Prop. 1985/86:3

Regeringens proposition 1985/86:3

med förslag till lag om hushållning med naturresurser m.
m.

Prop. 1985/86:3

Regeringen
föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp bifogade utdrag av
regeringsprotokollet den 19 juni 1985.

På
regeringens vägnar Gertrud Sigurdsen

Hans
Gustafsson

Propositionens huvudsakliga innehåll

I
propositionen föreslås en lag om hushållning med naturresurser m. m.
Lagförslaget innehåller följande slag av bestämmelser:

Grundläggande
hushållningsbeslämmelser som till övervägande del motsvarar 9 §
byggnadsstadgan och nuvarande s. k. verksamhetsanknutna rikt linjer i den
fysiska riksplaneringen.

Hushållningsbestämmelser
som ersätter de s. k. geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen.

Bestämmelser
som ersätter 136a§ byggnadslagen om regeringsprövning av vissa
industrianläggningar m. m.

Bestämmelser
som reglerar uppgifterna för och ansvarsfördelningen mellan statliga
myndigheter och kommunerna vid tillämpningen av den nya lagen.

Hushållningsbestämmelserna
är avsedda att tillämpas vid planläggning och prövning av lov enligt den nya
plan- och bygglagen samt i mål och ärenden enligt vattenlagen,
miljöskyddslagen, naturvårdslagen, lagen om vissa torvfyndigheter, väglagen,
lagen innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar och lagen om
vissa rörledningar.

Lagen
om hushållning med naturresurser m. m. föreslås träda i kraft vid samma
tidpunkt som plan- och bygglagen, dvs. den 1 januari 1987.

1
Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 3

Prop. 1985/86:3 Propositionens lagförslag Förslag till Lag om hushållning
med naturresurser m. m.

Härigenom
föreskrivs följande.

1
kap. Inledande bestämmelser

1
§ Marken, vattnet och den
fysiska miljön i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och
samhällsekonomisk synpunkt god hushållning främjas.

2
§ Bestämmelserna i 2 och 3 kap.
skall tillämpas enligt vad som är föreskrivet i plan- och bygglagen (0000:000),
vattenlagen (1983:291), miljöskyddslagen (1969:387), naturvårdslagen
(1964:822), lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, väglagen (1971:948),
lagen (1902:71 s.l) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar
och lagen (1978:160) om vissa rörledningar.

2
kap. Grundläggande hushållningsbestämmelser

1
§ Mark-och vattenområden skall
användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn
till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan
användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.

2
§ Stora mark- och vattenområden
som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag
eller andra ingrepp i miljön skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som
kan påtagligt påverka områdenas karaktär.

3
§ Mark- och vattenområden som
är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt skall så långt möjligt skyddas mot
åtgärder som kan skada naturmiljön.

4
§ Brukningsvärd jordbruksmark
får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för
att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan
tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan
mark tas i anspråk.

Skogsmark
som har betydelse för skogsnäringen skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder
som kan påtagligt försvåra ett rationellt skogsbruk.

5 §
Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller

yrkesfisket eller för vattenbruk skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder

som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande.

Områden
som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket skall skyddas mot
åtgärder som avses i första stycket.

6 §
Mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt

på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn

till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtag-

ligt
skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av områden för friluftsliv i Prop.
1985/86:3 närheten av tätorter skall särskilt beaktas.

Områden
som är av riksintresse för naturvården, kulturminnesvärden eller friluftslivet
skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

7 §
Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller

material skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt

försvåra utvinningen av dessa.

Områden
som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse skall
skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

8 §
Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar

för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommuni

kationer, vattenförsörjning eller avfallshantering skall så långt möjligt

skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnytt

jandet av sådana anläggningar.

Områden
som är av riksintresse för anläggningar som avses i första stycket skall
skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet
av anläggningarna.

9 §
Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret skall

så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka total

försvarets intressen.

Områden
som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets
anläggningar skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten
eller utnyttjandet av anläggningarna.

10 §
Om ett område enligt 5-8 §§ är av riksintresse för flera oförenliga

ändamål, skall företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt

främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska

miljön i övrigt. Behövs området eller en del av detta för en anläggning för

totalförsvaret skall försvarsintresset ges företräde.

Beslut
med stöd av första stycket får inte strida mot hushållningsbestämmelserna i 3
kap.

3
kap. Särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet

1 §
De områden som anges i 2-6§§ är, med hänsyn till de natur- och

kulturvärden som finns i områdena, i sin helhet av riksintresse. Exploate

ringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i dessa områ

den endast om hinder inte möter enligt 2-6S§ och om det kan ske på ett

sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden.

Bestämmelserna
i detta kapitel utgör inte hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller
av det lokala näringslivet eller för utförandet av anläggningar som behövs för
totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl utgör bestämmelserna inte heller
hinder för anläggningar för utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller
material som avses i 2 kap. 7§ andra stycket.

2 §
Inom följande områden skall turismens och friluftslivets, främst det

rörliga friluftslivets, intressen särskilt beaktas vid bedömningen av tillåt

ligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön:

Kustområdet
och skärgården i Bohuslän från riksgränsen mot Norge till Lysekil Kustområdet i
Halland

Prop. 1985/86: 3 Kullaberg
och Hallandsåsen med angränsande kustområden

Kustområdet
i Skåne från Örnahusen söder om Skillinge till Åhus

Kustområdena
och skärgårdarna i Småland och Östergötland från Oskarshamn till Arkösund

Kustområdena
och skärgårdarna i Södermanland och Uppland från Oxelösund till Herräng och
Singö

Kustområdet
och skärgården i Ångermanland från Storfjärden vid Ångermanälvens mynning till
Skagsudde

Kustområdet
och skärgården i Norrbotten från BondöQärden till riks-gränsen mot Finland

Öland

Gotland

Sjö-
och åslandskapet vid Romeleåsen i Skåne

Åsnen
med öar och strandområden och områdena söder därom utmed Mörrumsån och vid sjön
Mien till Pukaviksbukten och Listerlandet

Vänern
med öar och strandområden

Vättern
med öar och strandområden

Tiveden
med områdena vid sjön Unden och sjön Viken samt området utmed Göta kanal mellan
Karlsborg och Sjötorp

Området
Dalsland-Nordmarken från Mellerud och sjön Ånimmen vid Vänern till sjösystemet
från Dals-Ed i söder till Årjäng och Östervallskog i norr

Fryksdalen
från Kil till Torsby samt området utmed övre delen av Klarälven inom Torsby kommun

Mälaren
med öar och strandområden

Området
Malingsbo-Kloten mellan Stora, Kopparberg, Smedjebacken och Skinnskatteberg

Området
utmed Dalälven från Avesta till Skutskär

Siljan
och Orsasjön med öar och strandområden samt området utmed Oreälven, sjön Skattungen
och Oresjön med området söder därom över Gulleråsen och Boda till Rättvik

Området
utmed Ljusnan frän Färila till Bergvik

Vindelådalen

Fjällvärlden
från Transtrandsfjällen i söder till Treriksröset med undantag för de
fjällområden som anges i 5 §.

3
§ Inom kustområdena och
skärgårdarna i Bohuslän från gränsen mot Norge till Brofjorden, i Småland och
Östergötland från Simpevarp till Arkösund och i Ångermanland från Storfjärden
vid Ångermanälvens mynning till Skagsudde samt på Öland får anläggningar som
avses i 4 kap. 1 § första stycket inte komma till stånd.

4
§ Inom kustområdena och
skärgårdarna från BroQorden till Simpevarp och från Arkösund till Forsmark,
utmed Gotlands kust, på Östergarn och Storsudret på Gotland samt på Fårö får
fritidsbebyggelse komma till stånd endast i form av koriipletteringar till
befintlig bebyggelse. Om det finns särskilda skäl får dock annan
fritidsbebyggelse komma till stånd, företrädesvis sådan som tillgodoser det
rörliga friluftslivets behov eller avser enkla fritidshus i närheten av de
stora tätortsregionerna.

Anläggningar
som avses i 4 kap. 1 § första stycket får komma till stånd endast på platser
där anläggningar av sådant slag redan finns.

5 §
Inom fjällområdena Långfjället-Rogen, Sylarna-Helags, Skäckerfjäl-

len. Burvattnet, Hotagsfjällen, Frostviken-BorgaQällen, Marsfjällen-Var-

4 doQällen, Artfjället, Tärna-Vindelflällen,
Sarek-Mavas, Kebnekaise-

Sjaunja, Rostu och
Pessinki får bebyggelse och anläggningar komma till stånd endast om det behövs
för rennäringen, den bofasta befolkningen, den vetenskapliga forskningen eller
det rörliga friluftslivet. Andra åtgärder inom områdena får vidtas endast om
det kan ske utan att områdenas karaktär påverkas.

6
§ Vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för

kraftändamäl får inte
utföras i följande vattenområden:

Torneälven

Kalixälven

Piteälven

Vindelälven

I
Dalälven

Ljungan I Indalsälven

I
Ångermanälven

Västerdalälven
uppströms Hummelforsen och Österdalälven uppströms Trängslet uppströms
Storsjön

Åreälven,
Ammersån uppströms Överammer, Storån-Damman samt Hårkan uppströms Hotagen
Lejarälven, Storån uppströms Klumpvattnet, Lång-selån-Rörströmsälven, Saxån,
Ransarån uppströms Ransarn samt Vojmån uppströms Vojmsjön

Vapstälven Moälven
Lögdeälven Öreälven I Umeälven I Skellefteälven

Byskeälven
I Luleälven

Tärnaån,
Girjesån och Juktån uppströms Fjosoken källflödena uppströms
Sädvajaure respektive Riebnes

I Råneälven

Stora
Luleälven uppströms Akkajaure, Lilla Luleälven uppströms Skalka och Tjaktjajaure
samt Pärlälven Rörån-Li vasälven.

Prop.
1985/86:3

Vattenkraftverk samt
vattenreglering eller vattenöverledning för kraftändamål får inte heller
utföras i följande älvsträckor:

I Klarälven I Dalälven

I
Ljusnan

I
Umeälven

sträckan mellan Kärrbackstrand
och Edebäck Västerdalälven nedströms Skiffsforsen samt sträckan
mellan Näs bruk och Gysinge sträckan mellan Hede och Svegssjön samt sträckan
mellan Laforsen och Malmyrströmmen Tärnaforsen mellan Stor-Laisan och Gäuta.

Första
och andra styckena gäller inte vattenföretag som förorsakar endast obetydlig
miljöpåverkan.

4
kap. Tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m. m.

1
§ Följande slag av nya anläggningar får inte utföras utan tillstånd av
regeringen:

1.
järn- och stålverk, metallverk
och ferrolegeringsverk,

2.
massafabriker och pappersbruk,

3.
fabriker för raffinering av
råolja eller för tung petrokemisk produktion.

Prop. 1985/86: 3 4.
fabriker för framställning av baskemikalier eller gödselmedel.

5.
cementfabriker,

6.
anläggningar för kärnteknisk
verksamhet som prövas av regeringen enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk
verksamhet samt anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra
ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle,

7.
anläggningar för eldning med
fossilt bränsle om anläggningen har en tillförd effekt om minst 200 megawatt,

8.
anläggningar för att utvinna
ämnen eller material inom de områden som anges i 3 kap. 5§.

Tillstånd
av regeringen krävs även för att bygga plattformar som är avsedda att användas
vid utvinning av olja eller gas inom havsområden och för att ankra eller
förtöja sådana plattformar för reparation, ombyggnad eller av annan anledning.

2 §
Om en anläggning eller en åtgärd, som inte omfattas av kravet på

tillstånd enligt 1 §, kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripan

de beskaffenhet, får regeringen i ett visst fall besluta att anläggningen eller

åtgärden inte får utföras utan tillstånd enligt detta kapitel.

Statliga
myndigheter som får kännedom om anläggningar och åtgärder som avses i första
stycket skall underrätta regeringen om detta.

3 S
Tillstånd enligt 1 eller 2§ får lämnas om hinder inte möter på grund

av bestämmelserna i 2 eller 3 kap. eller med hänsyn till andra allmänna

planeringssynpunkter och om kommunfullmäktige har tillstyrkt att till

stånd lämnas.

Om
det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att en viss anläggning
kommer till stånd inbm landet och om ingen annan i tekniskt, ekonomiskt eller
annat hänseende lämpligare plats för anläggningen har stått att finna än den
som ansökningen avser, får dock regeringen lämna tillstånd även om
kommunfullmäktige inte har tillstyrkt detta.

4
§ Om det finns särskilda skäl,
får regeringen i ett visst fall medge undantag från kravet på tillstånd enligt
I §.

5
§ Tillstånd enligt 1 eller 2§
får förenas med villkor för att tillgodose allmänna intressen och göras
beroende av att saken inom viss tid fullföljs genom ansökan om prövning enligt
miljöskyddslagen (1969: 387).

6
§ Till böter eller fängelse i
högst två år skall den dömas som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1.
påbörjar en anläggning eller
vidtar någon annan åtgärd som anges i I § utan att regeringen har meddelat
tillstånd eller medgett undantag från kravet på tillstånd,

2.
påbörjar eller fortsätter
utförandet av en anläggning eller en åtgärd sedan regeringen enligt 2 § har
beslutat att anläggningen eller åtgärden inte får utföras utan tillstånd, eller

3.
inte rättar sig efter ett
villkor eller en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av detta
kapitel, om överträdelsen inte är ringa.

5
kap. Myndigheternas uppgifter, ansvarsfördelning m. m.

1 §
Varje myndighet som skall tillämpa denna la(g skall se till att sådana planer
enligt plan- och bygglagen (0000:000) och sådant planeringsunderlag som
belyser hushållningsfrågan finns tillgängliga i målet eller ärendet.

Om myndigheten begär det,
är kommunen skyldig att tillhandahålla Prop. 1985/86: 3 planer enligt plan-
och bygglagen samt planeringsunderlaget till dessa.

Länsstyrelsen
skall ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har
betydelse för hushållningen med naturresurser i länet och som finns hos
statliga myndigheter. Länsstyrelsen är skyldig att på begäran tillhandahålla
sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter som skall tillämpa denna
lag.

2
§ Regeringen får i visst fall
besluta att en eller flera kommuner skall redovisa till regeringen eller någon
annan myndighet hur kommunen i sin planering enligt plan- och bygglagen
(0000:000) avser att tillgodose ett intresse som rör hushållningen med naturresurser.
Statliga myndigheter skall anmäla till regeringen om det uppkommer behov av
sådan redovisning.

3
§ Länsstyrelsen har tillsyn i
länet över hushållningen, med naturresurser och efterlevnaden av vad som
föreskrivs i eller beslutas med stöd av

4 kap.

De
centrala förvaltningsmyndigheterna har var och en inom sitt verksamhetsområde
uppsikt över hushållningen med naturresurser. Statens planverk har den allmänna
uppsikten över hushållningen med naturresurser.

Denna
lag träder i kraft den I januari 1987.

Prop.
1985/86:3 Bostadsdepartementet

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 juni 1985

Närvarande:
statsrådet Sigurdsen, ordförande, och statsråden Gustafsson, Hjelm-Wallén,
Peterson, Boström, Göransson, Dahl, Hellström, Thunborg

Föredragande:
statsrådet Gustafsson

Proposition med förslag till lag om hushållning med
naturresurser m. m.

1 Inledning

Regeringen
beslöt den 23 maj detta år att genom proposition föreslå riksdagen att anta
ett förslag till ny plan- och bygglag (PBL). Förslaget, som har granskats av
lagrådet, har som ett av sina viktigaste syften att decentralisera ansvaret
för planläggning och för den lokala miljön till kommunerna. Förslaget innebär i
det avseendet att kommunala planer för bebyggelseutveckling och användning av
mark- och vattenområden normalt skall bli gällande genom kommunens beslut att
anta planen. Staten skall kunna ingripa mot kommunala planer endast om vissa i
lagen angivna intressen inte blivit tillgodosedda. De intressen som därvid
åsyftas är främst sådana s. k. riksintressen beträffande mark- och
vattenområdens användning som omfattas av riktlinjerna i den fysiska
riksplaneringen. PBL-förslaget förutsätter att dessa statliga intressen
preciseras genom lagbestämmelser.

En
lagreglering av riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen förutsattes redan
vid behandlingen av prop. 1972: 111 om hushållning med mark och vatten.
Civilutskottet (CU 1972: 35) hänvisade därvid till det då pågående
utredningsarbetet inom den s. k. bygglagutredningen. Därefter har en lagreglering
föreslagits eller förutsatts i flera olika sammanhang av såväl regeringen som
riksdagen.

I
motion 1981/82:1921 av Olof Palme m.fl. om naturvården uttalas bl. a. att
regeringen bör låta göra en utvärdering av det omfattande utredningsarbete rörande
naturresurser som pågår. Vidare förordas att den fysiska riksplaneringen, med
utredningsmaterialet om naturresurserna som grund, bör utvidgas till att
omfatta också de naturresurser som i dag inte behandlas i riksplaneringen.
Enligt motionen bör regeringen låta utreda frågan om behovet av en särskild
lagstiftning för att värna om naturresurserna. Jordbruksutskottet anförde i
sitt utlåtande (JoU 1982/83:4) bl. a. att det finns skäl att utreda behovet av
en övergripande lagreglering om hushållning med naturresurser och hemställde
att riksdagen skulle ge regeringen detta tillkänna. Riksdagen beslöt i enlighet
med utskottets hemställan (rskr 38).

Mot
bakgrund av de nu angivna omständigheterna upprättades i början Prop. 1985/86:
3 av år 1984 inom bostadsdepartementet - efter samråd med jordbruksdepartementet
och övriga berörda departement - en promemoria (Ds Bo 1984: 3) med förslag till
lag om hushållning med naturresurser m. m. samt förslag till ändringar i ett
tiotal lagar som är av betydelse i sammanhanget. Promemorian har
remissbehandlats.

På
grundval av förslaget i promemorian beslutade regeringen den 6 december 1984
att remittera ett förslag till lag om hushållning med naturresurser m.m. (NRL)
till lagrådet. Lagrådet avlämnade den 9 maj 1985 sitt yttrande över
lagförslaget.

Jag
vill nu ta upp förslaget till NRL, Förslaget omfattar frågor som berör flera
departements ansvarsområden och jag har i de skilda frågorna samrått med
berörda statsråd. Jag vill här erinra om att regeringen genom beslut den 25
april och den 13 juni i år har remitterat förslag till följdlag-stiftning till
PBL och NRL till lagrådet. Så snart yttrande från lagrådet över dessa remisser
föreligger avser jag att återkomma till regeringen med förslag till proposition
i följdlagstiftningsfrågorna,

I
detta ärende bör till protokollet fogas dels promemorians lagförslag och den
sammanfattning som promemorian innehåller, bilaga 1, dels en förteckning över
de instanser som avgett remissyttranden m, m. med anledning av promemorian,
bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena har upprättats inom
bostadsdepartementet och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (Dnr
F309/84.). Vidare bör till protokollet fogas dels det till lagrådet den 6
december 1984 remitterade förslaget till NRL, bilaga 3, dels lagrådets yttrande
över förslaget, bilaga 4.

Jag
kommer i det följande att bygga vissa av mina resonemang på erfarenheter från
den fysiska riksplaneringen. Mot den bakgrunden bör som bilaga 5 till
protokollet i detta ärende fogas en redogörelse för det hittillsvarande arbetet
med den fysiska riksplaneringen.

Lagrådet
framför på vissa punkter kritik mot det remitterade lagförslaget och förordar
vissa ändringar av detta. I några avseenden anser lagrådet att det finns
anledning att utveckla frågor om tillämpningen av de föreslagna lagreglerna.
Jag har funnit anledning att på vissa punkter tillmötesgå lagrådet och föreslå
ändringar i det remitterade förslaget. I sak är ändringarna marginella.
Lagrådets synpunkter tar jag upp i anslutning till min behandling av de olika
sakfrågorna och de enskilda paragraferna i lagförslaget.

2 Reformbehoven och lagförslagets huvudsakliga
inriktning

Sammanfattning

o
Erfarenheterna från den fysiska riksplaneringen och den praktiska tilllämpningen
av riksdagens riktlinjer för hushållningen med mark- och vattenområden av
riksintresse läggs till grund för en lag om hushållning med naturresurser m. m.
(NRL).

o
Bestämmelserna i NRL skall syfta till att främja en från ekologisk, social och
samhällsekonomisk synpunkt god hushållning med marken, vattnet

Prop. 1985/86:3 och
den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna skall tillämpas vid

beslut
enligt olika författningar i frågor som rör användningen av mark-och
vattenresurserna.

O
Riksdagens riktlinjer i den fysiska riksplaneringen skall upphöra att gälla
sedan NRL har trätt i kraft.

o
För att de allmänt hållna reglerna i NRL skall få avsedd verkan krävs ett väl
utvecklat system för kunskapsförsörjning. Den fysiska planering som bedrivs hos
kommuner samt statliga myndigheters utredningsverksamhet skall ge underlag för
tillämpningen av NRL. Länsstyrelsen får rollen som samordnare av statens
iniressen i frågor som rör användningen av mark- och vattenområden inom länet.
Länsstyrelsen får också till uppgift att ställa samman utredningar, program och
annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med naturresurser
och som finns hos statliga myndigheter.

o
Kommunernas roll vid tillämpningen av NRL följer av PBL. Översiktsplanen
enligt PBL används som instrument för att belysa samhällets -dvs. statens och
kommunens — syn på vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid
framtida beslut om användningen av mark- och vattentillgångarna.
Ståndpunktstagandena i översiktsplanen skall utgöra underlag för tillämpningen
av NRL:s bestämmelser i mål och ärenden enligt de lagar som anknyts till NRL.

o
Genom detaljplan eller områdesbestämmelser kan tillämpningen av NRL läggas fast
med bindande verkan för efterföljande markanvändningsbeslut.

o
Kommunerna skall vara skyldiga att på begäran tillhandahålla planer enligt PBL
och planeringsunderlaget till dessa åt de myndigheter som skall tillämpa NRL.

o
NRL bör bestå av fem kapitel med följande huvudsakliga innehåll:

1
kap. med bestämmelser om lagens
inriktning och tillämpningsområde

2
kap. med de grundläggande
bestämmelser som behövs för att främja en lämplig användning av mark- och
vattenresurserna samt bestämmelser om den särskilda hänsyn som skall tas vid
markanvändningsbeslut inom områden som av olika skäl är av riksintresse — en
motsvarighet till de verksamhetsanknutna riktlinjerna i den fysiska
riksplaneringen

3
kap. med bestämmelser som
ersätter de geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen

4
kap. med bestämmelser som
motsvarar en del av 136 a § byggnadslagen och som föreskriver
regeringsprövning av viss industriell eller liknande verksamhet

5
kap. med bestämmelser om vissa
tillämpningsfrågor m. m.

2.1 Bakgrund

Den
dåvarande regeringen beslöt den 9 september 1982 om remiss till

lagrådet av ett förslag till lag om hushållning med mark- och vattenområ

den av riksintresse. Lagförslaget grundades på riktlinjerna i den fysiska

10 riksplaneringen. I remissen redovisades endast
översiktligt hur tillämp-

ningen
av lagen var tänkt. Avsikten var att denna lagrådsremiss skulle Prop.
1985/86: 3 följas av en ny remiss om samordningen mellan den föreslagna lagen
och annan lagstiftning.

Lagrådsremissen
återkallades på mitt förslag genom beslut av regeringen den 4 november 1982.
Som skäl för ett återkallande anförde jag bl. a. följande:

Den
föreslagna lagen är avsedd att tillämpas vid beslut enligt de författningar i
vilka detta särskilt föreskrivs. Arbetet med att utforma lagregler om
anknytningen mellan den föreslagna lagen och andra författningar som rör
användningen av mark och vatten har påbörjats inom bostadsdepartementet.
Eftersom tillämpningen av lagen i stor utsträckning blir beroende av hur denna
anknytning utformas, är det enligt min mening lämpligt att hela
lagstiftningsfrågan övervägs i ett sammanhang. Överväganden behöver också
göras beträffande sambandet mellan en lagreglering av riktlinjerna i den
fysiska riksplaneringen och det förslag till ny plan- och bygglag som nu bereds
inom bostadsdepartementet.

Vid
sin behandling av den förut nämnda motionen 1981/82: 1921 om naturvården
anförde jordbruksutskottet i sitt betänkande 1982/83:4 om ändring av
naturvårdslagen bl. a. följande:

Utskottet
anser i likhet med motionärerna att omsorgen om våra begränsade naturresurser
måste vara utgångspunkten för all verksamhet som kräver utnyttjande av sådana
resurser. Därför är det nödvändigt att allt utnyttjande av dessa tillgångar
föregås av en noggrann planering. Vid den måste omsorgen om naturvärdena
beaktas. Innan en icke förnyelsebar naturresurs tas i anspråk måste det
klarläggas om den kan ersättas i produktionen med annat material. Det gäller
att stimulera en övergång från icke förnyelsebara till förnyelsebara
naturresurser. I det sammanhanget måste möjligheterna till återanvänding
belysas. Som riksdagen i samband med behandlingen av förslagen om återvinning
och omhändertagande av avfall 1975 anslutit sig till bör det innan en
produktionsprocess sätts i gång klarläggas hur det avfall som blir en följd av
produktionen skall tas om hand och återanvändas på nytt. Enligt utskottets
uppfattning finns det, som motionärerna framhåller, skäl att utreda frågan om
behovet av en övergripande lagreglering med vars hjälp kraven på hushållning
med och omsorg om naturresurserna kan ställas.

Det
förslag till NRL som mot denna bakgrund lades fram i den förut nämnda
departementspromemorian har i allt väsentligt godtagits av remissinstanserna.
Jag skall med anledning av en viss remisskritik senare återkomma till
namnfrågan.

Jag
vill nu ta upp några frågor som enligt min mening är av grundläggande
betydelse för utformningen av en lag om hushållning med naturresurser.

Brister
i nuvarande regelsystem

Landets
naturresurser utgör en av de grundläggande förutsättningarna för

vårt välstånd. Ett fortsatt utnyttjande av naturresurserna är nödvändigt för

att vi skall kunna förverkliga sådana centrala mål som ekonomisk balans ,,

Prop.
1985/86:3 och tillväxt, en rättvis fördelning av välfärden, full sysselsättning
och regional balans. I det långa tidsperspektivet beror kommande generationers
välfärd bl. a. i hög grad på hur väl vi förmår hushålla med naturresurserna
och slå vakt om markens och vattnets produktionsförmåga.

Möjligheterna
att utnyttja naturresurserna påverkas givetvis av planer och andra beslut om
hur marken och vattnet och den fysiska miljön i övrigt får användas, bl. a, för
bebyggelse och anläggningar samt för produktion och annan försörjning. För
många verksamheter i samhället är beskaffenheten av de naturresurser som finns
i ett visst område - på eller i marken, under sjö- eller havsbottnen eller i
vattnet - avgörande för hur anspråken ställs på att få använda marken och
vattnet i området. Det gäller för jordbruket, skogsbruket, renskötseln och
fiskenäringen men också för vattenkraft-, torvbrytnings- och gruvföretag.

För
andra verksamheter betyder ett områdes läge i förhållande till tätorter,
transportleder och olika nyttigheter mer än markens eller vattnets fysiska
beskaffenhet och innehåll. Detta gäller t, ex. i åtskilliga fall för
tillverkningsindustrin och som regel för serviceverksamheter. För bebyggelseutvecklingen
är lokalklimatet och kvaliteten hos natur- och kulturmiljön viktiga faktorer.

Det
är naturligt att nya och ändrade anspråk på användningen av marken, vattnet
och den fysiska miljön i övrigt i många fall medför konflikter mellan
företrädare för den pågående markanvändningen och dem som har önskemål om
förändringar. Allemansrätten i vårt land och det brett förankrade
miljöintresset gör att många människor berörs och engageras av sådana frågor.
Motsättningarna är av olika karaktär. Konflikter mellan exploateringsintressen
å ena sidan och de areella näringarnas eller naturvårdens och
kulturminnesvärdens intressen å den andra sidan är inte ovanliga.
Exploateringsintressena tar sig ofta uttryck i byggnads- och anläggningsverksamhet,
mineralutvinning och andra ingrepp som förändrar natur- och kulturmiljön och
som kan påtagligt påverka förutsättningarna för biologisk produktion och annan
användning av marken och vattnet.

Motsättningar
i fråga om hur marken och vattnet skall utnyttjas kan också ha sin grund i
skiljaktiga uppfattningar mellan pågående industriell eller liknande verksamhet
och nya exploateringsönskemå]. I vissa fall kan det vara fråga om långsiktiga
industriella exploateringsönskemål som skulle äventyras om kortsiktiga
exploateringsintressen tillgodosågs.

När
de motstående önskemålen i fråga om markens och vattnets användning inte går
att förena, måste beslut fattas som avgör frågan till förmån för något eller
några av intressena. Samhället har sedan lång tid ställt upp regler för hur
olika intressen och önskemål skall vägas mot varandra i sådana
konfliktsituationer. Regler härom finns i byggnadslagstiftningen och i en rad
andra lagar. Det regelverk som successivt vuxit fram har blivit omfattande och
svåröverskådligt och berör många olika verksamheter. Ett stort antal
prövningsmyndigheter är inkopplade i beslutsprocessen.

Regler som tillkommit vid
olika tidpunkter präglas var och en helt

naturligt av sin tids
värderingar. Också nyare lagstiftning präglas i vissa fall

av äldre uppfattningar och
synsätt. Starkt förenklat kan man säga att

12 tidigare lagstiftning huvudsakligen var inriktad på att få till stånd
en effek-

tiv
användning av olika naturresurser utan att motstående intressen eller Prop.
1985/86: 3 långsiktiga följder för samhällsutvecklingen och samhällsekonomin
beaktades särskilt mycket. Modernare lagstiftning innehåller mera av avvägningsmöjligheter,
men grundsynen präglas fortfarande i många fall av att det är ett sektoriellt
intresse som i första hand skall tillgodoses. I vissa lagar framhävs säledes
främst den tekniska och ekonomiska effektiviteten, i andra den sociala omtanken
och i ytterligare andra framför allt omsorgen om natur- och kulturmiljön.

Dessa
skillnader i fråga om lagstiftningens inriktning medför att myndigheter, som
med utgångspunkt i olika lagar har att bedöma hur ett visst mark- eller
vattenområde lämpligen bör användas, kan ha att tillämpa lagregler som i skilda
hänseenden är bristfälligt eller inte alls samordnade inbördes. Frågor av stor
betydelse för många intressen i samhället avgörs i vissa fall från renodlat
sektoriella utgångspunkter utan att tillräckliga avvägningar görs i
förhållande till de övriga intressena. De meningsmotsättningar som av
naturliga skäl ofta finns i enskilda ärenden kan därigenom komma att
förstärkas, vilket bl. a. kan medföra betydande förseningar i beslutsprocessen.

Förutsättningar
för en god hushållning

Av
vad jag nu har anfört framgår enligt min mening att det finns ett klart behov
av en lagreglering med vars hjälp kraven på hushållning med och omsorg om
naturresurserna kan ställas. Det är angeläget att skapa en för olika lagar
gemensam grund för att avgöra konkurrensfrågor om mark- och vattenanvändningen.

Bestämmelserna
i en naturresurslag bör uttrycka samhällets grundläggande synsätt när det
gäller vad som är en god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön
i övrigt. De bör vara tillämpliga i mål och ärenden enligt olika speciallagar
som reglerar mark- och vattenanvändningen. En naturresurslag bör komplettera
sådana speciallagar och få betydelse t. ex. när det är fråga om att ett visst
område helt eller delvis behöver tas i anspråk för ett nytt ändamål eller när
någon vill starta en ny verksamhet som kan ogynnsamt påverka möjligheterna att
använda mark-eller vattenområdena i grannskapet.

