973:90 s.
417-425).

Motsvarande
tolkningsprinciper bör gälla i detta sammanhang. Kravel på all brottet skall ha
sketl i utövningen av Qänsl eller uppdrag av visst slag innebär alltså att
exempelvis trafikbrott eller ordningsförseelser av olika slag i princip faller
utanför den föreslagna särregleringen och således inte förutsätter något
åtalsförordnande.

Vad
gäller svenska Qänster och uppdrag är det i allmänhet inga svårigheter att
avgöra om ett Qänsleförhållande över huvud tagel föreligger och vilka slags
åligganden som är förenade med Qänsten. 1 fråga om ulländska tjänster och
uppdrag kan däremot siluationen le sig annorlunda.

En förutsättning för att
åtalsförordnande skall krävas är att det verkligen föreligger ett Qänsleförhållande
eller elt uppdrag och atl brottet också begåtts i utövningen av just denna Qänsl.
Fullgörande av Qänsteuppgifter inom Sverige fömtsätter regelmässigt att någon
form av kontakter med svenska myndigheter har förekommit av vilka det också
framgår vilka slags uppgifter som vistelsen avser. I andra fall kan karaktären
av Qänsteutövning stå klar med hänsyn till att fråga är om ålgärder av
uniformerad personal eller att någon annars öppet framträder som Qänsteman. Det
kan ju också vara av betydelse om den främmande makten bekräftar atl gärningsmannen
handlat för denna makts räkning.

Prop. 1984/85:156 14

Vilseledande
uppgifter m.m.

Även
om en gärning utförts i utövningen av en sådan Qänst som är förenad med aUmän
ställning, kan del i det enskilda fallet dock stå klart atl några folkrättsliga
hinder för straffansvar inte föreligger. Ett typexempel är den vanliga formen
av spioneri där gärningsmannen genom vilseledande uppgifter, exempelvis
angående sin identitet eller arten av sin verksamhet, sökt dölja vilken
funktion han haft. Även om den stat för vars räkning han handlat förnekar att
gärningsmannen handlat på dess uppdrag, kan delta inle desto mindre stå klart
genom utredningen.

Något
ätalsförordnande bör inte krävas i sådana fall. En förutsättning för att
åtalsförordnande skall vara nödvändigt bör vara alt Qänsteförhållan-det är av
officiell nalur. Undantag från föreskriften om åtalsförordnande bör därför
göras när gärningsmannen genom vUseledande uppgifter, förklädnad eller på
annat sätl sökt dölja i vilken funktion han uppträtt. Etl sådanl undantag har
förebild i vissa sedan länge vedertagna folkrättsliga principer (jfr art. 29 i
det s. k. lantkrigsreglementet, SFS 1910:513).

Detla
undantag bör inle bli tUlämpligt redan på den grunden all gärningsmannen har
underlåtit att för svenska myndigheler ge till känna vilka uppgifler han har
och hur han avser atl ulföra dessa. Har han emellertid vidtagit särskilda mått
och steg för att dölja sina förehavanden, bör inte någol ätalsförordnande
krävas, om inte den funktion han uppträtt i varit lätt konslaterbar t. ex.
genom att han uppträtt uniformerad.

Flera
remissinstanser har tagil upp frågan hur den föreslagna regleringen skall
tillämpas, om man påträffar främmande grodmän som bedriver förbjuden verksamhel.
Avgörande blir här om del med hänsyn till omständigheterna framgår att den
misstänkte innehar tjänst som är förenad med allmän ställning hos en främmande
makt och att hans handlande skell i utövningen av denna Qänsl. Normall lorde
delta fömtsätta att han vid gärningen bär tecken som utmärker hans egenskap av
krigsman hos viss främmande makt. Om däremot omständigheter av det slag som angetts
nu inte föreligger, krävs inte någol ätalsförordnande. Vanhga regler om ulredning
och lagföring av brott blir då tillämpliga.

Vissa
andra frågor

Behovet
av en särskild reglering av åtalsfrågan hänför sig uppenbarligen i första hand lUl
sådana fall när någon handlat för en främmande slals räkning. InternationeUa
förbindelser sker emellertid alllmer inom ramen för sådana mellanfolkUga
organisationer som är självständiga rätlssubjekl enligt folkrätten. Dessa
organisationer är i allmänhel sammanslutningar av stater. Enligt min mening bör
sådana sammanslutningar - i likhet med vad som föreslogs i promemorian - i del
här akluella hänseendet uttryckligen jämslällas med främmande stater.

1
promemorian föreslogs att regeringen skulle kunna bemyndiga annan att meddela
åtalsförordnande. Bakgmnden till förslaget var alt promemo-

Prop.
1984/85:156 15

rians
förslag skulle kunna omfatta även mera bagateUartade brott mot exempelvis
trafik- och andra ordningsföreskrifter. Med den utformning somjag har
föreslagit av bestämmelsen lorde detta endast kunna komma i fråga i de
undanlagsfall då elt sådanl broll har ett mer omedelbart samband med brott av
annat slag som kräver ett åtalsförordnande. Med hänsyn härtUl saknas del
anledning all öppna möjligheter till ett bemyndigande.

Enligt
promemorians förslag skulle vidare bestämmelser om atl ålal endasl fick väckas
efter förordnande inle gälla under beredskapstillslånd eller då riket är i
krig. Förslaget i denna del motiverades bl.a. med att regeringen av prakliska
hänsyn inle borde belastas med alt pröva åtalsfrågor i en sådan situation.
Delta gäller emellertid även åtskilliga andra likartade fall där regeringen
enligt gällande författningar har beslutanderätten. Frågan om regeringens
befattning med sådana ärenden under krig eller beredskap är föremål för
fortlöpande uppmärksamhel inom ramen för den administrativa
beredskapsplaneringen och fordrar ingen särreglering i den beslämmelse som är
aktuell nu.

I
de bestämmelser som nu finns om att åtal endasl får väckas efler förordnande av
regeringen anges inte någol om vilken typ av hänsyn som skall vara avgörande
för beslutet. Avsikten är att regeringen skall kunna göra en allmän
lämplighetsbedömning varvid synpunkter av ohka slag skall kunna beaktas.

Anledning
saknas att föreslå någon annan ordning i förevarande sammanhang. En sådan
ordning ulesluler inte att det är vissa hänsyn som lypiskl setl är relevanla
medan andra inle är del. Regeringens beslut fattas också under konstilutionelll
ansvar. I likhet med domslolar och förvaltningsmyndigheter är regeringen
enligt 1 kap. 9 § RF i sin verksamhet skyldig att beakta allas likhet inför
lagen samt alt iaktta saklighet och opartiskhet. Som en allmän utgångspunkt för
prövningen torde normalt gäUa alt förordnande om åtal bör lämnas, såvida det
inte står klart att folkrättsligt relevanta synpunkter talar mol en ansvarslalan.

3
Upprättat lagförslag

I enlighel
med vad jag nu har anfört har inom justitiedepartementet upprättats elt förslag
till lag om ändring i brottsbalken. Förslaget bör fogas till protokollet i
detta ärende som bilaga 4.'

'Bilagan
har uteslutits här. Förslaget är likalydande med det som är fogat till
propositionen.

Prop.
1984/85:156 16

4
Specialmotivering

Förslaget
till lag om ändring i brottsbalken 2 kap. 7 a §

Förslaget
innebär att ålal för brott som utlänning begått i utövningen av Qänst eller
uppdrag som innefattat aUmän ställning hos en annan stat eller mellanfolklig
organisation endast får väckas efler förordnande av regeringen.

Förslagels
innebörd har i alll väsentligl behandlats i den allmänna motiveringen. Här
skall endasl vissa frågor av mer formell karaktär kommenteras.

Att
förordnande om åtal lämnals blir enligt förslaget i de aktuella fallen en processfömtsällning.
Del ankommer således på domslol alt pröva huruvida åtalsförordnande krävs.
Finner domstolen alt så är fallel men har något förordnande inte meddelats,
skall domstolen avvisa åtalet. Även om förordnande om ålal meddelats, kan domslol
finna att en lalan bör avvisas eller ogillas till följd av bestämmelsen i 2
kap. 7 §.

Föreligger
Ivekan humvida något förordnande om åtal krävs i det enskilda fallet, bör
åklagarmyndigheten underslälla frågan regeringens prövning. Regeringen är
oförhindrad alt meddela förordnande även om den anser alt det är oklart om della
verkligen ulgör processfömtsällning i del konkreta fallet.

Kravet
på åtalsförordnande innebär inle någol omedelbart hinder mot att polismyndighel
eller åklagare inleder en utredning. Den föreslagna bestämmelsen innebär inte
heller, i motsats till föreskriften i 2 kap. 7 §, något hinder mol sedvanliga straffprocessuella
ålgärder. Eflersom åtgärder av detta slag syftar till att ge underlag för
beslut i åtalsfrågan, bör de dock — som jag närmare har utvecklat i den
allmänna moliveringen -hanteras med stor urskillning, om del framslår som
osäkert huruvida något åtal kan komma ifråga.

5
Ikraftträdande

Lagen
bör träda i kraft den 1 juli 1985. Enligt 7 § lagen (1964:163) om införande av
brottsbalken skall åklagares befogenhel att åtala bedömas efter den lag som
gäller när ålal väcks. Några övergångsbestämmelser behövs därför inte.

6
Hemställan

Jag
hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över förslaget lill lag om ändring i
brottsbalken.

Prop.
1984/85:156 17

7 Beslut

Regeringen
beslular i enlighet med föredraganiJens hemställan.

2 Riksdagen 1984185. I saml. r 156

Prop.
1984/85:156 18

BUaga
I

Sammanfattning av departementspromemorian (Ds Ju 1984:6)
Folkrätt ocli straffansvar

I
samband med att den sovjetiska ubåten 137 i oktober 1981 gmndstölte i inloppet
till GåseQärden inom svenskt militärt skyddsområde uppkom frågan i vad njån
ubåten och dess besättning på folkrättsliga grunder åtnjöt någon form av
immunitet. Vad som särskilt debatterades var i vad mån besättningen skulle
kunna göras straffrällsligt ansvarig för en evenluell olovlig
underrättelseverksamhet och i anknylning därtill vilka svenska organ som hade
att fatta beslut i frågan.

I
en inlerpellationsdebatt i riksdagen den 11 januari 1982 utlovade dåvarande
chefen för justitiedepartementet att en närmare belysning av rättslägel skulle
ske samt atl del i del sammanhanget skulle prövas om någon ändrad lagsttftning
behövdes. Som en allmän utgångspunkt angav juslilieminislern att
befogenheterna och handlingsramarna för de olika organ som kan få befattning
med en incident av detta slag borde vara klarlagda så att någon tvekan inle
skall behöva uppstå i prakliken.

Avsikten
med denna promemoria är att bidra till den belysning av rättsläget som sålunda
ställts i utsikt. Huvuddelen av promemorian består av en genomgång av olika
folkrättsliga och internrätlsliga frågeställningar som kan uppkomma när del
gäller all avgöra i vad mån folkrältsliga aspekter är av betydelse i samband
med frågor om straffansvar enligt svensk lag.

I
promemorian läggs också fram ett förslag till lagstiftning, enligt vilket åtal
för broll som en ullänning begått i fullgörande av Qänst hos, eller uppdrag för
främmande stat eller mellanfolklig organisalion i vissa fall inte får väckas
utan att regeringen eller den regeringen bemyndigat därtill meddelat
förordnande om åtal.

