Prop. 1984/85:202

Regeringens skrivelse

1984/85: 202

om den
offentliga sektorns förnyelse;

beslutad den 18 april 1985.

Regeringen bereder riksdagen tillfälle att la del av vad
som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprolokoll.

Pä regeringens vägnar

SVANTE LUNDKVIST

BO HOLMBERG

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

1 skrivelsen redovisar regeringen för riksdagens kännedom
ett samlat program för den offentliga sektorns omvandling och utveckling.

De skilda
frågorna behandlas under rubrikerna service och valfrihet i den offentliga
sektorn, medborgaren i centrum, regeringens förhållande till sina myndigheter,
arbetet inom de statliga myndigheterna, förhållandet stat-kommun, delaktighet i
samhällsverksamhet - kommunal demokrati samt utveckling av den statliga personalpolitiken.

Av
skrivelsen framgår att den är avsedd att följas upp genom olika förslag och
beslut från regeringens sida.

1 Riksdagen 1984/85. t saml. Nr 202

Skr.
1984/85: 202

Skr.
1984/85:202 2

Utdrag

CIVILDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1985-04-18

Närvarande: statsrådet Lundkvist, ordförande, och
statsråden Leijon, Peterson, Andersson, Boström, Bodström, Göransson, Gradin, R.
Carlsson. Holmberg. Hellström, Wickbom

Föredragande: statsrådet Holmberg

Skrivelse om den offentliga sektorns förnyelse

1 Inledning

Den offentliga sektorns omfattning och inriktning har
fortlöpande varil föremål för politisk diskussion. De skilda uppfattningarna
hänger samman med inställningen lill frågan om samhällets skyldigheter, dvs.
vilka uppgifter som bör anses vara ett gemensamt ansvar för medborgarna och
därför skötas av organ som är gemensamma för medborgarna.

1 alla samhällssystem finns en offentlig sektor. Försvar
och rättsväsende har av hävd räknats till samhällets ansvar. 1 Sverige räknas
sedan länge också skolundervisning och stöd till dem som inte själva kan
försörja sig till samhällets uppgifter.

Dagens starka offentliga sektor har vuxit fram ur välfärdspolitiken,
dvs. uppfattningen att vissa verksamheter - som vård, omsorg och utbildning -
är av sä grundläggande betydelse för människornas liv att de bör tillkomma
alla medborgare på lika villkor. De görs tillgängliga utifrån medborgarnas
egna behov och förutsättningar och utan hänsyn lill deras individuella
ekonomiska resurser.

Till välfärdspolitiken hör också uppfattningen att vissa
frågor - som bebyggelsens utformning eller skyddet för miljön - har sådan
betydelse för alla människors tillvaro all de bör styras av regler som utformas
av medborgarna gemensamt.

Inställningen att sociala insatser och utbildning skall
tillkomma medborgarna på lika villkor betyder att samhällets uppgift är vidare
än att enbart tillhandahålla ett skyddsnät för dem som inte har ekonomiska möjligheler
alt själva köpa sig vård, omsorg och utbildning. Samhällets uppgift är att
hålla en så omfattande tjänsteorganisation all den kan la emot alla medborgare
och erbjuda dem samma goda kvalitet på tjänsterna. Ty det är endast

Skr. 1984/85: 202 3

så som fördelning efter behov, inte efter inkomst, kan
åstadkommas. Delar man upp organisationen i tvä delar, ett
""skyddsnät"" för de svagaste grupperna och en ""marknadsanpassad
del'" för övriga grupper, för man ofrånkomligt in en styrning efter
ekonomiska resurser snarare än faktiska behov, och tjänsterna kommer inte
längre att erbjudas på lika villkor till medborgarna. När det gäller utbildning
tillkommer alt det är viktigt att skapa en för medborgarna gemensam
referensram.

Det har
rätt betydande enighet kring de välfärdspolitiska reformerna. Välfärdspolitiken
stammar ur egna bittra erfarenheter hos stora medbor-gargrupper av det
mänskligt förödande i att inte ha råd lill nödvändig sjukvård, till omsorg om
de gamla, till utbildning åt barnen. Ur de erfarenheterna växte uppfattningen
om det nödvändiga i att människorna solidariskt, genom sina gemensamma
samhälleliga organ, log ansvaret för att dessa tjänster skulle slå lill
förfogande för alla människor alltefter deras egna behov.

På samma
sätt växte uppfattningen om att dessa tjänster skulle utgå lika för alla fram
ur en ideologiskt betingad jämlikhetssyn; man ville inte ha ett system för de
fattiga och ett för de rika. Motiveringarna för denna generella
välfärdspolitik finns tydligast formulerade i Per Albin Hanssons anförande i
riksdagens remissdebatt år 1928 (andra kammarens prot. 1928: 3 s. 11):

'"Hemmets grundval är gemensamheien och samkänslan.
Det goda hemmet känner icke till några privilegierade eller lillbakasatla,
inga kelgrisar och inga styvbarn. Där ser icke den ene ner på den andre, där
försöker ingen skaffa sig fördel på andras bekostnad, den starke trycker icke
ned och plundrar den svage. 1 det goda hemmet råder likhel, omtanke, samarbete,
hjälpsamhet. Tillämpat pä det stora folk- och medborgarhemmet skulle detta
betyda nedbrytandet av alla sociala och ekonomiska skrankor, som nu skilja
medborgarna i privilegierade och tillbakasatia, i härskande och beroende, i
rika och faltiga, besuttna och utarmade, plundrare och utplundrade.""

I dag förs en livlig debatt om välfärdssamhället och den
offentliga sektorns fortsalla utveckling. Men alla förändringar av denna
sektor måste bygga på alt de grundläggande sociala nytligheterna skall
tillkomma alla medborgare på lika villkor och fördelas efter människornas
behov, inte efter deras ekonomiska tillgångar. Förändringar som strider mol
dessa principer måste avvisas.

Denna syn har sedan länge slagit igenom i den offentliga
sektorns verksamhet och arbetsformer. Ändå finns det flera skäl lill att nu ta
upp frågan om förändring och vidareutveckling av den offentliga sektorn.

Den
offentliga sektorn arbetar i dag under andra förutsättningar än under
uppbyggnadsåren. De kvantitativa bristerna är långt mindre och den offentliga
sektorn fyller väl sin uppgift att kunna erbjuda tjänster till alla medborgare.
Därmed ändras förutsättningarna för den offentliga sektorns arbete. De
organisatoriska kraven är annorlunda i ett uppbyggnadsskede än i ett
konsolideringsskede; kraven på central styrning av verksamheten

Skr. 1984/85:202 4

är hårdare i ell expansionsskede, då resurserna
fortfarande är otillräckliga. 1 ell konsolideringsskede med tillräcklig eller
nästan tillräcklig kapacitet träder andra krav i förgrunden. Möjligheterna att
nära anpassa utbudet av samhällstjänster till individuella behov ökar. 1 takt
därmed stiger kraven pä inflytande över verksamhetens utformning från dem som
utnyttjar tjänsterna och från medborgarna i allmänhet.

Själva tillväxten och storleken av den offentliga
organisationen ställer också särskilda krav. Det är exempelvis uppenbart att
det i dagens stora kommuner krävs en annan typ av kommunal beslutsorganisation
än i de gamla, betydligt mindre kommunerna, för alt främja det medborgerliga
demokratiska inflytandet.

Med storleken kan följa en problemfylld komplexitet, om
inte den politiska beslutsorganisationen och möjligheterna att utöva politisk
kontroll över verksamheten anpassas i en väl utbyggd, vittförgrenad kommunal
beslutsorganisation. Med en väl fungerande medborgerlig insyn och kontroll
över den offentliga förvaltningen skapar storleken i sig inte några
demokratiska problem. Stor uppmärksamhet måste dock ägnas dessa frågor.
Anpassningen kommer inte av sig själv.

Det förtjänar påpekas att just själva omfattningen av den
offentliga sektorn också erbjuder möjligheler för medborgerligt inflytande och bru-karpäverkan,
som inte kan erbjudas i en mindre organisation. De stora kommunerna har en
ekonomisk styrka som ger möjlighet att omsätta medborgarnas krav på
samhällstjänsterna i praktisk verklighet. Storleken av den offentliga sektorn
gör det också möjligt att hålla en variation och mångfald i utbudet, som inte
är möjlig i ett mer begränsat system. En sådan bredd är en förutsättning för
alt samhällstjänsterna skall kunna anpassas lill olika medborgares skiftande
behov.

Den offentliga sektorn måste utvecklas som ell uttryck för
medborgarnas krav. Det är viktigt att den inte sluter sig inom sig själv och
sitt eget beslutssystem. Den offentliga sektorn bör också ta vara på de
utvecklingsmöjligheter som erbjuds av idéer och impulser från verksamheter i
ickeoffentlig regi.

1.1 Avvägningen centralt/lokalt

Kommuner och landstingskommuner svarar självständigt för
en myckel stor del av den offentliga verksamheten och de offentliga tjänsterna lill
medborgarna, men den kommunala och landstingskommunala verksamheten regleras lill
stor del av statliga beslämmelser, ibland av myckel detaljerad art. På samma sätl
reglerar staten genom olika beslämmelser en del av de privata företagens
verksamhet, vad gäller både arbetsmiljö, produktkontroll och
marknadsföringsåtgärder.

Den grundläggande motiveringen för denna statliga
reglering av den kommunala verksamheten är fördelningspolitisk: man vill
garantera att

Skr. 1984/85: 202 5

samhällstjänster som vård och utbildning håller samma
standard över hela landet och utgår till människor på lika villkor, oberoende
av var i landet de bor. Regleringarna av de privata företagens verksamhet har
sin grund huvudsakligen i konsumentens behov av skydd mot exploatering av ekonomiska
intressen, som är starkare än han själv. Del gäller inte bara sådana regler som
närmast skyddar den enskilde konsumenten, som t, ex, marknadsföringslagen (1975:1418,
ändrad senast 1984:424), utan också dem som skyddar konsumenterna och
medborgarna som grupp, l.ex. miljöskyddslagarna.

Det finns alltså starka skäl för centrala statliga
regleringar. Men det finns också väsentliga problem förknippade med en
omfattande statlig reglering av kommunerna och näringslivet.

Ett problem är givetvis att geografiska, sociala och åldersmässiga
förhållanden varierar mellan kommunerna, något som kan göra det svårt eller
omöjligt all utforma rimliga, enhetliga regler, giltiga för alla kommuner, om
hur en viss verksamhet skall organiseras. Det är lätt att inse att l.ex,
sjukvårdsorganisationen inte arbetar under samma villkor i ett tätbefolkat län
som i ett befolkningssvagl glesbygdslän. Enhetliga regelsystem blir därmed lätt
stelbenta och kan motverka sitt eget syfte. Ty om vissa kommuner tvingas
anpassa sin verksamhet till regler, som inte passar just deras förhållanden,
blir resultatet givetvis en sämre service till medborgarna än vad fallet blir
i de kommuner där reglerna bättre passar de lokala förhållandena. Detta är ett
skäl till att de statliga reglerna för kommunala verksamheter på åtskilliga
sektorer mjukats upp för att möjliggöra en bättre anpassning av verksamheten till
lokala villkor. Exempel på detta kan man hitta vad gäller bl. a. statsbidragen lill
del obligatoriska skolväsendet - utan att därför det statliga ansvaret för
utbildningens mål och innehåll förändrats - och till den kommunala
barnomsorgen.

Ett annat väsentligt problem som följer av omfattande
statlig regelgiv-ning är all den kan minska människornas intresse för all
själva engagera sig i det lokala samhällsarbetet. Eftersom verksamheten är
centralt detaljreglerad. upplever man det som mindre meningsfullt att försöka
påverka och förändra lokalt. Detta är oroande, ty den offentliga sektorns
uppgift är inte bara att vara en organisation för produktion av tjänster lill
medborgarna. Den skall i lika hög grad vara ett instrument för medborgarnas
vilja och göra medborgarna delaktiga i ansvaret för dessa tjänster. På
motsvarande sätt påverkas också de anställda negativt av överdriven
detaljreglering. Personalen i stal och kommun mäste ha spelrum för sitt
yrkeskunnande för att engagera sig på djupet så som den offentliga verksamheten
kräver.

När bygget av det sociala trygghetssystemet startade var
målet inte bara att ge människorna tillgång lill tjänster som vård och
utbildning utan också att skapa möjligheter för dem ati själva påverka
omfattningen och inriktningen av dessa tjänster. Utformningen av det statliga
regelsystemet får därför inte bli sådan att önskan alt skapa rättvisa och
likformighet skym-

Skr.
1984/85:202 6

mer målet att hos medborgarna skapa delaktighet och
medansvar för samhällsarbetet.

Jag återkommer i det följande till frågan hur detta lokala
inflytande bör kunna stärkas.

Ett tredje problem är naturligtvis att regelgivningen kan
gå för långt. Man uppställer regler som är mer detaljerade än vad som behövs
för alt uppnå mål som likvärdig behandling av medborgare, organisationer och
företag i likartade situationer. Man överför oreflekterat likformighetsmål lill
verksamheter som inte måste omfattas av sådana. Man använder slentrianmässigt regelgivning
för att lösa problem, även när andra metoder skulle vara smidigare och mer
effektiva. Det är mot denna bakgrund man skall se det arbete med översyn av
olika statliga författningar som f. n. pågår inom regeringskansliet, både
sådana som reglerar statlig och kommunal eller landstingskommunal verksamhet
och sådana som reglerar företagens verksamhet. Jag återkommer till detla i det
följande.

Ett allmänt mål för den statliga normeringen bör alltså
vara att reglera det som är nödvändigt för all upprätthålla kravel på rättvisa
och likformighet i servicen lill medborgarna och för alt skydda vikliga
enskilda eller kollektiva intressen — men alt inte sträcka regleringen så långt
att man blockerar det lokala engagemanget och det lokala ansvarstagandet för
samhällsarbete eller utan starka skäl inskränker människors handlingsfrihet.

För all nå detta mål krävs förändringar i dagens
relationer mellan stat och kommun i riktning mol en ökande bestämmanderätt för
kommuner och landstingskommuner. Regleringen av företags och organisationers
handlande bör minska och individens handlingsfrihet stärkas.

1.2 Ekonomiska ramar och effektivitetskrav i den
offentliga sektorn

Självfallet måste kostnadsutveckling och effektivitet inom
den offentliga sektorn hållas under noggrann uppsikt. De som finansierar
verksamheten, medborgarna, har berättigade krav på att deras pengar används
rationellt. Så länge behoven av samhällsinsatser överstiger resurserna innebär
felaktig organisation, bristande arbetsledning, omoderna arbetsformer eller
föråldrad utrustning all angelägna samhällsbehov inte kan tillgodoses i den
utsträckning som skulle vara faktiskt möjlig. Och den enskilde berövas resurser
som han kunde använt bättre själv.

Den offentliga sektorns andel av bruttonationalprodukten
har ökat kraftigt under de senaste decennierna och uppgår f. n. till omkring
en tredjedel. Denna skrivelse avser inte all behandla de ekonomiska
förutsättningarna för den offentliga sektorn. Detla sker i annat sammanhang.
Jag vill här bara erinra om de riktlinjer som nu gäller.

Riksdagens ställningstagande i enlighet med regeringens
proposition 1984/85:40 (FiU 6, rskr 58) innebär bl. a. följande: Den kommunala
kon-

Skr. 1984/85:202 7

sumtionen tillåls öka med högst 1 % per år i det
medellånga perspektivet. I samma tidsperspektiv förutsätts den statliga minska
med I % per är. Den offentliga sektorns utbyggnad bör vidare ske inom ramen för
ett i stort sett oförändrat skattetryck. Omfördelning av resurser inom den
offentliga verksamheten och effektivering av den offentliga sektorn blir därmed
en viktig uppgift bl. a. för att undvika en privatisering av viktiga
samhälleliga verksamheter.

Ett
ständigt ralionaliseringsarbete är därför som jag ser del ell viktigt inslag i
den offentliga sektorns utveckling. För alt ett sådant arbete skall bli
effektivt krävs aktiv uppföljning och utvärdering av den offentliga verksamhetens
produktivitet och effektivitet.

Den
offentliga sektorns effektivitet handlar om i vilken grad medborgarnas behov
av service, sjukvård, transporter, utbildning och andra insatser tillgodoses i
relation till de resurser som förbrukas. Jag vill därför något beröra de
studier som nyligen presenterats om produktiviteten i offentlig sektor.

1
rapporter till den av regeringen tillsatta expertgruppen (B 1981:03) för
studier i offentlig ekonomi (ESO), som sorterar under finansdepartementet, har
redovisats uppgifter som tyder pä att produktiviteten i offentlig sektor
sjunkit under åren 1960-1980 sett över hela perioden. Sett i ell kortare
perspektiv tyder dock resultaten på all produktiviteten i den statliga
administrationen ökat mellan åren 1975 och 1980. Ett trendbrott kan således
iakttas för den statliga verksamheten. Landstingskommunernas, främst
sjukvårdens, produktivitelsminskning, som tidigare var avsevärd, skulle
samtidigt ha avtagit. Några mätningar för perioden efter år 1980 finns ännu
inte.

Del måste
starkt betonas alt det inte går all sätta likhetstecken mellan produktivitet
och effektiviiel, eftersom det mer tekniskt inriktade produktivitetsbegreppet
enbart mäter antalet prestationer i förhållande lill insalta resurser och inte
graden av måluppfyllelse. Det bör också framhållas all mätningarna kan bli
missvisande, om de ej förmår ta hänsyn till förändringar av prestationens
karaktär. Värdet för medborgarna av verksamheten inom den offentliga sektorn är
sålunda inte enbart en fråga om dess produktivitet. De offentliga tjänsternas
kvalitet, tillgänglighet och rättvisa fördelning mellan olika medborgare är
centrala dimensioner i ett välfärdssamhälle.

De
föreliggande studierna utgör emellertid, även internationellt sett, ett
framsteg vad gäller metoder för att bedöma den offentliga sektorns produktivitet.
En rad analyser och diskussioner återstår dock för att utveckla löpande
mätningar som kan komma till användning som underlag vid utvärdering och
styrning av offentliga verksamheter. Det finns all anledning alt fortsätta del
metodutvecklingsarbete som redan har gett vissa resultat. Det är viktigt att
beslutsunderlagen kan vidgas och fördjupas med ett genomarbetat material som
belyser hur produktiviteten utvecklas och vad som förklarar utvecklingen.

Skr. 1984/85:202 8

Del bör finnas goda förutsättningar för den offentliga
sektorn att fungera ekonomiskt, rationellt och effektivt. Verksamheterna
utsätts för ärliga granskningar i den kommunala och statliga budgetprövningen.
Verksamheten sker under kontroll och insyn från dem som på en gång är sektorns
finansiärer och avnämare, dvs. medborgarna. Och de politiska beslutsfattarna
ställs regelbundet till ansvar inför väljarna.

Dessa kontrollmekanismer kan dock delvis blockeras av
felaktiga organisationsformer. Signalerna frän medborgarna kan lill följd av
en alltför komplex organisation, med alltför mänga nivåer, först långsamt och
alltför svagt nå fram lill de politiskt ansvariga. Olika ansvarsområden lappar
ibland över varandra. Det leder till från medborgarnas synpunkt ointressanta
kompetenskonflikter och dubbelarbete. Överdriven uppdelning i sektorer innebär
all problem som medborgarna ser som helheter splittras. Medborgarnas krav och
behov riskerar alt falla mellan sektorerna.

Del är därför angeläget all man i arbetet med alt förnya
den offentliga sektorns arbetsformer också uppmärksammar kravel alt själva
organisationen skall gagna en rationell resursanvändning och direkta kontakter
mellan beslutsfattarna och medborgarna. Försöksverksamhet med att ge offentliga
institutioner såsom barnstugor ett eget budgelansvar är exempel på sådana
förändringar.

Den offentliga sektorn arbetar med andra mål och på andra
villkor än den privata. Del betyder att den offentliga sektorn måste utveckla
andra, och delvis annorlunda, metoder för utveckling av arbetsformer,
utrustning och organisation. Givelvis bör man dock i detla arbete vara öppen
för impulser och erfarenheter från andra sektorer.

Av samma skäl måste staten, kommunerna och
landstingskommunerna satsa på modern leknik för att sänka kostnaderna och
förbättra servicen. Dock är det samtidigt av största vikt att utvecklingen inom
den offentliga sektorn alltid utgår från dess egenart. Verksamheten måste
alltid bottna i folkmaktens suveränitet som är folkstyrets första
förutsättning. Den måste vidare arbeta med speciellt höga krav på insyn och
mottaglighet för opinionsbildning. Rättssäkerheten i den offentliga verksamheten
innebär därtill i vikliga hänseenden särskilda krav på arbetsformer och
organisation.

1.3 Ett samlat program för den offentliga sektorn

1 ett läge där få stora bristområden ännu återstår inom
den offentliga sektorn, är del naturligt all nya aspekter på den offentliga
verksamheten skjuls i förgrunden.

Grundläggande är dock att synsättet från folkhemsdeballen
ännu har bärkraft. Som en följd därav kan inte existensen av en stark offentlig
sektor på allvar ifrågasättas. Dock krävs både utveckling och förändring inom
dess ramar.

Medborgarna måste ges möjlighet att mera aktivt än
tidigare påverka

Skr. 1984/85:202 9

inriktningen och arbetssättet inom all offentlig
verksamhet. Denna måste tydligare anpassas lill brukarnas krav.

Variationsrikedomen i den offentliga sektorn måste öka och
effektiviteten ständigt förbättras.