Förutsättningarna
för en god bostads- och arbetsmiljö, för friluftsliv och

rekreation och för jord- eller skogsbruk kan påverkas negativt t. ex. av en

olämplig lokalisering eller utformning av anläggningar av olika slag, av

utsläpp av giftiga eller försurande ämnen och av bullerstörningar. Möjlig

heterna att etablera eller utveckla industriell produktion eller energipro

duktion i ett område kan på motsvarande sätt begränsas av bostadsbebyg

gelse eller av anordningar för friluftsliv och rekreation i det omedelbara

grannskapet. Behovet av skyddszoner för riskdämpning kring vissa verk

samheter medför restriktioner bl. a. för bebyggelseutvecklingen. Vissa

industriella och liknande anläggningar har också en sådan storlek att inver

kan på landskapsbilden blir betydande. Bedömningar av den inverkan en

viss åtgärd kan få för olika intressen måste inrymma överväganden om

effekter av sådana slag. En naturresurslag bör medföra att sådana övervä- 13

Prop.
1985/86; 3 ganden görs vid statliga och kommunala myndigheters beslut om användningen
av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt.

En
god hushållning med naturresurserna förutsätter att det i mål och ärenden som
gäller användningen av mark- eller vattenområden finns tillgång till ett
tillräckligt bra kunskapsmaterial. Materialet måste belysa de
konkurrensförhållanden som råder och de effekter för motstående intressen och
för utvecklingen på lång sikt som kan bli följden av olika prioriteringar.
Bestämmelserna i en naturresurslag bör därför också ge utgångspunkter för
sammanställning av det material som behövs för tillämpningen av lagen.

I
vårt ekonomiska system tas flertalet konkreta initiativ när det gälleratt
utnyttja naturresurserna av enskilda människor och av privata eller samhällsägda
företag. Också statliga och kommunala förvaltningar vidtar åtgärder av olika
slag som har betydelse för naturresurshushållningen. Förvaltningarna påverkar
resursutnyttjandet bl. a. genom olika planer och program för sin verksamhet.
Det ligger i sakens natur att sådana initiativ och planer ofta utgår från
överväganden som är knutna till de företags- och kommunalekonomiska villkoren
för den verksamhet det gäller. Det är också naturligt att sådana ekonomiska
intressen tillmäts stor tyngd i beslutssammanhang. Det följer både av att
intressenterna är många och har en betydande styrka och av statens och
kommunernas önskan att främja ekonomisk tillväxt och sysselsättning i syfte att
öka vårt välstånd.

De
intresseavvägningar som är ofrånkomliga om besluten skall tillgodose kravet på
god hushållning innebär i många fall att de nu avsedda ekonomiska intressena
skall bedömas i förhållande till ekologiska, sociala eller samhällsekonomiska
intressen av mer långsiktig karaktär. Det är de senare intressena som behöver
få stöd av bestämmelser i en naturresurslag, så atl de får tyngd i
avvägningssammanhang. Det gäller ju att slå vakt om den materiella grunden för
produktion och välfärd också för framtida generationer. Dessa utgångspunkter
för vad en lag om hushållning med naturresurser bör innehålla ligger helt i
linje med miljöpolitikens mål att trygga alla människors rätt till en god
livsmiljö.

Jag
anser det mot denna bakgrund vara naturligt att en naturresurslag får en inriktning
mot skydd av långsiktiga och för landel väsentliga värden som inte kan väntas
bli tillräckligt beaktade utan stöd av en lag. Detta innebär inte att en sädan
lag ensidigt bör främja bevarandeintressen och långsiktiga försörjningsbehov,
Lagens grundläggande syfte bör vara att främja en användning av naturresurserna
som är förnuftig för samhället vid en allsidig, samlad bedömning, både i ett
långsiktigt och i ett kortsiktigt perspektiv. En naturresurslag som innehåller
sådana grundläggande bestämmelser kommer enligt min mening att främja väl
genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och
den fysiska miljön i övrigt.

Det lagförslag som jag nu
kommer att lägga fram, inriktas på frågor om

användningen av marken,
vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Den

valda inriktningen innebär
att det skapas en för olika lagar gemensam

grund för att avgöra
konkurrensfrågor i samband med beslut som rör

14 ändrad användning av mark- och vattenresurserna. Lagen är däremot inte

avsedd att utgöra grund
för ingripande mot pågående användning av dessa resurser.

Den nya lagen skall få
genomslagskraft genom de olika speciallagar som styr markanvändningen. Den
skall tillämpas då myndigheter fattar beslut i mål och ärenden enligt dessa
speciallagar och blir därmed ett instrument för att påverka och samordna
myndigheters beslutsfattande i riktning mot en bättre hushållning med
naturresurserna. Därmed bör dessa resurser också komma att utnyttjas på ett
sätt som gagnar samhället som helhet.

Prop.
1985/86:3

2.2 Grunder för en lagreform om naturresurshushållning

Milt förslag:
Erfarenheterna från den fysiska riksplaneringen och den praktiska tillämpningen
av riksdagens riktlinjer för hushållningen med mark- och vattenområden av
riksintresse läggs till grund för en lag om hushållning med naturresurser m. m.
(NRL).

Promemorieförslaget:
Överensstämmer med mitt förslag (se promemorian s. 39-42).

Remissinstanserna:
Endast några få remissinstanser har haft erinringar mot promemorieförslaget i
denna del.

Skälen
för mitt förslag: Kunskaperna om sambanden i naturen har ökat snabbt under de
senaste decennierna. Skador på naturen till följd av utsläpp av olika ämnen är
väl kända för alla. Utredningar av olika slag om miljöfrågor har gjorts och
även lett till förändringar av lagstiftningen i syfte att få till stånd ett
bättre skydd för vår natur- och kulturmiljö.

Med
hänsyn till behovet av en bättre hushållning med naturresurser i landet och de
brister i samordningen mellan olika lagar som styr hushållningen med våra
naturtillgångar finns det, som jag angav tidigare, skäl att nu föreslå en
övergripande lagreglering om hushållning med naturresurser m. m.

Det kan vara pä sin plats
att här något beröra naturresurs- och miljökommitténs överväganden. Kommittén
har behandlat naturresursfrågorna i vid bemärkelse i sitt betänkande (SOU
1983:56) Naturresursers nyttjande och hävd. Kommittén framhåller, med
hänvisning till naturens och samhällets ömsesidiga påverkan, att en
naturresurshushållning bör omfatta alla led i naturresursutnyttjandet. Eftersom
huvudsyftet med alll sådani utnyttjande är försörjning, anser kommittén att
hushållningen i solidaritet med kommande generationer bör syfta till att
trygga försörjningen på såväl kort som lång sikt och att den även mäste
innefatta åtgärder som syftar till att förebygga negativa sidoeffekter av
naturresurshanteringen. Hushållningen bör också inbegripa en tekniskt effektiv
hantering av naturresurserna och deras användning.

Kommittén anser atl
naturresurshushällningen bör bygga på en ekologisk grundsyn. En sådan grundsyn
innebär enligt utredningen alt naturresurshanteringen inriktas så alt
ekosystemens och de biokemiska kretsloppens förmåga att varaktigt producera
nyttigheter för människorna bibehålls eller ökas. För att få till slånd en
ökad värdegemenskap i samhället i

15

Prop.
1985/86: 3 dessa frågor anser kommittén att följande fem etiska normer
bör utgöra grund för hushållningen med naturresurser:

o
människan måste utnyttja naturen; men när hon väl tagit den i bruk bör hon
fortsätta att bruka den på ett sådant sätt atl ekosystemens produktionsförmåga
bibehålls o oumbärliga ekologiska processer och livsviktiga system skall
vidmakthållas o genetisk variation skall bevaras o användningen av icke
förnybara naiurresurser skall vara inriktad på

uthållighet
o människan skall skyddas mot skadliga miljöbetingelser, särskilt mot sådana
som kan ge avsevärt försämrad livskvalitet eller ärftliga skador på släktet.

Hushållningsfrågorna
gör sig naturligtvis särskill gällande i fråga om icke förnyelsebara
naturresurser och oåterkalleliga miljöförändringar.

Kommittén
anser att en effektiv hushållning med icke förnyelsebara resurser innebär en
hantering där återvinningsgraden är hög eller där förbrukningen av resurser
leder till att andra resurser skapas.

Med
hänsyn till osäkerheten huruvida användbara metoder kommer att finnas för
substitution, återvinning eller avfallsanvändning bör sträng sparsamhet
iakttas med icke förnyelsebara resurser. Ett hushållningsmål av detta slag
innebär enligt kommittén att krav behöver ställas på exploateringstakt,
utvinnings- och produktionsmetoder, konsumtions- och resthan-teringspolitik
samt på återbruk i största möjliga utsträckning. Kommittén föreslår en rad
åtgärder men lägger inte fram något förslag om lagstiftning för att få till
stånd en bättre hushållning med naturresurserna.

Som
konstaterats i departementspromemorian är det försök som har gjorts av
kommittén att behandla naturresurshushållningen utifrån en totalsyn på
hushållningsfrågorna av stort värde. Det är emellertid inte möjligt att i detta
sammanhang anlägga ett så brett perspektiv på hushållningsfrågorna som
kommittén har gjort. Det skulle medföra ett mycket omfattande arbete med
översyn av lagregler och andra handlingsregler av olika slag. De grundläggande
synsätten i kommitténs förslag bör emellertid bilda utgångspunkt även för etl
mera begränsat reformarbete med inriktning på att åstadkomma en bättre
hushållning med våra naturresurser.

En
rimlig utgångspunkt för ett sådant reformarbete är, som också föreslås i
departementspromemorian, att bygga vidare på erfarenheterna från den fysiska
riksplaneringen. Syftet med riktlinjerna i denna planering är alt åstadkomma en
god hushållning med mark- och vattentillgångar som är av särskild betydelse för
hela landet. Den motion om naturvården som jag redovisade i inledningen syftar
till en bättre planering och kunskap innan icke förnyelsebara naturresurser tas
i anspråk för att därigenom en bra hushållning skall kunna nås. Att i den reform
jag nu föreslår bygga vidare på idéerna i den fysiska riksplaneringen är även
väl förenligt med jordbruksutskottets uttalanden med anledning av motionen.

Den fysiska
riksplaneringen utgör ett led i en kunskapsuppbyggnad som

är en förutsättning för
hushållning i vid mening. Kunskapsuppbyggnaden

16 avser förhållanden som är av betydelse för bedömning främst av frågor
om

användningen av mark- och
vattenresurserna. Utgångspunkten för den fysiska riksplaneringen är att
hushållningen med mark och vatten skall ske med ett långsiktigt perspektiv och
baseras på en ekologisk grundsyn. 1 riksdagsbeslutet från år 1972 (prop.
1972:111 bil. 2, CU 35, rskr 348) angavs tre huvuduppgifter för den fysiska
riksplaneringen, nämligen o att kartlägga dels de långsiktiga önskemål som
skilda intressen riktar mot mark och andra naturtillgångar, dels de tillgångar
som svarar mot anspråk som kan förutses o att analysera i vilken utsträckning
det föreligger konflikter mellan olika anspråk och klarlägga konsekvenserna av
alternativa sätt alt utnyttja naturresurserna samt o att i den mån det är
motiverat av riksiniresse dra upp riktlinjer för hushållning med sådana
naturtillgångar som är eller kan väntas bli efterfrågade av skilda intressen
eller som är särskilt känsliga för miljöpåverkan.

Den fysiska
riksplaneringen har fungerat i stort sett enligt de idéer som riksdagen lade
fast år 1972. Ett omfattande arbete med program och planer har utförts i
samarbete mellan staten och kommunerna. Detta arbete har lett till en utvecklad
översiktsplanering i kommunerna och därigenom till en god överblick över många
frågor som rör användningen av mark och vatten.

Prop.
1985/86:3

2.3 Samordnade regler för tillståndsprövning och den
huvudsakliga inriktningen av reglerna

Mitt
förslag: Bestämmelserna i NRL skall syfta till att främja en från ekologisk,
social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning med marken, vattnet och
den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna skall tillämpas vid beslut enligt
olika författningar i frågor som rör användningen av mark- och
vattenresurserna.

Riksdagens
riktlinjer i den fysiska riksplaneringen skall upphöra att gälla sedan NRL har
trätt i kraft.

Promemorieförslaget:
Överensstämmer med mitt förslag (se promemorian s. 42-45).

Remissinstanserna: Med
några få undantag har remissinstanserna tillstyrkt promemorieförslaget att i
en särskild lag skall läggas fast gemensamma grundregler - av i stort den
utformning som promemorieförslaget innehåller - för att avgöra
markanvändningskonflikter. Många remissinstanser uttrycker sin
tillfredsställelse över att förslaget innebär att riktlinjerna i den fysiska
riksplaneringen lagregleras och att förslaget bygger vidare pä det
riksplanearbete som utvecklats sedan början av 1970-talet. Ett litet antal
remissinstanser har motsatt sig atl promemorieförslaget läggs till grund för
lagstiftning. Svenska naturskyddsföreningen förkastar förslaget med främst den
motiveringen att det dels avviker markant från hittills gällande tankegångar
att samhällsutvecklingen skall vila på en ekologisk

17

2
Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 3

Prop.
1985/86; 3 grund, dels innebär att omformuleringar av nu gällande
riksplaneriktlinjer gjorts som innebär att bevarandeaspekter tonas ned till
förmån för en ordnad exploatering av naturresurser. Styrelsen för
miljövårdsprogrammet vid Lunds universitet anser sig inte heller kunna stödja
promemorieförslaget, främst på grund av att del saknas en helhetsbild och att
endast delar av naturresursområdet omfattas. Svenska kraftverksföreningen
ifrågasätter nyttan och behovet av den nya lagen och framhåller bl. a. att
lagförslaget i alltför hög grad tillgodoser bevarandeintressen på bekostnad av
produktionsintressen. Näringslivets byggnadsdelegation avstyrker förslaget,
särskilt därför att detta ger upphov till en alltför ensidig intresseavvägning
till förmån för offentliga allmänna intressen.

Vissa
remissinstanser anser att de föreslagna reglerna getts en alltför vag
utformning och att avvägningen mellan olika intressen bör styras hårdare. Från
några håll framförs dock synpunkter på att förslaget i vissa avseenden i för
stor utsträckning ger uttryck för färdiga avvägningar. Statens industriverk
pekar t. ex. pä att en lagstiftning där vissa intressen prioriteras framför
andra innebär en risk för låsning till nulägets värderingar av olika
intresseanspråk.

När
det gäller lagens rubrik har flera remissinstanser varit kritiska. Flera
länsstyrelser påpekar att "lag om hushållning med naturresurser m.m."
har gett anledning till en rad missuppfattningar och missförstånd. Vanligast
sägs vara att lagförslaget uppfattas som en slags kompletterande naturvärdslag.
Flertalet av de remissinstanser som tar upp namnfrågan föreslår att lagen
benämns "lag om hushållning med mark och vatten" eller ges en rubrik
som anknyter till mark- och vattenhushållningsbegreppet i den fysiska
riksplaneringen.

Skälen
för mitt förslag: Som jag tidigare föreslagit bör erfarenheterna från den
fysiska riksplaneringen läggas till grund för utformningen av reglerna i NRL.
Det finns därför anledning att här något belysa hur riktlinjerna i den fysiska
riksplaneringen fungerar.

Riktlinjerna
är ett slags handlingsregler som tillämpas vid beslut som rör användningen av
mark- och vattenresurserna i områden som av skäl som anges i riktlinjerna är av
stor betydelse för landet som helhet. Redovisning av vad riktlinjerna bör leda
till när det gäller användningen av områdena har förutsatts ske och har också
skett i kommunernas översiktliga planering och planläggning.

När
det gäller tillämpningen i enskilda ärenden av riktlinjerna och an

vändningen av det material som har kommit fram under program- och

planeringsskedena i den fysiska riksplaneringen, kan till en början konsta

teras att riktlinjerna har spelat en central roll för plan- och
tillståndsbeslut

enligt byggnadslagstiftningen. Riksplaneringen har som jag nyss nämnde

bedrivits med nära anknytning till de planeringsformer som byggnadslag

stiftningen erbjuder. Planer och tillståndsbeslut enligt denna lagstiftning

skall grundas på ett förhållandevis vittomfattande synsätt på hushållnings

frågor. Sålunda finns i byggnadslagstiftningen sedan länge regler om hän

synstaganden till andra sektorer än byggnadssektorn. Det har därför väl

gått att tillämpa de av riksdagen uppställda riktlinjerna för hushållning med

18 mark och vatten vid plan- och tillståndsbeslut
enligt byggnadslagstiftning-

en.

I
åtskilliga av de övriga lagar som behandlar frågor med anknytning till Prop.
1985/86: 3 riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen finns bestämmelser som
föreskriver att allmänna intressen skall beaktas. Riktlinjerna har härigenom -
i enlighet med vad som förutsattes av riksdagen — kunnat beaktas i en relativt
stor utsträckning även vid tillämpningen av dessa lagar. Regeringen har
utfärdat ett cirkulär (1973:15) till samtliga statsmyndigheter om beaktande av
riktlinjer för hushållningen med mark och vatten. I cirkuläret anbefaller
regeringen samtliga statsmyndigheter att som vägledande vid varje beslut som är
av betydelse för användningen av mark eller vatten beakta de riktlinjer som
statsmakterna har dragit upp för hushållningen med dessa naturtillgångar. I ett
särskilt cirkulär (1978:227) har regeringen erinrat de statliga myndigheterna
om riktlinjerna för de s. k. obrutna fjällområdena.

Man
kan med fog påstå att olika myndigheter genom riktlinjerna och det
underlagsmaterial som utarbetats i samverkan mellan staten och kommunerna för
att belysa och precisera riktlinjerna, har fått ett bättre underlag för att
bedöma den hänsyn till allmänna intressen som skall tas vid beslul enligt olika
lagar. Här kan erinras om att högsta domstolen i vissa fastighetsmål haft
riksdagens riktlinjer som grund för sitt ställningstagande och därvid som
underlag använt kommunernas översiktsplaner där markanvändningsfrågan belysts utifrån
riktlinjerna. Även i vissa vattenmål har riktlinjerna och det underlagsmaterial
som utarbetats i riksplaneringen utgjort grund för domstolarnas bedömning av
målen. Även om kommunernas planer i första hand avser riktlinjernas inverkan
på bebyggelseplanering, kan planerna och underlaget för dem vanligtvis direkt
användas även vid prövning av andra verksamheters förhållande till
riktlinjerna.

Arbetet
med riksplaneringen har således fört med sig en viss enhetlighet vid
tillämpningen av allmänt hållna hänsynsregler i olika lagar. Det torde råda
enighet om att detta också fört med sig positiva effekter för hushållningen
med våra mark- och vattentillgångar - inte minst genom ett ökat samarbete
mellan olika myndigheter och intressegrupper i samhället när det gällt att
klara ut hushållningsförutsättningarna inom olika områden.

Nu
ställs från bl. a. riksdagen krav på att en bättre hushållning med
naturresurserna skall åstadkommas. Man kan då konstatera att hushållning med
naturresurser i stor utsträckning handlar om hur mark- och vattenområden, med
ämnen och material och vad som i övrigt finns i områdena, tas i anspråk för
olika ändamål eller påverkas av olika verksamheter inom eller i närheten av
områdena. Som jag utvecklade i inledningen av min föredragning uppträder det i
sådana situationer intressemotsättningar av många olika slag.

Genom att
kunskapsmaterialet om mark- och vattenfrågor av nationell

betydelse har behandlats i den kommunala fysiska planeringen - i kom

munöversikter och markdispositionsplaner - har det i dessa frågor också

funnits ett forum där olika åsikter har kunnat brytas om vad hushållnings-

riktlinjerna bör föra med sig. De i översiktsplanerna uttryckta slutsatserna

har utgjort ett värdefullt material för planering av sådana verksamheter

som kräver tillstånd av statliga eller kommunala myndigheter innan mark-

och vattenområden får tas i anspråk. Möjlighet finns ju härigenom att i 19

Prop. 1985/86: 3 förväg ta reda på hur olika
lokaliseringsalternativ eller utformning av projekt förhåller sig till det
allmännas intressen i olika områden. En del konflikter kan härigenom undvikas
eller lösas redan på planeringsstadiet för etl visst projekt, och
komplikationer som fördröjer tillståndsprocessen behöver normalt inte uppkomma.

En god hushållning med naturresurserna bör förena kraven
på att trygga landels försörjning med naturresurser på läng sikt, att slå vakt
om god natur- och kulturmiljö och att lillgodose samhällsbyggandets markbehov.
Genom att i NRL geulgångspunkter för hur avvägningar skall göras mellan skilda
iniressen i olika typer av beslut som gäller användningen av marken, vattnet
och den fysiska miljön i övrigt och ange vilka olika typer av hänsyn som därvid
skall tas, bör en bättre hushållning med naturresurser kunna åstadkommas. Därmed
bör också olägenheter som följer av nuvarande sektoruppdelade lagstiftning och
förvaltning kunna motverkas i väsentliga avseenden. Beslutsprocessen bör
härigenom kunna bli mer effektiv.

Syftei med bestämmelserna i NRL bör vara att främja en
från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning med
marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna bör ha
karaktären av gemensamma grundregler som skall tillämpas i mål och ärenden
enligt olika lagar som styr användningen av mark- och vattenresurser.

I 1 kap. I § i det till lagrådet remitterade förslaget
föreskrivs som en grundläggande regel att marken, vattnet och den fysiska
miljön i övrigt skall användas så alt en från ekologisk, social och
samhällsekonomisk synpunkt god hushållning främjas. Lagrådet har i sitt
yttrande föreslagit att uttrycket "den fysiska miljön i övrigt" skall
utgå ur lagtexten, bl. a. eftersom de paragrafer där uttrycket används enligt
lagrådet endast handlar om mark- och vattenområdens användning för olika
ändamål. Jag skall återkomma till den frågan i specialmotiveringen men vill
redan nu säga att jag anser att uttrycket bör behållas.

Jag redovisade tidigare att flera remissinstanser har
varit kritiska mot lagens rubrik. Även lagrådet har diskuterat rubriken och tar
i anslulning till detta upp bl. a. lagstiftningstekniken och innehållet i NRL.
Lagrådet påpekar därvid bl. a. att man av lagens rubrik kunde vänta sig att
lagen skulle ge en fullständig och heltäckande bild av samhällets syn på hur
våra naturresurser skall uttnyttjas. Lagrådet konstaterar att lagen inte ger en
sådan bild och pekar dessutom på atl man för att förstå lagen måste tillägna
sig även innehållet i de författningar som anknyts till NRL. Lagrådet uttalar
att det i och för sig hade varit önskvärt att en fullständigare och bättre
överblickbar lag om naturresursernas utnyttjande lagts fram än den föreslagna.
Några synpunkter på uppbyggnaden av och innehållet i en sådan lag framförs dock
inte. Lagrådel anser emellertid alt NRL har en funktion att fylla som ett led i
lagregleringen av resursutnyttjandet och konstaterar vidare att, även om NRL
inte är avsedd att omedelbart tillämpas inom alla områden där
resursutnyttjandet behöver regleras, lagen kommer att vara den centrala
författningen på området.

Som jag
ocksä nämnde tidigare, anser jag att hushållning med naturre

surser i stor utsträckning handlar om hur mark- och vattenområden med

20 ämnen och material och vad som i
övrigt finns i områdena får las i anspråk

för
olika ändamål eller påverkas av olika verksamheter inom eller i närhe- Prop.
1985/86: 3 ten av områdena. De bestämmelser som jag kommer att föreslå rör
enligt min mening de för medborgare i allmänhet mest påtagliga delarna av vår
naturresurshushållning. Mot den bakgrunden kanjag inte se några vägande skäl
för att ändra den rubrik på lagen som introducerats genom departementspromemorian.
Någon ändring har heller inte föreslagits av lagrådet.

Frågan
om vilka hushållningsregler som bör ingå i NRL kommer jag att närmare gå in på
senare. Jag vill emellertid redan här redovisa vissa principer som bör gälla
för innehållet i lagen.

En
central lag som NRL som skall tillämpas vid beslut enligt olika andra lagar
bör, som framgår av mina tidigare resonemang, inriktas på sådana frågor där det
är av vikt att få till stånd en beslutssamordning. Bestämmelserna bör mot den
bakgrunden inriktas på att ge vägledning för att avgöra konkurrensfrågor om
mark- och vattenanvändning. Del har framförts synpunkter på att förslaget
saknar en helhetssyn i frågan om hushållning med naturresurser. Ett par
remissinstanser har anmärkt att promemorieförslaget i hög grad representerar
den geografiska synen på lösningen av miljöproblem och naturresurshantering,
vilket anses vara otillräckligt att lägga till grund för en hushållningslag
inom naturresursområdet. Av det jag nyss uttryckte följer att avsikten med NRL
inte är att den skall innehålla alla regler som kan behövas för att nä en god
hushållning. En lag med den inriktning som jag här har skisserat måste ses som
elt led i samhällets naturresurspolitik. Om del l.ex. behövs bättre
hushållningsregler på ett område som endast berör en speciell lag, bör detla i
många fall kunna regleras direkt i den lagen. Det kan t. ex. gälla utsläpp av
miljöfarligt avfall som bör regleras i miljöskyddslagstiftningen. Jag
ålerkommer till detta när jag behandlar frågor om samordning med annan
lagstiftning.

Det
är framför allt när del gäller ianspråktagande av omräden för skilda
verksamheter som beslut enligt skilda lagar med olika utgångspunkter kan komma
i konflikt med varandra. Mot den bakgrunden finner jag det naturligt att en
lag av nu aktuellt slag får en inriktning mot arealhushållning. En utgångspunkt
för de regler som föresläs i promemorian har ju också varit riktlinjerna i den
fysiska riksplaneringen och byggnadslagstiftningens regler för planering av
markområden för olika ändamål. Givetvis innebär inte det lagförslag som jag nu
lägger fram en slutlig avgränsning av lagens tillämpningsområde. Det är
naturiigl att lagen förändras successivt när del uppkommer behov av nya
allmänna riktlinjer för att samordna beslut som gäller marken och vattnet och
den fysiska miljön i övrigt.

Vissa
remissinstanser har ansett att de hushällningsregler som tas upp i promemorian
är alltför vagt utformade, medan andra varnar för en alltför stor bundenhet
till färdiga avvägningar. Även lagrådel har tagit upp frågan om att lagreglerna
är allmänt avfattade. Efter att ha konstaterat att NRL i första hand innehåller
avvägningsregler för situationer då det föreligger konkurrerande anspråk på
marken och vattnet instämmer lagrådet i mitt uttalande i remissen att det
knappast är möjligt att i lagen precisera hur utfallet bör bli i olika
konkurrenssituationer och anför vidare följande:

21

Prop. 1985/86; 3 Lagen
syftar därför inte längre än till att ge rikllinjer för de bedömningar

som
måste göras i olika situationer såsom vid kommunernas planläggning enligt PBL
och vid myndigheternas prövning av vissa tillståndsärenden. Till detla kommer
alt lagen anger de långsiktigt angelägna hushållningskraven. Nya och
förändrade anspråk skall kunna vinna beaktande inom ramen för de nu föreslagna
reglerna. De grundsatser pä vilka NRL sålunda vilar har lett till alt många av
lagens bestämmelser är mycket allmänt hållna. Avvägningsreglerna ger stort
utrymme för skönsmässiga bedömningar. Företräde skall ges åt "sådan
användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning" och del
skyddsvärda intresset skall "så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan
påtagligt skada" intresset. De skyddsvärda intressena anges stundom med
begagnande av begrepp och termer som inte är entydiga såsom "natur- eller
kulturmiljön", "friluftslivet" och "värdefulla ämnen eller
material". Skyddet anges gälla mot bl. a. "exploaleringsföretag och
andra ingrepp i miljön". När ett visst intresse skall åtnjuta ett absolut
skydd framför andra konkurrerande intressen anges detta vanligen med orden att
intresset "har slor betydelse i ett nationellt perspektiv". I motiven
till bestämmelserna görs uttalanden avsedda all ge reglerna ett mera
preciserat innehåll. Även om detta är en lagstiftningsteknik som numera ofta
används, bör man ställa det kravet att de som berörs av lagen skall av
lagtexten kunna bilda sig en någorlunda säker uppfattning om lagens innehåll
och dess rättsverkningar. För den enskilde har lagen betydelse med avseende pä
hans möjligheter att använda sina mark- och vattenområden. Lagens bestämmelser
om vad som i ett nationellt perspektiv är ett skyddsvärl intresse blir
avgörande för statens möjligheter att enligt 12 kap. PBL ingripa i kommunernas
rätt att bestämma om mark- och vattenområdenas användning och om bebyggelse.
Med hänsyn till dessa och andra rättsverkningar kan en alltför stor spänning
mellan lagtext och motiv inte godtas. Enligt lagrådets mening balanserar
förslaget på gränsen för vad som i detta hänseende är förenligt med god
lagstiftning. Det må framhållas att remissinstanser som yttrat sig över den
departementspromemoria som ligger till grund för förslaget redovisar helt olika
uppfattningar om förslagets innebörd i fråga om konkurrensen mellan
exploaterings- och bevarandeintressen (s. 15). Under alla förhållanden måste
iakttas att lagtexten återspeglar motiven och att de senare inte tillför lagen
något som inte kan utläsas av lagtexten. På flera punkter har lagrådet funnit
anledning att anmärka på bristande överensstämmelse mellan lagtext och motiv.
Lagrådet återkommer härtill vid granskningen av de särskilda paragraferna. Om
de synpunkter och förslag, som lagrådet i det sammanhanget för fram, i huvudsak
beaktas, får dock NRL-förslaget en sådan utformning att det får anses vara i
lagstiflningstekniskt hänseende godtagbart. Lagrådet har härvid beaktat att det
ej kan undvikas att en lag med NRL:s inriktning och syfte får en relativt
allmän avfattning.

För
egen del vill jag framhålla alt NRL i första hand skall innehålla

avvägningsregler för situationer då samhället har väsentliga intressen att

bevaka från markpolitiska utgångspunkter. Det är då naturligt att reglerna

utformas så att de ger samhället stöd för att bestämma över förändringar

med hänsyn till vad som är lämpligast från allmän synpunkt. Eftersom

reglerna till övervägande del skall tillämpas vid beslut där breda markpoli

tiska bedömningar måste göras, måste regelsystemet utformas så att det

finns utrymme för avvägningar. Syftet med lagen är naturligtvis att redovi-

»_ sa vilka intressen som har en särskild betydelse
för samhällsutvecklingen

och
som på grund härav skall ges ett försteg framför andra intressen när Prop.
1985/86; 3

markanvändningsfrågor
skall avgöras. Det är dock knappast möjligt —

vilket
också lagrådet medger - att i en lag precisera hur utfallet bör bli i

olika
konkurrenssituationer i olika områden. Del viktigaste är enligl min

mening
att lagen ger klart uttryck för inriktningen av de bedömningar som

måsle
göras i det enskilda fallet. När det gäller lagrådets resonemang om

"spänningen"
mellan lagtext och motiv vill jag anföra följande.