Efter
en inledning, i vilken en kortfattad orientering om incidenten med ubåt 137 och
den debatt om immuniletsfrågor som uppstod i anknytning därtill lämnas, ges i
kapitel 2 en närmare presentation av de aktuella problemställningarna.

Varje
stal har i princip rätt all efter eget gottfinnande upprätthålla de rättsregler
och ulöva den makt den önskar inom sitl egel territorium. Det folkrältsliga
regelsystemet innebär dock avsleg från denna princip i olika hänseenden.

Etl
sådant hänför sig till den folkrättsligt gmndande immunitet som kan tillkomma bl.a.
vissa personer. En immun person är i något hänseende skyddad från att
underkastas vistelselandels rättsordning. Straffrättslig immunitet avser skydd
mot atl dömas till ansvar för brott. Promemorian har i huvudsak begränsats till
denna form av immunitet.

Inle
bara personer utan också exempelvis vissa lokaler och föremål kan

Prop.
1984/85:156 19

emellertid åtnjuta folkrättsligt skydd mot tvångsvisa
ingrepp enligt vistelsestatens rättsordning. Även denna form av skydd kan i
praktiken innebära att det saknas möjlighet att utkräva straffansvar av
exempelvis en person som befinner sig på ett skyddat område och detta även om
han inte personligen har nägot immunitetsskydd.

Folkrätten kan innebära begränsningar av möjlighelen att
utkräva straffansvar ocksä i andra hänseenden än genom rätt till immunitet.
Att immunitet föreligger innebär att svensk domstols behörighel år utesluten.
Väcks ålal i ett sädanl fall, skall talan avvisas. Folkrätten kan emellertid
också, som framgår av 2 kap. 7 8 brottsbalken (BrB) medföra begränsningar av
svensk lags tillämplighet eller med andra ord av olika gärningars
straffbar-het. En sådan begränsning innebär inte något hinder för en domslol att
ta upp en ansvarstalan till prövning men om del sker, skall denna med hänsyn lill
folkrättsliga regler ogUlas.

1 samband med att ubåt 137 grundstötte aktualiserades
olika problem med anknytning lill frågan om möjligheterna att utkräva
straffansvar i situationer av det aktuella slaget. En avsåg i vad män
besättningen som sådan var folkrättsligt skyddad mot straffansvar medan en
annan gällde i vad mån s]ålva fartyget åtnjöt folkrättsligt skydd av sådant
slag alt det omöjliggjorde ingripanden mot besättningen i straffprocessuellt
syfte.

Vid sidan av frågan om del folkrältsliga skyddets fakiiska
omfattning var vidare frågan om vilka svenska organ som hade rätl atl fatta beslul
om att företa eller underlåta åtgärder under debatt. Enligt en uppfattning
skulle beslutanderätten, bl.a. med hänsyn lill den utrikespoliliska betydelsen,
vara förbehållen regeringen. Enligt en annan skulle del däremot, i avsaknad av
särskild reglering, ankomma på de rättsvårdande myndigheterna alt i sedvanlig
ordning pröva också frågor av det aktuella slaget.

I kapilel 3 ges en översyn av olika allmänna principer för
nationell straffrättslig Jurisdiktion som brukar hävdas inom folkrätten.

Frågan om den nationella kompetensen är föremål för mycket
skiftande uppfattningar. Renl aUmänl kan emellertid sägas att en fömtsättning
för att en stal skall anses ha jurisdiktionsrätl är att det i det konkreta
fallet föreligger någon form av anknytning till staten. Man brukar i sammanhanget
tala om olika anknytningsprinciper som kan ligga lill gmnd för kompetensen.

Den helt centrala och grundläggande av dessa är den s. k. terrilorialitels-principen,
enligt vilken staterna har jurisdiktion över gärningar som är begångna inom den
egna statens territorium. Även andra faktorer som exempelvis gärningsmannens
medborgarskap eller om brottet riktal sig mot enskih eller allmänl inhemskt
intresse kan dock ligga lill gmnd för jurisdiktion i etl visst fall.

En av de frågor där olika uppfattningar föreligger är i vad
mån de folkrällsliga begränsningarna i fråga om den nationella kompetensen
också är av betydelse när det gäller vad som kan utgöra brott enligt nationell
lag.

Prop.
1984/85:156 20

Enligt svensk rättsuppfattning avser begränsningarna i
princip endasl frågan om doinstols betiörighet. Svensk rätt är däremot mycket
långtgående när det gäller den materiella straffbarheten också av gärningar som
svensk domstol inte är behörig alt pröva.

På motsvarande sätt som avsaknad av anknytningsfaklum kan
göra alt svensk domstol saknar behörighet att bedöma en materiellt straffbar
handling kan också immunitet medföra en sådan bristande behörighet. Från denna
synpunkt kan immunitetsreglerna ses som undantag från de Jtiris-dikiionsregler
som staterna eljest har rätt att tillämpa.

Enligt äldre teori skulle den som åtnjöt immunitet
betraktas som om han befann sig utanför statens territorium. Grunden till den
bristande behörigheten skulle alltså vara densamma som förhindrar maktutövning
på annan slals territorium. Detta synsätt är dock numera övergivet. Härigenom
har öppnats möjligheter atl avgöra immunitetsfrågor enligt en friare inlresseavvägning
där bl.a. sådana synpunkier som är av allmän belydelse för jurisdiktionsfrågan
kan vägas in.

1 kapUel 4 belyses vissa av de särdrag som utmärker del
folkrättsliga systemet och dess tillämpning.

Folkrältsliga regler uppkommer antingen genom
internationella avtal, traktater, eller genom sedvana. I det senare fallet
brukar man lala om sedvanerätt eller allmän folkrätt.

Bl.a. den bristande formalismen i rättsbildningen och
avsaknaden av nägon allmänt accepterad instans för avgörande av tvistefrågor
har medfört alt, särskilt vad angår den allmänna folkrätten, betydande skiljakligheler
mellan olika stater och olika experter inte sällan föreligger angående
folkrättens närmare innebörd.

Ofta ger folkrätten sålunda inte någon klar ledning för
hur en stat skall handla i ett visst fall, även om det är uppenbart att folkrältsliga
aspekler är av väsentlig belydelse i sammanhanget. Samiidigi som staterna bör
anpassa sitt handlande efter de folkrältsliga principerna så vidareutvecklas
principerna just genom hur slalerna agerar.

Del är niituriigt att dessa förhållanden, liksom den
omständigheten alt det är staten som sådan som är ansvarig för eventuella
överträdelser av folkrätten, beaktas när det gäller hur den interna
beslutsordningen i frågor av folkrättslig betydelse utformas.

I kapUel5 behandlas frågan om i vad mån folkrätten är av
betydelse för straffbarheten enligt svensk lag.

Enligt svensk uppfattning är det, som tidigare nämnts, en internräiislig
fråga vilka förfaranden som ulgör brott enligt svensk lag. Det är genom en
tolkning av de svenska straffbestämmelserna som denna fråga avgörs. En annan
sak är att folkrältsliga hänsyn i vissa fall kan åberopas som stöd för någon
viss tolkning.

Sä lär exempelvis, om särskilda skäl inte talar för annat,
statiig maktutövning frän annan stats sida normall inte vara all anse som
brott enligt

Prop. 1984/85:156 21

svensk lag även om förfarandet till synes skulle falla
under en svensk straffbestämmelse.

Bedömningen kan emellertid påverkas av sådana faktorer som
var handlandet skett eller om det riktat sig mot svenskt allmänt eller enskilt
intresse.

Elt
särskilt problem som kan uppkomma i ell sådant sammanhang är i vad mån den som
handlat för annan stats räkning kan vara fri från ansvar med hänsyn till att
han handlat påförmans befallning (24 kap. 6 § BrB). I promemorian hävdas att utrymmel
för sådan ansvarsfrihet är begränsat.

Den
möjlighet till ansvarsfrihet som finns i vissa fall av ringa medverkan (23 kap.
5 § BrB) kan möjligen ha ett nägot vidare tillämpningsområde vid utländska Qänsteförhällanden
än vid svenska men är ocksä av begränsad belydelse. Inte heller synes den som
handlat i ulländsk Qänsl normalt kunna vinna ansvarsfrihet därför att han skuUe
kunna vara i en nödsUua-lion (24 kap. 4 § BrB) i så måtto att han riskerar atl
bestraffas av den egna staten, om han inte ulför den enligt svensk lag
straffbelagda handlingen.

Även om en
person företagit en enligt svensk lag otilläten gärning för vilken han är
personligen ansvarig och för vilken svensk domstol är behörig alt pröva lalan,
är del dock inte säkert atl han skall fällas lill ansvar. Olika straffbarhelsbetingelser,
som exempelvis atl preskription inle inträtt eller att gärningsmannen var minst
15 år vid brottels förövande, måste också vara uppfyllda.

I
rättsfallet NJA 1946 s. 65 (von Herder-faUet) ogillades med hänvisning till
folkrätten ett ålal för spioneri mot en tysk medborgare, som i fullgörande
tjänst vid sitt hemlands krigsmakt hade utövat underrättelseverksamhet mot
Sverige från norskt område som dä hölls ockuperat av Tyskland.

I promemoraian
antas att talan ogillades inte därför att förfarandet inte skulle ha varit
brott enligt svensk lag utan därför att von Herder på folkrältsliga grunder
inte fick hållas ansvarig — eller med andra ord att en straffbarlielsbetingdse
saknades.

1 viss folkrätlslig
litteratur har antagits atl del skulle vara en allmän princip att tjänsiehandlingar
av en Qänsteman i en stat inte skulle kunna medföra personligt straffansvar vid
en annan stats domstolar. Det skulle här vara fråga om statshandlingar för
vilka ansvaret skulle åvila den andra staten och inle den individ som handlat
för slatens räkning.

En helt
generell regel av detla innehåll saknar dock slöd i slalspraxis. Man synes
snarare under senare tid i allt högre grad ha antagit atl de som handlat för
annan stals räkning kan bestraffas personhgen för sill handlande. Rättsläget mäste
dock betecknas som i hög grad oklart. 1 promemorian antas atf frågan huruvida
gärningen begåtts inom domslandets territorium eller inte normalt innebär en presumtion
för eller emot slraffbarhel.

I likhei
med andra länder har Sverige särskilda regler för främmande statsfartygs och stalsluftfartygs
tUlträde till svenskl territorium liksom ocksä regler om ingripanden vid
kränkningar av territoriet. Fartyg som

Prop. 1984/85:156 22

befinner
sig på svenskt territorium är skyldiga alt följa svenska regler, men det gmndläggande
skyddet beslår inte i hot om straffansvar. 1 stället fömtsätts atl kränkningar,
liksom brott mot svenska bestämmelser, i princip skall mötas genom insatser av
försvarsmakten. Oavsett den materiella straffbarheten är alltså uppenbart att
straffrättsliga ålgärder åtminstone normalt, oberoende av kränkningens grovhet,
inte är avsedda att följa pä normbrotl av det aktuella slaget.