Ambitioner av detta slag kräver insatser inom såväl stat
som kommun för att kunna förverkligas. Lag- och annan författningsreglering,
liksom avtalsreglering, behöver moderniseras och nya verksamhetsformer utvecklas.
Personalpolitiken måste passas in i delta mönster och attityder påverkas hos
medborgare, brukare, anställda och förtroendevalda.

Därför krävs ett samlat program för den offentliga sektorn.
Naturligen kan delta inte vara detaljerat eller i sina enskildheter tvingande.
En grundläggande tanke skall i stället vara att tillåta en lokalt styrd
utveckling grundad pä gemensamma mål och en gemensam färdriktning.

Jag avser all i andra sammanhang och under loppet av en
läng tidsperiod äterkomma till regeringen med förslag för att förverkliga de
riktlinjer som dras upp i det följande.

2 Service och valfrihet i den offentliga sektorn

Många människor är nöjda med sina kontakter med den
offentliga sektorn. Men medborgarinflytandet över den behöver ändå förslärkas.

Brukarnas inflytande över det som sker i kommuner,
landstingskommuner och statliga organ går många olika vägar. De
förtroendevalda och de anställda i den offentliga sektorn samlar på sig
synpunkter och önskemål från de medborgare som använder deras tjänster. Del
öppna politiska arbetet i kommuner, landstingskommuner och stal innehåller ett
stort mått av brukarinflytande över offentlig verksamhet.

På sina håll finns emellertid kvardröjande myndighetsatlilyder,
som kan kännas kränkande för medborgarna, och rent allmänt gäller att själva
omfattningen av den offentliga verksamheten, dess sätt alt organisera sig och
fördela ansvar inom sig kan utgöra ell hinder för medborgar- och brukarsynpunkier
att tränga fram. Den statliga och kommunala förvaltningens interna
administrativa rutiner kan ibland tillålas bli mer styrande för verksamheten än
konsumenternas önskemål. Myndighetsuppgifterna kan vara sådana alt de
framtvingar detla. Men detla gäller bara i fåtalet fall.

Användarna av offentlig verksamhet saknar ibland formella möjligheler
att ställa krav på de tjänster de utnyttjar; en patient kan inte alltid välja
viss bestämd sjukhusläkare, och en elev, som hamnat i en långvarig konflikt med
en lärare, kan inte ulan vidare flytta lill en annan klass.

I en väl fungerande, serviceinriklad vårdinrättning eller
skola torde sådana problem lösas. Svårigheterna uppslår i de fall där viljan
till individuell anpassning inte finns hos vederbörande samhällsorgan. Därför
behöver brukarnas ställning stärkas.

Skr. 1984/85:202 10

2.1 Privata alternativ?

I dag höjs röster för att åstadkomma service och valfrihet
genom en privatisering av för välfärden centrala kommunala och landstingskommunala
verksamheter.

Begreppet ""privatisering"" används i
debatten om flera olika länkbara modeller för alt överföra samhällstjänster i
privat regi. Anhängarna av privatisering företräder en annan syn på
omfattningen av samhällets sociala ansvar än den som ligger i folkhemslanken:
utsagt eller oulsagt ligger i privatiseringskampanjen uppfattningen att
samhället bör begränsa sitt ansvar lill en minimiorganisalion för de behov som
inte kan täckas genom privata initiativ.

Diskussionen om privatisering bör hållas skild frän frågan
om privata verksamheter, som drivs som komplement lill en för alla medborgare
avsedd offentlig verksamhet. Sådan kompletterande privat verksamhet existerar
redan i dag - privatpraktiserande läkare och tandläkare, för-äldrakooperativa
daghem, enskilda skolor osv. — och bör självklart fä finnas även i framliden. 1
åtskilliga fall utgår statsunderstöd till dessa enskilda verksamheter;
privatpraktiserande läkare kan inom ramen för landstingskommunernas sjukvårdsersätlning
få ersättning från försäkringskassan, enskilda skolor och daghem kan fä
statsbidrag. Dessa möjligheter bör kvarstå. De utgör i vissa fall en nyttig
jämförelsepunkt för statlig eller kommunal verksamhet och tillför ibland den
offentliga verksamheten ett nytänkande.

Ytleriigare en distinktion som mäste göras är skillnaden
mellan kom-mersidl privat verksamhet, dvs. verksamhet i vinstsyfte, och ideell
privat verksamhet, dvs. verksamhet med annat syfte än alt skapa vinst åt entreprenören.

Merparten av de enskilda skolor och daghem som drivs i dag
drivs på ideell grund. Utgångspunkter för verksamheten är en speciell
pedagogik, som i Waldorfskolorna, eller en bestämd språklig eller religiös
tillhörighet. Inom missbrukarvården finns på samma sätt åtskilliga stödformer
på ideell basis; utgångspunkten kan även här vara en speciell pedagogisk
modell, som Hassela-pedagogiken, eller en strävan att utnyttja erfarenheterna
hos människor som själva haft likartade problem för all hjälpa missbrukare lill
rehabilitering. Dit hör i. ex. Länkarna och Marcus-gruppen. Under senare år har
också växt fram ett ökat intresse för kooperativa företag som metod för en
grupp människor att lösa ett gemensamt problem; dit hör bl. a. föräldrakooperativa
daghem och ungdomskooperativ för alt skapa jobb åt arbetslösa unga.

Dessa ideella verksamheter utgör ofta värdefulla
komplement till samhällstjänsterna; i vissa fall som l.ex. kamralslödjande
verksamhet inom missbrukarvården handlar det om verksamheter som knappast kan
drivas av myndigheterna själva. Från samhällsorganens sida finns del därför
skäl

Skr.
1984/85:202 11

att se positivt på dessa former av ideellt engagemang.
Samtidigt måste man dock vara medveten om deras begränsningar. Som regel är det
inte möjligt att bygga en heltäckande organisation till förfogande för
medborgarna pä rent ideell basis. För det krävs en fastare organisatorisk och
ekonomisk bas.

Eftersom de ideella verksamheterna har sitt ursprung i en
bestämd samhällssyn, en speciell pedagogik o. d., ligger del i sakens natur att
deras verksamhet är snävare än motsvarande verksamheter inom den offentliga
sektorn. Dessa begränsningar torde dock inte medföra några allvarliga fördelningspoliliska
problem, eftersom verksamheten primärt är behovs-orienterad, inte vinslorienterad.
Urvalet av klienter blir naturiigtvis i viss bemärkelse styrt, men styrningen
sker inte i första hand efter ekonomiska kriterier utan icke-maleriella
faktorer.

Annorlunda ställer del sig med privata alternativ på rent
kommersiell basis. Där måste riskerna för fördelningspoliliska snedvridningar
betraktas som mycket stora.

Riskerna är störst inom områden som vård, omsorg och
utbildning. När det gäller mer tekniska tjänster - som sophämtning, gaturenhållning,
fastighetsunderhåll — finns mera sällan fördelningspolitiska invändningar mot
privata entreprenörer. Omständigheterna i det enskilda fallet kan vara sådana
all en privat entreprenad är den för kommunen lämpligaste lösningen. Kommunen
bör dock själv bevara sådan kompelens på området att den kan genomföra en reell
prövning av det arbete entreprenören utför. I många fall är del nödvändigt att
upprätthålla en beredskap för att ta över om så krävs. Man måste dock vara klar
över att en entreprenadlösning alllid begränsar medborgarnas möjligheler lill
direkt påverkan.

Effekterna av att privalisera offentliga tjänster studeras
f n. av en arbetsgrupp inom OECD. Det material som hittills kommit fram tyder
på att vinsterna med en privatisering överskattas. I åtskilliga fall finns
belägg för att servicen lill brukarna försämrats och att de anställda fått
sämre anställningsvillkor. Som en följd av detla tycks benägenheten alt privalisera
ha minskat i flera av de länder som ingår i undersökningen.

Den centrala frågan för dagen inom privaliseringsdebalten
rör emellertid de sociala insatserna och utbildningen. Under de senaste åren
har krav på överföring av samhällsverksamheter till den privata sektorn börjat
höjas i den politiska debatten. Del är emellertid viktigt alt ha klart för sig
all det främst är intressen på producentsidan, dvs. inom näringslivet, som står
bakom denna kampanj. Flera svenska storföretag har engagerat sig i projekt som
syftar till att etablera privata, kommersiella företag inom vård-och
omsorgssektorn.

Motiven för detla intresse är lätta att förslå. 1 takt med
att industrisektorns relativa andel av ekonomin minskar, ökar de privata
företagens behov av nya marknader att satsa på. Intresset för den nya
massmediatekniken, liksom för satsningar inom delar av idrotts- och underhållningsvärl-

Skr. 1984/85: 202 12

den, är ett uttryck för detta, och det är inte förvånande
att blickarna nu vänds mot den sociala sektorn. Vård och omsorg är angelägna
saker för alla människor och därmed också tjänster som man är beredd all betala
för. Vinstmöjligheterna kan bedömas som potentiellt goda.

Direkta brukarkrav
på en överföring av offentliga tjänster i privat regi är svåra att hitta.
Sådana krav handlar främst om utbyggnad och förbättring av de sociala
insatserna. Att resursbrisler inom den offentliga sektorn skapar efterfrågan på
privata alternativ kan inte tolkas som ett stöd för att också öveiföra delar av
dagens befintliga offentliga tjänster lill privat regi; snarare bör denna
efterfrågan ses som uttryck för behovet att effeklivera bristområdena inom den
offentliga sektorn eller att överföra resurser till dem från andra sektorer.

2.2 Privatisering på kommersiella villkor: två modeller

Även om samhällstjänsterna erbjuder potentiellt goda
vinstmöjligheter, varierar de självklart mellan olika typer av tjänster och
inom olika delar av landet. Om privata, kommersiella intressenter skulle ta
över en större del av tjänsterna, kan man alltså förvänta sig en klar
snedfördelning av resurserna.

Resonemanget kan tydligast exemplifieras inom sjukvården.

I debatten
om privatisering finns två huvudmodeller. Enligl den ena privatiseras såväl
produktionen av sjukvården som finansieringen av den, dvs. man går över från en
allmän sjukförsäkring, finansierad skattevägen, till ett privat
försäkringssystem. Enligt den andra modellen privatiseras enbart produktionen
av sjukvården, medan finansieringen alltjämt sker skattevägen. Denna modell
ansluter lill dagens syslem för ersättning från den allmänna sjukförsäkringen lill
privatpraktiserande läkare.

De fördelningspoliliska
snedeffekterna blir givetvis starkast i ett syslem som bygger på såväl privat
produktion som privata försäkringar. 1 ett sådant system knyts den enskildes möjligheler
all skaffa sig god sjukvård till hans egen betalningsförmåga. Människor med
goda inkomster kan skaffa sig ett mera fullständigt försäkringsskydd och
dessutom försäkra sig för "tilläggsservice" i form av extra snabb
behandling hos vårdinstitutioner som specialiserar sig på patienlkategorier
med god betalningsförmåga. Människor med lägre inkomst får nöja sig med eU
sämre försäkringsskydd. Följden blir en uppdelning av sjukvården i en
organisation för höginkomsttagare, en för medel- och låginkomsttagare och
möjligen därtill en organisation uppbyggd för de helt medellösa.

Fördelningspolitiska skevheter är emellertid ofrånkomliga
även i ett syslem där man privaliserar produktionen och behåller en
finansiering via skattsedeln. Med en bibehållen offentlig finansiering av
sjukvården kommer ingen att av ekonomiska skäl tvingas avslå från att söka
vård, och såtillvida blir den fördelningspolitiska snedvridningen mindre än i
ett sy-

Skr. 1984/85: 202 13

slem som även bygger på privat finansiering. Utbudet av
olika vårdtyper kommer likväl ändå att snedfördelas. Patientunderlaget är olika
- och olika '"lönsamt" — inom olika vårdformer och inom olika delar
av landet. Som en följd härav kommer tillgången all variera kraftigt.

I ett
vårdsystem baserat på lönsamhetskravet kommer då självklart resurserna att styras
dit där det största patientunderlaget finns. Regioner, sjukdomstyper och
behandlingsformer med låg lönsamhet kommer därmed inte att kunna dra lill sig
tillräckliga resurser ur de vårdsökandes synpunkt. De svenska erfarenheterna
från privat läkarvård och privat landläkarvård är här helt entydiga. Att döma
av erfarenheterna från USA skulle man också få en stark tonvikt vid tekniskt
inriktade behandlingsformer - dvs. former som bygger på tekniskt avancerad
diagnoslik, medicinering och/eller kirurgiska ingrepp - medan den förebyggande
hälsovården skulle komma pä undantag av det enkla skälet att lönsamheten för
läkaren eller företagen är lägre inom förebyggande än behandlande värd. Från
hälsovårdssynpunkt är det inte någon önskvärd utveckling.

Ett sätt att hindra en sådan utveckling kan naturligtvis
vara alt behålla en fullständig samhällelig styrning av elableringarna, dvs.
låta samhället fastställa var och hur vårdinstitutioner och vårdtjänster får
inrättas. Enda skillnaden mot dagens förhållanden blir i så fall all samhället
i stället för att anställa vårdpersonal med fast lön kontrakterar den som
privata entreprenörer.

Nackdelarna
med ett sådant syslem är uppenbara. Entreprenörer i regioner eller värdformer
med låg lönsamhet kan endast förbättra sin vinst genom att förbilliga, dvs.
oftast försämra, servicen lill patienterna. En sådan utveckling kommer
patienterna alt ha svårt att värja sig mol, eftersom det inom icke lönsamma
geografiska områden inte kommer alt finnas några konkurrerande vårdinstitutioner
att vända sig till.

De som
förespråkar en privatisering talar mycket om att ell privat system kommer att
leda lill större mångfald, större valfrihet och bättre service för medborgarna.
De påståendena utgår från den teoretiska idealbilden av marknaden, dvs. del
tillstånd när så många företag konkurrerar med varandra att ingen av dem kan
påverka priset och där konsumenten är suverän i den meningen alt han fritt kan
välja del företag som bäst svarar mol hans egna krav på varan eller tjänsten.

1
verkligheten existerar inga sådana ideala marknader. De kommer inte att uppstå
inom en privatiserad vård- och omsorgssektor heller. Det är möjligt - men inte
säkert - alt del i storstäderna, inom vissa vårdformer, kan uppstå tillräckligt
många konkurrerande vårdmöjligheter för att med del ge patienten eller
konsumenten en stark ställning gentemot producenten. Men för större delen av
landet - och för åtskilliga vårdformer även i storstäderna - kommer det att
handla om oligopol- eller monopolförhållanden, där brukarna får acceptera de
villkor som producenten ställer upp.

Patientens ställning är svag genom alt han kunskapsmässigl
är i under-

Skr.
1984/85:202 14

läge gentemot sjukvårdsproducenien och ofta saknar
möjlighet all själv bedöma vikten av och rimligheten i producentens
värdförslag. Sjukvård är dessutom knappast något man kan avstå från, även om
man tycker att villkoren för att få tjänsten levererad är betungande. Särskilt
påtagligt är detla självklart för den akut sjuke. En orolig, smärtbelastad
patient träffar inga rationella val.

Biandsystem mellan kommersiell och offentlig service har i
vissa fall flera negativa konsekvenser. Del blir ofta svårt att få lill stånd
en tillräcklig finansiering av det offentliga systemet; den grupp medborgare -
oftast de välsiiuerade - som i huvudsak utnyttjar den privata delen av systemet
saknar intresse alt bidra till finansieringen av de offentliga tjänster de inte
menar sig ha någon nytta av själva. Del offentliga systemet kommer därför alt
få kämpa med stora resursproblem. Samtidigt kommer det att få la hand om de
problem som är för tunga eller för kostnadskrävande för det privata systemet.

Om samhällsinstitutionerna verkligen skall kunna erbjuda
god vård, och därmed också utgöra ett "skyddsnät" för dem som inte
kan få vård på annat sätt, måste det inriktas på alla medborgare. Det är bara
när alla har ell egenintresse av att den offentliga sektorn ger en god vård som
alla också kommer att vara beredda att betala det som denna samhälleliga vård
kräver.

En vanlig synpunkt är alt privat vård ger lägre kostnader.
En statlig brittisk utredning har nyligen låtit jämföra sjukvårdskostnaderna
inom EG-länderna. Utredningen fann att sjukvårdskostnaderna var relativt sett högre
i länder med högre andel privat, försäkringsfinansierad sjukvård än i länder
med skaltefinansierade system. Även kostnadsslegringarna var relativt sett
snabbare i de privata systemen, liksom inom den privata delen av vården i de
länder som hade blandade system. Om förhållandena i Storbritannien fann
utredningen att del största privata sjukvårdsbolaget uppvisade två-tre gånger
större kostnadsslegringar än den offentliga vården.

1 en annan rapport jämfördes sjukvårdskostnaderna i
Storbritannien (med hög andel offentlig vård) och USA (med hög andel privat
värd). Jämförelsen visade att kostnaderna var högre i USA, trots att täckningsgraden
var lägre än i Storbritannien. Jämförelsen visade också alt resursslöseriet
genom dålig samordning, dubbelarbete etc. var högre i USA än i Storbritannien.

Mätta som andel av BNP är sjukvårdskostnaderna större i
USA än i Sverige. Resultatet av vården, mätt i ell antal hälsoindikalorer, är
också avsevärt bättre i Sverige.

Jämförelser mellan olika sjukvårdssystem är i och för sig
svåra att göra, både därför att vårdkvalitet och täckningsgrad varierar och
därför att skillnader i bl. a. befolkningens åldersstruktur påverkar
totalkostnaderna.

Det seriösa material som finns ger emellertid inte belägg
för tesen att

Skr. 1984/85:202 15

privata vårdsystem skulle vara billigare och effektivare
än offentliga.

Den slutsats man kan dra från exemplet om sjukvärden är enligl
min mening den följande: Så länge vi håller fast vid ell system där vi anser
att vårdbehovet skall avgöra vilken värd en enskild fär, är modellen med en
allt dominerande offentlig verksamhet oundgängligen nödvändig.

Privatisering leder lill en snedfördelning av
vårdresurserna. Inget tyder heller pä att den lill följd av sina inneboende
egenskaper ger lägre kostnader.

En kompletterande privat verksamhet kan däremot verka som
en stimulans till utveckling och rationalisering och rubbar inte det
grundläggande ställningstagandet.

2.3 Förbättringar av valfrihet och service inom den
offentliga sektorn

Myckel i dagens debatt om den offentliga sektorns
förnyelse handlar om hur brukarnas ställning skall stärkas. De som vill ha en
privatisering hävdar att detta bäst åstadkoms genom att släppa in privata vinstintressen,
men som jag visat i det föregående kommer en sådan kommersialisering av
sjukvården och socialtjänsten alt snarast försvaga brukarnas ställning.

Ty i ett kommersiellt system för förmedling av dessa
offentliga tjänster är del de mest köpstarka grupperna som kan få sin valfrihet
ökad. För de övriga försämras valfriheten.

Valfrihet har blivit något av ell honnörsord i dagens
debatt. Det är naturiigt och rimligt att man strävar efter att ge den enskilde
möjlighet all finna den vårdinrättning etc. som bäst svarar mot hans egna
speciella behov och önskemål. Men en sådan möjlighet all välja måste, lika
självklart som möjligheten att få en kvalitativt god service, vara något som
tillkommer alla. En sådan valfrihet kan inte förverkligas inom ett kommersiellt
system. Den ökade valfriheten när det gäller sjukvården och socialtjänsten,
och det förstärkta brukarinflylandet, åstadkoms därför bäst på dessa områden
genom förändringar inom den offentliga sektorn - den sektor som ägs av
medborgarna själva och förvallas av dem själva.

Ett
grundläggande krav på samhällstjänsterna är alt de häller god kvalitet. Ett
andra viktigt krav är att de hålls tillgängliga i tid och rum på rimliga
villkor. Ett tredje krav är att vårdformer etc. stämmer med brukarens egna speciella
behov.

Valfrihelsaspekten väger olika tungt i dessa avseenden.
God kvalitet är något som skall utmärka den offentliga sektorn i dess helhet
och ingenting som den enskilde själv skall behöva leta sig fram till.

Tillgänglighet
i rummet kan ha betydelse för valfriheten främst i storstäderna; det kan för
många vara bekvämare att besöka vårdcentralen i anslutning lill arbetsplatsen
än vårdcentralen i anslutning till bostaden, I glesbygden är emellertid lillgänglighetsproblemet
ett helt annat. Där handlar det om kravet att behälla en sådan spridning av
samhällsservicen alt det finns åtminstone något alternativ inom rimligt
avstånd.

Skr. 1984/85:202 16

Tillgänglighet i tiden kan inte pä samma entydiga sätt bli
en valfrihels-fråga när del gäller tillgången fill sjukvård och sociala
tjänster. Givetvis bör man la hänsyn lill medborgarnas egna önskemål om
tidpunkt för besök, åtgärd etc., och givetvis bör myndigheters, sjukhus m. fl.
mottagningstider och telefontider vara anpassade till medborgarnas behov av
service. Men man kan aldrig låta turordning lill operation avgöras av något
annat än vårdbehovet.

Valfrihet och mångfald är viktiga begrepp om målet för
samhällsinsatser skall kunna nås.

Ett belysande exempel utgör missbrukarvården. Erfarenheten
visar att där behövs olika behandlingsformer och olika pedagogiska alternativ,
eftersom patienterna, beroende på bakgrund och erfarenheter, reagerar olika på
olika typer av behandling.

Det behövs alltså mångfald och variation i utbudet av
tjänster. Den offentliga sektorn har också, just genom sin omfattning, goda möjligheler
all erbjuda sådan variation.