Som
även lagrådet framhållit kan det inte undvikas att en lag med den inriktning
som jag har beskrivit får en relativt allmän avfattning. Jag anser det
emellertid då vara viktigt att riksdagen genom motivuttalanden till en sådan
lag ger uttryck åt de grundläggande resonemang som i enskilda ärenden bör ligga
till grund för de bedömningar som skall göras. Eftersom NRL är inriktad på alt
främja en lämplig utveckling från allmän synpunkt inom olika mark- och
vattenområden och en viss frihet måste finnas att lokalt avgöra vilken
utveckling man önskar, blir det naturligtvis en avvägningsfråga hur hårt man
frän statsmakternas sida bör styra sådana avgöranden. De bestämmelser som det
remitterade lagförslaget innehåller ansluter nära till gällande bestämmelser i
byggnadslagstiftningen och till riksdagens riktlinjer i den fysiska
riksplaneringen. Motiven till bestämmelserna ansluter nära till de uttalanden
om tillämpning av riktlinjerna som riksdagen har gjort. Lagrådets förslag till
preciseringar av lagtexten med utgångspunkt i motiven kan dock i några fall
anses ge mindre avvägningsmöjligheter än om tillämpningsinriktningen endast
anges i motiven. Jag anser sammanfattningsvis att lagrådets förslag i stort
sett innebär förbättringar och bör följas. Jag vill här också peka på att
sådana överväganden som förutsätts enligt mitt förslag till NRL i dag görs vid
prövning av ärenden enligt flera olika lagar och att övervägandena därvid måste
göras med utgångspunkt i bestämmelser som endast anger att hänsyn till allmänna
intressen skall tas vid tillståndsprövningen. Motivuttalandena till sådana
bestämmelser ger oftast föga eller ingen ledning för tillämpande myndigheter.
Man kan säga att NRL anger i huvudsak vad som utgör de allmänna intressena i
mark- och vattenanvändningsfrågor och att därför bestämmelserna i NRL innebär
betydande konkretiseringar i förhållande till gällande lagstiftning. Jag ser
detta som en stor fördel för alla berörda. NRL torde därmed bl. a. leda till en
större enhetlighet än för närvarande när det gäller att bedöma allmänna
intressen.

Jag vill här i likhet med
många remissinstanser också framhålla, att man

genom att lagreglera de hushällningsprinciper som generellt bör ligga till

grund för beslut som rör användning av naturresurserna löser vissa pro

blem som förelegat när det gäller tillämpningen av riktlinjerna i den fysiska

riksplaneringen. Frågor rörande riksplaneringen har behandlats av riksda

gen vid åtskilliga tillfällen under 1970-talet, Därvid har tidigare beslut om

riktlinjer för hushållning med mark och vatten successivt kompletterats

och preciserats. Detta har fört med sig en kritik från många håll att det är

svårt att skaffa sig en överblick över vad som gäller i olika avseenden inom

den fysiska riksplaneringen. Under senare år har också förts diskussioner i

olika sammanhang om vilken rättslig status riktlinjerna har. De olika

uppfattningar som därvid har framförts har medfört osäkerhet på många 23

håll om riktlinjernas
betydelse.

Prop.
1985/86: 3 Dessa frågor behandlades av konstitutionsutskottet
i dess gransknings-

betänkande
till 1980/81 års riksmöte (KU 1980/81:25 s.28ff). Utskottet, som hade
uppmärksammat att den rättsliga innebörden av riktlinjerna inte alltid
uppfattades på ett klart och tydligt sätt, ansåg att dessa tolkningssvårigheter
knappast var förvånande med hänsyn till riktlinjernas karaklär av
riksdagsuttalanden utan direkt samband med lagstiftning. Enligt utskottets
mening kan konsekvenserna av nuvarande förhållanden i längden bli bristande
enhetlighet i tillämpningen och rättsosäkerhet.

De
lagregler jag kommer att föreslå avses ersätta samtliga riksdagens riktlinjer
för den fysiska riksplaneringen, varför riktlinjerna bör upphöra att gälla när
NRL träder i kraft.

2.4 Underiag för prövning av hushållningsfrågor. PBL och
en naturresurslag - kommunernas roll. Ansvarsfördelningen mellan staten och
kommunerna

Utgångspunkter

När
jag nu föreslår att man skall införa samordnade hushållningsregler för
tillståndsprövning enligt vissa lagar har en viktig utgångspunkt för mitt
ställningstagande varit att olika myndigheter, var och en inom sitt ansvarsområde,
gör en bred prövning av förutsättningarna för olika företag från
hushållningssynpunkt. Jag anser att betydande rationaliseringsvinster bör
uppkomma om planeringsunderlag som utarbetas löpande och bedömningsunderlag
som framställs hos olika myndigheter kan användas i skilda beslutssammanhang.
Det är mot den här bakgrunden som gemensamma utgångspunkter för prövningen av
nya eller förändrade verksamheter bör finnas. Jag har nyss allmänt redovisat
inriktningen av de regler som NRL bör innehålla. De speciallagar som rör
användningen av naturresurser bör kompletteras med regler som innebär att NRL
skall tillämpas vid beslut enligt den särskilda lagen. För att ta ett exempel
bör alltså bl. a. vattenlagen (1983:291, ändrad senast 1984:913) kompletteras
med bestämmelser, som innebär att, vid prövning av frågor om tillstånd till
vattenföretag, inte bara vattenlagen utan också NRL skall tillämpas. För
vattenlagens del innebär detta närmast en precisering i vissa avseenden av
tillåtlighetsstadgandet avseende "allmänna planeringssynpunkter" i 3
kap. 1 §.

För
att allmänt hållna hushållningsregler skall kunna tillämpas i enskilda mål och
ärenden måste det finnas ett utredningsmaterial som belyser
hushållningsfrågorna i det aktuella fallet. Jag har tidigare framhållit att den
fysiska riksplaneringen fört med sig en betydande utveckling av den kommunala
fysiska översiktsplaneringen samt att kommunöversikter och
markdispositionsplaner ofta belyser hushållningsfrågor även utanför det område
som riksdagens riktlinjer täcker. Även hos statliga myndigheter har arbetet med
den fysiska riksplaneringen fört med sig en bred kunskapsuppbyggnad om
hushållningsfrågor.

Jag har redan förutskickat
att de hushållningsbestämmelser som jag

kommer att föreslå bygger
på riksdagens riktlinjer i den fysiska riksplane-

24 ringen och de regler som redan i dag styr beslut enligt
byggnadslagstift-

ningen, främst 9§
byggnadsstadgan (1959:612, 9§ ändrad senast 1975:460). Mot den bakgrunden anser
jag det vara lämpligl alt, innanjag närmare går in pä själva
hushållningsreglerna, behandla vissa frågor om kunskapsunderlag och om
samordning av planeringsunderlag som bör ligga till grund för tillämpningen av
NRL. Jag skall också ta upp vissa frågor om ansvarsfördelning och samordning av
beslut.

Prop.
1985/86:3

Kunskapsförsörjning

Mitt förslag: För
att de allmänt hållna reglerna i NRL skall fä avsedd verkan krävs ett väl
utvecklat system för kunskapsförsörjning. Den fysiska planering som bedrivs hos
kommuner samt statliga myndigheters utredningsverksamhet skall ge underlag för
tillämpningen av NRL. Länsstyrelsen får rollen som samordnare av statens
intressen i frågor som rör användningen av mark- och vattenområden inom länet.
Länsstyrelsen får också till uppgift att ställa samman utredningar, program
och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med
naturresurser och som finns hos statliga myndigheter.

Promemorieförslaget:
Överensstämmer med mitt förslag (se promemorian s. 103-108).

Remissinstanserna:
Så gott som samtliga remissinstanser ansluter sig till de i promemorian angivna
utgångspunkterna för kunskapsförsörjning. Några stryker under den kommunala
planeringens betydelse för att syftet med de föreslagna
hushällningsbestämmelserna skall kunna uppnås. Åtskilliga remissinstanser -
däribland många kommuner - anser det tillfredsställande att länsstyrelsens
samordnande roll på det statliga området läggs fast.

Vissa remissorgan hävdar
att promemorieförslaget överskattar omfattningen och den omedelbara
användbarheten av befintlig kunskap. Bl. a. framhålls att ytterligare insatser
behövs för att forskningsresultat om naturmiljöns tillstånd skall vinna
praktisk tillämpning. Vidare pekas på brister när det gäller underlaget för
att bedöma förutsättningarna för energiproduktion samt mineral-, vatten- och
fiskefrågor. Åtskilliga remissinstanser pekar dock på möjligheter att förbättra
kunskaperna och ger också praktiska förslag i sådan riktning. Flera
remissorgan betonar vikten av att prioritera kunskapsförsörjningsfrågorna inom
en i huvudsak oförändrad total resursram.

Skälen för mitt förslag:
Under senare år har pågått en diskussion i vårt land om s.k.
miljökonsekvensbeskrivningar för större exploateringsföretag efter en modell
som har tillämpats i bl. a. USA. I sin renodlade form behandlas där frågorna om
konsekvensbeskrivningar i en särskild ordning som föregår behandlingen av ett
exploateringsärende. Beskrivningar av denna förberedande art har emellertid
enligt promemorian medfört en betydande tungroddhet i hanteringen, bl. a.
därför att man i tidiga skeden ofta inte känt till vilka besvärligheter som
behöver lösas vid själva pröv-

25

Prop.
1985/86:3 ningen av exploateringsföretaget. Systemet i USA med konsekvensbeskrivningar
i större ärenden har enligt promemorian ocksä medfört betydande extra
kostnader och mycket stor tidsutdräkt i många fall, eftersom man inte har haft
en framförhållning genom utredningar och fysisk planering angående olika
områdens kvaliteter för skilda användningssätt.

I
del system som traditionellt tillämpas i Sverige ankommer del i första hand på
den som söker tillstånd till ett exploateringsföretag att belysa verkningarna
av företaget på ett sådant sätt att förutsättningama för tillstånd kan
bedömas. Prövningsmyndigheten bereder sedan berörda myndigheter, sakägare och
vissa andra intressenter tillfälle att tillföra ärendet det material de anser
behövs för att man på ett riktigt sätt skall kunna bedöma ärendet. Enligt vissa
lagar har dessutom prövningsmyndigheten möjlighet att själv föranstalta om de
ytterligare utredningar som myndigheten finner nödvändiga för att det skall
vara möjligt att avgöra ett ärende på ett tillräckligt genomtänkt sätt. Sådana
utredningar skall normalt bekostas av sökanden i ärendet.

Erfarenheterna
av den i Sverige traditionellt tillämpade modellen är i långa stycken positiva,
även om man kan konstatera vissa brister. Det finns enligt min mening inte nu
anledning att frångå den modellen.

Hushållningskrav
av den typ som NRL bör innehålla syftar i första hand till att främja en
ulveckling som långsiktigt bedöms fördelaktig från allmän synpunkt. När sådana
frågor skall belysas bör det, som också framhållits i promemorian, av naturliga
skäl ankomma pä samhället att klargöra sin inställning och tillföra ärendena
det utredningsmaterial som är nödvändigt för att avgöra om enskilda företag
passar in i en utveckling som från samhällets synpunkter är önskvärd.

Det
är av slort värde om samhällels strategi i fråga om utvecklingen inom olika
områden är så tydligt uttalad att företag och enskilda på ett tidigt stadium
kan ta erforderlig hänsyn härtill i sin egen planering.

Betydande
kunskapsunderlag i hushållningsfrågor finns redan tillgängligt

Genom
utrednings- och programarbete hos statliga myndigheter och genom arbete med fysisk
planering hos kommunerna finns redan inom vida områden material som kan läggas
till grund för tillämpning av de hushållningsbestämmelser som jag kommer att
föreslå senare. I första hand gäller detta frågor om användningen av mark- och
vattenområden för olika ändamål. Betydande material finns emellertid också om
naturresurser i övrigt och om effekterna av olika produktionsmetoder m. m.
Också sådant material kan användas när reglerna skall tillämpas på företag av
skilda slag.

En stor del av det
material som nu används vid beslut som rör använd

ningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt har utarbetats

och ställts samman som en direkt följd av riksdagens beslut om den fysiska

riksplaneringen. I arbetet med riksplaneringen har de ansvariga myndighe

terna var och en för sin sektor haft att självständigt redovisa sådana

områden som myndigheten har ansett inrymma företeelser av riksintresse.

26 För att åstadkomma en sådan redovisning har det
varit nödvändigt att ta

ett
brett grepp för sektorn i fråga. Det har inneburit att ett betydande Prop.
1985/86; 3 kartläggningsarbete har utförts och att åtgärdsplaner och program av
skilda slag har upprättats som belyser även andra företeelser än sådana som är
av riksintresse.

Sektormyndigheternas
material har bearbetats och anpassats med hänsyn till lokala förhållanden m.m.
i en samrådsprocess mellan myndigheten, länsstyrelsen och kommunen under
program- och planeringsskedena i den fysiska riksplaneringen. Genom detta
arbete har de slatliga myndigheterna och kommunerna i allt väsentligl kunnat
komma fram till vad riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen om olika
verksamheter för med sig i fråga om användning av mark- och vattentillgångar i
olika områden.

För
områden som omfattas av geografiska riktlinjer har riksdagen tagit ställning
till vilka kvaliteter hos områdena som skall särskilt värnas. Dessa riktlinjer
är avsedda att ge konkreta handlingsregler för beslutsfattarna när det gäller
att bedöma verksamheter som kan störa områdenas kvaliteter. Områdena är grovt
avgränsade på kartor i propositioner och riksdagsbeslut där de har behandlats.
Även i fräga om innehållet i dessa riktlinjer och den närmare avgränsningen av
områdena har de statliga myndigheterna och kommunerna i allt väsentligt kunnat komma
överens om hur dessa frågor bör behandlas vid planläggning och
tillståndsprövning. Endast i fråga om de obrutna fjällområdena har regeringen
beslutat om mer preciserade gränser.

I den fysiska
riksplaneringen har begreppet "riksintresse" använts för

att beteckna områden som omfattas av riksdagens riktlinjer. I samband

med att NRL-förslaget remitterades till lagrådet framhöll jag att ordet

riksintresse ofta används i andra sammanhang i en mycket vidare bemär

kelse och att detta i många fall har lett till missförstånd om syftena med och

innehållet i den fysiska riksplaneringen. Det har t. ex. varit svårt att förstå

att åtskilliga riksintressanta företeelser eller verksamheter inte är riksin

tressen i den mening som begreppet har i den fysiska riksplaneringen. I

promemorian används uttryckssättet "områden av stor betydelse i ett

nationellt perspektiv" och liknande uttryckssätt som ersättning för begrep

pet riksintresse. I lagrådsremissen fann jag att de uttryck som används i

promemorian på ett bra sätt beskriver syftet med bestämmelserna, dvs. att

reglera mark- och vattenanvändningen i avgränsade områden med särskil

da kvaliteter. Jag använde därför den terminologi som finns i promemo

rian. Lagrådet har tagit upp denna terminologifråga och påpekar att be

greppet "riksintresse" förekommer redan i den proposition som låg
till

grund för 1947 års byggnadslag (prop. 1947: 131 s. 73). Lagrådet anser att

promemorians uttryckssätt för att ersätta begreppet riksintresse i den

fysiska riksplaneringen inte är väl valt. Lagrådet framhåller särskilt att

ordet "riksintresse" sedan lång tid är väl inarbetat när det gäller
planlägg

ning av hur mark och vatten skall användas. Att ordels innebörd i den

fysiska riksplaneringen kunnat missförstås torde enligl lagrådet främst ha

sin förklaring i att det varit mycket svårt för både myndigheter och enskil

da att få en samlad överblick över riksdagens riktlinjer som återfinns i ett

flertal riksdagsbeslut. När nu riktlinjerna, både de verksamhetsanknutna

och de geografiska, lagregleras anser lagrådet att det inte torde finnas 27

Prop.
1985/86: 3 något uirymme för att missförstå begreppet "riksintresse"
i sammanhanget. Lagrådet föreslår därför att detta begrepp används i stället
för den terminologi som jag förordade i lagrådsremissen. Som framgick av mitt
anförande lill propositionen om PBL har lagrådels argument övertygat mig om att
begreppet "riksintresse" bör användas i de bestämmelser i NRL som
ersätter riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Det i lagrådsremissen använda
uttryckssättet "områden som har stor betydelse i ett nationellt
perspektiv" bör således bytas ut mot uttryckssättet "områden som är
av riksintresse".

Den
beskrivna samarbetsordningen när det gällt att precisera områden som är av
riksiniresse och att avgränsa områden med geografiska riktlinjer har fungerat
tillfredsställande. Den bör därför vara väl ägnad att tillämpa även i
förhållande till de bestämmelser som jag kommer att föreslå.

I
de delar som bestämmelserna i NRL motsvarar nu gällande riktlinjer finns som
sagts redan i stort sett det material som behövs för att beslutsmyndigheter
skall kunna ta ställning till konkurrensfrågor om mark- och vattenanvändningen.
För de bestämmelser som innebär en ändring av riktlinjerna måste myndigheterna
naturligtvis se över och komplettera underlagsmaterialet för bestämmelsernas
tillämpning.

Av
betydelse i sammanhanget är emellertid att NRL avses få ett vidare
tillämpningsområde än riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Jag syftar då
på att riktlinjerna tar sikte enbart på hushållning med mark- och vattenområden
av riksintresse, medan bestämmelserna i NRL skall reglera även hushållningen
med mark- och vattenområden i övrigt. De utredningsinsatser som på grund härav
kan behövas för att bredda underlagsmaterialet blir dock enligt min mening inte
mer omfattande än att de kan klaras med nuvarande resurser. Det beror pä att
det material som de statliga myndigheterna har tagit fram för att belysa
riktlinjernas tillämpning innehåller en bredare behandling av hushållningsfrågorna
än vad som direkt föranleds av riktlinjerna. Även i övrigt finns det hos
sektormyndigheterna utredningar och program för olika verksamheter och områden,
som kan läggas till grund för tillämpningen av NRL.

Som
några remissinstanser har påpekat saknas det dock på vissa områ

den tillräckliga kunskaper för att göra de nödvändiga avvägningarna i

hushållningsfrågor. Jag skall återkomma till vissa sådana kunskapsfrågor

när jag har gått igenom mitt förslag till hushållningsbestämmelser och då

redovisa vissa områden där jag anser att utredningsinsatser bör göras

ganska omgående. I övrigt vill jag framhålla - i likhet med vad som sägs i

promemorieförslaget - att det inte så mycket är fråga om att ta fram helt

nya utredningar och kunskapsunderiag i anslutning till NRL utan snarare

att ställa samman redan befintligt material på ett sådant sätt att det kan

tillgodogöras i mål och ärenden om ianspråktagande av naturresurserna.

Nytt kunskapsmaterial kommer fram successivt. Det viktiga är att besluts

fattarna fär tillgång till och kan använda det material som finns framtaget.

Fortsatt utrednings- och programarbete hos sektormyndigheterna bör na

turiigtvis bedrivas på ett sådant sätt atl materialet kan nyttiggöras vid

tillämpningen av NRL. Det bör vara en fråga för regeringen att genom

28 föreskrifter se till att de statliga
sektormyndighelernas arbete får en sådan

inriktning.

Länsstyrelsernas roll
m.m.

I
den fysiska riksplaneringen har länsstyrelsen rollen som samordnare av statens
intressen i frågor som rör användningen av mark- och vattenområden inom länet.
Erfarenheterna är goda av länsstyrelsernas insatser som samordnare och
förmedlare av kunskaper om användningen av fysiska resurser. Jag föreslår att
länsstyrelsen även i NRL får denna samordningsroll. Del bör också ankomma pä
länsstyrelsen att ställa samman utredningar, program och annat
planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med naturresurser och
som finns hos statliga myndigheter. Sådant planeringsunderlag bör länsstyrelsen
vara skyldig att på begäran ställa till förfogande för de myndigheter som skall
tillämpa NRL.

Samhällets
intressen i användningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt
företräds i stor utsträckning också av kommunerna. Som har redovisats tidigare
har det under arbetet med den fysiska riksplaneringen skett en betydande
utveckling av den kommunala fysiska planeringen. Kunskapsmaterialet
beträffande mark- och vattenfrågor av riksintresse har i allt väsentligt kommit
till uttryck i den kommunala översiktsplaneringen. Kommunöversikterna har
visat sig vara väl lämpade för att konkretisera riksdagens riktlinjer för
hushållningen med mark och vatten och ger ofta ett gott underlag och god
vägledning för beslut i konkreta ärenden som rör markanvändningen.

De kommunala
översiktsplanerna har som tidigare nämnts kommit till genom ett samspel mellan
staten och kommunerna, där nationella och lokala markanvändningsintressen har
samordnats. Det är naturligtvis av stort intresse för kommunerna att på ett
tidigt stadium i planeringsprocessen klara ut markanvändningsfrågorna,
särskilt sådana som har nationell räckvidd där staten kan ha ett intresse att
påverka kommunernas planering. Kommunernas fysiska planer kommer enligt min
uppfattning även i fortsättningen att vara de mest betydelsefulla källorna för
att bedöma frågor om lämplig mark- och vattenanvändning i konkreta ärenden.

Prop. 1985/86:3

PBL och en
naturresurslag — kommunernas roll

Mitt förslag: Kommunernas
roll vid tillämpningen av NRL följer av PBL. Översiktsplanen enligt PBL används
som instrument för att belysa samhällets - dvs. statens och kommunens - syn pä
vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om
användningen av mark- och vattentillgångarna. Ståndpunktstagandena i översiktsplanen
skall utgöra underlag för tillämpningen av NRL:s bestämmelser i mål och ärenden
enligt de lagar som anknyts till NRL.

Genom detaljplan eller
områdesbestämmelser kan tillämpningen av NRL läggas fast med bindande verkan
för efterföljande markanvändningsbeslut.

Kommunerna
skall vara skyldiga att på begäran tillhandahålla planer enligt PBL och
planeringsunderlaget till dessa åt de myndigheter som skall tillämpa NRL.

29

Prop. 1985/86: 3 Promemorieförslaget:
Förslaget i promemorian bygger på de övervägan-

den
som jag redovisade i samband med beslutet atl remittera förslaget till PBL lill
lagrådet och överensstämmer med mitl förslag (se promemorian s. 111-125).

Remissinstanserna:
De remissinstanser som har tagit upp frågan om sambandet mellan PBL och en
naturresurslag tillstyrker i allmänhet de överväganden och förslag som
promemorian innehåller. Några remissinstanser har ifrågasatt om kommunerna har
sådan kompetens att de kommunala planerna kan läggas till grund för
efterföljande beslut utan att planerna kontrollerats och godkänts av
länsstyrelserna. Åtskilliga instanser, bl. a. planverket, delegationen för
samordning av havsresursverksamheten och flera kommuner stryker särskilt under
att översiktsplanen bör spela en central roll för tillämpningen av den
föreslagna naturresurslagen. Ett par remissinstanser anser atl frågan om
kommunens roll när översiktsplanen inte ger underlag för avvägningar i mål och
ärenden bör belysas ytteriigare. Näringslivets byggnadsdelegation förklarar sig
befara atl översiktsplanen kommer att bli styrande och påpekar att riskerna
för en kommunal låsning och bundenhet vid föråldrade prioriteringar är
avsevärda med en sådan styrande översiktsplanering. Från några håll har begärts
atl en kommande proposition om PBL bör innehålla regler om standardnivån för
den första översiktsplanen. Några länsstyrelser har efterlyst bättre
möjligheter för länsstyrelserna att ingripa i planfrågor som berör regionala
intressen.

Skälen
för mitt förslag: Jag vill inledningsvis erinra om 2 kap. 2§ i PBL-förslaget
där det föreskrivs att vid planläggning och vid prövning av bygglov och
förhandsbesked inte bara PBL utan också NRL skall tillämpas. Kommunernas
fysiska planer enligt PBL kommmer bl. a. på grund härav att spela en viktig
roll som underiag för tillämpningen av NRL. Som vidare följer av förslaget till
PBL skall statens inflytande över kommunernas beslut i markanvändningsfrågor
begränsas väsentligt i jämförelse med gällande byggnadslagstiftning. Kommunerna
skall själva besluta om planer. Statens möjligheter att ingripa mot
planbesluten i sak inskränks enligt PBL-förslaget till frågor som rör
hushållningen med mark- och vattenområden av riksintresse, till mellankommunala
frågor och till frågor som rör hälsa och säkerhet. Genom sin planläggning
enligt PBL avses således kommunen få ett företräde när det gäller att bestämma
om markanvändning av betydelse för bebyggelseutvecklingen i kommunen. Kommunernas
tillämpning av NRL i sådana markanvändningsfrågor bör mot den här bakgrunden
vägleda även statliga myndigheters beslut.

Jag
vill vidare erinra om att avgränsningen av de hushållningsfrågor som skall
anses vara av riksintresse och som av den anledningen kan utgöra en grund för
staten att ingripa i kommunens planläggning och beslul om bygglov och
förhandsbesked, i förslaget till PBL har förutsatts ske genom regler i NRL. De
åsyftade reglerna är de som avses ersätta riktlinjerna i den fysiska
riksplaneringen. Dessa regler får därmed en i viss mån annan roll än den som
riktlinjerna har spelat. Jag återkommer till detta men vill redan här nämna att
riktlinjerna bl. a. på grund härav bör ändras i vissa

30 avseenden i samband med lagregleringen.

Mot
bakgrund av den betydelse PBL-planer avses få för tillämpningen Prop,
1985/86; 3 av NRL, finns det skäl att här återknyta till PBL-förslaget och
beskriva hur PBL-planerna är tänkta att inverka pä efterföljande beslut som rör
mark-och vattenanvändningsfrågor. Jag kommer ocksä att belysa översikiplanens
funktion som utredningsinstrument.

Detaljplan
och områdesbestämmelser

De
planformer i PBL-förslaget som har rättsverkningar - detaljplan och
områdesbestämmelser - styr efterföljande beslut enligt PBL pä så sätt alt det
råder förbud att t. ex. meddela bygglov i strid mot detaljplan eller
områdesbestämmelser. Mindre avvikelser får dock medges om avvikelserna är
förenliga med syftet med planen eller bestämmelserna.

Detaljplan
skall enligt 5 kap. 1 § PBL användas för prövning av markens lämplighet för
bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns uiformning.

Områdesbestämmelser
kan enligt 5 kap. 16 § i PBL-förslaget antas för att inom ett visst område, som
inte omfattas av detaljplan, säkerställa syftet med översiktsplanen eller
tillgodose ett riksintresse enligl NRL. Flertalet av de frågor som kan regleras
genom områdesbestämmelser gäller bebyggelse och bebyggelsemiljö. Av särskilt
intresse i förevarande sammanhang är att man genom områdesbestämmelser kan
lägga fast grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för olika
ändamål.

Enligt
PBL-förslaget är det, som jag nyss har nämnt, kommunen själv som antar
detaljplaner och områdesbestämmelser. Statens möjligheter att ingripa är i
huvudsak begränsade till frågor av nationellt eller mellankommunalt intresse
och till sådana fall där elt genomförande av planen eller bestämmelserna kan
medföra risker från hälsoskyddssynpunkt eller olycksfallsrisker. När en kommun
beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser
och beslutet inte kan anses tillgodose de intressen som staten sålunda skall
bevaka, kan länsstyrelsen med stöd av 12 kap. PBL besluta atl pröva kommunens
beslut och vid behov även upphäva beslutet i dess helhet eller, om kommunen har
medgett det, i en viss del.

När
beslut alt anta detaljplan eller områdesbestämmelser har vunnit laga krafl, har
således det allmännas intressen, såväl statliga som kommunala, klarats ut i de
frågor som planen eller bestämmelserna behandlar. De avvägningar som kan ha
föranletts av enskildas motstående intressen har också klarats ut.

Som
jag nyss nämnde får lov enligt PBL - t. ex. bygglov - i princip inte strida mot
detaljplaner eller områdesbestämmelser. I förslaget till PBL har förutskickats
(5 kap. 36 §) att inte heller beslut enligt speciallagar skall få strida mot
sådana planer och bestämmelser. Förslag till sädana följdändringar i annan
lagstiftning som föranleds av bl. a. PBL-förslaget har som jag tidigare nämnt
remitterats till lagrådet.

Områdesbestämmelser
kommer regelmässigt att anknyta till kommunens översiktsplan, och det normala
torde bli att man i översiktsplanen också kommer att redovisa behovet av
detaljplanering.

31

Prop. 1985/86:3
Översiktsplan

Enligt
1 kap. 3 § PBL skall varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela
kommunen och som i stort skall ange hur mark- och vattenområden är avsedda att
användas och hur bebyggelseutvecklingen bör ske.

I
korthet har i den allmänna motiveringen till PBL-förslaget syftena med
översiktsplanen angetts vara

att
med ledning av PBL:s allmänna bestämmelser ange grunddragen i användningen av
mark- och vattenområden samt riktlinjer för bebyggelseutvecklingen som en del
i och en förutsättning för den övergripande långsiktiga kommunplaneringen

atl
redovisa behandlingen av områden som är av riksintresse - särskilt som grund
för samråd mellan staten och kommunen om markanvändningen och
tillståndsprövningen

all
där det behövs ge närmare riktlinjer för kommande planläggning,
bebyggelseutveckling och andra miljöförändringar

att
ge kommuninvånare, sakägare och andra intressenler information om
markanvändningen i stort samt inriktningen för avsedda miljöförändringar.

Översiktsplanen
förutsätts behandla de långsiktiga, strategiska frågorna för markanvändning och
byggande och närmast vara av programmässig, vägledande art. Planens uppgift bör
bl. a. vara att ge en samlad information om hur kommunfullmäktige anser att
PBL:s allmänna bestämmelser för planläggning och bebyggelse i princip bör
tillämpas inom kommunen.

I
översiktsplanen skall kommunen enligt 4 kap, 1 § PBL ange

1. grunddragen
i den avsedda användningen av mark- och vattenområ

den samt riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse

2. hur
kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt lagen

(0000:000) om hushållning med naturresurser m. m.

Det
bör här också sägas att översiktsplanen består av en särskild handling med
riktlinjer saml en eller flera kartor (4 kap. 2 §). Om del är lämpligt kan
riktlinjerna tas in på karta. Till planen skall också fogas en planbeskrivning
som redovisar planeringsförutsättningarna, skälen till den utformning av
planen som har valts samt de åtgärder som kommunen avser att vidta för att
fullfölja planen.

Av
motiven till reglerna om översiktsplan framgår att planen i stort skall kunna
användas för sådana behov som kommunöversikter, markdispositionsplaner och
områdesplaner i dag tillgodoser. Översiktsplanen utgörs av de aktuella
översiktliga fysiska planerna och avser både kommunen som helhet och olika
delområden. Vid behov kan översiktsplanen fördjupas för avgränsade områden.
Formellt sett sker detta genom att planen ändras i de berörda delarna. På det
sättet kan erforderliga nyanseringar göras av föreslagen markanvändning och av
riktlinjer inom begränsade områden.

Av
stort intresse i det här sammanhanget är formerna för upprättande och antagande
av den kommunala översiktsplanen och av ändringar i den, I förslaget till 4
kap. 3 § PBL föreskrivs att samråd angående planförslaget skall ske med
länsstyrelsen, regionplaneorganet och kommuner som berörs av förslaget. Även
andra som kan ha ett väsentligt intresse av försla-32

get skall beredas tillfälle till samråd. Länsstyrelsen har
i PBL-förslaget Prop. 1985/86; 3 getts en särskild roll som samrådspartner.
Enligt 4 kap. 5 § skall länsstyrelsen sålunda dels ge råd om tillämpningen av
2 kap. PBL, dvs. om de grundläggande kraven för planering och
tillståndsprövning och verka för att områden som enligt NRL är av riksintresse
får en användning som stämmer överens med bestämmelserna i den lagen, dels
verka för att sädana frågor om användningen av mark- och vattenområden som
angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt och dels ta till
vara statens intressen.

Man kan konstatera att förfarandet vid upprättande av
översiktsplan är uppbyggt så att olika intressenter i etl tidigt skede skall få
möjligheter att påverka planens utformning, vilket bör ge goda möjligheter till
samförståndslösningar. Det underlagsmaterial som länsstyrelsen har och som kan
ha betydelse för planens utformning och genomförande skall länsstyrelsen ställa
till kommunens förfogande. Den roll som länsstyrelsen, enligt vad som har sagts
tidigare, bör ha som samordnare av statliga och andra intressen som rör
hushållningen med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt har särskilt
poängterats också i förslaget till PBL.