Situationen
liknar i detla hänseende den som finns vid krigstillstånd. Krigshandlingar
riktade mot Sverige får enligt folkrätten (med undantag av folkrätlsbrolt i den
mening som avses i 22 kap. II
§ brottsbalken) inte bestraffas av
svensk domslol. 1 promemorian hävdades atl detta inte utesluter att de kan
utgöra brott enligt svensk lag. Om en person som inte är folkrättsligt skyddad
medverkar lill en "tillåten" krigshandling, kan han alltså straffas
för detta.

På molsvarande
sätt hävdas atl den begränsning av möjligheten att utkräva straffansvar för
spioneri som enligt folkrätten finns under krigstid inte påverkar vad som kan
anses som spioneribrolt enligt nationell lag. I promemorian sägs vidare att de
särskilda folkrättsliga reglerna om spioneri i krigstid inle kan åberopas som
stöd för att spioneri i fredstid skulle vara folkrättsligt mer skyddat än andra
handlingar som utförts för annan stat än domsslaten.

I
kapitel 6 behandlas frågorna om' straffrättslig immunitet och okränk-barhet på
folkrättsliga gmnder.

Det
framhålls i promemorian alt språkbmket är oprecist och skiftande när det gäller
termerna immunitet och okränkbarhet. Med straffrättslig immunitet avses i
promemorian etl till viss person knutet skydd som innebär alt domstolarna i ett
visst land helt eller i vissa hänseenden inte är behöriga all pröva frågan om slraffrätlsligt
ansvar för denna person. Den straffrättsliga immuniteten är regelmässigl
förbunden med en siraffproces-sueU immunitet som innebär skydd mot straffprocessuella
åtgärder, t.ex. gripande, anhållande och häktning, i fråga om gärningar som
omfattas av den straffrättsliga immuniteten.

Med
okränkbarhet avses i promemorian sådant skydd som kan tillkomma personer,
lokaler, försändelser, arkiv etc. och som innebär hinder mot alla slags
rättsliga åtgärder, dvs. immunitet i vidsträckt mening, men också en förpliktelse
för mottagarstalen att ge skydd mot andra slags ingrepp från såväl
myndighetspersoner som privatpersoner.

Den
straffrättsliga immuniteten kan vara total i den meningen att utdömande av
straffansvar mot en viss person kan vara uteslutet under alla tänkbara
omständigheter. Okränkbarheten är däremot aldrig total utan alltid inskränkt.
Oberoende av rätt lill okränkbarhet är en stat alltid berättigad all i viss
utsträckning använda tvång för atl upprätthålla sin rättsordning eller inre
och yttre säkerhel. Immuniteten kan sägas innebär skydd mot repressiva
ingripanden från vislelsestaten medan okränkbarheten

Prop. 1984/85:156 23

dessulom ger ett visst, men aldrig totalt, skydd mot atl
vistelsestaten vidtar preventiva ålgärder.

Varken
immunitet eller okränkbarhet innebär i och för sig någon begränsning av skyldighelen
atl iaktta vistelseslatens rättsordning.

Principerna
för immunitet och okränkbarhet har vuxit fram genom stats-praxis. Del
diplomatiska skyddet år emellertid sedan 1961 reglerat genom den s. k.
Wienkonventionen.

Denna är i
allt väsentligt en kodifiering av vad som redan tidigare ansågs följa av allmän
folkrätt. Också i fråga om internationella organisationer finns numera en
rikhaltig konventionsreglering. Såväl när del gäller skyddets närmare omfallning
som i fråga om immunilelsskydd för de grupper som inle omfattas av
konventionerna är man emellertid fortfarande hänvisad till allmän folkrätt.

Av ålder
har statsöverhuvuden som främsla represenlanler för en främmande stat anseits
åtnjuta immunitet. Också andra än de formeUa stats-överhuvudena, såsom
exempelvis statsministrar eller partichefer, torde vara immuna i den mån de
svarar för slatens faktiska ledning.

Stalsöverhuvudenas
immunitet är i princip lotal och gäller såväl officiellt som privat handlande.
I och med atl statsöverhuvudet lämnar sin post upphör immuniteten. För
gärningar som han företagit under utövande av funktionen som statsöverhuvud
finns emellertid en kvardröjande immunitet. Ett statsöverhuvuds följe åtnjuter
i princip samma skydd som han själv.

I
Wienkonventionen regleras den straffrättsliga immunitet som är förbunden med staternas
fasta diplomatiska förbindelser. Förutom de diplomatiska företrädarna åtnjuter
administrativ och teknisk personal samt dessa gruppers familjer immunitet. Även
beskickningens tjänstepersonal åtnjuter skydd som dock i motsats till övriga
grupper är inskränkt till ålgärder som har företagits under utövande av tjänsl.

Särskilda
regler finns om immunitetsskyddets början och upphörande. Sedan immuniteten
upphört kvarslår dock skydd mol att ställas till ansvar för ålgärder som vidtagils
under utövande av tjänsten. Illegal underrättelseverksamhet kan i princip inte
anses ha skell under utövande av sådan Qänst till vilken immunitet är knuien.

Sändarstaten kan häva ett immunitetsskydd. Detla skall
alllid ske uttryckligt. Även om immuniteten hävs kan straffbarhelen vara
utesluten på sådana grunder som behandlas i kapilel 5.

I en konvenlion
om konsulära förbindelser finns beslämmelser om kon-sulalsansiälldas immunitet.
Konvention har ratificerats av Sverige och lorde i huvudsak överensstämma men
vad som gäller enligt allmän folkrätt. Den straffrättsliga immuniteten gäller
endast ålgärder i utövandet av de konsulära funktionerna. För vissa gmpper,
finns emellertid ett visst straffprocessuellt skydd också vid andra brott.

Ombud, tjänstemän och experter vid inlernationella organ
är i betydan-

Prop.
1984/85:156 24

de utsträckning tillförsäkrade immunitet enligt särskilda
konventioner. Immuniteten avser i allmänhel endasl åtgärder som företagils /
tjänsten. 1 vissa fall finns dock skydd mol arrestering och kvarhållande ocksä
för andra brott. Ofta är en direkt skyldighet att häva immuniteten föreskriven,
om denna skulle hindra rättvisans gäng och den kan hävas utan förfång för det
ändamål för vilket den medgivits.

I vad män s.k, ad hoc-diplomater eller olika staters
delegater vid kongresser, konferenser elc. åtnjuter immunitet är oklart.
Uppenbart är emellertid att de i betydande utsträckning i vart fall av courtoisie
tillerkänns straffrättslig immunitet (Jfr SFS 1983:1000),

EnskUda miUtärer som vistas på en annan stats territorium
kan nalurliglvis åtnjuta immunitet på sådana grunder som nämnts här ovan, I
övrigt har de inle i sig något särskilt skydd. Huruvida krigsmanskap som ingår
i en främmande stats militära styrkor åtnjuter straffrältslig immunitet är emellertid
föremål för mycket delade uppfattningar. Enligt vissa skulle de vara absolut
immuna om inle annat avtalats, medan andra menar att vistelsestalen i ett sådant
fall skulle ha fullständig jurisdiktionsrätl.

1 de fall där avtal slutits angående krigsmanskap som
befinner sig på främmande stats territorium är det vanligt atl sändarstaten
behåller juris-diktionsrälten i fråga om broll under tjänsteutövning och brott
mot sändarstaten eller annan medlem i styrkan, medan vistelsestaten har jurisdiktionsrätl
i övriga fall.

Även om rättsläget är myckel oklart, torde del kunna antas
att vistelsestaten normalt iakllar en motsvarande begränsning av sinajurisdiktionsan-spräk
också i avsaknad av avtal. I samband med flottbesök och liknande torde det
också vara vanligt att vislelsestaten inte heller gör gällande nägra straffanspräk
för överträdelser av ordningsförseelsekaraktär.

När frågan om krigsmanskaps immunitet behandlas i den
folkrättsliga litteraturen begränsas framställningen i allmänhet till
situationer där själva vistelsen är lovUg.

Det mesl flagranta fallet av olovUg vistelse på främmande
territorium är i samband med krig. En grundläggande folkrätlshg princip i
sådana sammanhang är att enskilda soldater inle kan göras individuelll slraffansvariga
för sina krigshandlingar. Denna princip bygger dock inte på del belraklel-sesätlet
att immunitet skulle föreligga.

Inle heUer vid olovlig vistelse på främmande territorium
under fredstid lorde det normalt föreligga någon immunitet. Beror vistelsen på
en nödsituation eller hänger olovligheten ihop med att någon föreskrift av i
huvudsak formell karaktär förbiseiis, lorde dock sedvanlig immunitet böra iaktlas.
Oberoende av immunilel kan emellertid straffbarhet vara utesluten med hänsyn
till att gärningen är atl tillskriva den främmande siaten.

Alla personer som är immuna i något hänseende är inte okränkbara.
Däremot åtnjuter, med den terminologi som används i promemorian, alla okränkbara
personer i princip också immunitet.

Prop.
1984/85:156 25

Som tidigare påpekats utesluter inte okränkbarheten all
användning av våld eller tvång mol en skyddad person. Privatpersoner har helt
klart rätt att utöva nödvärn även mot folkrättsligt skyddade personer och
anledning saknas att anta att offentliga myndigheter skulle ha en mer begränsad
rätt. Polisens skyldighet och rätt att upprätthälla allmän ordning och säkerliet
och atl förhindra brott gäller vidare även i förhållande lill personer som
åtnjuter okränkbarhet och ger uppenbarligen en vidare ingreppsrätt än vad som
tillkommer enskilda personer. En annan sak är att det folkrättsliga skyddet
måste beaklas särskilt och att mer ingripande åtgärder därför förutsätter att
dessa är nödvändiga för att skydda intressen av mycket hög dignitet, Frihetsberövanden
av mer påtaglig karaktär torde endast kunna komma ifråga i extrema undantagsfall,

Okränkbarheten innebär emellertid inte något hinder mot
exempelvis att med tvång avbryta en pågående misshandel eller stöld, förhindra
en bemsad bilförare att köra eller all avföra en person från ett område där
han vistas olovligen.

Beskickningslokaler
och diplomatbostäder är de viktigaste lokaler som enligt folkrätten är okränkbara.
Tillträde och åtgärder inom lokalerna för vistelseslatens myndigheler
förutsätter uttryckligt samtycke frän beskickningschef eller
bostadsinnehavare. I motsats till vad som gäller beträffande konsulat finns i Wienkonvenlionen
om diplomatiska förbindelser inle föreskrivet någol undantag för
nödsituationer dä man skulle ha rält all ingripa på gmndval av s.k. hypotetiskt
samtycke. 1 promemorian antas alt en sådan rätt ändå kan föreligga, om
ingreppet avser att skydda sändarstatens intressen, exempelvis att hindra att
beskickningslokalen förstörs eller att beskickningspersonal skadas. Att man kan
ha rätt atl åberopa hypotetiskt samtycke som gmnd för ingrepp avsedda att
skydda andra intressen, som exempelvis egna medborgares hv eller egendom,
framstår som mindre iroligl.

I vissa sammanhang har anlagits att en ingreppsrätl
oberoende av verkligt eller hypotetiskt samtycke ocksä skulle föreligga. Det
är emellertid uppenbart att en sådan rätt i vart fall är mycket begränsad.

