Prop. 1985/86:133

Regeringens proposition 1985/86:133

om ändring i utlänningslagen (1980: 376)

m.m.

mm

Prop. 1985/86:133

Regeringen
föreslår riksdagen atl anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollel
den 13 mars 1986.

På
regeringens vägnar Ingvar Carlsson

Anita
Gradin

Propositionens huvudsakliga innehåll

I
propositionen lägger regeringen fram förslag lill ändringar i utlänningslagen m.m.
Avsikten med ändringarna är all stärka rällssäkerheten i verk-ställighelsärenden,
atl förbättra effektiviteten i ärenden angående uppe-hållslillsländ, avvisning
och utvisning samt alt skapa möjlighet för snabbare handläggning av
besvärsärenden.

1
Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 133

Propositionens
lagförslag Pp. 1985/86:133

1 Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1980: 376)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1980;
376)' dels aU 68, 71, 72, 82 och 90 §§ skall ha följande lydelse, dels att i
lagen skall införas sex nya paragrafer, 8 b, 8 c, 50 a, 65 a, 65 b och 89 a §§
av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8b§

Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd vid
ankomsten till Sverige eller därefter, får polismyndigheten omhänderta hans
pass i avvaktan på att utlänningen får tillstånd att vistas här eller lämnar
landet.

8c§

Polismyndigheten får ta en utlännings fingeravtryck och
fotografi om utlänningen, vid ankomsten till Sverige eller därefter, ansöker om
uppehållstillstånd eller om utlänningen vid ankomsten till riket inte kan
styrka sin identitet.

50 a §

Otn förutsättningar för förvars tagande enligt 50 §
första stycket föreligger, får polismyndigheten ta utlänningens fingeravtryck
och fotografi.

65 a §

Om den som överklagar ett beslut av statens invandrarverk
inte har angett vilken ändring i beslutet som han begär eller grunderna för
ändringsyrkandet. får verket uppmana klaganden att lämna uppgifter i dessa
avseenden.

65 b §

Finner statens invandrarverk att ett beslut, som verket
meddelat som första instans, är oriktigt på grund av nya omständigheter eller
av någon annan anledning, får verket ändra beslutet om det inte blir till
nackdel för utlänningen.

2 ' Lagen omtryckt 1984:595.

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

Omprövning får ske även om beslutet överklagas hos
regeringen. Sedan invandrarverket har överlämnat handlingarna i ärendet till
regeringen, får verket ompröva sitt beslut endast om regeringen begär yttrande
från verket.

Beslut av
förvaltningsmyndigheter i ärenden enligt denna lag får överklagas endast i de
fall som anges i 63, 65, 66, 66 a, 67 och 90§§.

Beslut av
förvaltningsmyndigheter i ärenden enligl denna lag får överklagas endast i de
fall som anges i 63, 65, 66, 66 a, 67, 89 a och 90§§.

Klagan får föras även över en förvaltningsmyndighets
beslut atl avvisa ombud eller biträde och beslut i jävsfråga. Sådan klagan får
föras särskilt.

71 §
Finner regeringen atl ett beslut om utvisning enligl 40 eller 43 § inle kan
verkställas eller finns det annars skäl för alt beslutet inte längre skall
gälla vare sig det har verkställts eller inte, får regeringen upphäva beslutet
helt eller delvis eller ocksä medge atl utlänningen får uppehålla sig här i
riket trots beslutet.

Har frågan
om verkställighet av ett beslut om utvisning enligt 40 eller 43 § överlämnats
till statens invandrarverk och finner invandrarverket att beslutet inte bör
verkställas, skall verket med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen.

Om
frågan om verkställighet av ett beslut om utvisning enligt 40 eller 43 § har
överlämnats till statens invandrarverk, skall invandrarverket med eget
yttrande överlämna ärendet till regeringen, om verket finner att beslutet inte
bör verkställas. Detsamma gäller om frågan om verkställighet övergått till invandrarverket
enligt 89 a§.

Har frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning enhgt
28 eller 29 § eller utvisning enligt 38 § överlämnats till statens invandrarverk
enligt 85. 86 eller 89 § eller övertagits av invandrarverket enligt 90 a § och
finner invandrarverket att beslutet inte bör verkställas, får verket upphäva
beslutet eller

Om
statens invandrarverk efter omprövning bifaller en ansökan om
uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett mot samma person
meddelat beslut om avvisning eller utvisning.

Om
frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § eller
utvisning enligt 38 § överlämnats till statens invandrarverk enligt 85, 86
eller 89 §, får invandrarverket upphäva beslutet eller besluta anstånd med
verkställigheten om verket finner att beslutet inte bör verkställas. Detsamma

Senaste lydelse 1985:425.

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

Prop.
1985/86:133

besluta
anstånd med verkställigheten. Frågor om upphävande av beslut som anges i
denna paragraf eller anstånd med verkställigheten av ett sådant beslut kan
prövas av regeringen endast då invandrarverket med stöd av 69 § har överlämnat
verkställighetsärendet till regeringen eller då verkets beslut har överklagats
enhgt 90 §.

gäller om frågan om verkställighet övergått till
invandrarverket enligt 89 a § eller övertagits av invandrarverket enligt 90 a §.

Frågor om upphävande av beslut som anges i andra stycket
eller anstånd med verkställigheten av ett sådant beslut kan prövas av regeringen
endast då invandrarverket med stöd av 69 § har överlämnat
verkställighetsärendet till regeringen eller då verkets beslut har överklagats
enligt 90 §.

Avvisas
en utlänning, som har kommit hil lill riket med fartyg eller luftfartyg, får
han föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget. Han får också sättas
ombord på annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar
fartygets eller luftfartygets befälhavare alt la emot utlänningen, får
polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Avvisas en utlänning, som har kommit hit lill riket med
fartyg eller luftfartyg, får han föras tillbaka till fartyget eller
luftfartyget, om detta skall avgå till utlandet omedelbart eller inom den
närmaste tiden. Han får också sältas ombord på annat fartyg eller luftfartyg
med samma innehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare att ta
emot utlänningen, får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Första stycket gäller även verkställighet av utvisning
enligt 38, 43, 47 eller 48 §, om utlänningen har underlåtit atl vid inresan
visa upp sitt pass för polismyndigheten och utvisningsbeslutet har meddelats
inom sex månader efter inresan.

Första och andra styckena gäller inte om fartyget eller
luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen enligl 77—80 §§ inle får
sändas.

89 a §

En polismyndighets beslut att inte överlämna eller hänskjuta
ett verkställighetsärende enligt 85— 87 §§ får överklagas av utlänningen genom
besvär hos statens invandrarverk. Åven beslut att inte överlämna ett
verkställighetsärende enligt 89 § får överklagas av utlänningen i samma
ordning under förutsättning att fråga uppkommit om avlägsnandebeslutet skall
verkställas eller ej. Vid bifall till besvären övergår verkställighetsärendet
till invandrarverket. Invandrarverkets beslut att inte bifalla besvären får
inte överklagas.

Verkställigheten får genomföras utan hinder av besvär
enligt första

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

stycket, om inte invandrarverket förordnar annat.
Invandrarverket skall skyndsamt ta ställning till om verkställigheten tills
vidare skall inställas samt även skyndsamt pröva besvären.

Prop.
1985/86:133

Statens
invandrarverks beslut i ett verkställighetsärende får överklagas av
utlänningen, om ärendet har överiämnats till verket enligt 85 eller 86 § eller
om ärendet har överlämnats på annan grund eller övertagits enligt 90 a § och
utlänningen i ärendet har anfört omständigheter som enligl 85 eller 86 § skall
föranleda att ärenden som där avses överiämnas till verket.

Statens
invandrarverks beslut i ett verkställigheisärende får överklagas av
utlänningen, om ärendet har överiämnats lill verket enligt 85 eller 86 §.
Detsamma gäller om ett verkställighetsärende överlämnats till invandrarverket
på annan grund eller övergått enligt 89 a § eller övertagits enligt 90 a § och
utlänningen i ärendet har anfört omständigheter som enligl 85 eller 86 §
skall föranleda alt ärenden som där avses överlämnas till verket.

Klagan förs hos regeringen genom besvär.

Denna lag träder i kraft den I juli 1986. Bestämmelserna i
82 § i dess nya lydelse tillämpas inle beträffande utlänning som ankommil lill
Sverige dessförinnan.

2 Förslag
till Prop. 1985/86:133

Lag om ingivande av besvär över statens invandrarverks beslut
i vissa ärenden enligt utlänningslagen (1980: 376) m. m.

Härigenom
föreskrivs följande.

1 §
Statens invandrarverks beslut i frågor som anges i 65 och 90 §§

utlänningslagen (1980:376) eller i utlänningsförordningen (1980:377)

överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange vilket beslut som

överklagas och den ändring i beslutet som han begär.

Skrivelsen
ges in till invandrarverket. Den skall ha kommit in dit inom tre veckor från
den dag då klaganden fick del av beslutet.

2 §
Statens invandrarverk prövar om skrivelsen med överklagandet har

kommit in i rätt tid. Har skrivelsen kommit in för sent, skall invandrarver

ket avvisa den, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

Skrivelsen
skall inte avvisas, om förseningen beror pä att invandrarverket har lämnat
klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar.

Skrivelsen
skall inte heller avvisas, om den inom överklagandetiden har kommit in till
regeringens kansli. I sädana fall skall skrivelsen vidarebefordras lill
invandrarverket med uppgift om vilken dag skrivelsen kom in lill kansliet.

3 § Om skrivelsen inte avvisas enligt 2 §, skall
statens invandrarverk överiämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till
regeringen.

4 § Om statens invandrarverk efter överklagande
ändrar sitt beslut så som den klagande begär, skall överklagandet inle leda lill
ytteriigare åtgärder. I så fall tillämpas inle 2 och 3 §§.

Ändrar
invandrarverket beslutet på annat sätt än klaganden begär, skall överklagandet
anses omfatta det nya beslutet, om inte avvisning skall ske enligl 2 §.

Denna
lag träder i kraft den 1 juli 1986 och gäller till utgången av år 1986.

Arbetsmarknadsdepartementet p- '985/86:133

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 februari 1986

Närvarande:
statsministern Palme, ordförande, och statsråden I. Carisson, Feldt, Sigurdsen,
Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carisson,
Holmberg, Wickbom, Johansson, Hulterström, Lindqvist

Föredragande;
statsrådet Gradin

Lagrådsremiss med förslag till ändring i utlänningslagen m.
m.

1 Inledning

Med
stöd av regeringens bemyndigande den 18 oktober 1984 tillkallade jag en särskild
utredare (A 1984:01) med uppgift all göra en utredning om asylförfarandel vid
gränserna och om klagorätt i verkställighelsärenden. Till särskild utredare
förordnades kommunalrådet Hans Maltsson. Utredningen har antagit namnet
asylutredningen.

Utredningen avlämnade i augusti 1985 delbetänkandet (Ds A 1985:4) Klagorätt
i verkställighelsärenden enligl utlänningslagen. Utredningen har i delta
delbetänkande föreslagit, atl en utlänning får rätt atl överklaga av
polismyndigheten fattade beslut under verkställighetsförfarandel. Delbe-länkandel
har remissbehandlats. Till protokollet i detta ärende bör fogas en sammmanfaltning
av utredningens förslag, bilaga 1, och en sammanställning av remissyttrandena
över detta, bilaga 2.

Inom
arbetsmarknadsdepartementet har därefter upprättats en promemoria. Sanktioner
i utlänningslagen mot transportföretag m. m. Promemorian, som utöver förslag
om en vitessanktion mol transportföretag i vissa fall innehåller andra förslag,
bl. a. angående regler om fingeravtryck och fotografi, bör fogas lill
protokollet i detta ärende som bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En
sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende
som bilaga 4. Jag har nyligen, i ett frågesvar, i riksdagen klargjort att del
för närvarande inte är aktuellt att lägga fram eu förslag om en vitessanklion.
Jag behandlar inte här den frågan vidare.

Jag
avser nu alt la upp frågan om ändringar i utlänningslagen (1980; 376 - UtlL) i
anledning av förslag framförda dels av utredningen, dels i övriga delar av
promemorian saml dels av vissa remissinstanser vid remissbehandlingen av
promemorian. Jag avser också att behandla ytterligare förslag, som har
aktualiserats i samband med prop. 1985/86; 80 om ny förvaltningslag. Först
redovisar jag utgångspunkterna för mina förslag (avsnitt 2). Jag övergår
därefter till alt i den allmänna motiveringen behandla de

särskilda
förslagen var för sig enligt följande huvudrubriker; klagomöj- Prop.
1985/86: 133 lighet i verkställighetsärenden (avsnitt 3.1), omhändertagande av
pass (3.2), tagande av fingeravtryck och fotografi (3.3), transportörers
skyldig-hel atl medföra en utlänning från Sverige (3.4) saml omprövning av besvärsärenden
(3.5). Slutligen lämnas en speciaimolivering (avsnitt 5).

2 Utgångspunkterna för mina förslag

I
utlänningslagen och utlänningsförordningen (1980:377 - UllF) regleras utlänningars
rätt att resa in och vistas i Sverige. En grundprincip i utlänningslagstiftningen
är att endast svenska medborgare har en ovillkorlig rätt att vistas i Sverige.
För att kontroll skall kunna utövas över vilka personer som tillåts resa in och
vistas i Sverige krävs i princip att utlänningar skall ha pass (7 § UfiL och 1
§ UfiF) och visering (10 § UfiL och 24 § UfiF). Medborgare i vissa stater är
dock befriade från skyldigheten all ha vise-ring. Undantagen frän viseringsskyldigheten
är angivna i 24 § UtlF. En utlänning, som saknar pass, visering,
uppehållstillstånd eller arbetstillstånd när innehav av sådana handlingar
eller tillstånd är en förutsättning för inresa och vistelse i Sverige, kan
avvisas (28 § UtlL) eller utvisas (38 § UfiL).

Ufiänningslagen
innehåller vidare detaljerade regler om vilka omständigheter som skall
föreligga för atl avvisning och utvisning skall få tillgripas. Lagen innehåller
också regler om möjlighet för utlänningen att överklaga ett avvisnings- eller
utvisningsbeslut. Det är särskilt viktigt att det finns väl fungerande överprövningsregler
i de fall där en utlänning hävdar, atl han riskerar alt utsättas för politisk
förföljelse om han inle filials stanna i Sverige eller om andra starka skäl
talar mot att utlänningen skall tvingas lämna landet. Sverige har ocksä i olika
internationella sammanhang åtagit sig atl garantera vissa rättigheter för
utlänningar, som kommer till vårt land. Här kan särskilt nämnas 1951 års FN-konvention
om flyktingars rättsliga ställning och 1950 års Europakonvention angående skydd
för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen)
jämte tilläggsprotokoll. Det har emellertid gjorts gällande, all de svenska
bestämmelserna beträffande verkställighet av avvisnings- och ut-visningsbeslul
inte till fullo uppfyller de rättssäkerhelskrav som bör uppställas i detta
sammanhang. Bl. a. därför tillsattes asylutredningen år 1984. Asylutredningen
har i sitt delbetänkande övervägt om de svenska reglerna mot den bakgrunden bör
ändras. Den saken behandlas i det följande (avsniu3.1).

För
alt förhindra att utlänningar utan tillstånd uppehåller sig i Sverige kontrolleras
passhandlingar och visum vid inresan och ibland även under vistelsen i Sverige
(8 § UtlL). Denna kontroll är naturiigtvis av grundläggande betydelse för att
man skall kunna tillse att utlänningslagens bestämmelser om vilka som har rätt
att vistas i Sverige följs. Passkontrollen är också en viktig utgångspunkt för
bedömningen av om en person, som begär skydd i vårt land med stöd av 3, 5 eller
6 § UtlL, skall ha rätt att stanna här. Passet behövs inte enbarl för atl man
skall kunna fastställa

utlänningens
idenfilel. Alt en giltig passhandling finns i behäll är också ofta Prop.
1985/86: 133 nödvändigt för atl man skall kunna klargöra om en asylsökande
utlänning har vistats så lång lid i något annat land där han är skyddad mol
förföljelse, alt man bör överväga atl återsända honom lill delta land.

Under
senare år har det blivit vanligare atl utlänningar kommer till Sverige utan
pass och dä uppger atl passet har förkommil eller att de aldrig haft något
sådant. Dessa påståenden visar sig ofta vara orikliga. Del är också vanligt all
passhandlingar, som har uppvisals vid inresan i Sverige, inte finns i behåll
vid tillståndsärendets senare handläggning. Därigenom kan verkställigheten av
ett avlägsnandebeslul i hög grad försvåras. Under år 1985 saknade 3 259
utlänningar pass när de ansökte om uppehållstillstånd. Ungefär en tredjedel av
dessa sökte asyl inne i landet och kan antas ha haft pass när de anlände lill
landet.

De
redovisade problemen med pass gäller så gott som uteslutande asylsökande.
Under senare år har allt fler personer brutit upp från sina hemländer och sökt
bosättning i något annat land. I många fall är del fråga om personer, som i
hemlandet utsatts för politisk förföljelse eller annan förföljelse av liknande
natur. I andra fall är emellertid den främsta anledningen till uppbrottet en
önskan att få leva under bättre ekonomiska och sociala förhållanden. Även i
dessa situationer åberopas emellertid ofta politiska skäl för alt få stanna i
det nya landet. Om identitetshandlingar inle företes försvåras myndigheternas
möjligheter att avgöra, om en sökande har behov av asyl. Alt den sökandes identitet
inle kan fastställas gör all utredningen i asylärendet tar betydligt längre
tid, vilket får generella återverkningar för handläggningstiderna i
asylärenden. Den ökade tillströmningen till bl. a. Västeuropa av asylsökande,
som enligt gängse regler inle är berättigade lill asyl, kan leda till en
urholkning av fiyktingbegreppel och försvåra situationen för de politiska flykfingarna.
Delta har med skärpa påpekats av FN; s flyklingkommissarie (UNHCR). I syfte atl
förhindra att pass försvinner efter ankomsten till Sverige föreslås i det
följande utökade möjligheter att omhänderta en utlännings pass (avsnitt 3.2).
För all söka komma till rätta med identifieringsproblemen föreslår jag vidare någol
ändrade regler rörande möjligheten all la fingeravtryck och fotografi av utlänningar,
som söker uppehållstillstånd här i landet (avsnitt 3.3).

En
anpassning lill de regler som internationellt gäller beträffande en transportörs
skyldighet atl medföra en utlänning frän Sverige bör också ske. Jag framlägger
därför förslag härom (avsnitt 3.4).

Elt
av de stora problemen på utlänningspolilikens område är för närva

rande de alltför länga handläggningsliderna. Ökningen av antalet asylsö

kande under senare år har medfört att handläggningstiderna, framför allt

av besvärsärenden hos regeringen, har blivit längre än vad som i tidigare

lagstiftningssammanhang ansetts godtagbart. Del är väl känt vilka påfrest

ningar det innebär för den som söker uppehällslillständ, framför allt för en

asylsökande, alt under lång tid få vänta pä elt beslut, om han skall få

stanna i Sverige. Långa handläggningslider innebär också betydande kost

nader för samhället, som normalt svarar för en asylsökandes försörjning

under väntetiden. Handläggningsliderna hos regeringen skulle sannolikt bli

kortare om man minskar antalet ärenden hos regeringen. Detta får dock 9

inte ske på bekostnad av
utlänningens rätt att få sin sak prövad av en högre instans. Det är emellertid
inte ovanligt att statens invandrarverk (SIV), ofta sedan nya omständigheter
framkommit i besvärsärendet, i yttrande till regeringen tillstyrker en ändring
av sitt eget tidigare negativa beslut. Om SIV ges rätt att under vissa
förutsättningar ompröva sina egna beslut även om besluten har överklagats, blir
det möjligt att minska handläggningstiderna hos regeringen. Även i detta
avseende framläggs förslag i det följande (avsnitt 3.5).

Prop. 1985/86:133

3 Allmän motivering

3.1 Klagomöjlighet i verkställighetsärenden

Mitt
förslag: I utlänningslagen införs bestämmelser, som ger en utlänning rätt alt
överklaga en polismyndighets beslut att inte överlämna ett ärende rörande
verkställighet av ett avvisnings- eller utvis-ningsbeslut till SIV. Sådan klagomöjlighet
skall finnas när frågan rör om utlänningen löper risk för politisk förföljelse
eller liknande i del land dit han skall sändas eller om han över huvud tagel
skall behöva lämna Sverige.

Utredningens
förslag: Överensstämmer i huvudsak med milt. Utredningen har dock föreslagit
en vidare omfattning av klagomöjligheten än den jag nu föreslår.

Remissinstanserna:
De flesta är positiva fill förslaget. Några har dock betonat atl förslagel för atl
få full effekt måste kombineras med andra åtgärder. Andra har ifrågasatt om inle
förslaget kommer all medföra behov av ökade resurser hos polismyndigheterna och
SIV.

Skälen för mitt förslag

Gällande
rätt

En
utlänning, som saknar för inresa i Sverige föreskrivna handlingar eller som av
annan i utlänningslagen angiven omständighet inte får resa in i eller vistas i
Sverige, kan avvisas vid ankomsten hit eller inom tre månader därefter.

Ett
beslut om avvisning fattas av polismyndigheten. Del kan överklagas till SIV och
därifrån till regeringen. Ett överklagande av polismyndighetens beslut
påverkar inte verkställigheten, om inte SIV beslutar om inhibi-fion, dvs. aft avvisningen
tills vidare inte får verkställas. Om utlänningen åberopar, att han riskerar aU
utsäUas för politisk förföljelse om han avvisas från Sverige och detta
påstående inte är uppenbart oriktigt, får polismyndigheten inte besluta om
avvisning ulan skall överiämna ärendet till SIV. 1 de fall där polismyndigheten
fattar beslut om avvisning, trots aU utlänningen åberopat politiska skäl för
att få stanna här, måste beslutet anmälas till SIV innan det får verkställas.
Om SIV inte delar polismyndig-

10

betens bedömning skall SIV
överta ärendet. - Jag vill i detta sammanhang Prop. 1985/86: J33 erinra om
au bestämmelserna om direktavvisning för närvarande ses över av asylutredningen.
Ett belänkande i frågan väntas föreligga senare i år.

Etl
beslut om utvisning kan fattas antingen av SIV eller av allmän domstol i
samband med broltmålsprocess eller, av allmän förvaltningsdomstol, på grund av
asocialitel, SIV: s ulvisningsbeslul kan överklagas till regeringen, medan
domstolarnas ulvisningsbeslul överklagas till resp, överinstans. Ett beslut om
utvisning på grund av brott eller asocialitel kan, sedan det vunnit laga kraft,
upphävas av regeringen. Vissa beslut om avvisning och utvisning (terrorister m.fl.)
fallas direkt av regeringen.

Ett
ulvisningsbeslul är inle verkställbart förrän del vunnit laga kraft. Om frågan
om verkställighet av ett av domstol fatlat ulvisningsbeslul är anhän-gig hos
regeringen, kan regeringen meddela inhibition.

Verkställigheten
av avvisnings- och utvisningsbeslut handhas av polismyndigheten. I 77-94 §§ UtlL
finns regler om förfarandel. Dessa innehåller bl. a. bestämmelser om när det
skall anses föreligga politiskt verkställighetshinder, till vilket land
verkställighet skall ske och när den skall ske.

Polismyndighetens
beslut i verkslällighetsärendet är inle överklagbarl.

Polismyndigheten är dock ofta skyldig all överlämna verkslällighetsären

det till SIV, när påstående om politiska hinder framförs. Enligt 85 § UtlL

skall således elt verkställigheisärende överiämnas till SIV, om utlänningen

påslår alt han i det land han skall sändas lill - eller i ett land till vilket
han

kan bli sänd från det landet - riskerar antingen politisk förföljelse eller atl

bli sänd lill krigsskådeplats eller straffas för att han vägrat fullgöra krigs

tjänstgöring, överlämnande skall dock inle ske, om påslåendet är uppen

bart oriktigt eller redan har prövats. Samma överlämnandeskyldighel före

ligger enligt 86 §, om utlänningen förklarar sig inle vilja återvända lill sitt

hemland på grund av de politiska förhållandena där. I dessa fall skall

överlämnande dock inte ske, om de åberopade skälen kan lämnas ulan

avseende eller om invändningarna redan prövats. Överlämnande skall

ocksä ske när del i andra fall föreligger hinder mot eller svårigheter alt

verkställa en avvisning eller utvisning. Dessa bestämmelser återfinns i

89 §. I denna paragraf sägs alt elt ärende skall överlämnas till SIV om det i

andra fall än som anges i 85-87 §§ uppslår hinder eller svårighet beträffan

de verkställigheten eller om det är tveksamt hur beslutet skall verkställas.

Av motiven lill denna paragraf (prop. 1979/80:96 s. 79) framgår atl invänd

ningar av icke-politisk art i allmänhet inte bör föranleda att etl ärende

överlämnas lill SIV. Delta gäller framför allt när invändningen gäller

förhållanden, som förelåg redan vid avgörandet av ärendet om avvisning

eller utvisning. Om det emellertid vid verkställigheten föreligger svårighe

ter av allvariig natur - l.ex. allvariig sjukdom eller självmordsrisk - är

dock huvudregeln att ärendet överiämnas. Som jag påpekade i prop.