Översiktsplanens innehåll m.m.

Hur bestäms då innehållet i kommunens översiktsplan?
Översiktsplanen är en kommunal plan och skall främst redovisa de kommunala
angelägenheter som anges i PBL. Planen kommer därmed i första hand att behandla
mål och riktlinjer för en lämplig bebyggelseutveckling i kommunen. I planen
kommer sannolikt också att finnas redovisningar av kommunens syn på sådana
markanvändningsfrägor som direkt eller indirekt har betydelse för
bebyggelseutvecklingen. Man kan emellertid förvänta att kommunerna kommer att
använda översiktsplanen även för att redovisa sin syn på frågor om användning
av marken, vattnet och den fysiska miljön i vidare mening än som följer av
enbart bebyggelseutvecklingsfrågor.

Översiktsplanen kommer således i stor utsträckning att
handla om hur olika mark- och vattenområden avses bli disponerade. När planen
utformas skall - som jag nämnde tidigare - inte bara bestämmelserna i PBL utan
också NRL tillämpas (2 kap. 2 § PBL). Till grund för planens rikllinjer om
användningen av marken och vattnet skall alltså läggas de hushållningsbestämmelser
som kommer att finnas i NRL.

För att kommunen skall kunna besluta riktlinjer för
bedömningen av bebyggelsefrågor måste naturligtvis
markanvändningsförutsättningarna i kommunens olika delar utredas och bedömas.
När det gäller hushållningskrav inom sådana omräden som i NRL kommer att anges
vara av riksintresse har kommunen direkt ålagts att i översiktsplanen redovisa
hur den avser att tillgodose dessa krav.

Även om kommunen begränsar redovisningen av sin syn på
markan

vändningen till atl avse bebyggelsefrägor, kommer översiktsplanen med

redovisningen av planförulsältningar, planeringsunderlag m. m. atl vara

användbar som grund även för bedömningar i markanvändningsärenden

som inte hänger omedelbart ihop med bebyggelsefrågorna. Man torde 33

3 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 3

Prop.
1985/86: 3 dessutom kunna utgå från att kommunen och länsstyrelsen, i samband
med upprättandet av översiktsplanen eller ändring av den, även diskuterar
redovisningar i planen av sådant material om resurshushållningsfrågor som
ligger vid sidan av bebyggelsefrågorna men som lämpligen bör komma till uttryck
i översiktsplanen.

Som
framgår av den lämnade redovisningen finns förutsättningar för att
översiklsplanen skall kunna utgöra ell bra instrument för att belysa samhällets
syn pä vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut
om användning av mark- och vattentillgångarna.

Översiktsplanens
slutliga innehåll bestäms av kommunen ensam. 1 den mån man under samrådet inte
har kommit överens om utformningen av planen, kan den således tänkas få en
utformning som inte tillgodoser länsstyrelsens synpunkter. Innan kommunen antar
planen skall planförslaget ställas ut för granskning. Om förslaget inte
tillgodoser de krav som länsslyrelsen har framfört under samrådet, bör
länsstyrelsen vid utställningen till att börja med överväga vilka invändningar
som fortfarande har den tyngden att länsstyrelsen enligt sin tillsynsfunktion är
skyldig att påtala dem.

Detta
innebär att länsstyrelsen, när det gäller sakinnehållet, skall granska om
planförslaget

1. tillgodoser
riksintressen enligl NRL

2. innebär
alt markanvändningsfrägor som angår två eller flera kom

muner har samordnats pä ett lämpligt sätt samt

3. innebär
att en viss bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de

boendes och övrigas hälsa eller till behovel av skydd mot olyckshändelser.

Länsstyrelsens
erinringar skall slällas samman i ett granskningsyttrande till kommunen (4 kap.
9 §). Om länsslyrelsen inte har haft några erinringar i de angivna avseendena,
innebär PBL-systemet att kommunen skall kunna räkna med att staten inte kommer
att anföra några invändningar när de frågor som behandlas i översiklsplanen
senare fullföljs genom atl kommunen antar delaljplaner eller fattar beslut av
annat slag.

Som
jag sade tidigare har vissa länsstyrelser krävt bättre möjligheter att agera i
regionala frågor gentemot kommunerna. Kravet hör snarast hemma i behandlingen
av PBL, men jag vill här något beröra frågan. Enligt min mening är de regionala
frågorna en form av mellankommunala frågor som länsstyrelsen enligt PBL har att
särskilt bevaka. Det åligger således länsstyrelsen att vid samråden med
kommunerna om fysiska planer ta upp och belysa de regionala frågorna och vid
behov också diskutera dem med de olika kommuner som kan ha intresse i frågan. I
den mån de berörda kommunerna är ense om att en regional fråga i en kommun kan
lösas på visst säll, finns det normall inte något skäl för länsstyrelsen att
driva den regionala frågan i en riktning som strider mot de berörda kommunernas
vilja.

Länsstyrelsens
granskningsyttrande skall fogas till planen (4 kap. 2§). 1

de fall kommunen antar en
översiktsplan mot vilken länsstyrelsen riktat

krilik i sitt granskningsyttrande,
får myndigheter, allmänhet m.fl., som har

intresse av planen,
därigenom vetskap om att det råder olika meningar om

34 hur allmänna intressen skall tillgodoses i ett visst område.

Som
antytts i departementspromemorian ankommer det på länsstyrelsen Prop. 1985/86;
3 att agera med hjälp av de medel som PBL ger, om en kommun antar en
översiktsplan som pä ett oacceptabelt sätt avviker frän länsstyrelsens
granskningsyttrande. Länsstyrelsens möjligheter i det avseendet är atl med stöd
av 12 kap. 1 och 4 §§ PBL förordna om prövning av efterföljande beslut om
detaljplan, områdesbestämmelser eller bygglov, om beslutet strider mol
länsstyrelsens uppfattning i frågor som länsstyrelsen är satt atl bevaka.
Länsslyrelsen kan också — utan att avvakta ett sådant efterföljande beslut -
med hänvisning till 12 kap. 6§ PBL, hos regeringen begära föreläggande för
kommunen alt inom viss tid anta en detaljplan eller områdesbestämmelser med etl
visst innehåll. Initiativ till ett sådant föreläggande kan naturiigtvis också
tas av andra myndigheter. Planföreläggande enligl 12 kap. 6§ PBL kan dock
endast komma i fråga om det behövs för att tillgodose nationella eller
mellankommunala intressen.

Underlåter
länsslyrelsen eller andra statliga myndigheter atl agera mot kommunala
översiktsplaner, får del enligt min mening uppfattas som att man från statens
sida accepterar kommunens ståndpunkt i de frågor som styrs enligt PBL.

Genom
den nu beskrivna ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna när det
gäller att bedöma den från allmän synpunkt lämpliga utvecklingen i fråga om
mark- och vattenanvändningen blir det naturligtvis betydelsefullt vilka
hushållningsfrägor som är av riksintresse och som länsstyrelsen således skall
självmant bevaka för statens räkning.

I
frågor om användningen av mark- och vattenområden för ändamål som sammanhänger
med bebyggelseutvecklingen är det kommunens ansvar att med tillämpning av bl.
a. bestämmelserna i NRL självständigt bedöma vad som utgör en från allmän
synpunkt lämplig utveckling. Även om man kan utgå från att länsstyrelsen, i
enlighet med vad som tidigare sagts om dess roll i planeringsfrågor, kommer atl
kunna bidra med underlag för upprättande av planer, är det självklart att
kommunerna själva i hög grad måste utreda planeringsförutsättningarna och
redovisa dessa i planbeskrivningar.

Den
kommunala översiktsplanen — liksom detaljplaner och områdesbestämmelser - och
det material som utarbetas i samband med att planer upprättas eller ändras
kommer mol den nu redovisade bakgrunden att bli en viktig del i det
utredningsmaterial som läggs till grund för beslut även enligt andra lagar än
PBL. På grund härav bör i NRL föreskrivas en skyldighet för kommunerna atl
tillhandahålla myndigheter som skall till-lämpa NRL de planer enligt PBL och del
planeringsunderlag som kommunerna har tagit fram. Jag vill nämna att
kommunerna redan i dag tillhandahäller prövningsmyndigheterna sådant
planeringsunderlag. Milt förslag innebär alltså inte några kostnadsökningar
för kommunerna.

Innan jag går in på
översiktsplanens betydelse för efterkommande be

slut, vill jag ta upp ett par av de tidigare redovisade remissynpunkterna.

Beträffande kommunernas kompetens alt självständigt hanlera planer vill

jag framhålla alt förfarandet för upprättande av planer i PBL är utformat så

att - utöver den utredningskapacitet som finns i kommmunerna - expert-

synpunkter från den statliga sidan skall tillföras planärendena på ett så

tidigt stadium som möjligl. Jag anser alt det i våra kommuner finns tillräck- 35

Prop.
1985/86; 3 lig kunskap för att pä ett klokt sätt ta till vara synpunkter som
tillförs ärendena från olika häll. När det gäller avvägningar om utvecklingen
som berör endast den egna kommunen, anser jag det dessutom självklart att det
är kommunen själv som skall göra avvägningarna utifrån tillgängligt material.
Har en fråga vidare aspekter, finns i PBL ett system för att lösa konflikter
mellan kommuner och mellan staten och kommunerna. Jag vill också skjuta in att
enskilda personer alltid har möjlighet att överklaga de beslut enligt PBL som
får rättsverkan mot dem.

När
det gäller synpunkten att standardnivån för den första översiktsplanen bör
regleras, vill jag framhålla att förhållandena mellan kommunerna varierar
avsevärt och därmed också planläggningsbehoven. Min uppfattning är alt
kommunerna är skickade att själva ta ansvar för att planeringen sköts på ett
tillfredsställande sätt. Jag utgår dessutom från att planverket och
länsstyrelserna kommer att bistå kommunerna med råd hur olika
planläggningsproblem kan lösas. Något behov av att särskilt lagreglera
standarden pä den första översiktsplanen finns enligt min mening inte.

Översiktsplanens
betydelse för efterföljande beslut

Vilken
betydelse fär då översiktsplanen för beslut i enskilda ärenden som rör mark-
och vattenanvändningen? Jag skall först lämna en redovisning av
översiktsplanens verkningar för beslut enligt PBL, och därefter kommer jag att
behandla frågan om översiktsplanens ställning vid prövning av ärenden enligt
annan lagstiftning.

Beslut
enligl PBL

I
områden som inte omfattas av detaljplan skall enligt 8 kap. 12 § PBL bygglov
lämnas om vissa angivna förutsättningar är uppfyllda. I lagtexten anges inte
nägol krav på att den åtgärd för vilken lov söks är förenlig med kommunens
översiktsplan. I stället föreskrivs att åtgärden skall vara lämplig på plalsen
med hänsyn till 2 kap. PBL. Mot bakgrund av atl översiktsplanen skall
upprättas med tillämpning av beslämmelserna i 2 kap. och utgöra underlag för
beslut om användningen av mark och vatten samt om kommunens närmare
planläggning, kommer bygglov i praktiken atl av byggnadsnämnden prövas med
ledning av de uttalanden som kommunfullmäktige i översiktsplanen kan ha gjort
beträffande det område som är aktuellt.

Översiktsplanen
utgör en sammanvägning av olika allmänna intressen. Staten och kommunen har i
de allra flesta fall i stora drag enats om riktlinjerna för den framtida
markanvändningen. Även kommunmedborgarna har haft tillfälle att påverka dessa
riktlinjer som med nödvändighet måste bli ganska grova.

När
beslut fattas om planen eller när enskilda ärenden enligt PBL

avgörs, skall inte bara allmänna utan också enskilda intressen beakias. I

motiven till PBL (avsnitt 12.2.4) stryks under att enskilda intressen natur

ligtvis beaktas i översiktsplanen i den mån de är kända vid planarbeiet.

36 Gäller det en ändring av översiktsplanen för ett
begränsat område, där

bebyggelse
inom kort skall ske, är naturligtvis de enskilda intressena bättre Prop.
1985/86; 3

kända
och klarlagda än annars. För del mesta vet dock planerare och

politiker
inte mycket om vad alla fastighetsägare har för avsikter inom den

närmaste
framtiden. Inte heller kan översiktsplanen normall tänkas ta en

entydig
ställning till detaljfrågor, l.ex. lämpligheten av alla enstaka nya

byggnader.
Mot den här bakgrunden konstateras i motiven, att det är försl

när
den enskilde ansöker om att t. ex. få bygga ett hus, som den förutsatta

avvägningen
mellan allmänna och enskilda intressen kan göras pä ett

meningsfullt
och slutligt sätt.

Översiktsplanens
ställning för efterföljande beslut enligt PBL kan beskrivas sä, att de
beslutande organen pä kommunal och statlig nivå skall se riktlinjerna i
översiktsplanen som den allmänna sektorns samlade rekommendationer, som är
grundade huvudsakligen på de allmänna bestämmelserna i 2 kap. Översiktsplanen
är ett beslutsunderlag som kan ge förhandsupplysningar om vilka allmänna
intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om markanvändningen. I
motiven till PBL-förslaget utvecklade jag den frågan på följande sätt (avsnitt
12.2.4):

Om
någon t. ex. vill bygga inom ett område där översiktsplanen anger att
bebyggelse bör få tillkomma, medför inte denna angivelse i och för sig att
bygglov skall meddelas. En närmare prövning måste göras av den byggandes
önskemål, främst om den plats där bebyggelsen avses ske — i sig och med hänsyn
till omgivningen - är lämplig för detta ändamål. Om översiktsplanen i stället
anger, att ytterligare bebyggelse inte är lämplig inom området, mäste pä
motsvarande sätt gälla att bygglov inte kan vägras enbart genom en hänvisning
till riktlinjen i översiktsplanen. Byggnadsnämnden mäste i detta fall
noggrannt pröva förefintligheten och tyngden av det allmänna intresse som
kommer lill uttryck i översiktsplanen i den aktuella delen och om intresset
verkligen skulle motverkas genom den sökta åtgärden. Kanske ligger
byggnadsplatsen i utkanten av ett stort, någol oklart avgränsat skydds- eller
bevarandeområde. Det är inte säkert att syftet med riktlinjen har samma tyngd
inom hela området. Det kan också vara så att byggnader av ett visst slag eller
för ett särskilt ändamål väl kan förenas med det angivna allmänna intresset.

Vilken
betydelse som översiktsplanen får som underlag för beslut i enskilda ärenden
blir mot den här bakgrunden också i hög grad beroende av hur konkret och
nyanserat planen är utformad.

Som
jag tidigare nämnde kan det uppkomma fall där kommunens och länsstyrelsens
uppfattningar skiljer sig i fråga om den lämpliga utformningen av
översiktsplanen. Av länsstyrelsens granskningsyttrande skall då framgå om den
situationen råder. I dessa fall får inte den enskilde och byggnadsnämnden någon
samlad vägledning om hur 2 kap. PBL och därmed också NRL bör tillämpas.

En osäkerhet av det här
slaget kan naturligtvis bli besvärande för såväl

enskilda som beslutsmyndigheterna. I motiven till PBL uttalade jag (av

snitt 12.2.4) att byggnadsnämnden i de nu avsedda fallen bör ta initiativ till

planläggning genom detaljplan eller områdesbestämmelser, om ett flertal

ansökningar aktualiseras inom ett område där delade meningar råder om

hur de allmänna intressena skall tillgodoses. Genom sådana initiativ kan 37

Prop.
1985/86; 3 med stöd av bestämmelserna i 12 kap. PBL om stallig konlroll
beträffande områden av riksintresse m.m. slutligt avgöras vilken uppfattning -
kommunfullmäktiges eller länsstyrelsens - som skall gälla.

Beslut
enligl annan lagsliftning än PBL

När
jag vid föredragningen av PBL-förslaget behandlade allmänna principer för
samordningen mellan PBL och annan lagstiftning (avsnill 21), anförde jag
belräffande översiktsplanens effekter bl. a. att den starka ställning som
kommunerna föreslås få i sådana markanvändningsfrägor som kan styras med stöd
av PBL, naturligtvis inte utan vidare fär brytas genom atl tillstånd med stöd
av annan lagstiftning lämnas till verksamheter m. m. som är helt oförenliga med
kommunens planering för bebyggelse och därmed sammanhängande frågor. Jag
anförde ocksä att det synsätt som jag hade redovisat ifråga om översiktsplanens
betydelse för beslul enligt PBL, i allt väsentligt borde kunna anläggas även pä
beslut enligt annan lagstiftning.

Jag
har tidigare lämnat en redogörelse för ansvarsfördelningen mellan staten och
kommunerna när det gäller bestämmandet i bebyggelsefrågor och för de effekter
som detaljplaner och områdesbestämmelser avses få på beslut enligt annan
lagstiftning än PBL. När det gäller effekterna av kommunens
ståndpunktslaganden i översiktsplanen vill jag erinra om att översiktsplanen
skall tjäna som underlag för beslut enligt PBL. I detta sammanhang är del av
särskild betydelse att de bestämmelser som skall tillämpas vid upprättande av
översiktsplanen och vid ändring av den, skall utgöras bl. a. av de
hushållningsbestämmelser som kommer att finnas i NRL. Som jag har utvecklat
tidigare är en av de grundläggande idéerna med en central lag om hushållning
med naturresurser att man skall få gemensamma utgångspunkter för att bedöma
mark- och vattenanvändningsfrågor vid tillståndsprövning enligt olika lagar
och därigenom ocksä uppnå samordningsvinster. Eftersom översiklsplanen skall
upprättas med tillämpning av NRL:s regler, kan den tjäna som underlag även för
tillämpningen av NRL i mål och ärenden enligt andra lagar än PBL.

Frågan
om bebyggelseutvecklingen i en kommun är i stort avgörande för strukturen också
på markanvändningen i övrigt i kommunen. Kommunens ståndpunktslaganden i
bebyggelsefrågor sådana de kommer till uttryck i översiktsplanen bör säledes fä
stor betydelse för de avvägningar som statliga myndigheter har att göra med
stöd av NRL och annan lagstiftning. Som också konstateras i förslaget till PBL
kommer ett dokument av översiktsplanens karaktär - även om det inte är bindande
vare sig för myndigheter eller enskilda - i praktiken att få stor betydelse vid
beslut i markanvändningsfrågor, eftersom det redovisar den planerade utvecklingen
i kommunen och har antagits av kommunens beslutande församling.

Det är bl. a. mol denna
bakgrund man skall se den tidigare föreslagna

ordningen för kunskapsförsörjning (avsnitt 2.4) som innebär att översikts

planen i samband med prövningen av mål och ärenden enligt olika special

lagar kommer att spela en viktig roll vid sidan av de sammanställningar av

38 beslutsunderlag som länsstyrelsen och andra
statliga myndigheter, enligt

vad
jag har föreslagit tidigare, bör få i uppdrag att ombesörja.

Jag
framhöll tidigare att översiklsplanen utgör en sammanvägning av Prop.
1985/86:3 olika allmänna intressen i fråga om mark- och vattenanvändningen och
att det, när den enskilde i elt konkret ärende har preciserat sina önskemål,
måste göras en avvägning mellan allmänna och enskilda iniressen.

1
många fall kommer emellertid översiktsplanen inte att ge något närmare svar på
frågan om ett enskilt företag, som inte kräver lov enligl PBL, är förenligt med
en lämplig utveckling frän allmän synpunkt eller inte. Etl par remissinstanser
har begärt en belysning av kommunens roll i sädana fall. Jag vill med anledning
härav framhålla att den berörda kommunen genomgående bereds tillfälle att avge
yttrande i mål och ärenden enligt de lagar som bör anknytas till NRL. Kommunens
uppfattning kommer således regelmässigt prövningsmyndigheterna till del. Vilken
betydelse det kommunala yttrandet tillmäts blir även i dessa fall beroende av
hur väl underbyggt yttrandet är.

När
jag behandlade frågan om kunskapsförsörjning påpekade jag att kommunerna i sin
översiktsplan kan komma att belysa och lägga synpunkter även pä sädana frågor
som inte har omedelbart samband med bebyggelseutvecklingen. I sädana fall kan
kommunens ståndpunktslaganden inte tillmätas samma tyngd som när det gäller
bebyggelsefrågorna. Rör det sig om bedömningar av en lämplig lokal utveckling
från allmän synpunkl som står mot enskilda intressen, bör det emellertid i
första hand vara kommunens och inte statliga företrädares uppfattning som vägs
mot det enskilda intresset.

När
det gäller ståndpunktslaganden i översiktsplanen om hur kommunen avser att
tillgodose nationella intressen torde det normala bli att länsstyrelsen och
kommunerna enats om översiktsplanens innehåll. I dessa fall finns normall inie
anledning för tillståndsprövande myndigheter att frångå de avvägningar som
framgår av översiktsplanen. Jag vill emellertid erinra om att regeringen — även
om länsstyrelsen och kommunen är överens om översiktsplanens utformning — har
möjlighet att ingripa genom planföreläggande enligt förslaget till 12 kap. 6§
PBL om planen enligt regeringens uppfattning inte på ett tillfredsställande
sätt tillgodoser nationella intressen.

2.5 Regeringsprövning av vissa industrianläggningar

Vid
1972 års beslut om fysisk riksplanering infördes bestämmelser om
regeringsprövning av viss industriell eller liknande verksamhet i 136a§
byggnadslagen (1947: 385, 136a§ ändrad senast 1983:517). Prövningen var avsedd
alt utgöra ell led i genomförandel av den fysiska riksplaneringens riktlinjer.
Senare har frågor om hushållning med energi och träfiberrävaror förts in i
paragrafen.

Propositionen om PBL
innehåller ingen motsvarighet till 136a§. En

motsvarighet till en del av paragrafen har emellertid tagits in i 4 kap. i det

till lagrådet remitterade NRL-förslaget. Jag återkommer till mitt förslag i

den delen och med en redovisning av remissutfallet (avsnitt 6). Redan nu

vill jag emellertid anmäla att jag inte ansluter mig till lagrådets förslag att
4

kap. NRL skall brytas ut till en särskild lag. 39

Prop.
1985/86:3 2.6 Uppläggningen av en naturresurslag

Mitt
förslag: NRL bör bestå av fem kapitel med följande huvudsakliga innehåll:

1
kap. med bestämmelser om lagens
inrikining och tillämpningsområde

2
kap. med de grundläggande
bestämmelser som behövs för atl främja en lämplig användning av mark- och
vattenresurserna saml bestämmelser om den särskilda hänsyn som skall tas vid
markanvändningsbeslut inom områden som av olika skäl är av riksiniresse - en
motsvarighet til! de verksamhetsanknutna riktlinjerna i den fysiska
riksplaneringen

3
kap. med bestämmelser som
ersätter de geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen

4
kap. med bestämmelser som
motsvarar en del av 136 a § byggnadslagen och som föreskriver
regeringsprövning av viss industriell eller liknande verksamhet

5
kap. med beslämmelser om vissa
tillämpningsfrågor m. m.

Promemorieförslaget:
Överensstämmer med mitt förslag (se promemorian s. 51).

Remissinstanserna:
Den i departementspromemorian föreslagna upp läggningen av NRL har accepterats
av remissinstanserna.

3 Grundläggande hushållningsbestämmelser

Sammanfattning

o
NRL innehåller en grundläggande bestämmelse om avvägningar i fråga om den
framtida användningen av marken och vattnet. Bestämmelsen uttrycker att mark-
och vattenområden skall användas för det eller de ändamål som områdena är mest
lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge samt föreliggande behov.
Företräde skall ges sådan användning som främjar en från allmän synpunkl god
hushållning.

o
I NRL föreskrivs atl stora mark- och vattenområden, som inte alls eller endast
obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön,
sä långt möjligl skall skyddas mol åtgärder som påtagligt kan påverka områdenas
karaktär. Det föreskrivs också att mark- och vattenområden som är särskill
känsliga från ekologisk synpunkl så långt möjligl skall skyddas mot åtgärder
som kan skada naturmiljön.

o
Brukningsvärd jordbruksmark får las i anspråk för bebyggelse eller anläggningar
endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och delta
behov inte kan tillgodoses på elt från allmän synpunkt tillfredsställande sätt
genom att annan mark tas i anspråk. Skogsmark som har betydelse för
skogsnäringen skyddas så långt möjligt mot åtgärder som kan påtagligt försvåra
ett rationellt skogsbioik.

40

o
De mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller Prop.
1985/86; 3 yrkesfisket eller för vattenbruk skyddas genom NRL så långt möjligt
mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande. Sådana omräden
som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket ges ett särskilt
starkt skydd.

o
I NRL las in bestämmelser till skydd för mark- och vattenområden som har
belydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller
kulturvärden eller med hänsyn lill friluftslivet. Sådana omräden skall så långt
möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön.
Behovet av områden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskill
uppmärksammas. Bestämmelserna ger etl särskilt starkt skydd för områden som är
av riksintresse för naturvärden, kulturminnesvården eller friluftslivet.

o
I NRL införs bestämmelser som innebär att mark- och vattenområden som innehåller
värdefulla ämnen eller material så långl möjligt skall skyddas mol åtgärder som
kan hindra eller påtagligt försvåra utvinning av fyndigheterna. Ett särskilt
starkt skydd införs för områden som innehåller sådana fyndigheter av ämnen
eller material som är av riksintresse.

o
Mark- och vattenområden som på grund av sin beskaffenhet eller sitt läge är
särskilt lämpade för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion,
energidislribulion, kommunikationer, vattenförsörjning och avfallshantering
skyddas så långt möjligt mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten
eller utnyttjandet av anläggningarna. Vissa anläggningar av de angivna slagen
är av stor belydelse för landet. Omräden som är lämpade för sådana anläggningar
är av riksintresse och ges genom NRL ett särskilt starkt skydd.

o
Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret skyddas genom NRL
så långt möjligt mot åtgärder som kan hindra eller påtagligt motverka
totalförsvarets intressen. Sådana områden som är av riksintresse därför att de
behövs för totalförsvarets anläggningar ges genom NRL ett särskilt starkt
skydd.

o
I NRL införs en bestämmelse som vid konkurrens mellan flera oförenliga
riksintressen ger företräde åt det intresse som på lämpligaste sätt främjar en
långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Om
ett område eller en del av detta behövs för en anläggning för totalförsvaret,
ges försvarsintresset företräde.

3.1 Utgångspunkter

Allmänt

Som
jag nyss angav bör 2 kap. NRL innehålla grundläggande bestämmelser som skall
tillämpas vid planläggning och prövning av lov enligt PBL och vid prövning av
mål och ärenden enligt vissa speciallagar för atl främja väl genomtänkta
avvägningar mellan olika önskemål alt utnyttja marken, vattnet och den fysiska
miljön i övrigt. Bestämmelserna bör ange vilka allmänna intressen som särskilt
skall beakias vid sådana avvägningar för

41

Prop.
1985/86:3 att en god hushållning skall uppnås. De allmänna intressen som därvid
kommer i förgrunden är, i enlighet med min redogörelse i det föregående, sådana
som har central betydelse för att trygga en uthållig användning av
naturresurserna i vårt land, bevara god natur- och kulturmiljö samt främja ett
ändamålsenligt samhällsbyggande.

I 2
kap. NRL bör till att börja med finnas en motsvarighet lill gällande
bestämmelser om planläggning i 9§ byggnadsstadgan. Dessa tar sikte på att
planläggning enligt byggnadslagen skall främja en frän allmän synpunkl lämplig
utveckling inom det område, som planen skall avse. 19 § byggnadsstadgan anges
bl. a. att hänsyn skall tas till den allmänna samfärdselns,
energihushållningens, försvarets och andra för riket gemensamma behov samt att
områden av betydelse för naturvården och kulturminnesvården om möjligt skall
bevaras.

Samhällsutvecklingen
medför ständigt nya eller förändrade anspråk på . marken, vattnet och den
fysiska miljön i övrigt. Delta måste uppmärksammas när de grundläggande
hushällningsreglerna ulformas. Ett ökat utnyttjande.av inhemska energikällor
kräver t. ex. att mark- och vattenområden reserveras särskilt för detta
ändamål. Utvinning av biomassa och torv liksom utnyttjandet av vindkraft kan
påverka mark- och vattenanvändningen inom relativt stora arealer. Även
omställningen till faslbränslean-läggningar för värme- och elförsörjning och
ökade anspråk som riktas mol kustnära havsområden för energiproduktion och
vattenbruk, innebär att konkurrensen om mark- och vattenresurserna kan komma
all öka. En tillväxt av den svenska och utländska turismen kan medföra dels
ökade anspråk pä bebyggelse och anläggningar för turism och friluftsliv i
fjällvärlden, vid kuster och insjöar och i älvdalar, dels starkare krav pä
bevarande av orörd natur och värdefulla kulturmiljöer. När det gäller
bebyggelseplaneringen inriktas den visserligen i ökad utsträckning pä
förtätning och förnyelse av den befintliga bebyggelsemiljön, men anspråk på nya
markområden och nya lokaliseringsanspräk kan dock förutses från olika verksamheter
som är knutna till våra tätorter.

De
grundläggande hushällningsbestämmelserna bör utformas så atl användningen av
marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt sker på ett sådant sätt att en
god hushållning med naturresurserna säkerställs också i ett långsiktigt
perspektiv.

Jag
har tidigare sagt att erfarenheterna från den fysiska riksplaneringen bör
utgöra grund för uppläggningen av NRL och att riksdagens riktlinjer bör komma
till uttryck i den nya lagen.

Erfarenheterna
av den fysiska riksplaneringen visar att innehållet i gällande riktlinjer
också är väl lämpat atl ligga till grund för utformningen av bestämmelser i NRL
om mark- och vattenområden som är av riksintresse. När riktlinjerna nu skall
omformas till sädana bestämmelser, måste emellertid en översyn och anpassning
göras av dem. så att de passar in i det lagtekniska sammanhang som jag har
beskrivit tidigare.

Huvudsyftet
med den fysiska riksplaneringen är att långsiktigt klara ut

konkurrensen
om mark- och vattenanvändningen mellan olika intressen.

De
av riksdagen beslutade riktlinjerna syftar till att fä till stånd en god

42 hushållning med sådana mark- och vattenresurser som är av gemensamt

intresse
för hela landet. Vissa av riktlinjerna anger hur verksamheter eller Prop.
1985/86; 3 intressen, som det är av nationell betydelse att främja eller styra,
bör behandlas då de står i motsatsställning till någon annan användning av
marken eller vattnet. Dessa s. k. verksamhetsanknutna riktlinjer omfattar
naturvärden, kulturminnesvården, friluftslivet, jordbruket, fisket, rennäringen,
fritidsbebyggelsen och försvaret. Vissa uttalanden finns också om bl. a.
industrin och kommunikationerna. Jag återkommer senare (avsnitt 4) till de
geografiska riktlinjerna.

Flertalet
av de verksamheter och intressen som omfattas av de verksamhetsanknutna
riktlinjerna bör ofta ges en särställning vid avvägningar mellan olika önskemål
atl utnyttja mark och vatten även utanför områden som är av riksintresse. NRL
bör därför mera allmänt ge sädana verksamheter och intressen en prioriterad
ställning. De omräden som är av riksintresse pä grund av att de inrymmer eller
kan inrymma de aktuella verksamheterna eller intressena bör dessutom skyddas
särskilt genom bestämmelser i NRL.

Sedan
riksdagen år 1972 beslutade om riktlinjer för hushållning med mark och vatten
har vissa frågor som då betraktades som mindre belydelsefulla blivit
viktigare. Nya önskemål och behov som behöver uppmärksammas i ett nationellt
perspektiv har också växt fram. Det gäller bl. a. inom energiområdet, för s. k.
infrastrukturella anläggningar och belräffande utnyttjandet av
vattenresurserna — både sötvattnet och havsresurserna. Även skogsbrukets
intressen har uppmärksammats i större utsträckning. Behovet av bestämmelser som
ger ledning för resursutnyttjandet för sådana ändamål bör därför, som ocksä
angetts i promemorieförslaget, övervägas i förevarande sammanhang.

