Prop. 1985/86:15

Regeringens proposition 1985/86:15

om polisens ställning i krig

Prop. 1985/86: 15

Regeringen
föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag av
regeringsprotokollet den 28 november 1985,

På
regeringens vägnar Olof Palme

Sten
Wickbom

Propositionens huvudsakliga innehåll

I
propositionen föreslås att polisen i fortsättningen skall ha samma uppgifter i
krig soiVi i fred och att den i princip inte skall kunna tas i anspråk för militära
uppgifter. Ett undantag föreslås dock för kuppförsvaret. Förslaget innebär att
den nuvarande lagstiftningen om polisens ställning under krig upphävs och att
vissa ändringar görs i polislagen (1984:387) och brottsbalken.

Den
nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1986.

1
Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 15

Prop.
1985/86:15 1 Förslag till

Lag om ändring i polislagén (1984: 387)

Härigenom föreskrivs i fråga om polislagen (1984: 387)
dels att nuvarande 24 § skall betecknas 25 §,

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 24 §, av
nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

24 §

I den utsträckning somföreskrivs av regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer skatt polisen under medverkan i rikets
försvar mot överraskande angrepp utföra sådana uppgifter som annars ankommer
på försvarsmakten, intill dess att uppgifterna kan över-tas av denna.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986.

2 Förslag till

Lag om upphävande av lagen (1943: 881) om polisens ställning
under krig

Härigenom föreskrivs att lagen (1943:881) om polisens
ställning under krig skaU upphöra att gälla vid utgången av juni 1986.

3 Förslag till

Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att 22 kap. 14 § brottsbalken skall
ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

22 kap, 14§'

Under beredskapstillstånd och Under beredskapstillstånd och

då riket är i krig skall såsom krigs- då riket är i krig skall såsom krigs

man anses, förutom den som på man anses, förutom den som på

grund av 21 kap, 20§ eller med stöd grund av 21 kap, 20§ eller med stöd

därav givna bestämmelser är krigs- därav givna bestämmelser är krigs

man, jämväl annan som är tjänstgö- man, jämväl annan som är tjänstgö

ringsskyldig vid försvarsmakten, i ringsskyldig vid försvarsmakten, i

den mån ej regeringen annorlunda den mån ej regeringen annorlunda

förordnar. Vad som sägs om krigs- förordnar. Vad som sägs om krigs

man skall, då riket är i krig, äga man skall åven tUlämpas på polis-

motsvarande tUIämpning å polis- män och skyddsvakter som enligt

man vUken, utan att vara tjänstgö- särskilda bestämmelser fullgör så-

' Senaste lydelse 1984:275

Nuvarande lydelse Förestagen lydelse Prop, 1985/86: 15

ringsskyldig vid försvarsmakten, är dana
försvarsuppgifter som annars skyldig alt deltaga i rikets försvar ankommer
på försvarsmakten, samt å skyddsvakt som har förordnats med stöd av 10
§ lagen (1940:358) med vissa bestämmelser tUt skydd för försvaret m. m.

Den som eljest under beredskapstillstånd eller dä riket är
i krig vistas vid avdelning av försvarsmakten, som är i fält eller tjänstgör
under liknande förhållanden, skall ock anses såsom krigsman.

Beträffande krigsfånge, krigsdeltagare som internerats vid
krig under vkket riket är neutralt och utländsk man som vistas bland
krigsfångar eller internerade krigsdeltagare för att utöva sjukvård eller
andlig värd skall i tillämpliga delar gälla vad för krigsman är stadgat.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986,

ti Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 15

Prop.
1985/86:15 Justitiedepartementet

Utdrag
ur protokoU vid regeringssammanträde den 28 november 1985.

Närvarande:
statsministern Palme, ordförande, och statsråden I. Carlsson, Lundkvist, Feldt,
Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-WaUén, Peterson, Andersson, Bodström,
Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Wickbom, Johansson,
Hulterström, Lindqvist

Föredragande:
statsrådet Wickbom

Proposition om polisens ställning i krig 1 Inledning

Polisens
tjänstgöringsförhållanden under beredskap och krig har utretts av 1975 års
polisutredning (dåvarande statssekreteraren Henry Montgomery, ordförande,
dåvarande borgarråden Lennart Blom och Ingrid Segerström, dåvarande ledamöterna
av riksdagen Bengt Gustavsson och Åke Polstam samt ledamöterna av riksdagen
Arne Nygren och Hans Petersson i Röstånga). I betänkandet (SOU 1979:75)
Polisen i totalförsvaret har utredningen föreslagit att polisen även i
fortsättningen skall medverka i kuppförsvaret men att polisens
försvarsuppgifter i övrigt skall begränsas i förhållande till vad som gäller
enligt den nuvarande lagstiftningen om polisens ställning i krig. Betänkandet
har remissbehandlats,

I
samband med 1982 års beslut om säkerhets- och försvarspolitiken samt totalförsvarets
fortsatta inriktning bestämde riksdagen att polisen även i fortsättningen skak
tas i anspråk inom kuppförsvaret (prop, 1981/82:102 bil. 4, FöU 18 s, 152, rskr
374), Samtidigt uttalades att andra frågor om polisens ställning i krig inte
borde tas upp till avgörande innan bl, a, den år 1978 tillkallade
folkrättskommittén (Fö 1978:06) hade slutfört sitt arbete,

I
sill betänkande (SOU 1984:56) Folkrätten i krig, som har remissbehandlats, har
senare även folkrättskommittén lagt fram förslag beträffande polisens stäUning
i totakörsvaret.

En
sammanfattning av polisutredningens betänkande bör fogas till protokollet som
bilaga. En sammanställning av remissyttrandena över polisutredningens
betänkande har upprättats inom justitiedepartementet och finns tillgänglig i
lagstiftningsärendet (dnr 2265-79). Remissyttrandena över folkrättskommitténs betänkande
redovisas översiktligt i det följande till den del de har anknytning till de
här behandlade frågorna.

Beträffande
gällande ordning samt polisutredningens och folkrättskommitténs närmare
överväganden lämnas översiktliga uppgifter i det följande. För utföriigare
uppgifter hänvisas till betänkandena,

I
det följande tar jag upp grundläggande frågor om polisens uppgifter och dess
ställning under väpnade konflikter. Vissa organisatoriska frågor av intresse i
sammanhanget har utretts av 1981 års polisberedning (Ju 1981:02), som i
februari 1985 avlämnat betänkandet (Ds Ju 1985:2) Beredskapspolisen, Dessa
frågor återkommer jag lill i 1986 års budgetproposition.

2 Föredraganden Prop. 1985/86:15

2.1 Bakgrund

En
av de ledande principerna för planeringen av totalförsvaret är att den som har
ansvaret för en viss verk.samhet under normala förhållanden skall svara för den
även i krig, om verksamheten skall bedrivas då.

Polisverksamheten
har enligl I § polislagen (1984:387) till ändamål att upprätthåUa allmän
ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan
hjälp. Polisens uppgift att upprättahålla allmän ordning och säkerhet är viktig
från lotalförsvarssynpunkt. Uppgiften innebär bl, a, att polisen skall hindra
och beivra spioneri, sabotage och andra brott mot landets säkerhet. Polisen
medverkar också i gräns- och kustbevakning. Betydelsen av och anspråken på
dessa centrala polisuppgifter kommer med all säkerhet att öka väsentligt, om
Sverige skulle utsättas för ett väpnat angrepp,

I
sådana lägen skall emeUertid polisen enligt nuvarande lagstiftning fullgöra
även militära uppgifter. Bestämmelser i det avseendet finns i lagen (1943:881)
om polisens ställning under krig. Lagen kompletteras av kungörelsen (1958:262)
angående tillämpning av lagen och av Kungl, Maj:ts anvisningar från år 1958
rörande polisens verksamhet vid krig eller krigsfara, Kungl, Maj:l har också
meddelat vissa bestämmelser i olika brev till länsstyrelserna. Bestämmelserna
innebär alt större delen av polispersonalen under krig har ställning som
krigsmän med rätt och skyldighet att använda vapen för att bekämpa fientliga
stridskrafter.

Den
viktigaste bland polisens försvarsuppgifter är skyldigheten att medverka i
kuppförsvaret under tiden fram till dess att mobilisering har skett, 1 övrigt
innebär den nuvarande regleringen bl, a,

-
att varje polisman, oberoende
av tjänsteställning och arbetsuppgifter, i princip är skyldig att della i
försvaret under krig (undantag kan dock medges)

-
att försvarspliktiga polismän
som bär uniform bör bekämpa mindre grupper av fientlig militär även om order
inte har meddelats

-
och att polispersonal under
vissa förutsättningar kan rekvireras av en militär chef.

Den
nuvarande lagen kom till under andra världskriget och mot bakgrund av de
förhållanden som rådde då. Huvudskälet till lagen var att man behövde ha
tillgång till polisen som beväpnad styrka. Även folkrältsliga överväganden
spelade in, Enligl internationell rätt har den som ingår i ett lands väpnade
styrkor ställning som legitim krigsdeltagare (kombattant) och åtnjuter
folkrättsligt skydd. Genom lagen ville man klargöra att poHsen skulle ha en
sådan ställning, kombattantstatus, om Sverige drogs in i kriget. Det
folkrättsliga skyddet består huvudsakligen i att kombattanter inte fär ställas till
ansvar för sin militära verksamhet utan skall erhålla krigsfånges skydd, om de
faller i fiendens händer. Civila eller icke-kombat-tanter har också
folkrättsligt skydd. De får i princip inte utsättas för fientlighelerna men får
heller inte använda vapen för att bekämpa fienden.