1983/84:144 s. 106 bör överlämnande även ske i vissa fall, när de person

liga förhållandena har ändrats i väsentlig mån efter avlägsnandebeslutet.

Andra fall då överlämnande kan behöva ske är när giltighetstiden för

utlänningens pass gått ut eller när det land lill vilket eller genom vilket

utlänningen skall resa inte tar emot honom. Jag vill dock i del här samman

hanget erinra om att del i 91 § föreskrivs om skyldighet för SIV alt lämna 11

anvisningar för verkställigheten.

Särskilda regler rörande hänskjutande
av verkställighelsärenden röran- Prop. 1985/86: 133 de terrorister m. fl.
återfinns i 87 §.

I
90 a § finns bestämmelser för de fall när en utlänning först i samband med
verkställigheten av etl av polisen fattat avvisningsbeslut gör gällande sådant
hinder som, om påståendet framförts tidigare, skulle ha föranlett att avvisningsärendel
överlämnats lill SIV. Om sådana omständigheter anförs vid verkställigheten och
polisen inle finner skäl att överlämna ärendet, skall frågan om verkställighet
anmälas till SIV, som kan överta ärendet. Innan SIV har beslutat om ärendet
skall övertas får verkställighet inle äga rum. Jag vill betona alt det inte är
fråga om att anmäla samma förhållanden till SIV vid två tillfällen. Det är
endast om politiska skäl av någon art ej anförts tidigare som verkställigheten
av polisens avvisningsbeslut skall anmälas till SIV.

SIV:s
beslut i ett verkställighetsärende får i allmänhet överklagas av utlänningen.
Däremot saknas för närvarande möjlighet att få en polismyndighets beslut atl
inte överlämna elt verkställigheisärende prövat i högre instans.

Kritik
av regelsystemet

Under
senare år har bestämmelserna om verkställighet utsatts för kritik. Vad som
främst har kritiserats är all utlänningen själv inle har möjlighet alt få
polismyndighetens beslut om verkställighet prövat av en högre instans. I ett
ärende, där de skäl ufiänningen anfört mot verkställighet inte beaktades av
polismyndigheten och där ärendet inte heller överlämnades till SIV, anförde
utlänningen klagomål mot Sverige inför den europeiska kommissionen för de
mänskliga rättigheterna. Det gjordes gällande, att de svenska bestämmelserna
strider mot artikel 13 i Europakonventionen. Ärendet avslutades med förlikning
sedan den svenska regeringen bl. a. förbundit sig all se över bestämmelserna.

I
konventionens arlikel 13 stadgas, all envar som hävdar att hans rättigheter enligl
konventionen har kränkts skall ha en effektiv möjlighet all klaga över detta.
Konventionen innehåller inga materiella regler som garanterar en utlänning
rätt att inresa eller kvarslanna i ett annat land än sill eget. Utlänningen kan
emellertid göra gällande att avvisning eller utvisning i hans fall strider mot
artikel 2 och 3 (rätten till liv och förbud mot tortyr och omänsklig eller
förnedrande behandling eller bestraffning) eller arfikel 8 (rätlen till skydd
för privat- och familjeliv, hem och korrespondens). I det läget uppkommer
frågan huruvida utlänningen har en effektiv klagorätt. Vad saken gäller är om
det förhållandet att polismyndighetens beslut i verkslällighetsärendet inte kan
överklagas av utlänningen strider mol arlikel 13.

Enligt
asylulredningen följer av Europakonventionen en skyldighet att

se till, att det finns en reell rätt atl få ett beslut angående verkställighet

överprövat, i vart fall när beslutet rör invändningar om politisk förföljelse

eller andra politiska verkställighetshinder enligt 77-80 §§ UfiL eller skulle

medföra familjesplittring. Sannolikt gäller, enligt utredningen, samma

skyldighet beträffande alla fall som rör rätten atl få stanna i landet. Denna 12

uppfattning delas av en
stor majoritet av remissinstanserna. Prop. 1985/86: 133

Enligt
min uppfattning uppfyller de nuvarande reglerna högt ställda krav på
rättssäkerhet. När verkställighet sker, har utvisningsärendel prövats noga av
minst två instanser. I den män nya omständigheter av vikt framkommer skall
ärendet överiämnas till SIV, vars beslut oftast är överklag-bart. Med den
erfarenhet polismyndigheten numera har av den här typen av frågor, är det
osannolikt all verkställighet sker ulan en noggrann prövning. Trots detta
anser jag det angelägel att ytterligare stärka rättssäkerheten för den
enskilde. Redan det förhållandet all den enskilde inte kan påkalla
överinstansens prövning kan i sig vara en svår belastning för honom. Det kan
finnas risk för alt utlänningen avstår från att föra fram alla omständigheter,
eftersom han anser det utsiktslöst att få till stånd en ändrad inställning hos
polisen. Jag finner därför atl en klagomöjlighet bör införas. Om så sker,
undanröjs också de tvivel som kan råda om de svenska reglerna uppfyller de krav
som följer av Europakonventionen.

Närmare
om mitt förslag

Lika
med utredningen och remissinstanserna finner jag del lämpligt och mest
överensstämmande med den lagstiftningsmetod som gäller i utlänningslagen, alt
ge utlänningen rätt att besvära sig över polismyndighetens beslut alt inte
överlämna etl verkställigheisärende lill SIV. Härigenom kan man också ha kvar
den grundläggande skyldigheten för polisen atl till SIV överlämna ett verkställigheisärende,
där det är tveksamt om verkställighet bör ske. Del är av stor vikt atl delta
ansvar även i fortsättningen åvilar polisen, eftersom utlänningen ibland kan
vara okunnig om under vilka omständigheter verkställigheten kan och bör
inställas. Varje invändning mot verkställighet som framförs av utlänningen bör
betraktas som en ansökan om att ärendet skall överlämnas till SIV. Jag vill i
detta sammanhang erinra om all jag i prop. 1983/84; 144, s. 106, påpekade alt
varje sådan ansökan skall föranleda elt skriftligt beslut.

Beträffande omfattningen
av besvärsrätlen är jag, i likhet med några av

remissinstanserna, inle helt enig med utredningen. Självfallet måste den

omfatta alla de fall där s.k. politiskt verkställighetshinder åberopas. En

möjlighet alt överklaga bör därför alllid finnas i de fall som anges i 85 och

86 §§ UtlL. Situationen är dock någol annorlunda i de fall där överläm

nande skulle kunna ske med stöd av 89 §. Såvitt frågan gäller om utlän

ningen över huvud taget skall behöva lämna Sverige delar jag utredningens

bedömning, all en klagomöjlighet bör finnas. Detta gäller oavsett vilka skäl

- familjeanknytning, sjukdom etc. - som åberopas. Situationen är emel

lertid annorlunda när frågan enbart gäller hur och när verkställigheten bör

genomföras. - Jag bortser i detta sammanhang från de fall där politiska

skäl åberopas beträffande dessa frågor. Dessa fall omfattas ju alltid enligt

vad ovan sagts av besvärsmöjlighelen. - De frågor jag här syftar på är

exempelvis till vilket av flera "ofariiga" länder som ufiänningen
skall

skickas, hur långt anstånd som bör beviljas och andra liknande delar av

verkslällighetsärendet. Dessa frågor är enligt min uppfattning inle så bety

delsefulla för den enskilde all de måste kunna överklagas. Frågor om 13

anstånd kan visseriigen spela en tämligen stor roll för
den berörda perso- Prop. 1985/86: 133 nen. Utredningen, som säger sig vara
något tveksam till vad som enligl konventionen krävs beträffande beslut i sådana
frågor, har framhållit alt allvarliga humanitära aspekter ibland kan läggas på
beslut om avresedagen och alt beslut i sådana frågor därför bör kunna
överklagas. Jag delar inte denna bedömning. Det är enligt min uppfattning
uppenbart atl de inte har sådan betydelse, atl det av hänsyn till
rättssäkerheten måste krävas att de kan överklagas. Enligl vad jag har erfarit
är del också vanligt att olika praktiska frågor löses genom överiäggningar
mellan utlänningen och polismyndigheten.

Jag vill avslutningsvis något beröra dels de ekonomiska
konsekvenserna av förslagel, dels behovet av utförlig information till
polismyndigheterna samt dels möjligheten för utlänningen att erhålla rättshjälp
i verkslällighetsärendet. Flera remissinstanser har ifrågasatt om inte
reformen kommer atl medföra en kraftigt ökad arbetsbelastning såväl för
polismyndigheter som för SIV och därigenom kräva ökade resurser. Jag delar
inte dessa farhågor, som delvis förefaller bygga på en missuppfattning. En
omständighet som av flera polismyndigheter bedömts kräva en betydande resursförstärkning
är nämligen hällandet av verkställighetsförhör även i direklav-visningsfallen. Atl
något sådant skulle behövas torde inle ha varil utredningens avsikt och är
enligt min uppfattning varken nödvändigt eller önskvärt. I dessa fall har ju
förhören och argumentationen i ärendet ägt rum i så nära anknytning till
verkställigheten, all någol speciellt förhör normall inte skall behöva hållas
inför denna. Del får ankomma på den handläggande polismyndigheten all avgöra
när så undanlagsvis behöver vara fallet. Inte heller i övrigt bör något större merarbete
uppkomma genom reformen. Polismyndigheten har redan en vidsträckt skyldighet atl
överlämna sådana ärenden, som kan bli föremål för ändring, lill SIV. Som
framgått av vad jag tidigare uttalat är jag övertygad om att denna skyldighet
redan i dag också uppfylls i så gott som alla fall. Mot bakgrund av det nu
sagda kan man anta all prövningen hos SIV inte kommer att kräva ytterligare resurser.

Jag delar däremot helt den av flera remissinstanser gjorda
bedömningen atl del är väsentligt all polismyndigheterna erhåller utförlig
information om hur handläggningen av etl verkställigheisärende bör gå lill. Jag
kan dock inte inse atl delta kommer alt medföra några svårigheter utan utgår
från atl rikspolisstyrelsen och SIV tillhandahåller sådan.

Vad till sist beträffar den av Advokatsamfundet, Röda
korset och Amnesty m.fl. framförda åsikten atl klagorätten för atl bli
effektiv måste kombineras med en rätt lill offenfiigl biträde har jag
förståelse för denna. Även koslnadsfaktorer måste emellertid vägas in i
bedömningen. Jag förutsätter alt utredningen återkommer lill frågan om vikten
av rättshjälp, den beräknade kostnaden härför och eventuella lösningar av
problemet.

14

3.2 Omhändertagande av pass

Prop.
1985/86:133

Mitt förslag: Pass
får omhändertas om det är utställt för en utlänning som, vid eller efter
ankomsten lill Sverige, söker uppehållstillstånd här. Omhändertagandet får
beslå intill dess det slutgiltigt avgjorts om utlänningen skall få stanna här
eller utlänningen dessförinnan lämnar landet.

Bakgrunden: Förslag om
detta har framförts under remissbehandlingen av promemorian Sanktioner i
utlänningslagen mot transportföretag m. m. (se bilaga 4, avsnift 3.1). Under
ärendets behandling i regeringskansliet har justitiekanslern (JK), kammarräUen
i Jönköping, rikspolisstyrelsen och SIV beretts tillfälle atl under hand lämna
synpunkter på förslaget. De har lämnat förslaget ulan erinran.

Skälen för mitt förslag:
Som jag tidigare framhållit är det av stor vikt att man kan fastställa
utlänningens identitet när denne ansöker om uppehållstillstånd här. Att så
sker är en förutsättning för all en riklig utredning skall kunna göras. Det är
också betydelsefullt alt en säker identifiering kan göras även senare under
utredningen. Särskilt viktigt blir det all passhandlingen finns i behåll när
en avvisning eller utvisning skall verkställas. Myndigheten i del land till
vilket utlänningen reser fordrar ofta att dennes identitet styrks av pass.
Särskilt gäller detta vid verkställighet till ett s.k. första asylland. Det är mol
den bakgrunden inle ovanligt att en utlänning, som fått eller räknar med all få
avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd, för all försöka hindra
verkställighet gör sig av med eller undanhåller sitt pass. Visseriigen tas
regelmässigt kopior av de pass som uppvisas vid ansökningstillfället, men
kopiorna godtas inte alltid av andra länders myndigheter. Även på
utredningsstadiet kan en utlänning anse det fördelakfigt all passhandlingen
försvinner. Ulan tillgång lill passet i original kan det nämligen vara omöjligt
att bedöma om utlänningen redan har skydd i etl s.k. första asylland innan han
kom fill Sverige. Del kan i vissa fall vara förståeligt att en asylsökande
utlänning anländer lill gränsen utan etl giftigt äkta pass. I en del fall kan
det vara nödvändigt all använda sig av falskt pass för att kunna fly undan
förföljelse. Det kan däremot inle accepteras alt en asylsökande, som tillåtits
resa in i Sverige för att här avvakta prövning av sin ansökan, under vistelsen
här förstör eller gömmer undan passet. Problem av denna art undviks om
passhandlingen kan omhändertas redan när ansökan om uppehållstillstånd görs och
återlämnas först sedan elt positivt besked erhållits eller när utlänningen
lämnar Sverige. Detta är huvudregel i flertalet andra fiyktingmoUagande länder
i Västeuropa, bl. a. Danmark och Norge.

Enligt
gällande svensk rätt kan polismyndigheten endast under speciella förhållanden
omhänderta en utlännings pass. Förutsättningarna, som framgår av
förvarsbestämmelsen i 50 § UtlL, är au del skall föreligga sannolika skäl för
avvisning eller utvisning eller verkställighet av sådan åtgärd. Del skall
vidare finnas anledning alt anta all utlänningen skulle hålla sig undan eller
bedriva brottslig verksamhet här eller att hans identitet är oklar.

15

Slutligen
skall etl passomhändertagande antas vara en tillräcklig åtgärd för Prop.
1985/86: 133 atl säkerställa verkställigheten av beslutet. Om dessa
förutsättningar föreligger, kan passet enligt 50 § andra stycket omhändertas.

En flykting kan också i en annan situation i praktiken bli
tvungen att lämna ifrån sig sitt pass. Så är fallet om han önskar
flyktingförklaring enligl 16 § UtlL. Visserligen föreligger ingen absolut
skyldighet all lämna ifrån sig passen i dessa fall. I prop. 1979/80:96 s. 45
uttalade emellertid föredraganden, att den som söker asyl och förklaras som
flykting normall bör vara skyldig alt lämna ifrån sig sitt hemlandspass till
SIV. Om han kräver alt få behålla del, kan detta anses som ett tecken på att
han inte är flykting.

Det kan också nämnas atl det i 36 § UtlF föreskrivs alt
passet skall bifogas en ansökan om uppehållstillstånd. Detta förutsätter
emellertid att utlänningen frivilligt lämnar ifrån sig passet. Vidare saknas
varje möjlighet att med stöd av denna paragraf behälla passet sedan ansökan om
uppehållstillstånd färdigbehandlals.

Mot denna bakgrund förefaller del inle kunna möta några räusliga
invändningar att införa föreskrifter om omhändertagande av pass, när någon vid
gränsen eller efter ankomslen lill Sverige ansöker om uppehållstillstånd.
Undantag bör dock göras för de fall där det är uppenbart all anledning lill
passomhändertagande saknas. Exempel härpå är när del slår klart att del vid ärendets
behandling inle skulle bli några problem om passhandlingen skulle försvinna.

Jag är medveten om att ett omhändertagande av pass kan
upplevas negativt av den som berövas passet. Passet är ofta utlänningens enda
identitetshandling och del är inle osannolikt all särskilt en asylsökande kan
känna viss oro om han måste lämna ifrån sig denna handling. Delta kan dock
motverkas genom alt utlänningen av polismyndigheten förses med en annan
identitetshandling. Denna fråga diskuteras i en promemoria om asylärenden, som
har upprättats i jusliliedeparlemeniel under medverkan av en särskild
arbetsgrupp. Jag avser att senare redogöra för regeringens vidare åtgärder i
detta avseende. Jag vill också hänvisa lill alt ett omhändertagande av pass
delvis kan jämföras med del överlämnande av pass som en svensk medborgare
regelmässigt får göra när han söker visum lill andra länder. Den som vill
vistas i ett annat land än det där han är medborgare eller fast bosatt måste
kunna förutsättas acceptera atl det landet vidtar vissa åtgärder för att kunna
utöva en nödvändig kontroll av vilka utlänningar, som tilläts komma in i och
stanna i landet.

Del ligger i sakens natur alt en asylsökande mycket sällan
har behov av

eller möjlighet eller ens en önskan att lämna Sverige, innan asylansökan

har behandlats. Inte heller i de övriga fall, där en utlänning får vistas i

Sverige medan en ansökan om uppehållstillstånd behandlas, önskar utlän

ningen annat än i undanlagsfall lämna Sverige under ärendets handlägg

ning. I de få fall där en utlänning önskar lämna Sverige under behandlingen

av ett ärende om uppehållstillstånd eller utvisning måste passhandlingen

givetvis lämnas åter. Man skulle annars i praktiken, i strid mot FN:s

allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, hindra utlänningen från

att lämna Sverige, eftersom han ju i allmänhet behöver ha pass för all

komma in i etl annat land. Någon annan prövning får därför inte göras i elt '6

ärende om återfående av
pass än av frågan om utlänningen verkligen avser att lämna landet. I tveksamma
fall bör passet återlämnas först i direkt samband med utresan.

Prop. 1985/86: 133

3.3 Tagande av fingeravtryck och fotografi

Mitt förslag:
Bestämmelserna om lagande av fingeravtryck och fotografi på utlänningar, som
för närvarande finns i en särskild kungörelse, förs över till utlänningslagen.
De ändras samtidigt så att polismyndigheten får möjlighet atl la fingeravtryck
och fotografi på varje utlänning som, vid ankomslen lill Sverige eller
därefter, ansöker om uppehållstillstånd. Sådan möjlighet föresläs också finnas
i andra fall, där en utlänning vid ankomsten lill Sverige inte kan styrka sin
identitet.

Promemorieförslaget: Överensstämmer
med mitt utom så till vida atl möjligheten atl ta fingeravtryck och fotografi
endast föreslås gälla beträffande den som inte tillförlitligen kan styrka sin idenfilel.

Remissinstanserna: Många
remissinstanser har varit positiva lill del här förslagel. Några av dessa har
föreslagit den justering av promemorians förslag som jag nu förordar.
Åtskilliga remissinstanser har emellertid ställt sig avvisande till att regler
om tagande av fingeravtryck och fotografi las in i utlänningslagen.

Skälen för mitt förslag:
Bestämmelser om lagande av fingeravtryck och fotografi av utlänningar finns för
närvarande i kungörelsen (1947; 950) om fingeravtryck m. m. Sådana åtgärder kan
genomföras dels om utlänningen tagits i förvar på grund av atl fråga uppkommit
om hans avvisning eller utvisning (1 § första stycket 4 p.), dels om
utlänningen vid ankomsten till riket inte tillföriitligen kan styrka sin
identitet (I § andra stycket).

Syftet med dessa
bestämmelser är all säkerställa, atl en utlännings identitet kan fastställas.
En säker identifiering är av grundläggande betydelse för kontrollen av vilka
utlänningar som tillåts resa in i Sverige. Även vid verkställighet av avvisnings-
och ulvisningsbeslul är det givetvis viktigt att en säker identifiering kan
göras.

Ett äkta pass är naturiigtvis
en fullgod och säker identifiering. Det har dock, som jag påpekat tidigare,
under senare år blivit allt vanligare att utlänningar kommer till landet helt
utan identitetshandlingar eller med förfalskade sädana. Det är inle heller
ovanligt, alt en utlänning gör sig av med siu pass efter inresan. - Del senare
förfaringssättet bör dock upphöra om förslaget om omhändertagande av pass
genomförs.

Tagande av fingeravtryck
samt fotografering är ofta den enda möjligheten att skapa säkerhet om en
utlännings identitet. De nuvarande bestämmelserna är emellertid inte
tillräckligt lydliga. Det är således inle helt klart att man med stöd av dessa
bestämmelser kan la fingeravtryck och fotografi på en utlänning, som söker
uppehållstillstånd först efter en lids vistelse i landet. Eftersom del inle är
ovanligt alt sådana utlänningar är eller säger sig vara helt utan
identitetshandlingar har den nuvarande förfallningstex-

17

2 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 133

ten vållat problem. Någon
rimlig anledning att göra skillnad mellan de olika Prop. 1985/86:133 fallen
finns inte. Bestämmelserna måste därför förtydligas så att det står fullt klart
att det saknar betydelse om uppehållstillstånd söks vid ankomsten eller efter
en tids vistelse i Sverige.

I
likhet med flera remissinstanser finner jag emellertid atl bestämmelserna bör
justeras även på en annan punkt. Kriteriet "inte tillförlitligen kan styrka
sin identitet" kan medföra vissa problem. Del kan ge upphov lill känsliga
gränsdragningsproblem och kan upplevas som diskriminerande. Redan av del skälet
finner jag det angeläget att hitta andra utgångspunkter för atl åtgärder av
ifrågavarande slag skall få vidtas. Del är enligt min uppfattning mindre
stötande och också betydligt enklare med en bestämmelse, som ger
polismyndigheten möjlighet alt ta fingeravtryck och fotografi på varje
utlänning, som vid ankomslen till Sverige eller senare ansöker om uppehållstillstånd.
Självfallet måste det föreligga något skäl för sådana åtgärder. Det är
exempelvis inle meningen all åtgärderna skall vidtas beträffande en utlänning
med helt klara identitetshandlingar, som söker ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd för att ulföra ett arbete här. Däremot bör fingeravtryck
alltid tas på asylsökande. Det är inle ovanligt, alt den identitetshandling en
asylsökande utlänning har vid ankomsten lill Sverige försvinner under
handläggningen av ärendet (jfr dock vad jag tidigare anfört om omhändertagande
av pass). Det förekommer också, all utlänningar avlägsnar sig från en ulredningsföriäggning
eller den plats där de antas vistas och i stället söker asyl under en annan
identitet pä annat håll i landet. Under år 1985 lämnade 346 ufiänningar, vars
ansökningar om asyl avslagits eller ännu ej prövats, ulan myndigheternas
vetskap förläggningen i Trelleborg. Del är också ofta svårt atl avgöra om en
identitetshandling är "äkta" eller inle. Härtill kommer alt
fingeravtryck ibland är den enda möjligheten atl kontrollera om utlänningen
redan fått eller sökt asyl i elt annat land. Sådana kontroller görs visserligen
sällan men det är enligl min mening myckel viktigt all möjlighet härtill finns.
Det skulle därför ur utrednings- och konlrollsynpunkl vara värdefullt, om
fingeravtryck och fotografi rutinmässigt las av alla asylsökande. Just rulinmässig-helen
bör också medföra större förståelse för förfarandet bland de asylsökande. Del
är ju inte fråga om alt utpeka någon som innehavare av falska handlingar utan
åtgärderna blir en del av det normala förfarandet. Behovet av nu ifrågavarande
åtgärder är enligl min uppfattning så starkt alt man måste acceptera del
intrång i den kroppsliga integriteten som i vart fall fingeravtryck innebär.
Jag vill också påpeka, att många fiyktingmoUagande länder i Västeuropa, bl. a.
Danmark, regelmässigt tar fingeravtryck och fotografi av alla som söker asyl.
Såvitt jag har fått erfara har detta inte medfört någon kritik.

Det
är inte uteslutet alt del även i andra fall kan visa sig nödvändigt atl i
samband med en utlännings inresa i riket la fingeravtryck och fotografi av denne
för all skapa etl säkert underiag för en senare identifiering av utlänningen.

Beträffande
de fall då fingeravtryck inle bör las trots all uppehållstillstånd söks vid
gränsen eller i Sverige vill jag hänvisa lill specialmolivering-

18

Liksom
tidigare bör fingeravtryck och fotografi även få las på utlänning som tagits i
förvar. Den inskränkning som för vissa fall anges i kungörelsen bör dock ej
föras in i den nya bestämmelsen i utlänningslagen. Till skillnad från äldre
bestämmelser stadgar 50 § UtlL sådana inskränkningar i rätten lill
förvarstagande att någon ytteriigare begränsning ej kan anses nödvändig.

Jag vill
också framhålla, all den nuvarande regleringen av möjligheten atl ta
fingeravtryck på utlänningar inle har lagform ulan gäller endast med stöd av
övergångsbestämmelserna till regeringsformen. Man har också under senare år
strävat efter alt samla alla bestämmelser angående ufiän-ningars inresa och
vistelse i samt utresa frän Sverige i utlänningslagstiftningen. Del är därför
lämpligt all, samtidigt som den föreslagna utvidgningen av rätlen alt ta
fingeravtryck och fotografi görs, föra in särbestämmelserna om fingeravtryck m.
m. rörande utlänningar i utlänningslagen. Två nya paragrafer bör därvid
införas. Den grundläggande bestämmelsen, om fingeravtryck och fotografi pä den
som vid ankomsten till Sverige eller därefter ansöker om uppehållstillstånd,
hör innehållsmässigt samman med bestämmelserna i 8 § och 8 a §. De särskilda
bestämmelserna rörande utlänning som las i förvar etc. bör lämpligen placeras i
samband med bestämmelserna om förvar i 50 a §.