De
förslag till grundläggande hushållningsbestämmelser som jag nu kommer atl
lägga fram överensstämmer i allt väsentligt med förslagen i departementspromemorian.
Som jag redovisat tidigare (avsnitt 2.3) har promemorieförslaget i stort fått
etl positivt mottagande av flertalet remissinstanser. Åtskilliga instanser har
uttalat att promemorieförslaget fyller etl viktigt behov och att de föreslagna
bestämmelserna i huvudsak är lämpligt utformade. Kritiken mot förslaget från
vissa remissorgan avser främst utformningen av enskilda bestämmelser. Jag
återkommer till den kritiken i anslutning till min genomgäng av de bestämmelser
som jag anser bör finnas i NRL.

Fritidsbebyggelse

Bland
de bestämmelser jag kommer att föreslå skall ingå i 2 kap. NRL återfinns
motsvarigheter till de verksamhetsanknutna riktlinjerna utom i fråga om
fritidsbebyggelsen. Mot bakgrund av den centrala plals som frågan om
fritidsbebyggelsen har intagit i 1970-talets arbete med den fysiska
riksplaneringen vill jag, innanjag går närmare in pä de konkreta hushållningsbestämmelserna,
närmare redovisa mina skäl för att inte föreslå någon grundläggande
bestämmelse om fritidsbebyggelse.

I den fysiska
riksplaneringen finns dels uttalanden om frilidsbebyggelse i

de omräden som omfallas av de geografiska riktlinjerna, dels vissa mycket 43

Prop.
1985/86; 3 allmänt hållna riktlinjer i övrigt. Det är en motsvarighet till
dessa allmänt hållna riktlinjer som jag anser inte behövs i NRL. Dessa rikllinjer
innebär att fritidsbebyggelsen bör utvecklas i mer planmässiga former än som
var fallet under 1960-talet och början av 1970-talel. I prop. 1972:111
framhölls alt kravet på en mer planmässig utveckling av fritidsbebyggelsen
utgår från önskemålet atl skillnader i naturtyper och andra förutsättningar för
fritidsbebyggelse samt skillnader i exploateringstryck inom olika delar av
landet skall komma lill uttryck och beaktas i samband med att kommunerna
överväger en lämplig bebyggelseutveckling i sin planering för kommunens olika
delar.

I
samband med ställningstagandena till program- och planeringsskedena i den
fysiska riksplaneringen har riktlinjerna för fritidsbebyggelsens utveckling
förtydligats. I första hand har angetts hur bebyggelsen bör utvecklas inom de
områden som omfattas av de geografiska riktlinjerna med hänsyn till del
huvudsyfte som dessa riktlinjer har, nämligen att så långl möjligt bevara de
stora natur- och kulturvärden samt de särskilda förutsättningar för turism och
friluftsliv som finns inom dessa områden. För övriga delar av landet har
betonats att det finns mycket stora områden som är väl lämpade för utveckling
av fritidsbebyggelse i olika former.

Fritidsbebyggelsens
tillväxt har kunnat följas genom de redovisningar som har gjorts av kommuner
och länsstyrelser inom den fysiska riksplaneringens ram och genom särskilda
inventeringar som statens lantmäteriverk har genomfört. Kommunerna har i
betydande omfattning följt de riktlinjer som statsmakterna beslutat om.
Planmässiga överväganden har kommit till stånd i slor utsträckning genom
riktlinjer för bebyggelseutvecklingen i de kommunöversikter som i princip alla
kommuner har utarbetat och antagit.

Sedan
slutet av 1970-talet har den ändrade samhällsekonomiska situationen med
åtföljande åtstramningar i hushållens ekonomi inneburit att byggandet av
fritidshus har minskal mycket kraftigt. Under är 1980 tillkom enligl
bedömningar som redovisas i betänkandet (SOU 1982:23) Fritidsboende inte mer
än ca 2000 nya fritidshus i landet, vilket kan jämföras med ett tillskott på
25-30000 fritidshus per år när tillväxten var som starkast under 1960-talet.

Del
saknas anledning att tro att förhållanden liknande dem under 1960-talets senare
del och början av 1970-talet skall återkomma. Även om samhälls- och
privatekonomin skulle tillåta en betydligt snabbare tillväxt av bebyggelsen än
f. n., är numera beredskapen i kommunerna god genom de kunskaper om mark- och
vattenresurserna som föreligger och genom de planeringsåtgärder som har
vidtagits under 1970-lalet.

De utredningar som under
de senaste åren genomförts om fritidsboende

och om turism och friluftsliv (SOU 1982:23 Fritidsboende, SOU 1983:43

Områden för turism och rekreation saml SOU 1983:45 Turism och frilufts

liv 2) pekar i den riktningen att åtgärder från samhällets sida i första hand

bör inrikias på att förbättra förutsätlningarna för rekreation och friluftsliv,

så alt åtgärderna kommer de många människorna till del. Atl skapa goda

föitsättningar för en rik fritid i vardagen genom satsningar på närrekrea

tion blir alltmer angeläget. Behovet av alt mark avsätts för sädana ändamål

44 kommerjag att återkomma till.

För
fritidsbebyggelsens del är det ett starkt önskemål att nya former av sådan
bebyggelse i förhållandevis enkla och billiga former kan utvecklas på rimliga
avstånd från permanentbostäderna. Det bör utifrån markhushåll-ningssynpunkt
finnas goda förutsättningar för en sådan utveckling, om naturvårds-,
friluftslivs- och andra motstående intressen beaktas på ett genomtänkt sätt.
Flera kommuner, bl. a. Stockholms kommun, har tagit initiativ till att utveckla
enkel, tätortsnära fritidsbebyggelse.

I mitt anförande till
propositionen om turist- och rekreationspolitiken m.m. (prop. 1983/84: 145)
framhöll jag att det är angelägel alt odlingslotter, koloniträdgårdar och
stadsnära fritidsbebyggelse kommer till stånd i ökad omfattning, men att sådan
bebyggelse och därmed sammanhängande anordningar samtidigt inte bör tillåtas
ta i anspråk värdefulla områden för naturvård och friluftsliv i tätorternas närhet
eller inkräkta på andra viktiga rekrealionsintressen. När det gäller
hushållningen med jordbruksmark framhöll jag som min bedömning att
odlingslotter eller koloniträdgårdar, där huvuddelen av marken används för
odling, bör kunna föriäggas till jordbruksmark utan hinder av gällande
riktlinjer för hushållning med jordbruksmark, om en sådan förläggning i övrigt
bedöms lämplig.

Den
utveckling som beskrivits och den förbättrade planeringsberedskapen i
kommunerna gör att det enligt min mening saknas skäl att i NRL ta in särskilda
bestämmelser om fritidsbebyggelse bland de grundläggande hushällningsbestämmelserna.
Jag återkommer i det följande (avsnitt 4) till behovet av bestämmelser för bl.
a. fritidsbebyggelsens utveckling inom omräden som bör omfattas av geografiska
bestämmelser.

Prop.
1985/86; 3

3.2 Avvägningar vid beslut om användning av mark och
vatten

Mitt förslag: NRL
innehåller en grundläggande bestämmelse om avvägningar i fräga om den framtida
användningen av marken och vattnet. Bestämmelsen uttrycker att mark- och
vattenområden skall användas för det eller de ändamål som områdena är mesl
lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge samt föreliggande behov.
Företräde skall ges sådan användning som främjar en från allmän synpunkl god
hushållning.

Promemorieförslaget:
Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag (se promemorian s, 54 och 55),

Remissinstanserna:
Flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan ansluter sig till
promemorieförslaget. Bl. a. åtskilliga kommuner hävdar att förtydliganden
behövs för att klargöra alt avvägningar skall främja en långsiktigt god
resurshushållning.

Skälen för mitt förslag:
En grundläggande utgångspunkt för planläggning av olika områden enligt
byggnadslagstiftningen är att planläggningen skall ske så att den främjar en ur
allmän synpunkt lämplig ulveckling inom del område som planen skall avse (9§
byggnadsstadgan). Mark skall i princip användas för det ändamål för vilket den
är mest lämpad med hänsyn till

45

Prop.
1985/86:3 läge, terräng- och grundförhållanden samt övriga omständigheter.
Dessa grundregler lillämpas ocksä vid beslut om bebyggelse utanför planlagda
områden. Om det riktas olika anspråk mot ett och samma mark- eller vattenområde
och dessa inte går att förena ges sådana anspråk företräde som främjar en frän
allmän synpunkt lämplig utveckling. Denna grundsyn som har präglat samhällets
styrning av bebyggelseutvecklingen bör nu sätta sin prägel även pä beslut
utanför byggnadslagstiftningens ram som gäller användning av mark- och
vattenområden.

En
bestämmelse av den nu föreslagna innebörden medför bl. a. att de myndigheter
som med tillämpning av NRL skall avgöra mål eller ärenden om ändrad
markanvändning, skall bedöma om den ansökta förändringsät-gärden är av den
arten och avses få en sådan utformning att den påtagligt kan försvåra villkoren
för sådana verksamheter och intressen, vars behov det är ett allmänt intresse
att skydda. Om så är fallet och om tillkomsten av den ansökta åtgärden i sig
själv inte är av allmänt intresse, ligger det oftast i en god hushållning att
se till att åtgärden inte kommer till stånd på den platsen. Ett och samma
område är emellertid inte sällan lämpligl att utnyttja för flera olika
verksamheter samtidigt. I många konkurrenssituationer behöver det inte i första
hand vara fråga om att förhindra en viss verksamhet. Det kan i stället gälla
alt överväga verksamhetens närmare lokalisering inom området eller att ställa
upp sådana villkor för verksamhetens bedrivande eller uiformning att
tillräcklig hänsyn las till det iniresse eller den verksamhet som behöver
skyddas.

I
departementspromemorians lagförslag har tagits in bestämmelser (2 kap. 1 §) som
innebär, atl mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål
vartill de är mest lämpade med hänsyn fill beskaffenhet, läge och föreliggande
behov samt att företräde skall ges sädan användning som främjar en från allmän
synpunkt lämplig utveckling.

Vissa
remissinslanser - kammarkollegiet, naturvårdsverket, länsslyrelsen i
Stockholms län samt Uppsala, Göteborgs och Örnsköldsviks kommuner - anser att
uttrycket föreliggande behov är alltför snävl och inte inkluderar hänsyn till
framtida eller på längre sikt uppkammande behov. För egen del anser jag att
denna kritik inte är befogad. Enligt min mening täcker uttrycket såväl anspråk
på förändringsåtgärder som anspråk på bevarande och skydd av natur- och
kulturmiljö och av pågående användning av marken och vattnet. Den
dokumentation som tas fram av myndigheterna för att belysa NRL:s
hushållningsbestämmelser kommer, tillsammans med kommunernas planer för
bebyggelseutvecklingen i övrigi, att ge uttryck också för långsiktiga behov i
olika avseenden. Uttrycket "föreliggande behov" mäste därvid inrymma
även behovet att reservera mark-och vattenområden för framtida aktiviteter som
anses viktiga för samhällsutvecklingen på lång sikt.

Bl.
a. samerätlsutredningen. Svenska samernas riksförbund och Uppsa

la kommun menar att ordet utveckling inte bör utnyttjas i en beslämmelse

om avvägningar i konkurrensfrågor. Enligt Uppsala kommun har ordet en

otvetydig innebörd av förändring och är säledes inte alls neutralt i samband

med avvägningar mellan bevarande och förändring. Jag delar denna upp-

46 fattning och föreslår atl bestämmelsen i stället
skall uttrycka att företräde

skall
ges sådan användning som främjar en frän allmän synpunkt god hushållning.

Skogsstyrelsen
anser, med hänvisning till sin uppfattning att skogsbruk mera sällan är hell
oförenligt med andra intressen som behandlas i NRL, att det klart bör framgå av
lagtexten atl man normalt bör syfta till en kombinerad användning av mark- och
vattenområden.

Jag delar skogsstyrelsens
uppfattning all en mångsidig användning av mark- och vattenområden ofta är både
möjlig och lämplig. Detta gäller inte bara för skogsområden. Som framhålls i
departementspromemorian ligger ocksä allmänt i en god resurshushållning att slå
vakt om möjligheterna till mångsidig användning av marken, vattnet och den
fysiska miljön i övrigt. Ömsesidig hänsyn behövs i fräga om verksamheter som
bedrivs inom ett och samma område eller i det omedelbara grannskapet. Detta bör
komma till uttryck genom atl det föreskrivs att mark- och vattenområden skall
användas för det eller de ändamål vartill de är mest lämpade. Jag vill här peka
pä vikten av att slå vakt om allemansrätten när det gäller atl utforma planer
och beslut för en effektiv och ändamålsenlig användning av ett område för olika
förekommande intressen.

Sammanfattningsvis
ansluter jag mig således till förslaget i promemorian att NRL bör innehålla en
grundläggande bestämmelse till stöd för avvägningar i fråga om användningen av
marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelsen bör ge slöd för
att i fråga om mark- och vattenanvändningen besluta till förmån för det eller
de ändamål för vilka berörda omräden är rhest lämpade med hänsyn till
beskaffenhet, läge samt föreliggande behov. Bestämmelsen bör också ge stöd för
att ge företräde åt sådan användning som främjar en från allmän synpunkl god
hushållning.

Den nu föreslagna
grundläggande bestämmelsen täcker i princip de särskilda regler om olika
områden och verksamheter som jag kommer att behandla i fortsättningen. Dessa
regler skall ses som förhandsuttalanden om hur avvägningar om användningen av
naturresurserna normalt bör göras i de fall som reglerna behandlar. De
verksamheter och iniressen som tas upp är inte rangordnade sinsemellan. Vid
konkurrens mellan dessa om ett område får - om området inte är av slor
betydelse i ett nationellt perspektiv för en viss verksamhet eller ett visst
intresse - avvägningar göras utifrån den grundläggande avvägningsbestämmelsen.

Prop.
1985/86:3

3.3 Ekologiska utgångspunkter m. m.

Mitt förslag: I
NRL föreskrivs att stora mark- och vattenområden, som inte alls eller endast
obetydligt är påverkade av exploaleringsföretag eller andra ingrepp i miljön,
sä långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka områdenas
karaklär. Det föreskrivs också att mark- och vattenområden som är särskilt känsliga
från ekologisk synpunkt så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som kan
skada naturmiljön.

Promemorieförslaget:
Överensstämmer i sak med mitl förslag (se promemorian s. 55-57).

47

Prop. 1985/86; 3 Remissinstanserna:
Flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan

tillstyrker
promemorieförslaget. Naturvårdsverket anser att bestämmelserna ger etl
förbättrat stöd för atl värna om landskapets ekologiska funktion och alt
miljöskyddet därmed ges en förstärkt ställning. Enligt planverket bör
bestämmelserna kunna bli ett bra slöd bl, a, för att värna om naturområden som
utan att vara unika dock är värdefulla pä grund av läge och funktion i
landskapet. Bestämmelserna bör möjliggöra en ökad hänsyn bäde till flora och
fauna och lill människans behov av en god naturmiljö.

Vissa
kommuner och länsstyrelser i Norriand har riklat krilik mol förslaget till
skydd för stora, opåverkade mark- och vattenområden. Bergs kommun, som torde ge
uttryck ät en vanlig uppfattning bland kommunerna i Norrlands inland, anser
l.ex. all den i promemorian föreslagna bestämmelsen skulle innebära mycket
långtgående konsekvenser för glesbygdskommuner med stora orörda områden.
Enligl kommunen kan det inte vara rimligt att skydda alla hittills orörda
områden mot exploateringsförelag. Inom sädana omräden kan finnas resurser som
kommunerna gärna skulle vilja utnyttja i framtiden, exempelvis för
torvbrytning, gles frilidsbebyggelse etc. Denna typ av beslämmelse
"drabbar" enligt Bergs kommun glesbygdskommuner med slora orörda
ytor, kommuner som kanske mer än många andra är i behov av att snarare hitta
bra möjligheter att utnyttja resurserna i sysselsätlningsskapande syfte än att
lägga ut dem som bevarandeområden. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser det
knappast motiverat alt tillföra nya områden utöver de obrutna Qällomrädena och
angränsande skogsområden i länet som skall skyddas mot exploatering av olika
slag. Länsstyrelserna i Norrbottens och Västerbottens län, liksom bl, a.
Vilhelmina, Gällivare och Sorsele kommuner, intar liknande ståndpunkter.

Flertalet
remissinstanser som kommenterat frågan anser att en bestämmelse om skydd för
ekologiskt känsliga områden har en viktig uppgift att fylla. Skogsstyrelsen
uppfattar bestämmelsen som ett förstärkt skydd för vissa skogsområden både från
skogsproduktions- och naturvårdssynpunkt. Naturvårdsverket påpekar atl många
områden av den lyp som promemorieförslaget avser att skydda, samtidigt har stor
betydelse för den vetenskapliga naturvården. Enligt verkel bör det därför
understrykas att tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen bör bygga på
områdenas ekologiska funktion och sårbarhet. Bl.a. kommittén för bevarande av
genresurser och nordiska genbanken för jordbruks- och trädgårdsväxter
understryker betydelsen av atl genetisk variation bevaras och atl växt- och
djurarter som är beroende av våra mark- och vattenområden bevaras i naturlig
evolution.

Skälen
för mitt förslag: Som jag framhöll när jag tidigare gick igenom

utgångspunkterna för en reform om naturresurshushällningen bör de eko

logiska förutsättningarna beaktas vid alla beslut som rör ianspråktagande

av mark- och vattenområden. Jag vill innanjag går in närmare på skälen för

mitt förslag här erinra om den grundläggande avvägningsregel som jag

föreslog skall inleda 2 kap. NRL. 1 den regeln har hänsynen lill de ekolo

giska förutsätlningarna kommit lill uttryck genom kravet att hänsyn alllid

48 skall tas lill det berörda områdets beskaffenhet
vid beslut om markanvänd-

ningsförändringar.

De
förslag som jag behandlar nu bör således ses som en förstärkning av Prop.
1985/86; 3 de ekologiska hänsynen vid avvägningar mot andra intressen när de omständigheter
som jag angav i mitt förslag är för handen.

Industrisamhällets
utveckling har, som framhålls i promemorian, inneburit stora förändringar i
fråga om markens och vattnets användning. Förändringarna har under
efterkrigstiden skett i snabb takt och varit mera genomgripande än under
tidigare generationer. Urbanisering och förändringar i näringslivels
inriktning tar sig uttryck framför allt i förändringar i tälortsmiljön, men
natur- och kulturlandskapet på landsbygden påverkas också av olika inslag i det
urbaniserade samhället. Det kan gälla trafikleder, kraftledningar, externt
lokaliserade industrier, lager och serviceverksamheter, och det gäller
naturligtvis också olika anläggningar för fritid och rekreation. Som uttryckts
i departementspromemorian har utvecklingen lett till att det framstår som en
viktig tillgäng för samhället — nu och för kommande generationer — alt det
finns kvar större områden som är relativt opåverkade av exploateringsförelag
eller andra ingrepp i miljön och som sålunda inte skärs sönder av stora
trafikleder eller kraftledningar eller är påverkade av buller och andra
miljöstörningar. Atl större, sammanhängande landsbygdsområden kan skyddas från
mera betydande ingrepp och miljöförändringar är av värde bl. a. för jord- och
skogsbruket och för de människor som är verksamma på landsbygden. Ett sådant
skydd bidrar också till att behålla handlingsfrihet i det framtida
resursutnyttjandet. Särskilt angeläget är del naturiigtvis att i de mer
tätbefolkade delarna av Sverige slä vakt om tillgängen på stora, sammanhängande
strövområden som är lämpliga för naturupplevelser och friluftsaktiviteter.

Som
jag tidigare redovisade har åtskilliga remissinstanser varit negativa till atl
ett allmäni skydd för slora relativt opåverkade områden skall gälla i
Norrlandslänen.

Jag
anser för egen del att det är av betydande värde att slå vakt om

handlingsfriheten i resursutnyttjandet inom våra landsbygdsområden, så

väl i de mer tätbefolkade delarna av landet som i våra glesbygdsområden.

Den regel jag här förordar är främst avsedd att tillämpas på exploaterings

företag och andra ingrepp av betydande storlek, l.ex. nyetablering av

industrier eller liknande verksamhet, tätorts- och fritidsbebyggelse av stör

re omfattning med därtill hörande anläggningar, större trafikleder, slörre

ledningsföretag, gruvor och större takter, terminalanläggningar, upplag

och tippar saml farleder och muddringsföretag. Jag återkommer till detta i

specialmotiveringen. Företag av den nu angivna storleksordningen bör

enligt min mening alltid föregås av omsorgsfulla lokaliseringsövervägan

den. För sådana företag för vilka alternativa lokaliseringsmöjligheler slår

till buds, bör om möjligt lokalisering ske till områden som redan är påver

kade av exploaleringsverksamhel, dvs. i anslutning till befintlig samlad

bebyggelse, till befintliga industri- och arbetsområden eller inom korri

dorer i landskapet som redan har tagits i anspråk för trafikleder eller

ledningar. Härigenom kan större sammanhängande landsbygdsområden

skyddas mot ekologiska påfrestningar, bullerstörningar och störningar på

landskapsbilden. Som jag nyss framhöll har detta betydelse för de areella

näringarnas utveckling. Det medför också - som Svenska jägareförbundet 49

4 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 3

Prop.
1985/86; 3 har påpekat - alt de jaktliga och faunistiska intressena får
ett skydd som är välbehövligt.

När
del gäller gruvor, liksom större takter av sten, grus, sand eller torv är
lokaliseringsmöjligheterna av naturiiga skäl i många fall begränsade. Ocksä för
verksamheter av detta slag, som är beroende av lägesbundna naturresurser inom
omräden av det slag som jag här avser, bör största möjliga hänsyn tas lill de
berörda skyddsintressena. Om realistiska alternativ finns för verksamheten i
anslutning till tidigare exploaterade områden bör således dessa i första hand
tillvaratas.

Jag
anser alliså att det i 2 kap. NRL bör finnas en beslämmelse till skydd för
stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är
påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. Jag vill här
nämna att enligt det remitterade lagförslagel endast områden som är påverkade
av exploateringsföretag skall vara undantagna från skydd. Som lagrådet påpekar
kan emellertid även ingrepp som inte kan anses utgöra exploateringsförelag ha
sädan påverkan på ett område att det saknas skäl för atl området skall åtnjuta
nu avsetl skydd. Jag ansluter mig till lagrådets förslag att sådana områden
inte bör omfattas av skyddet. Lagrådet har också tagit upp frågan om innebörden
av begreppet "exploateringsföretag". Jag återkommer till detta i
specialmotiveringen.

Efterkrigstidens
samhällsbyggande och industriella utveckling har lett till en betydelsefull
välfärdsutveckling. Samtidigt har naturmiljön utsatts för betydande
påfrestningar. Vissa föroreningar m. m. som påverkar vårt land har sina källor
i andra länder. De slora utsläppen av försurande ämnen från olika verksamheter
är ett av de allvarligaste miljöproblemen som påverkar markens och vattnets
produktionsförmåga och hotar viktiga ekosystem. Villkoren för den biologiska
produktionen är av många samverkande orsaker särskilt instabila i vissa
områden. Det hänger samman med markens och vattnets beskaffenhet, klimatförhållanden,
tidigare påverkan av försurning eller förgiftning osv. Sådana ekologiskt
känsliga områden kan ibland vara artfattiga och ibland kännetecknas av
mångformighet och arlrikedom. Utvecklingen av olika arter och system i sådana
områden ger information som har betydelse för bedömning också av naturmiljöns
tillstånd i stort och av utvecklingen vad gäller markens och vattnets produktionsförmåga.

I
områden av delta slag är naturliglvis riskerna särskilt stora för att ingrepp i
markanvändningen kan medföra bestående skador i naturmiljön. Som exempel pä
områden som är känsliga för ingrepp kan nämnas delar av de fjällnära skogarna,
urskogarna, som numera upptar endast en halv procent av vår produktiva
skogsmarksareal, skyddsvegetationen vid våra sandkuster samt vissa våtmarker,
sjöar och vattendrag. Detsamma gäller sådana mark- och vattenområden och marina
områden som inrymmer sällsynta eller utrotningshotade växter och djur.

Som
en följd av alt vissa nalurtyper har minskat i omfattning har bl. a. en del
djurarter fått väsentligt sämre livsmiljöer. Vissa arter är direkt utrotningshotade.
De flesta förändringarna i faunan kan hänföras lill människans utnyttjande av
mark och vatten. Bland ryggradsdjuren har i Sverige

50 hittills under 1900-lalet nio arter försvunnit. För närvarande bedöms
15

arter
av däggdjur och fåglar vara akut hotade, medan 24 bedöms som Prop. 1985/86; 3
sårbara och 23 bedöms vara så sällsynta alt även små miljöförändringar kan
innebära risk för utrotning. Om man ocksä räknar in det lägre djurlivet bedöms
över 240 arter som är bundna till skogsmiljön vara utrotningshotade. Härtill
kommer ett stort antal växtarter. Som anges i departementspromemorian fillmäls
de biotoper i jord- och skogsbrukslandskapel som är av särskild betydelse för
faunan som regel relativt liten betydelse vid beslut om exploateringsåtgärder.
Det kan gälla l.ex. rastlokaler, yngelplatser, övervintringsområden och
övernaltningsplatser.

Med
stöd av 14§ naturvårdslagen (1964:822, 14§ ändrad senast 1974:1025) kan växter
och djur fridlysas. Det finns också möjlighet att reglera jakt inom och
tillträde till omräden där djurlivet behöver respekteras särskilt
(djurskyddsområde). Båda regleringsmöjligheterna har utnyttjats i slor
uisträckning. Fridlysning reglerar emellertid i första hand bara allmänhetens
uppträdande och påverkar inte förutsättningarna för ändrad markanvändning genom
exploatering eller andra ingrepp när tillstånd meddelats enligt andra lagar.

Jag
anser det vara angeläget att skyddet förstärks för områden med instabila
produktionsförhållanden och ogynnsamma äterväxtförutsättning-ar, för omräden
som inrymmer växt- och djurarter som är utrotningshotade samt för områden i
övrigt som är särskilt ömtåliga och som samtidigt inrymmer särskilda ekologiska
värden, har betydelse som genbank e.d. Det är ett viktigt led i hushållningen
med våra naturresurser att slä vakt om den genetiska mångfalden i naturen bl.
a. genom att skydda arter vilkas existens är hotad.

Utvecklingen
under senare är när del gäller naturmiljöns tillstånd i värt land visar enligt
min mening att det finns ett starkt behov av skydd för omräden som är särskilt
känsliga för försurning. Detta gäller bl. a. vissa sjöar och vattendrag som
därför bör kunna skyddas mot exploateringsföretag eller andra ingrepp som kan
medföra negativa konsekvenser från ekologisk synpunkt. Även sådana mark- och
vattenområden som skadats genom tillförsel av tungmetaller eller av giftiga
ämnen frän industrier, tätorter eller trafikleder m. m. och som därför blivit
avsevärt mer sårbara behöver ges motsvarande skydd. Det skydd som genom NRL bör
beredas områdena avser naturiigtvis mark- och vattenanvändningsförändringar i
eller i anslutning till områdena. Jag vill framhålla att försurningsfrågan i
ett vidare perspektiv måste lösas i annan ordning.

Som
exempel på områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt vill jag
särskilt nämna de sötvatlenomräden och kuststräckor i vissa regioner, där det
under senare år har kunnat konstateras betydande negativa miljöeffekter till
följd av övergödning och utsläpp av föroreningar från industrier, tätorter och
fritidsbebyggelse. Jag vill erinra om att riksdagen (prop. 1984/85:10, JoU 10,
rskr 30) har beslutat om ändring i miljöskyddslagen sä att det blir möjligt
atl ingripa i nu avsedda fall.

Mol bakgrund av vad jag
här har anfört anser jag att NRL, i enlighet med

vad som föreslagits i departementspromemorian, bör innehålla en bestäm

melse som innebär att mark- och vattenområden som är särskilt känsliga

från ekologisk synpunkt så långt det är möjligl skall skyddas mot åtgärder 51

som kan inverka skadligt
på naturmiljön.

Prop.
1985/86:3 3.4 Jordbruk och skogsbruk

Mitt förslag:
Brukningsvärd jordbruksmark fär tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar
endasi om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta
behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätl
genom att annan mark tas i anspråk. Skogsmark som har belydelse för
skogsnäringen skyddas så långt möjligl mot åtgärder som kan påtagligt försvåra
ett rationellt skogsbruk.

52

Promemorieförslaget:
I promemorian föresläs en gemensam regel för brukningsvärd jordbruksmark och
värdefull skogsmark av det innehåll i övrigt som jag har föreslagit för den
brukningsvärda jordbruksmarken (se promemorian s. 57—59).

Remissinstanserna:
Promemorieförslaget har väckt ett belydande intresse hos remissinstanserna och
har föranlett etl starkt splittrat remissutfall. Lantbruksslyrelsen,
skogsstyrelsen och företrädare för jord- och skogsbruket anser, liksom
åtskilliga länsstyrelser och företrädare för de fackliga organisationerna, att
staten bör ha ett avgörande inflytande över kommunernas tillämpning av
bestämmelserna vid planläggning och beslul enligt PBL. Det övervägande antalet
kommuner anser liksom flertalet remissinstanser i övrigt alt
promemorieförslaget i huvudsak är väl avvägt. Flera remissinstanser anser att
jord- och skogsbruket behöver ha en stark ställning vid avvägningar med stöd av
NRL:s bestämmelser också mot andra iniressen än de som tar sig uttryck i form
av bebyggelse och anläggningar och att promemorieförslaget inte tillgodoser
detta behov. Några remissinstanser anser att promemorieförslaget är otydligt
när det gäller frågan om den inbördes avvägningen mellan å ena sidan brukningsvärd
jordbruksmark och å andra sidan värdefull skogsmark i det fall alternativ
lokalisering av ett exploateringsföretag inte står att finna på annan mark.

Åtskilliga
remissinstanser har kritiserat utformningen av den i promemorian föreslagna
bestämmelsen. Skogsbrukets företrädare pekar på svårigheter när det gäller att
peka ut särskilt värdefulla områden för skogsbruk. Domänverket framhåller
l.ex. att skogsproduktionen per ytenhet allmänt sett är mycket lägre i
Norrlands inland än i södra Sverige men att skogsbrukels betydelse långtifrån
är mindre i norr. Som följd härav anser verket att det kan hävdas att all
skogsmark är värdefull för landel från skogsbrukssynpunkt. Ocksä
Skogsindustriernas samarbetsulskott framhåller att all skogsmark är värdefull
från näringens synpunkt.

Länsslyrelsen
i Kronobergs län hävdar atl den i promemorian föreslagna bestämmelsen för
skogsmarkens del utgår från en felaktig parallell med jordbruksmarken.
Länsslyrelsen anför atl frågan om hänsyn till skogsbrukets intressen vid
lokalisering av tillkommande bebyggelse har varit en av huvudpunkterna i den
studie av fritidsbebyggelse i södra Sveriges inland, som länsslyrelserna i
Kronobergs, Kristianstads och Hallands län utfört och att det av rapporten frän
studien framgår att det inte i första hand är arealen av de årligen
tillkommande byggnaderna (med tomtmark och gator

etc.)
som utgör etl väsentligt problem för skogsbruket. Problemet är snara- Prop.
1985/86; 3 re bebyggelsestrukturen. Elt nytt hus med en lomtmark om kanske
lusen kvadratmeter kan vid olämplig placering medföra ledningsgator med areal
om flera tusen kvadratmeter för el- och teleledningar. Det eller de hus som
orsakar inträng behöver självt inte alls ligga i skogsmark. Elt hus i skogen
kan emellertid medföra nya eller utvidgade hänsynszoner enligl 1 § skogsvårdslagen
(1979:429) som väsentligt överstiger tomtmarkens areal. Placeringen av
bebyggelse kan även pä andra sätt försämra skogsbrukets förhållanden.
Länsstyrelsen föreslår därför att bestämmelsen ges en mer preciserad lydelse.