Läget
när det gäller att bedöma vilka uppgifter som polisen bör ha i krig

har förändrats väsentligt sedan andra världskriget. Synen pä polisens roU i 5

Prop,
1985/86:15

samhället
har förskjutits. Den polisiära verksamheten ses nu i mera utpräglad grad än
förut som ett led i samhällets insatser för alt skapa social trygghet och
samhällsgemenskap för medborgarna. Det ter sig inte längre naturligt att
polisen tas i anspråk för militära uppgifter. Vid en eventuell väpnad konflikt
kommer det sannolikt att ställas sä stora krav pä polisens vanliga verksamhet
att det finns ett mycket begränsat utrymme att lägga några andra uppgifter på
polisen. Härtill kommer att totalförsvaret måste planeras mot bakgmnd av helt
andra hotbilder än dem som avtecknade sig vid tillkomsten av 1943 års lag.

Också
den utveckling som har skett på det folkrätlsliga området måste beaktas.
Folkrättens regler av betydelse för väpnade konflikter är i stor omfattning
reglerade i traktater. Bland grunddokumenten finns numera inte bara de
överenskommelser som gällde då 1943 års lag skrevs - främst Haagkonventionerna
frän år 1907 — utan också de fyra Genévekonven-tionerna från år 1949 och de tvä
tkläggsprotokoken tkl dessa frän år 1977, Sverige har anslutit sig till såväl
konventionerna som tilläggsprotokollen, I överenskommelserna regleras inte
polisens ställning i krig, utan varje stat kan alltjämt fritt bestämma om
polisen skall användas för mUitära uppgifter eller inte, I det första
tilläggsprotokollet finns dock ett par bestämmelser som indirekt ger uttryck
för att polisen normalt förutsätts ha civU status men att det är möjligt att ge
den kombatlansstalus (se SOU 1979:75 s, 34),

Visst
arbete har bedrivits i mellanstatliga organ på att söka få till stånd mera
entydiga principer för polisens ställning under en väpnad konflikt, SärskUt med
sikte pä förhållandena under ockupation. Detta arbete har dock inte lett tik
någon internationell överenskommelse i ämnet. Olika staters syn på den aktuella
frågan varierar alltför mycket. Det förtjänar dock att nämnas att Europarådets
parlamentariska församling år 1979 antog en s,k, polisdeklaration. Där
rekommenderar man att den civka polisen under krig eller ockupation skall
fortsätta att fullgöra sina vanliga uppgifter till skydd för person och egendom
och att den därför inte bör ha komballantstatus. Deklarationen har emellertid inte
antagits av rådets beslutande organ, ministerkommittén.

I
del följande tar jag först upp frågan om polisens ställning under det att den
medverkar i kuppförsvarel. Därefter behandlar jag polisens uppgifter i totalförsvaret
sedan mobkisering har skett.

2.2 Polisens medverkan i kuppförsvaret m. m.

Mitt förstag:
Polisen skall även i fortsättningen ha lUl uppgift att bevaka och försvara
objekt av betydelse för totalförsvaret i händelse av överraskande angrepp. De
polismän som tas i anspråk för uppgiften skall ha s. k. temporär
kombattantstatus. Det innebär att de skak anses som kombattanter fram tiU dess
att de har avlösts från sina bevakningsuppgifter inom kuppförsvaret.

Polisutredningens förslag (SOU
1979:75 s. 57 f).

Överensstämmer
i sak med mitt förslag

Remissinstanserna : Alla tiUstyrker
utom Svenska polisförbundet. För- Prop. 1985/86: 15 bundet menar alt
polisens funktion också i en kuppsituation skall vara rent polisiär och att
polisen inte bör inträda som kombattant vid försvar av ett bevakningsobjekt.

Folkrättskommitténs
förslag : Överensstämmer med mitt förslag (SOU 1984: 56 s. 126 0.

Remissinstanserna
: Flertalet remissinstanser, däribland rikspolisstyrelsen, tillstyrker
förslaget eller lämnar det utan erinran. Flera instanser är emellertid kritiska
och framhåller bl, a, svårigheterna att klargöra för en motpart vid vilken
tidpunkt som växlingen lill och från kombattantslatus sker.

Skälen
för mitt förslag : Polisen ingår sedan länge i kuppförsvarsorganisationen och
skall enligt 1982 års totalförsvarsbeslut göra det även i fortsättningen med i
huvudsak oförändrade uppgifter, I dessa ingår att bevaka och försvara i första
hand objekt som har stor betydelse för det omedelbara försvaret vid kuppanfall
och vid mobilisering och i andra hand objekt som har betydelse för
totalförsvarets verksamhet i övrigt.

Som
har konstaterats i skilda sammanhang finns det f. n. inte förutsättningar för
att avstå från polisens medverkan i kuppförsvaret. Jag utgår alltså frän att
polisen även i fortsättningen skall ha uppgifter pä området i huvudsakligen
samma utsträckning som hittills.

Vilka
uppgifter och vilken folkrättslig ställning polisen bör ha under sin medverkan
i kuppförsvaret är föremål för delade meningar. Detta är naturligt, eftersom
frågan kan bedömas frän olika utgångspunkter och flera olika omständigheter
måste vägas in vid bedömningen.

Både
1975 års polisutredning och folkrättskommittén har utgått från att den svenska
inställningen bör vara att de polismän som fullgör försvarsuppgifter inom
ramen för kuppförsvarel i begränsad utsträckning skall kunna utföra
stridsverksamhet och anses ha komballantstatus under det att uppgifterna
fullgörs men inte sedan polismännen avlösts av militär personal. Som framgått
har denna ståndpunkt godtagits av de flesta remissinstanserna.

En
del instanser har dock vid remissbehandlingen av folkrättskommk-téns belänkande
ställt sig kritiska till denna ståndpunkt. Konstruktionen, som innebär att de
berörda polismännen tilläggs s,k, temporär komballantstatus, har sålunda
ifrågasatts av juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Uppsala,
civilbefälhavaren i Övre Norrlands civilomräde samt länsstyrelserna i
Stockholms, Jämtlands och Gotlands län. Av dessa instanser anser civkbefälhavaren
att polisen genomgående bör ha icke-kom-baltantstatus, länsstyrelserna i
Stockholms och Gotiands län tvärtom att den som i dag bör ha permanent kombattantslatus,
medan länsstyrelsen i Jämtlands län anser att polismännen bör ha olika status
beroende på vilka uppgifter som de fullgör.

De
flesta remissmyndigheter som behandlat frågan har poängterat beho

vet av klara och entydiga regler. Samtliga berörda parter, inte bara svens

ka myndigheter och polismännen själva utan också motparten, måste ha

fömlsättningar att fä klarlagt vilken folkrältsUg status polismän har i olika

lägen. Detta talar i och för sig för alt man så långt möjligt bör undvika byte 7

12
Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 15

Prop, 1985/86: 15 av status. Det talar också för att
man i största möjliga utsträckning bör ge alla polismän samma status.

En omständighet av väsentlig betydelse för vilken
folkrättslig ställning polisen bör ha är beskaffenheten av de uppgifter som
polisen får att lösa inom kuppförsvaret. Planeringen av kuppförsvaret förändras
visserligen i takt med att militärtekniska och andra förutsättningar för
överraskande angrepp förändras, men enHgt nuvarande planering består polisens
uppgifter i första hand i bevakning och försvar av olika anläggningar och
andra typer av totalförsvarsobjekt som måste skyddas mot angrepp. Enligt anvisningar
som har meddelats av rikspolisstyrelsen och överbefälhavaren ankommer det på
försvarsområdesbefälhavaren och länsstyrelsen att bestämma om fördelningen av
bevakningsobjekten mellan polisen och sådana militära enheter som har särskilt
korta mobiliseringstider, I praktiken sker fördelningen så gott som
undantagslöst pä så sätt att de militära bevakningsobjekten anförtros ät
försvarsmakten och de civila ät polisen.

Att i detalj ange eller exakt avgränsa vad som innefattas
i polisens allmänna ansvar för ordning och säkerhet är inte möjligt. Det går
varken för normala eller extraordinära förhållanden, I linje med vad
civilbefälhavaren i övre Norrlands civilområde har anfört skulle det kunna
hävdas att polisens bevakningsuppgifter inom ramen för kuppförsvaret inte
behöver gä utöver vad som innefattas i det ansvaret utan i och för sig utgör
normal polistjänst. I en bevakningsuppgift ingår naturligtvis att skydda bevakningsobjektet
mot angrepp. Polismän som möter våld eller hot om våld har för ändamålet rätt enligl
polislagen och enligt 24 kap, brottsbalken att använda våld och, om det är
absolut nödvändigt, även befogenhet att använda skjutvapen enligt kungörelsen
(1969:84, omtryckt 1984:732) om användande av skjutvapen i polistjänsten.