Prop.
1985/86: 133

3.4 Transportörers skyldighet att medföra en utlänning
från Sverige

Mitt
förslag: Den tidgräns, som för närvarande gäller beträffande en transportörs
skyldighet att medföra en avvisad utlänning från Sverige, avskaffas.

Förslaget i promemorian: Överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna: Många av remissinstanserna har
tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran men nästan lika många har
avstyrkt.

Skälen för
mitt förslag: I 82 § UtlL stadgas, all en utlänning som avvisas får föras
tillbaka lill det fartyg eller flygplan med vilket han kom lill Sverige, om
delta skall avgå till utlandet inom den närmaste tiden. Enligt fast praxis
avses med den närmaste tiden omkring en vecka. Utlänningen kan också föras till
etl annat fartyg eller flygplan som har samma innehavare. Enligl uttalanden i
förarbetena till 1954 års utlänningslag, där dessa bestämmelser först infördes
i svensk rätt, gäller tidsfristen också när transporten sker med annat fartyg
eller fiygplan med samma innehavare (se prop. 1954:41 s. 115).

Liknande
bestämmelser återfinns i den för luftfarten gällande Chicagokonventionen.
Chicagokonventionen stadgar, atl del åligger etl flygbolag alt kontrollera all
en passagerare innehar de dokument som krävs för inresa i destinationslandet.
Enligt konventionen, annex 9, p. 3.35.1, är en transportör skyldig alt återföra
en passagerare från destinationslandet. Denna skyldighet gäller till dess
passageraren definitivt tillåtils komma in i

19

landet. Någon fidsgräns,
inom vilken återförandet måste ske, finns inte i Prop. 1985/86: 133
konventionsbestämmelsen.

Enligt
99 § UtlL skall innehavaren av transportmedlet i förhållande lill staten stå
för kostnaden för återresan i de fall som regleras av 82 §.

En
utlänning kan avvisas vid ankomsten till Sverige eller inom tre månader
därefter bl. a. om han saknar pass eller erforderligt visum eller saknar medel lill
sitt uppehälle. Beträffande de närmare grunderna för avvisning vill jag hänvisa
fill 28-30 §§ UtlL. Under år 1984 avvisades omkring 2000 personer, som sökt
uppehållstillstånd i Sverige. Motsvarande siffra för år 1985 var 2600
personer. - Jag vill i detta sammanhang erinra om den möjlighet att i vissa
fall omhänderta en utlännings returbiljett, som infördes från den 1 juli 1985,
(se prop. 1984/85:173, SfU 24, rskr 326).

Det
är enligt min mening inle mofiveral med en så kort tidsrymd som en vecka för återtransport
enligt 82 § UtlL. Som jag redan anfört finns det inte någon motsvarande
begränsning i Chicagokonventionen. Den saknas också helt i många andra länders
lagstiftning. Anledningen till atl den infördes i 1954 års lagstiftning torde
ha varit atl av visningarna då beslutades inom en vecka. Eftersom vi numera har
en Ire-månadersregel i detta avseende är det därför helt i linje med
stadgandets ursprungliga syfte atl transportörens skyldighet att svara för återtransporten
utsträcks till att gälla hela den tid, då en avvisning kan ske.

En
utvidgning av tidsfristen kan också vara fill nytta för utlänningen. Polisens
utredning kan då göras under mindre tidpress och utlänningen får bättre
möjligheter att framföra de olika omständigheter han eller hon önskar åberopa.

De
remissinstanser, som varit negativa lill den föreslagna ändringen rörande
tidsfristen, har i allmänhet inte anfört några närmare skäl för sitt ställningstagande.
SAS har dock anfört, alt det skulle vara fel att låta transportbolagen svara
för reskostnaden, eftersom anledningen till att återtransport ej sker genast
oftast är tveksamhet hos polismyndigheten eller SIV, huvuvida utlänningen skall
avvisas eller inte. "Transportören kan när han godkänt transport av
utlänningen hyst samma tveksamhet som (ovan) angivna myndighet men betraktat
transporten som nödvändig för utlänningens personliga säkerhet."

Jag
delar inte den av SAS framförda åsikten. Den skyldighet som följer av 82 och 99
§§ bör ses som en automatiskt verkande följd av att en utlänning, som saknar
rätt lill inresa här, mediagits till Sverige. Risken för att behöva stå för
passagerarens hemtransporl, från Sverige eller nägot annat land, torde vara
medräknad i de allmänna kalkylerna för verksamheten. Del är för övrigt mol
bakgrund av denna risk som många iransportbo-lag redan för närvarande kräver
all en passagerare skall vara försedd med returbiljett.

Däremot
anser jag att den avvägning som alltid måste göras mellan transportörens och
statens skyldigheter gör att man inte, som en remissinstans föreslagit, bör
ändra regeln till atl generellt omfatta uivisningsfall annat än dem som anges i
82 § andra stycket.

20

3.5
Omprövning

Prop.
1985/86:133

Mitt förslag: En
särskild bestämmelse om rätt lill omprövning av beslut införs i
utlänningslagen. SIV får härigenom rätt all ompröva sina beslut även sedan de
överklagats, dock med den begränsningen atl sedan handlingarna i ett
besvärsärende har översänts till regeringen får SIV ompröva sitt beslut endast
om ärendet har remitterats till SIV för yttrande.

Beredningen:
Under ärendets behandling i regeringskansliet har JK, kammarrätten i Jönköping,
rikspolisstyrelsen och SIV beretts tillfälle att under hand lämna synpunkter på
förslagel. De har i huvudsak lämnat förslaget utan erinran.

Sammanfattning
av skälen för mitt förslag: Genom alt SIV får rätt alt ompröva sina beslut
såväl innan beslutet har överklagats som därefter skapas förutsättning för
större snabbhet i handläggningen av utlänningsärenden.

Närmare om skälen för mitt
förslag: Ökningen av antalet asylsökande till Sverige under senare år har lett till
att handläggningsliderna för utlänningsärenden ökat. Detta gäller framför allt
handläggningen av besvärsärenden hos regeringen. Den genomsnittliga handläggningsliden
i regeringskansliet är i dag lio månader för ärenden som remiueras till SIV och
sju månader för icke remitterade ärenden. Detta bör jämföras med den
målsättning jag gav uttryck för i prop. 1983/84:144 s. 121. Jag uttalade då, aU
del endast i undantagsfall torde bli fråga om en total handläggningslid
överstigande ett år. De många asylärendena påverkar också handläggningsliden
för övriga utlänningsärenden.

Åtskilliga
åtgärder har vidtagits för att nedbringa tiderna. Såväl SIV som regeringskansliet
och polismyndigheterna har erhållit resursförstärkningar, senast genom
riksdagens beslut om tilläggsbudget I till statsbudgeten för budgetåret 1985/86
(prop. 1985/86:25, bil 5, SfU 7, rskr 73).

Det är emellertid önskvärt
alt vidta ytteriigare åtgärder i syfte atl minska handläggningsliderna. Som jag
underströk i prop. 1983/84:144 s. 121 är handläggningstiderna en av de
viktigaste frågorna på det invandrings- och flyktingpolifiska området. Jag
anförde där: "För dem som sökt uppehållstillstånd efter inresan och här
väntar på beslut har långa handläggningslider ofta inneburit svåra
påfrestningar. Det gäller särskilt för familjer med barn. Långa
handläggningstider medför även betydande kostnader för samhället. Del gäller
dels kostnader för socialbidrag och andra direkta kostnader för exempelvis
tolkservice, sjukvård, skolundervisning etc, dels indirekta kostnader på sikt,
bl. a. föranledda av skador som psykiskt lidande under en lång väntan i vissa
fall kan ge upphov till."

De ekonomiska
konsekvenserna av länga handläggningstider har blivit alltmer markanta allt
eftersom antalet asylsökande ökat. Extra insatser beträffande inkvartering m. m.
har fäll vidtagas utöver dem som planerats vid genomförandet av det nya
systemet för flyktingmoltagning (se prop. 1983/84; 124). Ännu allvariigare är
dock enligl min mening påfrestningarna

21

för dem som väntar. Under
senare tid har särskilt barnens situafion upp- Prop. 1985/86:133 märksammals
i detta sammanhang. Jag delar den oro beträffande barnen som framförts av bl.
a. Rädda barnen och Röda Korset. Jag anser del därför angeläget atl alla
åtgärder som kan nedbringa handläggningstiden vidtas så snabbt som möjligt.

Som
jag nyss har påpekat är det framför allt inom regeringskansliet som handläggningen
tar för lång tid. Beträffande polisutredningen har åtgärder redan vidtagits och
ytterligare sådana har nyligen föreslagils i den promemoria om asylärenden,
som jag tidigare nämnt. Innan jag går närmare in på mitt förslag om hur
handläggningstiderna skulle kunna minskas ocksä hos regeringen vill jag i
korthet redogöra för vissa särdrag hos utlänningsärendena och för regeringens
handläggning av sådana ärenden efter överklagande.

Ungefär
80% av SIV: s avlägsnandebeslul överklagas till regeringen. Av de överklagade
besluten ändras uppemot 50%. Det bör observeras att i flertalet av de fall, där
regeringen ändrar SIV: s beslut, har SIV tillstyrkt att ändring sker. I
huvudsak torde den höga ändringsprocenten beträffande besvären i
utlänningsärenden bero på atl del är mycket vanligt, att omständigheter av
stor betydelse anförs först hos regeringen. Detta beror ibland på att
utlänningen på grund av risken för repressalier mot anförvanter och kamrater i
hemlandet är ovillig att avslöja vissa uppgifter. Först när det står klart all
de skäl som tidigare anförts inte bedöms som tillräckliga för att tillstånd
skall beviljas, omtalar utlänningen alla omständigheter. Ett annat skäl till
att nya omständigheter anförs efter överklagande kan vara, att utlänningen
först genom del första beslutet får klart för sig vilka omständigheter som är väsenfiiga.

När
ett av SIV fattat beslut överklagas sker detta genom en skrivelse som ges in
direkt till regeringen. Det är mycket vanligt att några skäl för överklagandet
inte anges utan att anstånd med atl ange skälen begärs. Sedan erforderlig
komplettering inkommit, avgörs om yttrande bör begäras från SIV. Delta kan
ofta vara nödvändigt på grund av atl nya omständigheter då anförts eller på
grund av atl de närmare grunderna för SIV;s ställningslagande, bl. a. beroende
på sekretessreglerna för utlänningsärenden, inle framgår av beslutet. Också
det förhållandet alt ytterligare utredning anses erforderlig kan, om denna
lämpligen bör göras av SIV, föranleda att ärendet remitteras dit. Sedan SIV
gjort den kompletterande utredning som kan behövas, återsänds ärendet till
regeringen med ett tillstyrkande eller avstyrkande.

Mot
bakgrund av de förhållanden jag har redogjort för är del ofta ändamålsenligt
att SIV själv omprövar sitt beslut, även sedan beslutet har överklagats.

SIV
har redan i dagsläget vissa möjligheter atl ompröva sina beslut i

enlighet med de allmänna principer för omprövning som gäller inom för

valtningsrätten. En översiktlig redogörelse för dessa principer lämnas i den

proposition om ny förvaltningslag (prop. 1985/86:80), som nyligen lämnats

till riksdagen. Beträffande de allmänna reglerna hänvisar jag i första hand

fill s. 39-41 i denna proposifion. Jag skall här endast i korthet ange vad

som enligt nuvarande regler gäller för SIV; s del. 22

Innan eU beslut har
expedierats eller på annat sätt fått slutlig form har Prop. 1985/86: 133 SIV
alltid rätt alt ändra beslutet. Ett beslut om avslag pä en ansökan om
uppehållstillstånd kan vidare i princip alllid omprövas genom alt en ny ansökan
ges in eller genom atl SIV av någon annan anledning tar upp saken pä nytt. I
praktiken torde dock en omprövning hos SIV knappast bli aktuell annat än om nya
omständigheter anförs. Det bör i detta sammanhang noteras, atl beslut om
uppehållstillstånd normalt inle är överklagbara. Vad som kan överklagas och
prövas av regeringen är det beslut som, om sökanden befinner sig i Sverige,
normall fattas i samband med beslutet om nekat uppehållstillstånd, nämligen eU
beslut om avvisning eller utvisning. Sedan detta beslut har överklagats kan det
inte omprövas av verket. Teorefiskt skulle elt sådant besvärsärende kunna bli
utan egentligt innehåll, eftersom SIV i och för sig skulle kunna meddela etl
nytt, positivt beslut i uppehållstillståndsfrågan sedan besvär anförts. Detta
förekommer dock som regel inle i praktiken.

En
annan sak är alt frågan om verkställigheten av eU lagakraftvunnet avvisnings-
eller ulvisningsbeslul under vissa omständigheter kan komma under SIV: s
prövning. Det är dock då inte fråga om någon omprövning av det ursprungliga
beslutet. Jag vill i dessa delar hänvisa dels till vad som anförts i avsnitt
3.1, dels till asylutredningens betänkande (Ds A 1985:4) Klagorätt i verkställighelsärenden
enligt utlänningslagen (s. 47 ff och 58 ff) samt dels till lagrådets uttalande
i prop. 1979/80:96 Ny ufiänningslag (s. 119 och 128 0.

I
förslaget till ny förvaltningslag ingår bl. a. bestämmelser om atl besvär skall
ges in lill beslutsinstansen och all den beslutande myndigheten skall ha
skyldighet alt ändra sitt beslut, om beslutet är uppenbart oriktigt och ändringen
kan göras snabbt och enkelt och ej är lill nackdel för någon enskild part.
Omprövningsskyldigheten gäller inle om klaganden samtidigt begär inhibition
eller om handlingarna i ärendet redan har överlämnats lill överinstansen eller
om andra särskilda skäl talar emot.

I
propositionen betonas bl. a. aU omprövningsskyldigheten skall uppfattas som
ett minimikrav och inte som en uttömmande reglering av i vilka fall en
myndighet har befogenhet atl ändra ett redan fattat beslut. Vidare anför föredraganden;
"Det finns därför utrymme för en utveckling i praxis mol en ökad
användning av omprövning hos beslutsmyndigheten även i andra fall än dem som
omprövningsskyldigheten enligl förvaltningslagen gäller för."
Föredraganden påpekar vidare, atl en myndighet i allmänhet inle bör ompröva
sitt beslut sedan handlingarna överiämnats till överinstansen. Motstridiga
avgöranden och andra ölägenheter kan annars uppslå. Han anför emellertid, att
det ibland kan vara ändamålsenligt aU omprövning sker även då handlingarna överiämnats.
I propositionen betonas vidare all omprövningsmöjligheten inte får utnyttjas så
att det slutliga avgörandet försenas. Andra uttalanden av särskilt intresse för
utlänningsärendena är all eU överklagande inte får bli liggande hos beslulsmyndigheten
i väntan på omprövning och att omprövningsskyldighelen normalt inle gäller när
det krävs yUeriigare utredning i ärendet.

Propositionen
innehåller också vissa uttalanden rörande den första in

stansens skyldighet alt i samband med översändande av besvär avge eget 23

yttrande.
Förvaltningsrältsulredningen föreslog i belänkandet (SOU Prop. 1985/86: 133 1983;
73) Ny förvaltningslag att beslutsmyndigheten alltid skulle vara skyldig att
avge ett eget yttrande över överklagandet när ärendet överlämnades fill
överinstansen. En sådan föreskrift har dock i propositionen ansetts bli för
stel och kunna leda till atl myndigheten omprövar också riktiga beslut (prop. s.
45). I stället överlämnas det åt myndigheten all själv avgöra i vilka fall det,
med utgångspunkt i en allmän regel om snabb och enkel handläggning, är lämpligt
att den bifogar ett eget yttrande.

Den
nya förvaltningslagen föreslås träda i kraft den I januari 1987 och blir, om
inte något annat föreskrivs särskilt, gällande också för ärenden enligt
utlänningslagen. Reglerna är i många avseenden väl lämpade för dessa ärenden
och jag har inte för avsikt att föreslå något stadgande i ufiänningslagen, som
undantar utlänningsärendena från förvaltningslagens bestämmelser om omprövning.
Däremot anser jag del ändamålsenligt, mot bakgrund av de förhållanden som
gäller beträffande utlänningsärenden, atl man i utlänningslagen inför vissa
kompletterande regler i ämnet.

Av
utlänningslagen bör fill en början framgå, atl SIV har möjlighet att ändra sitt
beslut, om ändringen är lill fördel för den enskilde, samt atl verket har denna
möjlighet även om beslutet överklagats. Detta ligger helt i linje med de allmänna
principer som gäller beträffande omprövning och de uttalanden som görs i
propositionen om ny förvaltningslag. De särskilda omständigheter som föreligger
vid handläggningen av avvisnings- och utvisningsärenden samt ärenden rörande
resedokument och flyktingförklaring medför emellertid att man bör gå ett steg
längre i utlänningslagen och ge verket möjlighet i vissa fall all ompröva
ärendet ocksä sedan handlingarna överlämnats till regeringen. Jag avser då de
fall där ärendet remitterats till SIV och där SIV avser all fillstyrka en
ändring. Under förutsättning att ändring endast görs i sådana fall där det
slår klart, att framställningen borde ha bifallits om ärendet vid SIV;s första
prövning varit i det skick som nu föreligger, skulle en omprövningsrätt i de
fall jag nu föreslår inle medföra några nackdelar vare sig för den enskilde
eller för regeringens styrning av praxis.

För
att öka förutsättningarna för all SIV, i de fall där del är lämpligt, kan
företa en omprövning, bör SIV också ges möjlighet att begära en komplettering
av besvären. SIV bör också kunna behålla ett överklagat ärende för omprövning
under en kortare tid, förutsatt alt den totala handläggningstiden hos SIV och
regeringen på så sätt kan väntas bli kortare.

De
nya regler som jag nu föreslär torde medföra alt regeringen får bättre

tid för ärenden som verkligen kräver regeringens ställningstagande och en

totalt sett snabbare handläggning av ärenden rörande avvisning och utvis

ning. Det är därför av väsentlig betydelse att reglerna träder i kraft redan

den 1 juli 1986. Den nya förvaltningslagen som bl. a. innebär den nyheten

alt besvär skall inges till beslutsinstansen istället för som nu till besvärsin

stansen, föreslås emellertid inte träda i kraft förrän den I januari 1987. Det

är olämpligt att för den korta tid det är fråga om införa särskilda bestäm

melser angående inlämnande av besvär i utlänningslagen. Jag anser därför

att sådana bestämmelser bör inläs i en särskild, tidsbegränsad lag. I denna

lag bör också införas bestämmelser om vad som händer med ett besvärs- 24

ärende sedan SIV efter
omprövning ändrat sill beslut. Även dessa bestäm- Prop. 1985/86:133 melser
motsvarar bestämmelser i förslaget till ny förvaltningslag. De föreslagna
reglerna leder för tiden 1 juli - 31 december 1986 också lill atl besvär över
polismyndighetens beslut i utlänningsärenden skall inges lill SIV i dess
egenskap av besvärsinsians samtidigt som också den som vill överklaga SIV; s
egna beslut skall inge besvären dit. De olägenheter detta kan medföra, uppvägs
dock enligt min mening helt av de fördelar lagändringen kan antas medföra.

Jag
vill understryka att den omprövningsregel som nu föreslås till den del den sträcker
sig längre än förvaltningslagen endast avser en rättighet att ompröva och
således inte en skyldighet. Det ankommer på SIV atl avgöra när denna möjlighet
bör användas. Jag vill också påpeka att den föreslagna omprövningsrätlen inte
är uttömmande. I den mån en vidare omprövningsrält följer av allmänna principer
eller andra stadganden äger därför SIV rätt all ompröva sina beslut också i
sädana fall.

Om
de förslag angående omprövning jag nu föreslår antas av riksdagen har jag för
avsikt atl föreslå regeringen att de bestämmelser angående resedokument, som nu
endast återfinns i särskilda kungörelser, införs i ullänningsförordningen.

4 Upprättade lagförslag

I
enlighet med vad jag nu har anfört har inom arbelsmarknadsdeparlemen-tet
upprättats

1. förslag lill lag om ändring i utlänningslagen
(1980; 376)

2. förslag till lag om ingivande av besvär över
statens invandrarverks beslut i vissa ärenden enligl utlänningslagen (1980;
376) m. m.

Förslagen
bör fogas till prolokollet i detta ärende som bilaga 5.

5 Specialmotivering

5.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1980:
376)

8b§

Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd vid ankomsten till Sverige
eller därefter, får polismyndigheten omhänderta hans pass i avvaktan på att ultänningen
får tillstånd att vistas här eller lämnar landet.

I
paragrafen regleras polismyndighetens möjlighet au omhänderta en

utlännings pass, när en ansökan om uppehållstillstånd görs i Sverige.

Passomhändertagande bör som huvudregel ske i dessa fall och passet bör

återiämnas först när del står klart atl utlänningen får stanna i Sverige eller

när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs. Syftet med omhänder

tagandel är alt förhindra alt en passhandling, som kan komma atl behövas

för utredningen eller verkställigheten av ett ärende rörande uppehållstill

stånd, avvisning eller utvisning, försvinner, Elt omhändertaget pass bör

biläggas akten i uppehålls- och avlägsnandeärendet. 25

Om
utlänningen önskar lämna Sverige, måste passet givelvis äterläm- Prop.
1985/86: 133 nas. Det får ankomma på polismyndigheten alt i varje enskilt fall
avgöra när och hur passhandlingen skall återlämnas, så att ej syftet med
huvudregeln åsidosätts.

I bestämmelsen regleras inte uttryckligen i vilka
situationer ett passomhändertagande kan underlåtas. Så bör endast bli fallet
när det slår klart atl passet ej kan behövas under den fortsatta hanteringen av
ärendet.

8c§

Polismyndigheten får ta en utlännings fingeravtryck och
fotografi om utlänningen, vid ankomsten till Sverige eller därefter, ansöker om
uppehållstillstånd eller om utlänningen vid ankomsten till riket inte kan
styrka sin identitet.

Bestämmelser om tagande av fingeravtryck och fotografi av
utlänningar finns i kungörelsen (1947:950) om fingeravtryck m.m. Den nya bestämmelsen
i 8 c § innebär så till vida en utvidgning i förhållande till gällande rätt, au
fingeravtryck och fotografi får tas av varje utlänning som vid ankomsten till
Sverige eller senare söker uppehållstillstånd här och inte enbart av utlänning
som vid ankomslen lill riket inle kan styrka sin identitet.

Tagande av fingeravtryck och fotografi upplevs i allmänhet
som en tämligen ingripande åtgärd. Av skäl som närmare redovisats i den allmänna
motiveringen är det emellertid nödvändigt all fingeravtryck och fotografi i
allmänhet kan tas beträffande personer som söker uppehållstillstånd här.
Ibland kan del emellertid vara uppenbart att åtgärderna är obehövliga. De bör
då inle vidtas. Detta gäller emellertid enbart de fall, där någol som helst
tvivel om identiteten inle kan föreligga och någol behov av fingeravtryck och
fotografi inte kan antas uppkomma i samband med ansökan om uppehållstillstånd.
Det torde här i allmänhet vara fråga om en utlänning som inte tänker stanna mer
än en begränsad period i värt land. Den, som i samband med arbete i vårt land
söker uppehållstillstånd när han befinner sig i Sverige, bör i regel inte
behöva få fingeravtryck eller fotografi tagel. Samma kan gälla den som är här
för all besöka anhöriga. Ytterligare fall där tagande av fingeravtryck och
fotografi kan underiålas är om någon utan eget förvållande, l.ex. på grund av
sjukdom, tvingas ansöka om föriängt tidsbegränsat uppehållslillslånd, liksom
klara fall av familjeanknytning, där uppehållstillstånd får sökas efter
ankomsten lill Sverige. Det kan även i övrigt uppkomma fall dä någol behov av
fingeravtryck inte rimligen kan antas föreligga.

50 a §

Om förutsättningar för förvarstagande enligt 50 § första
stycket föreligger, får polismyndigheten ta utlänningens fingeravtryck och
fotografi.

Motsvarande bestämmelse finns i kungörelsen (1947:950) om
fingeravtryck m.m. Den inskränkning som finns där - atl särskilda skäl för
lagandet av fingeravtryck etc. måste föreligga - är överflödig, eftersom själva
förvarstagandet numera kräver särskilda skäl.

65 a § Prop. 1985/86: 133

Om den som överklagar ett beslut av statens invandrarverk
inte har angett vilken ändring i beslutet som han begär eller grunderna för ändringsyrkandet,
får verket uppmana klaganden att lämna uppgifter i dessa avseenden.

Denna bestämmelse kompletterar den föreslagna regeln i
förvaltningslagen om all besvär skall inges till beslutsinstansen. För att
SIV; s omprövningsrält skall få önskad effekt är del lämpligt alt de nya
omständigheter och grunder som åberopas anges redan innan handlingarna i
ärendet överlämnas lill regeringen. Eftersom det är vanligt atl besvärsskriflen
i elt utlänningsärende inte innehåller några grunder utan aU anstånd begärs,
måste SIV få möjlighet att förelägga klaganden atl kompleftera besvären.
Däremot får SIV inle rätt att avvisa besvären eller vidta annan liknande
åtgärd. Följden av atl komplettering inte inkommer blir därför istället atl
någon omprövning förmodligen inte kan ske. En utebliven komplettering kan också
av regeringen las till intäkt för atl någon egentlig grund för besvären inte
finns. I vart fall torde tiden att fä inkomma med ytterligare uppgifter hos
regeringen bli väsentligt kortare än annars.