Länsstyrelsen
i Hallands län framför liknande synpunkter som länsstyrelsen i Kronobergs län.

Skälen
för mitt förslag: Hushållningen med jordbruksmark har ägnats stor uppmärksamhet
i den fysiska riksplaneringen. Som riktlinje gäller att brukningsvärd
jordbruksmark inte får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar om en
frän samhällets synpunkl tillfredsställande lösning kan åstadkommas på annan
mark. I början av 1970-lalel togs ca 6000 ha jordbruksmark per är i anspråk för
lälortsutbyggnad. En markant minskning skedde under senare delen av
1970-talet. Under perioden 1975-1980 togs enligt promemorian endasi ca 2000
ha/år i anspråk för läiortsändamål. Som framhålls i promemorian är ell viktigt
skäl till att markkonsumtionen avtagit under senare är att byggandet av både
bostäder och arbetslokaler m.m, har minskat.

Enligt
promemorian föreligger del i allt väsentligt goda erfarenheter från
tillämpningen av riksdagens riktlinje för jordbruksmarken. Kraven pä hushållning
behandlas i stort sett tillfredsställande i kommunernas planering. De har ocksä
fält en god förankring i det allmänna medvetandet. Mot denna bakgrund hävdas i
promemorian atl del saknas tillräckliga skäl att nu föreslå att staten skall ha
ett avgörande inflytande på frågan om hur kraven fillgodoses i
bebyggelseplaneringen.

Jordbruksmarken
är en begränsad resurs med avgörande betydelse för att trygga
livsmedelsförsörjningen i landel. Oberoende av vilken produktionsinriktning
som frän tid till annan befinns lämplig, anser jag det vara angeläget all den
mark som är lämpad för ändamålet också i framtiden får ett tillfredsställande
skydd. NRL bör därför innehålla en bestämmelse i överensstämmelse med nu
gällande riktlinje i den fysiska riksplaneringen för hushållningen med
jordbruksmark. Brukningsvärd jordbruksmark bör få tas i anspråk för bebyggelse
och anläggningar endast om exploateringen tillgodoser väsentliga
samhällsintressen som inte kan tillgodoses pä ett från samhällets synpunkt
tillfredsställande sätt pä annan mark. Sädana samhällsintressen kan vara l.ex.
bosladsförsörjningsbehovel, intresset av att kunna lokalisera bostäder och
arbetsplatser nära varandra, att skapa väl fungerande och lämpliga tekniska
försörjningssystem samt alt säkerställa viktiga rekreationsintressen.

Enligt min mening är ett
skydd för den brukningsvärda jordbruksmarken

av slor betydelse för den långsiktiga hushållningen med naturresurser i

värt land. I fall då det saknas från allmän synpunkt tillfredsslällande

alternativ för samhällsutbyggnad och sålunda brukningsvärd jordbruks- 53

Prop.
1985/86; 3 mark likväl måsle las i anspråk för bebyggelse eller anläggningar,
anser jag del därför vara viktigt att ingreppen utformas på ett sätt som
innebär så begränsad inverkan som möjligt för jordbruket.

Jag
redovisade tidigare att några remissinstanser anser promemorieförslaget vara
otydligt i fräga om den inbördes avvägningen mellan skyddad jordbruks- och
skogsmark när annan mark inte finns all tillgå. Vid en sädan avvägning bör i
första hand sådan mark undantas från exploatering, som härden bäsla biologiska
produktionsförmågan.

Åtskilliga
remissinstanser är kritiska lill promemorians förslag alt skyddet av
jordbruksmarken vad gäller PBL:s beslutsområde blir en renodlat kommunal
angelägenhet.

Som
jag anförde nyss är erfarenheterna från kommunernas hantering av riksdagens
riktlinje om jordbruksmark i allt väsentligt goda. Jag utgår från att
kommunerna, i de fall de anser sig tvingade att ta i anspråk brukningsvärd
jordbruksmark för utbyggnadsändamäl, kommer att i översiktsplanen redovisa de
alternativa utbyggnadsområden som har studerats och även belysa konsekvenserna
från allmän synpunkt av de olika alternativen. Om exploateringen berör större
sammanhängande jordbruksbygder och jordbruksmark av hög kvalitet, kan det vara
nödvändigt alt också redovisa möjligheterna lill alternativ lokalisering till
annan del av den berörda kommunen eller regionen. Ett fortsatt interkommunall
samarbete i planeringsfrågor behövs således i landets viktigasie jordbruksbygder
för alt möjligheterna till en långsiktigt god resurshushållning skall kunna tas
till vara.

Frågan
om vilka hänsyn som bör tas lill skogsbrukets iniressen vid planering och
beslul om markanvändningen har behandlats i prop. 1978/79:110 med förslag lill
rikUinjer för skogspolitiken m. m. Föredraganden framhöll därvid bl. a. att
skogsbruket måste betraktas som elt riksintresse i planeringen men att det
givetvis inte kan undvikas all skogsmark ibland tas i anspråk för andra ändamål
än skogsproduktion. Sådana förändringar av markanvändningen måste dock föregås
av översiktlig planering pä lokal och regional nivå, där man försöker nå
lösningar som innebär att skogsmark inte tas i anspråk, om likvärdiga och frän
skogsbrukets synpunkt lämpligare lösningar kan åstadkommas. Om skogsmark ändå
behöver tas i anspråk, bordenligt föredraganden i första hand sådan mark
väljas som från skogsproduktionens synpunkl bäst kan undvaras i del aktuella
området. Riksdagen anslöt sig till dessa uttalanden (JoU 1978/79: 30, rskr
387).

Enligt
promemorieförslaget får värdefull skogsmark las i anspråk för bebyggelse eller
anläggningar endast om exploateringen tillgodoser väsentliga samhällsintressen
som inte kan tillgodoses pä ett från samhällets synpunkt tillfredsställande
sätt på annan mark.

Flera
remissinstanser har, som jag redovisade tidigare, varit kritiska till den
utformning som bestämmelsen om skydd för skogsmarken har getts i promemorian.

De redovisade
remissynpunkterna visar på tolkningssvårigheter i fräga

om begreppet värdefull
skogsmark. Skogsnäringen är en av landets mest

54 belydelsefulla näringar och allt talar för att skogen kommer all vara
av stor

betydelse
för landets ekonomi och för sysselsättningen även på lång sikl. Prop. 1985/86:
3 Det är därför viktigt att skogsmark inte tas i anspråk på sådant sätt att
landets försörjning med skogsråvara försväras. Skogsindustrin svarar ensam för
omkring 20 procent av bruttoexporten och har säledes stor betydelse för
landets utrikeshandelsbalans. Skogsindustrin måste få bedrivas lönsamt och
konkurrenskraftigt. En förutsättning för detta är att skogsbruket kan försörja
industrin med inhemsk råvara, framtagen med rationella och kostnadsbesparande
metoder. Jag vill här erinra om vad bl. a. länsstyrelsen i Kronobergs län har
anfört om att l.ex. olämpligt lokaliserade bostadsbyggnader kan inskränka
möjligheterna att bedriva ett effektivt skogsbruk. Mot den här bakgrunden bör
enligt min mening all skogsmark som har betydelse för skogsnäringen ges ett
skydd genom NRL. Skyddet bör utformas sä atl denna skogsmark sä långt möjligt
skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvära ett rationellt skogsbruk. Jag
återkommer senare till vissa frågor om skogsbruk i fjällväriden (avsnilt 4.6).

Företrädare
för skogsnäringarna är kritiska mot att promemorieförslaget inte behandlar
skogsmark som ett riksintresse i NRL:s mening. De har också framhållit alt
jord- och skogsbruket behöver en stark ställning även vid avvägningar mot andra
intressen än de som lar sig uttryck i bebyggelse och anläggningar.

Enligl
min mening är det varken lämpligt eller erforderligt atl la in en särskild
bestämmelse till skydd för skogsmark bland de hushållningsbeslämmelser i NRL
som öppnar möjlighet för länsstyrelsen att ingripa mot en kommuns planbeslut
och beslut om bygglov. Som anges i promemorian bedrivs skogsbruk pä mer än
hälften av landarealen. En sådan särskild bestämmelse skulle därför komma att
innebära att staten skulle få stort inflytande över kommunala planer och övriga
beslut enligt PBL inom större delen av landels yta. Detta skulle klart strida
mot strävandena till ökad självständighet för kommunerna i förhållande till
staten i markanvändningsfrågor. Jord- och skogsägarna fär genom mitt förslag
en stark ställning gentemot exploateringsintressen av skilda slag och jag utgår
ifrån att de själva väl kan bevaka denna slällning.

När
det gäller jord- och skogsbrukets ställning i förhållande till andra intressen
än sådana som tar sig uttryck i bebyggelse eller anläggningar har jag uppfattat
det så, att näringarnas företrädare i första hand anser de i promemorian
föreslagna reglerna till skydd för rennäringen, friluftslivet och den
vetenskapliga naturvården vara ett hot mol ett rationellt bedrivet jord- och
skogsbruk.

Som
jag senare skall återkomma lill (avsnitt 7) anser jag atl det för

närvarande saknas anledning att föreskriva att NRL skall tillämpas vid

beslut enligt skogsvårdslagen (1979:429, ändrad senasl 1983:427) och la

gen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark (ändrad senasl 1984:197).

Metoderna för bedrivande av jord- och skogsbruk bör enligl min uppfatt

ning också i fortsättningen utvecklas inom de ramar som anges i dessa

skötsellagar, bl. a. vad avser hänsyn till naturmiljön. Endasi sådana åtgär

der inom ramen för jord- och skogsbruksverksamheten som är tillstånds

plikliga enligt l.ex. miljöskyddslagen (1969:387, omtryckt 1981:420, änd

rad senasl 1984:912) och vattenlagen kommer att prövas med ledning av 55

bestämmelserna i NRL.

Prop. 1985/86:3

En
annan sak är - som också framhålls i promemorieförslaget (s. 151-155) - att det
material som utgör underlag för NRL:s tillämpning kan bli av slor betydelse för
att bedöma den hänsyn som skall tas till bl. a. naturvårdens och
friluftslivels intressen vid skötseln av jordbruksmark och skogsmark. Det bör
enligl min mening vara av betydande värde för dem som bedriver jord- och
skogsbruk att genom detta underlagsmaterial få kännedom om de övriga allmänna
intressen som riktas mot mark- och vattenområden där jord- och skogsbruk
bedrivs.

Med anledning av bl. a.
skogsstyrelsens uttalanden om all skogsbruk mera sällan är hell oförenligt med
andra intressen som tas upp i NRL, vill jag erinra om att mitt förslag till en
grundläggande avvägningsbestämmelse i 2 kap. NRL (avsnitt 3.2) ger slöd för att
särskilt beakta möjligheterna till mångsidig användning av mark- och
vattenområden. Bestämmelsen ger enligt min mening goda förutsättningar för
ömsesidiga hänsynstaganden inom områden som är av intresse för säväl jord- och
skogsbruket som de nämnda bevarandeintressena.

Jag
vill när det gäller skogsbruksfrägorna slutligen framhålla att det är av stor
betydelse att formerna för samråd mellan kommunerna och skogsbrukets
företrädare utvecklas sä att skogsvårdsorganisationens kunskaperom skogsbruket
kan utnyttjas i kommunernas planering och beslut om mark-och vattenområden. Jag
finner det mycket tillfredsställande att skogsstyrelsen har uttalat sin
ambition atl utöka kontakterna med kommunerna och atl därvid eftersträva väl
fungerande former för hur skogsnäringens intressen bättre än hittills skall
kunna beaktas i den kommunala planeringen.

3.5 Rennäringen samt yrkesfiske och vattenbruk

Milt förslag: De
mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket
eller för vattenbruk skyddas genom NRL så långt möjligt mot åigärder som kan
påtagligt försvåra näringarnas bedrivande. Sådana områden som är av
riksiniresse för rennäringen eller yrkesfisket ges ett särskilt starkt skydd.

56

Promemorieförslaget:
Överensstämmer i sak med mitt förslag (se promemorian s. 59-60 och 72-73).

Remissinstanserna:
Förslaget har mött en genomgående positiv reaktion vad gäller skyddet för
fisket och vattenbruket. När det gäller renskötseln är reaktionen splittrad.
Vissa kommuner och länsstyrelser, liksom Svenska kommunförbundet och
företrädare för bl. a. skogsbruket och gruvnäringen, hävdar atl renskötseln
getts en alltför stark ställning i förslaget. Vattenöverdomstolen,
samerättsutredningen. Svenska samernas riksförbund och Same Ätnam hävdar atl
det föreslagna skyddet är olillräckligt. Bl. a. lantbruksslyrelsen,
kammarkollegiet och planverket ansluter sig i huvudsak till den föreslagna
regleringen.

Skälen för mitt förslag:
Rennäringen och fisket har svårt alt hävda sina intressen när tunga
exploateringsintressen ställer krav på atl fä utnyttja mark- och vattenområden
där näringarna bedrivs. Exploateringsätgärder i

de
för näringarna särskilt viktiga områdena kan få långtgående konsekven- Prop.
1985/86; 3 ser genom att grundläggande förutsättningar för näringarnas
bedrivande kan ryckas undan. Därför har det i flera sammanhang övervägts alt
införa ett starkt skydd för sådana områden. Sålunda föreslogs i rapporten (SOU
1979:54) Hushållning med mark och vatten 2 alt en ny lagsliftning borde
innehålla en bestämmelse om alt särskild hänsyn skall tas till speciellt
värdefulla områden för fisket och rennäringen i samband med plan- och
tillståndsbeslut. Förslaget i rapporten fick ett i huvudsak positivt bemötande
av de remissinstanser som behandlade frågan.

Rennäringen

Rennäringens
markanvändning har ägnats relalivt slor uppmärksamhet under senare år, främst
med utgångspunkt i näringens belydelse för den samiska kulturen. I prop.
1972:111 framhölls att utvecklingen inom Qäll-området med bl. a. en ökad turism
bör styras i en sådan riktning atl samiska intressen inte skadas och helst på
ett sådant sätt att samerna själva får del av utvecklingens positiva sidor.

Rennäringens
markanspråk har ofta fått träda tillbaka för andra viktiga
markanvändningsintressen. Främst gruvbrytning, vattenkraftutbyggnad och
utbyggnad av vägar har lett till förluster av renbetesmark och till att
flyttningsleder stängts ?v. Skyddet i rennäringslagen (1971:437, ändrad senast
1981:835) mol ändrad markanvändning inom renskötselområdet är begränsat till
årelruntmarkerna. Skyddet gäller inte heller i förhållande till företag som
prövas i särskild ordning (30 § rennäringslagen). Inom året-runtmarkerna gäller
skyddet vidare i stort sett med samma styrka, oavsett hur de olika
markområdenas betydelse för rennäringen varierar. Dessa variationer kan vara
stora. Vissa omräden inom de olika samebyarna — inom både årelruntmarkerna och
vinterbetesmarkerna - har mycket slor betydelse för möjligheterna att bedriva
renskötsel.

Som
framhålls i promemorian, är det angeläget att i NRL införa bestämmelser för
alt så långt möjligt skydda mark- och vattenområden som är av betydelse för
rennäringen mot åtgärder som påtagligt kan försvära näringens bedrivande.
Sädana bestämmelser innebär att verksamheter och företag inom renskötselområdet,
som är tillståndspliktiga enligt de lagar som kommer atl anknytas fill NRL,
prövas även med hänsyn lill sin inverkan pä renskötseln i den berörda samebyn.

Rennäringen är en
förutsättning för den samiska kulturen. Riksdagen har

i olika sammanhang uttalat att den samiska kullurens fortlevnad måste

garanteras. Detta innebär att det måsle finnas grundläggande förutsättning

ar för rennäringen inom i princip varje sameby, nämligen en säker tillgång

till sädana områden inom både årelruntmarkerna och vinterbetesmarkerna

som har avgörande betydelse för möjligheterna att bedriva renskötsel. Det

kan gälla bl. a. flyttningsleder, särskilt sädana avsnilt där på grund av

terränghinder m. m. alternativa framkomstvägar saknas. Det kan också

gälla viktiga kalvningsland och områden med särskilt goda betesförhållan

den. De viktigaste delarna av renskötselmarkerna bör därför ges ett starkt

skydd i NRL mot exploatering. Som påpekas i promemorian är det därvid 57

Prop.
1985/86: 3 av största betydelse att beakta de funktionella samband som måste
finnas mellan olika delområden för att renskötsel skall vara möjlig och samekulturens
fortbestånd därmed garanteras.

Med
hänsyn till vad jag nu har sagt får sädana omräden som har avgörande betydelse
för möjligheten att varaktigt bedriva renskötsel i en viss sameby anses vara av
riksintresse. I NRL bör därför föreskrivas alt dessa omräden skall skyddas mot
åtgärder som kan påtagligt försvära näringens bedrivande. Härigenom kan staten
också ingripa i den kommunala planläggningen om den skulle strida mot denna
föreskrift.

Som
jag nämnde tidigare är remissreaktionen splittrad när det gäller rennäringens
behandling i promemorieförslaget.

Bland
remissorganen är det endast Sorsele och Vilhelmina kommuner som anser att
renskötseln överhuvudtagel inte bör ges skydd genom beslämmelserna i NRL.
Renskölselns krav på naturresurser är enligt dessa kommuner alltför allmänna
för att de skall kunna ges en rimlig precisering. Sorsele och Vilhelmina
kommuner motsätter sig alt en reglering genomförs enligt förslaget, eftersom
konsekvenserna för kommunerna bedöms vara oöverskådliga.

Flera
kommuner och länsstyrelser i Norriand hävdar, liksom bl, a. Skogsindustriernas
samarbetsulskott, att bestämmelserna till skydd för renskötselns intressen
måsle ulformas så att avvägningar mellan de areella näringarnas iniressen kan
ske på lika villkor. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser l.ex. alt
promemorieförslaget innebär att rennäringen ges en starkare ställning än andra
näringar i områdena utanför renbetesQällen. Också Svenska kommunförbundet har
tolkat promemorian så att rennäringen kommer att äga företräde gentemot annat
markutnyttjande i stora delar av Norrlands inland. Rennäringen har därigenom
enligt förbundet fått en alltför stark ställning i lagförslaget. Länsstyrelsen
i Västerbottens län förordar för sin del all renskölseln inte skall ingå bland
de beslämmelser i NRL, över vilkas tillämpning i den kommunala
bebyggelseplaneringen staten har det yttersta ansvarei.

Svenska
samernas riksförbund hävdar att promemorieförslaget har betydande brister när
det gäller att tillgodose rennäringens behov av mark och vatten. Den avgörande
bristen i förslaget är enligt förbundet att skyddet för rennäringen kommer att
gälla endast i förhållande till verksamheter som regleras i det urval
speciallagar som föreslås anknutna till NRL. Turismen och skogsbruket, vilka
enligt förbundet är de två enskilda verksamheter som i dag mer än andra innebär
hot mol rennäringen, lämnas utanför lagens tillämpningsområde.

Flera
remissinstanser tar upp frågan om promemorieförslagets ställning i förhållande
ull rennäringslagen. Enligt vattenöverdomstolen synes denna lag tillförsäkra
näringen ett mer omfattande skydd gentemot exploaterings-intressen än den i
promemorian föreslagna bestämmelsen. Slorumans kommun hävdar att rennäringens
behov av skydd bäst tillgodoses genom rennäringslagen samt genom all
rennäringen tillförsäkras ett inflytande i planeringsprocessen.

Rennäringslagen
är i första hand en skölsedag, vars huvuduppgift är att

58 reglera förhållanden i samband med rennäringens
bedrivande. Som jag

nämnde
tidigare innehåller rennäringslagen för vissa områden också regler Prop.
1985/86; 3 om den hänsyn markägare skall ta till renskötseln. De omräden det är
fråga om är de s. k. årelruntmarkerna, dvs. i huvudsak renbetesfjällen i Jämtlands
län och områdena ovanför odlingsgränsen i Västerbottens och Norrbottens län.
Den som äger eller brukar mark inom dessa områden får enligl 30 §
rennäringslagen i princip inte ändra användningen av marken på ett sätt som
medför avsevärd oiägenhei för renskötseln. Verkan av den bestämmelsen förtas
emellertid i viss mån genom att den, enligt 30 § andra stycket, inte hindrar
att mark används i enlighet med fastställd delaljplan eller för företag vars
tillåtlighet skall prövas i särskild ordning. Mitt förslag om särskilda regler
i NRL för renskötselområden innebär en förstärkning av rennäringens ställning i
kommunernas planering och i mål och ärenden enligl de lagar som anknyts till
NRL.

Genom
bestämmelserna i PBL och NRL ges kommunerna goda möjligheler alt styra
samhällsbyggandel på ett frän allmän synpunkt lämpligt sätt. Detta gäller inte
minst i fråga om lokalisering och utformning av anläggningar och områden för
turismen. De nu föreslagna bestämmelserna bör ge berörda samebyar ett
inflytande pä kommunernas fysiska planering och på beslut om planer och
exploateringsätgärder m.m. enligt de lagar som anknyts till NRL i områden som
är av betydelse för renskötseln i de olika samebyarna.

När
det sä gäller frågan om avvägningar mellan renskölselns och jord-och
skogsbrukets intressen, vilken tagits upp av flera remissinstanser, innebär
promemorieförslaget som jag ser det ingen förändring av gällande rätt. Det
beror pä att - som jag tidigare har nämnt - lagen om skötsel av jordbruksmark
och skogsvårdslagen inte anknyts till NRL.

Yrkesfiske

Förutsättningarna
för svenskt fiske i Nordsjön har minskat under senare år. Östersjöns betydelse
för det svenska fisket har ökat. Vidare har det kustnära fisket fått ökad
betydelse. Behovet av varaktigt skydd för repro-duktionsomräden för fisk
uppmärksammas nu mer än tidigare. Exploateringsåtgärder i form av
vattenkraftsutbyggnad och vattenöveriedningsföre-tag, annal byggande i vatten
och i strandområden med tillhörande utfyllnader saml utvinning av sand och
grus i strandområden och under vattnet kan, som också framhålls i promemorian,
ha betydande påverkan på fisket. Bl. a. har de strömmande vattnen med sina
bestånd av lax och öring påverkats. Försurningen har medfört allvarliga konsekvenser
i vissa insjövatten.

Problem
som sammanhänger med utsläpp av föroreningar från tätorter och industrier har
under senare år kunnat bemästras allt bättre. Samtidigt har frågor om
konsekvenserna för vattenmiljön och för fisket av t. ex. dikning av våtmarker
och användning av gödselmedel uppmärksammats.

Som även föreslagits i
promemorian, bör mot denna bakgrund NRL

innehålla en bestämmelse som anger att mark- och vattenområden som är

av betydelse för fiskenäringen så långl möjligt skall skyddas mot åtgärder

som kan påtagligt försvära näringens bedrivande. 59

Prop.
1985/86; 3 En nödvändig förutsättning för en
livskraftig fiskenäring är att det finns

ell fullgott skydd för reproduktions-, uppväxt- och
fängslomräden som har avgörande betydelse för näringen. Detta är enligt min
mening en fräga av nationellt intresse. Jag förordar därför att det, i enlighel
med promemorieförslaget, införs en bestämmelse som innebär atl omräden som är
av riksintresse för fiskenäringen skall skyddas mot sådana förändringar som
påtagligt kan försvåra näringens bedrivande.

Jag vill nämna att fiskeristyrelsen liksom Sveriges
fritidsfiskares riksförbund i sina remissvar hävdar att fritidsfiskets behov
av skydd bör beaktas pä etl bättre sätt än vad promemorieförslaget ger uttryck för.
Det skydd som enligt mitt förslag bör tillkomma yrkesfisket kommer emellertid
enligt min bedömning i stor utsträckning också fritidsfisket till del. Det
gäller särskilt skyddet för reproduktions- och uppväxtområden. Några särskilda
föreskrifter som tar sikte på fritidsfisket anser jag därför inte vara behövliga
i den nu aktuella bestämmelsen. Jag ålerkommer lill fritidsfisket när jag tar
upp skyddet för mark- och vattenområden som är av betydelse för friluftslivet.

Vattenbruk

Även annan biologisk produklion än de traditionella
areella näringarna är beroende av en långsiktig tillgång till särskilda
arealer. Biologisk produktion i vattenområden i form bl. a. av odling av
musslor och fisk blir allt vanligare och kan på längre sikt få betydelse för
ekonomi och sysselsättning.

Även algodling kan komma att få ekonomisk betydelse. Det
är därför angeläget att områden där vattenbruk bedrivs eller där det finns
särskill goda förutsättningar för vattenbruk skyddas mot att tas i anspråk för
annan verksamhet. Jag vill här också hänvisa till de rapporter som utarbetats
inom den s. k. styrgruppen för vattenbruk, som tillsalts av forskningsrådsnämnden
och delegationen för samordning av havsresursverksamheten. Mot bakgrund av
vattenbrukets ökade betydelse finns del enligt min mening anledning att ta in
en beslämmelse i NRL som ger elt skydd för områden som används för eller har
särskilt goda förutsättningar för vattenbruk mot åtgärder som påtagligt kan
skada näringens bedrivande.

Vattenöverdomstolen anser att vattenbruket i
promemorieförslagel har premierats på ett alltför onyanserat sätl i förhällande
lill andra vattenföretag, l.ex. bortledning av yt- och grundvatten för
jordbruksbevattning. Domstolen pekar på de konkurrenssituationer som uppkommer
då för vattenbruket erforderligt vatten skall tas från vattendrag med låg
vattenföring under vegetationsperioden eller från mindre
grundvattenförekom-sler. Eftersom vallenbruk i regel fordrar god
vattenomsättning, kan den föreslagna regeln enligt domstolen fä till följd att
en i jämförelse med vattenbruk lönsammare jordbruksbevattning inte fär komma
till stånd. Vattenöverdomstolen anser att en konkurrensregel bör ge det lönsammaste
företaget företräde.

Vattenöverdomslolens
synpunkter ger mig anledning att här något ut-

60 veckla hur jag ser på de
avvägningar som mäste göras i konkurrenssitua-

tioner
som den beskrivna. Av den tidigare föreslagna allmänna avväg- Prop. 1985/86; 3
ningsregeln följer atl mark- och vallenområden skall användas för det eller de
ändamål vartill de är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet, läge samt
föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som är lämplig från
allmän synpunkt. De verksamheler som tas upp i de följande bestämmelserna i 2
kap. — bl. a. den nu föreslagna bestämmelsen - har där getts försteg framför
andra verksamheler och intressen i avvägningssituationer. De kan, som jag
tidigare har sagt, ses som etl slags förhandsbesked om hur avvägningar enligl
den allmänna avvägningsregeln normalt bör utfalla. Om man bortser frän de
nationella intressena, ger reglerna en möjlighet till avvägning genom att de
angivna verksamheterna eller inlressena skall skyddas "så långt det är
möjligt". Jag ålerkommer i specialmotiveringen närmare tillde
uttryckssätt som används men vill redan här säga att i detta uttryck
naturligtvis även ligger atl ekonomiska lönsamhetsbedömningar skall göras. I
en konkurrenssituation kan således olika verksamheter på grund av skyddskravet
få vidkännas ökade kostnader för alternativ lokalisering eller särskilda
skyddsåtgärder. Hur slora merkostnader som det kan bli fråga om bör bero på
hur stort det allmänna intresset är av att verksamheten i fräga kommer till
stånd. I den mån rimliga alternativ inte föreligger och det frän allmän
synpunkt är angeläget att en verksamhet kommer till stånd, finns möjlighet att
tillåta verksamheter som är oförenliga med det motstående
"priviligierade" intresset. Jag vill stryka under atl ett områdes
lämplighet från allmän synpunkl för en viss verksamhet skall bedömas i ell långsiktigt
perspektiv, I det fall som vattenöverdomstolen tar upp föreligger konkurrens
om en resurs mellan två verksamheter som båda anses vara av allmänt intresse
att främja. I en situation där del inte finns uirymme för att tillgodose båda
verksamheternas behov pä etl tillfredsställande säll, torde det oftast vara
rimligt frän såväl allmän som enskild synpunkt att ge företräde ät det mest
lönsamma utnyttjandet av den resurs som näringarna konkurrerar om. Jag vill
skjuta in att det valda exemplet nog sällan förekommer i praktiken. Ett
vattendrag av det slag vattenöverdomstolen skisserar, med låg vattenföring
under vegetationsperioden, torde endast undantagsvis vara av en beskaffenhet
som gör vattenbruk till en lämplig användning.

I
tillståndsprövningen för ett vattenbruksföretag bör naturliglvis först och
främst ligga att tillse att del aktuella vattenområdet har en lämplig
beskaffenhet för del aktuella ändamålet. Häri ligger naturligtvis också alt
beakta vattendragets ekologiska tålighet för vattenbrukets miljöeffekter. Man
torde kunna utgä frän att ds kommuner där intresset för vattenbruk är stort
kommer alt i sin översiktsplan ange de områden som anses lämpliga för sädan
verksamhet och där kommunen finner det förenligt med en lämplig utveckling alt
vattenbruk bedrivs. Au bevattningsbehovet för jordbruksföretag som gränsar
lill sådana områden i rimlig utsträckning skall kunna tillgodoses ligger i den
grundläggande avvägningsregelns föreskrift om hänsyn till föreliggande behov.

Jag vill här ocksä anknyta
till de synpunkter som framförs av Vattenbru

karnas riksförbund, som framhåller att vattenbruket utgör en viktig resurs

för landel när det gäller att utveckla lönsamma företag och att därmed 61

Prop,
1985/86; 3

skapa sysselsättning. Del
svenska vattenbruket har också expanderat snabbi under de 4—5 senaste åren, men
konflikter med andra vattenintressen har enligt riksförbundet medfört att
odlingsföretagen inie har kunnat etableras eller expandera i den takt som hade
varit önskvärd för att efterfrågan på svenskodlade produkter skall tillgodoses.
Eftersom vattenbruket är en biologisk produktion, vars produktionsresultat
till myckel stor del beror av de naturliga förutsättningarna (vattenkvalitet,
vattendjup, skyddat läge m. m.) på odlingsplatsen, sä står det enligt
riksförbundet ocksä klart att vattenbruket mäsle få möjligheter att använda de
vattenområden som är lämpliga för denna produktion, och inte enbart vara
hänvisat till de omräden som "blir över" då andra vattenanvändare
bevakat sina intressen.

Med hänsyn till att
vattenbruket är en näring under utveckling, anser jag det för egen del vara
angeläget atl berörda myndigheter särskilt uppmärksammar behovet av skydd
enligl den föreslagna bestämmelsen för de områden utmed våra kuster och i våra
sjöar och vattendrag som har goda naturiiga förutsättningar för vattenbruk.

3.6 Naturvård, kulturminnesvård och friluftsliv

Mitt förslag: I
NRL tas in bestämmelser till skydd för mark- och vattenområden som har
betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller
kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet. Sädana omräden skall så
långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller
kulturmiljön. Behovel av områden för friluftsliv i närheten av tätorter skall
särskilt uppmärksammas. Bestämmelserna ger ett särskilt starkt skydd för
områden som är av riksintresse för naturvården, kulturminnesvården eller
friluftslivet.

62

Promemorieförslaget:
Överensstämmer i sak med milt förslag (se promemorian s. 61—63 och 74—75).