Folkrätten stäUer inle krav på kombattantslatus för
fullgörandet av polisiär verksamhet, och polisen fär vara beväpnad för att
kunna genomföra sina tjänsteåtgärder utan alt för den skull förlora sin civila
status. Visserligen finns det inom folkrätten inte några uttryckliga regler om
polisens rätt till självförsvar, men en sädan rätt torde ändå anses föreligga i
analogi med vad som gäller för sjukvårdspersonal, civilförsvarspersonal m,fl, Gfr
SOU 1979:75 s. 62 och SOU 1984:56 s, 127).

Mot den bakgrunden skulle det kunna hävdas att polisens
funktion i kuppförsvaret bör vara rent polisiär och att polisen bör behålla sin
civila status under sin medverkan i detta. Jag kan dock inte förorda att man
slår in pä denna linje.

Man måste räkna med att polismän vid ett överraskande angrepp
kan

konrima att utsättas för stridshandUngar när de fullgör sina bevakningsupp

gifter. Polisverksamheten är i hög grad förfatlningsreglerad, och de regler

som polisen grundar sina ingripanden på förutsätter i mycket stor omfatt

ning alt ett straffansvar kan utkrävas. De främmande soldater som polis

män kan bli tvungna att försvara sig mot intar enligt folkrätten en särställ

ning genom att de inte får stäUas slraffansvariga för sina stridshandlingar.

Med den oklarhet som skulle råda om inte polismännen kunde försvara

bevakningsobjekten enligt de regler som gäller för försvarsmakten, skulle

8 de befinna sig i ett påtagligt
underläge, och värdet av deras insatser i

kuppförsvarel skulle sannolikt bli begränsat.

Man
kan vidare inte utesluta att de polismän som har råkat i strid under Prop.
1985/86: 15 fullgörandet av sina bevakningsuppgifter kan falla i motpartens
händer som tillfångatagna. Från svensk sida skulle man sannolikt inte med framgång
kunna göra gällande att polismännen i fråga har civil status, I den män detta
hävdas från svensk sida riskerar man dessutom att motparten gör gällande att
personalen har använt vapen utan att vara legitimerad till det och således kan
behandlas som illegala krigsdeltagare (s, k, franktirörer). Mot den bakgrunden
är det nödvändigt att slå fast att Sverige betraktar polismän som kombattanter
när de deltar i kuppförsvaret och att denna uppfattning kommer till uttryck i
den svenska lagstiftningen. Del kan här också förtjäna erinras om den
folkrättsliga grundsats som har kommit till uttryck i artikel 2 av det s, k, lantkrigsreglemenlet
(jfr SFS 1910:153) och som har den principiella innebörden att den som
"vid fiendens annalkande" griper till vapen innan försvarsmakten har
hunnit organiseras skall anses vara kombattant, om han bär sina vapen öppet och
iakttar krigets lagar och bruk.

Min
uppfattning är därför att den polispersonal som deltar i kuppförsvarel så
länge uppgifterna beslår bör kunna fullgöra stridsverksamhet enligt de regler
som gäller för försvarsmakten och att polismännen därvid bör anses ha
kombattantstatus. Som rikspolisstyrelsen har påpekat är det inle lämpligt att
skilja mellan den personal som vid den förhandsplanering som äger rum har
tagits ut för att lösa uppgifter inom kuppförsvaret och övrig polispersonal,
eftersom varje polisman i praktiken kan komma att bli tagen i anspråk för dessa
uppgifter vid ett överraskande angrepp. Polismännen bör å andra sidan inte
anses som kombattanter när de fullgör helt civila uppgifter. Den princip som
bör hävdas från svensk sida bör därför vara att polismännen skaU anses som
kombattanter i den mån de tas i anspråk för kuppförsvarsuppgifter vid ett
inträffat eller befarat överraskande angrepp.

Från
folkrättsliga synpunkter föreligger det inte något hinder mot att ställningen
som kombattant begränsas temporärt, en konstruktion som ju i praktiken är
nödvändig exempelvis för hemvärnet. Jag ser heker inte några avgörande skäl mot
folkrättskommilléns förslag att man gör denna begränsning för polisens del.
Under ett kuppskede eller under mobilisering som genomförs inför ett befarat kuppanfak
kommer polisen att avlösas relativt snart från sina bevakningsuppgifter av i
första hand hemvärn och andra lokaiförsvarsförband. Hur snart detta kan ske
varierar mellan olika bevakningsobjekt från endast limmar till uppåt ett par
dygn. Inom försvarsmakten planerar man för att kunna ytterligare förkorta
mobiliserings-tiderna. Under sådana förhållanden är det rimligt att poUsmännens
kombattantstatus begränsas tiU alt avse tiden från det att de tas i anspråk
för kuppförsvarsuppgifter tiU dess all de slutligen har avlösts frän sina bevakningsuppgifter
inom kuppförsvaret.

Vid
remissbehandlingen har från något håll förordats att vissa polismän

mera permanent skulle ha försvarsuppgifler och kombattantstatus. Vissa

skäl skulle kunna anses tala för en sådan lösning t, ex, för den polisper

sonal som ingår i gränsövervakningsorganisalionen (se lagen 1979:1088 om

gränsövervakningen i krig m, m,). Man skulle emellertid då inte fä enhet- 9

Prop,
1985/86: 15

liga
principer för polispersonalen, vUket som jag ser det innebär en avgörande
nackdel. Enligt min mening innebär en principlösning av det slag jag nyss har
förordat en godtagbar ordning även för gränsövervakningsorgani-sationen.

I enlighet med
bestämmelserna i 1977 års första tilläggsprotokoll till Genéve-konventionerna
(art. 43,3) skall övriga parter i en eventuell konflikt underrättas om att en
part i en väpnad konflikt införlivar beväpnade polisstyrkor med sina
stridskrafter. Bestämmelserna innebär att underrättelse (notifiering) skall
lämnas senast under en pågående konflikt. Sannolikt kan den emeUertid lämnas
redan dessförinnan. Frågan om hur denna och en rad andra notifieringsskyldigheler
som uppkommer vid en väpnad konflikt bör lösas övervägs f, n. inom
försvarsdepartementet på grundval av folkrättskommitténs betänkande.

2.3 Polisens uppgifter sedan mobilisering har skett

Mitt förstag:
Polisen skall sedan mobilisering skett inte ha några miUtära uppgifter. Den
skall fullgöra enbart polisiär verksamhet och ha civil status.

10

Polisutredningens
förslag : Polisen skall inte ha fristående försvarsuppgifter, I den mån en
polisman ingriper mot fientlig militär personal inom ramen för sina reguljära
uppgifter skall polismannen också anses som kombattant. Det skall vidare finnas
kvar en viss möjlighet för regionala och lokala polismyndigheter att på
rekvisition tillfälligt ställa polispersonal till försvarsmaktens förfogande i
akuta situationer av katastrofhotande karaktär (SOU 1979:75 s, 59-62).

Remissinstanserna
: Remissinstanserna tillstyrker alt polismän inte skak ha fristående
försvarsuppgifter. I fråga om möjligheten för militär myndighet att rekvirera
polisförstärkning är meningarna delade. Åtskilliga remissinstanser tillstyrker
polisutredningens förslag. Civilbefälhavarna i södra, västra och övre Norrlands
civilområden och Svenska polisförbundet avstyrker del. Även polisstyrelsen i
Göteborg stäUer sig negativ till förslaget.

Folkrättskommitténs
förslag : Från folkrätlsliga utgångspunkter förordar kommittén att polisen
inte skall deka i någon mUitär verksamhet sedan mobiUsering har skett (SOU
1984:56 s, 126-127),

Remissinstanserna
: Förslaget har inte föranlett några kommentarer.

Skälen
för mitt förslag : I och med att mobilisering har genomförts friställs polisen
från sina kuppförsvarsuppgifter. Vid sidan av ansvaret för att allmän ordning
och säkerhet upprätthälls har emellertid polisen f, n, vissa särskilda
uppgifter som kan medföra ingripanden mot fienden.

Nuvarande
reglering inne;bär sålunda att försvarspliktig polisman som bär ijänstedräkt
även utan order bör ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater.

Den
fristående stridsuppgift som sålunda har tilldelats polisen framstår enligt
polisutredningens mening som den från principiell synpunkt mest diskutabla av poksens
nuvarande skyldigheter inom totalförsvaret. Frän

totalförsvarssynpunkt
kan det visserligen sägas vara en fördel att ett spön- Prop, 1985/86: 15 tant
ingripande från polisens sida kan påräknas i situationer av aktuellt slag, 1
den män polisen har en fortlöpande och självständig stridsuppgifi av det slag
som här är aktuellt minskar emellertid enligt utredningen förutsättningarna
för att polisen skall kunna fuUgöra sin huvuduppgift. Till detta kommer att
ingripanden av det slag som åsyftas här inte alltid torde kunna ske sä att de
på ett naturligt sätt ligger i linje med polisens reguljära arbete. Polisutredningen
anmärker också att den aktuella regleringen saknar motsvarighet i Danmark och
Norge,

Utredningen
finner för sin del att nackdelarna med rådande ordning överväger fördelarna.
Utredningen förordar därför att den nuvarande bestämmelsen om att polisman
även utan order bör ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater upphävs.
Mot förklädda eller ouniformerade sabotörer eller spioner — vkka saknar stäUning
som legitim stridande personal och kan ställas till ansvar enligt svensk lag -
skall dock polisen enligt utredningen givetvis ingripa även i fortsättningen.