65 b §

Finner statens invandrarverk att ett beslut, som verket
meddelat som första instans, är oriktigt på grund av nya omständigheter eller
av någon annan anledning, får verket ändra beslutet om det inte blir till
nackdel för utlänningen.

Omprövning får ske även om beslutet överklagas hos
regeringen. Sedan invandrarverket har överlämnat handlingarna i ärendet till
regeringen, får verket ompröva sitt beslut endast om regeringen begär yttrande
från verket.

I den föreslagna nya förvaltningslagen regleras
myndigheters skyldighet atl ompröva sina beslut. De bestämmelserna kommer, om
de antas av riksdagen, all gälla också för SIV: s handläggning av
utlänningsärenden. I 65 b § regleras när SIV har rätt att ompröva sill beslut.
Som anförts i den allmänna motiveringen är denna reglering inte uttömmande.

Beträffande beslut som inte överklagats och inte vunnit
laga kraft föreligger enligl förvaltningsrättens allmänna omprövningsprinciper
alllid rätt för myndigheten att ändra ett beslut, om rättelsen blir lill fördel
för den enskilde. Även beträffande lagakraftvunna beslut i olika
tillståndsärenden gäller all en ny ansökan kan inges och prövas i sak.

Vad som huvudsakligen skiljer omprövningsrätlen enligt 65
b § från den

som allmänt gäller är all omprövning kan ske även efter del all besvär har

anförts. Den enda begränsningen är att någon risk för samtidigt avgörande

i två instanser inte får föreligga. Till skillnad från vad som gäller för

omprövningsskyldighelen enligt förvaltningslagen får omprövning äga rum

ocksä om kompletterande utredning behöver göras. Målsättningen måste

alltid vara att den totala handläggningstiden hos såväl SIV som regeringen

skall förkortas genom omprövningen. Detta är också den riktlinje för

omprövning som anges i propositionen om den nya förvaltningslagen. Det .,.,

är naturligtvis vanskligt
att avgöra när en omprövning totalt setl kan antas Prop. 1985/86: 133 leda lill
en längre handläggningslid. Utgångspunkten måste alllid vara atl en utredning,
som med stor sannolikhet skulle göras i regeringskansliet, i stället bör göras
direkt av SIV.

Ibland
kan nya omständigheter framkomma först sedan handlingarna i ett ärende
överlämnats till regeringen. Del är önskvärt atl SIV även då har möjlighet alt
ompröva och i förekommande fall ändra sitt beslut. För atl undvika att elt
ärende behandlas samtidigt i tvä instanser har omprövningsrätlen i denna
situation begränsats lill de fall där ärendet översänts till SIV för yttrande.
Regeringen har därigenom full kontroll över vilka ärenden som överhuvudtagel
kan bli föremål för omprövning. Regeringen kan också, genom att återkalla en
remiss, avbryta en omprövningsprocedur som inle längre bedöms vara nödvändig
eller önskvärd. Del bör understrykas, all SIV endast bör företa en ändring i
de fall del framstår som uppenbart atl resultatet skulle eller borde ha blivit
positivt, om SIV haft tillgång lill samtliga nu föreliggande omständigheter
redan vid sitt första avgörande av frågan.

Av
naturiiga skäl går det inle alt fastställa någon lidsgräns inom vilken en
omprövning måste vara gjord. En viss riktlinje ger dock de sex veckor, som
enligt riksförsäkringsverkets föreskrifter får tas i anspråk för en omprövning
av försäkringskassans beslut. Det bör också framhållas all SIV omedelbart sedan
besvär anförts eller anledning lill ändring annars förekommer bör ta ställning
lill om en omprövning bör ske. Del kan i detta sammanhang understrykas, mot
bakgrund av bestämmelser och motivulla-landen beträffande den nya
förvaltningslagen, atl del ofta är önskvärt atl SIV bifogar ett eget yttrande i
samband med översändande av besvär lill regeringen. När ett sådant yttrande
skrivs torde del också i allmänhet bli klarlagt om det redan på del stadiet
finns skäl för omprövning. I de fall omprövning görs, måste denna ske så snart
som möjligt.

Bestämmelsen
i 65 b § första stycket är i första hand avsedd för beslut som SIV meddelat i första
instans och som kan överklagas lill regeringen. Den kommer dock att omfatta
även två ärendelyper där besvär över SIV; s beslut anförs hos kammarrätten i
Jönköping Gfr 66 och 67 §§ UtlL och vidare om rätten för SIV atl häva förvar
som verket tidigare beslutat i 54 § andra stycket samma lag). Delta förhällande
kan inte anses medföra några egentliga praktiska ölägenheter.

68
§

Beslut
av förvaltningsmyndigheter i ärenden enligt denna lag får överklagas endast i
de fall som anges i 63, 65. 66, 66 a, 67, 89 a och 90§§.

Klagan
får föras även över en förvaltningsmyndighets beslut att avvisa ombud eller
biträde och beslut i jävsfråga. Sådan klagan får föras särskilt.

Ändringen
är endast av formell natur.

71 §

Finner
regeringen alt ett beslut om utvisning enligl 40 eller 43 §§ inte kan

verkställas
eller finns del annars skäl för all beslutet inte längre skall gälla

vare
sig del har verkställts eller inle, får regeringen upphäva beslutet helt

28

eller delvis eller också medge att utlänningen får
uppehålla sig här i riket Prop. 1985/86: 133 trots beslutet.

Om frågan om verkställighet av ett beslut om utvisning
enligt 40 eller 43 § har överlämnats till statens invandrarverk, skall
invandrarverket med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen, om verket
finner att beslutet inte bör verkställas. Detsamma gäller om frågan om verkställighet
övergått till invandrarverket enligt 89 a§.

Ändringen är endast av formell natur och föranledd av att
invandrarverket kan komma att pröva verkställighetsärenden även med stöd av 89
a §.

72 §

Om statens invandrarverk efter omprövning bifaller en
ansökan om uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett mot samma
person meddelat beslut om avvisning eller utvisning.

Om frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning
enligt 28 eller 29 § eller utvisning enligt 38 § överlämnats till statens
invandrarverk enligt 85, 85 eller 89 §, får invandrarverket upphäva beslutet
eller besluta anstånd med verkställigheten om verket finner att beslutet inte
bör verkställas. Detsamma gäller om frågan om verkställighet övergått till
invandrarverket enligt 89a § eller övertagits av invandrarverket enligt 90a §.

Frågor om upphävande av beslut som anges i andra stycket
eller anstånd med verkställigheten av ett sådant beslut kan prövas av
regeringen endast då invandrarverket med stöd av 69§ har överlämnat verkställighetsärendet
till regeringen eller då verkets beslut har överklagats enhgt 90§.

I paragrafen införs en ny regel som uttryckligen ger SIV
befogenhet all häva elt lagakraftvunnet utvisnings- eller avvisningsbeslut i de
fall där SIV efter omprövning bifaller en ansökan om uppehållslillslånd.
Konsekvensen blir annars att ett beslut om utvisning formellt kan komma all
kvarstå, trots att uppehållstillstånd beviljas. Även om utvisningsbeslulel
under sådana förhållanden torde vara alt betrakta som en nullitel är det,
särskilt med hänsyn till den enskildes behov av klarhet, lämpligt att SIV även
formellt får rätt all upphäva sådana beslut.

Den andra ändringen i 72 § är av formell natur, se vad som
anförts beträffande 71 §.

82 §

Avvisas en utlänning, som har kommit hit till riket med
fartyg eller luftfartyg, får han föras tillbaka till fartyget eller
luftfartyget. Han får också sättas ombord på annat fartyg eller luftfartyg med
samma innehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare att ta emot
utlänningen, får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Första stycket gäller även verkställighet av utvisning enligl
38, 43, 47 eller 48 §, om utlänningen har underlåtit atl vid inresan visa upp
sitt pass för polismyndigheten och utvisningsbeslulel har meddelats inom sex månader
efter inresan.

Första och andra styckena gäller inte om fartyget eller
luftfartyget skall avgå fill ett land dit utlänningen enligt 77-80 §§ inte får
sändas.

Paragrafen har ändrats sä att del inte längre krävs all
ett fartyg eller

flygplan avgår lill ullandel inom viss tid för all en avvisad utlänning skall 29

kunna återföras lill fartyget/flygplanet.

89 a § Prop. 1985/86:133

En polismyndighets beslut att inte överlämna eller hänskjuta ett verkställighetsärende
enligt 85—87§§ får överklagas av utlänningen genom besvär hos statens
invandrarverk. Åven beslut att inte överlämna ett verkställighetsärende enligt
89 § får överklagas av utlänningen i samma ordning under förutsättning att
fråga uppkommit om avlägsnandebeslutet skall verkställas eller ej. Vid bifall
till besvären övergår verkställighets-ärendet till invandrarverket.
Invandrarverkets beslut att inte bifalla besvären får inte överklagas.

Verkställigheten får genomföras utan hinder av besvär enligt första stycket,
om inte invandrarverket förordnar annat. Invandrarverket skall skyndsamt ta
ställning till om verkställigheten tills vidare skall inställas samt även
skyndsamt pröva besvären.

Paragrafen
är ny och reglerar en utlännings möjlighet att överklaga en polismyndighets
beslut i ett verkställighetsärende. Någon ändring har ej gjorts beträffande
85-87 eller 89 §§. Det är därför alltjämt primärt en uppgift för
polismyndigheten atl bedöma, om etl beslut kan verkställas eller om
verkställighetsärendet bör överlämnas till SIV. För de fall ufiänningen
åberopar politiska verkställighetshinder (se 77-80 §§ UtlL) eller annars anför
skäl mol att han skall behöva lämna Sverige införs emellertid en besvärsmöjlighel.
Besvärsmöjligheten gäller polismyndighetens beslut atl inle överiämna etl
ärende. För del fall SIV inle anser alt hinder mot verkställighet föreligger,
avslås besvären. Om SIV däremot anser att sådant hinder föreligger, övergår
verkställighetsärendet till SIV. (I vissa fall skall SIV därefter överlämna
ärendet lill regeringen.) SIV kan ocksä besluta om inhibition, medan verket
undersöker om ärendet bör övergå. Självfallet kan SIV, om
verkställighetsärendet övergår till verket, när utredningen slutförts finna
att verkställigheten bör genomföras. Om SIV emellertid finner all del
föreligger definifivi hinder mol verkställighet, skall SIV upphäva beslutet och
också, med stöd av 72 §, upphäva beslutet om avvisning eller utvisning. Om SIV
bedömer all verkställighetshindrel är av övergående natur, skall istället
anstånd beviljas.

Ett
överklagande medför i och för sig inte någol avbrott i verkställighe

ten. Eftersom överklagandeliden är tre veckor efter varje beslut frän

polismyndigheten att inte överlämna ärendet skulle utlänningen annars i

praktiken ha närmast obegränsade möjligheter atl förhindra en verkstäl

lighet. Verkställighelsärendet måste emellertid handläggas på ett sådant

sätt att ufiänningen har en reell möjlighet att få besvär över polisens beslut

prövat. Det medför i normalfallet all verkställighetsförhör måste ske fiera

dagar före själva verkställigheten. Endast i de fall det uppenbarligen beror

på utlänningen själv alt verkslällighetsförhörel inte kan äga rum i god lid

samfidigt som det är förbundet med väsentliga svårigheter all ändra verk

ställighetsdagen eller mycket speciella omständigheter - t. ex. lerroristhot

- föreligger kan verkställighet få ske i omedelbar anknytning till förhöret.

I de fall nya omständigheter framförs efter verkslällighetsförhörel måste

del få ankomma på polismyndigheten atl avgöra om verkställigheten bör

avbrytas i avvaktan på att SIV hinner ta ställning till besvären. Detta bör

normalt bli fallet, om det är fråga om omständigheter av någorlunda tyngd q

som
uppenbarligen inle var kända av utlänningen vid verkställighelsför- Prop.
1985/86: 133 horet. Som exempel pä sådana omständigheter kan nämnas en politisk
förändring i del land dit verkställighet skall ske eller all utlänningen blir allvariigt
sjuk.

Som
anförts i den allmänna motiveringen är situationen annoriunda vid direktawisningsfallen.
Eftersom verkställigheten där sker i nära anslutning till del ursprungliga
beslutet och lill den prövning SIV gjort av delsamma sker regelmässigt inte
några verkställighetsförhör. Del är också osannolikt aft SIV skulle ha någon
annan inställning i verkställighelsärendet än i avvisningsärendel, om inle nya
omständigheter, som inle förelegal vid den första prövningen, förs fram. Del
torde därför, som jag redan anfört angående nya omständigheter som kunde ha
åberopats tidigare, endast i undanlagsfall bli fråga om alt polismyndigheten
uppskjuter verkställigheten av etl direklavvisningsbeslut pä grund av atl besvär
anförs mot ett beslut atl inle överlämna ärendet lill SIV.

90
§

Statens
invandrarverks beslut i ett verkställighetsärende får överklagas av
utlänningen, om ärendet har överlämnats till verket enligt 85 eller 86 §. Detsamma
gäller om ett verkställighetsärende överlämnats till invandrarverket på annan
grund eller övergått enligt 89 a § eller övertagits enligt 90 a § och
utlänningen i ärendet har anfört omständigheter som enligt 85 eller 86 § skall
föranleda att ärenden som där avses överlämnas till verket.

Klagan
förs hos regeringen genom besvär.

Ändringen
avser endast en följdändring i anledning av aU verkställighelsärenden med stöd
av 89 a § kan övergå till SIV.

5.2 Förslaget till lag om ingivande av besvär över statens
invandrarverks beslut i vissa ärenden enligt utlänningslagen (1980: 376) m.m.

Det
bör uppmärksammas att begreppet ändring av beslutet i 4 § endast avser själva
beslutet, inle grunderna för delta. Härav följer all eu överklagande förfaller
om SIV efter omprövning av exempelvis eu negativt beslut om uppehållslillslånd
och utvisning finner aU uppehållsfillstånd bör beviljas enligl 6 § UtlL. Utvisningsbeslulel
upphävs då och den klagande saknar möjlighet att påkalla regeringens prövning
av om utvisningen egentligen borde ha hävts på grund av alt han borde få
stanna i Sverige med stöd av 3 § UtlL. Ufiänningen kommer således vid en sådan
omprövning i samma situation som om invandrarverket i det ursprungliga beslutet
meddelat uppehållstillstånd på grund av 6 § UtlL.

Bestämmelserna,
som är tidsbegränsade, motsvarar 23-25 och 28 §§ i förslaget lill ny
förvaltningslag (prop. 1985/86:80).

31

6 Hemställan Prop. 1985/86:133

Jag
hemställer all lagrådets yttrande inhämtas över de upprättade lagförslagen.

7 Beslut

Regeringen
beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

32

Lagrådet --p- 985/86:133

Utdrag
ur protokoll vid sammanträde den 20 februari 1986

Närvarande;
f.d. justitierådet Hull, regeringsrådet Dahlman, justitierådet Gad.

Enligt
protokoll vid regeringssammanträde den 13 februari 1986 har regeringen på
hemställan av statsrådet Gradin beslutat inhämta lagrådels yttrande över
förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1980; 376) m. m.

Förslagen
har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Barbro Thorblad.

Lagrådet
lämnar förslagen utan erinran.

33
3 Riksdagen 1985186. I saml. Nr 133

Arbetsmarknadsdepartementet Prop. 1985/86:133

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 mars 1986

Närvarande:
statsministern Carisson, ordförande och statsråden Lundkvist, Feldt, Sigurdsen,
Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, Andersson, Bodslröm, Göransson,
Gradin, Dahl, R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Wickbom, Johansson, Hulterström,
Lindqvist

Föredragande:
statsrådet Gradin

Proposition om ändring i utlänningslagen (1980: 376) m.m.

Föredraganden
anmäler lagrådels yttrande' över förslag lill lag om ändring i utlänningslagen
(1980: 376) m. m.

Föredraganden
upplyser all lagrådet har lämnat lagförslagen utan erinran och hemställer att
regeringen föreslår riksdagen att anta förslagen.

Regeringen
ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar atl genom
proposition föreslå riksdagen atl anta de förslag som föredraganden har lagt
fram.

'
Beslut om lagrådsremiss fattal vid regeringssammanträde den 13 februari 1986. 34

Bilagal Prop. 1985/86:
133

Sammanfattning av asylutredningens förslag

Asylulredningen
skall behandla två frågeställningar som rör beslut av polismyndighet enligt
utlänningslagen. Utredningen skall undersöka dels hur utlänningslagens
bestämmelser om polismyndigheternas skyldighet alt överlämna ärenden om
asylansökningar lill statens invandrarverk (SIV) tillämpas i praktiken och om
gällande regler bör ändras, dels om del bör införas klagorätt över en polismyndighets
beslut att inle överiämna ett visst verkställigheisärende lill statens
invandrarverk.

Polismyndighet
skall i vissa situationer besluta om avvisning av utlänning. Delta gäller
exempelvis om utlänningen saknar inrese- och tillständs-handlingar eller saknar
medel för sitt uppehälle här. Polismyndighet får besluta om avvisning under
förutsättning aU inresa skett inle mer än tre månader tillbaka i liden. Om
utlänningen skulle hävda all han på grund av förhållandena i det land till
vilket han skulle komma alt sändas är i behov av en fristad i vårt land, skall
ärendet överlämnas lill vår cenlrala ullän-ningsmyndighel, SIV. SIV prövar
härefter om utlänningen bör medges asyl i enlighet med utlänningslagens närmare
regler i detta avseende. Polismyndighet får dock underiåla att överlämna
ärendet och själv besluta om avlägsnande av asylsökande, vars påstående kan
bedömas som uppenbart orikliga eller kan lämnas utan avseende. Sådana beslut
anmäls till SIV innan verkställighet sker.

Denna
beslutsordning för uppenbara fall, s.k. pre-screening, har länge varit utsaU
för kritik, bl. a. med påståenden aU polismyndigheterna inte håller sig inom
givna ramar. En utmönstring vid gränsen av uppenbara fall har förekommit nästan
lika länge som vi haft en reglering i lag av utlännings rätt att inresa och
vistas i riket. Varken reglerna eller kritiken emot dem är något specifikt för
svensk utlänningsrätt. Frågeställningen kräver en ingående och tidskrävande
studie av förfarandet i praktiken, innan eventuella nya regler kan övervägas.

Den
andra frågan handlar också om en form av gallring av asylärenden men är av
annan art, inte minst ur ulredningssynpunkt. Polismyndigheterna har till
uppgift att ombesöria verkställigheten av avlägsnandebeslul enligl utlänningslagen.
Utredningsuppdraget innebär i denna del att överväga om del bör införas en
möjlighet för utlänning atl överklaga de beslut som polismyndighet fattar vid
verkställighetens genomförande.

Möjligheten
för utlänning atl invända mot att etl lagakraftvunnet avlägsnandebeslul
verkställs och mot sättet för verkställighetens genomförande, har på senare tid
upprepade gånger varit föremål för lagstiftningsåtgärder. Del har skeU i olika
syften. Man har velat anpassa reglerna till utvecklingen inom förvaltningen i
övrigt och förslärka den enskildes rällslrygghet och samtidigt åstadkomma
regler som gagnar effektiviteten i förfarandel.

Rätten
atl begära omprövning av lagakraftvunna avlägsnandebeslul -

den s. k. återbrytningsrätten - begränsades i 1980 års lagstiftning. För del

stora fierlalel ärenden log lagstiftaren bort möjligheten att direkt hos

regeringen upprepade gånger begära omprövning av lagakraftvunna av- 35

lägsnandebeslui. Samtidigt
återinförde man en omprövningsmöjlighel för Prop. 1985/86: 133

SIV. Denna begränsades
dock genom en koppling lill polismyndighets

skyldighet att till SIV
överlåta handläggningen av verkställigheten av elt

avlägsnandebeslul
i fall då utlänningen gör invändningar mot den. Som

förutsättning för all en
omprövning skall komma till stånd i de aktuella

fallen, gäller alltså att
polismyndigheten beslutat överiämna ärendet lill

SIV.

Utlänningslagen
föreskriver långtgående skyldigheter för polismyndighet att överlämna ärenden
i vilka nya skäl anförs. Finner polismyndigheten alt påståenden om politisk
förföljelse redan prövats eller att de är uppenbart grundlösa, skall dock
polismyndigheten inte överlämna ärendet till SIV utan i stället genomföra
verkställigheten. Åberopas humanitära skäl av annan art skall verkställigheten
ändå genomföras, om polismyndigheten inte i allvarliga fall är tveksam.
Genomförs verkställigheten kan alltså någon omprövning inte komma tillstånd hos
SIV. Polismyndighetens beslut alt vägra överlämna ett verkställigheisärende kan
inte överklagas.

Del
har nu ifrågasatts om den beskrivna ordningen, omsatt i praktiken, blivit
alltför snäv sett ur den enskildes synvinkel. Önskemål har framförts från olika
håll om atl det borde finnas någon form av besvärsrätt över polismyndighets verkställighetsbeslul
enligl utlänningslagen. En talan väcktes också nyligen mot Sverige inför
Europadomstolen med yrkande alt det skulle fastställas att de svenska
bestämmelserna strider mot arlikel 13 i europeiska konventionen om de mänskliga
rättigheterna som stadgar au envar, som hävdar att hans rättigheter enligt
konventionen har kränkts, skall ha en effektiv möjlighet att klaga över detta.
Den svenska regeringen har i en förlikningsuppgörelse i denna tvist hänvisat
till atl en särskild utredare skall överväga en ändring av
verkställighetsreglerna, bl. a. med beaktande av vad artikel 13 må föranleda.

Ett
samband råder mellan reglerna för utmönstring av uppenbara fall vid gränsen och
på verkställighetsstadiel när det gäller ärenden i vilka görs gällande risk för
politisk förföljelse. Del är därför inle uteslutet att granskningen av
asylförfarandet vid gränsen kan komma att leda fram till ett förslag som medför
vissa följdändringar av ulmönstringsreglerna för sådana
verkställighetsärenden. Något motsvarande nära samband finns emellertid inle
när det gäller ulmönstringsreglerna för övriga invändningar av humanitär art mol
verkställighetens genomförande. Förslag i fråga om en besvärsrält på verkställighetsstadiel
bör enligl direktiven lämnas under år 1985. Denna del har alltså en viss
förtur. Jag har inle funnit att frågan om en ändring av reglerna för
asylförfarandet vid gränsen påverkar utformningen av en övergripande regel om
rätt all anföra besvär över polismyndigheternas verkställighetsbeslul. Mol
denna bakgrund har jag ansett mig böra särskilt skyndsamt behandla frågan om besvärsrätlen
och att redovisa uppdraget i tvä skilda betänkanden.

I
vad jag tidigare anfört ingår flera av utgångspunkterna som jag ansett

gälla för en översyn av de aktuella handläggningsreglerna på verkställig

hetsstadiel. I första hand krävs naturligtvis en redogörelse för vilka över

väganden som verkställande myndighet gör och vilken grad av ingripande

verkan de har för den enskilde. Vidare behövs en redovisning av bakgrun- 36

den
till nuvarande lagstiftning och då särskilt när del gäller de förhållanden Prop.
1985/86: 133 som föranlett de upprepade ändringarna i reglerna om ålerbrylning.

Som
framgår av utredningsdirektiven har det ansetts önskvärt att en jämförelse görs
med utländsk rätt. Den redovisas i ett särskilt avsnitt i betänkandet, uppdelat
pä Norden och övriga i detta sammanhang viktigare länder, anslutna lill den
europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande
friheterna. Betänkandet innehåller också en redogörelse för aktuella
konventionsregler och deras tillämpning.

övervägandel
av en besvärsrätt på verkställighetsstadiel förutsätter en genomgäng av de
komplicerade frågorna rörande i vilken utsträckning en omprövning av tidigare
fattade beslut redan är möjlig enligl nu gällande regler. Förutom en analys av
hur utlänningslagens bestämmelser verkar i detta avseende och även i praktiken
i övrigt, redovisas i betänkandet de rättsprinciper som allmänt sett kan sägas
gälla för s. k. verkslällighelsbe-slul och för omprövning av lagakraftägande
beslut.

Slutsatsen
har blivit alt utlänningar bör kunna påkalla SIV; s prövning av invändningar på
verkställighetsstadiel i väsentligen tre avseenden, nämligen atl omprövning
skall ske av rätten att få stanna i riket, att verkställigheten inte skall ske
lill etl visst land och beträffande tidpunkten för verkställigheten.

I
valet mellan länkbara modeller för atl åstadkomma en möjlighet för utlänning
att hos SIV fä prövat invändningar mot verkställigheten har jag stannat för en
besvärsrättsregel. En sådan regel är enklast att anknyta till nuvarande
handläggningsordning. Del är viktigt för en enhetlig praxis atl denna
handläggning får fortsätta all vinna stadga i oförändrade former. En besvärsrält
borde också vara den regel som är lättast all känna igen och tillgripa oavsett
vilket lands rättsordning man är van vid.