Remissinstanserna:
Flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker
promemorieförslagel. Bl.a. Svenska kommunförbundet och några kommuner anser
dock att särskilda regler för områden som är av riksintresse inte behövs och
att de angivna intressena således inte skall kunna föranleda att staten
ingriper i den kommunala planläggningen enligt PBL. Enligt
riksantikvarieämbetet och vissa kommuner kan kulturminnesvårdens slällning
behöva förtydligas. Åtskilliga kommuner och länsstyrelser önskar en utförligare
belysning av frågan om urval och avgränsning av områden som är av riksintresse.

Skälen för mitt förslag:
Den långtgående förändring av natur- och kulturmiljön i vårt land som blivit
en följd av industrialisering och urbanisering och av stordriften i jord- och
skogsbruket är en av många faktorer som har aktualiserat behovet av skydd av
sådana inslag i natur- och kulturmiljön som uppfattas vara särskilt värdefulla.
Bedömningen av vad som har skyddsvärde har successivt förändrats. Numera anses
ofta områden och

miljöer,
som tidigare betraktats som relativt vardagliga, ha stort allmänt Prop.
1985/86:3 intresse. I odlingslandskapet gäller det t. ex. ängen och hagmarken.
När det gäller naturmiljön kan olika våtmarker tjäna som exempel. I stadsmiljön
värdesätts numera ocksä bostads- och arbetsmiljöer som för något decennium
sedan ansågs vara helt ointressanta från kulturhistorisk synpunkt.

Vår
bebyggeisemiljö har vuxit fram under mycket lång tid. Den har ofta stora
kulturella och historiska värden. Den kulturhistoriska byggnadsvärden har
tidigare främst varit inriktad på vården av enstaka, särskilt värdefulla
objekt. Under de senaste årtiondena har dock de värden som finns bevarade i
sammanhängande kulturmiljöer uppmärksammats alltmer vid sidan av den
traditionella monument- och objektvärden. En annan viktig förändring är atl
urvalet av objekt och miljöer inte enbart är en fråga för experter, utan
belydande vikt fästs vid allmänhetens och de politiska organens uppfattningar
om vad som är värdefullt.

Naturvård
innefattar skydd av värden i natur- och kulturlandskapet genom bevarande,
hänsynstagande, skötsel och restaurering. Den vetenskapliga naturvården syftar
till att skydda och vårda ett sä rikt bestånd av naturmiljöer att det finns
möjligheter för allmänheten och forskningen atl studera och förstå hur natur-
och kulturiandskapel har uppställ och förändrats. Den sociala naturvården
inriktas främsi på atl tillgodose allmänhetens behov av omräden med
rekreationsvärden och goda förutsättningar för friluftsaktiviteter.

Mångfald
i natur- och kulturmiljön beroende på kombinationer av olika natur- och
bebyggelsetyper gör vissa omräden särskilt attraktiva för friluftsliv. Andra
faktorer som har betydelse för friluftslivet är områdets läge, landskapsbilden,
intresseväckande företeelser och områdets kapacitet för friluftslivsutnyttjande
med hänsyn lill storlek, attraktivitet, tålighet mol störningar och slitage m.
m. Variationsrikedomen, särskilt genom inslag av vatten och våtmarker liksom
växlingar mellan skog och öppen mark, är också av slor betydelse.

Som
konstateras i promemorian har åtskilliga inslag i de senaste decenniernas
samhällsbyggande medfört minskad tillgäng pä områden för rekreation och
friluftsliv i de slörre tätorternas närhet. Trafikleder och flygplalser,
kraftledningar, industri- och arbetsområden, stormarknader, soptippar,
deponeringsplatser och upplag har minskat de lämpliga områdena för rekreation
och friluftsliv och i vissa fall gjort alt de har blivit svåranvändbara.

Stadsbyggandet väntas
under de närmaste åren få en inriktning mol

förtätning och komplettering av den befintliga bebyggelsen. Ökade exploa-

teringsanspräk torde därvid komma att riktas mot friomräden och parker

inom den samlade bebyggelsen. Grönområden i direkt anslutning lill be

byggelsen har stor belydelse för trivsel och välbefinnande. Med hänsyn till

klimatet i lälorterna och för stadsbebyggelsens ventilation kan grönområ

den utgöra "lungor" i den eljest sammanhängande stadsbebyggelsen.

Sammanhängande stråk av naturmarker genom tätorten och ut i kringlig

gande naturområden utgör en viktig resurs i många svenska städer. Sär

skilt för den stora grupp människor som har begränsad rörlighet lill följd av 63

Prop.
1985/86: 3 ålder, handikapp eller begränsade ekonomiska förhållanden är
det viktigt med tillgång lill naturmark nära bebyggelsen.

I
likhet med vad som framförs i promemorian anser jag det vara angeläget atl
mark- och vattenområden som är av betydelse på grund av naturskönhet eller
vetenskapliga och kulturella värden eller med hänsyn till frilufislivei. ges
ett skydd som innebär att de i första hand används för ändamål som är förenliga
med dessa värden. Även frän samhällsekonomiska synpunkter är det ett påtagligt
iniresse alt slå vakt om en god nalur- och , kulturmiljö. Del gäller inte minst
i områden där turismen är av stor belydelse för den bofasta befolkningens
försörjning. Ett sådant synsätt kommer också till uttryck bl. a. i
riktlinjerna för rekrealionspolitiken.

Nya
behov måste emellertid kunna tillgodoses när det gäller markens och vattnets
användning. Del är därför nödvändigt att acceptera fortlöpande förändringar i
nalur- och kulturmiljön. Förändringarna måste dock prövas och sättas in i ett
långsiktigt sammanhang. Så långt del är möjligl bör exploateringsverksamhet
styras till sädana platser att de mark- och vattenområden som har särskilt
stora värden frän bevarandesynpunkl skyddas mol ingrepp.

Mot
den här bakgrunden bör 2 kap. NRL innehålla en beslämmelse till skydd för
områden som är av betydelse från allmän synpunkt på grund av nalur- eller
kuliurvärden eller med hänsyn till friluftslivet. Sådana omräden bör skyddas
mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- och kulturmiljön. Av bestämmelsen
bör vidare framgå att behovet av områden för rekreation nära tätorter särskilt
skall beaktas.

Enligt
gällande riktlinjer i den fysiska riksplaneringen bör naturvärdens och
kulturminnesvårdens viktigare intresseområden i landet hävdas särskilt mot
förändringar som kan skada bevarandevärdena, bl. a. därför att områdena
representerar värden som inte kan återskapas eJler ersättas om de en gång
förstörs. Vidare bör områden som är särskilt värdefulla för friluftslivet
skyddas. Kuster och stränder bör inte undandras allmänt utnyttjande genom t.
ex. bebyggelse som utsläcker allemansrätten.

Genom
den bestämmelse som jag nyss föreslog ges omräden av betydelse för
naturvårds-, kulturminnesvårds- och friluftslivsintressena ett generellt
grundskydd. Sådana områden som är av riksintresse för naturvärden, kulturminnesvården
eller friluftslivet behöver ges ett särskilt starkt skydd. Den nyss föreslagna
bestämmelsen bör därför kompletteras med en särskild regel som anger att
områden som är av riksintresse för de angivna intressena skall skyddas mol
åtgärder som påtagligt kan skada natur- och kulturmiljön.

Jag
vill här ta upp vissa frågor om valet av begrepp för att uttrycka de aktuella
bevarandeintressena. Lagrådet har behandlat dessa frågor i anslutning till 2
kap. 6§ i det remitterade förslaget och därvid anfört bl. a. följande:

I
paragrafen används begreppen naturvård och friluftsliv var för sig.

Lagrådel vill med
anledning härav erinra om den belydelse som i tidigare

lagstiftningsarbete lagts
in i ordet naturvård. I prop. 1964: 148 med förslag

till
naturvårdslag framhålls på s. 35 atl naturvärden inte kan ses som elt 64

självändamål
utan att den ytterst syftar till att tillfredsställa mänskliga Prop. 1985/86; 3
behov, såsom vetenskaplig forskning, ostörd upplevelse av vacker natur och
stärkande friluftsliv i därför lämpad miljö. Även åtgärder i syfte att
säkerställa naturområden för sistnämnda ändamål bör sålunda inrymmas under
begreppet naturvärd, framhålls det i propositionen. Denna betydelse av
begreppet naturvård vidhålls också i prop. 1978/79:110 med förslag till
ändringar i skogsvårdslagen där det på s. 15 sägs atl begreppet naturvård
innefattar bäde den vetenskapliga och sociala naturvården, dvs. även
friluftsliv och rekreation i olika former, varjämte erinras om att i begreppet
natur innefattas också den kulturpräglade naturen, l.ex. gamla lövängar och
betesmarker. Det mä dock anmärkas att i 3§ lagen (1983:428) om spridning av
bekämpningsmedel över skogsmark ordet "friluftslivet" används jämte
ordet "naturvården". Enligt lagrådets mening är det inte lämpligt alt
i NRL använda ett annat uttryckssätt än del som används i naturvårdslagen,
särskill som bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL skall tillämpas enligt vad som
är föreskrivet i bl. a. naturvårdslagen. Skulle det bli aktuellt att företa en
allmän översyn av naturvärdslagen bör del nu berörda terminologiska problemet
uppmärksammas och en mera enhetlig terminologi eftersträvas. I paragrafens
andra stycke bör ordet "friluftslivet" utgå. 1 första stycket
däremot kan ordet "friluftslivet" särskilt anges eftersom bestämmelsen
kan sägas innehålla en beskrivning av de olika komponenterna i begreppet
naturvård.

I
första stycket talas om "vetenskapliga eller kulturella värden". För
att det skall vara klart att del endast är markens vetenskapliga naturvärden
och inte andra vetenskapliga ändamål för vilka marken kan utnyttjas som skall
skyddas bör ordalydelsen i beskrivningen justeras.

Pä
grund av det anförda bör paragrafen ges följande lydelse.

Mark-
och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas
naturskönhet, vetenskapliga eller kulturella naturvärden eller kulturella
värden i övrigt eller med hänsyn till friluftslivet skall sä långl möjligt
skyddas mol åigärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet
av områden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskilt beaktas.

Omräden
som är av riksintresse för naturvärden eller kulturminnesvården skall skyddas
mot åtgärder som avses i första stycket.

Med
anledning av lagrådets synpunkter och förslag vill jag betona atl det är
angeläget att begreppsapparaten är sä enhetlig och enkel som möjligt så att
missförstånd undviks. Jag kan dela lagrådets kritik mot den utformning
paragrafens första stycke gavs i lagrådsremissen. Jag kan däremot inte ansluta
mig till lagrådels förslag till utformning av paragrafen, bl. a. därför att
begreppsapparaten blir splittrad och att de kulturhistoriska värdena kan
uppfattas som underordnade i förhällande till "kulturella
naturvärden". Jag anser dessutom alt det nya begreppet "kulturella
naturvärden" är mindre väl valt.

Paragrafen
bör utformas enkelt, med väl kända och accepterade samt i den praktiska
hanteringen sedan länge tillämpade begrepp. I första stycket bör därför endast
begreppen "naturvärden" och "kulturvärden" användas
tillsammans med begreppet "friluftsliv". I sak innebär inte detta
nägon ändring i förhållande till del remitterade förslaget.

Med
anledning av lagrådets förslag till utformning av paragrafens andra

stycke vill jag erinra om atl man i arbetet med den fysiska riksplaneringen 65

5
Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 3

Prop.
1985/86: 3 medvetet har angett friluftslivet skilt från naturvården i övrigt.
Delta har ansetts befogat eftersom del bl. a. i vissa fall kan finnas
motsättningar mellan friluftslivsintressena och naturvården i övrigt. Jag är
därför inte beredd alt frångå mitt förslag pä denna punkt.

Genom
vad jag nu har föreslagil uppnår man även en överensstämmelse mellan uttrycken
i första och andra styckel vilket enligl min uppfattning gör bestämmelsen
entydigare och lättare att tillämpa.

När
jag tidigare talade om skydd för områden av betydelse för yrkesfisket framhöll
jag att det föreslagna skyddet också kommer fritidsfisket till del. Som jag där
redovisade, anser bl. a. fiskeristyrelsen och Sveriges fritidsfiskares riksförbund
alt fritidsfiskels och därmed främst handred-skapsfiskels intressen måsle
beakias pä elt bättre sätt än som skett i promemorieförslaget. Jag anser dock
att fritidsfiskets intressen, utöver de som är gemensamma med fiskenäringens,
bör sammankopplas med fri-luftslivsfrägorna. De av mig föreslagna
bestämmelserna till skydd för omräden av betydelse för bl. a. friluftslivet
bör således vara tillämpliga också på de reproduktions-, uppväxt- och
fångstområden som har särskild belydelse för fritidsfisket.

När
det gäller tillämpningen av de nu föreslagna beslämmelserna vill jag anknyta
till vissa synpunkter som skogsstyrelsen tagit upp. Enligt promemorieförslagel
skall åtgärder som innebär alt natur- och kulturmiljön temporärt påverkas på
ett sätt som gör det möjligt all återskapa de skyddade värdena normalt inte
beröras av skyddet. Åtgärder inom jord- och skogsbruket som inte kräver
tillstånd lorde enligt skogsstyrelsen normalt tillhöra denna krets av åtgärder.
Slyrelsen motiverar utförligt sin anslutning till promemorieförslagel i denna
del genom att hänvisa till det dynamiska förlopp som skogsekosystemet genomgår
med eller utan människans påverkan. All skog som är yngre än 80 år. dvs. ca
60% av den svenska skogsmarken, har tillkommit genom aktiva åtgärder i
skogsbruket. Styrelsen konstaterar atl mänga av de omräden, biotoper och
lokaler som i dag är intressanta för naturvård, friluftsliv och
kulturminnesvård har tillskapats genom skogliga insatser under detta sekel.
Enligt skogsstyrelsen går del således normalt atl förena dessa intressen med
ett rationellt skogsbruk under ömsesidigt hänsynstagande. Styrelsen konstaterar
samtidigt atl skogsvärdslagens hänsynsregler naturligtvis inte alltid är
tillräckliga. Inom områden där naturvårds- eller kulturminnesvårdsintressen
kräver särskilt starkl skydd måste främst naturvårdslagen tillämpas för alt
erforderligt skydd skall åstadkommas.

För
egen del anser jag atl det synsätt som skogsstyrelsen ger uttryck ät i
åtskilliga fall bör kunna läggas till grund för tillämpningen av de beslämmelser
jag här föreslår. När del gäller kulturlandskapets och då även stadsmiljöns
utveckling är det angeläget att skilja pä ingrepp som har bestående negativ
inverkan pade värden som skall skyddas och temporära åtgärder som är förknippade
med verksamheten på en viss plats och som inte hindrar atl värdena kan
återskapas. Som också framhålls i specialmotiveringen lill promemorieförslaget
(s. 209) bör emellertid även åigärder som temporärt kan ha myckel slor negativ
påverkan så långl möjligt

66 undvikas i här aktuella omräden. I fräga om kulturiandskapel och
bebyg-

gelsemiljön
är det vidare viktigt att uppmärksamma möjlighelerna att ge- Prop. 1985/86;
3 nom god planering och utformning av åtgärderna skapa nya kvaliteter och bestående
värden i vår miljö.

Som
jag redovisade tidigare har remissinstanserna i allhiänhei accepterat
promemorieförslaget som ju i sak överensstämmer med mitt förslag. De
anmärkningar som har framförts avser dels att staten på grund av anknytningen
mellan PBL och NRL skall ha möjlighet att ingripa i den kommunala planeringen
med hänvisning lill att riksintressen inom naturvärdens, kulturminnesvärdens
eller friluftslivets områden står på spel, dels att frågor om avgränsning av
de omräden som berörs av de föreslagna bestämmelserna inte är tillräckligt
belysta.

Malmö
kommun anser sålunda att kulturmiljöbegreppets roll i NRL behöver förtydligas.
Riksantikvarieämbetet efterlyser en mera samlad behandling av de
kulturhistoriska bevarandefrågorna i den nya lagstifiningen (NRL och PBL).
Flera remissinstanser diskuterar behovet all anknyta kulturminnesvårdens
speciallagstiftning till NRL för atl uppnå en väl avvägd tillämpning av
bestämmelserna. Det finns därför anledning att här nägot utveckla vad som
enligt min mening bör ligga i NRL:s kulturmiljöbegrepp. Frågorna om vilka
lagar som bör anknytas till NRL återkommer jag till senare (avsnill 7).

Som
jag förut nämnde var kulturminnesvården tidigare framför allt inriktad på att
skydda och bevara vissa utvalda objekt som kunde uppfylla bestämda
kulturhistoriska och konstnärliga kriterier. Successivt har kulturminnesvården
kommit att inriktas alltmer mot hela den av människan uppbyggda och påverkade
miljön. 1 rapporten (SOU 1971:75) Hushållning med mark och vatten understryks
hur viktigt det är att vidga intresset från de unika företeelserna lill de
karakteristiska. I beslul om kulturpolitiken har riksdagen uttalat atl
insatserna bör gälla hela samhällets historia och inte bara den s. k.
högreståndskulluren, liksom att även arvet frän det gamla bondesamhället samt
den framväxande industrialismen och de därmed sammanhängande folkrörelserna
måste föras vidare. För alt kulturminnesvårdens urval av skyddsvärda miljöer
och objekt skall kunna spegla hela samhällels historia förutsätter detta
givetvis att urvalet har en stor bredd. Områden med olika kulturhistoriskt
innehåll kan ju t. ex. inte ersätta varandra.

Den viktiga roll som
naturiandskapets utnyttjande spelat, liksom miljö

aspekterna i det historiska perspektivet ger en självklar anknytning till

naturvården. I kuliurminnesvårdens urval av skyddsvärda miljöer och

objekt har under senare år särskilt lyfts fram vad som är av iniresse för

turism och rekreation eller har betydelse från pedagogisk synpunkt. Det

får anses vara en viktig uppgift för kulturminnesvården att åskådliggöra

hur människan lärt sig utnyttja resurserna i naturen och hur samhället

utvecklats, om andra tiders näringsliv och sociala villkor, byggnadsskick,

estetiska ideal etc. Det kan emellertid också finnas kulturhistoriska värden

som är mera svärgripbara men som för den skull inte är av mindre belydel

se från social synpunkl. De av mig föreslagna bestämmelserna om skydd

för kulturminnesvårdens intressen syfiar till att det skall vara möjligt atl
slå

vakt om ett brett urval av skyddsvärda miljöer och objekt såväl på lands- 67

Prop.
1985/86; 3 bygden som i tätorterna. Även i lagrådsremissen framhöll jag att det
kan finnas kulturhistoriska värden som är mera svårgripbara än de som angetts
som en uppgift för kulturminnesvården all åskådliggöra. Jag framhöll lill detta
atl miljön l.ex. ger förutsältningar för ett mönster av kontakter, service m.
m. i samspelet människor emellan och hänvisade till tätorternas allt rikare och
mera sammansatta karaktär. Lagrådet har pekat på att därmed snart sagt vilka
som helst värden och synpunkter synes kunna vägas in vid tillämpningen av de
föreslagna bestämmelserna och efterlyst mera preciserade motiv. Vad jag avsäg
med mitt uttalande var enbart atl peka på att det inte går att en gång för alla
slä fast vad som kan anses vara av kulturhistoriskt värde. Det väsentliga är
enligt min mening atl bestämmelserna i det här avseendet ger möjlighet att
skydda sådana miljöer och objekt som genom förändringar i synsättet befinns vara
av kulturhistoriskt värde. Några mera preciserade motiv anser jag inte
erforderliga.

Som
jag tidigare nämnt har bl. a. Svenska kommunförbundet ifrågasatt behovet av
statligt inflytande över kommunernas planläggning i frågor som gäller natur-
och kulturmiljön eller friluftslivet. Kommunförbundet, Landstingsförbundet samt
Landskrona, Nybro och Nässjö kommuner synes mena att antalet omräden som anses
vara av riksintresse för naturvärden, kulturminnesvärden och friluftslivet bör
starkt begränsas lill sitt antal. Dessa remissinstansers mening synes dessutom
vara, att riksdagen skall besluta om avgränsningen av dessa områden och att de
därför skall behandlas i det kapitel i NRL (3 kap.) som handlar om
hushållningsbeslämmelser för vissa områden i landet. Några särskilda regler
till skydd för områden av riksintresse för naturvården, kulturminnesvården och
friluftslivet skulle enligt de nämnda remissorganen därmed inte behövas i 2
kap. NRL,

Som
framgår av mitt förslag anser jag att staten har ett särskilt ansvar för
utvecklingen när det gäller skyddsvärden som har få motsvarigheter i landet
eller i större natur- och kulturgeografiska regioner. Jag vill också erinra om
vårt lands internationella ansvar när det gäller skydd av områden som har
särskilt stor betydelse för naturvården, kulturminnesvården eller
friluftslivet. Som exempel kanjag här nämna att regeringen har ställt sig bakom
den s, k. CW-listan (Convention on Wellands), vilket innebär ett speciellt
ansvar för vissa internationellt betydelsefulla våtmarksområden i värt land.

Det
är enligt min mening inte lämpligt eller praktiskt möjligt att i bestäm

melser i NRL konkret ange alla de olika områden, miljöer och objekt som

har slora värden i ett nationellt perspektiv. En sådan lagreglering skulle bli

otymplig och stelbent. Som jag tidigare framhållit ändras våra värderingar

av vad som har skyddsvärde efter hand. Del är angeläget att nya och

förbättrade kunskaper på ett smidigt säll kan föranleda kompletteringar

och ändringar i bedömningen av vilka områden, miljöer och objekt som är

av riksintresse. Mitt förslag ger goda förutsättningar för del samarbete

mellan statliga myndigheter och kommuner som behövs för att säkerställa

från nationell synpunkt viktiga skyddsvärden. Jag vill erinra om atl enighe

ten i allmänhet varil stor mellan staten och kommunerna under 1970-talets

68 planeringsarbete när det gäller behandlingen av
områden av här aktuellt

slag.
Remissopinionen ger mig ingen anledning alt anta atl silualionen i delta
avseende nu skulle vara förändrad.

Jag vill också nämna alt
flera remissinstanser har tagit upp principfrågor för avgränsning och
precisering av de områden som är av riksintresse för naturvärden,
kulturminnesvården och friluftslivet. Jag skall återkomma lill detla i samband
med atl jag behandlar vissa speciella tillämpnings- och kunskapsfrågor (avsnitt
5).

Prop.
1985/86: 3

3.7 Områden som innehåller värdefulla ämnen eller material

Mitt förslag: I
NRL införs bestämmelser som innebär atl mark- och vattenområden som innehåller
värdefulla ämnen eller material så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som
kan hindra eller påtagligt försvära utvinning av fyndigheterna. Etl särskilt
starkl skydd införs för områden som innehåller sådana fyndigheter av ämnen
eller material som är av riksintresse.

Promemorieförslaget:
Överensstämmer delvis med mitt förslag. Utöver vad jag har föreslagit föreslås
i promemorian att del i NRL skall finnas en regel som anger att värdefulla
ämnen eller material, pä vilka brist råder eller kan befaras uppkomma, får utvinnas
eller i stor omfattning användas endast om det saknas rimliga möjligheter alt
tillgodose föreliggande behov genom att befinlliga gruvor och takter utnyttjas
eller genom att redan använt material eller annal ersättningsmaterial används
(se promemorian s. 63-64 och 77-78).

Remissinstanserna:
Promemorieförslagels bestämmelser har i huvudsak vunnit anslutning från
remissinstanserna. När det gäller reglerna om hushållning med bristrävaror
m.m. riktas emellertid stark kritik frän flera remissorgan, som avstyrker
promemorieförslagel i denna del.

Skälen för mitt förslag:
Som framgår av promemorian förbrukas inom industrin, för energiförsörjningen
och för byggnads- och anläggningsarbeten en rad mineralråvaror. Ökad utvinning
kan bli aktuell för flera olika industrimineral, t. ex. kvarts, kvartsit,
fosfor, kalium och kaolin. Inom de svenska malmprovinserna sker en omfattande
brytning av främst järn- och sulfidmalmer. Även vissa ytnära och låghaltiga
förekomster av t. ex. nickel och vanadin kan bli ekonomiskt utvinningsbara. De
svenska alunskiffrarna kan komma att bli intressanta för utvinning främst av
energirävaran kero-gen. Även havsområdenas bottnar innehåller värdefulla
mineralråvaror. Anspråken på sand och grus är stora, särskilt i
storstadsregionerna. Önskemål om torvutvinning för energiändamål föreligger
för stora arealer i Götaland, västra Svealand och i Norrlands inland.

Mol denna bakgrund är det
angelägel att områden som innehåller kända tillgångar på värdefulla ämnen eller
material skyddas mot åtgärder som kan förhindra eller försvåra ett framtida
utnyttjande av den ifrågavarande resursen. Verksamheter som bör undvikas i
områden med viktiga råvarutillgångar, därför alt de kan förhindra eller
försvåra etl senare utnyttjande av resurserna, är t. ex. samlad bebyggelse i
större omfattning eller känsliga

69

Prop.
1985/86:3 verksamheter som kan behöva skydd bl. a. mot sådana sprängningar och
vibrationer i marken som hänger samman med gruv- och täktverksamhel. En god
hushållning bör innebära att sådana känsliga verksamheter inte lokaliseras i
omedelbar anslulning till rävaruförekomsler för vilka en senare brytning har
rimlig sannolikhet. I NRL bör därför finnas en bestämmelse som ger grund för
elt sådani skydd.

Frågan
om att reservera mark- och vattenresurser för mineralutvinning har inte
behandlats särskilt ingående i den fysiska riksplaneringen. I rapporten
Hushållning med mark och vatten 2 framhålls alt del kan vara elt nationellt
intresse all säkerställa att vissa mineraltillgångar kan utvinnas i framliden
och alt det därför kan finnas anledning att i en ny plan- och bygglag öppna
möjlighet alt skydda sådana områden som från nationell synpunkl är särskilt
lämpade för utvinning av mineralrävaror så att de inte las i anspråk för andra
verksamheter. PBL-utredningen har i sitt förslag lill reglering av
riksintressen tagit in en bestämmelse om att det inom områden, som i ett
nationellt perspektiv är särskilt lämpade för bl. a. råvaruutvinning, särskilt
skall beaktas att en framtida exploatering inte försvåras. Förslaget lämnades i
huvudsak utan erinran vid remissljehandlingen av PBL-förslaget.

I
promemorian, som också innehåller förslag lill en bestämmelse om särskilt skydd
för områden som inrymmer ämnen eller material som är av slor betydelse i ett
nationellt perspektiv, pekas på vissa tillgångar som kan vara av sädan
betydelse. Det kan röra sig om malmer och mineral som med hänsyn till
önskemålet om inhemsk produktion i en krissituation är av särskild betydelse
frän beredskapssynpunkl. Det kan ocksä gälla malmer och mineral med stor
samhällsekonomisk belydelse med tanke på export-möjligheter eller möjligheterna
att använda dem som ersättning för importerade råvaror inom den svenska
industrin.

Jag
delar uppfattningen i promemorian att det finns vissa fyndigheter av ämnen
eller material som det finns anledning att särskilt slä vakt om från nationella
utgångspunkter och som således får anses vara av riksintresse. Områden som
innehåller sådana fyndigheler bör enligt min mening ges ett särskilt starkt
skydd genom NRL. I fråga om sådana områden får staten på grund av den
föreslagna anknytningen mellan PBL och NRL ett slutligt inflytande över den
kommunala planläggningen.

Hovrätten
för Nedre Norriand och Sveriges geologiska undersökning (SGU) tar i sina
remissvar upp svårigheterna atl avgöra vilka ämnen och material som har sådant
värde alt bestämmelserna bör bli tillämpliga. Specialmoliveringen lill
promemorieförslaget ger enligt dessa remissinstanser ingen klarhet i frågan.
Där föresläs atl del bör ankomma pä statens industriverk att, i samråd med SGU
och statens naturvårdsverk, ta fram sådani beslutsunderiag som kan belysa vilka
ämnen och material som har sådant värde att möjlighelerna lill utvinning bör
skyddas.

För egen del anser jag det
vara naturligt att de myndigheter som besitter

sakkunskap inom ämnesområdet ges ansvaret att bedöma vilka råvarure

surser i marken och vattnet som behöver ges sådant skydd som bestäm

melserna syftar lill. Avsikten med mitt förslag till bestämmelser är ju

70 närmast att ge stöd för de samhällsplanerande
organen, inte minst för

kommunerna,
att slä vakt om möjligheterna att exploatera vikliga malm- Prop. 1985/86; 3
och mineraltillgångar, torvtillgångar m. m. genom atl undvika etablering av
verksamheter som kan hindra eller påtagligt försvåra en från samhällets
synpunkt önskvärd utvinning.

De
föreslagna bestämmelserna är enligl min mening väl ägnade att främja ett
konstruktivt samarbete mellan företrädare för utvinningsintressena och berörda
kommuner. Det bör i hög grad också ligga i de berörda företagens intresse att
medverka lill att kommunerna tidigt fär del av kunskapsunderlag kring
utvinning. Därigenom blir det möjligt för kommunerna all i sin planering
överväga förutsättningarna för och behovet av sådant skydd som beslämmelserna
avser.

Som
jag nyss redovisade har stark kritik riktats mot förslaget om en
hushållningsregel för ämnen och material på vilka brist råder eller kan befaras
uppkomma. Koncessionsnämnden för miljöskydd anser sålunda att en
tillståndsprövning enligt den föreslagna bestämmelsen kan antas bli både
omfattande och tidsödande. Statens industriverk avstyrker bestämmelsen. Enligt
industriverket torde visserligen förekomsten av en brist tendera att i ett
kortare perspektiv göra utvinning av ämnet lönsammare och därmed få som effekt
att utvinning stimuleras. I dagsläget är dock enligt industriverket lönsamheten
i ämnesutvinning generellt sett låg. I det längre perspektivet verkar också
olika mekanismer tillbakahällande på utvinningen av en allt knappare resurs.
Sålunda tenderar de relativa kostnaderna för utvinning av sådana resurser att
öka. Detta driver pä utvecklingen av teknik som gör framtagning av
ersättningsmaterial billigare. Sammanlaget bidrar dessa omständigheter till att
styra efterfrågan bort frän bristmaterialet. Industriverket hävdar också att
det globalt sett torde vara ytterst få - om ens några - mineralresurser som
hotas av brist i den meningen att de i fysisk bemärkelse skulle vara på väg att
ta slut.

Ocksä
SGU avstyrker med liknande motivering den föreslagna bestämmelsen. Enligt SGU
bortser man i promemorieförslaget från all Sverige har en omvärld med
internationell handel av bl. a. mineralråvaror. Om bristråvaran finns i
Sverige, betingar den på väridsmarknaden normalt ett högt pris som gör att den
naturiigen är en ekonomiskt utvinningsbar och efterfrågad exportprodukt som
tillför landel inkomster. Finns produkten att tillgå genom återanvändning till
etl lågt pris, torde en nyetablering av utvinning i de flesta fall inte komma
till slånd. Ett för högt pris på varan gör atl den slås ut av substitut.
Beträffande frågan om självförsörjning i ett avspärrningsläge betonar SGU att
uppslarlningsliden för mineralutvinning är myckel läng. Avgörande för en
exploatering av en mineralfyndighet är möjligheten att avsätta produkten på en
inhemsk eller utländsk marknad. Frågan om att spara någon tekniskt-ekonomiskt
utvinningsbar fyndighet i marken för framtida bruk har enligt SGU hittills -
framför alll i fråga om malm- och industrimineralförekomster - inte haft någon
större aktualitet, dä det i första hand gällt alt över huvud taget hitta någon
fyndighet av intresse för exploatering.