Polisen
måste emellertid enligt vad polisutredningen framhåller kunna ingripa även mot
fientlig militär personal — exempelvis plundrare — om ingripandet ingår som ett
nödvändigt led i fullgörandet av en verksamhet . som faller på poHsen pä gmnd
av dess allmänna uppgift att svara för ordning och säkerhet eller särskilda
uppgifter inom ramen härför, t, ex, objektbevakning eller gränsövervakning.

Även
när ett ingripande mot fientlig mihtär personal sålunda ingår som ett led i
polisens normala verksamhet måste enligt polisutredningen polismannen ha
ställning som kombattant.

När
det gäller polisens nuvarande skyldighet all utan order ingripa mot mindre
grupper av fientliga soldater har folkrättskommittén samma uppfattning som
polisutredningen. Kommittén instämmer i polisutredningens synpunkter och
framhåller dessutom att denna typ av ingripanden erbjuder vissa svårigheter
från folkrättslig synpunkt bl, a, med hänsyn till all insatserna är svåra att
beräkna på förhand. Vid ett bibehåUande av dagens ordning i detta hänseende
talar övervägande skäl för att polisen bör tilläggas permanent
kombattantstatus under hela krigsskedet. Härigenom ökas emellertid risken för
att polispersonal, som kommer i motpartens våld, tas som krigsfångar. Detta
innebär samtidigt att polisens möjligheter att tjänstgöra inom ett besatt
eller ockuperat område minskar, vilket kan innebära en väsentlig nackdel för
den egna civilbefolkningen inom området.

Såvitt
avser ingripanden mot fientlig militär peronal med stöd av polisens allmänna
befogenheter har folkrältskommktén en uppfattning som delvis avviker frän
polisutredningen, Kommktén anser det vissserligen angeläget alt polisen kan
ingripa i ordningssyfte mot fientlig militär personal som exempelvis deltar i
plundring eller våldför sig mot civilpersoner. Kommittén anser emellertid att
ingripande i ordningssyfte - även om det riktar sig mot främmande milkärpersonal
— bör kunna göras ulan att polisen har kombatlantstatus. Under en konflikt kan
olika typer av angrepp eller sabotage också riktas mot en av polisen skyddad
anläggning eller enhet. Aktioner kan utföras av fientlig miUtär personal eller
av lerro-

II

Prop.
1985/86: 15 rister eller olika subversiva grupper. Även i sådana fall bör
polisen kunna ingripa utan att detta ställer krav pä kombattantstatus.
Kommittén hänvisar också tUl att polisen har rätt till självförsvar.

Slutligen
anser folkrättskommiltén alt den nuvarande möjligheten för militär chef att i
vissa extraordinära situationer ta polispersonalen i anpråk för
försvarsuppgifter bör upphävas.

Själv
delar jag liksom remissinstanserna polisutredningens och folkrättskommitténs
uppfattning att några fristående stridsuppgifter inte bör tilldelas polisen
sedan kuppförsvarsskedet har upphört. Den nuvarande skyldigheten för polisen
att utan order ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater bör alltså
upphävas. Däremot bör som både utredningen och kommittén har framhållit polisen
kunna ingripa mot enskilda krigsdeltagare med stöd av sin rätt till
självförsvar och sin skyldighet att ingripa mot straffbara handlingar. Liksom
folkrättskommittén anser jag att detta inte förutsätter att polisen har kombattantslatus.

Möjligheten
för en militär myndighet att rekvirera polisförstärkning är som framgått avsedd
alt kunna utnyttjas som en yttersta åtgärd i direkta nödlägen, t, ex, när det
gäller att försvara ett område som är utsatt för överhängande invasionshot
eller liknande. Det är givetvis angeläget att alla möjligheter tas till vara
alt göra väpnat motstånd i sådana lägen. Den försvarsinsats som polisen
rimligen kan göra i sådana situationer bUr emellertid med all sannolikhet
improviserad och av begränsat värde.

Mot
dessa mycket begränsade fördelar i försvarshänseende bör vägas de negativa
konsekvenserna av att polisen pä angivet sätt tas i anspråk för att förstärka
det militära försvaret. Nackdelarna beslår inte endast i all de polisiära
resurserna försvagas i lägen då det krävs en intensiv polisverksamhet för att
möta risken av en ökad brottsfrekvens och för att hjälpa allmänheten till rätta
pä olika sätt. Dessutom skuUe möjligheten för polisen att bedriva vanlig
polisverksamhet inom hotade områden mera generellt kunna äventyras. En
ytterligare nackdel är den oklarhet om poUsens folkrättsliga ställning som
skulle uppstå om en del polismän, men inte andra, skulle i vissa lägen, men
inte annars, ha kombattantstatus. Som jag nämnde förut bör byte av folkrätlslig
status så långt möjligt undvikas, om vår reglering av polisens ställning i krig
skall respekteras intemationelli.

Nackdelarna
med att förstärka försvaret med poHsmän för slridsupp-gifter väger enligt min
mening tyngre än fördelarna. Från totalförsvarssynpunkt är det viktigare alt
polisen har civU status sedan den väl har avlösts frän sina uppgifter inom
kuppförsvaret och ges möjlighet alt i alla lägen tillvarata civilbefolkningens
intresse än att den tas i anspråk för mUitära uppgifter. Jag vill understryka
att detta ställningslagande självfallet inle ■ hindrar att man från
polisens sida i akuta och katastrofhoiande lägen lämnar allt det biträde åt
försvarsmakten som är möjHgt liksom naturligtvis inte heller att polismän tas i
anspråk med stöd av värnpHktslagstiftningen, Vad jag har föreslagit här innebär
endast att polisen inle som organisation i sådana fall skall åläggas
stridsuppgifter.

Slutligen
bör nämnas alt polisutredningen anser att det f, n, — i avsaknad

av
en internationeU konvention i ämnet — knappast är möjligt att ge några

12 ovillkorliga regler för hur poHsmyndighelerna eller de enskilda poHsmän-

nen
skaU handla inför ockupationshot eller ockupation. Inställningen frän Prop,
1985/86: 15 ockupationsmakten liksom formen för ockupationen har här stor
betydelse. Allmänt sett finner emeUertid utredningen att de skäl som talar för
att polisen skall fortsätta sin verksamhet överväger i styrka. Principen bör
alltså vara att polisen stannar kvar och fortsätter sitt arbete även inom ockupationsholat
eller tikfälligt ockuperat område, såvida inte ett särskilt beslut av motsatt
innebörd meddelas. Folkrättskommittén ger uttryck för samma uppfattning. Jag
kan ansluta mig till detta synsätt. Några särskilda bestämmelser om detta
behövs enligt min mening inte. Självfallet bör en sådan princip inte gälla
exempelvis personal vid rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning. Principen bör
inte heller hindra beslut i vederbörlig ordning om att ta enskilda polismän i
anspråk för tjänstgöring i det militära försvaret i andra delar av landet.

Jag
vill peka pä att de särskilda problem, som kan komma upp i samband med
polisverksamhet under sådana förhållanden som avses nu ingående har behandlats
i både poHsutredningens och folkrätlskommitténs betänkanden där också
riktlinjer ges i tillämpningsfrågor av olika slag.

3 Ikraftträdande

Den
nya lagstiftningen bör träda i kraft den 1 juli 1986,

4 Upprättade lagförslag

I
enlighet med det anförda har inom justitiedepartementet upprättats förslag
till

1.
lag om ändring.i poUslagen
(1984:387)

2.
lag om upphävande av lagen
(1943:881) om polisens ställning under krig

3.
lag om ändring i brottsbalken.

Av
lagförslagen är endast förslaget till ändring i brottsbalken av den karaktär
som avses i 8 kap, 18 § andra stycket regeringsformen. Detta förslag innebär
närmast en redaktionell ändring. Med hänsyn härtUI anser jag att lagrådets
hörande i ärendet kan underlåtas.

5 Specialmotivering

5.1 Inledning

De
ändringar i fråga om regleringen av polisens ställning i krig som bör göras
innebär alt lagen (1943:881) om polisens stäUning under krig föriorar sin
aktualitet. Den bör därför upphävas. De bestämmelser i lag som behövs bör tas
upp i polislagen (1984:387), En följdändring bör göras i brottsbalken.

Prop,
1985/86:15 5.2 Förslaget till lag om ändring i polislagen (1984:387)

I
den allmänna motiveringen har föreslagits att polisen skall ha samma uppgifter
i krig som i fred - dvs, de i 2 § polislagen angivna - och att polisen inte får
tas i anspråk för militära uppgifter annat än inom ramen för kuppförsvaret.

Polislagen
gäker även i krig. Någon ändring härav bör inte göras, I händelse av krig eller
krigsfara gäker för poUsen - liksom för de aUra flesta offentliga organ —
generella bestämmelser i bl. a, lagen (1942:87) med särskilda bestämmelser
angående stats- och kommunalmyndigheterna och deras verksamhet vid krig eller
krigsfara m.m,, beredskapskungörelsen (1960:515) och förordningen (1977:55) om
vissa statliga myndigheters beredskap m. m. Under sädana förhållanden behövs
det inte några allmänna bestämmelser om polisens verksamhet under krig eller
krigsfara. Däremot måste föreskrifter ges om polisens medverkan i
kuppförsvaret, dels av folkrättsliga skäl, dels med hänsyn till de krav på
lagform för sädana föreskrifter som följer av 10 kap, 9 § regeringsformen.