Vid sidan av olika lokaler åtnjuter även olika former av
egendom okränkbarhet, i princip oberoende av var den är. Detta gäUer exempelvis
diplomatiska företrädares egendom. Okränkbarheten innebär emellertid inle alt
diplomater vad gäller egendom skulle vara frilagna från alt följa
vistelsestatens lagar. Om viss egendom inte får innehas eller endast innehas
under vissa förutsättningar, fär vislelsestaten se lill all skyddade personer föQer
dessa beslämmelser. Polisen lär exempelvis inte vara förhindrad atl ta hand om
narkotika som olovligen innehas av en diplomat.

Att örlogsfartyg normall är okränkbara enligt folkrätten
står hell klart. Alla former av ivångsingripanden mot eller på fartyget är
därmed i princip uteslutna. Vad som tidigare sagls angående ingripanden mol
eller inom beskickningslokaler m. m. gäller i alll väsentligt även i fråga om öriogsfartyg.

Prop. 1984/85:156 26

Under
vissa fömtsättningar är det dock helt klart att främmande örlogsfartyg kan
utsättas för mycket ingripande åtgärder, I den s, k. IKFN-förordningen
(1982:756) regleras frågan om försvarsmaklens ingripanden mot bl, a.
örlogsfartyg i samband med kränkningar av Sveriges territorium eller andra
brott mot svenska bestämmelser. Förordningen ger endast stöd för preventiva
åtgärder men dessa kan ä andra sidan vara betydligt mer ingripande än sådana repressiva
åtgärder som svensk rält medger. Ytterst får vapet\makt användas. Denna
reglering är i full överensstämmelse med folkrätten. Vilka åtgärder som får
vidtas i ett konkret fall kan emellertid inte anges genereUt. Ju grövre
kränkningen är desto mer ingripande kan också motåtgärderna vara.

Den
normala reaktionen vid en kränkning är att fartyget avvisas. Det torde
emellertid stå klart atl hänsynen lill rikets yttre säkerhel i vissa fall kan
göra att det framstår som nödvändigt all en närmare ulredning görs om bakgrund
och anledning till en kränkning och att ett örlogsfartyg i samband därmed kan
fä kvarhållas och undersökas.

Olika
fakiorer kan vara av betydelse för om sådana åtgärder får vidlas. Om fartyget
överskridit svenska territorialgränsen olovligt liksom om det påträffas eller
uppehållit sig på inre vatten eller inom skyddsområde, kan givelvis vara av
stor vikt vid bedömningen. Frågan måsle dock avgöras med hänsyn till samtliga
omständigheter i del enskilda fallet.

Även
om en stat kan vara folkrättsligt berättigad alt genomföra en närmare utredning
om en gränskränkning, innebär inte delta att repressiva åtgärder av straffprocessuell
eller straffrältslig innebörd är tillåtna. Atl straffansvar utkrävts i
situationer av det aktuella slaget är ytteriigt ovanligt. I den s.k. U 2-affären
dömdes pUoten på ell amerikanskt spaningsplan för spioneri i Sovjelunionen ulan
alt nägon immunitetsinvändning gjordes gällande. Från amerikansk sida
betecknades dock planet som civilt och obeväpnat, och pilolen bar inte uniform.

I
den s.k. Pueblo-affären där Nordkorea uppbringade och kvarhöll ett amerikanskt
örlogsfartyg och dess besättning vidtogs inga straffrättsliga åtgärder. Från
amerikansk sida hävdades att sådana inte heller kunde komma i fråga bl. a. med
hänsyn lill alt fråga var om en operativ enhel av elt lands väpnade styrkor och
att ett tillfångatagande av dessa innebar att en sådan väpnd konflikt förelåg atl
de tillfångatagna hade rätl alt behandlas som krigsfångar.

Del
framslår emeUertid som i hög grad oklart i vUken omfattning och under vilka
omständigheter som mililär personal kan underkastas straffrällsligt ansvar.
Frågan lorde kunna påverkas av exempelvis vilken form av brottslighet som är
aktuell, av om personalen uppträtt i trupp och av om den burit uniform.

En
fömtsättning för all ett örlogsfartyg skall vara okränkbart är att det verkligen
år i främmande stats Ijänsl och står under befäl av en ansvarig officer. Någol
hinder mol att göra ingripanden på ett fartyg vars besättning

Prop. 1984/85:156 27

begått myteri eller som förlist och övergivits av sin
besättning föreligger inte.

1 kapilel 7 behandlas den svenska beslutsordningen i de
aktuella sammanhangen.

Den fråga som framställningen i denna promemoria främst
behandlar är folkrättens betydelse för möjligheten att utkräva ansvar för brott
enligt svensk lag. Den yttersta och slutliga prövningen av straffansvarsfrägor
ankommer på de allmänna domstolarna. Är en sådan fråga föremål för
domstolsprövning, saknar regeringen i princip möjlighet alt påverka utgången.
Sedan ansvarsfrågan är avgjord har regeringen emellerfid möjlighet atl av nåd
efterge påföljd som dömts ut.

En förutsättning för alt domslol skall fä ansvarsfrågan
under sin prövning är dock att åtal väcks. 1 allmänhet är åklagare skyldig att
väcka ätal för brott som ligger under allmänt åtal. I vissa fall förutsätter
emellertid åtal också att åklagare eller annan myndighet efter en prövning
funnit att ätal bör väckas. I några fall är det föreskrivet alt det är
regeringen som skall göra denna prövning. Detta gäller bl.a. i samband med den
mänga gånger folkrättsligt Iveksamma frågan om straffansvar för olika brott som
förövats utom riket.

Regeringen
får inle i övrigt bestämma hur åklagarmyndighet skall besluta i en viss broltmålsfråga.
I vad mån regeringen har räll alt på eget ansvar ta över Itandläggningen av
viss brottmålsfråga från åklagare är däremot mer oklart. Sådan rält lorde dock
endast föreligga i speciella undantagsfall. Ell sådant kan vara vissa
situationer när frågan är av betydelse för rikets förållande till främmande
makt. Åklagarmyndigheterna liksom andra myndigheter är alltid, när frägor av
denna karaktär uppkommer, enligt en utirycklig beslämmelse i regeringsformen
skyldiga all hälla regeringen underrättad.

Tar regeringen över bedömningen av en åtalsfråga är den
skyldig att följa vad som föreskrivits i lag. Saknas särskilda regler om åtalsprövning
eller annat lagligt stöd, får aUtså regeringen i princip inte avgöra en
åtalsfråga efter en allmän lämplighetsbedömning. Föreligger synnerliga skäl får
dock regeringen meddela abolition, vUket innebär att vidare åtgärder för alt
utreda eller lagfora brottslig gärning inte skall äga mm.

I sin broltsutredande verksamhet har polisen sådana rättstillämpande
uppgifter där regeringen inle får bestämma hur polisen skall besluta i ett
enskilt faU. I fråga om regeringens möjlighet atl träda in i dessa frågor gör
sig samma synpunkter gällande som beiräffande åklagarnas befattning med brotlmålsfrågor.

Vad gäller de viktiga uppgifter av faktisk natur som
åvilar polisen lill följd av deras uppgtft atl upprätthålla allmän ordning och
säkerhet har polisen däremoi i princip lydnadsplikt gentemot regeringen också i
konkreta frågor. Detta torde exempelvis i allt väsentligl gälla i fråga om
sådana preventiva åtgärder vars tillåtlighet enligt folkrätten tidigare
behandlats.

Prop.
1984/85:156 28

Också militären har i sin operativa verksamhet
lydnadsplikt gentemot regeringen.

Det står helt klart att vissa kränkningar av territoriet
kan mötas med vapenmakt. Om en situation liknande den med ubåt 137 åter skulle
inträffa, är vidare givetvis en av de åtgärder som omedelbart kan bli aktuell
alt regeringen beodrar en närmare ulredning genom försvarsmaktens försorg. En
sådan kan uppenbarligen förutsätta att fartyg och besättning tvångsvis hålls
kvar. Som lidigare framgått kan sädana åtgärder i samband med grova kränkningar
vara förenliga med folkrätten. Internrättsligt måste befogenheien alt företa de
åtgärder som behövs för att trygga rikets yttre säkerhel anses följa av den
styrande makt som enligt regeringsformen tillkommer regeringen under
konstitutionellt ansvar. Bl.a, är bestämmelsen i 10 kap, 9 § tredje slyckel
regeringsformen om att regeringen får bemyndiga försvarsmakten att i enlighet
med internalionell rätt och sedvänja använda våld för att hindra kränkning av
rikets territorium i fred ett utiryck för en sådan princip.

I den mån utkrävande av individuellt straffansvar inte
anses kunna komma i fråga kan emellertid tvångsåtgärder mot fartyg och
besättning inte slräcka sig längre än vad som framslår som nödvändigl för atl
genomfora den utredning som är påkallad för att tillgodose intresset att
effektivt kunna väma om rikels terrilorialhöghel.

I kapilel 8 lämnas förslag till en särskild åtalsprövningsregel
enligt vilken åtal i vissa fall inte får väckas för brott som ullänning begått
i fullgörande av tjänst hos eller uppdrag för främmande stal eller mellanfolklig
organisation utan att regeringen eller den regeringen bemyndigat därtill
meddelat förordnande om åtal.

Genom en bestämmelse av del slag som förslagel innebär
skapas garanlier för att regeringen får möjlighet att pröva de åtalsfrågor som
i praktiken torde kunna vara mesl känsliga ur folkrättslig och utrikespolitisk
synvinkel. Därmed tUlgodoses det intresse av en samlad bedömning och av elt
handlingsutrymme för regeringen som konstitutionsutskottet har pekat pä i
anslutning tiU ubåt 137-affären (KU 1981/82: 35 s. 20),

Bestämmelsen tar endasl sikle pä frågan om väckande av ålal.
Den innebär inte någol hinder mot att polis- och åklagarmyndigheter inleder
utredning i de aktuella fallen och inte heller mol alt straffprocessuella
tvångsmedel används. Sådana ålgärder kan i vissa fall vara en förutsättning
för att regeringen skall få underlag för beslut i åtalsfrågan. Självfallet bör
emellertid ålgärder i utredande syfle hanteras med urskillning. Står det klart atl
någol ålal inle kommer i fråga, saknas normall anledning lill vidare ulredningsålgärder.

Den prövning som enligt den föreslagna bestämmelsen
ankommer pä regeringen inskränks i princip till etl lämplighetsavgörande
utifrån sådana synpunkter som motiverat bestämmelsen - dvs. folkrältsliga och
utrikespolitiska överväganden. Vad gäller fömtsättningarna för åtal i övrigt ålig-

Prop.
1984/85:156 29

ger
det åklagare att under självständigt ansvar pröva i vad mån dessa föreligger.

Regeringens beslut i
åtalsfrågan binder inte heller domstolarna. Finner domstol att dess behörighet
eller den svenska lagens tillämplighet är utesluten på folkrättsliga grunder,
skall den oavsett regeringens beslut avvisa eller ogilla talan.

Något
förordnande om åtal krävs enligt förslaget inte om gärningsmannen genom
vilseledande uppgtfler, förklädnad eller pä annat sätt sökt dölja i vilken
funktion han uppträtt. Vid hemlig underrättelseverksamhet av traditionellt slag
krävs således inte något åtalsförordnande.

Förslaget
innebär vidar att något förordnande om ätal inte krävs under beredskapstillständ
eller om riket är i krig.

30 Prop.
1984/85:156

Bilaga 2

Promemorians lagförslag

Förslag till

Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att i brottsbalken skall införas en
ny paragraf, 2 kap. 7 a §, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 KAP.