Alt brukarna ges större frihet att välja mellan olika
samhälleliga serviceinstitutioner innebär också att de förtroendevalda fär
snabba och tydliga signaler om var det fungerar bra och var det fungerar illa
inom den offentliga sektorn. På så sätt kan också åtgärder snabbt sällas in i
de fall där människornas bortval visar att samhällstjänsterna fungerar mindre
väl.

Denna typ av valfrihet är dock endast en del av det ökade brukarinflytande
som bör eftersträvas. Det finns ofrånkomliga begränsningar.

En sådan är bristen på resurser: verklig valfrihet
förutsätter alllid ett visst överskott på de önskade tjänsterna. Inom
storstadsområdena är det möjligt att erbjuda en viss valfrihet mellan olika
vårdcentraler och sjukhus. Men i glesbygden, där man bara kan hålla med en
vårdcentral eller sjuksluga på rimligt avstånd, finns inte denna möjlighet
till variation. Och också i storstäderna finns organisatoriska begränsningar i
valfriheten; även om en viss skola eller barnstuga skulle vara mycket
efterfrågad, kan man bara placera ell begränsat anlal barn där.

Därför måste det finnas goda möjligheler för medborgarna
all på annat sätt än genom val mellan skilda alternativ påverka den offentliga
servicen. Brukarna måste ges inflytande över förhållandena vid den skola,
vårdcentral, barnsluga som de faktiskt utnyttjar.

Denna möjlighet måste gälla såväl medborgarna i stort som
den enskilde brukaren. Invånarna i en kommun måste ha möjlighet att påverka den
allmänna inriktningen och uppläggningen av kommunens tjänster, och den enskilde
konsumenten måste kunna påverka just den process han själv deltar i som elev.
patient etc. 1 denna möjlighet lill aktiv medverkan och påverkan ligger den
viktigaste delen av konsumentens inflytande. 1 ett särskilt avsniu behandlar
jag möjligheterna till förstärkt brukarinflytande.

Det fortsatta utvecklingsarbetet bör därför syfta lill alt
ge medborgarna ökad möjlighet att på alla nivåer, särskilt den lokala, påverka
inriktning

Skr. 1984/85:202 17

och uppläggning av de offentliga tjänsterna och alt ge den
enskilde störte möjligheler att påverka just de tjänster han själv använder sig
av. Det bör dock återigen understrykas alt delta bör ske med bevarande av målet
om rättvis och lika behandling av medborgare med samma behov av samhällets
tjänster och genomföras inom de resursramar som föreligger. Dessa frågor las
upp lill behandling i ett senare avsnitt.

Det är också angeläget all öka de offentliganslälldas
möjligheter att påverka och la ansvar för verksamheten på den egna
arbetsplatsen. Människor gör som regel en bättre arbetsinsats, om de känner
personligt engagemang och ansvar för arbetets resultat. Detla engagemang
kräver inte nödvändigtvis stimulans i form av egen ekonomisk extravinsl; all
erfarenhet visar alt möjligheten alt få göra ett jobb som känns personligt tillfredsställande
också är en stark drivkraft. Därför är det viktigt att finna organisationsformer
som ger de anställda möjlighet att i samspel med brukarna la till vara de egna
kunskaperna och utveckla den egna kreativiteten.

1 det följande vill jag utveckla dessa tankegångar mot
bakgrund av de särskilda förhållanden som präglar skilda delar av samhällets
tjänster.

2.4 Barnomsorg

Alla barn bör ha rätt till en god barnomsorg. Delta är
också ett villkor för alt föräldrar skall få en verklig valfrihet på
arbetsmarknaden. Pä vissa håll i landet ligger dessa mål inom räckhåll eller
har redan uppnåtts. På andra håll är köerna långa. Arbetstagare med obekväm
arbetstid har ofta svårt alt få tillgång lill samhällets barnomsorg.

Målet för barnomsorgen kan endast förverkligas genom en
kraftfull och målmedveten satsning på utbyggnad och utveckling av innehållet
som stegvis öppnar vägen lill en förbättrad valfrihet. Jag anser alt
inriktningen bör vara alt inom ramen för en förskola för alla barn tillgodose
föräldrars och barns behov vad gäller barnomsorgsform, innehåll i verksamheten
och möjlighet att välja daghem. Del bör finnas möjlighet all pröva olika slag
av pedagogisk verksamhet och anpassa verksamheten till lokala önskemål. Därtill
behövs förstärkt inflytande över verksamhetens innehåll främst från barn och
föräldrar men också från personalen. Det är dock av särskild vikt att en ökad
variationsrikedom inte leder lill en segregerad barnomsorg. Barnomsorgen bör
vara ett sätt att minska klasskillnader och skapa kontakter mellan barn med
olika social och etnisk bakgrund.

Många
kommuner har påbörjat ell utvecklingsarbete som gäller ekonomiskt ansvar,
delaktighet i utformning av lokaler och pedagogisk inriktning, anordnande av
alternativa barnomsorgsformer. Ett särskilt intresse har kooperativa former för
barnomsorg. Möjligheterna till detta har ökat genom de nya statsbidragen, som
fr. o. m. år 1984 ger kommunerna störte frihet all ordna verksamheten efter
egna förulsäUningar. Vidare avsätts årligen 30 milj. kronor för utveckling och
förnyelse av barnomsorgen. Ett 2 Riksdagen 1984/85. I saml. Nr 202

Skr. 1984/85:202 18

70-tal kommuner har redan fått ekonomiskt stöd lill olika
förändringsprojekt.

Som jag senare kommer att redovisa när jag diskuterar den
statliga styrningen av kommunerna, finner jag det ytterst önskvärt att den
centrala tillsynsmyndigheten i samarbete med huvudmännen noga följer utvecklingen,
såväl innehållsmässigt som ekonomiskt, och ger riksdag och regering möjlighet
att följa hur huvudmännen med skilda medel lyckas uppnå de målsättningar som
lagstiftaren anger.

Regeringen lägger inom kort fram en proposition med
förslag till förskola för alla barn. I-'örslagen innebär bl. a. att alla barn
som är 1 1/2 år och äldre och har förvärvsarbetande eller studerande föräldrar
skall vara garanterade daghemsplats fr.o.m. år 1991.

2.5 Utbildning

Utbildningsväsendet i Sverige utmärks av att nästan helt
ha del offentliga som huvudman. Detta har varit och är en förutsättning för
att kunna erbjuda alla medborgare, oavsett bostadsorl saml etnisk, social och
ekonomisk ställning, utbildning av hög kvalitet. Ett sammanhållet skolväsende
är dessutom eu värde i sig. Att elever med olika social och etnisk bakgrund går
i skola tillsammans har säkerligen varit en bidragande orsak till att Sverige
jämfört med många andra länder i liten utsträckning har präglats av
motsättningar mellan olika klasser och grupper.

Samtidigt finns det starka skäl att öka utrymmet för
valfrihet och lokal anpassning också inom skolan. Detta har också varit ett
grundläggande tema i de förändringar inom skolområdet som genomförts sedan
mitten på 1970-lalet. Riksdagens beslut med anledning av prop, 1975/76: 39 (UbU
30, rskr 367) om skolans inre arbele innebar t. ex. utökade möjligheter för
lokala beslut.

Det är angeläget alt fortsätta på denna linje att vidga
det lokala ansvaret och ge ökade möjligheler att ta hänsyn till lokala och
individuella behov och önskemål. Skolorna bör vidare i samverkan mellan elever,
föräldrar, lärare och övrig personal, kunna utveckla särskilda specialiteter
som exempelvis musik, idrott eller teater, men också olika pedagogiska inriktningar.
Därmed kan föräldrar och barn få ökad valfrihet inom ramen för en allmän,
sammanhållen skola. Denna frihet måste förenas med kravet att utbildning ska
finnas nära de enskilda människorna. För gymnasieskolan mäste den förnyelse i
riktning mot ökat lokalt inflytande och ökad valfrihet för eleverna som
riksdagen (prop. 1983/84: 116, UbU 19. 29, rskr 321. 412) har beslutat
fullföljas.

Den lokala friheten kan emellertid aldrig bli total på
skolområdet. Skola och utbildning är av sä stor betydelse för landet som
helhet, all riksdag och regering måste ha ett ansvar för målen för och
innehållet i skolan. Det är också ett värde i sig alt medborgarna har den
gemensamma referensram

Skr. 1984/85:202 19

och den förankring i ell för flertalet gemensamt kulturarv
som en gemensam skola kan ge. En ökad valfrihet inom skolans område måste
utvecklas, med beaktande av dessa förhållanden.

2.6 God vård på lika villkor

Hälso- och sjukvårdspolitiken utgör en central del av den
allmänna välfärdspolitiken.

Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, ändrad senast
1983:335) trädde i kraft den I januari 1983. De övergripande målen för hela hälso-
och sjukvården är en god hälsa för hela befolkningen och vård på lika villkor.
Lika villkor gäller bäde vårdens tillgänglighet och dess kvalitet. Kraven på
valfrihet och service markeras i lagen (3 §) genom att del slås fast alt en god
hälso- och sjukvård skall (1) vara av god kvalitet och tillgodose patientens
behov av trygghet i vården och behandlingen, (2) vara lätt tillgänglig, (3)
bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet och (4) främja
goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen.

Kritik riktas i dag mot de organisatoriska förhållandena
inom hälso- och sjukvärden. Många har svårt att beställa tid, väntetider för
vård uppges vara otillfredsställande. Långa resor till värden, köer på
mottagningar och brister i informationen om olika värdallernativ är andra
exempel ur sjukvårdsdebatten.

Att sådan kritik förs fram och debatteras intensivt är ett
tecken pä att medborgarna verkligen engagerar sig aktivt i den offentliga
sektorns problem. Men klagomålen får nyanser och perspektiv om de sätts i
relation till en just avslutad SCB-studie som visar att medborgarna samtidigt
är nöjda med den offentliga vården.

Regeringen har nyligen presenterat förslag om
utvecklingslinjer för hälso- och sjukvården m.m. (prop 1984/85: 181). 1
förslagen om riktlinjer för hälsopolitiken framöver betonas bl. a. behovet av
vidgad valfrihet och bättre service. Ytterligare understryks behovet att
anpassa utvecklingen till de ekonomiska ramarna.

Vidgad valfrihet inom hälso- och sjukvården förutsätter
all en acceptabel balans uppnåtts mellan behov och resurser. Ett viktigt krav
som betonas i regeringens förslag är att värden enkelt skall kunna näs av alla.
oavsett var man bor i landet. Enligt förslaget befrämjas delta bl, a, av ell
fortsalt arbete för en jämnare läkartörsörjning i landet och av en utbyggnad av
primärvården.

På många håll i landet är resurserna goda. Nätet av vårdcentraler
är finmaskigt och många har flera vårdcentraler inom nära reseavstånd.

Jag anser att ett viktigt mål framöver är att genom aktiv
information stärka patienternas möjlighet att välja vårdallernaliv i stället
för att landstingskommunerna genom regler styr patienterna till
vårdinstitutioner och

Skr. 1984/85:202 20

vårdpersonal. Regeringen har mot denna bakgrund gett
socialstyrelsen i uppdrag att stödja två landstingskommuner i en
försöksverksamhet i detla syfte.

Viktigt i detta sammanhang är att det skall finnas goda
möjligheter för patienten att välja en kontinuerlig kontakt med en viss läkare
eller annan vårdgivare.

Hälso- och sjukvård är en utpräglad serviceverksamhet.
Vården skall så långt möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten. 1
regeringens förslag om utvecklingslinjer för hälso- och sjukvården m. m.
redovisas riktlinjer som syftar till alt förbättra patienternas inflytande i
vården, särskilt när del gäller patienter som har långvariga sjukhusvistelser
eller sjukdomar som medför återkommande vistelser på vårdinstitutioner.

Vidgad valfrihet inom hälso- och sjukvården är i hög grad
beroende av ökad effektivitet och vilja lill anpassning från organisationens
sida. Människor bör i ökad omfattning kunna söka vård när de behöver och på de
lider som passar dem. I regeringens förslag om utvecklingslinjer för hälso- och
sjukvården betonas en utbyggd jourservice inom primärvården som inkluderar
hembesök. Alt sådana är ett starkt önskemål från patienterna är ställt utom
allt tvivel.

Regeringen har också gett televerket i uppdrag all biträda
Östergötlands läns landstingskommun i ett projekt som syftar till alt med hjälp
av telekommunikationer förbättra servicen inom hälso- och sjukvården.

2.7 Valfrihet för äldre och handikappade

Länge har äldre och handikappade saknat egentliga
valmöjligheter när del gäller boende och vård; det system av åtgärder som vuxit
fram sedan början av 1960-talet har starkt förbättrat situationen för dessa
grupper. Social hemhjälp och färdtjänst har byggts ul till en mångskiftande
socialtjänst. Detta har skapat förutsättningar för allt fler äldre och
handikappade alt bo kvar i sill eget hem. En mångfald handikappålgärder har
utvecklats när del gäller t. ex. bilstöd, teletjänst och andra hjälpmedel.

Under senare lid har inletts ett genomgripande
förändringsarbete med utgångspunkt bl. a. i socialtjänstlagens och hälso- och
sjukvårdslagens gemensamma principer om normalisering och självbestämmanderätt.

Fortfarande är emellertid valfriheten begränsad för många.
Del är svårt för många handikappade all få ell arbete pä den öppna
arbetsmarknaden. Fortfarande bor många äldre och sjuka på institution trots att
de vill och kan klara sig i hemmet om de får hjälp och slöd.

Statsbidraget lill den kommunala hemtjänsten har nu lagts
om för att främja eget boende och ge kommunerna bättre möjligheler alt ordna omsorgen
efter lokala och individuella förutsättningar. Vidare avsätts fr. o. m.
innevarande budgetår (1984/85) särskilda statliga medel för förnyelsearbete.
Mer än 100 utvecklingsprojekt har hittills erhållit ekonomiskt slöd. En
fortsatt utveckling är således all vänta.

Skr. 1984/85: 202 21

I äldreberedningen (S 1981:01) pågår ett brett arbele för
att utveckla ett program för en förnyelse inom äldreomsorgen. Beredningen har
presenterat rapporter om bl. a. inflytande och delaktighet när det gäller
boende och vård. De ansvariga i kommuner och landstingskommuner överväger nu
vilka initiativ som kan tas.

Ett
förslag lill ny omsorgslag har nyligen lagts fram (prop. 1984/85: 176).
Valfriheten markeras genom att de särskilda omsorgerna skall ges på den
psykiskt utvecklingsstördes egen begäran och att tidigare möjligheter lill
tvångsvård las bort. Det understryks att vuxna utvecklingsstörda helst bör
kunna bo i egen bostad eller - om detla är möjligt - i små s. k. grupphem.

För min
del vill jag betona vikten av alt alla åtgärder för förnyelse med inriktning på
vidgad valfrihet och bättre service måste utgå från de äldres och de
handikappades behov och önskemål. Den enskilde skall så långt det är möjligt
kunna välja ett eget boende. Hjälp och service för detta ändamål skall ställas lill
förfogande.

Den grundläggande principen skall vara att äldre och
handikappade ges service och omsorg av god kvalitet oavsett var i landet de är
bosatta.

2.8 Valfrihet i boendet

Bostadspolitikens utformning spelar en nyckelroll för att
skapa social gemenskap, rättvist fördela alla former av samhällsservice och
skapa valfrihet för breda grupper av medborgare.

Bostadsmarknaden
var ända fram lill årtiondet efter andra väridskrigel i påtaglig obalans med
bostadsbrist, låg standard och dåliga boendeförhål-landen för stora grupper. Pä
1960-lalet beslöt regeringen alt satsa på det s. k. miljonprogrammet, vilket
ledde lill att vi nu nått långt bättre balans.

Nyproduktionen har dock inte ensam varit tillräcklig för
alt åstadkomma ett som helhet jämlikt och integrerat boende. De höga siandardmålen
i nyproduktionen har lett lill att ulrymmesslandarden är ojämnt fördelad och
till att olikheterna är stora mellan skilda bostadsområden.

En nödvändig förutsättning för ökad valfrihet är att
bostadsmarknaden som helhet erbjuder ett varierat utbud av bostäder med hög och
jämn kvalitet. Dessa förhållanden är bakgrunden lill det lioårsprogram för bostadsbeståndels
förbättring som riksdagen antog i december 1983 (prop. 1983/84:40 bil. 9, BoU
12, rskr 95).

Med detta program förskjuts tyngdpunkten i
bostadspolitiken frän bostadsbyggnadspolitik lill bostadsförsörjningspolilik.

För vissa
grupper finns det emellertid anledning att vidga synen på boendefrågorna.
Särskilt gäller delta de äldres och de handikappades boende. Jag har redan
tidigare vidrört denna fråga.

1 prop.
1984/85: 142 om förbättrade boendeförhållanden för gamla, handikappade och
långvarigt sjuka föreslås åtgärder som innebär ett närmande mellan
bostadspolitiska och socialpolitiska åtgärder. De utgår från all alla

Skr. 1984/85:202 22

har rätt till en egen bostad, till stöd, hjälp och vård i
bostadsmiljön och lill en god boendestandard. Genomförs förslagen i denna
proposition leder delta till bättre boendeförhållanden pä institutioner och lill
att eget boende och kvarboende blir reella alternativ även för de
befolkningsgrupper som för sin dagliga livsföring är beroende av stöd. hjälp
eller värd.

Samhällets insatser i närmiljön är redan i dag betydande
genom den stora utbyggnad av skolväsendet, socialtjänsten och den öppna vården
som skett på senare år. Genom ökad samverkan mellan dessa och exempelvis
föreningsliv och bostadsförvaliare kan resurserna utnyttjas bättre och av fler
boende. Därmed kan tjänster av särskild betydelse för gamla, handikappade och
sjuka stimuleras och den sociala miljön i området utvecklas.

Regeringen har i den nyssnämnda propositionen därför
föreslagit alt resurser skall avsättas för en femårig försöksverksamhet med integrerad
boendeservice — öppen för alla - men med särskild tonvikt på insatser som underiätlar
eget boende och kvarboende. Därmed vidgas valmöjligheterna även för gamla,
sjuka och handikappade, de som i sitt boende är särskilt beroende av samhällets
stöd,

2.9 Service från statliga myndigheter m. fl.

Del förslag till ny förvaltningslag som jag senare skall
redovisa (avsnitt 3.1) innehåller bestämda krav på god service lill
medborgarna.

Inom de statliga myndigheterna - och likaså inom de
allmänna försäkringskassorna - pågår en snabb omställning och utveckling av
servicen till medborgarna. Syftet är att på olika sätl anpassa samhällsservicen
och tjänsteutbudet bättre till medborgarnas, organisationernas och näringslivets
behov och önskemål. På regeringens uppdrag pågår en intensivsals-ning vid sju
myndigheter för att förbättra verksamhetens tillgänglighet för medborgarna,
dess organisation och innehåll. De sju myndigheterna är: Eksjö tingsrätt,
juridiska avdelningen inom Stockholms polisdistrikt, riksförsäkringsverket och
försäkringskassorna, arbetsmarknadsverket, bolagsbyrån inom patent- och
registreringsverket samt länsstyrelserna i Malmöhus och Örebro län.

En förbättrad service från statliga myndigheter
förutsätter ofta alt verksamhetens innehåll utvecklas. Inom många områden
sätter verksamhetens karaktär gränser för hur långt medborgaren kan ges
valfrihet i serviceutbudet. Inom socialförsäkringen finns sålunda strikta
regler för rätten till ersättningar som begränsar möjligheterna lill valfrihet.
I myndigheternas kontinuerliga arbete med att följa och utvärdera verksamheten
bör dock ingå att pröva om gällande regler kan ändras så alt samhällsservicen
bättre kan anpassas till den enskildes behov.

Skr. 1984/85:202 23

Försäkringskassornas service

Sedan flera år har man inom socialförsäkringsområdet
arbetat med att förbättra servicen lill allmänheten bl. a. genom att
handläggningen successivt har decentraliserats. Riksförsäkringsverket och
försäkringskassorna ingår bland de myndigheter som pä regeringens uppdrag skall
satsa intensivt på att utveckla servicen. Arbetet, som nyss påbörjats, kommer
bl, a. att innebära ökad utbildning av personalen, åtgärder för att åstadkomma
snabbare handläggning saml en utveckling av kontaktvägarna mellan myndigheterna
och allmänheten.

Serviceprogrammet inom arbetsmarknadsverket

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) genomför sedan början av år
1984 ett program med ätgärder för förbättrad service till arbetssökande och arbetsgivare.
Åtgärderna tar sikte pä att resurserna inom arbetsmarknadsverket sä långt det
är möjligt skall omfördelas till direkt förmedlingsarbete. Därigenom kan mer
lid ägnas ål kontakter med arbetssökande och arbetsgivare. För alt genomföra
omfördelningen av resurserna förenklas nu regelsystem och administration,
beslutsbefogenheter delegeras och modern teknik utnyttjas. Försök pågår på
flera orter med morgonöppna arbetsförmedlingar. Den centrala administrationen
dras ned såväl i Stockholm som i länen och resurserna tillförs förmedlingarna.
Under våren 1985 kommer vidare s.k. snabbförmedlingar att öppnas i Stockholm
och Göteborg. Dessa förmedlingar skall enbart erbjuda direkt platsförmedling
och vara öppna för alla arbetssökande, såväl arbetslösa som ombytessökande,
utan tidsbeställning.