För
att polismän skall ha folkrättsligt skydd som kombattanter under sin medverkan
i kuppförsvaret bör det anges all polisen kan ingå bland stridskrafterna. En
bestämmelse i ämnet kan lämpligen formuleras på det sättet att polisen i den
utsträckning som bestäms genom föreskrifter av regeringen eller myndighet som
regeringen bestämmer under sin medverkan i rikets försvar mot överraskande
angrepp skall fullgöra sådana försvarsuppgifter som annars åvilar
försvarsmakten intill dess att uppgifterna kan överläs av denna.

Bestämmelsen
i fråga har sin naturliga plats bland poHslagens slutbestämmelser och föreslås
bli upptagen i en ny 24 § i lagen. Den nuvarande 24 § bör betecknas som 25 §,

Slutligen
vUl jag påpeka att det från folkrättsliga synpunkter är en fördel om de
polismän som medverkar i kuppförsvaret bär ett utmärkande tecken under det att kuppförsvarsuppgifterna
fullgörs, t, ex, särskilda armbindlar. Därmed kan polisens ställning som
kombattant ytterligare markeras inför motparten,

5.3 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken

22
kap. 14 §

I
21 kap. brottsbalken finns särskilda straffbestämmelser för krigsmän. Syftet
med straffbestämmelserna är att stödja disciplinen och skydda försvarsmaktens
säkerhet, I 21 kap, 20 § anges vilka som är att anse som krigsmän. Under beredskapstillslånd
och då rikel är i krig har man ansett att de milkära straffbestämmelserna bör
ha ett vidare tillämpningsområde än under normala förhåUanden. De utvidgande bestämmelsema
finns i förevarande paragraf.

Enligt första stycket
gäller bl. a, att vad som sägs om krigsman skall äga

motsvarande tillämpning på
polismän som är skyldiga att delta i rikets

försvar utan att vara Ijänstgöringsskyldiga
vid försvarsmakten, Föreskrif-

14 ten är avfattad med sikte på de fristående försvarsuppgifler som
åvilar

polisen enligt den
nuvarande lagstiftningen om polisens ställning i krig och Prop. 1985/86: 15
för att säkerställa att polismän är underkastade krigsmannaansvar under
fullgörandet av dessa uppgifter,

1
den allmänna motiveringen har föreslagits att polisen i fortsättningen inte
skall ha några andra försvarsuppgifter än inom ramen för kuppförsvaret. Att
låta polismän vara underkastade de militära straffbestämmelserna under sin
medverkan i kuppförsvaret kan naturligtvis som polisutredningen framhållit
synas överflödigt med hänsyn till det disciplinansvarssystem som gäller för
polisen enligt lagen (1976:600) om offentlig anställning, Å andra sidan bör
anmärkas att det enligt folkrätten gäller ett allmänt krav pä att kombattanter
skall vara underkastade ett "internt disciplinärt system". Lämpligen
bör därför brottsbalkens reglering i aktuellt hänseende i princip behällas. En
anpassning bör dock göras till den föreslagna nya regeln i polislagen. Därvid
bör det nuvarande krkeriet att riket är i krig utgå. Motsvarande anpassning bör
göras i fråga om skyddsvakt som har förordnats med stöd av 10 § lagen
(1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m, m.

När
polismän deltar i kuppförsvaret skall de naturligtvis iaktta folkrättens
regler. Skyldigheten är sanktionerad dels genom disciplinansvarssystemet, dels
genom straffbestämmelsen om folkrättsbrott i 22 kap, 11 § brottsbalken som
gäller inte bara för krigsmän utan för alla medborgare.

6 Hemställan

Med
hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslär
riksdagen att anta lagförslagen.

7 Beslut

Regeringen
ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom
proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden har lagt
fram.

15

Prop, 1985/86: 15 Bilaga

1 Sammanfattning

Genom
sin uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet har polisen en roll
inom totalförsvaret som är betydelsefull från flera synpunkter. Under allmänt
fredstillstånd eller under krig mellan främmande makter när Sverige är neutralt
skall polisen bl.a. hindra och beivra spioneri, sabotage och andra brott mot
landets säkerhet. Polisen medverkar i gräns- och kustbevakningen. Den har också
viktiga uppgifter om överraskande angrepp sker mot värt land. Skulle Sverige
komma i krig eller utsättas för annat väpnat angrepp, kommer polisens
verksamhet för att upprätthälla allmän ordning och säkerhet att väsentligt öka
i betydelse.

Det
är enligt utredningens mening givet att polisväsendets huvuduppgift i krig
likaväl som i fred även i fortsättningen skall vara att upprätthålla allmän
ordning och säkerhet inom landet. I en del andra länder flyttas under
krigsförhållanden denna uppgift över lill försvarsmakten. En sådan lösning bör
inte tillgripas hos oss. Härvid bortses frän läget vid en statskupp i samband
med väpnat hot utifrån eller därmed jämförliga situationer när vår demokrati är
i fara. I sådana lägen har regeringen otvivelaktigt möjlighet att, med stöd av den
s.k. konstitutionella nödrätten, ta militär personal i anspråk även för att
upprätthälla landets inre säkerhet (jfr JuU 1975/76:3).

Utgångspunkten
för utredningen har alltså varit att polisens huvuduppgift under krig eller
annan väpnad konflikt skall vara att upprätthålla den allmänna ordningen och
säkerheten i riket. Enligt nuvarande planering tilläggs emellertid polisen
dessutom vissa särskilda uppgifter, om landet skulle komma i krig. Bestämmelser
härom finns i lagen (1943:881) om polisens ställning under krig. Denna
lagstiftning kompletteras bl.a. av kungörelsen (1958:262) angående tillämpning
av lagen samt av Kungl. Maj:ts anvisningar från år 1958 rörande polisens
verksamhet vid krig eller krigsfara. Kungl. Maj:t har vidare meddelat vissa
bestämmelser i ämnet genom hemliga brev till länsstyrelserna den 11 maj 1951
och den 25 april 1958. Bestämmelserna innebär bl.a. att större delen av
polispersonalen under krig har ställning som krigsmän med skyldighet att i viss
omfattning medverka i stridsverksamhet.

Denna
ordning saknar direkt motsvarighet för andra personal

kategorier. Den har delvis tillkommit som en följd av vissa folkrättsliga

överväganden. Det gmndläggande motivet torde emellertid ha varit

önskemålet att, med hänsyn till det moderna krigets totala karaktär,

polisen i olika lägen skall kunna utnyttjas så effektivt som möjligt som

beväpnad styrka.

16 Under den tid som har förflutit sedan andra
världskriget dä den

nuvarande
regleringen kom till har den internationella utvecklingen och Prop. 1985/86: 15
erfarenheterna frän olika väpnade konflikter medfört att en viss förskjutning
ter sig naturlig när det gäller synen på polisens roll under krigsförhållanden.
Denna förskjutning gmndas i främsta mmmet på insikten om att det under
krigstillstånd kommer att ställas så stora anspråk pä polisens verksamhet för
att upprätthålla allmän ordning och säkerhet att andra uppgifter endast bör
läggas pä polisväsendet i den män detta är oundgängligen nödvändigt. I olika
sammanhang har också betonats att, i ett läge dä ett land eller delar av det
besätts av främmande makt, det är angeläget att det finns fömlsättningar för
den inhemska polisen att upprätthålla sin verksamhet, dels för att skydda
befolkningen och hindra övergrepp, dels för att underlätta att samhällets
ordinarie funktioner kan åtempptas. Möjligheterna härtill torde allmänt sett
öka om polisen inte tilldelas stridsuppgifter eller åtminstone endast begränsade
sådana.

Härtill
kommer att också synen på polisens normala roll i samhället har undergått
förändringar. I utredningens principbetänkande (SOU 1979:6) PoHsen betonas
sålunda att polisen i all möjlig utsträckning bör befrias från sådana uppgifter
som saknar anknytning till dess egentliga verksamhet. Vad som har sagts nu bör
i princip gälla även under krigsförhåUanden.

Det
bör slutligen framhållas att den hotbild som nu ligger till grund för planeringen
av totalförsvaret väsentligt skiljer sig från den som förelåg under andra
världskriget.

Mot
den bakgmnd som har angetts nu har utredningen kommit till att frågan om
polisens ställning under beredskaps- och krigsförhållanden bör omprövas. Som
redan har angetts bör en utgångspunkt härvid vara att polisens uppgifter i krig
i all möjlig utsträckning begränsas till vad som faller inom ramen för dess
ansvar för att upprätthälla allmän ordning och säkerhet.