Enligt
nuvarande regler föranleder varje invändning mot verkställigheten från
utlänningens sida ett beslut av polismyndigheten i fråga om ärendet skall överiämnas
lill SIV för vidare handläggning eller ej. Besvärsrätlen bör anknytas lill
denna form av beslut varigenom åstadkoms all SIV: s prövning kan påkallas under
verkställighetens olika skeden. SIV skall också när besvär anförts ulan
dröjsmål ta ställning till om verkställigheten skall inställas. En besvärsrält
utformad på detta sätt borde med bibehållen effektivitet kunna innebära ett
fullgott komplement till de regler i utlänningslagen som syftar fill att
förbehålla SIV all egentlig prövning av asylärenden och även av övriga ärenden
där humanitära skäl av allvarlig art kan föranleda all medborgare i annat land
skall erbjudas en fristad i Sverige. '

37

Bilaga
2 Prop. 1985/86: 133

Sammanställning av remissyttranden över asylutredningens
delbetänkande (Ds A 1985:4) Klagorätt i verkställighetsärenden enligt
utlänningslagen

Efter
remiss har yttranden över betänkandet avgetts av justitiekanslern (JK), Svea
hovrätt, kammarrätten i Stockholm, kammarrätten i Jönköping, rikspolisstyrelsen
(RPS), statens invandrarverk (SIV), länspolismästaren i Stockholms län,
länsstyrelsen i Malmöhus län, polismyndigheterna i Katrineholm, Malmö,
Trelleborg, Ystad och Göteborg, riksdagens ombudsmän (JO), Sveriges
advokatsamfund. Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens
centralorganisation TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Föreningen Sveriges
länspolischefer. Föreningen Sveriges polischefer. Rädda barnen, Svenska flyktingrådel.
Svenska sektionen av Amnesty International, Svenska Röda korset och Sveriges
frikyrkoråd.

Yttrande
har också inkommit från Föreningen kvinnokullur och Kvinnojouren i Västerås.
Polismyndigheten i Malmö har bl. a. bifogat yttrande från polismyndigheten i
Helsingborg.

1 Allmänt om remissyttrandena

Remissinstanserna
är överlag positiva till att besvärsrätt införs i verkställighetsärenden.
Åtskilliga remissinstanser betonar dock vikten av atl förslagel kombineras med
andra åtgärder. Vidare har viss krifik riktals mol den föreslagna utformningen
av bestämmelserna samt mol utredningens uppfattning i finansieringsfrågan.
Några remissinstanser har också ifrågasatt om del är lämpligt all företa en
ändring innan utredningen tagit ställning till frågan om reglerna för
asylansökningar vid gränsen bör förändras. Endast en remissinstans är negativ lill
atl en ändring över huvud taget görs.

Helt
utan erinringar lämnas förslagel av Svea hovrätt, kammarrätten i Jönköping, /.O,
TCO, SACO/SR. Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges
polischefer. Även JK tillstyrker förslagel utan förbehåll men ifrågasätter om Europarådskonvenlionen
verkligen kräver en ändring av gällande regler.

2 Anvisningar och rättshjälp

Även
Sveriges advokatsamfund, Rädda barnen. Svenska flyktingrådet,

Amnesty, Svenska röda korset, Sveriges frikyrkoråd och Kvinnojouren i

Västerås är helt positiva till ändringsförslaget. Dessa organisationer beto

nar dock behovet av anvisningar för polismyndigheterna och rättshjälp för

utlänningen i verkslällighetsärendet. Således anför Advokatsamfundet all

man förutsätter alt RPS utfärdar klara anvisningar lill polismyndigheterna, 38

så atl verkställighelerna
planeras pä sådant sätt all utlänningens besvärs- Prop. 1985/86: 133 räU i
praktiken inte äventyras. Samfundet förutsätter vidare atl därvid särskilt
anges atl polismyndigheterna har atl avvakta SIV:s automatiska prövning av inhibilionsfrågan.
Slutligen förutsätter samfundet alt utredningen återkommer med förslag till
ändring i rättshjälpslagen så atl en fungerande rättshjälp kan erbjudas i dessa
verkställighetsfrågor. Ulan ett sådant komplement torde de föreslagna
förbättringarna enligl samfundet i praktiken komma att bli verkningslösa.

Amnesty
betonar också viklen av alt verkställighet av elt utvisningsbeslut inle får
äga rum förrän utlänningen i praktiken också verkligen beretts tillfälle atl
överklaga. Amnesty förklarar vidare att det är vikligt alt polisen, även när klagorätt
införs, har kvar skyldigheten att överlämna ärenden och verkligen analyserar
samtliga vid tillståndsprövningen relevanta omständigheter, vare sig de
åberopats eller ej.

Även
flera polismyndigheter anför all det är viktigt att utförliga anvisningar
utfärdas av RPS.

3 Kostnadsfrågor

Kammarrätten
i Stockholm, RPS, SIV, länsstyrelsen i Malmöhus län samt

Trelleborgs polisdistrikt är positiva till all besvärsrätt införs men

ifrågasätter om inte detta kommer att kräva betydande resursförstärkning

ar. Således anför RPS att "ett införande av den nya besvärsrätten kommer

all medföra ett inte oväsentligt merarbete för polismyndigheterna. En viss

ryckighel kan komma att uppstå vid planering och genomförande av verk

ställighetsärenden. I än större utsträckning torde förslaget dock medföra

all SIV;s resurser blir ytteriigare ansträngda". SIV förklarar, all del

saknas underlag för en bedömning av verkningarna av förslaget och all

man kan behöva återkomma och begära resursförstärkning. SIV utesluter

inte alt verkningarna av reformen blir kännbara för arbetet både hos

polisen och hos SIV. Länsstyrelsen i Malmöhus län hävdar all för "all

förslaget skall vara prakfiskt genomförbart krävs emellertid att tillräckliga

resurser ställs lill polismyndigheternas och invandrarverkets förfogande.

Länsstyrelsen kan därför inle ansluta sig till utredningens bedömning att

det saknas anledning att föreslå ändrade resursdisposilioner på grund av

förslagel". Trelleborgs polisdistrikt påpekar att man f.n. ej brukar hålla

särskilda s.k. verkställighetsförhör vid direklavvisningarna och anför;

"Om nu fortsättningsvis verkslällighetsförhör skall hållas i samtliga
typer

av verkställighelsärenden, kommer polismyndighetens arbetsbelastning

härigenom all öka påtagligt. Ytteriigare polispersonal måste sålunda avde

las för asylulredningar. Samtidigt ökar därutöver behovet av utbildade

tolkar, förhörslokaler, administrativ personal för bevakning av besvärs

ärenden m. m. Genom att verkställighetsförhören inte skall hållas i tiden

alltför nära den tänkta avresedagen föriänges genomströmningsliden för

berörda inkvarteringskommuner. Därmed ökar även behovet av inkvarte

ringsställen." Polismyndigheten förklarar också all man tillstyrker försla

gel endast under förutsättningen att erforderiiga resurser ställs till förfo- 39

gande och gör förslaget genomförbart.

4
Handläggningstider Prop. 1985/86:133

Vissa
farhågor har också framförts beträffande förlängning av handläggningsliderna. RPS
anför; "I de flesta fall torde det vara nödvändigt för SIV att ha tillgäng
till handlingarna för atl kunna avgöra besvären. I de fall verkställigheten är
nära föreslående torde del i sin tur medföra atl SIV tvingas meddela inhibitionsbeslul
i avvaktan på att återfå dossieren. Överhuvudtaget torde den nya besvärsrätten
medföra alt handläggningsliderna i de aktuella ärendena förlängs i större eller
mindre utsträckning. Därutöver kan handläggningen av andra ärenden komma att
fördröjas."

Även
SIV påpekar att besvärsrätlen kommer att leda till längre handläggningstider
och att del kan ifrågasättas om SIV verkligen kommer all ha möjlighet atl fatta
snabba beslut i flertalet av fallen. SACO/SR anför i denna fråga alt förslaget
ofrånkomligen kommer all leda till längre handläggningstider men ändå är den
lösning som är all föredra. TCO påpekar att det av humanitära skäl är ytterst
nödvändigt att SIV; s beslut fattas utan tidsutdräkt.

5 Kritik mot delar av förslaget

Såväl
JO som RPS ifrågasätter om inte utredningen borde ha börjat med problemet med asylförfarandel
vid gränsen och först därefter behandlat frågan om besvärsrätt i
verkställighetsärenden. RPS, SIV och JO har också riktal viss kritik mot såväl
den språkliga utformningen av förslaget som mol vissa beståndsdelar i delsamma.

JO
och RPS anser att termen "övertaga" inte bör användas i den nya
paragrafen eftersom den hitintills endast används i en speciell betydelse i utlänningslagen
(se 37 och 90 §§ denna lag).

RPS
och SIV har också anmärkt på atl den språkliga utformningen av andra meningen i
89 a § andra stycket inte är korrekt, eftersom SIV egentligen inte fattar något
beslut om att "inle överta ärendet" ulan alt inte bifalla besvären.
Dessa myndigheter har också framlagt förslag till annan skrivning av den nya 89
a paragrafen.

JO
påpekar vidare atl utredningsförslaget förutsätter atl polismyndigheten fattar
formella beslut beträffande i stort setl samfiiga frågor som myndigheten har atl
avgöra i verkslällighetsärendet, trots atl polisen enligt lag eller förordning
inte är skyldig atl fatta sådana beslut. JO är också tveksam lill atl det har angetts
att ärendet skall övertas, eftersom detta kan leda till slutsatsen atl hela verkställighelsärendet,
inte bara den överklagade delen, skall tas upp hos prövningsinstansen.

JO
och RPS har också vissa anmärkningar mol omfattningen av den

föreslagna besvärsrätlen. De ställer sig tveksamma lill atl anståndsbeslut

över huvud taget skall kunna överklagas. De anför också all SIV över

huvud inle har rätt alt överta verkställighetsärenden rörande utvisningar

enligl 40eller 43 §§ ulan måste överlämna beslut rörande dessa till rege

ringen. RPS påpekar härvid aU del i lagtexten inte förutsatts att regeringen

skall kunna pröva annat än en möjlighet för utlänningen all trots utvis- 40

ningsbeslui få uppehålla
sig i landet. RPS anför också att det är önskvärt Prop. 1985/86: 133

atl motivutlalanden
innehåller klara regler om vilka beslut som skall kunna

överklagas.

6 Anmälningsförfarande

RPS
ifrågasätter om inle anmälningsförfarandel enligt 90 a § nu spelat ut sin roll
och anför: "Det kan inle vara rimligt atl en polismyndighet skall behöva
anmäla frågan om verkställighet lill SIV parallellt med att utlänningen har besvärsrält
över polismyndighetens beslut att inte överlämna verkställighetsärendet.
Dessutom har ju utlänningen besvärsrätt över polismyndighetens avvisningsbeslut,
vilket med den föreslagna regeln skulle innebära atl SIV kan komma atl få pröva
tre ärenden angående samma utlänning inom en mycket kort tidsrymd."
Polismyndigheten i Katrineholm ifrågasätter å andra sidan om det inle skulle
vara lämpligare atl istället för en besvärsrättsregel införa ett
anmälningsförfarande av den sort som nu förekommer beträffande direklavvisningarna.

Polismyndigheten
i Helsingborg är negativ lill förslaget och anför: "Om besvärsrätten
införes enligl det föreliggande förslaget kommer delta sannolikt att medföra
stora problem vid planeringen av elt verkställigheisärende. Den utvisade kan lätt
uppskjuta tiden för verkställigheten genom att i "sista stund"
tillställa SIV en besvärsskrivelse. Eftersom ett beslut i besvärsärendel med
nödvändighet måste dröja flera dagar måste också ny planering äga rum. Rent
teoretiskt kan sedan polismyndighetens beslut överklagas gång på gång. Detta
framstår ur effektivitetssynpunkt som myckel olyckligt. Det borde genom
fortsatt utredningsarbete vara möjligt att finna någon ur rällssäkerhetssynpunkt
tillfredsställande begränsning av besvärsrätten. I annat fall får erfarenheten
utvisa om den föreslagna besvärsrätlen kan användas i praktiken."

41

Bilaga
3 Prop. 1985/86: 133 ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET

Sanktioner i utlänningslagen mot transportföretag m. m.

PM upprättad inom arbetsmarknadsdepartementet

1985-11-15 43

Innehållsförteckning Sid Prop. 1985/86:133

Lagförslag
......................................................... 45

1 Inledning ......................................................... .. 48

2 Bakgrund ...................................................... .. 48

2.1 Gällande rätt .............................................. .. 48

2.2 Flyktinginvandringen ................................... .. 49

2.3 Avsaknad av handlingar ................................ .. 50

3 Internationellt arbete ...................................... 50

4 Lagstiftning i andra länder .................................. 51

5 Ekonomiska sanktioner mot transportföretag ........ 52

6 Val av sanklionssyslem ..................................... .. 54

7 Vitessystemets uppbyggnad ............................. .. 56

7.1 Förfarandel samt beloppets storlek ................ .. 57

7.2 Vilesföreläggandets adressat ........................ 58

7.3 Föreläggande myndighet ............................. .. 58

7.4 Utdömande av vite ..................................... 59

7.5 Indrivning ................................................. .. 60

8 Skyldighet att medföra utlänning från Sverige ........ .. 61

9 Fingeravtryck och fotografi ................................. 61

44

Författningsförslag

Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1980: 376)

Prop.
1985/86:133

utfärdad den

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1980;
376) dels att 82 och 99 §§ skall ha följande lydelse,

dels
att i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 8 b, 50 a, 98 a och 98 b §§, av
följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8b§

Fingeravtryck och fotografi får tagas av en utlänning som,
vid ankomsten till riket eller när han efter ankomsten ansöker om uppehållstillstånd,
inte tillförlitligen kan styrka sin identitet.

50 a §

Otn förutsättningar för förvarstagande enligt 50 § första
stycket föreligger, får fingeravtryck och fotografi tagas av utlänningen.

Avvisas en
utlänning, som har kommit hit till riket med fartyg eller luftfartyg, får han
föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget, om detta skall avgå till
utlandet omedelbart eller inom den närmaste tiden. Han får också sältas ombord
på annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar fartygets eller
luftfartygets befälhavare alt ta emot utlänningen, får polismyndigheten
förelägga honom lämpligt vite.

Avvisas en
utlänning, som har kommit hil lill riket med fartyg eller luftfartyg, får han
föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget. Han får också sättas ombord på
annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar fartygets eller
luftfartygets befälhavare atl ta emot utlänningen, får polismyndigheten
förelägga honom eller innehavaren av fartyget eller luftfartyget lämpligt
vite.

Första stycket gäller även verkställighet av utvisning
enligt 38, 43, 47 eller 48 §, om utlänningen har underiålil atl vid inresan
visa upp sitt pass för polismyndigheten och utvisningsbeslulel har meddelats
inom sex månader efter inresan.

Första och andra styckena gäller inte om fartyget eller
luftfartyget skall avgå till elt land dit utlänningen enligl 77-80 §§ inte får
sändas.

98 a §

Statens invandrarverk får vid vite förelägga innehavare av
fartyg eller luftfartyg att inte till Sverige medföra utlänningar som saknar

45

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1985/86: 133

pass eller visering när sådana handlingar erfordras för
inresa i landet. Vite får dock endast föreläggas om

1. innehavaren tidigare till Sverige
har transporterat utlänningar som saknar erforderliga handlingar, och

2. det kan antas att ett vitesföreläggande
behövs för att innehavaren skall kontrollera de resandes

■■ handlingar i den utsträckning som krävs.

Ett vitesföreläggande som nu sagts omfattar inte en
transport som är nödvändig för en utlännings personliga säkerhet.

Talan om utdömande av vite får väckas endast efter
förordnande av regeringen.

98 b §

/ ärende om föreläggande av vite är befälhavare på fartyg
eller luftfartyg tillhöriga transportföretaget behörig att på partens vägnar
ta emot underrättelse enligt 15 § förvaltningslagen (1971:290) och avge
yttrande som avses i samma lagrum. Befälhavaren är på motsvarande sätt
behörig att ta emot underrättelse om beslut i ärendet enhgt 18 § samma lag.

99 § Avvisas eller utvisas en utlänning, är han skyldig
att betala kostnaden för sin egen resa till den ort, dit han genom myndighets
försorg sänds eller åläggs resa. Detsamma gäller när en utlänning enligt 94 §
genom polismyndighets försorg förs till en plats, där han får vistas.

Om en utlänning enligl 82 § förs Om en utlänning enligt 82 § förs

fillbaka till det fartyg eller luftfartyg tillbaka lill
del fartyg eller luftfartyg

med vilket han har kommit till Sve- med vilket han har kommit till Sve

rige eller sätts ombord på etl annat rige eller sätts ombord på ett annat

fartyg eller luftfartyg med samma fartyg eller luftfartyg med samma

innehavare, är innehavaren skyldig innehavare, är innehavaren skyldig

att utan ersättning av staten föra all utan ersättning av staten föra

utlänningen ut ur Sverige. utlänningen ut ur Sverige. Om inne-

havaren eller befälhavaren vägrar

att medföra utlänningen, är inne

havaren skyldig att ersätta staten

dess kostnad för utlänningens resa

från Sverige med annat fartyg eller ,,

luftfartyg.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1985/86: 133

Om
en utlänning, som är anställd ombord på etl fartyg eller elt luftfartyg eller
som utan tillåtelse har följt med detta, lämnar fartyget eller luftfartyget
under dess uppehåll i Sverige, och olovligen reser in i Sverige, är fartygels
eller luftfartygels innehavare skyldig att svara för de kostnader som uppslår
för det allmänna för utlänningens uppehälle i Sverige under de närmaste tre
månaderna och för hans utresa ur Sverige.

I
fråga om ett fartyg med utländsk innehavare är befälhavaren och den som har
anlitats för inklarering av fartyget skyldiga atl på innehavarens vägnar svara
för kostnader enligl tredje stycket, om del inle är uppenbart oskäligt.

Denna
lag träder i kraft den I juli 1986.

47

1
Inledning Prop. 1985/86: 133

Enligt
bestämmelser i ufiänningslagen (1980; 376, UfiL) och utlänningsförordningen
(1980: 377, UfiF) skall ufiänningar som kommer till Sverige ha pass och visering
om de ej omfattas av vissa undantagsbestämmelser i UtlF. Del har emellerfid
under senare år blivit mer vanligt att utlänningar kommer till Sverige utan
erforderliga handlingar eller med förfalskade sådana. Detta förhållande vållar
problem vid tillämpningen av ufiännings-lagstiftningens bestämmelser.

I
denna promemoria föresläs ekonomiska åtgärder mol innehavare av fartyg eller
flygplan för alt komma till rätta med detta problem. I promemorian framläggs
också elt förslag om att, med vissa justeringar, överföra de bestämmelser om
lagande av fingeravtryck och fotografi, som nu finns i en särskild kungörelse,
till utlänningslagen.

2 Bakgrund

2.1 Gällande rätt

I
UtlL och UtlF regleras utlänningars rätt att resa in och vistas i Sverige. En
grundprincip i ufiänningslagsliftningen är all endast svenska medborgare har
en ovillkorlig rätt all vistas i Sverige. För atl kontroll skall kunna utövas
över vilka personer som tillåts resa in i Sverige krävs i princip atl ufiänningar
skall ha pass (7 § UfiL och 1 § UtlF) och visering (10 § UfiL och 24 § UllF).
Medborgare i de övriga nordiska länderna är dock befriade från skyldigheten atl
ha pass och visering. Vidare är medborgare i stater med vilka Sverige slutit viseringsfrihelsavlal
saml innehavare av vissa resedokument eller andra särskilda handlingar befriade
från skyldigheten att ha visering. Undantagen från viseringsskyldigheten är
angivna i 24 § UtlF. Utlänning, som saknar pass eller visering när sådana
handlingar är föreskrivna, kan avvisas (28 § UfiL) eller utvisas (38 § UfiL).

I
82 § UtlL stadgas alt en utlänning som avvisas får föras tillbaka till det fartyg
eller luftfartyg som han kom hil med, om del avgår till ullandel inom den
närmaste liden, enligl tillämpad praxis omkring en vecka. Han får också föras
tillbaka till annat fartyg med samma innehavare men enligt uttalanden vid
bestämmelsens införande i utlänningslagstiftningen (se prop. 1954:41 s. 115)
gäller detta endast inom den nyssnämnda tidsfristen. Samma regler om skyldighet
för transportören atl föra ut en utlänning ur Sverige gäller om utlänningen inle
visat upp sitt pass vid inresan och denne utvisas inom sex månader därefter.

Enligt
99 § UtlL skall en utlänning som avvisas eller utvisas själv betala sin resa
frän riket. Enligl samma paragraf skall innehavaren av transportmedlet i
förhållande till staten stå för kostnaden för återresan i de fall som regleras
av 82 §.

Det
kan i sammanhanget också erinras om atl den som i vinningssyfte

planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på atl främja alt

utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd all resa in hit kan

ådömas böter eller fängelse i högst ett år (96 § andra stycket 4 p. UtlL). 48

Under vissa omständigheter
kan emellertid ocksä en utlänning som Prop. 1985/86: 133 saknar pass eller
visum få rätt all stanna i Sverige. Således får inte flyktingar vägras rätt atl
stanna i Sverige om det inte föreligger synnerliga skäl för detta (3 § UtlL).
Krigsvägrare (5 §) och andra utlänningar som har tunga flyktingliknande skäl (6
§) för att få stanna här skall få göra det om det inle föreligger särskilda
skäl däremot. En förutsättning i samtliga dessa fall är dock atl ufiänningen är
i behov av skydd i vårt land. Delta anses i allmänhet inte vara fallet om
personen i fråga vistats längre lid än som gått ål för själva resan hit i annat
land än hemlandet och i delta land är skyddad från att sändas tillbaka lill
hemlandet. Utlänningen skall då enligt den s. k. första asyllandsprincipen i
allmänhet sändas tillbaka fill detta vislelseland.

2.2 Flyktinginvandringen

Den
fråga som behandlas i denna promemoria gäller i princip alla utlänningar. Del
ligger dock i sakens natur atl avsaknad av handlingar vållar större problem när
det är fråga om asylsökande än andra utlänningar, samtidigt som sådant är mer
vanligt förekommande bland denna grupp utlänningar. Det är därför lämpligt all
här ge en kort redogörelse för flykfinginvandringen till Sverige.

Sedan
1950-talel har ett stort antal flyktingar överförts till Sverige genom
statliga hjälpaktioner. Dessa åtgärder har hafl som främsta syfte all inom
ramen för våra humanitära åtaganden hjälpa flyktingar som befunnit sig i en svår
belägenhet. Syftet har också varit alt som en handling av internationell
solidaritet bistå de länder som i första hand har fått ta emot flykfingströmmarna
och bära de bördor som kan vara förenade med detta. Överföringen sker i regel
efter samråd med FN;s flyktingkommissarie (UNHCR). Omfattningen och
inriktningen av överföringen av flyktingar, den s. k. flyktingkvoten, bestäms
genom årliga beslut av regeringen.

Sedan
åtskilliga år har den årliga flyklingkvolen omfattat 1 250 personer. Enligt
regeringens beslut den 13 juni 1985 skall uftagningen av flyktingar under
budgetåret 1985/86 i första hand avse personer från länder i Syd- och Centralamerika
och Sydvästasien. Vidare bör i viss utsträckning uttagning ske av flyktingar
frän läger i Europa (ofta Österrike). Därutöver får uttagning ske av enstaka
flyktingar från övriga delar av världen.

Flyktinginvandringen
lill Sverige beslår emellertid till största delen av personer som på egen hand
har tagit sig hit och sökt asyl vid eller efter ankomsten. År 1983 ansökte 2700
personer om asyl i Sverige, är 1984 II 500 och t.o.m. september i
år ca 10000. Antalet spontant inresta asylsökande och kvotflyktingar som fått uppehållslillslånd
i Sverige uppgick år 1983 till 3 800 och år 1984 lill 4600 personer. I de
senare siffrorna ingår inte barn under 16 år. De som under ett visst år har
beviljats uppehållstillstånd har i många fall ansökt om tillståndet under ett
tidigare år. Utöver de 4600 som är 1984 fick uppehållstillstånd på grund av 3,
5 eller 6 § UtlL erhöll ca 840 personer uppehållstillstånd pä allmänt humanitära
grunder. Inklusive barn fick ca 7 600 personer del året bosätta sig här som fiyktingar
eller på humanitära grunder.

En
närmare redogörelse för den svenska flyktingpolitiken återfinns i rege- 49

ringens
skrivelse den 28 mars 1985 (Skr. 1984/85; 185). 4 Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr
133

2.3
Avsaknad av handlingar Prop. 1985/86: 133

För
all förhindra alt utlänningar ulan tillstånd uppehåller sig i Sverige kontrolleras
passhandlingar och visum vid inresan och ibland även under vistelsen i Sverige
(8 § UtlL). Denna kontroll är naturligtvis av grundläggande betydelse för att
man skall kunna tillse att utlänningslagens bestämmelser, om vilka som har
rätt att vistas i Sverige, följs. Passkontrollen är också en viktig
utgångspunkt för bedömningen av om en person, som begär asyl i vårt land med
stöd av 3, 5 eller 6 § UtlL, skall ha rätt all stanna här. Passet behövs inte
enbart för att man skall kunna fastställa utlänningens identitet. All en
giltig passhandling finns i behåll är också ofta nödvändigt för att kunna
klargöra om en asylsökande utlänning har vistats så lång tid i något annat land
på resan hit, alt del finns anledning alt med tillämpning av första asyllandsprincipen
sända tillbaka honom till detta land.