Som en direkt följd av delegeringssträvandena kan
hanteringen av bl. a. rekryteringsstödet ske nära de arbetssökande. Beslut om detla
stöd fattas direkt av den enskilde arbetsförmedlaren. Tidigare skulle beslut om
bidrag av liknande art fallas på länsarbeisnämndsnivå. Den nya beslutsordningen
innebär alt arbetsgivarna snabbare får arbetskraft och all de arbetslösa får
vänta kortare lid på arbele.

Sedan den
1 januari 1985 gäller en ny ordning vid permillering (SFS 1984: 1008). Den nya
ordningen innebär all den som permitleras får sin ekonomi tryggad ulan att
behöva "stämpla"" hos arbetsförmedlingen. Förmedlingen kan
inrikta sin verksamhet på dem som är arbetslösa i stället för att lägga ned
resurser på tillfälligt permilterade, som nu har rätt lill full lön från
arbetsgivaren.

Den statliga regleringen minskar i fråga om slöd lill
handikappade. AMS får i stället möjlighet alt prioritera inom en given
totalram.

Förutom de förbättringar gentemot de arbetssökande som jag
tidigare redovisat förbättras också servicen lill arbetsgivarna. Varje
arbetsgivare skall i princip ha en kontaktperson. Motsvarande förändring
eftersträvas också för de arbetssökande, som i princip skall få sin
""egen"" förmedlare.

Skr. 1984/85:202 24

2.10 Service vid affärsverken

Statlig serviceverksamhet gentemot medborgarna sker i stor
utsträckning i affärsverksform. Härigenom kan för medborgarna betydelsefull
service drivas i effektiva former utan att därför sociala aspekter på verksamheten
behöver försummas. Teleavgifler kan på detta sätt i huvudsak vara desamma
oavsett bostadsorl. Posltaxan behöver inte differentieras trots att
verksamhetens lönsamhet varierar kraftigt mellan orter och skilda kategorier av
medborgare.

De statliga affärsverken har visat sig utomordentligt
effektiva. Kostnaderna för konsumenterna är i flera fall bland de lägsta i
världen. Viktig utveckling både av serviceinnehållet och av modern leknik har
kunnat bedrivas i affärsverken. Delta har kunnat ske samtidigt som man tagit
särskilda hänsyn till kommersiellt ointressanta verksamhetsgrenar, som haft
betydelse direkt för konsumenterna eller för medborgarna i mera indirekt
mening. Det senare gäller exempelvis de goda förutsättningar för genomförandel
av den statliga energipolitiken som närvaron av en dominerande statlig
affärsverksamhet på energiområdet medfört.

Affärsverken har också visat sig kunna bedriva industriell
verksamhet i full konkurrens med privata förelag. Affärsverket FFV och
domänverket är goda exempel på detla.

Under senare år har del i flera av affärsverken vidtagits
en rad åtgärder för att öka marknads- och kundorienteringen. Statsmakterna har
genom olika beslut i organisatoriska och finansiella frågor aktivt medverkat i
och understött denna förändringsprocess genom alt decentralisera viktigare
avgöranden från regeringen lill del enskilda affärsverket.

Verken satsar stora resurser på utveckling av den "kundnära"
personalen för att öka lyhördheten för krav och behov hos den enskilda kunden
och den totala marknaden. I takt med att marknadskunskapen ökar möjliggörs
även satsningar på nya tjänster till allmänhet och företag, vilket affärsverken
har goda förutsättningar för.

Statsmakternas styrning sker sålunda numera även bl. a. i
termer av krav på servicenivå. Arbetet med alt formulera och precisera
servicemål fortsätter i verken och i regeringskansliet. Även formerna och
metoderna för uppföljning av måluppfyllelsen övervägs.

För alt något konkretisera vad som f. n. pågår för att
förbättra servicen vill jag ge några exempel från televerkets och postverkets
områden. Både tele- och postverken har sedan länge fungerande kontakter med
störte företagskunder. Televerket samråder med sina kunder genom Näringslivets
lelekommiité och postverket via postens kundråd. Av intresse är att televerket
har för avsikt att i mera organiserad form ordna kontakter också med andra
konsumentgrupper. Ett inledande prov med serviceråd, som får en bred
representation frän folkrörelser och andra organisationer, kommer därför att
införas på tre teleområden. Serviceråden kommer att vara rådgi-

Skr. 1984/85: 202 25

vande organ för frågor som rör televerkets sätt alt
tillgodose konsumenternas intressen. Vidare planeras alt underförstå kvartalet
1985 inrätta ""televerkels förelagsservice". Avsikten är att
televerkels åtagande gentemot förelagskunderna skall definieras bättre än hittills
och anpassas till individuella kundbehov.

1 jämförelse med många andra länder är nivån på svensk tele-
och postservice hög. Det finns emellertid utrymme för vidareutveckling och
förbättringar. Som exempel kan nämnas den satsning postverket gör för att öka
servicenivån enligl postlidtabellen genom all öka antalet flygförbin-delser.
Tillförlitligheten i postbefordran kommer liksom f. n. alt följas upp.
Postverket avser vidare att behålla servicen i postkontoren och förbättra
anpassningen av öppettider till kundernas behov. Det introducerade kösystemet
kommer att utsträckas till ytterligare ett antal kontor.

För televerkets del kommer bl. a. en översyn och
modernisering av rutiner och regler för behandling av kundklagomål att ske. På
kort sikt kommer kundernas klagomål alt tas om hand snabbare. Vidare utvecklas
en generösare ersättning till kunder vid fel på telefonabonnemang. Betalningstiden
förlängs. Förutom alt kundkontakterna förbättras är det givetvis av avgörande
betydelse för televerkets service all leverans- och felav-hjälpningslider
motsvarar kundernas krav och att kvaliteten och framkomligheten i telenätet
hålls på en hög nivå. Som framgår av 1985 års budgetproposition (prop. 1984/85:100
bil. 8) avses avsevärda investeringar att genomföras i delta syfte under de
kommande åren.

3 Medborgaren i centrum

Medborgarnas välfärd är målet för all offentlig
verksamhet. Myndigheterna är till för medborgarna.

Detta bör vara självklart i en demokrati. Rester av en
gammal syn där medborgarna betraktades som undersåtar lever dock ännu kvar pä
sina håll i svensk förvaltning.

Det är angelägel alt detta synsätt försvinner och ersätts
av serviceanda. Myndigheternas handlande bör i långt störte utsträckning än f. n.
präglas av en vilja alt bistå den enskilde. Ändå är del av största vikt alt
konstatera alt svensk förvaltning är mindre byråkratisk och mera öppen för
insyn redan nu än i de allra flesta länder.

Viljan att slå lill tjänst måste genomsyra hela den
offentliga sektorn. Alla som arbetar där måste se till all medborgarnas behov
och önskemål ställs i centrum för arbetet. Del finns ingen anledning att i detla
avseende göra åtskillnad mellan l.ex. ijänsteproducerande myndigheter och
myndigheter med huvudsakligen rättstillämpande och kontrollerande funktioner.

Även om ett sådant synsätt genomsyrar svensk
statsförvaltning och kommunalförvaltning, kan detla inte befria myndigheter
från att hävda en

Skr. 1984/85:202 26

annan mening än en enskild. Lagtillämparen skall göra en
avvägning på lagens grund mellan olika intressen, där en enskilds, ell företags
eller en organisations intressen måste värderas i förhållande till andra
enskildas eller kollektivs.

För alt dessa intresseavvägningar skall kunna göras
riktigt och insiktsfullt krävs därför särskilda regler och särskilda garantier
för myndigheternas arbetssätt så all medborgarinlresset alllid präglar verksamheten.
Särskilt när del råder motsatsförhållanden mellan olika intressen, måste den
offentliga sektorn visa sin styrka genom alt i störte utsträckning än hittills biträda
den enskilde, ge honom råd och information, öppna sig för kritisk granskning
och visa medmänsklighet och förståelse för den enskilde. En sådan inriktning
ställer höga krav på de offenlliganställda och utsätter dem ibland för stora
påfrestningar.

Jag vill här erinra om den roll god samhällsinformation
spelar för medborgarnas möjligheter all tillgodogöra sig den offentliga
servicen. Informationsdelegationen har i sitt betänkande (SOU 1984:68)
Samordnad samhällsinformation pekat på en rad åtgärder som myndigheterna kan
vidta för att förbättra sin information lill medborgarna.

Av stor vikt är också att det offentliga språket präglas
av klarhet och enkelhet. Språkvårdsutredningens rapport (Ds C 1985:3)
Klarspråk, som innehåller förslag om hur arbetet med språket kan effektiveras,
är f. n. föremål för remissbehandling.

3.1 Rättssäkerheten stärks

I arbetet med alt förnya den offentliga sektorn bör
rättssäkerheten och rättstryggheten i övrigt ges hög prioritet.

Självklart innebär rättssäkerheten att ingen döms
oskyldig, alt ingen förpliktas till något utan laga grund och alt den som är
berättigad till något också kan få sin rätt. Lagar och andra författningar
skall utformas så, all enskilda och förelag i all rimlig utsträckning har
möjlighet alt förutse de rättsliga konsekvenserna av sitt handlande.

För rättstryggheten - ett vidare begrepp än rättssäkerhet
- är det samtidigt nödvändigt att människor skyddas mol brott och andra övergrepp.
Detta ställer krav på ell effektivt genomförande av lagstiftarens intentioner,
såväl när det gäller brott mot den enskilde som åsidosättande av lagskyddade
samhällsintressen, som ren luft, säker arbetsmiljö etc. 1 rättstryggheten ingår
med andra ord också all ändamålsenliga lagar lill mångsidigt skydd av
medborgarnas intressen verkligen får genomslag.

Rättssäkerheten i vidsträckt mening har också en serviceaspekt.
Jag tänker då på behovet av alt myndigheterna lämnar snabba, enkla och entydiga
besked och all myndigheterna räcker den enskilde en hjälpande hand så att han
kan ta lill vara sin rätt.

Samhället bör värna och utveckla alla dessa sidor av rättssäkerheten,
också serviceaspekten.

Skr. 1984/85: 202 27

Klart är nämligen alt enskilda ställs inför stora
svårigheter i sina kontakter med myndigheterna. Svårigheterna har blivit
alltmer kännbara i takt med att enskilda allt oftare har med myndigheter att
göra.

Förfarandet vid ansökan, anmälan, yttrande och
överklagande är inte sällan krångligt och tidsödande. Många människor har också
svårt att förstå innebörden av myndigheternas beslut. Även i övrigt är det vanligt
att enskilda behöver upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp för alt de
skall kunna ta till vara sin rätt.

Hjälpen kan ofta bäst och billigast lämnas av den
myndighet som har att handlägga ärendet. Men myndigheterna bislår inte alltid
den enskilde i önskvärd utsträckning.

Ett annat problem är all ärenden ofta prövas i för många
instanser. Detta leder till att ärendenas slutliga avgörande fördröjs.

Det är angeläget att man nu kommer lill rätta med dessa
problem.

Justitieministern
avser därför att inom kort lägga fram ett förslag lill en ny förvaltningslag.
Efter samråd med honom vill jag här redogöra för vår gemensamma syn på hur den
nya lagen i stort bör utformas.

Lagen bör ersätta den nuvarande förvaltningslagen
(1971:290, ändrad senast 1982: 332) och liksom denna reglera hur myndigheterna
skall handlägga sina ärenden. Men den skall ha ell vidare syfte. Den skall
inte bara slå vakt om de traditionella kraven på opartiskhet, omsorgsfull
handläggning, enhetlig bedömning osv. ulan också inriktas på att motverka
krångel, förkorta väntetiderna och underlätta kontakterna mellan myndigheterna
och medborgarna.

Vidare bör en ny förvaltningslag ha till syfte att
motverka de svårigheter som enskilda medborgare har med den språkliga utformningen
av myndigheternas skrivelser och beslut. Ålderdomliga, stela och
svårbegripliga formuleringar försvårar ofta läsningen i onödan.

Nya regler om snabb och enkel handläggning och om lätibegripligl
myndighetsspråk kommer därför att ingå i lagförslaget. Vikten av åtgärder av
del slag som språkvårdsutredningen föreslagit understryks ytleriigare av detta.

I lagen bör även ingå regler om myndigheternas
serviceskyldighet. Enskilda skall l.ex. kunna få hjälp med alt fylla i
ansökningsblanketter o.d. hos myndigheterna.

En vanlig orsak till att förfarandet hos myndigheterna
ibland blir krångligt och drar ut på liden är alt den som vänder sig lill en
myndighet ofta hänvisas att la kontakt med andra myndigheter för alt få de
intyg, yttranden, registerutdrag och liknande som behövs för att få ärendet
avgjort.

Jag anser
alt det i många fall är lämpligt att myndigheten själv lar den kontakt med
andra myndigheter som behövs för att utredningen i ärendet skall bli
tillräcklig. Även i övrigt måste myndigheterna samverka i sina servicesirävanden
för all det skall bli enklare för enskilda att ha med dem att göra. Detta bör
slås fast och utvecklas i den nya lagen.

Skr. 1984/85:202 28

Många människor är ovana vid att uttrycka sig skriftligt
och har därför svårt alt meddela sig med myndigheterna. Skriftliga meddelanden
är också ofta tidsödande. Många gånger är del därför ändamålsenligt med
muntliga inslag i förvaltningsförfarandet. Jag tänker då inte bara på formliga
muntliga förhandlingar. I viss utsträckning bör man också kunna tillgodose
behoven genom mera informella telefonkontakter och sammanträffanden mellan l.ex.
föredraganden och den enskilde.

I den nuvarande förvaltningslagen finns en regel om all
den som vill lämna uppgifter muntligt i sitt ärende skall få tillfälle till
det. Den regeln bör byggas ut. Behovet av muntliga inslag i handläggningen bör
i fortsättningen bedömas med särskild hänsyn till att det måste bli enklare för
enskilda alt ha med myndigheterna att göra.

Den nya lagen bör också reglera myndigheiernas möjligheler
att själva rätta felaktiga beslut. Här finns utrymme för avsevärda
förbättringar.

En vanlig anledning lill alt ett beslut behöver rättas
till är att det kommer fram nya omständigheter som myndigheten inte kände lill
när den fattade belutet. Förbiseenden eller rena felaktigheter från myndigheiernas
sida kan inte alllid undvikas i en så omfattande verksamhet som många myndigheter
bedriver.

Behovet att ändra orikliga beslut tillgodoses f. n. främst
genom prövning i högre instans efter överklagande. Om myndigheterna i ökad
utsträckning själva rättar sina beslut, kan handläggningsiiderna förkortas och
förfaran-del förenklas och förbilligas lill gagn för både allmänheten och
myndigheterna. Ett sådant förfarande kan också bidra lill att stärka
medborgarnas förtroende för myndigheterna.

Den nya förvaltningslagen bör utformas så, att
myndigheterna själva skall kunna rätta också en del av sina överklagade beslut.
För att sådana rättelser skall kunna göras snabbi och enkelt bör man överge den
nuvarande ordningen att klaganden skall ge in sitt överklagande till
överinstansen. 1 stället bör man föreskriva att klaganden skall vända sig till
den myndighet som har fattat beslutet.

Lagen bör bli enkel, klar och kort. Detla är väsentligt
inte minst med tanke på att den skall tillämpas av många tjänstemän av vilka en
stor del inte är jurister. För all underlätta tillämpningen bör man sä långt
som möjligt behålla lydelse och motiv lill sådana beslämmelser som förs över
frän den gamla lagen till den nya ulan ändring i sak.

En ny serviceanda hos myndigheterna skapas naturligtvis
inte huvudsakligen genom lagstiftning. Men den nya förvaltningslagen bör kunna
bli en viktig utgångspunkt för det nytänkande och de fortsatta förändringar som
behövs ute hos myndigheterna. Lagen bör där användas som ett stöd vid
utbildning och allilydpåverkan. Avsikten är att man från regeringskansliets
sida tillsammans med statens institut för personalutveckling (SIPU) skall stå
beredd att bistå myndigheterna med utbildningsmaterial och förslag till ulbildningsmelodik.

Skr. 1984/85:202 29

En särskild fråga, som har samband med myndigheternas
möjligheter att själva rätta sina beslut, är vad myndigheterna skall göra när
det uppkommer misstanke om fel i ell personregister som förs med hjälp av ADB.
Av erfarenhet vet man alt också uppenbara fel i sådana sammanhang kan vara
svåra alt få rättade.

Fel av det här slaget kan orsaka den enskilde betydande
ölägenheter. Detta gäller inte minst när de registrerade uppgifterna har
vidarebefordrats lill andra myndigheter. Felen måste därför rättas snabbt och
effektivt.

Regeringen har därför uppdragit åt dala- och
offentlighetskommittén (Ju 1984:06) att undersöka hur man kan förbättra
möjligheterna att rätta och förebygga spridning av oriktiga uppgifter i ADB-register.
Kommittén skall samtidigt utreda frågan om användningen av personnummer i
samhället.

För att snabbi få till stånd åtgärder har regeringen
dessutom uppdragit ål datainspektionen att utarbeta rekommendationer om vilka
åtgärder som myndigheterna bör vidta i dessa situationer. Inspektionen har
redovisat uppdraget i en skrivelse den 15 mars 1985. Rekommendationerna kommer
inom kort att tillställas berörda myndigheter.

3.2 Färre och enklare regler

Lagstiftning är ett av de viktigaste medlen för förändring
och förnyelse av samhället. Som framgår av del jag nyss sade har lagstiftaren
en betydelsefull roll också i arbetet med att förnya den offentliga sektorn.

Det innebär inte att lagstiftning alltid är det
lämpligaste medlet all styra samhällsutvecklingen, inte heller alt del alltid
är ändamålsenligt med många och detaljrika regler. Jag anser att vi på
åtskilliga områden har för många och krångliga detaljregler.

Jag skall i del följande redovisa min syn på förhållandel
mellan regering och myndighet i detta avseende (avsnitt 4) och också nämna
förhällandet myndighet-näringsliv. Jag kommer i ett senare avsnitt (6) också
all behandla förhållandel stat-kommun.

Antalet regler i samhället har ökat under senare år.
Ökningen gäller framför allt sådana regler som myndigheter under regeringen
beslutar. Detta illustreras av att myndigheterna varje år beslutar ungefär tre
gånger så många författningar som riksdagen och regeringen tillsammans.

Ju mer invecklade reglerna blir - och ju flera de blir —
desto större är risken all de i onödan fördyrar verksamheten hos staten,
kommunerna, företag och enskilda, desto störte är också risken att de
sammantagna blir så omfattande och oöverskådliga all de inte tillräckligt
påverkar dem de avser.

Därför måste reglerna i samhället bli färre och enklare.

Det sagda kan självklart inte tolkas så alt en reglering
generellt är av ondo. Klara regler i angelägna ämnen ger effektiva lösningar på
intressekonflikter och leder lill enhetlighet, snabb handläggning och
rättssäkerhet.

Skr. 1984/85:202 30

För detta ändamål förelade regeringen våren 1984 riksdagen
en proposition om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och
råd, vilken antogs av riksdagen (prop. 1983/84: 119, KU 25, rskr 245). Den följdes
sedan upp genom att regeringen beslutade vissa ändringar i författningssamlingsförordningen
(1976: 725, omtryckt 1984: 212) om hur myndigheterna skall utforma sina
föreskrifter m. m. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 1984. Programmet för
regelförenkling sammanfattas på s. 26-28 i propositionen.

Programmet innebär bl. a. att den översyn av befintliga bemyndiganden
som har påbörjats i regeringskansliet fullföljs. Också uppdrag till myndigheterna
att besluta anvisningar och allmänna råd ses över. Översynen sker områdesvis.

Jag vill också nämna all enligt
författningssamlingsförordningen varje myndighet fr.o.m. den 1 juli 1986
fortlöpande skall föra en förteckning över sina författningar och allmänna råd.
Förteckningen skall tillhandahållas allmänheten. Ett exemplar skall varje år
överlämnas lill regeringen i samband med myndighetens anslagsframställning.

För att man skall bli av med kvarglömda och föråldrade
regler har förteckningsskyldigheten kombinerats med en "stupstock".
Stupstocken innebär att författningar och allmänna råd, som inte tas upp i
förteckningen, upphör att gälla automatiskt.

Ett område där översynen redan har kommit långt är del
statliga arbets-givarområdet. Här upphävde regeringen i höstas ett stort antal bemyndiganden.
Samtidigt beslutade regeringen s.k. solnedgångsförordningar av innebörd alt
sådana regler på området, som myndigheter under regeringen har beslutat, upphör
att gälla den 1 oktober 1985, om de inte dessförinnan omprövas och förnyas
(Regeringens förordningsmotiv 1984:7. SFS 1984:778-791). Tanken är att man på
så sätl skall bli av med regler som inte längre behövs och alt regler som bör
behållas skall förenklas så mycket som möjligt. Liknande översyner pågår på
andra områden.

En särskild roll i förenklingssträvandena spelar arbetet
med alt förenkla myndigheternas regelgivning gentemot näringslivet. Del arbete
som bedrivs inom den s. k. normgruppen (1 1983: H), formellt knuten till industridepartementet,
ingår som ett viktigt led i den nya industripolitiken. Den syftar lill all
skapa förutsättningar för en stabil och gynnsam miljö för industriell tillväxt
och förnyelse. Normgruppen har nyligen ombildals och fått ett förstärkt sekretariat.

Regeringen har i ett beslut tidigare denna dag. på
föredragning av industriministern, meddelat tilläggsbestämmelser för
normgruppen. Jag vill här helt kort erinra om huvuddragen i det sjupunktsprogram
som skall gälla för gruppens fortsatta arbete.