7a §

Har en ullänning begått brott i fuUgörande av ijänsl hos
eller uppdrag för främmande stal eller mef lanfolklig organisalion får åtal
för brottet endast väckas efter förordnande av regeringen eller den regeringen
bemyndigat dårtiU. Vad som har sagts nu gäller dock inte under beredskapstillslånd
eller då riket är i krig eller om gärningsmannen genom vUseledande
uppgifter, förklädnad eller på annat sätt sökl dölja i vilken funkiion han
uppträtt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1985,

Prop.
1984/85:156 31

BUaga3

Sammanställning av remissyttranden över departementspromemorian
(Ds Ju 1984:6), Folkrätt och straffansvar

Remissinstanser

Efter remiss har yttrande över promemorian avgetts av justitiekanslern
(JK), hovrätten för Övre Norrland, kammarrätten i Stockholm, riksåklagaren
(RÅ), rikspolisstvrelsen (RPS), överbefälhavaren, beredskapsnämnden för
psykologiskt försvar, generaltullstyrelsen, justitieombudsmannen Anders Wigelius
(JO), Sveriges domareförbund samt Föreningen Sveriges länspolischefer och
Föreningen Sveriges polischefer som avgelt ell gemensamt yttrande.

RPS har överiämnat ell yllrande av polismyndigheten i Kariskrona.

1 Allmänt om promemorian

Promemorians huvuddel upptas av en probleminventering och
analys av olika frågor som berör folkrättens betydelse för straffansvar och straffprocessuella
åtgärder. Remissinstanserna har i allmänhet ansett denna del av promemorian
vara värdefull och i allt väsentligt godtagit de slulsalser och
ställningstaganden som där redovisas.

Justitiekanslern

Händelserna i samband med atl den sovjetiska ubåten 137 i
oktober 1981 grundstötte i inloppet till GåseQärden och debatten därefter om bl.a.
immunitetsfrågor visade att rättsläget i många avseenden var osäkert.
Genomgängen i promemorian av olika folkrältsliga och internrätlsliga frågor
när det gäller att avgöra i vad mån folkrättsliga aspekter är av betydelse i
samband med frågor om slraffansavar enligt svensk lag är enhgt min mening
mycket klarläggande och väl ägnad att läggas tUl gmnd både för de rättstillämpande
myndigheternas hantering i framliden av hithörande frågor och för lagstiftning
inom det begränsade område där en sådan föreslås.

Hovrätten för Övre Norrland förklarar sig i aUt väsentligl
godta promemorians redovisning av rättsläget.

Kammarrälten i Siockholm

Det är värdefullt att etl försök har gjorts atl kartlägga
gällande rätt på området för att så långt som möjligt undanröja oklarheten hos
berörda offenlliga organ om vem som har rält resp. skyldighet att besluta och
handla i en konkret situation. En oklar kompetensfördelning kan leda till

Prop. 1984/85:156 32

handlingsförlamning
och är i vart fall ägnad att öka risken för misslag. Kartläggningen bör följas
upp med handlingsmallar som arbetas ut för olika allvarliga situationer.

Promemorian
ger vid handen att betydande osäkerhet råder om vad som gäller på områdel, inle
minst i frågan om ett främmande statsfartyg behåller sin immunitet när del
utan lillslånd och ulan att ha anlänt till följd av en nödsitulalion e. I. uppehåller
sig i en annan stats vatten.

Allmänt
sett ter det sig mest nalurligl alt ett främmande statsfartyg, som utan
tillstånd och utan atl vara i nödläge i hemlighet tränger in på annan stats
vatten, förlorar sin immunitet och inte återvinner den genom exempelvis att -
med anledning av gmndslötning c. dyl. - där vara försatt i ett sådant läge
eller annars ur funktion. Motsvarande gäller främmande luftfartyg med angiven
status. Enligt kammarrättens mening föreligger starka skäl att från svensk sida
hävda denna ståndpunkt på del internationella planet. En ordning av innebörd
att ett främmande statsfartyg, som i uppenbart fientligt syfte och i hemlighet
trängt långt in i annan stats valtenterrilo-rium, behåller sin immunitet skulle
bl. a. missgynna klart fredsinriktade länder, särskilt mindre sådana, lill
fördel för aggressiva stater. Den måste också ge andledning till svåra gränsdragninsproblem.

Riksåklagaren

Som
framhåUils från många håll i diskussionen efter händelserna i samband med
ubåtskränkningen i GåseQärden i oktober 1981 är det viktigt atl klarhet sä
långt möjligt föreligger i fråga om de befogenheter och handlingsramar som
gäller för olika organ som kan komma all beröras av händelser av detta slag.
För åklagarväsendets del är det positivt att de hithörande frågorna med straffrältslig
och straffprocessuell anknylning har blivit föremål för en analys. Den
föreliggande promemorian belyser på ett överskådligt och så långt den akluella
materien tillåter det lättillgängligt sätt de förutsättningar som med hänsyn till
folkrätten gäller för rättstill-lämpningen på ifrågavarande område. Del är
ofrånkomligt att åtsklliga frägor av central betydelse därvid måste lämnas helt
eller delvis obesvarade.

RPS
anser att departemenspromemorian behandlar ett angeläget rättsområde och
innehåller en bra och välbehövlig invenlering av olika begrepp inom folkrättens
område, I promemorian klargörs på ett övetygande sätt rättslägel i frågor kring
olika mellanfolkUga relationer.

Polsimyndigheten
i Karlskrona anser att promemorian fyller etl stort behov men att utvecklingen
på områdel gått så långt, såväl vad gäller antalet incidenter som när det gäUer
förekomsten av miniubåtar och grodmän, att ytterligare överväganden och
klarlägganden skulle behövas.

Prop.
1984/85:156 33

Överbefälhavaren

Promemorian behandlar, på ett förQänstfuIlt sätt, några
rättsfrågor av grundläggande folkrättslig betydelse.

FörÖB:s del är det väsentligt alt ha en möjlighel atl
omgående företa en undersökning, enligt IKFN-förordningen (1982:756), av
främmande ubåt (motsv) som påträffas inom svenskt inre vatten. Promemorian ger
stöd för ett sådant förfaringssätt,

ÖB vill särskilt framhålla vad som i promemorian nämns
under p, 7.6, Nämligen atl både enligt folkrätten och svensk lag är del hell
klan alt vissa kränkningar av lertitoriet kan mötas med vapenmakt. Del anges
också all om en situation som liknar händelsen med ubåt 137 inträffar igen är
givetvis en närmare undersökning genom försvarsmaktens försorg, angående
anledning till och omständigheterna kring kränkningen, en av de åtgärder som
omedelbart kan bli aktuell. ÖB delar delta synsält atl försvarsmakten vidlar
preventiva åtgärder enligt IKFN-förordningen i syfte atl kartlägga de närmare
omständigheterna kring en inträffad kränkning. Motåtgärderna kan också vara mer
ingripande ju grövre kränkningen är.

Enligt ÖB:s uppfattning är del av stort värde alt
promemorian anger att de ulredningsålgärder som kan aklualiseras under fredstid
även gäller andra situationer än vid ubåtskränkningar. Såsom exempel anges främmande
slatsluflfartyg och spaningsförband som kränkt territoriet.

Promemorian klarlägger flera folkrättsliga frågor och
problemområden på ett säll som ger regeringen och i vissa fall ÖB slor handlingsfrihel
vid kränkning av aktueUt slag. De civila myndigheter som samverkar med
försvarsmakten i frägor som rör IKFN-ärenden kommer självfallel att
fortsättningsvis inta en belydande roll inom ramen för det samarbete som sedan
lång tid är etablerat i dessa frågor. Det förslag lill förändring av
brottsbalken som ges i promemorian ändrar inte detla förhållande.

Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar

Frågan om straffansvar för folkrällsliga överträdelser kan
få en stor betydelse vid incidenter både i fred och i krig. Beredskapsnämnden
anser det därför vara av slort värde, all rättsläget klargjorts på så sätl, som
sketl i departemenispromemorian.

En fast och konsekvent handläggning hos myndigheter på
alla nivåer är av slor belydelse, när del gäller all upprätthålla trovärdigheten
av svensk ulrikes- och säkerhetspolitik i samband med brott mot folkrätten. En
sådan hållning är också posUiv för försvarsvilja och motslåndsanda.

Generaltyllstyrdsen anser att den samlade genomgången av
rättsområdet är av slort värde.

3 Riksdagen 1984185. 1 saml. Nr 156

Prop.
1984/85:156 34

JO

Promemorian, som är föranledd av affären U 137, innehåller
en värdefull probleminvenlering och analys av skilda frägor kring folkrättens
betydelse för straffanasvar och straffprocessuella ålgärder. Ämnel är
vidlyftigt och jag tar i det följande främst upp de frägor jag haft under
behandling i ett den 11 mars 1982 avgjort ärende (JO 1982/83 sid 34) med
anledning av klagomål mot riksåklagaren för dennes uttalande alt
förutsättningar för inledande av fömndersökning saknades emedan besättningen på
U 137 under rådande förhållanden fick anses åtnjuta immunitet på folkrättsliga
grunder. Den allmänna debatten i samband med affären U 137 kretsade i hög grad
kring detta uttalande, vars riktighet från olika häll sattes i fråga. Bland
kvalificerade bedömare rådde delade meningar. Man hade atl göra med elt problemkomplex
som i första hand innefattade dels de folkrältsliga frågorna om personlig
immunitet för de ombordvarande och om det skydd som kunde följa av atl fartyget
var ett främmande statsfartyg med därmed följande immunitet eller okränkbarhet,
dels den internrättsliga frågan om kompetensfördelningen mellan svenska
myndigheter med avseende på ingripanden varigenom anspråk på sådant skydd för
fartyget sattes åsido.

Med avseende på de folkrättsliga frågorna fann jag för min
del alt de ombordvarande inte kunde anses åtnjuta personlig straffrältslig immunilel
saml atl ett fartygs egenskap av öriogsfartyg knappasl kunde under alla
förhållanden åberopas till skydd mot ingripanden av judiciella myndigheter.
Jag kan inte finna att promemorian innehåller något som kommer i konfiikt med della.
Framställningen belyser emellertid på elt förtjänstfullt sätl frågornas
komplicerade natur och vittnar om den osäkherhel som ofta måsle följa av
folkrättens allmänna nalur och om svårigheterna att dra en klar gräns mellan
rättsliga resonemang och utrikespoliliska överväganden.

En fråga som också kom upp till diskussion var i vad mån
straffbarheten av gärningar som kunde ha begåtts av de ombordvarande kunde vara
inskränkt eller uteslulen på gmnd av folkrättsligt gmndade hänsyn. I
promemorian behandlas tämligen utförligt också denna fråga, varvid frågeställningen
utvidgals liU att avse även frågor om ansvasrsfrihel pä gmnd av förmans
befallning. Mot den analys av det s.k. von Herderfallet (NJA 1946:65) som
framläggs i promemorian eller vad i övrigt däri anföres i dessa delar har jag i
och för sig knappast något att invända. Frågan om straffbarhelen är emellertid
en materiell fråga och lämpar sig väl för domstolsprövning. Jag anser nu
liksom lidigare atl frågorna om straffbarheten ligger bredvid de särskilda
problem affären U 137 aktualiserade och kan egentligen inte finna atl några
särskilda slällningstadanden därvidlag är motiverade av denna affär eller annan
anledning.