Under
senare år har del blivit vanligare all utlänningar kommer lill Sverige ulan
pass och dä uppger atl passet förkommit eller all de aldrig hafl någol sådant.
Dessa påståenden visar sig ofta vara oriktiga. Ett annat problem, som också
ökat i betydelse, är all många utlänningar kommer till Sverige utan all först
ha skaffat erforderlig visering.

Stora
problem vållas av atl många pass- och viseringshandlingar är förfalskade. Även
om flertalet av dessa förfalskningar är lätta alt upptäcka för den svenska
passpolisen, medför förfalskningarna avsevärda problem när del gäller alt
kontrollera varifrån en utlänning kommer.

Vissa
försök har gjorts alt genom olika åtgärder komma lill rätta med denna
problemalik. Som exempel kan nämnas att myndigheterna i Tyska Demokratiska
Republiken (DDR) sedan början av år 1985 samlar in passen från de passagerare
som skall resa lill Sverige och överlämnar passen till svenska myndigheter. Det
är därför mycket ovanligt att personer som kommer från DDR saknar pass.

Det
är emellertid fortfarande vanligt alt utlänningar kommer lill Sverige ulan ertbrderliga
handlingar. Detta gäller framför allt personer, som söker asyl antingen vid
gränsen eller efter en lids vistelse i landet. Detta kan inverka negativt på
flyktingpolitiken i stort. Frånvaron av giltiga handlingar gör atl utredningen
i asylärendet tar betydligt längre tid, vilket får återverkningar på den totala
handläggningstiden för asylansökningar. Som ofta betonas i den offentliga
debatten är långa väntelider ett stort problem för de asylsökande själva. De
leder ocksä till högre kostnader för samhället. Härtill kommer också atl den
asylsökande även riskerar alt försämra sin egen situation, eftersom den
omständigheten, alt han förstört sina handlingar eller ulan godtagbara skäl har
falska sådana, i vissa fall kan inverka på tilltron lill hans uppgifter. DeUa
framhölls med skärpa vid UNHCR: s exekutivkommittés möte i oktober 1985.

3 Internationellt arbete

Problemet
med förfalskade och förstörda handlingar har under senare är

varit
föremål för intensiva internationella diskussioner. UNHCR tillsatte 50

år 1985 en särskild
arbetsgrupp för att studera problemet med de s.k. Prop. 1985/86:133 irreguljära
flyktingrörelserna. Arbetsgruppen lade fram sin slutrapport i augusti i år och
diskuterar i denna bl. a. orsakerna till och följderna av att många asylsökande
under resan gör sig av med sina handlingar eller har med sig förfalskade
sädana. Bl. a. konstaleras alt ett stort antal personer, som närmast är all
betrakta som ekonomiska migranter, söker erhålla flyktingstatus genom att lämna
vilseledande uppgifter om sig själva och sin situation. Västväriden utgör en
stark lockelse pä många människor i u-länderna, främst genom de möjligheter
som där finns till arbete, utbildning och social trygghet. Sedan möjligheten
till arbetskraftsmigration till väst i stort sett upphört, söker många
människor vinna tillträde dit genom att söka asyl på bristfälliga eller falska
grunder, framhölls i arbetsgruppens rapport. Rapporten och de i denna upptagna
problemen diskuterades ingående vid mötena i oktober 1985 med UNHCR: s
underkommitté för internationellt skydd och UNHCR; s exekutivkommitté. En bred
enighet rådde därvid om att förstörande av pass etc. under resan alltid är
förkastligt och all bruk av falska handlingar endast är försvarbart för atl en flykfing
skall kunna sätta sig i säkerhet undan allvarlig förföljelse. Man var överens
om alt förstöring och förfalskning av dokument åsamkade många länder ett stort
mått av merarbete och omfattande extra kostnader, vilket påverkade den allmänna
opinionen gentemot flyktingar i negaliv riktning. Denna utveckling kunde på
sikt undergräva de möjligheter till skydd och bistånd som i dag tillkommer
genuina flyktingar. UNHCR förväntas fortsätta sina ansträngningar att genom
överläggningar med berörda parter finna en lösning på problemen.

European
Civil Aviation Committe (ECAC) tillsatte är 1984 en särskild arbetsgrupp om
problemen beträffande sådana passagerare som saknar erforderliga handlingar och
tillstånd. Denna arbetsgrupp avslutade sitt arbete i september i är. Arbetsgruppen
har diskuterat olika tänkbara möjligheter för fiygbolag att utöva en striktare
kontroll över att passagerarna har de handlingar som behövs och olika metoder
för bolagen att styrka att sådan kontroll skett. Olika förslag för atl
tillgodose dessa syften har framlagts.

4 Lagstiftning i andra länder

Åtskilliga
länder har vidtagit speciella lagstiftningsåtgärder för att söka förhindra att
personer som saknar erforderliga handlingar kommer till landet.

Australien
har sedan länge bestämmelser om atl den som fill Australien transporterar en
person som saknar erforderliga tillstånd kan straffas med böter.

Canada
har bestämmelser som förpliktar en transportör alt förvissa sig

om atl en passagerare har erforderliga handlingar. Om transportören inle

uppfyller denna förpliktelse kan han dels få bota, dels få betala de kostna

der som uppstått i Canada under den lid ufiänningen väntar på beslut i

frågan om tillstånd att stanna saml kostnaderna för en eventuell verkstäl- 51

lighet. Del bör särskilt
observeras att skyldigheten alt stå för uppehålls- Prop. 1985/86: 133
kostnaderna föreligger även om ärendet på grund av myndigheternas förvållande
tar onormalt lång tid och även om utlänningen till sist får tillstånd att
stanna.

I
USA har man sedan år 1952 ett syslem som innebär, atl iransportbolag som
befordrar utlänningar som saknar erforderliga handlingar kan bötfäl-las. Det
normala bötesbeloppet är I 000 dollar per passagerare men även högre belopp kan
utgå. Om förmildrande omständigheter föreligger, l.ex. att en förfalskning
varit skickligt utförd, kan bötesbeloppet efterges. Även i USA kan
transportören förpliktas ersätta staten för utlänningars upphållskostnader.

Förbundsrepubliken
Tyskland har sedan år 1982 ett syslem som innebär att vederbörande minister kan
förbjuda trafikföretag att till Förbundsrepubliken införa utlänningar som inte
har erforderliga handlingar. Den som bryter mot förbudet kan ådömas böter om högst
20000 DM. Ett stort antal flygbolag har ålagts att inte befordra viseringspliktiga
resenärer som saknar föreskrivna tillstånd.

Enligt
de berörda staterna är erfarenheterna av bestämmelserna tämligen goda. De västtyska
myndigheterna har dock funnit, att även om antalet "illegalt"
befordrade passagerare sjunkit, så har flygbolagen i allt större omfattning
låtit sig luras av förfalskade viseringar och passhandlingar.

I
flera länder, bl. a. Nederländerna och Storbritannien, gäller att transportören
är skyldig atl kostnadsfritt - för staten i fråga - föra ut en utlänning som
förts till landet trots alt denne saknat tillstånd. Denna skyldighet föreligger
även om en lång tid har förflutit innan myndigheterna fattar definitivt beslut
om att utlänningen inte får stanna i landet.

5 Ekonomiska sanktioner mot transportörer

I
den allmänna debatten har vid flera tidigare tillfällen diskuterats möjligheten
atl införa någon form av ekonomiska sanktioner mol de transportörer som låter
utlänningar medfölja till Sverige trots att dessa saknar erforderliga
handlingar. Del skulle i hög grad underlätta såväl ufiännings-kontrollen i dess
helhet som möjligheten att föra en konsekvent flyktingpolitik om utlänningar
har korrekta handlingar när de kommer till Sverige.

Vid
bedömning av frågan om sanktioner bör införas måste man först och främst
undersöka om sådana kan anses hota rätten till asyl eller om andra starka
humanitära skäl talar emot.

Det
har i den allmänna debatten av många ifrågasalts om det verkligen är förenligt
med den svenska flyktingpolitiken att på delta sätt indirekt tvinga transportföretagen
att hindra människor från att resa till Sverige. Del är ju inte osannolikt att
åtskilliga av de personer, som på del sättet skulle stoppas, skulle sökt asyl i
Sverige.

Som
fidigare påpekats är del emellertid redan nu förbjudet atl mot

ersättning organisera resor för asylsökande. I en del fall torde också

transportföretag genom sin biljettförsäljning driva en verksamhet som i

mycket påminner om den som straffbeläggs i 96 § UtlL. Del bör också 52

beaktas alt, om en
asylsökande är utan handlingar eller har falska sådana Prop. 1985/86:133
vid ankomslen lill Sverige, det i praktiken kan visa sig omöjligt att återsända
personen till ett första asylland. Den situation som nu föreligger är också i
flera avseenden annorlunda än den som egentligen avses i de av riksdagen
godtagna riktlinjerna för mottagande av spontanfiyklingar.

I
de fall där de asylsökande kommer via elt annat land, där de kunnat få skydd
och där de kunnat söka hjälp genom främst UNHCR för atl få komma till Sverige,
är det också svårt all inse att ekonomiska sanktioner skulle vara i strid mot asylbeslämmelserna
eller dess syfte. En sak är all del naturligtvis försvårar för den enskilde alt
la sig till just Sverige. Del påverkar emellertid inte hans möjligheter att i
ett sådant fall få skydd mot förföljelse.

Situafionen
är annorlunda beträffande förföljda personer som saknar reell möjlighet att
söka visum eller få skydd i hemlandet eller som kanske renlav är hänvisade till
atl använda förfalskade papper om de skall ha en möjlighet alt lämna det landet
eller ett annat land där de saknar skydd mot förföljelse. Om sanktioner skall
införas mol transportörer måste systemet konstrueras så att undantag kan göras
för sådana situationer. Om sä sker torde några avgörande invändningar av asylrältslig
eller humanitär natur inte kunna riktas mot införande av ett sanktionssystem.
Som redan anförts har åtskilliga andra länder infört sådana sanktioner.

Från
transportföretagens, främst flygbolagens, sida har anförts, att ett syslem som
medför ett ekonomiskt ansvar för transportföretagen, om passagerarna har
ofullständiga handlingar, skulle få orimliga konsekvenser. Flygbolagen har
gjort gällande, att det är omöjligt att hindra passagerare från atl göra sig
av med sina handlingar under den sista etappen av resan. När det gäller transilpassagerare
kontrolleras inte heller handlingarna vid transituppehåll. Det flygbolag som
transporterat passageraren den sista sträckan är därför inte alltid detsamma
som kontrollerade handlingarna vid resans start. Det förekommer också att
biljetter byts ut under transituppehållen och inte heller detta går atl
kontrollera. Ett sanktionssystem skulle i många fall slå helt orättvist. Pass-
och visumkonlroll i transittrafik skulle också kunna medföra stora förseningar
och i vart fall kräva ytterligare resurser på flygplatserna.

Det
är i och för sig riktigt att det med nuvarande system för transittrafik skulle
medföra stora svårigheter för flygbolagen att uppfylla sin kontrollfunktion
och att visa att detta gjorts. I en del fall är del emellertid uppenbart att
passageraren medtagits trots att han saknar de erforderiiga handlingarna - det
är ju exempelvis inte alla passagerare som har bytt flygbolag under färden. Det
är inte heller uteslutet aU man genom internationella insatser kan åstadkomma
sådana förändringar av rutinerna vid incheck-ning och Iransit alt tyngden hos
dessa invändningar bortfaller. Det bör också tas i beaktande alt flera länder
redan infört sanktioner och att dessa system synes fungera tämligen fillfredsställande.
Del bör slutligen vara möjligt aft genom ett tillräckligt flexibelt
sanktionssystem i väsenfiig mån gardera sig mot att systemet skulle medföra
några egenfiiga orättvisor mot flygbolagen.

Vad
beträffar färjerederierna gäller inle dessa invändningar. Där före- 53

kommer inte någon transiteringsverksamhet
ulan det är förhållandevis Prop. 1985/86: 133

okomplicerat för bolagen
såväl att förvissa sig om att passagerarna har de

handlingar de skall ha som
att försäkra sig om tillräckliga bevis för att

kontrollen genomförts. Man
bör dock vara medveten om att det kan

uppkomma vissa praktiska
problem och ökade omkostnader om kontroll

behöver införas vid sådana
färjor som medför ett stort antal passagerare.

De
konventioner för luftfart och sjöfart som Sverige har anslufit sig fill innehåller
inte något absolut förbud mol sankfioner i de här aktuella fallen. Visserligen
finns för luftfartens del en bestämmelse om att en transportör inte skall
behöva bota för alt en passagerare inte har erforderliga handlingar (Annex 9,
kap. 3, punkt 3.36 Chicagokonvenfionen - SÖ 1946:2). En stat kan dock reservera
sig mol denna punkt, något som bl. a. USA och Förbundsrepubliken Tyskland
gjort.

Några
avgörande hinder mot atl införa ett sanktionssystem verkar således inte
föreligga. Däremot finns starka skäl för etl sådant system. Ett viktigt
argument för någon form av åtgärder är följderna för den totala fiyktingsituafionen
sett i ett internafionellt perspekfiv, om inte den okontrollerade strömmen av asylsökande
frän en rad olika länder på något sätt kan regleras. En grundförutsättning för
all Sverige skall kunna fortsätta att konsekvent driva en generös
flyktingpolitik mot dem som är i störst behov av hjälp är att första asyllandsprincipen
följs och att det blir de svenska myndigheterna som - i enlighet med svensk lag
och internationella regler samt av riksdagen fastlagda principer - avgör vilka
som skall få komma hit.

En
annan betydelsefull faktor är att transportföretagens agerande kan försätta den
enskilde asylsökande i en ännu svårare situation än den ursprungliga. För att
bekosta resan - vilket inte sällan inkluderar köp av falska handlingar - måste
den asylsökande ofta använda alla sina besparingar, sälja sina ägodelar och t.
o. m. sätta sig i skuld. Om han sedan inte har tillräckliga skäl för att få
stanna i Sverige utan avvisas eller utvisas, kommer han att få vända tillbaka lill
en svår ekonomisk och social situation.

6 Val av sanktionssystem

När
det gäller valet av sanktionssystem bör man analysera vilket syfte man vill
uppnå med sanktionerna och vilka krav man därför måste ställa på dessa. De bör
framför allt vara så ekonomiskt kännbara att transportörer avhåller sig från
att föra ufiänningar, som saknar i svensk lag föreskrivna handlingar, till
Sverige. Det är därför också nödvändigt att de i första hand riktar sig mot dem
som har det verkliga inflytandet över transportmedlet och således har ekonomisk
vinning av förfarandel. De bör också kunna användas flexibelt.

Sanktionerna
måste vidare kunna användas mot juridiska personer.

Självfallet bör de ocksä vid behov kunna användas mot fysiska personer.

Sanktionerna bör endast vara avsedda för fall av yrkesmässig personbe

fordran. Sanktionernas nivå måste anpassas så atl det irreguljära förfaran- 54

del blir klart olönsamt.

Inom
del svenska rättssystemet finns flera olika medel för alt ingripa Prop.
1985/86: 133 mot otillböriiga förfaranden. Straff, vite och skadestånd används
i skilda sammanhang i sådant syfte. Tillgrips kriminalisering kan även
förverkande komma i fråga. Under senare år har ytteriigare en sanktionsform
tillkommit, de s. k. sanklionsavgifterna. Alla dessa sanktioner, utom straff,
kan åläggas inte bara fysiska utan också juridiska personer. I prop. 1985/86:23
föreslås dock en ny typ av bestraffande sanktion, förelagsbol, som skall kunna
användas även mot juridiska personer.

Skadestånd
torde inte kunna komma i fråga i nu förevarande fall, eftersom del skulle bli
i det närmaste ogörligt att påvisa skadan eller dess omfattning.

Man
kan därför i praktiken välja mellan straff och förverkande, vite, sanklionsavgifter
eller företagsbot. Förelagsbot förutsätter enligl den konstruktion som
föreslagits att etl brott har begåtts och kan således under vissa
omständigheter begagnas, om det finns en kriminalisering alt falla fillbaka på.

Straff
och förverkande förutsätter en kriminalisering, närmast då etl förbud att
transportera pass- eller viseringspliktiga personer till Sverige, om de saknar
erforderliga handlingar. Elt problem enligt gällande rätt är all straff endast
kan användas mot fysiska personer, medan man i detta sammanhang oftast vill
kunna vidta åtgärder mot själva transportföretaget. Förverkande kan visserligen
riktas också mol en juridisk person (36 kap. 3 a § BrB). Detta stadgande tar
emellertid sikte på vinster som uppkommit i verksamheten och har inget särskilt
bestraffande syfte. Om förslaget om företagsbot genomförs, skulle även denna
sanktion slå lill buds efter en kriminalisering av berörda transporter. Förfarandel
skulle kunna riktas mot juridiska personer och få en betydligt starkare
preventiv effekt än risken för förverkande. Del finns emellertid elt avgörande
argument mol en sådan kriminalisering. Det torde nämligen av flyktingpolitiska
skäl inte kunna komma i fråga all generellt kriminalisera förfarandel att till
Sverige transportera den som saknar erforderliga handlingar. Detta skulle på elt
olillböriigt sätt komma atl drabba även transporter som framstår som befogade
och t. o. m. önskvärda. Del behov som finns är, aft kunna ingripa mol sådana
enskilda transportörer, som mer eller mindre systematiskt transporterar
personer som saknar handlingar lill Sverige, om inte transporten i det enskilda
fallet måste anses som befogad. Eftersom en kriminalisering med nödvändighet
måste få en generell prägel, lämpar sig den metoden inte för det ändamål som
här är i fråga.

Vite,
som är ett ekonomiskt påtryckningsmedel för all få någon att vidta

en åtgärd eller underlåta något, kan användas mot såväl fysiska personer

som förelag. Det finns goda möjligheter all anpassa viiesbeloppel så all del

får önskad effekt i del enskilda fallet. Vanligen brukar en möjlighet all

förelägga vite gå tillbaka på generella regler av någol slag, ofta av förbuds-

karaklär. 1 någon mån kan därmed ett vitessystem vara förenat med

nackdelar som liknar dem som en kriminalisering skulle medföra. Något

krav på all vite måste ha en sådan konstruktion finns dock inte. Det står

också klart att vitel är en sankfion som bättre än straff lämpar sig för en

selekliv tillämpning. En annan nackdel kan synas vara atl del är någol 55

omständligt,
eftersom det först måste föreläggas och kan utdömas först Prop. 1985/86: 133 sedan
föreläggandel överlrätts. Denna olägenhet är emellertid knappast av någon
avgörande betydelse. När det gäller atl få transportföretagen atl upphöra med
den ifrågavarande verksamheten kan en möjlighet alt förelägga vite emellertid
anses ha stora fördelar. Det möjliggör elt individuellt ingripande mot just de
företag vars handlande måste mötas en reaktion samtidigt som det utgör ett
påtryckningsmedel som redan i sig kan ge önskad effekt. En viktig faktor i
sammanhanget är att del numera införts en möjlighet till s. k. löpande vite i
svensk rätt (se prop. 1984/85; 96 s. 27 ff, s. 50 f, s. 104 f). Löpande vite
innebär, alt ett vitesföreläggande kan bestämmas på så sätt atl elt visst
vitesbelopp förfaller varje gång förbudet överträds. Även om föredraganden (s.
51 i nämnda proposition) uppmanar till försiktighet vid användande av denna
möjlighet, förefaller denna form av vite förenligt med de ändamål man i detta
sammanhang vill uppnå. Föredraganden uttalade också (beträffande det
marknadsrättsliga området), att etl fall där det kan komma all anses vara
lämpligt med löpande vite är när det finns anledning all anta alt en
näringsidkare kommer att åsidosätta förbudsföreläggandel flera gånger.

Sanktionsavgifter
kan användas mol såväl fysiska som juridiska personer. De sanklionsavgifter
som redan finns gäller dock i allmänhet betydligt större grupper av personer
eller förelag än vad del nu är fråga om. Sanktionsavgifter torde också
förutsätta elt generellt utformat förbud. Del är därför tveksamt om ett system
med sanktionsavgifter kan göras tillräckligt flexibelt, så att det inte drabbar
urskillningslöst. De undantag som behövs torde få göras direkt i lagform,
eftersom det knappast är förenligt med regeringsformen alt ge regeringen
möjlighet alt undanta vissa bolag från sanktionerna. Även om omfattande
möjligheter till jämkning av avgiften skulle införas i lagen, skulle en sådan
ordning ha nackdelar ur rättvisesynpunkt och skulle också kunna medföra att
systemet blir alltför omständligt och kostnadskrävande.

En
samlad bedömning ger vid handen att ett vitessystem bäst uppfyller de krav som
måste ställas på elt effektivt, nyanserat och rättvist sanktions-syslem mot
transportföretagen. Redan det förhållandet alt etl vitesföreläggande är
möjligt kommer sannolikt alt ha en förebyggande effekt. Del kan därför vara ett
mycket användbart redskap för att få förändringar lill stånd beträffande sådan
verksamhet som f. n. vissa transportörer m. fl. ägnar sig ät. I det följande
skall närmare utvecklas dels hur detta system lämpligen bör utformas, dels
vilka andra ändringar som bör göras för alt få etl så heltäckande system som
möjligt.

7 Vitessystemets uppbyggnad

En
bestämmelse om vilesföriäggande bör föras in i det kapitel i utlänningslagen
som reglerar frågor om ansvar m. m. och kan lämpligen sältas som 98 a § i samma
lag.

Sanktionssystemet
bör utformas sä all vitesföreläggande endast får kom

ma i fråga beträffande transportörer, som i icke obetydlig omfattning för 56

hit utlänningar som saknar
föreskrivna handlingar. Vitesföreläggande bör Prop. 1985/86: 133 därför endast
fä riktas mot en transportör som redan gjort sig skyldig till ett sådant
förfaringssätt. Ytteriigare ett krav för att vite skall föreläggas bör vara, atl
elt sådant föreläggande kan anses nödvändigt för alt förmå transportören att
kontrollera att utlänningar har de handlingar som krävs för inresa i Sverige.
Den som vidtagit rimliga kontrollåtgärder och som kan visa alt så skett skall
däremot inte bli förelagd vite. För all undvika att sanktionssystemel får till
följd atl utlänningar i behov av asyl i vårt land berövas möjligheten atl la
sig hit, måste vitesbestämmelsen också innehålla etl direkt stadgande om att
ett vitesföreläggande inte får omfatta en transport, som är nödvändig för
utlänningens personliga säkerhet. Av en sådan bestämmelse följer också att ett
vitesföreläggande inte får utfärdas på grund av all transporter av sistnämnda
slag har utförts eller för atl de i framliden skall förhindras. Som exempel på
situationer där det inle bör föreläggas vite kan nämnas att det är fråga om en
person som kommer direkt från det land där han är förföljd och där han inte kan
påräkna skydd från myndigheterna. Delsamma gäller om utlänningen visserligen
befinner sig i etl tredje land men där inte är skyddad frän att återsändas till
hemlandet. I de fall transportören känner tveksamhet beträffande risken för förföljelse
eller återsändande torde sådan tveksamhet kunna undanröjas genom kontakter med
svenska myndigheter eller med UNHCR. Det bör också betonas atl med risk för
personlig säkerhet avses i delta sammanhang - liksom i övrigt inom
utlänningslagstiftningen - inle risk för fängelsestraff eller annan påföljd
för kriminell verksamhet. Det måste alllid vara fråga om förföljelse av sådan
art som avses i 3 eller 6 § UtlL.

7.1 Förfarandet samt beloppets storlek

Innan
etl vitesföreläggande meddelas bör innehavaren av transportföretaget
informeras ingående om principerna för ullänningars rätt alt komma lill Sverige.
Denne får då också ordentliga möjligheter all förklara skälen lill atl man
trots dessa regler utför transporterna. Om del inle går all nå rättelse genom
sådana diskussioner eller om det måste anses sannolikt att det är meningslöst atl
uppta en sådan diskussion, bör vitel kunna föreläggas.

Del
bör därvid inle bli fråga om all förelägga vite för andra företag än sådana som
kan anses ha haft en faktisk möjlighet att kontrollera passagerarnas
handlingar. För att elt vitesföreläggande skall vara uteslutet måste del dock
verkligen ligga utanför bolagets möjligheter atl genomföra en effektiv
kontroll. Vitesföreläggandet bör som regel utformas som s.k. löpande vite.
Transportören bör föreläggas ett vite för varje överträdelse av föreläggandel.
Sedan vite förelagts skall således elt vite kunna utdömas varje gång ett transporlföretaget
tillhörigt fartyg eller flygplan anländer till Sverige och då medför
utlänningar ulan erforderliga handlingar.

Vid
bestämmande av vitesbeloppets storlek bör den beslutande myndig

heten beakta såväl hur stort vitesbelopp som kan antas behövas för att

avhålla vederbörande från verksamheten, som de samhällsintressen som

talar för atl verksamheten upphör. Härav följer atl det bör bli fråga om 57

5 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 133

betydande vitesbelopp i
här avsedda fall. Viss hänsyn kan också las till Prop. 1985/86: 133 vilka
belopp som är aktuella i andra länder. En normalnivå på vitel skulle mol denna
bakgrund kunna vara mellan 50000 och 100000 kr.