Arbetet skall ha en bred ansats och omfatta samtliga
samhällssektorer som har reglering som är av väsentlig betydelse för
näringslivet och dess utveckling. Mot den bakgrunden har alla myndigheter med normgivning

Skr. 1984/85:202 31

gentemot näringslivet i årets budgetdirektiv uppmanats att
redovisa pågående eller planerat förenklingsarbete. Inom ramen för den breda
ansatsen bör dock koncentrerade insatser göras på vissa prioriterade områden.
Vidare gäller för gruppen att både befintliga och nya regler berörs samt alt
reglerna skall bedömas i sitt konkreta sammanhang och praktiska tillämpning.
Bl. a. kommer frågor om information och service från myndigheterna att härvid
bli centrala. Arbetet skall vidare syfta lill att bl. a. efter exempel av nu
pågående frikommunförsök få till stånd försöksverksamhet där nya vägar söks för
att uppnå de syften för vilka regleringarna tillkommit. Ytleriigare en uppgift
för gruppen är att beakta behovet av incitament för myndigheterna. Enligl vad
som anges i tilläggsbestämmelserna är regeringen beredd att på försök för
några myndigheter som lämnar förslag om förbättrad service lill näringslivet
beakta detta vid medelstilldelningen.

4 Regeringens förhållande till sina myndigheter 4.1
Allmänna utgångspunkter

Ett väl fungerande samspel mellan regeringen och dess
myndigheter utgör, liksom ett väl fungerande samspel med kommunerna och
landstingskommunerna, en avgörande förutsättning för möjligheterna att
utveckla den offentliga sektorn. De krav som i dag ställs på statsmyndigheter
och kommuner att med begränsade resurser förbättra sin verksamhet och sin
service lill medborgarna förutsätter förändringar i detta samspel. De förändringar
som behöver göras i förhållande till de statliga myndigheterna ryms helt inom
gällande konstitutionella rollfördelning mellan statsmakterna och
myndigheterna. Till relationerna stat-kommun återkommer jag, som nämnts, i det
följande.

Följande
förändringar är nödvändiga. Statsmakterna bör tydligare ange vad man förväntar
sig att myndigheterna bör åstadkomma i fråga om verksamhetens resultat.
Myndigheterna bör samtidigt ges ökad frihet och ökat eget ansvar genom minskad
detaljreglering och ökad ramstyrning genom uppställande av ekonomiska ramar.
Rättssäkerheten för enskilda bör också fördjupas.

Statsmakterna
och myndigheterna måste göra sina ställningstaganden så, alt de läcker längre
perioder för att fä en bättre framförhållning och möjligheler till en stabil planering
av verksamheten. Delta bör också gälla de ralionaliseringsmäl som regering och
riksdag ställer upp för myndigheterna. 1 utvecklingsarbetet bör regeringens
stabsorgan, främst riksrevisionsverket (RRV) och statskontoret men också
statens arbetsmarknadsnämnd (SAMN) m. fl., utnyttjas i ökad utsträckning.

Därutöver
behöver regeringen använda sig av en mer aktiv utnämnings-politik vid
rekrytering och tillsättning av myndighetschefer. Utbildningen av dessa bör
också intensifieras.

Skr. 1984/85:202 32

En förändring enligt dessa linjer knyter ett klarare
politiskt ansvar för verksamhetens inriktning till regeringen. Därigenom stärks
den politiska demokratin.

Den föreslagna inriktningen ger större utrymme för
statligt anställda pä alla nivåer att utnyttja sitt yrkeskunnande och ökar
deras motivation. Därigenom kan service och effektivitet förbättras,

1 det följande kommer jag alt utveckla min syn på de
principer jag nu presenterat. Därvid kommer jag också att gå in på olika slag
av åtgärder som aktualiseras för att förändringar skall kunna genomföras. Jag
avstår emellertid från alt i detalj precisera förslagen inom sådana områden där
verksledningskommittén (C 1983:04) väntas lägga förslag inom kort. Jag har i
dessa frågor samrått med cheferna för justitie- och finansdepartementen.

4.2 Minskad detaljreglering

Minskad detaljreglering syftar lill att ge
handlingsutrymme och möjlighet att utnyttja resurserna effektivare. Härigenom
kan också effektiviteten förbättras i den styrning som bör vara kvar genom att
reglerna blir lättare att överblicka och förmedla lill de myndigheter som skall
tillämpa dem.

Den ökade användningen av ramlagar har fört med sig
långtgående bemyndiganden för myndigheterna alt utfärda föreskrifter. I
praktiken har delta lett till alltför många myndighetsföreskrifter. Sedan länge
har ett arbete bedrivits för att minska den statliga detaljregleringen av
kommunerna och landstingskommunerna. På senare tid har uppmärksamheten även
riklats på myndigheternas reglering av näringslivet.

Enligt min mening måste man klarare precisera och därmed
begränsa de bemyndiganden som ges myndigheterna via ramlagstiftning. En fråga
blir då hur detaljerade regeringens ställningstaganden bör vara. Hithörande
frågor ses nu över i regeringskansliet liksom av verksledningskommittén. Jag
hänvisar också lill vad som sägs i avsnitten Medborgaren i centrum och
Förhållandet stal —kommun.

Vid sidan av budgelregleringen och budgetprocessen sker
styrningen av de statliga myndigheterna via allmänna verkssladgan (1965:600,
ändrad senast 1983:342), myndighelsinstruktioner, olika specialförfattningar
och enskilda regeringsbeslut liksom i vissa fall genom kollektivavtal. Den
ekonomiska styrningen sker främst via budgetanvisningar och regleringsbrev.
Åtgärder har redan vidtagits för att minska den ekonomiadministra-liva, personaladminislraliva
och organisatoriska detaljregleringen av myndigheterna.

Detaljregleringen i regleringsbreven har under senare år
avsevärt minskats och myndigheterna har getts ökad frihet all disponera sina
ekonomiska resurser. I den av regeringen fastställda budgethandboken finns
föreskrifter om regleringsbreven. De medger en ytleriigare frihet i medelsdis-

Skr. 1984/85:202 33

positionen jämfört med tidigare praxis. Regeringen har
inför budgetåret 1984/85 ökat, och överväger att fr. o. m. budgetåret 1985/86 ytteriigare
öka, handlingsfriheten i användningen av anslagen.

Också i fråga om den icke ekonomiska styrningen har det
skett en utveckling mot färre detaljregler och färre beslut som behöver
underställas regeringens prövning. Detta gäller inte minst på det personaladministraii
va området.

Fortfarande binds dock l.ex. myndigheternas interna
organisation i instruktioner, som därtill ofta knutils till ställningstaganden
i riksdagen. Organisation och rutiner binds dessutom av
handläggningsföreskrifter från regeringen.

En sådan ordning försvårar för myndigheterna att utnyttja
sina resurser flexibelt och begränsar möjligheten att förändra verksamheten
efter de krav som ställs på service och effektivitet.

Jag avser att inom kort föreslå regeringen att hithörande
frågor och frågor i anslutning härtill, bl, a. utformningen av allmänna
verksstadgan, behandlas av en särskild utredare. Direktiven för utredaren
kommer att knytas lill de krav på myndigheternas arbete som är avsedda att
redovisas i en ny förvaltningslag (jfr avsnitt 3.1).

Ett viktigt skäl till denna utredning är också alt antalet
regler av generell karaktär som riktar sig lill myndigheterna är utomordentligt
stort. Antalet leder till oöverskådlighet och många av de regler som gäller
torde i praktiken ha ingen eller mycket begränsad inverkan på myndigheterna.
Sådan styrning som regeringen måste utöva riskerar därigenom att förlora i
styrka och genomslagskrafl.

4.3 Aktivare styrning av verksamhetsinriktningen

I stället för att styra genom att i detalj reglera myndigheiernas
verksamhet, organisation och arbetsformer anser jag att regeringen på ett mer
aktivt sätt än tidigare bör ange vad myndigheterna skall åstadkomma och la
klarare ställning lill sådana avvägningar som myndigheterna aktualiserar i sina
anslagsframställningar.

I vissa fall kan det vara möjligt för regeringen alt
formulera konkreta mål medan del i andra fall får ges vägledning som mer
precist än hittills anger vilken inriktning en myndighet bör ge verksamheten
under en viss period eller vilken förändring av inriktningen som myndigheten
bör sträva efter.

Naturligtvis bör de traditionella formerna för alt
överbringa regeringens budskap till myndigheterna användas även för mer akliv
styrning. Det gäller särskilda direktiv för myndigheternas
anslagsframställningar, regleringsbrev, instruktioner och andra författningar m.m.
Därutöver bör i störte utsträckning än f. n. kontakter kunna las för
erfarenhets- och informationsutbyte mellan departement och myndigheter.

En mera precis bestämning av verksamhetsinriktningen i
myndigheterna kräver i själva verket ett sådant mera aktivt samarbete mellan
myndighet 3
Riksdagen 1984/85. I saml. Nr 202

Skr.
1984/85:202 34

och departement. Nödvändiga detaljkunskaper om
verksamhetens förutsättningar finns inte alltid i departementen.

Jag förordar sålunda alt regeringens styrning av
myndigheterna utvecklas till både innehåll och former i syfte att förbättra
möjligheterna för myndigheterna att leva upp till de skilda krav som ställs på
dem. Verksledningskommittén kommer att behandla hithörande frågor. När
resultatet av kommitténs arbete föreligger, finns del anledning att återkomma lill
dessa frågor.

4.4 Ökad långsiktighet — bättre uppföljning och
utvärdering

En viktig förutsättning för att myndigheterna skall kunna
uppfylla de krav som ställs pä dem är alt de får möjlighet till framförhållning
i sin verksamhet. Jag anser därför att statsmakterna bör lägga fast de ekonomiska
förutsättningarna för myndigheternas verksamhet för mer än ett budgetår i
sänder.

En utveckling mol ett mer långsiktigt synsätt vad gäller myndigheiernas
ekonomiska villkor har också skett under senare år. Detla har kommit till
uttryck i regeringens direktiv för myndigheternas anslagsframställningar. För
budgetåret 1986/87 kräver dessa direktiv alt myndigheterna redovisar en real
resursminskning med 5% under en treårsperiod. Detta krav har sålunda nu ersatt kravel
på redovisning av en ettårig minskning med 2%.

Det fleråriga alternativet har tidigare funnits som tilläggsalternaliv
till det ettåriga. F.n. tillämpas flerårsalternativet för ett begränsat anlal
myndigheter.

Jag menar att man måste gå vidare på denna väg och mera
regelbundet lägga fast myndigheternas ekonomiska förutsättningar för l.ex. en
treårsperiod. 1 ett sådant syslem skulle en mer genomgripande budgetprövning
behöva göras endast vart tredje år. Mellanliggande års budgetprövning får uppföljningskaraklär.
Härigenom skulle vidare möjliggöras en mer djupgående analys av myndigheiernas
normgivnings- och tillsynsverksamhet m. m. samt de transfererings- och
bidragssystem som myndigheten administrerar.

Verksledningskommittén överväger Ln. vilka krav en sådan
ordning ställer när det gäller myndigheiernas underlag för statsmakternas ställningstaganden
och hur statsmakternas beredning av budgetfrågorna skall kunna fördjupas. Redan
i det nuvarande systemet bör förbättringar göras vad gäller ålerföring av
information om ekonomiska ulfall m. m. Ett uppdrag har därför lämnats till RRV
som nyligen redovisat förslag till förbättringar i denna fråga.

Frågan om ökad långsiklighet vid budgetering av
myndighetsanslag utgör en vikiig del av verksledningskommilténs uppdrag. Regeringen
bör ta ställning lill frågan om hur långsikliga system mer permanent skall
utformas när denna kommittés arbele är avslutat. I årets finansplan saml i

Skr. 1084/85:202 35

direktiven för myndigheternas anslagsframställningar för
nästa budgetär har viktiga steg tagils mol en ökad långsiklighet. Del är
angeläget att få praktiska erfarenheter av olika tänkbara lösningar. Därför bör
ett mindre antal myndigheter redan år 1985 ges särskilda direktiv alt ta fram
ett fördjupat underlag för regeringens ställningstagande inför nästa års budgetarbete.
Ett förberedelsearbete härför pågår inom regeringskansliet i nära kontakt med verksledningskommitién.

En viktig
fråga i detta sammanhang är möjligheterna att för förvaltningsanslag föra över
medel från ett budgetår till nästa. Ökade sådana möjligheter medger en mer
långsiktig planering av resursförbrukningen. Uppdrag kommer inom kort att
lämnas RRV alt komma med förslag lill åtgärder som ger ökade möjligheter all
överföra medel mellan budgetår.

4.5 Fortsatta effektivitets- och servicekrav

Traditionella krav på insyn, rättssäkerhet och oväld måste
upprätthållas för statsmyndigheternas och kommunernas verksamhet. Endast om den
offentliga verksamheten bedrivs effektivt och om medborgarna samtidigt dessutom
ges en god service, kan förtroendet för den offentliga sektorn bevaras och
utvecklas. Det blir naturligt alt föra in starkare effektivitets-och
servicekrav från statsmakternas sida i det syslem med treåriga budgetramar för
myndigheiernas förvaltningsanslag som jag redogjort för i det föregående.

Närmare överväganden om hur det skall ske kan göras i
anslutning lill den verksamhet som jag nyss har redovisat och sedan verksledningskommilténs
förslag prövats. Även beslutsprocessen för anskaffning och finansiering av ADB-investeringar,
som statskontoret utrett på uppdrag av regeringen, är en effektivitetsfråga som
bör kunna prövas närmare i anslutning till nämnda försöksverksamhet.

Jag avser inom kort återkomma till regeringen om frågor
som rör användningen av ADB i statsförvaltningen. Även servicekraven på
verksamheten och hur dessa skall komma lill uttryck bör kunna prövas i försöksverksamheten,
där regeringen bör få möjlighet alt la mer preciserad ställning lill
inriktningen av de verksamheter som berörs.

Genom alt kraven pä effektivitet och produktivitet sälis
in i ett längre perspektiv ges myndigheterna viktig stimulans att kritiskt
granska sin verksamhet och alt omprioritera och ompröva den.

Detta innebär
naturiigtvis också ett tryck pä au ha rationella rutiner för intern
administration m. m. Statskontoret har i februari 1985 fått i uppdrag att
genomföra en försöksverksamhet, där metoder att mäta och minska kostnaderna för
iniernadministralionen prövas i ett större sammanhang ("INKA-projeklet").
Underlag för överväganden i denna del kan bl. a. hämtas från detla projekt och
från produktiviietsstudierna inom den förut omnämnda expertgruppen för studier
i offentlig ekonomi (ESO).

Skr.
1984/85:202 36

När det gäller servicekraven på myndigheterna vill jag
erinra om att jag har gett SIPU i uppdrag att hjälpa till med viss planering m.
m. av åtgärder som syftar lill att förbättra myndigheternas service m. m.

1 detta sammanhang bör även nämnas alt RRV fått i uppdrag
att belysa hur servicen kan förbättras i olika offentliga verksamheter utan att
resursinsatsen ökas.

4.6 Förhållandet till affärsverken

För affärsverkens del ställer statsmakterna upp konkreta
mål för lönsamhet och avkastning samt för servicenivåer, laxeutveckling, m.m.

Riksdagen har för varje affärsverk uttalat de övergripande
målen för verksamheten. För l.ex. både televerket och postverket gäller krav på
riksläckning som en grundläggande utgångspunkt.

En precisering av dessa frågor bör göras i anslutning till
verkens flerärs-planer. En ökad tyngdpunkt på effektivitets- och servicekraven
i framtiden från statsmakternas sida kräver i sin tur en ökad uppmärksamhet pä
uppföljningsarbete och formerna för detta.

De krav som regeringen ställer på affärsverken bör också i
tillämpliga delar gälla affärsverkens bolag. Det innebär att man behöver
utveckla koncernbegreppet för affärsverken och deras bolag. Betydande olikheter
finns dock mellan affärsverken, vilket kan resultera i olika lösningar vad
gäller styrning och kontroll. Till denna fråga återkommer jag i det följande.

4.7 Ökat utnyttjande av stabsorganen

Minskad detaljreglering, ökade krav på uppföljning m.m.
förutsätter engagemang även av regeringens stabsorgan. Jag anser därför att det
är nödvändigt all knyta arbetet i stabsorganen närmare arbetet i regeringskansliet
bl. a. för alt öka möjligheterna lill samordning av stabsorganens insatser i
samband med den fördjupade budgelbehandlingen av myndigheternas verksamhet.
Med stabsorgan syftar jag främst på RRV och statskontoret, men också på
statens arbetsgivarverk (SAV), SAMN och SIPU.

Bl. a. behovet av ökad uppföljning och kontroll vid den
förändrade styrningen gör det också angeläget att ge RR' en större roll i fråga
om redovisningsrevisionen. Också i denna fråga kan väntas synpunkter och
förslag från verksledningskommittén.

4.8 Aktivare utnämningspolitik — chefsutbildning

Den förändring av relationen mellan statsmakterna och
myndigheterna som jag nu har dragit upp riktlinjer för har en direkt återverkan
på myndigheternas ledningsfunktion. Mol denna bakgrund behöver åtgärder vidtas
när del gäller personalpolitiken i fråga om de högsta cheferna i slatsförvall-

Skr.
1984/85:202 37

ningen. Åtgärderna i fråga skall inriktas mot mera aktiva
insatser vad avser såväl rekrytering och rörlighet som utveckling och
utbildning. Jag återkommer i ell senare avsnitt lill dessa frågor.

5 Arbetet inom de statliga myndigheterna

1 avsnittet om regeringens förhållande lill sina
myndigheter nämns förslag om ökad långsiklighet, aktivare styrning, minskad
detaljreglering och aktivare utnämningspolitik. Dessa syftar lill all ge
myndigheterna störte frihet att sköta sina inre angelägenheter i kombination
med ett förstärkt genomslag för regeringens och riksdagens intentioner
beträffande verksamhetens inriktning.

Jag kommer senare att föreslå regeringen åtgärder som kan
underlätta för myndigheterna att driva sitt arbete mera långsiktigt och med ett
ökat ansvar för de inre angelägenheterna.

Jag redovisar här vissa grundläggande drag i dessa
förslag. Den närmare utformningen av olika åtgärder bör ske först sedan verksledningskommitién
lämnat sitt belänkande.

5.1 Ledningen av myndigheterna

De ökade krav som jag nyss redovisat kan förverkligas
endast om ledningen av myndigheterna sköts med stor yrkesskicklighet, stark ansvarskänsla
och initiativkraft och med lojalitet mol de mål regering och riksdag ställer
upp.

Det finns i dag tre grundmodeller för ledning av de
statliga myndigheterna. En form är all chefen ensam är högsta beslutande
instans i myndigheten, s.k. enrådighelsverk. En annan ledningsform är ämbelsmannastyrel-sen.
Den vanligaste ledningsformen är kombinationen av lekmannastyrelse och
generaldirektör.

Styrelserna har oklara befogenheter och har ett oklart
ansvar i förhållandet till både regeringen och verkschefen. Jag anser - som
också framgår av direktiven för verksledningskommitién (Dir 1983:48) - att
klarlägganden i dessa avseenden är mycket angelägna.

Av särskild vikt är att avgränsa styrelsernas roll
gentemot regering och riksdag. Styrelsen måste fullgöra de uppgifter och följa
de föreskrifter och direktiv som ges i lagstiftningen och av regeringen. Den
skall inte ha någon självständig allmänpolitisk uppgift.

Den verkställande ledningen i myndigheterna har ett stort
ansvar för att verksamhetsmålen uppnås. Det är bl. a. mot den bakgrunden som
man bör se de åtgärder rörande rekrytering, rörlighet och utbildning av
myndigheternas chefer som jag tidigare förutskickal. När utbildningen av
verksledningar skall läggas upp, kommer jag bl. a. att fästa särskilt avseende
vid frågan om systematisk och professionell rekrytering.

Skr.
1984/85:202 38

Vid rekrytering av chefer för myndigheter finns det vidare
skäl alt utnyttja de positiva värden för såväl verksamhet som individ som en
ökad rörlighet för verkschefer kan ge. Motsvarande åtgärder bör enligt min
mening också omfatta chefsskiklet närmast under verkschefen.

Med undantag för bl.a. affärsverken beslutar f.n.
regeringen om tillsättning av chefstjänster hos myndigheterna t.o.m.
byråchefsnivå. Som ett led i strävandena alt ge myndigheterna ökade möjligheler
alt utnyttja rekryteringen av befattningshavare för utveckling och styrning av
organisationen avser jag all föreslå regeringen att ge myndigheterna
ytterligare utvidgad beslutanderätt i chefstillsätlningsärenden. Detta kräver
att en chefsförsöijningsplanering på myndigheterna utvecklas.

En ökad rörlighet är också önskvärd på den chefsnivå i
verken som finns närmast under verkschefen.

Jag kommer därför alt efter kontakter med de fackliga
organisationerna föreslå ändringar av anställningsformerna i chefsfunklionen
för nylillträ-dande högre chefer. Enligt min mening bör ett samarbete utvecklas
mellan myndigheter och departement som gör ett planerat och i liden väl
avpassat byie på chefsposter inom myndigheten till ett naturligt och av alla
förväntat inslag i myndigheternas personalpolitik. Detta är av särskild vikt
för alt undvika de i dag mycket stora mänskliga problem som inträffar när ett
byte måste framtvingas. En sådan ordning för chefsförsörjningen bör också
medföra en breddning av chefernas kompelens och en personlig stimulans för de
berörda.