I den intemrätlsliga frågan kom jag till uppfattningen all
konstilutioneUa skäl talade för att del inle kunde ankomma på judiciella
myndigheter all ta StäUning lUl humvida folkrättsligt gmndade anspråk på skydd
för fartyget skulle respekteras. Slåndpunktslagandel gmndades, kort ullryckl,
på svå-

Prop.
1984/85:156 35

righeten alt lösgöra bedömningar rörande elt främmande öriogsfartygs
immunitet frän sädana utrikespolitiska bedömningar som ankommer på regeringen
samt att den maktanvänding som kunde erfordras för ingripanden utan samtycke
mot ell sådant fartyg och där ombordvarande icke i första hand var en polisiär
utan en mililär uppgift. Jag konstaterade dock att det inle tydligt framgick av
lag i vilka former en fräga om folkrättsligt skydd för elt främmande örlogsfartyg
skulle prövas. Inte heller i dessa delar uppstår någon konfiikt mellan vad som anföres
i promemorian och de synpunkier jag anlagt. Jag vill emellertid med anledning
av vissa resonemang i promemorian (främst sid 148 ff) poängtera atl jag icke anser
enbari ett beslut att inleda fömndersökning kunna innebära ett överträdande av
några folkrältsliga förpliktelser. Någon kriiik kunde emellertid inte i sak riklas
mol alt förundersökning inte inleddes, när de åtgärder som normalt skulle
erfordras vid en sådan — husrannsakan, beslag, personella tvångsmedel — icke
stod lill buds. Ej ens förhör med misstänkta kunde äga mm. Den frågeställning
som redovisas på sid 148 ö i promemorian är sålunda inte helt rättvisande. Jag
menar mig heller inte ha gjort något som helsl ullalande om regeringens befogenheier
alt utan särskilt stöd i lag ta över uppgifter som eljest lillkommer åklagare
(jfr sid 150 st 2). Än mindre har jag uttalat något av innebörden all
regeringen äger en exklusiv behörighet att besluta i åklagarfrägor i
situationer som den ifrågavarande.

Sveriges domareförbund

Promemorian, som föranletts av affären med den gmndslötla
sovjetiska ubåten 137, innehåller en värdefull översikt över de i huvudsak
oskrivna regler som anses gälla beiräffande folkrätlslig immunitet och okränkbarhet.
Av nalurliga skäl har inom detla rättsområde på åtskilliga punkler olika
meningar gjort sig gällande. I den mån dessa inte presenteras i promemorian
hänvisas i en bilaga till andra uttalanden i ämnet.

Domareförbundet vill endast i ell hänseeende kommentera
den redovisade granskningen av rättsområdet. I promemorian fastslås, att ett
främmande statsfartyg, som kränker vårt lands territorium, skall genom försvarsmakten
avvisas samt att försvarsmaklen därvid får använda de medel som behövs, i sisla
hand t. o. m. vapeninsats. Gmnden lill delta - vilken inte synes ha berörts i
promemorian - är uppenbarligen den folkrättsligt erkända rätten till
självförsvar. I del aktueUa fallel upptäcktes inte ubåten i tid för att kunna
avvisas utan först när den slod på gmnd inom landets inre territorialvatten och
t. o. m. inom ett militärt skyddsområde. Det framstår då som etl naluriigl uiflöde
av självförsvarsprincipen alt strandslalen i en sådan situation har räll att
undersöka fartyget och utfråga besättningen för att klargöra anledningen till
och de närmare omständigheterna vid kränkningen (jfr s. 22). Ubåten torde
kunna kvarhållas för att säkerställa sådana undersökningar. Med detta synsätt
behöver man överhuvud taget inle komma in på de regler om fartygets immunitet
som diskuleras i promemo-

Prop.
1984/85:156 36

rian. Vad angår dessa regler torde det inte vara
folkrättsligt möjligt för sirandstaten att häva det främmande statsfartygets
immunitet. En sådan åtgärd kan vidtas endasl av den sändande staten.

Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen
Sveriges polischefer Promemorian innehåller en värdefull genomgång av gällande
rättsläge och praxis inom elt svårtillgängligt och svåröverskådligt område. De
synpunkter på förhållandel mellan olika samhällsorgan, inle minst beträffande
polisens lydnadsförhållande genlemol regeringen, som framlagts i promemorian,
är av stort värde setl mot bakgrunden av den osäkerhet beträffande
gränsdragningen mellan olika myndighelers befogenheter, som kunnal konstateras
i samband med olika incidenter under de senaste åren. Föreningarna har inte någol
alt erinra mot promemorians innehåll.

2 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken

Med undanlag av JO har remissinslanserna tillstyrkt eller
förklarat sig inte ha något att erinra mot en lagsttftning i huvudsaklig
överensstämmelse med förslaget. Vissa remissinslanser har emellertid lämnat olika
synpunkter på lagstiftningens närmare ulformning. Bl. a. har JK, Kammarrätten
i Stockholm och RÅ förordat vissa begränsningar eller preciseringar av lagens
tillämpningsområde. Flera remissinstanser har tagit upp frågan om hur personer
i grodmansdräkt bör behandlas. JO, som inte motsätter sig att förslaget läggs lill
gmnd för lagsttftning, anser att vad som närmast skulle erfordras är en
bestämmelse av innebörd atl åtgärd för utredande eller lagföring av brott, som
begåtts på utländskt statsfartyg, ej får vidtas utan förordnande av regeringen
eller den regeringen bemyndigat.

JK

Jag har i stort sell inte funnil anledning lill erinran
mot de slutsatser som dras i promemorian eller mot den föreslagna lagändringen.
Jag viU emellerlid här anföra följande.

Jag delar den i promemorian uttalade uppfattningen att del
skulle vara av värde om en auktoritativ avgränsning av immunitetens omfattning
kunde åstadkommas. Det måste dock beaktas atl Sverige inle ensidigl kan förfoga
över immuniletsfrågor i slrid mol folkrättens regler. Vidare är det onekligen
så att immuniletsbegreppel i sig är så komplicerat att några klara, lätt
tillämpliga regler för alla situationer inte kan skapas. Vad man däremot bör
söka åsladkomma är en handläggningsordning där man så långt som möjligt
undanröjer tveksamheter rörande den formella gången för prövningen av
uppkommande immunitelssituationer. Lagförslagel i promemorian tar sikte på en
mycket viklig sådan situation nämligen när någon begår brott i utövningen av Qänst
eller uppdrag hos en främmande stat eller mellanfolklig organisation.

En
utgångspunki för bedömningen av förslagel är vilken befattning regeringen i
allmänhet får anses ha med uppkommande immunilelsspörs-mål av det slag .som
aktualiserades i samband med ubåt I37:s gmndslötning.

Jag
har i mitt beslul den 26 januari 1982 angående riksåklagarens handlande i ubåtsaffären
uttalat alt frågan om ingripande mot ett främmande statsfartyg knappast kan få
ankomma pä olika underordnade myndigheter, vare sig dessa är cenirala,
regionala eller lokala och att avgörandel måste få ankomma på regeringen. Beiräffande
besättningsmedlemmarnas immunitet harjag menat all regeringen får anses ha slöd
i statspraxis för atl UlnytQa immuniletsbegreppel som ett instrument för att åt
sig själv förbehålla avgörandet av frågor som kan få utrikespolitiska
konsekvenser.

I
promemorian (s. 150 O pekas på att det inte kan uteslutas att situationer
uppkommer där regeringens ställningstagande inte kan avvakias och beslut därför
måste fattas av en enskild Qänsteman. Del lorde enligt promemorian inte vara
möjligt att utan en ingående författningsreglering på elt meningsfulll sätt
dra gränsema för hur långt en exklusiv behörighet för regeringen skuUe slräcka
sig när det gäller all avgöra immuniletsfrågor. Jag har inle något alt erinra
mot dessa uttalanden, som ju inte utesluter att det slutUga ställningslagandel tiU
immunitelsfrågan, innan åtal väcks, tUlkommer regeringen.

Lagförslagel
i promemorian syftar till all förhindra atl åtal i strid mol folkrätten väcks mol
enskUda medlemmar av främmande styrkor. Det bör enligt promemorian stå klart
all del ankommer på regeringen att inom ramen för vad folkrätten tillåter och
utifrån den föreliggande situationen bedöma humvida åtal bör väckas. Jag har
inte något emot att denna fråga klarläggs genom en särskild lagbestämmelse och
att denna utformas såsom en regel om ätalsförordnande. Såsom det sägs i
promemorian utgör en sådan föreskrift inte något hinder mot ingripanden i
utredningssyfte eller mol användning av vanliga straffprocessuella tvångsmedel.
I enlighel med min gmndläggande uppfattning om regeringens behörighet i dessa
frågor utgör en regel om ätalsförordnande inte heller någol hinder för
regeringen alt i enskilda fall besluta exempelvis atl tvångsmedel inte skall
användas eller att användningen av sådana skall avbrylas.

Jag
har i princip inte någon erinran mot förslaget till en ny paragraf i 2 kap.
brottsbalken. Beskrivningen av de fall då åtalsförordnande inte behövs
förefaller mig dock från lagteknisk synpunkt mindre lyckad. Jag ifrågasäller om
del åsyftade undantaget för "spionsituationer" enklare skuUe kunna
framgå genom atl del i första meningen markeras att det skall vara fråga om,
exempelvis "öppet" eller "officiellt" fullgörande av Qänsl eller
uppdrag. I alll fall bör del generella undantaget för beredskapstillslånd
eller krig anges självständigt och inte i samma mening som del mera speciella
på gärningsmannen inriklade undantaget för spionsitualioner.

Prop. 1984/85:156 38

Hovrätten
för Övre Norrland

Hovrätten
godtar i alll väsentligl den redovisning som i promemorian lämnas av
rättsläget. Hovrätten delar även uppfatlningen att det i en situation som den
beträffande ubåt 137 måste ankomma på regeringen att, utöver alt besluta om
preventiva ålgärder, också avgöra om repressiva åtgärder skall vidtagas. Såsom
framgår av promemorian får del anses oklart hur det ur internräiislig synpunkt
förhåller sig med regeringens möjlighel att besluta om repressiva åtgärder. Det
synes tveksamt om regeringen ulan direkt lagstöd kan fatta elt sådant beslut ulifrån
en allmän lämplighetsprövning, som tillåter att hänsyn las till
utrikespolitiska aspekter. Del föreligger därför behov av en reglering. Genom
promemorians förslag till en ny lagregel bringas, enligt hovrättens
uppfattning, klarhet i fråga om beslutsordningen samtidigt som regeringen ges
ett sådant handlingsutrymme som den rimligen måste ha. Lagförslagel passar också
väl in i brottsbalkens systematik.

Kammarrätten
i Stockholm

När
del gäUer frågan om besättningens immunilel finner kammarätlen lämpligt alt,
som föreslås, det i en ny 7 a § i 2 kap. brottsbalken anges att regeringen i
första hand skall bedöma immunitetsslalusen och därmed vilka åtgärder som måsle
eUer bör vidlas med anledning av intrånget. Kammarrätten vill särskUt
understryka betydelsen av vad som sägs i promemorian om alt, även om regeringen
har förordnal alt ålal får väckas, del ändå ankommer på åklagare och domstolar atl
i vanlig ordning pröva om förutsättningar för åtal resp. fällande dom
föreligger.