Utredningen
tar i belänkandet också upp de folkrättsliga aspekterna pä polisens ställning
under krig. Frågan är endast sparsamt behandlad i det folkrättsliga
regelsystemet. Några egentiiga bestämmelser om polisens ställning under väpnad
konflikt finns inte i den internationella rätten. Det ankommer därför på varje
stat att genom sin egen lagstiftning och organisation avgöra vilken ställning
som polisen skall ha i krigssituationer. Det är emellertid väsentligt frän
folkrättslig synpunkt att det är klarlagt om och i sä fall i vilken
utsträckning polisen skall vara skyldig att medverka i stridshandlingar till
försvar mot ett angrepp av främmande militär personal. Om en sädan skyldighet
skall åvila polismän, måste de ha ställningen av legitima krigsdeltagare,
kombattanter. I annat fall saknar personalen det skydd som krigsdeltagare i
allmänhet åtnjuter enligt folkrättens regler.

Inom
Europarådet pågar arbete pä att klarlägga polisens ställning under en väpnad
konflikt, särskilt med sikte pä förhållandena under ockupation. En deklaration
i ämnet har nyligen antagits av den rådgivande parlamentariska församlingen och
förelagts rådets ministerkommitté. Utredningen anser att det är synnerligen
angeläget att man frän svensk sida understödjer strävandena att komma till en
lösning med

Prop.
1985/86:15 internationell räckvidd av frågan om polisens ställning under krig.
Intill dess så har skett måste frågan dock bedömas med utgångspunkt i det
regelsystem som f.n. gäller.

Med
de utgångspunkter som har angetts nu har utredningen funnit att vad som i
första hand behöver klarläggas inte är vilka uppgifter som faller inom ramen
för polisens skyldighet när det gäller att i samband med väpnat angrepp
upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt beivra brott. Det egentliga
problemet är i stället om och i sä fall i vilka situationer polispersonal skall
vara skyldig att medverka i strid till försvar mot ett väpnat angrepp mot vårt
land. Olika aspekter kan läggas på frågan allt efter beskaffenheten av den
situation som råder. Utredningen behandlar var för sig de olika situationer
som föreligger dels, vid överraskande anfall (kupp), under tiden fram till dess
mobilisering har skett, dels under pågående väpnad konflikt efter mobilisering
och dels om landet eller delar därav skulle besättas av främmande makt.

Polisens medverkan vid försvar mot kuppanfall under tiden
fram till dess mobilisering har skett

Enligt
gällande planering skall poHsen medverka vid försvar mot kuppanfall. De
anvisningar som i detta hänseende har meddelats av rikspolisstyrelsen och
överbefälhavaren (ÖB) innebär att polispersonalen skall användas för bevakning
och försvar av i första hand sädana objekt som har stor betydelse för det
omedelbara försvaret vid ett kuppanfall och vid mobilisering. I andra hand
skall polisen bevaka och försvara objekt som har betydelse för totalförsvarets
verksamhet i övrigt.

Uppgiften
är endast temporär. Den skall enligt planerna övertas av krigsorganiserade
enheter ur försvarsmakten och civilförsvaret efter hand som mobilisering
genomförs. Man kan räkna med att huvuddelen av de polisiära enheterna kan
frigöras frän sina kuppförsvarsuppgifter inom 10-12 timmar efter det att mobiUsering
har inletts. Samtliga enheter beräknas vara avlösta inom 48 timmar.

Utredningen
finner önskvärt frän principiell synpunkt att kuppförsvarsuppgifterna i all
möjlig utsträckning anförtros åt hemvärn och andra lokalförsvarsförband som kan
mobiliseras i det närmaste omedelbart. Utredningen har emellertid inhämtat att
det i dag inte finns förutsättningar för att generellt lösa kuppförsvarsfrägan
på detta sätt. Det är därför nödvändigt att utgå från att polisen även i
fortsättningen skall behälla uppgifter inom kuppförsvaret till dess
mobilisering har skett.

Utredningen
anser det ofränkomligt att polisen inom ramen för kuppförsvaret skall kunna
ingripa mot fientliga soldater som angriper bevakningsobjekten eller annnars
försöker hindra poUspersonalen i dess verksamhet. Polisens bevakningsuppgifter
inom kuppförsvaret måste sålunda även i fortsättningen förenas med vissa
begränsade försvarsuppgifter till dess mobilisering har skett. När kuppförsvarsuppgifterna
fullgörs bör polismannen därför ha ställningen av legitim krigsdeltagare,
kombattant. Några fristående stridsuppgifter bör emellertid inte tilldelas 18

polisen. Prop. 1985/86:

Enligt
de anvisningar som har meddelats av rikspolisstyrelsen och ÖB ankommer det pä försvarsomrädesbefälhavaren
och länsstyrelsen att bestämma om fördelningen av bevakningsobjekten mellan
polisen och sådana militära enheter som har särskilt korta mobiliseringstider.
Från principiell synpunkt är det av värde om denna fördelning i största möjliga
utsträckning görs så att de militära kuppobjekten anförtros ät försvarsmakten
och de civila ät polisen. Enligt vad utredningen har inhämtat iakttas redan en
sådan ordning regelmässigt i praktiken. Utredningen föreslår att den angivna
utgångspunkten för fördelningen uttryckligen anges i de anvisningar som de båda
centrala myndigheterna utfärdar.

Vad
som har sagts nu tar sikte på situationer dä kuppförsvarsätgärder i egentlig
mening har utlösts i vederbörlig ordning och förhållandena alltså regelmässigt
är sädana att skäl för mobilisering föreligger. I sädana extraordinära
situationer där det inte är fråga om angrepp eller kränkning från främmande
militär personals sida - l.ex. vid terrorist-handlingar - är polisen givetvis
skyldig att ingripa enligt de regler som gäller för polisverksamheten i
allmänhet.

Polisens uppgifter efter mobilisering

I
och med att mobilisering har genomförts friställs polisen från sina kuppförsvarsuppgifter.
Vid sidan av ansvaret för att allmän ordning och säkerhet upprätthålls har
emellertid polisen vissa särskilda uppgifter som kan medföra ingripande mot
fienden.

I
5 § 1958 års tillämpningskungörelse till lagen om polisens ställning under krig
föreskrivs sålunda att polisman som bär tjänstedräkt även utan order bör
ingripa mot mindre gmpper av fientiiga soldater.

Den
fristående stridsuppgift som sålunda har tilldelats polisen framstår enligt
utredningens mening som den frän principiell synpunkt mest diskutabla av
polisens nuvarande skyldigheter inom totalförsvaret. Från totalförsvarssynpunkt
kan det visserligen sägas vara en fördel att ett spontant ingripande från
polisens sida kan päräknas i situationer av aktueUt slag. Som har framhållits i
det föregående är det emellertid angeläget att det finns möjlighet för polisen
att upprätthälla sin ordinära verksamhet även om landet eller delar av det
tillfälligt har besatts av främmande makt. I den män polisen har en fortlöpande
och självständig stridsuppgift av det slag som här är aktuell minskar fömtsättningarna
för att polisen skall kunna fullgöra sin huvuduppgift. Till detta kommer att
ingripanden av det slag som åsyftas här inte alltid torde kunna ske sä att de
pä ett naturligt sätt ligger i linje med polisens reguljära arbete. Det kan tilläggas
att den aktuella regleringen saknar motsvarighet i Danmark och Norge.

Utredningen
finner för sin del att nackdelarna med rådande ordning överväger fördelarna.
Utredningen förordar därför att den nuvarande bestämmelsen om att polisman även
utan order bör ingripa mot mindre gmpper av fientiiga soldater upphävs. Mot
förklädda eller ounifor-

Prop.
1985/86: 15 merade sabotörer eller spioner - vilka saknar ställning som legitim
stridande personal och kan ställas till ansvar enligt svensk lag - skall
polisen givetvis ingripa även i fortsättningen.

Polisen
måste emellertid kunna ingripa även mot fientlig militär personal om
ingripandet ingår som ett nödvändigt led i fullgörandet av en verksamhet som
faller på polisen på gmnd av dess allmänna uppgift att svara för ordning och
säkerhet eller särskilda uppgifter inom ramen härför, l.ex. objektbevakning
eller gränsövervakning. För att undvika att oklarhet skall råda i praktiken bör
det uttryckligen anges i en ny reglering att en sådan allmän befogenhet
gäller. Härigenom erhålls en naturlig och lämplig avgränsning av polisens uppgifter
i aktuellt hänseende. Skulle en befogenhet av nu angivet slag inte anses
föreligga för polisen, kan uppenbarligen mycket svårlösta situationer uppstå.
Fientlig militär personal kan l.ex. i praktiken tänkas uppträda tillsammans med
terrorister eller andra mot vilka polisen otvivelaktigt är befogad och skyldig
att ingripa.

Från
folkrätlslig synpunkt är det väsentligt att den enskilde polismannen har
ställning som kombattant när helst ett ingripande frän hans sida sker mot
fientlig militär personal. Såvitt gäller ingripanden inom ramen för kuppförsvarsuppgifterna
ligger detta i sakens natur. Men även när ett ingripande mot fientlig militär
personal sker uteslutande för att upprätthälla allmän ordning och säkerhet och
sålunda ingår som ett led i polisens normala verksamhet måste polismannen ha
ställning som kombattant. I annat fall skulle polismannen, enligt nuvarande
folkrättsliga principer, vid ingripandet ställas utan varje folkrättsligt
skydd. Om en utveckling av folkrätten sker så att en polisman erhåller skydd
vid ingripanden av det slag som avses nu utan att därför behöva tilläggas
kombattantstatus, bör givetvis den svenska regleringen anpassas därefter.