Med början år 1980 genomfördes ett utbildningsprogram för
verkschefer, deras ställföreträdare samt cheferna närmast därunder. Utvärderingen
av utbildningen visar all den gett upphov till och kunnat stödja ansträngningar
alt effeklivera arbetet i myndigheterna. Verksledningskommitién har i uppdrag
att föreslå fortsatta utvecklings- och utbildningsåtgärder för myndigheiernas
verkställande ledning och deras styrelser eller motsvarande. Därtill skall man
precisera förslag om styrelsernas roll, sammansättning m. m. De hittills vunna
erfarenheterna antyder att en anknytning till den fördjupade budgetberedning
som jag tidigare har aviserat kan vara lämplig.

5.2 Verksamhetsutveckling vid de statliga myndigheterna

Större handlingsfrihet för myndigheterna m. m.

En ökad frihet för myndigheterna alt själva leda, planera
och organisera sin verksamhet är en förutsättning för ett fullt resultatansvar
för myndighetsledningarna. Ett sådant ansvar avser då såväl kostnader som
verksamhetsresultat.

Som jag tidigare redovisat kommer jag inom kort all
föreslå regeringen alt bemyndiga mig alt tillkalla en särskild utredare som
skall se över allmänna verksstadgan och vissa andra administrativa
författningar.

Jag avser också au föreslå regeringen all begära
riksdagens bemyndi-

Skr. 1984/85:202 39

gande alt häva sådana bindningar i tidigare riksdagsbeslut
om myndigheternas inre organisation som kan hindra ett fullt ansvarstagande.

Den tidigare nämnda möjligheten att införa treåriga
resursramar för myndigheiernas förvaltningskostnader skulle kunna underlätta
för dem alt planera och driva sin verksamhet mer effektivt. Statsmakterna får
dessutom möjlighet all genomföra fördjupade analyser av verksamheten.

Ytterligare en stimulans för att engagera myndigheterna
all aktivt söka effeklivera verksamheten är att överskott pä grund av
besparingar och rationaliseringar, utöver de fastställda kraven, bör kunna
användas även för t. ex. utvecklingsarbete och utbildningsinsatser hos
myndigheterna.

En fortsatt utveckling av avgiftsfinansiering bör också
kunna bidra till effektivering i kombination med stärkt handlingsfrihet hos
myndigheterna. I särskilt hög grad gäller detla myndigheter som finansieras
genom avgifter på de tjänster man gör åt andra myndigheter. Man har dock skäl
att i sädana sammanhang beakta att effekiiviteisstimulansen försvagas eller
helt uteblir, om inte avgiftsfinansieringen kombineras med en ökad frihet för
myndigheter som köper tjänster från andra myndigheter m. m.

Myndigheiernas ledningar skall således la ett fullt ansvar
för sin verksamhet inom de ramar som getts och agera mera långsiktigt. Detla
ställer stora krav på ledningsfunktionen och pä att personalen på alla nivåer
engageras aktivt i arbetet.

Jag vill i detta sammanhang peka på de erfarenheter som
finns från ett antal myndigheter, bl.a. AMS, domänverket och vägverket, som
prövat delvis nya former för den interna styrningen av verksamheten. De arbetsformer
som prövats går bl. a. ut på att öka graden av målstyrning i planeringen och
ledningen av den egna verksamheten. Härigenom åstadkommer man en aktiv
medverkan i verksamhetens utformning från alla anställda och en kraftfull
decentralisering av genomförandet. Syftet är att nå flexibilitet i
användningen av tilldelade resurser för att både klara en snabb anpassning till
medborgarnas och andra avnämares krav och därtill genomföra rationaliseringar
och besparingar.

Resultatuppföljning

En viktig del i ett fördjupat arbele med treåriga budget-
och verksamhetsramar är redovisningen av myndigheiernas resultat och effekter
av verksamheten. RRV och statskontoret arbetar med en utveckling av metodiken
på delta område.

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) har
följt utvecklingen i bl. a. de statliga myndigheterna under en följd av år och
redovisar en viss förbättring i myndigheternas produktivitet under senare är.
Jag har redan inledningsvis något kommenterat denna fråga.

Jag
erinrar också i detta sammanhang om det tidigare (avsnitt 4.5) nämnda INKA-projeklet.
I statskontorets KRON-projekt görs kostnadsjämförelser för en rad offentliga
tjänster i de nordiska länderna. Studier av

Skr.
1984/85:202 40

detta slag liksom de erfarenheter som vunnits i ESO:s och siatskontorets
studier av produktivitetsutvecklingen i statsförvaltningen måste läggas till
grund för ylteriigare ansträngningar inom myndigheterna att höja produktiviteten.

Som en följd av arbetet inom ESO och statskontoret kan
metoder för produktiviietssludier även för enskilda myndigheter komma all
utvecklas. Den statliga statistiken kan också ge underlag för uppskattningarna
av produktiviteten.

Mått på produktivitetsutvecklingen av olika slag men
framförallt beskrivningar av verksamhetsutvecklingen och uppföljningen av
resultaten av myndighelsarbetet kommer alt kunna vara väsentliga instrument för
verksledningarna och en del av underlaget för del fördjupade budgetarbetet.

Förstärkt revision

Under en följd av år har nu detaljbindningen av
myndigheternas anslagsanvändning minskal. Detta kräver som jag tidigare
redovisat en bättre uppföljning, men också en redovisningsrevision med tonvikt
även på de ekonomiadministraliva systemens ändamålsenlighet och ledningens förvaltning.

RRV svarar i dag för tillsynen av de statliga revisionskonloren
och meddelar föreskrifter för redovisningsrevisionen. RRV skall vidare tillse
all redovisningsrevisionen bedrivs ändamålsenligt och i betryggande former.

I ell revisionskonlors granskningområde ingår vissa
myndigheter efter beslut av regeringen. Kontoret är administrativt knutet lill
en av dessa myndigheter, den s.k. värdmyndigheten, som utövar arbetsgivarfunktionen
gentemot kontorets personal och svarar för administrativ service. Chefen för
kontoret utses dock av RRV i samråd med värdmyndighelen.

Del kan ifrågasättas om det är rationellt att ha ansvaret
för redovisningsrevisionen så splittrat som f. n. Betydande fördelar skulle
stå alt vinna om det samlade ansvaret för denna verksamhet i stället lades på
RRV, som är centralt organ för revision och redovisning. Verksledningskommitién
behandlar denna fråga.

RRV:s förvaltningsrevision har under senare år inriktats mol
projekt som beskriver och bedömer de offentliga verksamheternas samlade påverkan
på olika delar av samhället och som bedömer de statliga verksamheternas
effektivitet i delta perspektiv.

I årets budgetproposition uttalas all del också är
väsentligt alt RRV lar fram underlag, som ger regeringen och riksdagen bättre
möjligheter all bedöma effektiviteten och produktiviteten hos enskilda
myndigheter, bl. a. för all kunna avgöra hur förändrings- och
rationaliseringskraven bör ställas upp. Vidare hör därvid enligt min mening revisionella
resurser i något ökad utsträckning inriktas mot enskilda myndigheter främst vad
avser styr- och

Skr. 1984/85:202 41

uppföljningssystem och ledningens förvaltning.
Myndigheterna bör i RRV ha en vikiig rådgivande resurs - liksom aktiebolagen i
sina revisorer ofta har en motsvarande resurs.

Frågan om eventuella ytterligare medel till RRV för dessa
uppgifter bör behandlas i höstens budgetarbete.

Affärsverkens koncernproblematik

Under affärsverken finns ca 450 bolag. För att
affärsverken skall kunna bilda eller förvärva dotterbolag krävs riksdagens
medgivande. För domänverket, statens valtenfallsverk, televerket och i viss
mån statens järnvägar har dock riksdagen delegerat sin beslutanderätt till
regeringen. RRV granskar enligt sin instruktion affärsverkens redovisning och
bokslutshandlingar. För revisionen av affärsverkens dotter- och dolterdoilerbolag
gäller samma bestämmelser som vid revision av andra bolag. Koncernbokslut
upprättas f. n. endast inom domänverket, affärsverket FFV och televerket. I
dessa fall utför RRV även koncernrevision, vilket innebär alt RRV tillsammans
med revisorer inom förekommande förvaltningsbolag granskar koncernresultal och
koncernbalansräkning. Revisionsberättelsen undertecknas gemensamt av nämnda
revisorer.

Enligt nuvarande regler är riksdagens, regeringens och
därmed allmänhetens inflytande i de av myndigheterna bildade bolagen mindre än
när verksamheten bedrivs direkt i myndighetsform. Mot denna bakgrund har verksledningskommitién
bl. a. fått i uppdrag alt se över relationerna mellan riksdagen, regeringen,
fackdepartementen samt de bolag och andra juridiska personer som ligger under
myndigheterna, likaså de styrmöjligheter regeringen bör ha.

Regeringen har gett verksledningskommitién delta uppdrag
för att få förslag om en ordning där varje affärsverk och dess bolag uppfattas
och styrs som en helhet.

Vissa strukturfrågor

Statsförvaltningens uppbyggnad har bl. a. utvecklats sä,
att många myndigheter har uppgifter som i väsentliga delar ligger myckel nära
varandra samtidigt som den enskilda myndighetens verksamhetsinriktning är
alltför snäv. Eftersom förvaltningens struktur löpande behöver anpassas till
förändrade förutsättningar, är del bl. a. viktigt att skapa rationella och
förändringsbara organisationsformer. Ell utvecklingsarbete med denna
inriktning pågår f.n. inom flera verksamhetsområden. Detta arbete syftar till
minskad sektorisering, ökad decentralisering och ökad samverkan inom förvaltningen.

En särställning i detta arbete har frågan om utvecklad samverkan
mellan statliga länsorgan.

Den nuvarande länsorganisationen på det statliga området
utformades huvudsakligen under 1940- och 1950-lalen när ett anlal länsnämnder inräl-

Skr.
1984/85:202 42

lades vid sidan av länsstyrelserna. Grunden för denna
utbyggnad var all samlade insatser behövdes på vissa områden och att den
ekonomiska tillväxten tillät ett genomgripande reformarbete. Det gällde bl. a.
de arbetsmarknads-, bostads- och utbildningspoliliska områdena.

Genom utbyggnaden kom den statliga länsförvaltningen att
präglas av en stark sektorisering. Denna sektorisering med flera organ
underställda centrala förvaltningsmyndigheter har under senare år ifrågasatts.
Kritiken har haft sin utgångspunkt i att en akliv och åtgärdsinriklad
regionalpolitik som spänner över en rad olika samhällssektorer har byggts upp
och en fysisk riksplanering utformats. Förvaltningsarbetet på länsplanet har
därmed i ökad utsträckning präglats av samverkansbehov.

Flera reformförsök har gjorts. År 1971 genomfördes en
partiell omorganisation av den regionala förvaltningen. Denna reform innebar
bl. a. alt länsstyrelsen fick ett mera uttalat ansvar för frågor som rör länets
utveckling och framtid. Länsstyrelsen försågs också med en lekmannastyrelse
för att verksamheten bättre än tidigare skulle förankras i länet.

1971 års reform var partiell. Något ingrepp i den statliga
nämndorganisationen skedde inte. Reformen har inte fullt ut lett lill avsett
resultat. Del finns fortfarande en stark sektorisering i samhällsförvaltningen
som försvårar samlade och för samhället totalt sett effektiva lösningar på den
regionala nivån. Från kommuner, landstingskommuner och näringsliv har ställts
krav på alt den statliga länsförvaltningen måste uppträda mer samlat. Man
kräver också att den statliga styrningen av bl. a. kommunerna blir mindre delaljinriklad
och i stället koncentreras på avvägningar mellan centrala och lokala intressen.
Beslutskompeiens måste också föras ut från den centrala nivån lill länen.

Mol denna bakgrund fick statskontoret i december 1983 i
uppdrag av regeringen alt utreda frågan om en samordnad länsförvaltning.
Översynen borde ske med utgångspunkt i förhållandena i Norrbottens län.
Statskontoret skulle visa på lämpliga former för samordning av regionala
statliga verksamheter. En samordnad länsförvaltning skulle enligt uppdraget
vara förenlig med det behov av central styrning som föreligger inom olika
sektorer.

Statskontoret skulle vidare i samband med översynen utreda
och föreslå en lämplig organisation för en från länsstyrelsen fristående
skalleförvaltning och slutligen föreslå former för samverkan mellan statliga
myndigheter i frågor som rör intern administration.

Statskontoret har i en serie rapporter (1985: 10-13) redovisat
förslag som syftar till en försöksverksamhet med en mer samlad regional länsförvaltning
i Norrbottens län fr. o. m. den I juli 1986. Förslagen kräver i vissa delar
fortsatt utredning och beslut av statsmakterna. I andra delar kan de genomföras
genom beslut av länsstyrelsen och andra berörda organ i Norrbottens län.

Inriktningen och utformningen av en försöksverksamhet med
en mer

Skr. 1984/85: 202 43

samlad regional länsförvaltning i Norrbottens län bereds f,
n. inom regeringskansliet och jag har för avsikt att senare föreslå regeringen
att förelägga riksdagen förslag om en sådan försöksverksamhet.

5.3 Decentralisering av statlig verksamhet

I april 1984 gav regeringen 20 statliga myndigheter med
huvudkontor i Stockholm eller Solna i uppdrag alt tillsammans med statskontoret
undersöka möjligheterna all ylteriigare decentralisera sin verksamhet. Myndigheterna
skulle särskilt pröva hur den moderna data- och kommunikationstekniken skulle
kunna utnyttjas för alt decentralisera funktioner och verksamheter.

Myndigheterna
och statskontoret har nu redovisat resultaten av dessa utredningsuppdrag.
Framkomna förslag bereds f. n. inom regeringskansliet.

De affärsverk som i dag har sina huvudkontor i
Stockholmsområdet, dvs. televerket, postverket, statens valtenfallsverk och
statens järnvägar, ser successivt över sin organisation bl. a. i syfte all
decentralisera uppgifter frän huvudkontoret i Stockholmsområdet lill sina
regionala organ. Regeringen kommer att uppdra åt vart och ett av dessa
affärsverk alt årligen i sina anslagsframställningar eller flerårsplaner
redovisa resultatet av del pågående decentraliseringsarbetel.

6 Förhållandet stat-kommun

6.1 Principer för statens förhållande till kommunerna

En viktig förutsättning för den långtgående
decentraliseringen har varit utvecklingen mot stora och bärkraftiga kommuner.
Med goda ekonomiska resurser, en kompetent förvaltning och erfarna förtroendevalda
i kommuner och landstingskommuner har staten kunnat övertala ett stort ansvar
för samhällsförvaltningen på dessa.

Detla har kunnat uppnås inte minst genom 1960- och 1970-lalens
omfattande kommunreform.

Inom de
ramar som måste uppställas för alt tillgodose nationella intressen bör
kommuner och landstingskommuner ha stor frihet att själva fastställa sin
verksamhetsinriktning saml välja sättet alt nä de uppställda målen och utforma
sin verksamhet. En sådan frihet främjar medborgerligt engagemang i
samhällsfrågorna och skapar förutsättningar för en effektiv verksamhet och en
god service anpassad till medborgarens behov.

Det är
enligt min mening uppenbart att det inte går alt dra strikta gränser mellan
stat och kommun. Del går heller inte att en gång för alla fastslå den kommunala
frihetsgraden. Men vissa principiella utgångspunkter bör klargöras.

Skr.
1984/85:202 44

1 regeringens proposition om frikommunförsöket anges en
ram utanför vilken försök inte bedöms lämpliga med hänsyn lill riksintressena.
Där sägs bl. a. följande (prop. 1983/84: 152 s. 8, KU 32, rskr 368):

""En grundläggande begränsning är den som följer
av att de centrala politiska organen - regering och riksdag - även fortsättningsvis
måste ha möjlighet att genomföra en politik för landet som helhet, l.ex. vad
gäller likvärdig standard och rättvist fördelad samhällsservice. Andra begränsningar
gäller skyddet för medborgarna. Det kan alltså inte bli fråga om att undanröja
sådan statlig reglering som ulgör ett skydd för medborgarnas liv och hälsa och
för särskilt utsatta eller svaga grupper. Det kan heller inte bli fråga om att
ta bort de bestämmelser som kommit till för att garantera de enskildas
rättssäkerhet. Det kan gälla möjligheten lill insyn i offentlig verksamhet och
rätten alt anföra besvär över samhällsorganens beslut, . .. En viss
grundläggande reglering av ansvarsfördelningen mellan samhällsorganen måste
också finnas kvar. "

Dessa grundläggande krav kan enligt min mening vara en god
utgångspunkt när man diskuterar vilken omfattning den statliga regleringen av
den kommunala verksamheten bör ha. Staten måste alltid ha möjligheten au, då
del nationella intresset så kräver, gripa in och genom lagstiftning eller på annat
sätt inskränka den kommunala handlingsfriheten. I den meningen är den kommunala
självstyrelsen villkorlig.

I det fortsatta arbetet med förnyelse av den offentliga
sektorn är frågor om kommunal självstyrelse och kommunal demokrati centrala.
Statens relationer lill kommuner och landstingskommuner slår då i fokus.
Stat-kommunberedningen (C 1983:02) överväger hur principer för denna relation
närmare kan utformas och användas i förnyelsearbetet.

6.2 Samspelet mellan stat och kommun

Statens styrning, tillsyn och kontroll av kommunernas och
landstingskommunernas verksamhet sker i många olika former. Regler i form av
lagar, förordningar, myndighetsföreskrifter och råd styr den kommunala
verksamheten i betydande utsträckning. Allmänt målformulerande lagar har i
många fall inneburit en vidsträckt överföring av normgivningskompe-lens från
riksdagen och regeringen till myndigheterna. Statsbidragen är ett annat
instrument för staten när del gäller alt påverka utformningen och volymen av
olika verksamheter. Delsamma gäller de krav på obligatorisk kommunal planering
som staten ställer på vissa områden.

Underställningsskyldighet är en särskilt ingripande men
numera mindre vanlig form för statlig styrning.

Ett mera allmänt utformat system för styrning är den tUlsyn
som utövas av statliga myndigheter gentemot kommunerna.

Ett vidsträckt tillämpningsområde har den statskontroll
som utlöses genom att enskilda överklagar kommunala beslut. Detta sker genom
kommunalbesvär enligt kommunallagen (1977: 179, ändrad senast 1985:128) eller
genom förvatlningsbesvär enligl olika specialförfatlningar.

Skr. 1984/85: 202 45

Slutligen skall nämnas den tillsyn som riksdagens
ombudsmän (JO) och justitiekanslern utövar.

Förutom denna fast reglerade styrning av kommunerna
påverkar statsmakterna kommunernas verksamhet också pä informella eller
indirekta vägar. Av särskilt stor betydelse är det inflytande som kommer till uuryck
i återkommande överiäggningar mellan regeringens företrädare och företrädare
för kommuner och landstingskommuner. Under senare år har denna väg använts bl.
a. för att begränsa skatteökningar och tillväxten av den kommunala
konsumtionen, nå lösningar beträffande barnomsorgens framlida utveckling, omdana
väsentliga delar av statsbidragssystemet saml medverka till en delvis förändrad
utveckling för vissa delar av hälso- och sjukvården.

Ytteriigare en viktig form för statlig påverkan på den
kommunala verksamheten är utbildningen av de anställda hos kommunerna. Enligl
min mening uppnår staten exempelvis på hälso- och sjukvårdsområdet och på
skolområdet betydande styreffekter genom inriktningen av utbildning av
vårdpersonal och av lärare,

1 en kommande avvägning av den formella detaljregleringen
är det viktigt alt noga överväga vilka resultat som kan uppnås genom all mer
indirekta styrformer används. Om effekten av dessa underskattas, finns en
uppenbar risk för att detaljregleringen kraftigt överdimensioneras.

6.3 Erfarenheter av översyn av statliga myndigheters
reglering av kommunal verksamhet

Arbetet med att förenkla regler i relationen mellan stat
och kommun har pågätt forflöpande sedan början av 1970-talet. Olika metoder har
använts. En vanlig sådan har varit en genomgäng av reglerna inom en viss sektor
i syfte att förenkla eller ta bort dem. Denna metod har varit mödosam och gett
alltför få konkreta resultat. En annan metod har varit att ge myndigheterna i
uppdrag alt se över regler som de själva har utfärdat. Framgångarna har varit
myckel begränsade.

Regeringen har försökt att begränsa kostnadsdrivande regelgivning
från myndigheterna genom kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighets
rätt aU meddela föreskrifter, anvisningar eller råd (omtryckt 1977:629, ändrad
senast 1983:223), den s.k. begränsningskungörelsen. De utvärderingar som nu
gjorts antyder att den har haft relativt blygsam effekt.

Det har därför varil naturligt att söka nya former för
översyn och förenkling. Frikommunförsöket syftar lill alt dra fram sådana
regler i ljuset som verkar begränsande på den kommunala självstyrelsen, som
onödigtvis driver kommunala kostnader i höjden och som pä ett olämpligt sätt
ingriper i kommunernas anpassning av organisation och verksamhet. Ell mycket
stort antal förslag har kommit in. Jag kommer alt i ett annat sammanhang

Skr.
1984/85:202 46

föreslå regeringen att för riksdagen redovisa vilka beslut
som regeringen har fattat med anledning av kommunernas framställningar.

Riksdagen har också tagit ställning till vissa generella
åtgärder för att myndigheternas regler skall bli enklare och klarare och för
alt regelbeståndet inte skall bli alltför omfattande. Jag har redan tidigare
berört dessa frågor.