Det
föreslagna lagmmmet avser utlänning som begålt brott "i fullgörande av Qänst
hos eller uppdrag för" främmande slal m.fl. 1 vissa stater, t.ex. statshandelsländerna,
anses befattningshavare i de mest skilda ställningar och verksamhetsområden
vara i vederbörande stats Qänst. Lagrummet synes därför kunna få en väl
vidsträckt lillämpning. Det är sålunda önskvärt att exempelvis den som är
anställd i en statiig induslri och som är på affärsbesök här i riket faller
utanför särregleringen. Kammarrätten föreslår alt lagrummet begränsas tUl vad
som enligt svenskt språkbmk

betecknas
som allmän Qänsl (" fuUgörande av allmän Qänsl eller

motsvarande
uppdrag för "). Vidare vill domstolen sälla i fråga om

inte
i paragrafen bör anges atl den gäller brott som utlänning har begåll här i
riket Qfr 2 kap. 5 § andra stycket brottsbalken).

RÅ

Jag
har tidigare i olika sammanhang gett uttryck för uppfattningen att det bör
ankomma på regeringen att avgöra humvida ett straffrättsligl ingripande skall
få ske vid en händelse som den i GåseQärden. Vad som redovisals i promemorian
ger inte anledning till annan ståndpunkt i detta hänseende. Mol bakgmnd härav ärjag
positiv tiU alt en lagreglering kommer tUl slånd.

Prop.
1984/85:156 39

Starka
skäl talar för att denna, såsom skelt i förslaget, bör utformas som en kompetensregel
enligt vilken ålal inle får väckas utan förordnande av regeringen.

Av
anförda skäl tiUstyrker jag i princip den föreslagna lagregeln i 2 kap. 7 a § BrB.
Enligt min mening har bestämmelsen emellertid i förslaget utformats så att dess
tUlämpningsområde skulle bli alllför vidsträckt. Jag anser att avgränsningen
bör göras betydligt snävare. I detta hänseende vill jag framhålla föQande.

I
promemorian (s. 165) anförs både praktiska skäl och allmänna lämplighelsskäl
för att regeringens befattning med frågor av hithörande slag bör begränsas till
rena undantagsfall. Jag vill här särskilt peka på tyngden av de argument som
hänför sig tUl tilltron till rättsväsendels självständighet och inlressel av
att inte genom en alltför vid och allmänl formulerad befogenhet för regeringen
i känsliga situationer öka riskerna för utrikespolitiska förvecklingar. I
promemorian framhåUs det också som angeläget att förordnande av regeringen
görs till en generell fömtsättning för åtal endast i den omfattning som etl av
folkrätten och utrikespolitiska hänsyn klart motiverat behov av handUngsutrymme
föreligger. Vidare betonas det väsentliga i atl de fall där åtalsförordnande
krävs anges på ett sådat säll alt onödiga tillämpningsproblem inte uppkommer.
Jag delar helt de sålunda i promemorian uttalade synpunkterna på vilka gmndkrav
som bör ställas pä en lagreglering och anser del angeläget all dessa lillgodoses.
Mot denna bakgmnd menar jag att en särreglering bör omfalta endast silualioner
som till sin lyp är så särpräglade all det framslår som nödvändigt att andra
hänsyn måste kunna tas vid bedömningen av åtalsfrågan än sådana som kan beaklas
vid en ordinär åtalsprövning. Del bör röra sig om fall som har en sådan
särskild dimension atl del för gemene man ler sig naluriigt att ställningstagandet
tUl om åtal skall få ske förs upp tiU den högsia statsledningen. Det är
belysande för problemställningen alt lagstiftningsfrågan först aktualiserats
som en följd av något så helt exceptionellt som händelsen med ubåt 137 och den
därpå följande diskussionen rörande den rättsliga hanteringen av ell sådanl
fall. Den föreliggande promemorian inriklas också - förutom de avsnitt som tar
upp mera aUdagliga immuniletsfrågor vid diplomatiska kontakter m. m. - i stort
på de rättsliga och utrikespolitiskt betingade problem som kan aktualiseras i
— åtminstone för fredstida förhållanden — mera extrema situationer.

Något
mera konkretiserat menar jag alt en begränsning av den föreslagna
särregleringens tillämpningsområde lämpligen bör ske på det sättet att den i
huvudsak inriktas på fall där en ullänning begått brott i samband med Qänsl i
militär eller annan sådan befattning hos främmande stat som har att göra med
utövandet av funktioner vUka enligt vårt synsätt är av officiell karaklär och fypiskt
sett är etl ultryck för statlig maktutövning. Med en sådan avgränsning skulle
man enligt min mening i erforderlig utsträckning fånga upp fall som är av den
särpräglade arten alt de - trots att de gäller

Prop. 1984/85:156 40

gärningar
som begåtts på svenskt territorium — kan aktualisera sådana folkrättsligt
komplicerade eller av utrikespolitiska hänsyn betingade överväganden som bör
ske pä regeringsnivå.

Med
en snävare utformning av särregleringen enligt de riktlinjer jag här skisserat
skulle från tillämpningsområdet utmönstras bl.a. fall där brott begåtts av ullänning
som visserligen handlat i fullgörande av Qänst hos främmande stal men där Qänsten
varit knuien lill verksamhel av exempelvis kommersiell, leknisk, vetenskaplig
eller kulturell natur som enligt vårt säll att se det lypiskl inte framslår som
statliga funklioner. Tillämpningsområdet skulle därmed inte komma all omfalta
fall av t. ex. olaga fiske i samband med yrkesfiske som bedrivs i statlig regi,
trafiköverträdelser m. m. vid internationell fordonstrafik i sådan regi och
brott i samband med försäljning av och service pä utmstning som levererats av
statliga industrier och som sköts av leverantörens personal. Likaså skuUe frän
tillämpningsområdet utmönstras exempelvis spioneribrott som sker under läckmanlel
av sådana funklioner som här nämnts. Den här förordade snävare avgränsningen
skulle också bidra till all undvika sakligt sell omotiverade skUlnader i
hanteringen av brotlmålsfrågor som annars kan bli en följd av alt främmande siater
med myckel olika ekonomiska och politiska system berörs.

Oavsett
om man väljer all ge den föreslagna paragrafen den avgränsning som föreslås i
promemorian eller en sådan snävare avgränsning som jag här förordat bör
undantagsregeln för fall då gärningsmannen sökt dölja i vilken funkiion han
uppträtt få en annan utformning än enligt promemorieförslagel. Den där
föreslagna lydelsen inriktar sig aUtför direkl på fall där gärningsmannen
aktivt sökt dölja att han uppträtt i en funkiion hos främmande stat. Enligt
min mening är ett undantag från huvudregeln i paragrafen lika befogal i faU
där gärningsmannen genom atl underiåla all upplysa om alt han har en funktion
hos främmande slal eller all på annat sätl visa detta kunnat agera här i landet
på samma viUkor som om han aktivi dolt sin funkiion. Svårigheterna atl uppdaga
förhållandel torde ofta vara lika stora som i fall av mera aklivt vUseledande.
Enligt min mening bör bestämmelsen därför ges en sådan utformning all undantag
från huvudregeln om krav på åtalsförordnande får gälla alla gärningsmän som
inte genom alt bära untform eller annat tydligt kännetecken eller genom direkt
upplysning om sin Qänst hos främmande stat klargjort förhållandet.

Med
en sådan begränsning av tillämpningsområdet för en regel om krav på
åtalsförordnande som jag här förespråkat torde något utrymme knappast finnas
för bemyndigande för annan än regeringen atl meddela förordnande. I detta
sammanhang vill jag emellertid allmänt framhålla att en reglering som ger
utrymme för att låta annan än regeringen få bemyndigande att företa de
hithörande lämplighetsbedömningarna redan härigenom framstår som alltför
omfattande utifrån de allmänna utgångspunkter som redovisats i promemorian.
Fall som inte är av dignitet att kräva

Prop. 1984/85:156 41

regeringsförordnande
bör enligt min mening lämnas utanför en sådan reglering som det här är fråga
om.

RPS
lillstyrker förslaget till lag om ändring i brottsbalken och anför vidare:

Den
debatt som följde i den sovjetiska ubåtens kölvatten präglades av stor oenighet
i fråga om straffrältslig immunitet avseende ubåten och dess besättning. Riksåklagaren
redovisade en uppfattning medan justitiekanslern och justitieombudsmannen
intog en annan. Flera företrädare inom doktrinens område intog ocksä skilda
ståndpunkter. Av detta följer att en uttrycklig reglering av frågan synes
behövlig.

Rikspolisstyrelsen
biträder den uppfattning som utredningen ger utiryck för, nämligen att vid
grova olovliga kränkningar av svensk territorialgräns immunitelsskyddet bör
förverkas. Eflersom det enligt regeringsformen är regeringen som har det
yttersta ansvaret för värt lands mellanfolkUga relationer torde det vara
lämpligt att frågan om väckande av åtal avgörs av regeringen.

Polismyndigheten
i Karlskrona tillslyrker i princip förslaget lill lag om ändring i brottsbalken
och anför vidare:

Av förslagets sista sats
framgår atl förordnande av regeringen inle krävs om gärningsmannen genom bl. a.
"förklädnad eUer på annal säll sökl dölja i vilken funktion han
uppträtt". I och för sig krävs givetvis en statsmakts resurser för
aktiviteter med miniubåtar och grodmän, vilket skuUe kunna föranleda till
slutsatsen atl förordnande av regeringen skulle krävas för åtal. Med hänsyn
till det sätt, på vilket miniubåtarna uppträder och sanno-Ukhelen av att grodmännen
hell saknar militära idenlitetsbeteckningar får det anses rimligt anta att
farkosterna inte bedöms som öriogsfartyg med därav följande immunitet. Än
mindre torde grodmännen böra kunna påräkna immunitet. Det kan vara en
tidsfråga innan en liknande malör, som ubåten 137 råkade ut för träffar även en
miniubåt eller atl en grodmän grips.

Arbetshypotesen
vid den senaste incidenten från polisens och åklagarmyndighetens sida var atl verksamhelen
skulle bedömas som spioneri. Della medförde alt i instmktioner tiU personalen
betonades de författningsenliga följdema av detta resonemang vid eventuellt bmk
av vapen, gripande, elc.

Polismyndigheten
anser sålunda att promemorian inle tillräckligt klarläggande tagit upp dessa
frågor, vilket i och för sig sålunda är förklarligt med lanke på den snabba händelseutvecklingen.

Etl
klarläggande på denna punkt skulle också vara ägnal alt föregripa molslridiga
åsikter mellan mUitära och civila myndigheter om vem som skall omhänderta,
förvara och förhöra besättningar pä miniubålar eUer frilt opererande grodmän. I
begreppet omhändertagande ingår givetvis ansva-

Prop. 1984/85:156 42

ret
för de omhändertagna och atl de inle skadar sig själva och/eller andra. Som
framgår av inledningen har polismyndigheten tillstyrkt förslaget. Orsaken
härtill är att det politiska läget, när ett uppbringande sker, från
realpolitisk synpunkt kan vara så pressal alt regeringens handlande inte i
onödan bör kompliceras av en sådan lolkning av undantagsbestämmelsen, som ovan
angivits. Om denna uppfattning är riktig, kan anledning finnas att göra
undantagsskrivningen tydligare. Kan exempelvis ordet "förklädnad"
tillämpas på grodmans- eller annan specialdräkt, som förmodligen bärs av
besättning på miniubåt?