Med
hänsyn till effektivitetskravet är del nödvändigt all viiesföreläggan-del inte
får överklagas. Ett beslut angående föreläggande av vite bör därför ej tas med
bland de beslut som enligl 68 § UtlL går all överklaga. De frågor som kan och
bör kunna prövas av en överinstans får i stället tas upp i målet angående
utdömande av vite.

7.2 Vitesföreläggandets adressat

Självfallet
skall viiesföreläggandel riktas mol innehavaren av det aktuella transportmedlet
oavsett om denne är en juridisk eller fysisk person. Vitesföreläggandet blir ocksä
gällande inte bara vid ny överträdelse med samma fartyg/luftfartyg utan vid varje
överträdelse där transportmedlen har samma innehavare. Uttrycket innehavare
används redan i utlänningslagstiftningen och avser den som faktiskt förfogar
över transportmedlet oavsett om denne är ägare eller enbart brukare.

Det
bör också påpekas att vitesföreläggande, på grund av innehållet i den nordiska
passkontrollöverenskommelsen, inle torde bli aktuellt för fartyg i inomnordisk
trafik.

7.3 Föreläggande myndighet

En
väsentlig fråga är vilken myndighet som skall handlägga frågor om föreläggande
av vite. Vissa skäl talar för alt låta polismyndigheten göra detta. Dels är del
enligl nu gällande bestämmelser polismyndigheten som äger förelägga
befälhavaren på etl fartyg/luftfartyg all ta tillbaka en utlänning, dels är
det i första hand polismyndigheten som kommer i kontakt med transporterna av
utlänningar utan handlingar lill Sverige. Del blir också ofta fråga om alt
pröva "skicklighelsgraden" i olika förfalskningar och att bedöma
olika bevis. Dessa uppgifter är väl lämpade för polismyndigheten. Starka skäl
talar emellertid mot polismyndigheten som vitesföreläggande myndighet. Del
blir här inte fråga om att bedöma enstaka tämligen klara fall utan atl göra
helhetsbedömningar av en transportörs verksamhet. Del kan vid olika tillfällen
också bli fråga om alt bedöma den politiska situationen i etl land. Vidare kan
del knappast anses ligga inom ramen för polismyndighetens verksamhetsområde all
hålla sädana överläggningar med de felande bolagen som förutsatts under
avsnitt 7.1. Det finns också viss risk att olika polismyndigheter samtidigt
skulle kunna förelägga vite mol samma transportföretag eller atl viiesbeloppen
skulle sättas olika högt hos olika myndigheter.

SIV
förefaller vara en lämpligare myndighet alt informera bolagen och

överlägga med dem på sätt som angivits i avsnitt 7.1. SIV är ocksä den

myndighet som är mest lämpad för att göra de skälighetsbedömningar som

ibland måste göras. Ärendena torde ofta fordra ingående kunskap om

situationen i olika länder och rör alltså frågor som verket ändå möter i sin

ordinarie verksamhet. Också de bevisprövningsfrägor som kan bli aktuella 58

är av den art som SIV har
att la ställning till i sin dagliga verksamhet. Med Prop. 1985/86: 133

hänsyn lill att SIV i sina
olika ärenden mycket ofta får la ställning till eller

informeras om olika typer
av förfalskade pass och viseringar är verket väl

skickat också att bedöma
om en dokumenlförfalskning varit sä välgjord att

det inle kan begäras alt
transportören skulle avslöja den. Självfallet har

verket ocksä möjlighet att
rådgöra med såväl enskilda polismyndigheter

som rikspolisstyrelsen och
andra berörda myndigheter när så erfordras.

övervägande skäl talar
därför för alt SIV får befogenhet att handlägga

frågor rörande
föreläggande av vite.

För
atl minska onödig tidsutdräkt bör befälhavaren på fartyg eller luftfartyg
tillhöriga det aktuella transportförelaget genom en särskild bestämmelse
bemyndigas all ta emot delgivning m. m. i ärende om föreläggande av vite.

7.4 Utdömande av vite

Förhoppningsvis
får redan viteshotel eller i vart fall etl förelagt vite sådan effekt atl elt
utdömande inte blir aktuellt. Erfarenheterna från Västtyskland talar starkt i
denna riktning. I den män del blir aktuellt med utdömande bör denna fråga
hanleras i den i viteslagen (1985:206) föreskrivna ordningen. Det blir därför
SIV som har all väcka talan om utdömandet hos länsrätten. Frågorna om utdömande
av vite innehåller dock ofta känsliga ställningstaganden som rör den svenska fiyklingpolitiken
och ibland ocksä förhållandet lill främmande makt. Det är därför lämpligt all
föreskriva all regeringen skall lämna SIV tillstånd till all talan får föras om
utdömande av vite. Sådant tillstånd måste då sökas varje gång del blir aktuellt
med utdömande av etl vilesbelopp.

Del
är en allmänt vederlagen princip all en domstol som prövar en fråga om vite kan
jämka vitel (jfr prop. 1984/85:96 s. 55 f). Så bör kunna ske även i nu aktuella
fall. Ett skäl atl jämka vitel kan naturligtvis vara atl del från början har
satts för högt. Det kan också finnas skäl all jämka etl vitesbelopp därför atl
det med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet ter sig orimligt all
döma ut vitel l.ex. för all transporten - trots att den omfattas av
föreläggandet - inte är av den karaktären atl den bör drabbas av en sankfion.
Del bör dock understrykas, att det endast i undantagsfall torde bli aktuellt
att låta frågan om utlänningen tillåts stanna i Sverige få inverka på själva vilesfrägan.
Viiesföreläggandel riktar sig ju mol att man låter en person som saknar de
handlingar som enligl svensk lag behövs för inresa i Sverige medfölja lill
riket. Vite bör inle heller dömas ut, om transportören kan visa all han vidtagit
rimliga säkerhetsåtgärder men lurats av en välgjord förfalskning. Det är inle
för sådana fall som sanktionen är avsedd utan för de fall där transportören
medvetet eller genom bristande kontroll åsidosätter föreläggandet mol att föra
vissa utlänningar lill Sverige. Transportören bör därför inle bli
betalningsansvarig i de fall där utlänningen företett en så välgjord
förfalskning, att det inte kan läggas transportören lill last alt han lät lura
sig av den. Det måste dock åvila transportören att visa atl de kontrollåtgärder
han vidtagit varit tillräckliga.

59

7.5
Indrivning Prop. 1985/86: 133

Som
fidigare påpekats torde redan viiesföreläggandel i sig ofta ha avsedd effekt.
Del lär därför inte bli särskilt vanligt atl döma ut viten på grund av överträdelse
av de nu införda bestämmelserna. I de fall utdömande ändå behöver ske, bör man
i allmänhet kunna räkna med atl transportören frivilligt betalar det utdömda
beloppet. Delta hindrar dock inte att man måste tillse atl del finns effektiva
medel atl driva in fordringar om betalning ändå skulle utebli. Härvid måste
man lägga märke till all många transportörer i stort sett saknar tillgångar i
Sverige. Det är därför vikligt att det finns möjligheter att ingripa
beträffande just den egendom som i vart fall fidvis finns i Sverige, nämligen
fartyg eller fiygplan. Del är möjligt att man för att nå verklig effekt också
bör införa en möjlighet att kvarhålla ett fartyg/luftfartyg till dess säkerhet
ställs för att ett utdömt vite fullgörs.

Beträffande
järnvägsfärjor innehåller överenskommelsen om den inler-nafionella
järnvägstrafiken, det s.k. Cotif-fördraget (i kraft den 1 maj 1985), regler
dels för persontrafik, dels för godslrafik. Fördraget görs tillämpligt på en
internationell järnvägslinje genom att linjen anmäls till organisationen, som
förtecknar och offentliggör de linjer som omfattas av avtalet. Det görs upp en
lista för linjer som omfattas av reglerna för persontrafik och en för linjer
som omfattas av reglerna för godslrafik. Dä det gäller möjligheterna att driva
in utdömda avgifter innehåller Cotif-fördraget en artikel (art. 18 § 3) som
hindrar kvarstad och utmätning av utländsk järnvägsmateriel, däri inbegripet
järnvägsfärja, på grund av svenskt beslut härom.

Vidare
finns inskränkningar i rätten all belägga luftfartyg i regelbunden trafik med
kvarstad, se lagen (1939:6) om frihet från kvarstad för vissa luftfartyg. Denna
lag gäller dock endast i förhållande till vissa stater.

För
främmande statsfartyg gäller slutligen vissa inskränkningar beträffande
möjligheten alt vidta utmätning, kvarstad eller annan handräckning enligt lagen
(1938:470) med vissa bestämmelser om främmande statsfartyg m. m. Det bör
noteras alt etl fartyg, som huvudsakligen används i kommersiell drift, inle
kan betraktas som statsfartyg.

Man
kan överväga, om man skall låta viiesbeslutet få verkställas trots att del inte
vunnit laga kraft. Med undanlag för vissa beslut enligl lagen (1976:66) om
påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. och byggnadslagen
(1947:385) gäller dock, atl beslut om vite får verkställas först sedan del
vunnit laga kraft. Med hänsyn lill de stora belopp det nu är fråga om och till
att del nog kan antas all indrivningsätgärder endast undantagsvis torde bli
aktuella, förefaller det för närvarande inte finnas tillräcklig anledning till
sådana åtgärder. Även frågan om rätt all kvarhålla farlygel/fiygplanel bör tills
vidare få anstå. Del kan dock bli aktuellt all återkomma i dessa avseenden om
det visar sig atl det nu föreslagna systemet inle blir tillräckligt effektivt.

60

8
Skyldighet att medföra utlänning från Sverige Prop. 1985/86:133

För
att ytterligare understryka viklen av atl utlänningar utan föreskrivna
handlingar inte transporteras fill Sverige bör de sedan lång tid fillbaka gällande
reglerna om skyldighet för transportören alt kostnadsfritt återföra utlänning
effektiviseras. Detta kan lämpligen ske genom att den tidsregel som finns i 82
§ UtlL las bort. Tidsfristen var motiverad på den tid när varje fråga om
avvisning kunde avgöras snabbt men utgör nu en onödigt långtgående inskränkning
i transportörens ansvar.

Det
kan också noteras att del i fråga om luftfartyg finns bestämmelser om en
transportörs skyldighet all la med en passagerare tillbaka igen i Annex 9 fill Chicagokonvenfionen
(jfr s. 15). Denna skyldighet upphör enligt punkt 3.35.1 först när passageraren
i fråga definitivt har tillåtits komma in i landet. De nu gällande svenska
bestämmelserna är därför betydligt mer förmånliga för transportbolaget än vad
som är nödvändigt med hänsyn fill Sveriges internationella åtaganden.

Det
bör också övervägas om inle effektivare metoder bör tillgripas för atl
framtvinga återtransporten. F. n. har man möjlighet att förelägga fartygets/luftfartygets
befälhavare vid vite atl medla passageraren, men om befälhavaren vägrar, saknar
myndigheterna i praktiken ofta möjlighet att ingripa mol honom. En första
åtgärd bör därför bli all utsträcka möjligheten all meddela vite till att
gälla även innehavaren. En ytterligare åtgärd skulle kunna vara att ge de
svenska myndigheterna rätt alt kvarhålla fartyg eller luftfartyg lill dess
befälhavaren går med på att ta fillbaka ifrågavarande passagerare. En annan
möjlighet är atl införa en skyldighet för transportören all ersätta staten
kostnaden för transport med annat fartyg/luftfartyg. Detta senare syslem kan
medföra vissa bevisproblem beträffande vem som bar skulden lill den uteblivna
transporten. Som innehavare måste i detta sammanhang dock räknas inle bara
ägaren eller den som annars äger att bestämma över transportmedlet ulan också
annan som rent faktiskt kan besluta i den aktuella frågan, l.ex. ett bolags
platschef. Några allvariigare invändningar förefaller därför inte kunna riktas
mot en regel om ersättningsskyldighet. Man riskerar då inte heller, vilket
skulle vara fallet om fartyg eller luftfartyg kvarhålls, att störa den allmänna
samfärdseln. Mot bakgrund av del anförda föreslås därför införande i 99 § UtlL
av en regel om ersättningsskyldighet.

9 Fingeravtryck och fotografi

Som
tidigare framhållits är del av stor vikt alt en utlännings identitet kan

fastställas. En säker identifiering är av grundläggande betydelse för kon

trollen av vilka utlänningar som tillåls resa in i Sverige. En falsk identitet

gör vidare det i det närmaste omöjligt all kontrollera om en asylsökande

utlänning redan fått skydd i elt annat land. Även vid verkställighet av

avvisnings- och ulvisningsbeslul är del givelvis viktigt atl en säker identifi

ering kan göras.

Etl äkta pass är naturiigtvis en fullgod och säker identifiering. Det har 1

6 Riksdagen 1985/86. 1 .saml. Nr 133

dock,
som påpekats på fiera ställen i denna promemoria, under senare år Prop.
1985/86: 133 blivit allt vanligare alt asylsökande kommer till landet helt utan
identitetshandlingar eller med förfalskade sådana. Del är inle heller ovanligt
atl en utlänning gör sig av med sitt pass efter inresan.

För
att motverka de nämnda svårigheterna används vissa andra metoder för att
möjliggöra en identifiering, nämligen tagande av fingeravtryck samt fotografering.

I
kungörelsen (1947; 950) om fingeravtryck m. m. finns bestämmelser om att
fingeravtryck och fotografi får las av utlänningar i vissa fall. Delta gäller
dels om utlänningen tagits i förvar på grund av alt fråga uppkommit om hans
avvisning eller utvisning (1 § I st 4 p.), dels om utlänningen vid ankomsten
till riket inte tillförlitligen kan styrka sin identitet (1 § 2 st.).

Bestämmelsen
tillämpades länge på så sätt att sådana åtgärder vidtogs beträffande såväl den
som sökte uppehållstillstånd vid gränsen som av den som gjorde detta först
efter en tids vistelse i landet, allt givelvis under förutsättning att
vederbörande inle kunde styrka sin identitet. Detta förfaringssätt är också
helt i linje med stadgandets syfte.

Under
senare lid har emellertid viss tveksamhet uppkommit beträffande rätten att ta
fingeravtryck och fotografi annat än just vid gränsen. Hur klart syftet med
bestämmelsen än må vara, talar ju författningstexten endast om den som vid
gränsen inte kan styrka sin identitet. Del kan naturligtvis hävdas atl den som
saknar riktiga identitetshandlingar när han väl befinner sig inne i landet med
stor sannolikhet inte hade sådana vid gränsen. Fullständig säkerhet kan dock inle
anses gälla i detta avseende.

För
att säkerställa att fingeravtryck och fotografi kan tas i samtliga fall där
detta är nödvändigt för identifiering av utlänningar bör därför en direkt bestämmelse
härom införas för de fall som nu kan anses som tveksamma. Det är dock viktigt
att en sådan regel inte får som konsekvens all polisen anser sig ha befogenhet atl
ta fingeravtryck och fotografi på en ufiänning, enbart därför all denne vid en
kontroll visar sig sakna fullgoda identitetshandlingar. Detta skulle utgöra
ett allvarligt hot mol integriteten. Del finns inle heller någon anledning atl
införa en sådan konirollapparat för att uppnå de syften som ligger bakom
önskemålet om en ändring. Preciseringen av bestämmelserna bör därför endast
gälla den som efter ankomsten lill Sverige söker uppehållstillstånd efter all
redan ha vistats i landet en tid.

Den
nuvarande regleringen av möjligheten all la fingeravtryck pä utlänningar slår inle
i överensstämmelse med regeringsformens normgivnings-principer. Man har vidare
under senare är strävat efter atl samla alla bestämmelser angående utlänningars
inresa och vistelse i saml utresa frän Sverige i den särskilda
utlänningslagstiftningen. Del är därför lämpligt atl, samtidigt som den
föreslagna utvidgningen av rätlen alt ta fingeravtryck och fotografi görs, föra
in samtliga särbestämmelser om fingeravtryck m. m. pä utlänningar i
utlänningslagen.

Två
nya paragrafer bör därvid införas. Den grundläggande bestämmel

sen, om fingeravtryck och fotografi av den som vid ankomsten eller vid

senare gjord ansökan om uppehållslillslånd inte kan styrka sin identitet,

hör innehållsmässigt samman med bestämmelserna i 8 § och 8 a §. Den bör

därför placeras som 8 b §. De särskilda bestämmelserna rörande utlänning 62

som
tas i förvar etc. bör lämpligen placeras i samband med bestämmelser- Prop.
1985/86: 133

na
om förvar som 50 a §. En viss modernisering av reglerna bör också

göras.

Beträffande
asylsökande utlänningar är det möjligt all man, för all uppnå största möjliga
effektivitet i identifieringsprocessen och också undvika besvärliga
gränsdragningsproblem beträffande när en asylsökande tillförlitligen styrkt
sin identitet, efter danskt mönster borde införa en bestämmelse om att
fingeravtryck och fotografi alltid skall tas av alla asylsökande. Del är också
möjligt all en sådan allmän regel i viss utsträckning skulle vara att föredra
framför en selektiv regel. Dessa säkerhetsåtgärder skulle ju då inle utpeka
någon som mindre tillförlitlig. Nackdelarna med ett sådant syslem, framför allt
ett onödigt omfattande registreringssystem, förefaller dock överstiga
fördelarna.

63

Bilaga
4 Prop. 1985/86:133

Sammanställning av remissyttranden över
departementspromemorian Sanktioner i utlänningslagen mot transportföretag m.m.

Efter
remiss har yttranden över promemorian avgivits av justitiekanslern (JK),
rikspolisstyrelsen (RPS), sjöfartsverket, luftfartsverket, generaltullstyrelsen,
riksskattéverket, statens invandrarverk (SIV), hovrätten för Västra Sverige,
kammarrätten i Jönköping, länsrätten i Östergötlands län, länsstyrelsen i
Malmöhus län, polismyndigheterna i Stockholm, Katrineholm, Malmö, Trelleborg,
Ystad och Göteborg, riksdagens ombudsmän (JO), Sveriges advokatsamfund
(advokatsamfundet). Landsorganisationen i Sverige (LO), Föreningen Sveriges
Länspolischefer, Föreningen Sveriges polischefer, Statens järnvägar (SJ),
Sveriges redareförening, SAS, Svensk pilolförening. Rädda barnen, Svenska flykfingrädet,
Svenska sektionen av Amnesty International (Amnesty), Svenska Röda Korset (Röda
Korset) och Sveriges frikyrkoråd.

Riksförbundet
för personal vid invandrarbyråer (RIB), Medborgarrätts-rörelsen (MRR) och FN:s flyklingkommissarie
(UNHCR) har inkommit med yttranden.

1 Sammanfattning av remissinstansernas inställning

Ungefär
hälften av remissinstanserna, däribland det stora flertalet av de myndigheter
som yttrat sig över förslagen, tillstyrker i huvudsak dessa eller lämnar dem
utan erinran. Den andra hälften av remissinstanserna är emellertid starkt
kritisk lill de föreslagna ändringarna i utlänningslagen (UfiL).

Förslagen
tillstyrks i sin helhet av polismyndigheterna i Stockholm, Katrineholm. Malmö
och Göteborg. Polismyndigheten i Katrineholm ifrågasätter dock om bestämmelsen
om vitessanklion mot transportföretag blir tillräckligt effektiv om kriteriet
"en icke obetydlig omfattning" tas med.

Förslagen
lämnas också utan erinringar av JK, generaltullstyrelsen,

riksskattéverket (som dock endast uttalar sig beträffande vad som i prome

morian sägs om indrivning), hovrätten för Västra Sverige och kammarrät

ten i Jönköping. JK säger sig dock inle vara övertygad om all vite är det

mest ändamålsenliga sättet all komma lill rätta med den okontrollerade

flyktingströmmen till Sverige. JK är också något tveksam fill om en vites

sanklion står i överensstämmelse med Sveriges åtaganden enligt Chicago

konventionen. Hovrätten anser emellertid all ändringarna bör kunna med

föra en viss effektivisering av utlänningskontrollen. Kammarrätten finner

atl del i och för sig är beklagligt, all man måste införa en regel om viten

mol transportföretag men anser atl en sådan ibland kan bli nödvändig.

Också länsrätten i Östergötlands län, som inle gör några fiyklingpolitiska

värderingar av förslagel, finner del ändamålsenligt från allmän effektivi- 64

tetssynpunkt.
Länsrätten har vissa synpunkter pä utformningen av be- Prop. 1985/86: 133 stämmelserna.

Även
RPS, SIV, Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges
polischefer tillstyrker i princip förslagen men har vissa ändrings-och komplelteringsförslag.
Dessa myndigheter ifrågasätter bl. a. om del företagna vitessyslemet blir
tillräckligt effektivt om den föreslagna undantagsregeln i 98 a § las med och
anför också att det är olämpligt alt ålägga transportföretagen en sådan
urvalsfunktion som egentligen bör åvila myndigheter.

Polismyndigheterna
i Trelleborg och Ystad är i och för sig positiva till atl sanktioner mol transportförelag
införs men ifrågasätter effektiviteten i det föreslagna systemet. De framför
också vissa komplelteringsförslag.

Länsstyrelsen
i Malmö saml LO tillstyrker förslagen, utom såvitt avser den föreslagna vitessanklionen
i 98 a §. Båda instanserna är i och för sig positiva till att åtgärder vidtas
för atl komma till rätta med de i promemorian framhållna problemen men kan
inte acceptera den föreslagna lösningen. Länsstyrelsen har också visst
ändringsförslag rörande reglerna om fingeravtryck och fotografi.

Sjöfartsverket
tar inte direkt ställning lill förslagen men utgår ifrån att vitesföreläggande
endast kommer att användas i uppenbara fall av överträdelse av lagstiftningen
och att det ges en omfattande information till transportföretagen om hur de
lämpligen bör bete sig.

JO
anför att "ett sanktionssystem som det föreslagna medför en överhängande
risk för alt många sådana utlänningar som avses i 3, 5 och 6 §§ UtlL inle
kommer atl få möjlighet att söka asyl i Sverige och att ett sådant syslem kan
komma alt strida mot de av riksdagen antagna riktlinjerna för den svenska
flyktingpolitiken" samt avstår i övrigt från att framföra några synpunkter
på förslaget.

SJ
har ingående redogjort för flera negativa följder för den av SJ bedrivna
färjetrafiken saml aktualiserat olika problem.

Svensk
pilotförening har påpekat atl bestämmelser, som kan stå i strid med gällande
säkerhetsbestämmelser, ej får införas.

Luftfartsverket
(yttrar sig ej över förslagen angående fingeravtryck och fotografi samt delgivningsbestämmelsen),
advokatsamfundet, Sveriges redareförening (yttrar sig inte över förslaget
angående fingeravtryck och fotografi), SAS (samma inskränkning som beträffande
luftfartsverket). Rädda barnen (dito), Svenska flyktingrådet, Amnesty (uttalar
sig endast beträffande den föreslagna 98 a §), Röda korset, Sveriges
frikyrkoråd, RIB och MRR (yttrar sig endast beträffande förslaget avseende
vitesföreläggande) är mycket kritiska mot framför allt förslaget om
möjligheten till vitesföreläggande gentemot transportföretagen och avstyrker
bestämt atl de i promemorian framlagda förslagen genomförs. Som huvudsakligt
argument anförs att etl genomförande av förslagen i hög grad skulle försvåra för
flyktingar att söka skydd undan förföljelse och även strida mot den generösa
flyktingpolitik som Sverige hitintills tillämpat.

UNHCR
anser alt den föreslagna vitessanktionen i 98 a § skulle fä

negativa effekter för asylsökande och att problemet med irreguljära

flyktingrörelser skall mötas med lämpliga överenskommelser med första 65

asylländerna
och inte genom att placera bördan på transportförelag.

2
Argumentation rörande promemorians olika Prop.
1985/86:133

förslag

Utöver
remissinstansernas allmänna inställning, som angetts i avsnitt I, har mer
ingående argument och särskilda synpunkter framförts på och i anslutning till
promemorians olika förslag.

2.1 Möjlighet till vitesföreläggande mot transportföretag (98
a §)

SIV
anför i denna fråga att del inle är "vare sig lämpligt eller praktiskt möjligt
att ålägga Iransportbolagen en urvalsfunklion i fråga om skilda flyktingkategorier.
För att inte inbjuda lill missförstånd bör 98 a § andra stycket helt utgå ur
den föreslagna lagtexten. I motivuttalanden kan lämpligen ges anvisningar lill
invandrarverket i dess funktion som sakmyndighel och föreslagen
vitesföreläggande myndighet."

RPS
anser all det föreslagna andra stycket i 98 a § kan komma all tolkas som en
uppmjukning av den förpliktelse, som enligt Chicagokonventionen åligger
flygbolagen, att kontrollera all en passagerare innehar de dokument som krävs
för inresa i destinationslandet. RPS ifrågasätter därför, om inte ifrågavarande
stycke bör utgå och anför. "SIV bör, när fråga uppkommer om ett
vitesföreläggande, ändå kunna väga in ett sådant förhållande och avslå från atl
förelägga transportören vite om transporten varit nödvändig för passagerares
personliga säkerhet... Transportföretaget kan omöjligen ha kompelens atl kunna
avgöra om en utlänning över huvud taget är i behov av skydd och om han i så
fall kan påräkna del i elt tredje land, där han befinner sig. Det måste också
ifrågasättas om transportörer genom kontakter med svenska myndigheter eller med
UNHCR skall kunna avgöra sådana frågor. Frågan är om inle elt sanktionssystem
borde gälla generellt, om man vill uppnå syftet med det." RPS har också
vissa redaktionella synpunkter pä förslaget.