En viktig bakgrund till del lidvis intensiva arbetet med
att försöka förenkla de statliga myndigheternas regler är införandel av mera
allmänna målbeskrivande lagar. 1 många av dessa lagar har berörda myndigheter
getts omfattande bemyndiganden alt utfärda föreskrifter. Jag har redan tidigare
berört de problem som detta medför. För utformning av den statliga styrningen
av kommunerna har denna fråga den allra största vikt.

6.4 Ändrade former för statlig styrning av kommunerna

Inom stat-kommunberedningen pågår ett omfattande arbele med
alt förändra den statliga styrningen av kommunerna. Arbetet avrapporteras
successivt och görs till föremål för ställningstaganden i regering och riksdag.
Jag skall här inte närmare uppehålla mig vid detaljerna i detta omfattande arbele
utan inrikta mig på sådana principer som bör vara grundläggande vid
regeringens framtida hantering av slyrproblemen och dessas förhållande till den
kommunala självstyrelsen.

Det finns flera skäl att ompröva den statliga
detaljregleringen av den kommunala verksamheten. Erfarenheterna under senare år
har visal att sådan styrning sällan helt uppnår de uppsatta målen. Ett annat
skäl är att styrningen inte sällan försvårar önskvärd anpassning lill lokala
förhållanden och situationer. Ett tredje skäl är att denna form av styrning
ofta minskar motivationen och motverkar en önskvärd förnyelse hos dem som har
alt genomföra berörd verksamhet.

Av central betydelse är naturligtvis att en omfattande
styrning gör det mindre meningsfullt för medborgarna alt själva aktivt delta i
all utforma den kommunala verksamheten.

Ytterligare ell skäl är all direktstyrning genom
administrativa regleringar i många fall kräver täta ändringar av
bestämmelserna, vilket ger mer arbele för både staten och kommunerna och binder
personalresurser som kunde ha använts mera effektivt. De täta regeländringarna
gör det svårt för berörda i kommuner och landstingskommuner, liksom i statliga
myndigheter, att hålla sina kunskaper om de statliga reglerna aktuella. Ett av
skälen för att använda ramlagar är just önskan att slippa ständiga förändringar
i författningarna.

Trots att nackdelarna med detaljreglering är uppenbara och
att betydande ansträngningar har gjorts för att åstadkomma en varaktig och
genomgripande förbättring i situationen har något tillfredsställande resultat
inte uppnåtts. Del är min förhoppning alt frikommunförsöken skall kunna bli

Skr.
1984/85:202 47

en vändpunkt i detta avseende. Skall denna förhoppning
infrias, krävs emellertid enligt min mening att alternativen för alt
säkerställa de grundläggande statliga intressen som jag redovisat i del
föregående framstår klarare än nu. Jag skall något uppehålla mig vid denna
fråga.

Enligt min
mening har vi all välja mellan två olika styrsystem: å ena sidan ett som i
detalj anger utgångspunkter och genomförandemelodik för kommunerna, å andra
sidan ett som redovisar verksamhetens mål och som kompletterar detta med en
kvalificerad uppföljningsmetodik och ett stöd till kommunerna för att
underlätta au lagstiftningens intentioner fullföljs.

Ett väl
fungerande skatteutjämningssyslem är av mycket stor betydelse för en
framgångsrik tillämpning av det sistnämnda styrsystemet. Regeringen har
behandlat skatleutjämningsfrågorna i den nyligen framlagda kompletteringspropositionen
(prop. 1984/85: 150).

Enligl min
mening bör de ställningstaganden som görs för framtiden beträffande den
statliga styrningen av kommunerna främst utgå från del sistnämnda systemet.
Arbetet bör inriktas på att utveckla sådana uppfölj-ningsinstrumenl som krävs
för en avsevärd avreglering.

En viktig del i delta arbete är att utveckla formerna för
den tillsyn som skall bedrivas i förhållande lill kommuner och
landstingskommuner från de statliga myndigheiernas sida.

Enligt min
mening talar starka skäl för alt arbetet inriktas på alt inom
tillsynsuppgiftens ram utveckla en systematiserad uppföljnings- och utvärderingsverksamhet.
Denna bör ledas av de centrala ämbetsverken och ha som viktigaste syfte att för
regering och riksdag skapa en bild av hur de verksamhetsmål som anges i
lagstiftningen uppfylls, vilka problem som orsakar brister i måluppfyllelsen,
effektiviteten i verksamheten och vilka tecken som lyder på att en revision av
lagstiftningens verksamhetsmål kan vara befogad.

En uppföljningsverksamhel
av detta slag får givetvis inte bedrivas så, att den utgör ett betydande
intrång i den kommunala självstyrelsen. Den fär heller inte bedrivas så, alt
den skapar motsättningar mellan de statliga myndigheterna saml kommuner och
landstingskommuner.

Det är
nödvändigt alt kommuner och landstingskommuner själva medverkar i utformningen
av metodiken, så att resultaten kan komma lill direkt nytta i deras egen
verksamhet. Detta kräver att metoderna kan anpassas lill förhållanden i
enskilda kommuner eller landstingskommuner. Den gemensamma basen av
uppföljningsåtgärder måste begränsas till vad som krävs för att statsmakterna
skall få en bild av hur målen pä skilda lagstiftningsområden uppfylls.

En andra vikiig
del i arbetet med uppföljningsfrågorna är att utveckla metoder för att återföra
resultat av uppföljningen till kommuner och landstingskommuner. Därigenom
tillförs de särskilt kunnande om ämnesområdet och får bättre möjligheter alt
till lägsta kostnad nå fram till lagstiftarens mål.

Skr.
1984/85:202 48

Det är enligt min mening viktigt att utveckla rådgivningen
lill kommuner och landstingskommuner. En god grund för detla finns redan i dag
i verksamhet som bedrivs av kommunerna och landstingskommunerna själva när det
gäller information och utbildning av förtroendevalda, administratörer och för
verksamheten direkt ansvarig personal. De centrala tillsynsmyndigheterna bör i
ökad utsträckning medverka i sådana sammanhang och utveckla tekniken alt
sprida sitt kunnande lill de ansvariga i kommuner och landstingskommuner. Ett
naturligt inslag i en sådan utveckling är också att statliga organ får tillgång
lill det kunnande som byggts upp i kommunerna och landstingskommunerna för
arbetet inom ämbetsverken.

Ell viktigt reformområde i förhållandet mellan stal och
kommun rör möjligheten att överklaga kommunala beslut. Ett kraftigt utökat
inslag av styrning via lagar som huvudsakligen anger allmänt formulerade mål
för verksamheten ställer särskilda krav pä besvärsinstrumenten, Kommunal-besvärskommittén
har i sitt betänkande (SOU 1982:41) Överklagande av kommunala beslut lagt fram
olika förslag som efter remissbehandling f. n. bereds i civildepartementet. Vid
den fortsatta beredningen av besvärsfrågorna finns del skäl att fästa särskild
vikt vid frågan om förhållandet mellan en allmänt hållen målbeskrivande
lagstiftning och besvär. Följande bör enligt min mening särskilt uppmärksammas.

Grundläggande för alt möjligheten att överklaga kommunala
beslut skall fungera väl som rättelseinstrument är att de besluten rent
formellt kan överklagas. Överförandet av kommunal verksamhet lill förvaltning i
bolag och andra privairättsliga subjekt medför ett särskilt problem i detta sammanhang.
Jag har erfarit att slat-kommunberedningen avser att ta initiativ som
förbättrar situationen i delta avseende.

En andra vikiig fråga för utformningen av besvärssystemet
gäller vem som skall ha rätt att överklaga.

Kommunalbesvärskommitlén har framfört förslag som innebär
en breddning av gruppen besvärsberättigade. Denna fråga kommer att tillmätas
särskild vikt i den fortsatta beredningen. Särskild uppmärksamhet kommer därvid
alt ägnas de juridiska personerna, som genom avskaffandet av den kommunala
beskattningen av juridiska personer kommit alt ställas utanför kretsen av besvärsberättigade.

En tredje viktig fråga gäller om överklagande skall fä ske
i form av kommunalbesvär eller förvaltningsbesvär eller om någon mellanform bör
införas. Denna fråga har stor betydelse för bedömningen av vilken omfattning
som delaljkonlrollen av kommunal verksamhet bör ha.

Ett fjärde betydelsefullt område för överväganden gäller
vilken eller vilka instanser som skall pröva besvär över kommunala
ställningstaganden. Man bör därvid la särskild hänsyn till att användandet av
förvaltningsdomstolarna som prövningsinstanser förutsätter en viss grad av detaljreglering.
Domstolarna bör inte tvingas lill ställningstaganden som i praktiken är
politiska till sin karaktär.

Skr.
1984/85:202 49

En utveckling av instrumenten för besvär över kommunala
beslut, liksom av samarbetet i form av rådgivning och utbildning, medför all
arbetet med att avveckla obligatoriska planinstrumenl och underställningsinstilu-tet,
förenkla i slatsbidragsgivning och avveckla detaljreglering kan drivas
effektivt. Därvid kan de värdefulla erfarenheter som kommit fram genom frikommunförsöken
utnyttjas. 1 sammanhanget finns särskilt skäl alt granska de gränser som i dag
gäller pä den kommunala avgiftsfinansieringens område. Slat-kommunberedningen
har lämnat förslag (Ds C 1984:6) som underlättar användningen av kommunala
avgifter samtidigt som del framtvingar en noggrann prövning av avgifternas
tillåtlighet ur fördelningspolitisk synpunkt. Jag avser alt återkomma lill
regeringen i denna fråga, sedan jag har tagit del av remissinstansernas
synpunkter.

En översyn
av styrsystemet på skolområdet kommer att göras inom slat-kommunberedningen med
hjälp av en särskild skolgrupp. Vidare kommer jag efter alt ha samrått med
statsrådet Sigurdsen att föreslå regeringen att inleda överväganden om formerna
för samspelet mellan stat och kommun pä hälso- och sjukvårdsområdet. Detta bör
ske genom bildandet av en särskild hälso- och sjukvårdsgrupp inom beredningen.
Jag avseratt i dessa frågor dock först samråda med företrädare för de kommunala
huvudmännen.

7 Delaktighet i samhällsverksamhet — kommunal demokrati

Under de senaste tio åren har riksdagen fattat beslut om
en rad reformer som har påverkal förutsättningarna för den kommunala
demokratin. Syftet med de beslutade reformerna har i stor utsträckning varit
all stärka den representativa demokratin. Detla har skett främst genom
ändringar i den kommunala organisationen och förbättringar av de
förtroendevaldas arbetsvillkor. Genom l.ex. lagen (1979:408) om vissa lokala
organ i kommunerna (omlryckl 1979:1167, ändrad senast 1983:304) har nya
möjligheter öppnats för allt flera alt delta i samhällsarbetet.

De hittillsvarande åtgärderna har emellertid inte löst
alla problem. Alltför få deltar ännu i kommunall politiskt arbele. Del är
fortfarande svårt all rekrytera lill många förtroendeuppdrag. Många medborgare
känner dislans lill kommunen, dess förvaltning och dess politiska företrädare.

Del är därför viktigt all pröva nya vägar alt ytterligare
fördjupa den kommunala demokratin och därmed samhällsverksamhetens folkliga förankring.
Av vad jag sagt i del föregående framgår dessutom alt en förstärkning av
medborgarnas aktivitet i kommunalpolitiken spelar en vikiig roll i
ansträngningarna alt bättre anpassa samhällets service lill medborgarnas krav.

Ett betydande ansvar för utvecklingsarbetet på den
kommunala sektorn har lagts på 1983 års demokraliberedning (C 1983:03).
Beredningen har 4
Riksdagen 1984/85. 1 saml. Nr 202

Skr. 1984/85:202 50

bl. a. fält i uppdrag att dels studera och analysera
problem och hinder som kan finnas för medborgarna alt delta i samhällsarbetet,
dels lägga fram idéer och förslag om hur ett förändringsarbele kan bedrivas som
syftar lill alt öka medborgarnas och de politiska partiernas möjligheler lill
aktiv medverkan, delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten.

7.1 Kommunalt förnyelsearbete i dag

1 ett stort antal kommuner och i nästan alla
landstingskommuner pågår ett omfattande förnyelsearbete. Vikliga huvudlinjer i
utvecklingen är följande.

o Förändringar i det kommunala styrsystemet -
decentraliserad förtroen-demannaorganisalion, l.ex. kommundelsnämnder.

o Decentralisering av ekonomiskt ansvar och ansvar för
verksamhetens praktiska utformning till de anställda, som direkt möter dem som
utnyttjar de kommunala tjänsterna.

o Försök med brukarinflytande inom barnomsorg,
äldreomsorg, skola, fritids- och kulturverksamhet.

o Program för information och tillgänglighet. Förbättrad
tillgänglighet genom uppbyggnad av ADB-system och annan teknisk utveckling.

o Program för bättre service.

Det finns således i dag en stark förändringsvilja i många
kommuner och landstingskommuner. Tusentals anställda och förtroendevalda
arbetar i dag intensivt för en mer medborgarinriktad och effektiv kommunal verksamhet.

7.2 Behov av sektorsövergripande organisation

En snabb och omfattande utbyggnad av den kommunala
verksamheten medförde en sektorisering av denna. Under senare år har del blivit
alltmer uppenbart alt den organisatoriska sektoriseringen kan få negativa verkningar.
Seklorsindelningen svarar inte alltid mot den enskildes behov. Den kan försvåra
en rationell användning av de tillgängliga resurserna. För de förtroendevalda
är del ofta svårt att finna helhetslösningar på lokala problem.

Genom den förut nämnda lagen om vissa lokala organ i
kommunerna finns det möjlighet för kommunerna alt decentralisera förvaltning
och verkställighet lill sektorsövergripande kommundelsnämnder. För landstingskommunernas
del införs en sådan möjlighet fr.o.m, den 1 januari 1986 genom lagen (1985:
127) om särskilda organ i landstingskommunerna.

I dessa nämnder kan förtroendevalda och anställda utveckla
samordning, samarbete och helhetssyn grundad på kunskaper om såväl de egna
resurserna som människors behov och önskemål över sektorsgränserna.

Skr. 1984/85:202 51

Arbetet i kommundelsnämnder ger också en möjlighet att
vitalisera arbetet i partiernas lokala organisationer. De undersökningar som hittills
gjorts har pekat mol att det blivit enklare för medborgarna all ta kontakt med
de anställda i kommunen och få hjälp.

En viktig förutsättning för att verksamheten med kommundelsnämnder
skall kunna vidareutvecklas är att kommunerna får större frihet än i dag att
organisera sin egen nämndverksamhet. Det gäller även den del av den kommunala
verksamheten som staten reglerar, dvs. socialtjänsten, skolan, byggandet och
miljöskyddet.

Det är samtidigt viktigt att understryka att kommundelsnämnder
inte kan lösa alla problem och att de inte överallt kan spela samma centrala
roll i utvecklingsarbetet. Andra insatser för decentralisering måste också kunna
väljas. Förutsättningarna för kommunal verksamhet är så varierande att ingen
enskild organisatorisk lösning kan få bli allenarådande. Den särskilda
lagstiftning för frikommunerna som riksdagen beslutat (prop. 1983/84: 152, KU
32, rskr 368) ger dessa kommuner myckel stor frihet att själva bestämma över
organisationens utformning. Frikommunförsöket fär visa om några väsentliga
nackdelar uppstår av detta.

7.3 En samlad överblickbar kommunallag

Den nu gällande kommunallagen trädde i kraft den 1 juli
1977. Den anger grunddragen för den kommunala organisationen och de kommunala
arbetsformerna och innehåller också vissa grundläggande bestämmelser om
kommuninvånarnas insyn och medverkan i den kommunala verksamheten. Den syftade
till att skapa en mera enhetlig reglering av den kommunala och
landstingskommunala verksamheten. Trots strävanden att samla de grundläggande
bestämmelserna för kommunerna och landstingskommunerna i en enda lag finns det
vid sidan av kommunallagen en mycket omfattande lagstiftning om den kommunala
verksamheten. Lagstiftningen blir därför svår att överblicka.

Flera utredningsförslag med i sig välmotiverade
författningsförslag har lagts fram under senare tid. öm de nu förverkligas,
påverkas det kommunalrättsliga regelsystemet ytterligare. Lagstiftningen kan
bli osystematisk och vålla osäkerhet hos allmänheten, förtroendevalda och
tjänstemän.

Demokraiiberedningen
har därför fått i uppdrag att redovisa en principiell uppläggning av en helt
ny kommunallag. Följande utgångspunkter bör prägla denna nya lag. c
Lagstiftningen bör vara så utformad att den direkt kan användas av de

förtroendevalda
i deras arbete. o En framtida lagstiftning bör ge kommuner och
landstingskommuner stor

frihet alt organisera sin verksamhet. Den helhetssyn som
alltmer styr

den kommunala verksamheten och som medför alt gränserna
mellan

olika sektorer blir mindre skarpa bör prägla
lagstiftningen.

Skr. 1984/85:202 52

o En ny kommunallag bör medge smidiga förändringar i
organisationen och verksamhetsformerna.

o En ny kommunallag bör utformas så all viktiga principer
för kommunal verksamhet framgår av lagen. Den bör utgöra själva grunden i
regelsystemet. Den bör därför mer än i dag ange ramarna för hela den kommunala
verksamheten.

o En vikiig uppgift blir att överväga vilka regler som
skall las in i kommunallagen och vilka som bör ha sin plats i andra lagar.
Även skilda former av speciallagstiftning påverkas därför av arbetet.

7.4 Nya former för medborgerligt deltagande i
kommunal verksamhet

Jag har tidigare redovisat behovet av åtgärder pä flera
olika områden för att stärka brukarnas ställning. I både kommuner och
landstingskommuner pågår olika försök med brukarinflytande. Skälen för detla
arbete har jag redovisat i del föregående.

Demokraiiberedningen har i uppdrag att föreslå åtgärder i
syfte att öka medborgarnas direkta inflytande och delaktighet i de delar av
samhällsverksamheten som de kommer i direkt beröring med. Del kan gälla l.ex.
eleverna i skolan, föräldrarna pä daghemmen, patienterna i sjukvården,
pensionärerna i servicebostäderna, de anhöriga lill äldre och sjuka samt
hyresgästerna i de allmännyttiga bostadsföretagen.

Beredningen har lämnat delbeiänkandena (SOU 1984:83)
Folkstyret i kommunerna. Medverkan - delaktighet - ansvar och (SOU 1984:84)
Lokalt folkstyre genom brukarmed verkan.

I dessa betänkanden har beredningen behandlat frågan om
brukarnas inflytande i kommunal verksamhet. Beredningen redovisar hur detta kan
ordnas inom barnomsorgen, skolan, frilids- och kulturområdet, sjukvården och
äldreomsorgen. Metoder och former för ökat brukarinflytande skall övervägas i
beredningens fortsalla arbele.

Beredningen har också i uppdrag att mer samlat la upp
frågan om elevers och föräldrars inflytande, delaktighet och ansvar i skolan.
En särskild arbetsgrupp har tillsatts inom beredningen för dessa uppgifter.

Beredningen planerar all redovisa förslagen i ett
slutbetänkande under sommaren 1985. Jag avser att därefter lägga fram förslag
om särskilda åtgärder som skall stärka brukarnas ställning i kommuner och
landstingskommuner.

7.5 Att utveckla och förändra de förtroendevaldas
och de anställdas roller

Jag kommer särskilt all uppmärksamma förhållandet mellan
brukarnas ställning och den representativa demokratin. Enligt min mening
innebär en förstärkt ställning för dem som utnyttjar samhällelig service inte
något hinder för all också utveckla de traditionella formerna för kommunal

Skr. 1984/85:202 53

verksamhet. Tvärtom menar jag att partier, organisationer,
kommunala nämnder och förvaltningar kommer all vitaliseras av alt brukarnas
röst hörs starkare.

Den snabba utveckling som pågår i kommuner och
landstingskommuner med inriktning på höjd effektivitet, bättre service,
decentraliserad organisation samt ökad valfrihet och stärkt inflytande för
medborgarna innebär att både de förtroendevalda och de anställda måste ändra
sina roller. Personalens medverkan är av stor betydelse för en framgångsrik
utveckling av den kommunala verksamheten. Del är därför värdefullt att personalorganisationerna
arbetar aktivt med effektivitets- och servicefrågorna.

Ökat brukarinflytande medför aU traditionella yrkes- och
politikerroller behöver förändras. Det är således i dag inte ovanligt att
personal upplever den kommunala administrationen som ell hinder; de anser alt
den inte är tillräckligt inriktad på all ge stöd och service till den
verksamhetsansvariga personalen.

Ett uttryck för att denna iakttagelse inte helt saknar
grund är beskrivningar som visar att den centrala administrationen i kommuner
och landstingskommuner detaljstyr mycket av ekonomi och arbetsorganisation. Decentralisering
medför all de som är ansvariga för verksamheten på lägre nivåer också får ett
betydande ekonomiskt ansvar och ett mera direkt eget ansvar för alt genomföra
de mål som kommunens politiska organ fastslagit.

Ett omfattande arbete pågår i många kommuner och
landstingskommuner med inriktning på en inomkommunal decentralisering.

En utveckling av den kommunala verksamheten med en ökad
grad av decentralisering och inslag av brukarmedverkan innebär samtidigt alt
den politiska styrningen måste förändras i riktning mol ett starkare inslag av
målstyrning. En förutsättning för alt ge de anställda och de förtroendevalda i
de lokala nämnderna ett ökat ansvar är all de får en fördjupad kunskap om de
politiska intentionerna. Liksom inom stora statliga myndigheter pågår därför
inom flera kommuner och landstingskommuner ett arbele med utvecklad
målstyrning.