Med
ställningen som kombattant i vissa särskilda situationer följer också en förpliktelse
för poHsmannen att själv följa krigets lagar och bmk. Detta bör uttryckligen
anges i de nya bestämmelsema.

F.n.
gäller enligt 6 § 1958 års kungörelse att, om polisens medverkan är
oundgängligen nödvändig för att avvärja fientligt angrepp, den högsta militära
chefen i orten får begära medverkan av polismän som tillhör distrikt i närheten
av angreppsområdet. Medverkan skall begäras hos länsstyrelsen eller, om besked
frän denna inte hinner inhämtas, hos polischefen. I den mån länsstyrelsen ellei
polischefen förfogar över personal som har genomgått föreskriven
försvarsutbildning, fär medverkan vägras endast när polispersonalen redan
fullgör trängande civila försvarsuppgifter eller när bifall till framstäUningen
skulle allvarligt äventyra den allmänna ordningen och säkerheten inom
distriktet.

Man
torde få räkna med att även i fortsättningen, i samband med ett väpnat angrepp
mot landet, situationer av katastrofhotande karaktär kan uppkomma, som gör det
nödvändigt att alla tillgängliga resurser tas i anspråk för det militära
försvaret. Enligt utredningens mening finns det inte lika stora betänkligheter
mot att i sådana nödlägen polispersonal tillfälligt inordnas i försvarsmakten
som mot att polisen som organisation tilldelas fristående stridsuppgifter.
Från principieU synpunkt

20

skiljer sig sålunda inte
polispersonalens försvarsplikt i detta avseende "rop. 19ö5/86: 15 frän
exempelvis den skyldighet att stå till förfogande för försvarsmakten som enligt
värnpliktslagstiftningen åvilar manliga medborgare i allmänhet.

Som
har angetts i det föregående innebär nuvarande ordning att det alltid i sista
hand ankommer på den ansvariga polismyndigheten att bestämma om
polisförstärkning skall lämnas. Med hänsyn härtill och till de principer som
gäller för samråd mellan myndigheterna inom totalförsvaret anser utredningen
att det inte behöver befaras att sådan förstärkning skall förekomma annat än
när tvingande skäl gör det nödvändigt.

Med
hänvisning till vad som har anförts nu föreslår utredningen att det skall
finnas kvar viss möjlighet för regionala och lokala polismyndigheter att pä
rekvisition tillfälligt ställa polispersonal till förfogande för militär chef i
akuta situationer av katastrofhotande karaktär. Polispersonalen bör i sådant
fall anses ingå i försvarsmakten och följaktligen ha ställning som
kombattanter.

Polisens uppgifter inom område som har besatts av fienden

Frågorna
om offentliga organ skall lämna ockupationshotade områden och hur sädana organ
skall uppträda om de har blivk kvar pä ockuperat område hör till de mest
omdiskuterade spörsmålen inom ramen för den svenska beredskapsplanläggningen.
En allmän princip är att Sverige, om landet dras in i ett krig, skall göra motstånd
till det yttersta så länge kriget pågår. Detta gäller även om landet helt eller
delvis skulle ha ockuperats. Motstånd kan emellertid bjudas i olika former och
pä olika sätt. Det gäller att avgöra vilka former och vilka sätt som ger högsta
effekt. Principen ger därför inte utan vidare underlag för den bedömning som
måste göras på olika nivåer när det gäller myndigheternas handlande.

Den
enda allmänna bestämmelse som f n. finns på området är 13 kap. 9 §
regeringsformen (RF). Det föreskrivs där att intet offentligt organ på
ockuperat område får meddela beslut eller vidta åtgärd som ålägger någon rikets
medborgare att lämna ockupationsmakten sådant bistånd som denna inte fär kräva
enligt folkrättens regler. Frågan om myndigheternas handlande i övrigt har
lämnats öppen i gmndlagen. I förarbetena uttalas emellertid att det kan hävdas
att det från medborgarnas synpunkt normalt är mest fördelaktigt att den
offentliga makten i största möjliga utsträckning utövas av den egna statens
organ (prop. 1973:90 s. 460-462).

För
vissa myndigheter finns emellertid fortfarande direktiv som har utfärdats i
särskild ordning om hur myndigheten skall förhålla sig vid ockupationshot eller
ockupation. Till dessa myndigheter hör polisen.

Till
stöd för att polisens verksamhet skall upprätthällas under ockupation talar bl.a.
de fördelar som ligger i att polisen i ett sådant läge kan skydda
civilbefolkningen, hindra övergrepp och ta tillvara befolk-

Prop.
1985/86: 15 ningens intressen gentemot ockupationsmakten. Lämnar den svenska
polisen sin verksamhet, måste man räkna med att ockupationsmakten upprättar
egna polisorgan, Della kan innebära svåra påfrestningar för befolkningen.
Slutligen är det en fördel för allmänheten om samhällets normala funktioner kan
tas upp så snart som möjligt efter det att krigstillståndet har upphört. Det
finns emellertid även skäl som talar mot att polisen fortsätter sin verksamhet
under ockupation, I främsta mmmet kommer risken för att polispersonalen till
följd av hot i olika former tvingas gå ockupationsmaklen tillhanda liksom att
polisorganen infiltreras av fienden. Även pä andra sätt kan en sädan ordning i
vissa lägen befaras underlätta fiendens verksamhet.

Det
vill synas som om den svenska synen pä hithörande frågor har undergått en
förskjutning. Medan man under och närmast efter andra världskriget pä ansvarigt
häll i allmänhet ansåg övervägande skäl tala för att myndigheter med särskilda
befogenheter borde lämna ockupationsholat område, är uppfattningen numera
närmast den motsatta, 1 detta hänseende kan erinras om det uttalande under RF:s
förarbeten som har ätergetts nyss. Såvitt gäller polisen har pä det
internationella planet motsvarande uppfattning kommit till uttryck i den
deklaration som nyligen har antagits av Europarådets parlamentariska
församling. Enligt deklarationen skall polismannen i civilbefolkningens
intresse fullfölja sina uppgifter till skydd för person och egendom under krig
såväl som ockupation.

Utredningen
anser att det fn. - i avsaknad av en internationell konvention i ämnet -
knappast är möjligt att ge några ovillkorliga regler om hur polismyndigheterna
eller de enskilda polismännen skall handla inför ockupationhot eller
ockupation. Inställningen från ockupationsmakten liksom formen för ockupationen
har här stor betydelse. Allmänt sett finner emeUertid utredningen att de skäl
som talar för att polisen skall fortsätta sin verksamhet överväger i styrka.
Principen bör alltså vara att polisen stannar kvar och fortsätter sitt arbete
även inom ockupationsholat eller ockuperat område, såvida inte ett särskilt
beslut av motsatt innebörd meddelas. Utredningen förordar en reglering efter
dessa linjer.

Med
anledning av vad som sålunda har föreslagits förordar utredningen vidare att
regeringen upphäver de instruktioner som i särskild ordning har meddelats
angående hur polisen skall förhålla sig inför ockupationshot eller vid
ockupation. Detta bör kunna ske utan avbidan på att utredningens förslag i övrigt
genomförs.

Organisatoriska frågor

Utredningens
förslag föranleder inte nägon ändring när det gäller organisationen på central
nivå.

När
det gäller organisationen på högre och lägre regional nivå fäster utredningen
uppmärksamheten pä konsekvenserna av det principförslag till regional
organisation för polisväsendet som utredningen har lagt fram i betänkandet (SOU
1979:6) Polisen, Förslaget innebär att

22

länspolischefen
inte längre skall vara tjänsteman i länsstyrelsen. Han Prop, 1985/86:15 förenar
i stället sin befattning pä regional nivå med chefskapet för ett stort
polisdistrikt inom länet, normalt residensortens. Länspolischefen blir enligt
förslaget också i fortsättningen underställd länsstyrelsen med föredragningsskyldighet
i förhällande till landshövdingen eller länsstyrelsens förtroendemannastyrelse
i viktigare regionala polisfrågor.

Enligt
nuvarande planläggning ingår en särskild polissektion (sektion D) i såväl
civilbefälhavarens som länsstyrelsens krigsorganisation. Chef för sektion D hos
civilbefälhavaren är en av länspolischeferna inom civilområdet. För sektion D i
länsstyrelsen utövas chefskapet av länspolischefen eller, om denne ingår i civilbefälhavarkansliet,
annan polischef inom länet.

Om
statsmakterna ansluter sig till utredningens principförslag aktualiseras
frågan om D-sektioner bör finnas kvar hos dessa myndigheter och vem som i så
fall skall utöva chefskapet över sådan sektion.

En
möjlighet är att D-sektionerna hos länsstyrelserna avvecklas och att
länspolischefen under krigsförhåkanden fär en ställning som i huvudsak svarar
mot den som enligt principbetänkandet skall gälla för honom i fredstid.
Samordningen med länsstyrelsen kan i så fall lösas genom gemensam gmppering. Om
en enhetlig ordning anses erforderiig kan motsvarande lösning övervägas för civilbefälhavarorganisationen.
En förutsättning torde därvid vara att en av länspolischeferna inom varje civilomräde
tilläggs ett samordningsansvar för hela området.