Överbefälhavaren
tillstyrker förslagel till ändring i brottsbalken.

GeneraltuUstyrelsen
har inle något alt erinra mot det förslag som framläggs i promemorian.

JO

Med
särskilt betonande därav, att det i affären U 137 handlade om ett främmande
örlogsfartyg, instämmer jag emellertid helt i bedömningen (sid 154) att denna
affär visade på behövligheten av atl regeringen förfogar över vilka ulredningsålgärder
som skall vidtas och av att den kan avvakla med ett mera slutligt stäUningstagande
lill immuniletsfrågor lUl dess att ulfallet av dessa ålgärder slår klart. Eflersom
del också är min uppfattning att åklagarmyndigheterna då annat ej är
föreskrivet skall fullt självständigt företa på dem ankommande rättsliga
bedömningar, anser jag det lämpligt all formerna för prövningen av elt
främmande örlogsfartygs anspråk på skydd gentemot ingripanden på straffrältslig
grund regleras i lag. Jag finner detla så mycket mera angeläget som promemorian
synes visa att det kan uppkomma situationer där - i motsats till vad som hittills
varit fallel — såväl fartyg som besättning helt står under svenska myndigheters
kontroll till föQd av elt av regeringen beordrat ingripande mot fartyget, men
där del likafullt är ovisst om det skulle kunna kvardröja ett skydd mol
straffrättsliga ingripanden (avsnitt 6.3.6.3). Även för andra faU, som rör
främmande statsfartyg synes en sådan lagreglering erforderlig.

I
promemorian framläggs nu förslag liU ny bestämmelse i 2 kap. brottsbalken,
enligt vilken regeringen skulle få en rätt långtgående befogenhet atl skönsmässigt
pröva frågor om åtal för broll som begåtts av utiänningar i fullgörande av Qänst
eller uppdrag för främmande stat eller mellanfolklig organisalion. Bestämmelsen
gör ej ändring i det förhållandet alt del ankommer på åklagarmyndighet att
självständigt pröva om fömndersökning skall inledas. Inte heller innebär den
något hinder för ingripaden i utredningssyfte eller mol användningen av
vanliga straffprocessueUa tvångsmedel. Tvärtom skall enligt promemorian (s. 163)
regeringens ställningstagande i åtalsfrågan i princip föregås av
förundersökning. Bestämmelsen innebär sålunda inle någon lösning på det
problem affären U 137 enligt del

Prop.
1984/85:156 43

tidigare
sagda framför allt aktualiserade. Vad som skulle erfordras för att befogenheterna
och handlingsramarna för de judiciella organ som kan få befattning med en
liknande incident skulle vara helt klariagda (jfr justitieministerns
interpellationssvar 11.1.1982) vore enligt min mening närmast en bestämmelse av
innebörd atl åtgärd för utredande eller lagföring av brott, som begåtts på
utländskt statsfartyg, ej får vidtas utan förordnande av regeringen elier den
regeringen bemyndigal.

Jag har svårt att se att de
särskilda synpunkter som kan anläggas på åtgärder som riktar sig mol främmande
statsfartyg skulle göra sig gällande på samma sätt i andra situationer där ullänning
begått brott i fullgörande av tjänsl hos eller uppdrag för främmande stal eller
- i all synnerhet — mellanfolklig organisation. I betraktande av den redan nu
gällande regeln i 2 kap. 7 § brottsbalken med därtill anslutande föreskrifter,
det samråd som garanteras genom föreskriften i 10 kap. 8 § regeringsformen samt
de möjligheter som regeringen har atl förordna om abolition enligt 11 kap. 13
§ 2 st. regeringsformen när synnerliga skäl föreligger, ärjag inte övertygad om
att en sådan bestämmelse som den föreslagna behövs. En sådan kan knappast ha
betydelse annat än för gränsfall av mindre vikt för rikets förhållande till
andra stater.

Jag vill i och för sig
inte motsätta mig den föreslagna regeln om den skulle anses behövlig. I så fall
vill jag emellertid ifrågasätta de i andra punkten uppställda undantagen. Om
bestämmelsen skulle behövas i fredstid så borde den kunna fylla en desto vikligare
funktion vid beredskapstillslånd och krig. En annan fråga är vad som skall
gälla 1, ex, i förhållande lill länder med vilka rikel befinner sig i krig.
Utformningen i övrigl av andra punkten är mindre lycklig och måste leda till
svårigheter vid lillämpningen. Det går knappast atl avgöra huruvida paragrafen
vore tillämplig i situation liknande affören U 137. Om det egentliga syftet med
undanlaget blott är atl förtydliga det förhållandet att del Qänsle- eller
uppdragsförhållande som avses med paragrafen skall vara av officiell karaktär
bör detta - försåvitt del inte skall anses ligga i sakens natur - enligt min
mening ske på annat sätt.

Sveriges
domareförbund

Mol
del förslag till ändring i brottsbalken som framläggs i promemorian har
domareförbundet ingen erinran. Del beaktar i erforderlig grad såväl domslolarnas
självsländighet som regeringens behov av handlingsfrihel på detta känsliga
område. Det måste dock framhåUas atl en utlänning som begått brott i
fullgörande av Qänsl hos eller uppdrag för främmande stat eller meUanfolklig
organisation i princip kan åtnjuta straffrättslig och straffprocessuell
immunitet, om han inte genom vilseledande uppgifter, förklädnad eller på annat säll
sökt dölja i vilken funkiion han uppträtt. Utrymmet för regeringens
åtalsprövning är alltså snävt. Med hänsyn lUl folkrättens reciproka natur kan
det leda till olyckliga konsekvenser atl

Prop. 1984/85:156 44

tillåta
eu genombrott av immunitelsreglerna. Säkerligen kan också intrikata frägor
uppkomma om förklädnad, l.ex. om en grodmän kan anses tförd uniform eller
motsvarande.

Föreningen
Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer Förslaget om
införande av en ny paragraf 7 a i 2 kap. brottsbalken angående viss
åtalsprövning tillstyrks av föreningama. Möjligen skulle det vara av värde om
begreppen vilseledande uppgifter och förklädnad kunde något preciseras. Med
hänsyn till erfarenheterna från Kariskrona skärgård kan t. ex. tveksamhet råda
huruvida en grodmansdräkt utgör uniformering eller förklädnad.

3
Övriga frågor

Flera
remissinslanser har lagit upp frågan om vidare åtgärder för atl klarlägga
handläggningsordningen.

Som
redan lidigare redovisats anser Kammarrätien i Siockholm att den kartläggning
som nu genomförts bör följas upp med handlingsmallar som arbetas ut för olika
allvarliga situationer.

RPS

Avslulningsvis
vill rikspolisslyrelsen peka på de frågor som kan uppkomma och de beslut som
skall tas på lokal nivå innan regeringens beslut i åtalsfrågan är fattat.
Behovet av vägledning i dessa situationer synes vara angeläget. Enligt
styrelsens mening skulle därför l.ex, en åtgärdskatalog, utarbetad på central
nivå, kunna vara de lokala myndigheterna till hjälp i sådana situationer.
Rikspolisstyrelsen är beredd att medverka i etl sådant arbele.

Föreningen
Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer Det skulle
emellertid vara av värde om från regeringens sida utfärdades närmare
anvisningar angående i promemorian behandlade förhållanden tiU vägledning för
berörda myndigheler. Behovel av sådana anvisningar får bedömas vara stort.

RPS
och Överbefälhavaren tar upp frågan om den närmare kompetensfördelningen
mellan polisiära och militära myndigheler.

RPS

Rikspolisstyrelsen
saknar en redovisning av kompetensfördelning med därtill hörande
beslutsbefogenheter vad avser förhållandel mellan polisiära och militära
myndigheter. Däremot är kompetensfördelningen mellan polis, åklagare och
domstol klart reglerad i bl.a. rättegångsbalken och medför därför inga problem
i detta avseende.

Prop.
1984/85:156 45

Överbefälhavaren

I
promemorian anges en närmare ulredning om kränkningen som folkrättsligt
berättigad även om detta inte innebär att repressiva åtgärder av straffprocessuell
eUer straffrältslig innebörd är tillåtna. Frågan är då om polis- och
åklagarmyndigheten kan anses berättigad alt inleda utredning. Promemorian
besvarar denna fråga endast delvis genom att nämna alt den föreslagna ålalsprövningsregeln
inte innebär atl något hinder mot att polis-och åklagarmyndigheter inleder
utredning eller mot att straffprocessuella tvångsmedel används.

Prop. 1984/85:156 46

Uidrag

LAGRÅDET PROTOKOLL

vid
sammanträde 1985-03-13

Närvarande:
f.d. justitierådet Hull, regeringsrådet Björne, justitierådet Gregow.

Enligt
protokoll vid regeringssammanlräde den 28 februari 1985 har regeringen på
hemställan av statsrådet Wickbom beslutat inhämta lagrådets yttrande över
förslag till lag om ändring i brottsbalken.

Förslaget
har inför lagrådet föredragits av docenten Dag Victor.

Lagrådet
lämnar förslaget utan erinran.

Prop.
1984/85:156 47

Utdrag

JUSTITIEDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringsammanträde 1985-03-14

Närvarande: statsministern Palme, ordförande, och
statsråden Lundkvist, Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén,
Boström, Bodström, Göransson, Gradin, R. Carisson, Holmberg, Hellström, Thunborg,
Wickbom

Föredragande: statsrådet Wickbom

Proposition om ändring i brottsbalken (tillämpligheten av svensk
lag i vissa fall)

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande' över förslag
till lag om ändring i brottsbalken.

Föredraganden
upplyser alt lagrådet har lämnat förslaget utan erinran och hemställer att
regeringen föreslår riksdagen att anta förslaget.

Regeringen ansluter sig lill föredragandens överväganden
och beslular att genom proposition föreslå riksdagen atl anta det förslag som
föredraganden har lagl fram.

' Beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde
den 28 februari 1985,

Prop. 1984/85:156 48

Innehåll

Propositionen
.................................................... I

Propositionens
huvudsakliga innehåll ..................... I

Propositionens
lagförslag

Lag
om ändring i brottsbalken ............................ 2

Utdrag
av prolokoll vid regeringssammanträde den 28 februari 1985 3

1
Inledning ........................................................ 3

2
Allmän motivering ............................................ 3

2.1
Bakgrund .................................................... 3

2.2
Behovel av reglering ................................... .... 6

2.3
Regleringens avgränsning ............................... 10

3
Upprättat lagförslag ......................................... 15

4
Specialmotivering ............................................ 16

5
Ikraftträdande ................................................ 16

6
Hemställan ..................................................... .. 16

7
Beslut ........................................................... 17

Bilaga
1 Sammanfattning av departemenispromemorian (Ds Ju

1984:6)
Folkrätt och straffansvar .......... 18

Bilaga
2 Promemorians lagförslag .................. 30

Bilaga
3 Sammanställning av remissyttranden över promemorian 31

Bilaga 4 Del remillerade lagförslaget (bilagan har uteslutits här)

Uidrag
av lagrådels protokoll den 13 mars 1985 ....... .. 46

Utdrag
av protokoll vid regeringssammanträde den 14 mars 1985 ,., 47

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1985