7.6 Frivillig samverkan kring samhällsfrågor som
alternativ till kommunali-sering

En satsning på en frivillig samverkan genom folkrörelser
och föreningsliv är en viktig del i ett fortsatt samhällsbyggande. Det pågår i
dag en förnyelse av föreningslivets medverkan i samhällsarbetet. Den kooperativa
idén har börjat spridas till nya områden. Många lokala föreningar tar initiativ
lill insatser som skapar gemenskap, engagemang och lust alt påverka boende- och
arbetsmiljöer.

Föreningsliv ger optimism och framtidstro åt människor i avfolkningsho-lade
samhällen och ger trygghet och gemenskap åt människor som är på väg att bli
utslagna. Del finns ingen motsättning mellan folkrörelserna och

Skr. 1984/85:202 54

ett välfärdssamhälle som i stor utsträckning bygger på
verksamhet i offentlig regi. 1 ett reformarbete som syftar till att göra
människorna mer delaktiga i det fortsatta samhällsbyggandet - inte minst på
det lokala planet - är ett aktivt föreningsliv väsentligt.

Demokratiberedningen skall överväga hur det lokala
föreningslivet, på dess egna villkor, skall spela en störte roll i samhället
och därmed också samverka med kommunerna för alt tillgängliga resurser skall
kunna utnyttjas bättre och för att de kunskaper och erfarenheter som finns
inom folkrörelserna skall kunna las till vara i större utsträckning.

I detta sammanhang är del angeläget all överväga hur
samarbetet mellan folkrörelserna och kommunerna kan utvecklas med hänsyn till
folkrörelsernas speciella förutsättningar och villkor. Ett annat område som är
viktigt är konstruktionen av bidragssystem för folkrörelsernas verksamhet.

Samhällets bidragssystem till folkrörelserna bör göras
enklare, mindre byråkratiskt och mer effektivt. Därigenom blir det i ökad
utsträckning möjligt för folkrörelsernas egna demokratiska organ att planera
och prioritera den egna verksamheten. Bidragssystem bör stimulera till
generationssamverkan, decentralisering, utåtriktad social verksamhet och
ideell verksamhet. Möjligheterna all nå nya grupper bör ges särskild vikt.

Folkrörelserna har traditionellt haft åtskilliga uppgifter
som i dag bedöms bättre kunna hanleras direkt av kommunala organ. Mycket av
det som folkrörelserna kämpat för och förverkligat är i dag självklara delar av
den offentliga sektorn.

Verksamheten har inte sällan utvecklats därhän, att den
krävt specialutbildad personal för sin skötsel. Eftersom folkrörelsernas
verksamhet bygger på medlemsaktivitet, har de jämfört med kommunerna känt sig
mer främmande för all anställa specialister. Därför har del ansetts lämpligare
alt kommunala organ med resurser för personaladministration tagit över.

Kraven på kontinuitet har därför också talat för att
bedriva olika verksamheter i kommunal regi.

Ett annat skäl till ett minskande folkrörelse-engagemang
har varit att kraven på verksamhetens omfattning blivit så stora all man inte
ansett sig kunna förvalta en så stor del av den kommunala budgeten utanför
kommunens direkta ansvar.

Självfallet har det också varit viktigt, att den kommunala
servicen utvecklats så starkt att den kommit all beröra praktiskt taget alla
människor i deras dagliga liv. En huvudsakligen folkrörelsebaserad verksamhet
på exempelvis kultur- eller fritidsområdet kan under sådana omständigheter
medföra krav pä alt organisationerna kraftigt skall tona ner eller helt utplåna
sin egenart för att inte av ideologiska skäl hindra någon alt utnyttja den
allmänna verksamhet som drivs i organisationsregi.

Enligt min mening finns del en risk för att den här
antydda utvecklingen kan ha gått för långt. Det bör gå att utveckla
folkrörelseverksamheten som komplement till befintlig kommunal verksamhet.

Skr. 1984/85:202 55

Ell samarbete mellan folkrörelserna och kommunerna kan
medföra en ökad valfrihet för dem som utnyttjar kommunala tjänster, ett vidgat
engagemang från medborgarnas sida och en vitalisering av verksamheten. Det
finns därför starka skäl alt stödja ell sådant samarbete.

8 Utveckling av den statliga personalpolitiken

8.1 Allmänt

Den utveckling av statsförvaltningen som jag har redovisat
ger nya förutsättningar också för statens roll som arbetsgivare. Endast om de
anställda är aktiva och engagerade kan vi genomföra den förnyelse och förändring
av den offentliga sektorn som vi nu slår inför. Del gäller inte minst de
arbetstagare som i sitt dagliga arbete utför de samhälleliga tjänsterna till
medborgarna. Den statliga arbetsgivarpolitiken har därför som en viktig
utgångspunkt att ta till vara de anställdas kreativitet och vilja att positivt
medverka till förbättringar av den statliga verksamheten.

Staten
måste som arbetsgivare eftersträva en personalpolitik som leder lill
samhällsekonomisk balans, effektivitet, god service, arbetslivels demokratisering
och väl fungerande personalförsörjning. Överväganden kring dessa mål
redovisades första gången för riksdagen i budgetpropositionen 1984 (prop.
1983/84: 100 bil. 15 s. 17, KU 24, rskr 244; s. 132, AU 14, rskr 177). Jag
framhöll då all personalpolitiken bör utformas så, all den blir ett stöd för
alt genomföra förändringarna av statsförvaltningen. Personalpolitiken bör
alltså vara ett effektivt styrmedel som kompletterar styrningen med bl. a.
budget och organisationsutformning. Flera viktiga ställningstaganden har
grundats på denna syn.

Lönepolitiken
måste på det statliga området — liksom för övrigt på arbetsmarknaden i sin
helhet - utgå från kraven på samhällsekonomisk balans. Lönebildningen på den
statliga sektorn och den offentliga sektorn i övrigt får betydelse för hela
samhällsekonomin, både direkt genom sin inverkan på de offentliga budgeterna
och indirekt som jämförelse för andra arbetsmarknadsseklorer. Det sagda kan
självklart inte lasta ett ansvar för lönebildningen i samhället enbart på de
statliga arbetsgivarna och de statsanställdas fackliga organisationer.

1 arbetet
med att uppnå de personalpolitiska målen spelar frågan om decentralisering en vikiig
roll. Tiden före förhandlingsräitsreformen år 1965 (prop. 1965:60) präglades av
en strävan all samordna och förenhetliga anställningsvillkoren för anställda
inom olika statliga sektorer. Därigenom lades en grund för en likvärdig
behandling av alla statsanställda. Statstjänstens villkor blev klarare än
anställningsvillkoren inom andra sektorer. Omotiverade skillnader kunde
elimineras.

De stora grundläggande kollektivavtal som träffades mellan
parterna i

Skr.
1984/85:202 56

anslutning till förhandlingsräitsreformen kom därför också
att gälla för statsförvaltningen i dess helhet. Detta har inneburit fördelar.
Kravet på likabehandling och rättvisa har i hög grad kunnat tillgodoses.

Men strävan efter samordning och enhetlighet har också
inneburit nackdelar. Dagens statsförvaltning är så mångfasetterad att
ambitionen att vidmakthålla ett i princip totalt samordnat regelsystem leder
till betydande problem. Regelsystemet skapar alltför små möjligheter till
anpassning lill skillnader i olika verksamheter. Det ger dålig motivation för
verksledningarna att aktivt utöva sin arbetsgivarroll och är genom sin
komplexitet dyrbart att hanlera. Därtill kommer avsevärda problem för
personalförsörjningen genom att en anpassning lill lönenivåer och
förmånsnivåer utanför statsförvaltningen blir svårgenomförbar.

En viktig färdriktning för staten som arbetsgivare bör
därför vara att bättre anpassa del närmare innehållet i anställningsvillkoren
till de skilda förhållanden som råder inom olika delsektorer av
statsförvaltningen. De mål som jag har ställt upp bör därför nås genom en
väsentligt mer decentraliserad arbetsgivarfunktion än dagens.

Också i fortsättningen bör vissa allmänna principer för
statens personalpolitik komma lill uttryck i regler som gäller för hela
statsförvaltningen. Grundläggande avtal om förändringar i den allmänna
förtjänstnivån, om kvaliteten i de särskilt centrala delarna av
anställningsvillkoren (såsom sjuklön och anställningstrygghet) liksom i
medbestämmandet - för att nämna några exempel - bör vara lika för hela
statsförvaltningen.

En decentralisering av arbetsgivaruppgiflerna måste
genomföras gemensamt med de statsanställdas fackliga organisationer. Hänsyn
måste tas lill olika starka behov av decentralisering inom olika områden liksom
lill de lokala parternas beredskap all gradvis axla ell större inflytande och
ansvar. Takten i decentraliseringen måste också anpassas lill de anställdas
beredskap att acceptera sådana olikheter som är en naturlig följd av alt de
lokala parterna får ett större inflytande. En decentralisering av arbetsgi-varuppgifterna
kräver också på sina håll en stärkt kompetens hos ansvariga arbetsledare på
alla nivåer. Delta bör uppmärksammas i den interna personalutbildningen.

Jag har tidigare berört frågan om ökad långsiklighet i den
ekonomiska planeringen för myndigheterna och om större frihet för myndigheterna
att besluta om interna frågor inom givna ekonomiska ramar. En förändring med
denna inriktning - i förening med ett ökat lokalt ansvar för arbetsgivarfrågorna
— kan aktualisera en ändrad ordning för hur myndigheterna skall kompenseras för
kostnadsökningar till följd av avtal.

En övergång till ell syslem med fleråriga ekonomiska ramar
och möjligheler till överföringar mellan budgetåren skulle öka möjligheterna
för enskilda myndigheter att ta ansvar som arbetsgivare bäde lokalt och i sina
kontakter med SAV. En omläggning av denna typ kräver dock ytterligare analyser.

Skr. 1984,/85:202 57

Förändringar av den statliga personalpolitiken skall liksom
hittills åstadkommas inom ramen för ett förhandlingssystem som — så långt det
är möjligt med hänsyn till statens särart - ger de statsanställda som part en
ställning som är likvärdig med andra gruppers. Från denna utgångspunkt är det
av stor vikt alt slå vakt om de statsanställdas förhandlingsrätt och konfliklrätl.
Den tydligare arbetsgivarroll jag förespråkar är endast möjlig i en situation
där parterna pä den statliga arbetsmarknaden är jämbördiga.

Förhandlings- och konfliklrätten inom den offentliga
sektorn reser alltid två principiella frågor. Den ena handlar om
gränsdragningen mot den politiska demokratin, den andra om skyddet mot samhällsfarliga
konflikter. Vårt system bygger på att parterna tar ett gemensamt ansvar för
att förhandlings- och konfliklrätten inte kommer i konflikt med andra samhälleliga
värden. Denna ordning bör fortsätta.

8.2 Personalförsörjning

Det ligger i hela samhällets intresse all staten kan
rekrytera, utveckla och behälla personal som väl motsvarar de krav som ställs i
fräga om kompetens, effektivitet, rättssäkerhet och service.

Under 1960- och 1970-talen, då den offentliga sektorn
snabbt byggdes ul, kunde behoven av kompetensutveckling i samband med reformer
och andra förändringar i stor utsträckning tillgodoses genom nyrekrytering i
kombination med personalökning. I dag är situationen en annan. Nya åtaganden
och behov av ny kunskap kan inte längre mötas med ökade personalresurser.
Flertalet myndigheter måste för lång lid framöver planera för minskade eller i
bästa fall oförändrade kostnadsramar.

Samtidigt ökar specialiseringen och behovet av nytt
yrkeskunnande inom många områden. Den tekniska och administrativa utvecklingen
går snabbt, bl. a. till följd av utvecklingen inom områden som elektronik och
ADB. Förnyelsen av samhällssektorn och utvecklingen av den offentliga servicen
kräver i vissa fall en ändrad kompelens och ett annat yrkeskunnande hos de
anställda. Det är därför viktigt all vidareutveckla metoder som gör del möjligt
för regeringen att följa statsförvaltningens personalbehov - kvantitativt och
kvalitativt.

8.3 Personalrörlighet och personalutveckling

Mot denna bakgrund är enligt min mening en ökad satsning
pä systematisk personalutveckling nödvändig. En sådan utveckling kan endast genomföras
i kombination med åtgärder för alt stimulera och underlätta rörligheten mellan
olika arbetsuppgifter både inom och mellan statliga myndigheter och mellan
statsförvaltningen och andra delar av arbetsmarknaden.

Jag avser, som ett resultat av överläggningar som jag har
haft med de

Skr. 1984/85:202 58

statsanställdas huvudorganisationer i bl. a. dessa frågor,
alt senare föreslå regeringen att uppdra åt SAV att tillsammans med
huvudorganisationerna se över de beslämmelser som påverkar rörligheten inom och
mellan myndigheterna och mellan statsförvaltningen och andra arbetsmarknadsseklorer.
Vikliga frågor i detla sammanhang är personalutvecklingsinsatser vid större
förnyelse- och förändringsarbeten, t. ex. införande av ny leknik. Under
översynsarbetet bör SAV hålla nära kontakt även med SAMN, SIPU och AMS. Syftet
bör vara all arbetet skall leda fram lill ett kollektivavtal.

Treåriga planeringsperioder för myndigheiernas
förvaltningskostnads-anslag ger fördelar också för personalplanering. Genom den
ökade framförhållningen kan myndigheterna bättre planera och genomföra systematiska
åtgärder för personalrörlighet. För att tillgodose behovet av slöd lill de
enskilda myndigheterna i dessa frågor har SIPU pä regeringens uppdrag utvecklat
alternativa modeller för individuell systematisk personalutveckling, baserad
på återkommande personalutbildning i kombination med planerad rörlighet.

8.4 Decentralisering och regelförenkling

Personalpolitiken inom statsförvaltningen regleras dels
genom offenlligrällsliga regler såsom lagar och förordningar, dels genom
regler i kollekliv-avtal.

Förändringar i riktning mot en mer sektoriserad eller "branschanpas-sad"
ramslyrning förutsätter att reglerna förenklas såväl till sin innehållsmässiga
uppbyggnad som språkligt, och att arbetsgivarverkels roll som samordnare och
rådgivare i förhållande lill myndigheterna betonas starkare och att verket
ökar sina insatser för information och utbildning.

Möjligheterna all nå resultat hänger självfallet samman
med all stora delar av del personalpolitiska regelsystemet vilar på
kollektivavtal mellan staten och de statsanställdas huvudorganisationer.
Förenklingar av större omfattning eller med materiellt innehåll torde i första
hand få knytas lill avtalsrörelserna. Detta ulgör dock enligt min uppfattning
ingen avgörande olägenhet. Förberedelsearbete i form av bl. a. regelöversyner
och delegering inom ramen för träffade avlal bör ändå bedrivas kontinuerligt
av arbetsgivarverket i samverkan med myndigheterna.

Del är heller ingenting som hindrar all parterna, liksom
hittills, gemensamt ser över olika ämnesområden under pågående avtalsperioder
som förberedelse för senare avlalsreglering. Av vad som har framgått vid mina
överläggningar med de statsanställdas huvudorganisationer är ett ökat lokalt
inflytande över personalpolitiken i grunden ingen parlskiljande fråga.

Kollektivavtalen svarar emellertid inte ensamma för
komplexiteten i den statliga personalpolitiken. Staten som arbetsgivare
förfogar ensidigt över författningarna. Dessa ses f. n. över och regeringen har
redan beslutat ett

Skr.
1984/85:202 59

anlal förenklingar, l.ex. i frågor om sjukfrånvaro, tjänstledighet,
arbets-handikapp och deltid. Detta förenklingsarbele bör fortsätta. Strävan bör
vara alt myndigheterna själva i stor utsträckning bl. a, fär inrätta och
tillsätta tjänster. 1 linje med detta synsätt bör även myndigheternas instruktioner
ses över.

Regeringen
har vidare gett arbetsgivarverket i uppdrag att inför kommande
avtalsförhandlingar se över innehållet i kollektivavtalen i syfte att begränsa
antalet avtal och förenkla innehållet, göra avtalsstrukturen mer hanterlig och
anpassa avtalen sektorsvis till förhållandena inom bl. a. affärsverken,
försvaret, den allmänna civilförvaltningen samt utbildnings-och skolväsendet.
Översynen skall inriktas på alt delegeringen av arbetsgivarfunktionen lill
myndigheterna på sikt skall öka väsentligt. På kort sikt bör vissa delegeringar
kunna genomföras genom en vidgad tillämpning av de s. k. arbelsgivarventilerna
i redan träffade avlal. Syftet är att detta skall ske utan all de anställdas partsförhällande
försämras. Vidare skall avtalsspråket moderniseras och göras mer begripligt.

Inom
arbetsgivarverket bedrivs f.n. ett internt organisationsarbete som syftar till
att utveckla verkets förhållande till myndigheterna och att anpassa
verksamhet, arbetsformer och personalstruktur till en väsentligt mer
decentraliserad och "kundorienterad" arbetsgivarfunktion. Stor vikt
läggs därvid vid uppgiften all biträda enskilda myndigheter och grupper av
myndigheter med vägledning och slöd. En annan vikiig utgångspunkt är strävan
att anpassa avtalsstrukturen lill de särskilda förutsättningar som gäller för
olika sektorer inom den statsunderstödda verksamheten. Mot denna bakgrund bör enligl
min mening även styrelsefunklionen för arbetsgivarverket ses över.

Jag avser
att med utgångspunkt i vad jag nu har anfört inom kort föreslå regeringen alt
återkomma till riksdagen med en proposition om den statliga personalpolitiken.
Min avsikt är alt i del sammanhanget närmare behandla frågor om bl. a.
personalförsörjning, personalrörlighet och personalutveckling, meritvärdering,
vissa frågor om arbetshandikappade, decentralisering och regelförenkling, en
fördjupad arbelslivsdemokrati och frågor om del fortsalla jämställdhetsarbetet
inom statsförvaltningen. Propositionen beräknas kunna lämnas under maj 1985.

9 Hemställan

Jag hemställer att regeringen bereder riksdagen tillfälle all
ta del av vad jag har anfört i del föregående.

10 Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens
hemställan.

Skr.
1984/85:202 60

Innehåll

Skrivelsen ,....................................................................... ..... 1

Skrivelsens huvudsakliga innehåll .................................. 1

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 april
1985 ... 2

1 Inledning .................................................................... 2

1.1 Avvägningen centralt/lokalt ............................... ..... 4

1.2 Ekonomiska ramar och
effektivitetskrav i den offentliga sektorn 6

1.3 Eu samlat program för den
offentliga sektorn .. ..... 8

2 Service och valfrihet i den offentliga sektorn .............. 9

2.1 Privata alternativ? .............................................. 10

2.2 Privatisering på kommersiella
villkor: två modeller 12

2.3 Förbättringar av valfrihet och
service inom den offentliga sektorn 15

2.4 Barnomsorg ....................................................... 17

2.5 Utbildning ........................................................... 18

2.6 God vård på lika villkor ....................................... ... 19

2.7 Valfrihet för äldre och
handikappade ................. ... 20

2.8 Valfrihet i boendet ............................................... ... 21

2.9 Service från statliga myndigheter m.fl................... ... 22

2.10 Service vid affärsverken ...................................... 24

3 Medborgaren i centrum ............................................. .. 25

3.1 Rättssäkerheten stärks ..................................... .. 26

3.2 Färre och enklare regler .................................... 29

4 Regeringens förhållande till sina myndigheter .......... ... 31

4.1 Allmänna utgångspunkter .................................... ... 31

4.2 Minskad detaljreglering ..................................... ... 32

4.3 Aktivare styrning av
verksamhetsinriktningen .... ... 33

4.4 Ökad långsiklighet — bättre
uppföljning och utvärdering .. 34

4.5 Fortsatta effektivitets- och
servicekrav .............. ... 35

4.6 Förhållandel lill affärsverken ............................. ... 36

4.7 Ökat utnyttjande av stabsorganen
................... ... 36

4.8 Aktivare utnämningspolitik -
chefsutbildning ....... ... 36

5 Arbetet inom de statliga myndigheterna ................... .. 37

5.1 Ledningen av myndigheterna ........................... 37

5.2 Verksamhetsutveckling vid de
statliga myndigheterna ,.., 38

5.3 Decentralisering av statlig
verksamhet ............. 43

6 Förhållandet stat-kommun ....................................... .. 43

6.1 Principer för statens förhållande lill
kommunerna .. 43

6.2 Samspelet mellan stat och kommun .................. .. 44

6.3 Erfarenheter av översyn av statliga
myndigheters reglering

av kommunal verksamhet ................................. .. 45

6.4 Ändrade former för statlig styrning av kommunerna 46

Skr.
1984/85:202

7 Delaktighet i samhällsverksamhet - kommunal
demokrati ,, , , 49

7.1 Kommunall förnyelsearbete i dag ...................... ... 50

7.2 Behov av sektorsövergripande
organisation .... ... 50

7.3 En samlad överblickbar kommunallag
................ ... 51

7.4 Nya former för medborgerligt
deltagande i kommunal verksamhet 52

7.5 Alt utveckla och förändra de
förtroendevaldas och de anställdas roller 52

7.6 Frivillig samverkan kring
samhällsfrågor som alternativ lill kommunalisering 53

8 Utveckling av den statliga personalpolitiken ............ 55

8.1 Allmänt .............................................................. 55

8.2 Personalförsörjning .......................................... 57

8.3 Personalröriighel och
personalutveckling .......... 57

8.4 Decentralisering och
regelförenkling ................. 58

9 Hemställan ............................................................... 59

10 Beslut........................................................................ 59

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1985