Såväl
RPS som SIV ifrågasätter om bestämmelsen, atl regeringen måste ge tillstånd lill
att talan om utdömande av vite får väckas, bör finnas.

Polismyndigheten
i Ystads polisdistrikt finner det osannolikt att man med nu förevarande förslag
når del mål man egentligen syftar till. Bl. a. pekar polismyndigheten på att
utformningen av andra stycket i 98 a § skulle göra del omöjligt att vitesförelägga
den som transporterar hit utlänningar från Polen. Liknande synpunkter framförs
av polismyndigheten i Trelleborg. Denna polismyndighet anför bl. a. atl del ej
skulle vara stötande atl ådöma trafikföretag böter eller utdöma vite för
befordran av onödigt långväga asylsökande till Sverige när de saknar visum
eller UT men atl det föreslagna vitessystemet, som "förutsätter en
vansklig prövning genom trafikföretaget huruvida transporten skall anses
nödvändig för utlänningens personliga säkerhet är olämpligt och
orealistiskt".

Luftfartsverket
gör bl. a. gällande alt effekterna av förslagen skulle utgö

ra elt hinder för en rationell utveckling av trafikflyget och innebära atl del

svenska och skandinaviska trafikflyget får en ur konkurrenssynpunkt säm

re situation än flygföretagen på framför allt den övriga Europamarknaden. 66

Verket
framhåller också atl man innan lagstiftning införs måste avvakta Prop.
1985/86: 133 det arbete på området som pågår mellan Europaslalerna med biträde
av I AT A.

Sveriges
redareförening är mycket kritisk mot förslaget som enligl föreningen bygger på
ett mycket ogenomarbetat material. Sammanfattningsvis anser redareföreningen
"a// gränslinjerna mellan myndighelsåliggan-den och krav på
trafikpersonalens uppgifter inle utretts tillräckligt i promemorian, att man
dåligt beskrivit de uppgifter som man enligl promemorian vill lägga på irafikförelagen
och deras personal, att inget sagts om vad detta skulle kosta näringslivet och
staten i form av utbildningskostnader, information etc. och att det är
olyckligt att begränsa överklagandemöjligheterna."

Röda
korset anför atl förslagel är oacceptabelt och stridande mot den traditionellt
generösa flyktingpolitik Sverige har byggt upp under en lång följd av år och i
vilken rättssäkerheten har en framträdande plats. Organisationen framhåller,
alt människor som är på flykt från sitt hemland måste få sin ansökan om skydd prövad
av det landets myndigheter där de söker skydd och i enlighet med det landets
lagstiftning. Röda korset påpekar också atl del aldrig kan vara en
förutsättning för erhållande av skydd all en utlänning innehar giltigt
resedokument och visering samt all förslaget kan slå i strid med art. 14 i FN; s
allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna.

Liknande
synpunkter anläggs av Rädda barnen. Svenska Flyktingrådet, Amnesty och Sveriges
Frikyrkoråd. Rädda barnen anför bl. a. "Förslaget innebär all frågan om
vilka asylsökande som skall få komma till Sverige överlåts åt internationella
transportföretag, som under mycket kännbara ekonomiska hot skall utföra fiyklingskapsprövningar
på fiygplatserna i de sökandes hemländer och på väg hil och att man därvid
skall tillämpa kriterier, vilka är strängare än nu gällande
utlänningslagstiftning. ... Förslagel innehåller vidare verklighetsfrämmande
tankegångar om företagens kontrollmöjligheter... På detta sätt kommer fiyktingar
m.fi. all effektivi stoppas att fly från sina hemländer. Andra som med
tillämpning av våra egna första asyllandsbestämmelser skulle få sin ansökan
prövad här stoppas på vägen... Om Sverige skulle införa de föreslagna
sanktionerna kommer säkerligen andra länder all följa Sveriges exempel. Delta
skulle få ytterst allvarliga följder för flyktingar och andra skyddsbehövande".

Enligt
advokatsamfundet skulle effekten av vitesregeln bli alt flygbolag

och rederier av rädsla för betungande ekonomiska sanktioner helt avslår

från alt transportera någon som inte har giltiga inresehandlingar. Samfun

det, som anser del verklighetsfrämmande att flygbolagen skulle ha någon

som helst möjlighet att avgöra vem som är att betrakta som flykting, anser

inle att det föreslagna undantaget i andra stycket av 98 a § kan
"undanröja

de allvarliga invändningar ur humanitär och flyktingrältslig synpunkt som

måste resas mol lagförslaget". Samfundet erinrar också om den fidigare

nämnda art. 14 i FN; s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna.

Slutligen anser samfundet att förslagen skulle få orimliga konsekvenser för

ifrågavarande transportföretag, eftersom transportören i del sista ledet

ensam får bära ansvaret för bristande kontroll i tidigare led från såväl 67

andra
transportföretags som statens sida.

SAS
grundar sill ställningstagande på atl nuvarande problem beror på Prop. 1985/86:
133 förhållanden utanför flygbolagens kontroll. Bl. a. anför SAS all de förfaranden
som används med organiserade resor med förfalskade eller manipulerade pass,
där passen samlas in av organisatörerna under resan, inle kan stävjas genom
lagändring såvida inte flygbolagen åläggs en skyldighet att kopiera samtliga
passagerares pass och viseringar, vilket är omöjligt. SAS hänvisar också lill
all viseringshandlingarna för Australien, Canada, USA och Västtyskland håller
myckel hög kvalitet, vilket gör dem svåra att förfalska. SAS anser det också
olyckligt atl svenska myndigheter i praktiken överlåter offentligrättslig
myndighetsutövning till flygbolagen saml att del i vart fall bör åligga den
myndighet som skall utdöma vitel all visa alt flygbolaget ej vidtagit de
åtgärder vilka på dem ankommer.

MRR
anför, atl den föreslagna lagstiftningen lägger en orimlig ulred-ningsplikl pä
transportörer saml all det måste "anses orikligt all Sverige flyttar
uppgifter atl tillämpa de asylrällsliga reglerna från svenska myndigheter över
till enskilda transportföretag. Sverige måste självt ta ansvaret för hur asylrätten
skall tillämpas vid våra gränser".

SIV,
RPS och länsrätten i Östergötlands län har vissa redaktionella synpunkter på
utformningen av 98a §. Länsrätten anser ocksä, mol bakgrund av att
föreläggande enligt denna paragraf är en oprövad form av ivängsingripanden all
det skulle vara lämpligt att själva föreläggandet kan överklagas. Härutöver
anför länsrätten all vitesföreläggande bör kunna göras gällande med omedelbar
verkan.

Enligt
LO innehåller den föreslagna paragrafen krav på transportföretag som knappast
kan anses ligga inom deras kompetensområde eller vara möjligt att praktiskt
utföra.

2.2 Den särskilda delgivningsregeln (98 b §)

RPS
och hovrätten för Västra Sverige förutsätter alt avsikten är att delgivning
skall kunna ske med alla befälhavare på fartyg eller flygplan tillhöriga del
aktuella iransporlförelaget. Hovrätten föreslår därför en smärre justering av
lagtexten.

Länsrätten
i Östergötlands län anser inte att det i promemorian framförda skälet för
specialregeln, att undvika onödig tidsutdräkt, är ett tillräckligt starkt skäl
för att införa en sådan regel.

2.3 Slopande av tidsgränsen m. m. i 82 § samt utvidgad

ersättningsskyldighet (82 och 99 §§)

SAS
anför atl "om beslut om avvisning ej verkställs inom en vecka är anledningen
härtill oftast tveksamhet hos polismyndighet eller invandrarverket huruvida ufiänningen
skall avvisas eller ej" och att det ej är acceptabelt att belasta
transportören med denna kostnad.

RPS
ifrågasätter om skyldigheten atl medföra en utlänning skall vara inskränkt till
de fall där denne avvisas och om inle även uivisningsfall bör omfattas av
paragrafen, i vart fall om utvisningen sker inom en viss tid

efter
ankomsten fill Sverige. Såväl RPS som Sjöfartsverket framför också 68

vissa
synpunkter pä begreppet innehavare.

Länsrätten
i Östergötlands län förordar alt vitesföreläggande enligl 82 § Prop.
1985/86: 133 skall kunna göras gällande med omedelbar verkan samt atl de då
skall kunna överklagas. Länsrätten föreslår också ytteriigare effektivisering
av bestämmelserna i 99 §.

Generaltullstyrelsen ifrågasätter om inte bestämmelsen i
99 § bör göras flexibel i likhet med bestämmelsen i 66 § lullsladgan
(1973:671).

Beträffande 99 § anför SAS atl bestämmelsen förefaller
onödig då "polismyndigheten i nuläget ofta beslutar att avvisning skall
ske med annat flygbolag än det som transporterade ufiänningen till Sverige.
Kostnaden för utlänningens resa från Sverige fördelas då enligt lATA-resolution
701 bland de flygbolag som utfört transporten till Sverige". Sveriges
redareförening som i och för sig avstyrker förslaget, har anfört att del
föreslagna tillägget lill 99 § kompletteras med en föreskrift om att sådan
transport skall ske med billigaste möjliga lägenhet.

2.4 Fingeravtryck och fotografi (8 b och 50 a §§)

Hovrätten för Västra Sverige ifrågasätter om inle den
föreslagna bestämmelsen om lagande av fingeravtryck i samband med
förvarstagande (50 a §) medför en utvidgning i förhållande lill de bestämmelser
som för närvarande gäller.

RIB anför alt ett införande av bestämmelserna i UtlL kan
leda lill etl rutinmässigt fingeravlryckslagande. Eftersom lagande av
fingeravtryck i många länder är etl led i brottmålsproceduren kan de asylsökande
uppfatta del som alt de behandlas som kriminella av de svenska myndigheterna.
Även advokatsamfundet, Svenska Flyktingrådet och Sveriges Frikyrkoråd hänvisar
till atl tagande av fingeravtryck och fotografi närmast hör hemma i brottmålsproceduren
och kan uppfattas som integritetskränkande.

Flera remissinstanser förordnar att fingeravtryck får las
i större omfattning än enligt förslaget. Länsstyrelsen i Malmöhus län anför
"Frän såväl kontrollsynpunkt som från ulredningssynpunkt torde del vara av
vikt atl en utlännings identitet kan fastställas. Det är dock av stor betydelse
all detta sker på ett sådant sätt atl förfarandel inle upplevs som
diskriminerande". Länsstyrelsen förordar därför all fingeravtryck och
fotografi får tas av utlänning som vid ankomslen lill riket eller efter
ankomslen ansöker om uppehållslillslånd. RPS anför alt 'möjligheten (att la
fingeravtryck och fotografi) bör omfatta alla asylsökande, dvs. även i sädana
fall där identiteten till synes' är klar. Erfarenheten har nämligen visat all
ett ganska stort antal asylsökande avviker från de av SIV upprättade utredningsföriägg-ningarna.
... Del finns skäl all misstänka atl många av de som har avvikit ansöker om
uppehållstillstånd i etl annat polisdistrikt och i en annan identitet".
Liknande uppfattningar framförs av SIV, polismyndigheterna i Malmö och
Trelleborg saml av föreningarna Sveriges länspolischefer och Sveriges
polischefer.

69

3 Nya
förslag från remissinstanserna Prop-1985/86:133

Flera
remissinstanser har i sina yttranden framlagt förslag om ytteriigare åtgärder i
syfte att underlätta utredning och beslutsverkslällighet i ärenden om
uppehållstillstånd.

3.1 Omhändertagande av pass

RPS,
SIV och polismyndigheterna i Katrineholm. Malmö. Trelleborg, Ystad och Göteborg
har anfört att bestämmelser bör införas som gör det möjligt för
polismyndigheten all omhänderta en asylsökandes passhandling och behälla denna
till dess utredningen slutförts.

RPS
anför i detta avseende: "I samband med utredning av ett asylärende är del
nödvändigt att ha tillgång lill en utlännings passhandling. Erfarenheten har
visat alt asylsökande utlänningar har en benägenhet all göra sig av med sina
passhandlingar i olika skeden av ärendenas handläggning. Detta sker dels för
alt undanröja bevis om tidigare vistelse i ett annat land, dels för atl
försvåra eller omöjliggöra verkställighet av etl avlägsnandebeslul."
Polismyndigheten i Katrineholm jämför etl sådant omhändertagande med det överiämnande
av pass som en svensk medborgare får göra om han ansöker om visering hos en
utländsk myndighet. Denna polismyndighet, liksom polismyndigheten i Göteborg,
framhåller också lämpligheten av att elt särskilt identitetskort lämnas till de
asylsökande.

3.2 Husrannsakan m. m.

Polismyndigheterna
i Stockholm, Katrineholm och Malmö har, under åberopande av att det inte är
ovanligt att en asylsökande utlänning påstår atl han saknar pass eller annan
identitetshandling trots atl sådana finns i hans bagage, föresl.igit alt
polismyndigheten ges rätt all företa husrannsakan för all söka finna sådana
handlingar.

Polismyndigheten
i Malmö föreslår också att polisen får rätt all vid en utlännings inresa i
Sverige säkra elt belopp motsvarande kostnaden för vederbörandes återresa.

3.3 Övrigt

Polismyndigheten
i Stockholm föreslår att fartyg eller luftfartyg skall kunna kvarhållas lill
dess innehavaren ställt pant för förelagt vite samt ifrågasatt om inle Iransportbolagen
också bör ha skyldighet atl svara för ev. bevakningspersonals resekostnader.

Polismyndigheten
i Ystad anser alt det bör införas en vitessankfion mot befälhavaren på elt
fartyg om denne vägrar att samla in och till polismyndigheten överlämna pass.

70

Bilaga
5 Prop. 1985/86:133

Lagrådsremissens lagförslag

1 Förslag till

lag om
ändring i utlänningslagen (1980: 376)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1980;
376)' dels att 68, 71, 72, 82 och 90 §§ skall ha följande lydelse, dels alt i
lagen skall införas sex nya paragrafer, 8 b, 8 c, 50 a, 65 a, 65 b

och 89 a §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8b §

Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd vid
ankomsten till Sverige eller därefter, får polismyndigheten omhänderta hans
pass i avvaktan på att utlänningen jår tillstånd att vistas här eller lämnar
landet.

8c §

Polismyndigheten får ta en utlännings fingeravtryck och
fotografi om utlänningen, vid ankomsten till Sverige eller därefter, ansöker om
uppehållstillstånd eller om utlänningen vid ankomsten till riket inte kan
styrka sin identitet.

50 a §

Om förutsättningar för förvarstagande enligt 50 § första
stycket föreligger, får polismyndigheten ta utlänningens fingeravtryck och fotograf.

65 a §

Om den som överklagar ett heslut av statens invandrarverk
inte har angett vilken ändring i beslutet som han begär eller grunderna för
ändringsyrkandet, får verket uppmana klaganden att lämna uppgifter i dessa
avseenden.

Lagen omtryckt 1984:595. 71

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1985/86: 133

65 b §

Finner statens invandrarverk att ett beslut, som verket
meddelat som första instans, är oriktigt på grund av nya omständigheter eller
av någon annan anledning, får verket ändra beslutet om det inte blir till
nackdel för utlänningen.

Omprövning får ske även om beslutet överklagas hos
regeringen. Sedan invandrarverket har överlämnat handlingarna i ärendet till
regeringen, får verket ompröva sitt beslut endast om regeringen begär yttrande
från verket.

68 §'

Beslut av förvaltningsmyndig- Beslut
av förvaltningsmyndig-

heter i ärenden enligt denna lag får heter i ärenden enligl
denna lag får

överklagas endast i de fall som överklagas endast i de fall som

anges i 63, 65, 66, 66 a, 67 och anges i 63, 65, 66, 66 a, 67, S9 a och

90 §§. 90 §§.

Klagan får föras även över en förvaltningsmyndighets
beslut alt avvisa ombud eller biträde och beslut i jävsfråga. Sådan klagan får
föras särskilt.

71 §

Finner regeringen att ett beslut om utvisning enligt 40
eller 43 § inte kan verkställas eller finns det annars skäl för atl beslutet
inte längre skall gälla vare sig det har verkställts eller inte, får regeringen
upphäva beslutet helt eller delvis eller också medge all utlänningen får
uppehålla sig här i riket trots beslutet.

Har frågan om verkställighet av Om frågan om verkställighet av

etl beslut om utvisning enligl 40 el- ett beslut om
utvisning enligt 40 eller 43 § överlämnats till statens in- ler 43 § har
överlämnats till statens vandrarverk och finner invandrar- invandrarverk,
skall invandrarver-verket att beslutet inte bör verkstäl- ket med eget
yttrande överlämna las, skall verket med eget yttrande ärendet till
regeringen, om verket överlämna ärendet till regeringen. finner att
beslutet inte bör verkställas. Detsamma gäller om frågan om verkställighet
övergått till invandrarverket enligt 89 a§.

72 §

Otn statens invandrarverk efter omprövning bifaller en
ansökan om uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett mot samma person
meddelat beslut om avvisning eller utvisning.

' Senaste lydelse 1985:425. 72

Nuvarande lydelse

Föreslagen
lydelse

Prop.
1985/86:133

Har frågan
om verkställighet av etl beslut om avvisning enligl 28 eller 29 § eller
utvisning enligt 38 § överlämnats till statens invandrarverk enligl 85, 86
eller 89 § eller övertagits av invandrarverket enligt 90 a § och finner
invandrarverket att beslutet inle bör verkställas, får verket upphäva beslutet
eller besluta anstånd med verkställigheten. Frågor om upphävande av beslut som
anges i denna paragraf eller anstånd med verkställigheten av ett sådant beslut
kan prövas av regeringen endast då invandrarverket med stöd av 69 § har
överlämnat verkställighelsärendet lill regeringen eller då verkets beslut har
överklagats enligt 90 §.

Om
frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning enligt 28 eller 29 § eller
utvisning enligt 38 § överlämnats till statens invandrarverk enligt 85, 86
eller 89 §. får invandrarverket upphäva beslutet eller besluta anstånd med
verkställigheten om verket finner att beslutet inte bör verkställas. Detsamma
gäller om frågan om verkställighet övergått till invandrarverket enligt 89 a §
eller övertagits av invandrarverket enligt 90 a§.

Frågor
om upphävande av beslut som anges i andra stycket eller anstånd med
verkställigheten av ett sådant beslut kan prövas av regeringen endast då
invandrarverket med stöd av 69 § har överlämnat verkställighetsärendet till
regeringen eller då verkets beslut har överklagats enligt 90 §.

Avvisas
en utlänning, som har kommit hit till riket med fartyg eller luftfartyg, får
han föras tillbaka lill fartyget eller luftfartyget. Han får också sällas
ombord på annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar
fartygets eller luftfartygets befälhavare all la emot utlänningen, får
polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Avvisas en utlänning, som har kommit hil till riket med
fartyg eller luftfartyg, får han föras tillbaka till fartyget eller
luftfartyget, om detta skall avgå till utlandet omedelbart eller inom den
närmaste tiden. Han får också sältas ombord på annat fartyg eller luftfartyg
med samma innehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare alt la
emot utlänningen, får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Första stycket gäller även verkställighet av utvisning enligl
38, 43, 47 eller 48 §, om utlänningen har underlåtit all vid inresan visa upp
sitt pass för polismyndigheten och utvisningsbeslulel har meddelats inom sex månader
efter inresan.

Första och andra styckena gäller inte om fartyget eller
luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen enligt 77-80 §§ inle får
sändas.

89 a §

En polismyndighets beslut att inte överlämna eller hänskjuta
ett verkställighetsärende enligt 85-87§§får överklagas av utlänningen genom
besvär hos statens invandrarverk. Även beslut att inte överlämna ett
verkställighetsärende enligt 89 § får överklagas av utlän-

73

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1985/86: 133

ningen i samma ordning under förutsättning att fråga
uppkommit om avlägsnandebeslutet skall verkställas eller ej. Vid bifall till
besvären övergår verkslällighetsärendet till invandrarverket. Invandrarverkets
beslut att inte bifalla besvären får inte överklagas.

Verkställigheten får genomföras utan hinder av besvär
enligt första stycket, om inte invandrarverket förordnar annat. Invandrarverket
skall skyndsamt ta ställning till om verkställigheten tills vidare skall inställas
samt även skyndsamt pröva besvären.

90 §

Statens invandrarverks beslut i Statens invandrarverks beslut i

ett verkställighetsärende får över- ett verkställighetsärende får över

klagas av ufiänningen, om ärendet klagas av ufiänningen, om ärendet

har överlämnats till verket enligl 85 har överlämnats till verket enligl 85

eller 86 § eller om ärendet har över- eller 86 §. Detsamma gäller om ett

lämnats på annan grund eller över- verkställighetsärende överlämnats

tagits enligt 90 a § och utlänningen i till invandrarverket på annan grund

ärendet har anfört omständigheter eller övergått enligt 89 a § eller

som enligt 85 eller 86 § skall föran- övertagits enligl 90 a § och ullän-

leda atl ärenden som där avses ningen i ärendet har anfört omstän-

överlämnas till verket. digheler som enligt 85 eller 86 §

skall föranleda all ärenden som där

avses överlämnas till verket.

Klagan förs hos regeringen genom besvär.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986. Bestämmelserna i
82 § i dess nya lydelse tillämpas inle beträffande utlänning som ankommit fill
Sverige dessförinnan.

74

2 Förslag till Prop. 1985/86:133

lag om ingivande av besvär över statens invandrarverks beslut
i vissa ärenden enligt utlänningslagen (1980: 376) m. m.

Härigenom
föreskrivs följande.

1 §
Statens invandrarverks beslut i frågor som anges i 65 och 90 §§

utlänningslagen (1980:376) eller i ullänningsförordningen (1980:377)

överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange vilket beslut som

överklagas och den ändring i beslutet som han begär.

Skrivelsen
ges in till invandrarverket. Den skall ha kommit in dit inom tre veckor från
den dag då klaganden fick del av beslutet.

2 §
Statens invandrarverk prövar om skrivelsen med överklagandet har

kommit in i rätt tid. Har skrivelsen kommit in för sent, skall invandrarver

ket avvisa den, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

Skrivelsen
skall inte avvisas, om förseningen beror på att invandrarverket har lämnat
klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar.

Skrivelsen
skall inle heller avvisas, om den inom överklagandetiden har kommit in till
regeringens kansli. I sädana fall skall skrivelsen vidarebefordras till
invandrarverket med uppgift om vilken dag skrivelsen kom in lill kansliet.

3 § Om skrivelsen inle avvisas enligl 2 §, skall statens invandrarverk
överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till regeringen.

4 § Om statens invandrarverk efter överklagande ändrar sitt beslut så som
den klagande begär, skall överklagandet inte leda lill ytterligare åtgärder. I
så fall tillämpas inte 2 och 3 §§.

Ändrar
invandrarverket beslutet på annat sätt än klaganden begär, skall överklagandet
anses omfatta del nya beslutet, om inte avvisning skall ske enligl 2 §.

Denna
lag träder i kraft den 1 juli 1986 och gäller lill utgången av år 1986.

75

Innehåll ProP- 1985/86: 133

Sid.

Propositionen
................................................................... I

Propositionens
huvudsakliga innehåll ............................. 1

Propositionens
lagförslag .................................................. ..... 2

1.
Förslag fill
lagom ändring i utlänningslagen (1980:376) 2

2.
Förslag till
lag om ingivande av besvär över statens invandrarverks beslut i vissa ärenden
enligt utlänningslagen (1980: 376) m. m. ... 6

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1986-02-13 7

1
Inledning ........................................................................ 7

2
Utgångspunkterna
för mina förslag .............................. 8

3
Allmän
motivering ........................................................ 10

3.1 Klagomöjlighet i verkställighetsärenden ................. ... 10

3.2
Omhändertagande
av pass ..................................... ... 15

3.3
Tagande av
fingeravtryck och fotografi ................... ... 17

3.4
Transportörers
skyldighet atl medföra en utlänning från

Sverige ..................................................................... 19

3.5 Omprövning ............................................................. 21

4
Upprättade
lagförslag .................................................... 25

5
Speciaimolivering
.......................................................... 25

5.1
Förslaget till
lag om ändring i utlänningslagen (1980; 376) .... 25

5.2
Förslagel lill
lag om ingivande av besvär över statens invandrarverks beslut i vissa ärenden
enligt utlänningslagen

(1980; 376) m.m........................................................ 31

6
Hemställan .................................................................... 32

7
Beslut ............................................................................ 32

Utdrag ur lagrådets protokoll 1986-02-20 ....................... 33

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1986-03-13 34

Bilaga 1 Sammanfattning av asylutredningens
delbetänkande 35

Bilaga 2 Sammanställning av remissyttrandena över
asylutredning

ens förslag ....................................................... 38

Bilaga 3 Promemorian Sanktioner i utlänningslagen mot
transport

företag m. m.......................................................... 43

Bilaga 4 Sammanställning av remissyttrandena över
promemorian 64

Bilaga 5 Lagrådsremissens lagförslag ........................... 71

76