En
lösning av den regionala krigsorganisationen efter nuvarande linjer är
emellertid fullt möjlig även om utredningens förslag beträffande den fredstida
regionala organisationen genomförs. I sä fall bör även i fortsättningen
chefskapet för civilbefälhavarens D-sektion utövas av en av länspolischeferna
inom civilomrädet. Pä samma sätt bör chefskapet för länsstyrelsens D-sektion
ankomma pä länspolischefen i den mån denne inte ingår i civilbefälhavarkansliet.

Utredningen
har velat peka pä den nu aktuella frågan men har inte ansett sig böra i detta
sammanhang förorda del ena eller andra alternativet. Om statsmakterna ansluter
sig till förslaget i principbetänkandet och i enlighet med vad utredningen där
har förordat en särskild polisberedning tillkallas för att genomföra den nya
fredsorganisationen, bör frågan om den regionala krigsorganisationen studeras
antingen inom beredningen eller - med hänsyn till att inte endast polisen
berörs - i annan lämplig ordning.

När
det gäller den lokala organisationen framhåller utredningen att den reducering
av personalstyrkan som blir en följd av mobilisering inom försvarsmakten och
civilförsvaret utgör ett problem av stor betydelse för polisväsendet. Alltsedan
polisen förstatligades har polisväsendet alltmer uppmärksammats och tagits i
anspråk inom totalförsvaret. Polisens höga beredskap, lokalisering och
utbildning samt dess effektiva sambandsmedel har bidragit till denna
utveckling. Polisen tilläggs numera en rad särskilda uppgifter som l.ex. att ta
emot flyktingar samt medverka vid utrymning och gränsövervakning liksom vid
spridning av meddelanden om beredskapslarm. Härtill kommer att vid
krigsorganisation personalen i polisdistrikten har reducerats i hög grad

23

Prop,
1985/86: 15 genom avgång till försvarsmakten, civilförsvaret, regionala polisavdelningar.
D-sektionerna hos länsstyrelse och civilbefälhavare samt övriga
totalförsvarsuppgifter.

Mot
denna bakgmnd ser utredningen det som en fördel, om det förslag genomförs som
har lagts fram i betänkandet Ds 1978:9 av utredningen (Fö 1977:04) om
överföring av civilförsvarets ordnings- och bevakriingsuppgifter till andra
myndigheter (UBevÖ). Förslaget innebär att huvuddelen av civilförsvarets ordningshållningsuppgifter
förs över till polisväsendet. En följd härav blir att de drygt 2 000 polismän,
som nu är krigsplacerade inom civilförsvarets ordningsenheter, kommer att
stanna kvar inom polisväsendets krigsorganisation. Dessutom erhåller
polisväsendet en förstärkning med 9 000 s.k. beredskapspolismän motsvarande de
nuvarande civilförsvarspolisema. Beredskapspoliserna kommer i huvudsak att
utgöras av civilförsvarspliktig personal.

Beredskapspoliserna
är enligt förslaget av UBevÖ avsedda för de uppgifter som polisväsendet övertar
frän civilförsvaret, exempelvis upprättandet av avspärrningar och
ordningshållning vid skadeplatser, ordningshållning och transportledning vid
utrymningsoperationer samt ingripande vid störningar i samband med pågående
civilförsvarsverksamhet. Polisutredningen håller för sannolikt att dessa
uppgifter inte fortlöpande kommer att kräva insatser av samtliga
beredskaps-polismän. I den mån utrymme finns bör personalen då kunna tas i
anspråk även för reguljär polisverksamhet. Därigenom får polisväsendets
krigsorganisation en förstärkning som måste bedömas som välbehövlig mot
bakgrund av de problem som nyss har redovisats och med hänsyn till att trycket
pä polisorganisationen under kris eker krig med all sannolikhet kommer att bli
utomordentligt starkt. Polisutredningen anser emellertid att det är viktigt
att, när beredskapspolismän tas i anspråk för normala polisuppgifter, hänsjm
tas till den stora skillnad som råder i fråga om utbildning och erfarenhet
mellan beredskaps- och yrkespolismännen. Tjänstgöringen för beredskapspoliserna
bör därför planeras på ett sådant sätt att en sådan polisman alltid slår under
ledning av en yrkespolis.

Även
om polisväsendet tillförs den förstärkning som blir följden om UBevÖ:s förslag
genomförs, är det inte uteslutet att personaltillgången under krig eller
beredskap kommer att skapa problem. Sedan ställning har tagits tik UBevÖ :s
förslag bör denna fråga uppmärksammas av den polisberedning som enligt
förslaget i principbetänkandet bör tillkaUas för genomförandet av de
organisatoriska förändringar som har föreslagits i det betänkandet. Vad som har
sagts nu gäller under fömtsättning att frågan inte tas upp i samband med den
översyn av personaltillgången i totalförsvaret som har fömtskickals i 1977 ärs
försvarspolitiska beslut (prop. 1976/77:74 s. 339, FöU 1976/77:13, rskr
1976/77:311).

Vad
angår principerna när det gäller att fatta beslut på lokal nivå innebär
utredningens förslag i principbetänkandet att ett väsentligt större inflytande
än nu skall tillkomma den lokala polisstyrelsen. Nägon principiell ändring
härvidlag bör enligt utredningens mening inte göras för krigs- eller
beredskapsförhållanden. De allmänna bestämmelser bör

24

gälla
som har meddelats genom lagen (1942:87) med särskilda Prop. 1985/86: 15
bestämmelser angående stats- och kommunalmyndigheterna och deras verksamhet vid
krig eller krigsfara m.m. samt i tillämpningskungörelsen (1943:137) till denna
lag. Dessa författningar gör det möjligt att förördna om de avvikelser som kan
behövas, om det till följd av utomordentliga förhållanden föreligger
svårigheter för styrelsen att avgöra ärenden i den sammansättning eller med det
antal ledamöter eller i den ordning som annars är föreskriven.

Försvarsutrustning och försvarsutbildning

Polisens
försvarsutrustning och försvarsutbildning har nyligen varit föremål för
statsmakternas bedömning i samband med 1977 års försvarspolitiska beslut.
Utrustningen och utbildningen bedömdes därvid som i huvudsak tillfredsställande.
De ändringar i fråga om polisens uppgifter under krig som har föreslagits i det
föregående föranleder enligt utredningens mening inte i och för sig till att
utbildningen bör ändras till sin omfattning eller att organisationen av utbildningen
bör läggas om.

Under
de senaste budgetåren har emellertid enligt regeringens medgivande av
besparingsskäl vissa inskränkningar gjorts i försvarsutbildningen. Utredningen
har förståelse för de skäl som har föranlett dessa tillfälliga inskränkningar men
vill framhålla betydelsen av att utbildningen tas upp på nytt i full
omfattning sä snart som fömlsättningar härför föreligger.

När
det gäller utbildningen pekar utredningen vidare pä att Sverige genom att
ratificera 1977 ärs tilläggsprotokoll till Genévekonventionerna förbinder sig
alt ge spridning av och information om folkrättens regler för väpnade
konflikter. Utredningen förutsätter att detta förhällande beaktas när det
framställs läromedel för polisens försvarsutbildning.

Författningsförslag m.m.

Som
framgår av vad som har anförts i det föregående föreslår utredningen att
polisen i tre olika situationer skall kunna tas i anspråk för ingripande mot fientiig
militär personal, nämligen

inom
ramen för kuppförsvaret intill dess att mobilisering har genomförts,

i
den mån det annars är nödvändigt för att polisen skall kunna fullgöra sin
uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet,

i
undantagsfall på rekvisition av militär chef efter beslut av regional eller
lokal polismyndighet.

I
de särskilda lägen som har angetts nu bör polismannen, för att hans
folkrättsliga skydd skall säkerställas, anses som legitim stridsdeltagare,
kombattant. I alla övriga situationer bör däremot polismannen anses tillhöra
civilbefolkningen och åtnjuta det skydd som enligl den fjärde Genévekonvenlionen
från år 1949 gäller för civilpersoner i allmänhet.

Prop. 1985/86: 15 De
ändringar i fräga om regleringen av polisens ställning under krig

som
behöver göras till följd av dels utredningens förslag och dels de ändringar i
organisationen som har följt av polisens förstatligande är så omfattande, att
1943 års lag om polisens ställning under krig samt 1958 ärs
tillämpningskungörelse till lagen bör upphävas i sin helhet. I sitt
principbetänkande har utredningen förordat att de viktigaste bestämmelserna om
polisverksamheten skall föras samman till en särskild polislag. De bestämmelser
om verksamheten som inte behöver ha lags valör skall enligt förslaget meddelas
genom en författning som beslutas av regeringen. Under förutsättning att detta
förslag vinner bifall, bör lämpligen regleringen av polisens ställning under
väpnad konflikt tas in i den nya polislagen och i en ny polisinstmktion. En
följdändring bör dessutom göras i brottsbalken.

I
enlighet med vad som har anförts nu har utredningen upprättat utkast till
bestämmelser i en ny polislag och en ny polisinstmktion angående poHsens
ställning under krig och liknande förhållanden samt till ändring i brottsbalken.
Utkasten är fogade vid detta betänkande som bilaga.

25 Norstedts
Tryckeri, Stockholm 1985