Nämnden för statens
gruvegendom (NSG) bedömer också all behovet

av de föreslagna bestämmelserna är ytterst begränsat. NSG vill emellertid

inte förneka atl fall av misshushållning kan förekomma. I departements- 71

Prop.
1985/86:3 promemorian (sid. 225) talas om tendenser till sådana i fråga om
grus-takter. Inom mineralindustrin i övrigt är sådana tendenser enligt NSG
utomordentligt sällsynta. Med något enstaka undantag är förhållandet i stället
det motsatta. En ökad utvinning inom landel skulle vara angelägen för så gott
som alla metaller och induslrimineral. Lagregler som skapar osäkerhet härvidlag
är enligt NSG knappasl ägnade all stimulera till en ökad inhemsk försörjning.
Vad avser den praktiska tillämpningen av den föreslagna regeln kan dessulom
förutses utomordentligt svåra avvägningar, där hänsyn skall tas till
ekonomiska och tekniska förhållanden hos såväl svenska som utländska
producenter och detta i etl långt lidsperspektiv. Om lagregler av denna typ
skall finnas - vilket kan vara motiverat för någon enstaka typ av utvinning -
bör de enligl NSG:s mening preciseras, i första hand i fråga om vilka material
eller ämnen som avses. Om man endast avser grus och'andra enklare
mineralprodukter bör detla enligt NSG klart framgå.

Flera
remissinstanser, t. ex. naturvårdsverket och vissa kommuner och länsstyrelser,
har funnit den föreslagna hushållningsbestämmelsen väl motiverad.
Naturvårdsverket framhåller att behoven av alt ta i anspråk nya mark- och
vattenområden för utvinning av ämnen eller material kan minskas genom att
pågående utvinning sker så fullständigt som möjligt. Därmed främjas en god
hushållning såväl med material som med mark, vatten och miljö. Kalmar kommun
pekar på bestämmelsens värde när det gäller grustäkter. Enligl kommunen är del
angeläget att ersättningsmaterial används så mycket som möjligt, så atl del
värdefulla och icke förnyelsebara naturgruset inte blir en bristvara i
framUden.

Syftet
med den i promemorian föreslagna hushållningsbestämmelsen är att trygga en
varaktig försörjning av bristråvaror och att möjliggöra en från allmän synpunkt
angelägen utvinning. I promemorian (s. 64) uttrycks alt hushållningsbestämmelsen
också är motiverad med hänsyn till hushållningen med naiurresurser i vidare
mening. Utvinning av ämnen och mate-rialur marken och vattnet är nämligen som
regel förenad med betydande ingrepp i landskapet och utsläpp av föroreningar i
miljön.

Kritiken
mol förslaget ger vid handen att en allmänt hållen regel om hushållning med
bristråvaror blir mycket svår alt tillämpa i praktiken och att den endast torde
vara aktuell för enstaka typer av ämnen och material. Även om bestämmelsen
således skulle kunna få belydelse för l.ex. hushållningen med våra sand- och
grustillgängar, anser jag att tillämpningsfrågorna måste belysas närmare innan
en reglering med den nu avsedda inriktningen kan övervägas.

72

3.8
Markbehov för vissa typer av anläggningar m. m.

Prop.
1985/86; 3

Mitt
förslag: Mark- och vattenområden som på grund av sin beskaffenhet eller sitt
läge är särskilt lämpade för anläggningar för industriell produktion,
energiproduktion, energidislribulion, kommunikationer, vattenförsörjning och
avfallshantering skyddas så långt möjligl mot åtgärder som kan påtagligt
försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Vissa anläggningar
av de angivna slagen är av stor betydelse för landel. Områden som är lämpade
för sådana anläggningar är av riksintresse och ges genom NRL ell särskill
starkt skydd.

Mark- och
vattenområden som har betydelse för totalförsvaret skyddas genom NRL så långt
möjligt mot åtgärder som kan hindra eller påtagligt motverka totalförsvarets
intressen. Sädana omräden som är av riksintresse därför atl de behövs för
totalförsvarets anläggningar ges genom NRL ett särskilt starkt skydd.

Promemorieförslagel:
Överensstämmer i sak med mitt förslag (se promemorian s. 64—66, 75—77 och
78-79).

Remissinstanserna:
De remissinslanser som yttrat sig i frågan tillstyrker promemorieförslaget i
huvudsak eller lämnar detla utan erinran. Vissa förtydliganden begärs i fråga
om kriterierna för bedömning av områden av stor belydelse i ett nationellt
perspektiv.

Bl.
a. statens vattenfallsverk anser att det bör klart uttalas i motiven alt
vattenkraftsanläggningar hör till de energiproduklionsanläggningar som omfattas
av lagbestämmelsen. Svenska kraftverksföreningen har pekat på att förslaget
inte ger någon ledning vid avgränsningen mellan lokala och nationella
intressen. Föreningen anser bl. a. att det uttryckligen bör fastslås atl
utbyggnad av ett enskilt vattenkraftprojekt - även om det är litet -skall anses
ha nationellt intresse, om projektet ingår i den grupp av utbyggnader som
enligl beslut av statsmakterna erfordras för att det energipoli-tiska målet
skall uppnås.

Vägverket noterar med
tillfredsställelse att promemorieförslagel innefattar ett skydd för nyttjandet
av vägar med såväl regionalt som nationellt intresse. Vägverket konstaterar
emellertid, utan alt motsätta sig förslaget, att vägintressen som inte har
nationell belydelse kan bli svårare att hävda för vägverket. Följden kan enligt
verket bli att en dyrare vägsträckning mäste väljas, eftersom staten inte får
några möjligheler alt formellt påverka den kommunala bebyggelseplaneringen när
det gäller vägsträckningar som inie kan anses ha nationell betydelse. Vägverket
framhåller samtidigt att även länsvägnätet bör kunna bli föremål för
länsstyrelsens ingripande, exempelvis när det gäller bristande samordning
mellan kommuners planering eller om bebyggelse blir olämpligl placerad eller
behovet av skydd mot olyckshändelser inkl. trafikolyckor ej tillgodosetts.

SJ framhåller alt det är
mycket angeläget att i samhällsplaneringen bevaka strategiskt viktiga passager
förbi terränghinder av olika slag när det gäller terrängkorridorer för
kommunikationer.

73

Prop. 1985/86: 3 Luftfartsverket
anser del vara tillfredsslällande alt det etableras en

ordning
genom vilken den framtida användningen av flygplatser som har ett nationellt
intresse kan iryggas.

Enligt
överbefälhavaren (ÖB) och försvarets fastighetsnämnd synes de i promemorian
föreslagna bestämmelserna vara tillfredsställande utformade för att
tillförsäkra totalförsvarets intressen avsett skydd. Civilförsvarssly-relsen
anser att bestämmelserna torde ge ett gott stöd i konkurrenssituationer om ett
mark- eller vallenområde. Styrelsen betonar emellertid atl civilförsvarets
iniressen i fråga om markanvändningen i mycket ringa utsträckning är knuten
till behov av mark- och vattenområden för egna ändamål. Civilförsvarets
intressen hänför sig till all form av markanvändning som påverkar
förutsättningarna för civilförsvarsverksamheten. Civilförsvarets intressen i
fråga om användning av mark- och vattenområden är således i hög grad en fråga
om hur andra samhällsfunktioner använder områdena. Civilförsvarsstyrelsen anser
det vara tveksamt om promemorieförslaget ger tillräckligt stöd för att hävda
dessa iniressen. Bestämmelserna bör därför enligl civilförsvarsstyrelsen
kompletteras med en skrivning med innebörden att vid användning av mark- och
vattenområden för olika ändamål sådana hänsyn skall tas att totalförsvarets
intressen så långt möjligl blir tillgodosedda.

Skälen
för mitt förslag: Riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen innehåller i
fräga om industriell produktion vissa anvisningar beträffande miljöstörande
och särskilt resurskrävande industrier. Riktlinjerna har till syfte att
förhindra lokalisering till kusterna i södra Sverige, om den kan skada
möjligheterna all utnyttja kustområdena för rekreation och att bevara
värdefulla områden för naturvärd och kulturminnesvård etc. Riktlinjerna anvisar
emellertid ocksä lämpliga platser vid kusterna för sådan miljöslö-rande
industri som har särskilda krav på lokaliseringsförutsältningar, t. ex.
tillgång till djuphamn eller stora vattenkvantiteter. Markreservationer bör
därför enligt riktlinjerna göras pä vissa bestämda platser. Dessa riktlinjer
kommerjag att behandla när jag senare kommer in på frågor om särskilda
hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet.

Riktlinjerna
innehåller dessutom vissa allmänt hållna uttalanden om lokalisering av
miljöstörande industrier lill övriga delar av landet. För lokalisering av
produktionsanläggningar i övrigt eller utbyggnad av infrastrukturen finns i
den fysiska riksplaneringen vissa allmänna uttalanden beträffande bl. a. vägar
och kraftledningar.

I
sitt förslag till ny plan- och bygglag tog PBL-utredningen in en bestäm

melse om att det vid plan- och lillsiåndsbeslut särskilt skall beaktas alt

flygplatser, hamnar, sjötrafikleder, vägar och ledningar kan komma lill

stånd i den utsträckning som behövs med hänsyn till trafikförsörjningen

eller behovel av ledningar mellan eller inom regioner. Som motiv för

bestämmelsen anförde utredningen bl. a. att det är viktigt för staten atl

kunna hävda kommunikationsintressen sä alt de blir tillgodosedda i den

kommunala planeringen. Det gäller här ofta övergripande tekniska system

som kräver kontinuitet och sammanhang för atl de skall fylla sin funktion.

Etl molsvarande förslag fördes fram i rapporten Hushållning med mark

74 och vatten 2.

Dessa
förslag togs emot positivt vid remissbehandlingen. Några remiss- Prop.
1985/86; 3 instanser ansåg att även områden för anläggningar för
energiproduktion, avfallsanläggningar saml vissa typer av teleanläggningar
borde omfattas av bestämmelsen.

Riktlinjerna
i den fysiska riksplaneringen när det gäller försvaret har inte getts något
annat innehåll än atl det i prop. 1972: 111 framhålls att försvarets
företrädare bör ges möjlighet att på ett tidigt stadium delta i den fysiska
planeringen. I den till regeringens beslut med anledning av pro-gramskedel
fogade promemorian (prop. 1975/76:1 bil. 1) framhålls alt försvarets markbehov
och omgivningskrav bör vägas in i planeringen pä ett med andra
samhällsintressen jämbördigt sätt.

Jag
vill innanjag går vidare in pä skälen för mitl förslag peka på alt det i 9§
byggnadsstadgan föreskrivs att vid planläggning tillbörlig hänsyn skall las
till bl. a. den allmänna samfärdselns, energihushållningens, det militära
försvarets och civilförsvarets intressen.

Vid
beslut om markens och vattnets användning är det nödvändigt att stor hänsyn tas
lill allmänna intressen som hänger samman med samhällsbyggandet i vid mening,
med industriproduktionen, med energiförsörjningen och med totalförsvaret. Att
anläggningar som behövs för avgörande funktioner i samhället får en lämplig
lokalisering och en ändamålsenlig utformning är angeläget inte minst frän samhällsekonomisk
synpunkt. Samtidigt är sädana anläggningar ofta slorskaliga och för med sig
omgivningskonsekvenser som gör alt man mäste ta stor hänsyn till andra intressen
vid deras lokalisering och utformning. Det gäller atl finna lösningar som
förenar teknisk och ekonomisk effektivitet med social omtanke och hushållning
med naturresurserna. Anläggningar av del här slaget bör så långt möjligt
förläggas till områden där intrånget blir så litet som möjligt för biologisk
produktion, för bevarandeintressen och för intresset av en god bebyggelsemiljö.
Att finna lämpliga eller åtminstone godtagbara lokaliseringar kräver som regel
betydande ansträngningar och samverkan mellan mänga parter i samhället.

Som
framhålls i promemorian är vissa typer av anläggningar starkl beroende av
naturförutsättningarna på en viss plats. Det kan gälla tillgången till en
djuphamn, förutsättningarna att utvinna vindkraft i slörre skala eller att få
åtkomst till en mineralfyndighet av särskilt värde. Del kan också vara fräga om
fallhöjder eller naturgivna möjligheter atl anordna vattenmagasin för
energiproduktion. Tekniska system för transporter och försörjning kräver
kontinuitet och sammanhang för att de skall fungera på ett rimligt och
ekonomiskt sätt. Inom de korridorer i landskapet som bildas längs olika
ledningssystem behöver hänsyn tas lill systemels funktion. Flygplatser kan
medföra störningar inom stora områden. Detta tillsammans med topografiska krav
och krav på inpassning i flygtrafiknätet gör det nödvändigt att man vid beslut
om markanvändning i flygplatsers närhet tar hänsyn till flygplatsens
utrymmesbehov i vid mening.

Möjligheterna att utnyttja
de typer av anläggningar m.m. som nu har

angetts måste så långt möjligl beaktas vid beslut om olika åtgärder som rör

markanvändningen i direkt berörda eller angränsande områden. Det kan

t. ex. gälla att undvika bebyggelse i närheten av en verksamhei som ger 75

Prop.
1985/86; 3 upphov till miljöstörningar. Om så inte sker kan nämligen
inskränkningar eller begränsningar i verksamheten behöva föreskrivas. Även
områden som enligt planer eller program angetts som behövliga för sådana anläggningar
men som inte behöver tas i anspråk förrän i etl senare skede, mäste respekteras
pä motsvarande sätt vid beslut om ändrad markanvändning.

Av
vad jag nu har anfört följer att NRL bör innehålla en bestämmelse som innebär
att mark- och vattenområden som pä grund av sin beskaffenhet eller sitt läge
är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion,
energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller
avfallshantering så långt möjligl skall skyddas mol åtgärder som kan påtagligt
försvåra tillkomsten eller utnyltjandet av sädana anläggningar.

Det
är naturligtvis nödvändigt att anläggningar som kräver kontinuitet och
sammanhang, l.ex. sådana som sträcker sig över kommungränserna, verkligen kan
komma till utförande. Det kan gälla en väg, en kraftledning, ell ledningssystem
för vallendistribulion eller distribution av naturgas etc. Det kan ocksä gälla
en flygplats eller en telemasi som ingår i ett nationellt system vilket inte
kan fylla det avsedda syftet om anläggningen inte kan komma lill stånd på en
viss plats. Det kan vidare vara fräga om anläggningar för industrin eller
energiproduktionen eller för avfallshantering, vilka behöver komma till stånd
för att landels eller en landsdels behov av en viss produkt, av energi eller av
lagring och destruktion av avfall skall kunna tillgodoses. Markbehov för
anläggningar av detta slag kan i vissa fall vara av riksintresse.

De
typer av anläggningar som nu har angells kommer självfallet att behandlas i den
fysiska planering som sker med stöd av PBL. De har som regel en påtaglig
betydelse för bebyggelseutvecklingen och ger vikliga förutsättningar för denna.
Staten bör ha etl avgörande inflytande över att anläggningar m. m. som är av
nationell belydelse kan komma till stånd och användas på ett för hela landet
lämpligt sätt. Så som föreslagils i promemorian bör NRL mol den här bakgrunden
innehålla en bestämmelse som gör det möjligt för staten att ta ett slulligt
ansvar för användningen av mark- och vattenområden som behövs för nu avsedda
anläggningar.

Med
anledningav de redovisade remissynpunkterna vill jag framhålla att
vatlenkraflsanläggningar naturligtvis är sådana anläggningar för energiproduktion
som omfattas av den av mig föreslagna bestämmelsen. Jag anser det också vara
självklart att fallsträckor, som enligl riksdagens beslut bör få byggas ut för
atl landels energitillförsel skall tillgodoses i enlighet med besluten om
energipolitiken, skall omfattas av det särskilda skydd som enligt milt förslag
omfattar områden av riksintresse.

Med
anledning av vägverkels synpunkler vill jag framhålla att bedöm

ningen av frågan om ett visst vägområde är av riksiniresse bör göras med

andra utgångspunkter än de som gäller för indelningen i riksvägar och

länsvägar. Jag anser att l.ex. en strategiskt viktig passage, som medför

stora lekniska och samhällsekonomiska fördelar för uppbyggnaden av del

regionala vägnätet, kan anses vara av nationell betydelse och således skall

kunna säkerställas för vägändamälet med stöd av den aktuella bestämmel-

76 sen.

Jag
vill tillägga all ocksä vissa andra typer av anläggningar som behövs Prop.
1985/86: 3 för att uppfylla regionala behov kan anses vara så viktiga att få
till stånd att det är en angelägenhet för hela landet. Det kan l.ex. gälla
avfallsanläggningar och lekniska försörjningssystem som är nödvändiga för en
regions utveckling. Den föreslagna bestämmelsen bör därför vara tillämplig
också i sådana fall.

Totalförsvarets
behov av mark- och vattenområden utgår från intressen som är gemensamma för
hela landet. Anläggningar som är av särskild betydelse i detta sammanhang är,
som anges i promemorian, befästningsanläggningar, övnings- och skjutfält,
flygplatser, ammunitionsförråd, radarstationer, radio- och teleanläggningar
etc. Med anledning av totalförsvarspropositionen år 1982 betonade
försvarsutskottet att samhällets ökade sårbarhet gör det angeläget alt hänsyn
tas till totalförsvarets intressen i samhällsplaneringen under fredstid (prop.
1981/82: 102, FöU 18, rskr 374). Det gäller bl. a. förutsättningarna för
beredskaps- och fredstidslagring m. m. Det är uppenbart att anspråk som ställs
frän totalförsvaret i och för sig alllid kan sägas beröra nationella iniressen,
eftersom försvaret är en nationell angelägenhet. Staten bör därför ha möjlighet
att påverka markanvändningen i anslutning till anläggningar m.m. för
totalförsvaret. 1 PBL-förslagel har delta till en del blivit tillgodosett genom
atl ÖB getts besvärsrätt över beslut som berör försvarets intressen.

Det
är dock enligt promemorian bara i vissa fall som markanspråk från
totalförsvarets sida har den karaktären alt anspråket måste tillgodoses på en
viss plats. Mänga gånger har anspråken inte heller sädan vikt atl de i en
konkurrenssituation obetingat bör ha försteg framför andra intressen av allmän
betydelse.

Mot
denna bakgrund bör skyddet för sådana mark- och vattenområden som har betydelse
för totalförsvaret utformas i huvudsak efter samma principer som jag nyss
förordade beträffande områden av betydelse för vissa anläggningar. 1 NRL bör
därför tas in en beslämmelse som innebär att mark- och vattenområden som har
betydelse för totalförsvaret så långt möjligt skall skyddas mol åigärder som
kan hindra eller påtagligt moiverka totalförsvarets intressen. Beträffande
markanvändningen inom sådana områden kommer staten inte att kunna ingripa
direkt i den kommunala planläggningen enligl PBL. Om en kommun finner atl
försvarsintressen i visst fall bör vika med hänsyn till ett annat allmänt
intresse, kan dock den frågan komma att överprövas efler överklagande av ÖB.

Det finns naturligtvis
också områden som försvaret mäste få disponera

för olika ändamål med hänsyn till försvarsintressena. Det gäller i första

hand områden som del är nödvändigt alt använda för anläggningar för del

militära försvaret. Det kan dock inte uteslutas atl även vissa anläggningar

för andra delar av värt försvar i en del fall måste lokaliseras till elt vissl

område. Sådana områden, som således behövs för totalförsvaret, bör

genom NRL skyddas mol åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten

eller utnyttjandet av anläggningarna. Dessa områden är atl jämställa med

de omräden som jag för andra verksamheter eller intressen angett som

omräden av riksintresse. När del gäller sådana områden bör staten själv

klart kunna ingripa, om ett kommunall beslul enligt PBL innebär atl 77

skyddsbehovet inte blir tillgodosett.

Prop.
1985/86:3

Som framgår av den
redovisade remisskritiken anser ÖB, försvarets fastighelsnämnd och
civilförsvarsstyrelsen att bestämmelserna i promemorieförslaget är
tillfredsslällande för totalförsvarets del när det gäller konkurrens om mark-
och vattenområden. Konsekvenserna av civilförsvarsstyrelsens förslag till
ulvidgning av beslämmelserna, vilket innebär att hänsyn skall tas till
totalförsvarels intressen vid all användning av mark- och vattenområden för
olika ändamål, kan inte överblickas. Som civilförsvarsstyrelsen erinrar om,
skall emellertid kommunerna med början budgetåret 1984/85 ta över ansvarei för
ledningen av civilförsvaret på lokal nivå i krig och för den planläggning som
sammanhänger därmed. Detta innebär bl. a. att varje kommun kommer atl upprätta
en s. k. skydds-plan för sitt område. Denna plan kommer givetvis att utgöra ett
mycket viktigt underlag för bedömningar som rör behovet av hänsyn till civilförsvarets
krav vid planläggning och tillståndsprövning på lokal nivå i övrig
samhällsplanering. Genom organisationsförändringen finns goda förutsättningar
för en ändamålsenlig samordning mellan totalförsvarsintressena och övriga
berörda intressen. Någon utvidgning av de föreslagna bestämmelserna på det
sätt som civilförsvarsstyrelsen har förordat behövs enligl min mening därför
inte.

3.9 Avvägningar mellan motstående nationella intressen

Mitt förslag: I
NRL införs en bestämmelse som vid konkurrens mellan flera oförenliga
riksintressen ger företräde åt det iniresse som på lämpligaste sätl främjar en
långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Om
ett område eller en del av detta behövs för en anläggning för totalförsvaret,
ges försvarsintresset företräde.

78

Promemorieförslaget:
Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag.

Remissinstanserna:
De remissinslanser som yttrat sig i frågan tillstyrker promemorieförslaget i
huvudsak. Bl.a. åtskilliga kommuner hävdar dock atl förtydliganden behövs för
att klargöra att avvägningar skall främja en långsiktigt god resurshushållning.

Skälen
för mitt förslag: Bestämmelserna lill skydd för områden som är av riksintresse
för vissa verksamheter eller intressen skall enligl vad jag har föreslagit
utformas så att del berörda området skall skyddas mot åtgärder som är
oförenliga med det ändamål som gör att områdel är av riksintresse.

Det förekommer
naturligtvis att ett och samma område är av riksintresse med hänsyn till flera
sinsemellan oförenliga intressen. I sådana fall måste en avvägning kunna göras
till förmån för etl av intressena. Jag anser att de utgångspunkter som enligt
mina tidigare förslag skall gälla allmänt vid avvägningar mellan konkurrerande
intressen också bör ligga till grund för avvägningar mellan de intressen jag nu
behandlar. En god hushållning pä läng sikt bör säledes utgöra grunden för de
avvägningar som skall göras.

Om
ett område är av riksiniresse för flera oförenliga ändamål, bör

företräde ges ät det eller
de ändamål som pä lämpligaste sätt främjar en Prop. 1985/86: 3 långsiktig
hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Om ett område
behövs för en anläggning för totalförsvaret, bör försvarsintresset dock ges
företräde.

4 Bestämmelser som ersätter de geografiska riktlinjerna
i den fysiska riksplaneringen

Sammanfattning

o
I NRL samlas i ell särskilt kapitel de bestämmelser som ersätter de geografiska
riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Samlliga berörda områden har
särskilt stora värden när det gäller naturvård, kulturminnesvård, turism och
friluftsliv. Områdena är därför i sin helhet av riksintresse. Staten får därmed
ett starkt inflytande över mark- och vattenanvändningen i områdena. Det framgår
direkl av lagen vilka områden som omfattas av bestämmelserna.

o
De geografiska beslämmelserna behandlar skärgårdarna och kustområdena frän
gränsen mot Norge till Forsmark, Höga kusten i Ångermanland, Norrbottens
skärgård med angränsande kustområde, Öland och Gotland, hela fjällvärlden,
älvar och älvsträckor som undantas från vattenkraftsutbyggnad och dessa älvars
dalgångar samt vissa områden i övrigt som har särskilt stora värden för turism
och friluftsliv. Den fysiska riksplaneringens riktlinjer för större delen av
kusten i Norrland, för ett tiotal insjöområden och för delar av ett tiotal
älvdalgångar ersätts inte av särskilda geografiska bestämmelser.

o
I en inledande bestämmelse i 3 kap. NRL anges att de omräden som omfattas av de
geografiska bestämmelserna i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till de
nalur- och kulturvärden som finns i områdena. Syftet med bestämmelsen är all
skydda dessa värden mot exploateringsförelag och andra ingrepp i miljön som
påtagligt kan skada områdenas bevarandevärden. Om det finns särskilda skäl,
fär dock utvinning av fyndigheter av ämnen och material som är av riksintresse
komma till stånd i områdena. Av bestämmelsen framgår ocksä vad som allmänt skall
gälla för utvecklingen av befintliga tätorter och lokalt näringsliv samt för
anläggningar som behövs för totalförsvaret. De olika områdena och vad som
särskilt skall gälla för vart och elt av dem anges i de följande bestämmelserna
i 3 kap.

o
För omräden som är särskilt viktiga för turismen och friluftslivet, främst del
rörliga friluftslivet, föreskrivs alt dessa intressen särskilt skall beaktas
vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i
miljön.

o
Industriella och liknande anläggningar som har stor inverkan på miljön

fär inte utföras inom de s.k. obrutna kustområdena eller på Öland.

Sådana anläggningar kan få utföras inom de s. k. högexploaterade kust

områdena och vid Kalmarkusten och Gotlandskusten pä platser där

liknande anläggningar redan finns. Inom dessa senare kustområden skall 79

Prop.
1985/86; 3

också
gälla atl frilidsbebyggelse får komma till stånd endasi i form av
kompletteringar till befintlig bebyggelse. Om det finns särskilda skäl fär dock
även viss annan frilidsbebyggelse komma till stånd.

o
Om del finns särskilda skäl för all utvinna sådana fyndigheter av ämnen eller
material som är av riksintresse och som ligger inom etl obrutet Ijällområde,
får regeringen ge tillstånd lill detla. Skogsbruk bör bedrivas med särskild
försiktighet inom dessa Qällområden. Frågor om skogsbruk i allmänhet i de
fjällnära skogarna övervägs i annan ordning.

o
I NRL tas in bestämmelser om förbud mot atl utföra vattenkraftverk samt
vallenreglering eller valtenöveriedning för kraftändamål i de älvar och
älvsträckor som enligt riksdagens beslut är undantagna från
vaiten-kraftsuibyggnad. Bestämmelserna omfattar också bi- och källflöden lill
de älvar som är helt outbyggda saml biflödena till och vattenområdena uppströms
undantagna älvsträckor i de fall områdena uppströms är outbyggda. Förbudet mot
vattenkraftsulbyggnad omfattar inte sådana företag som orsakar endasi obetydlig
miljöpåverkan.

o
De områden som omfattas av geografiska beslämmelser avgränsas i NRL grovt med
hjälp av ortnamn och geografiska namn som är lokaliserande. Den närmare
avgränsningen sker i samband med planläggning enligl PBL.

4.1 Behovet av särskilda geografiska bestämmelser

Mitt förslag: I
NRL samlas i ett särskill kapitel de bestämmelser som ersätter de geografiska
riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Samtliga berörda områden har
särskilt stora värden när det gäller naturvård, kulturminnesvård, turism och
friluftsliv. Områdena är därför i sin helhet av riksintresse. Staten fär
därmed ett starkt inflytande över mark- och vattenanvändningen i områdena. Det
framgår direkt av lagen vilka områden som omfattas av bestämmelserna.

80

Promemorieförslaget:
Överensstämmer med mitt förslag (se promemorian s. 81-82).

Remissinstanserna:
Ansluter sig med nägra få undantag till bedömningen i promemorian av behovet
av bestämmelser som ersätter de geografiska riktlinjerna.

Skälen för mitt förslag:
När statsmakterna beslutade om den fysiska riksplaneringen år 1972 anfördes i
fråga om de geografiska riktlinjerna alt de är grundläggande för hushållningen
med naturresurserna. Enligl prop. 1972: 111 bör de därför gälla som långsiktiga
rikllinjer och i sina grunddrag inte frångås utan all synnerliga skäl
föreligger. I promemorieförslaget framhålls att dessa bedömningar av
riktlinjernas betydelse fortfarande har giltighet. De remissinslanser som
uttalar sig i frågan delar denna uppfattning.

Jag vill lill att börja
med erinra om att de geografiska riktlinjerna är resultatet av avvägningar som
grundas på de verksamhetsanknutna riktlin-

jerna.
Med utgångspunkt i de senare har särskilda överväganden gjorts för Prop.
1985/86; 3 sädana slörre områden i landet som har speciellt stora värden för
naturvärden, kulturminnesvården och friluftslivet och där konkurrensen om de
fysiska resurserna är eller kan förväntas bli särskilt framträdande. För dessa
omräden, som i sin helhet har bedömts vara av riksintresse, har statsmakterna
genom riktlinjerna angelt hur avvägningar i frågor om användningen av mark och
vatten bör göras. Sädana geografiska riktlinjer finns för kustområdena,
Qällområdena, huvudälvarnas dalgångar, vissa insjöomräden samt för de s,k,
primära rekreationsområdena. Riktlinjer finns också om undantag från
vattenkraftsutbyggnad i vissa älvar och älvsträckor.

De
geografiska riktlinjerna gäller sålunda i första hand skydd för områden som i
elt nationellt perspektiv har bedömts vara särskilt viktiga på grund av de
natur- och kulturvärden som finns i områdena och därmed deras särskilda
förutsättningar för turism och friluftsliv. Slörre miljöförändringar som
skadar dessa skyddsvärden bör enligt riktlinjerna inte få komma till stånd inom
områdena. Riktlinjerna innebär att statsmakterna har tagil ställning till hur
mark- och vattenanvändningen i vissa viktiga avseenden bör inriktas i områdena.
Innebörden är således, som jag nyss angav, att avvägningar redan har gjorts
utifrån ett nafionellt perspektiv mellan olika intressen att utnyttja områdena.

Jag
delar de bedömningar som redovisas i departementspromemorian om de geografiska
riktlinjernas centrala betydelse för en långsiktigt god hushållning med våra
naturresurser och alt en motsvarighet till riktlinjerna behövs ocksä framdeles.
Jag förordar därför att beslämmelser införs som i allt väsentligt motsvarar de
geografiska riktlinjerna. Med hänsyn till att dessa rikllinjer på ett markant
sätt skiljer sig frän de verksamhetsanknutna, bör beslämmelserna enligt min
mening samlas i ett särskilt kapitel i NRL. Av beslämmelserna bör i slort
framgå vilka områden som berörs. Därmed garanteras riksdagen inflytande över
bl. a. urvalet av områden. Detta har förordats i promemorian och fält ett
starkt stöd av remissinstanserna. Jag ålerkommer senare lill frågan om
områdenas geografiska avgränsning (avsnitt 4.8).

I
promemorian framhålls att beslämmelserna bör få ett starkt genomslag vid
planläggning och> beslut enligl PBL och enligt annan lagstiftning som
innehåller betydelsefulla regler för användningen av mark- och vattenresurserna.
Staten bör i förhållande till kommunerna ha del slufliga avgörandet över hur
marken och vattnet inom områdena får användas i de avseenden som
bestämmelserna behandlar. Det stora flertalet remissinstanser ställer sig bakom
promemorieförslaget på denna punkl. Några kommuner som i stor omfattning berörs
av förslaget är dock starkt kritiska och menar att förslaget rycker undan den
grundläggande principen i PBL om decentralisering till kommunerna av ansvarei
för mark- och vattenanvändningen och miljöutformningen i övrigt. Svenska
kommunförbundet framför liknande synpunkter.

Jag
har förståelse för den kritik som dessa kommuner framför. Som jag

tidigare har framhållit anser jag det emellertid nödvändigt att staten tar ett

slutligt ansvar för hushållningen med mark- och vattenområden som är av 81

6
Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 3

Prop.
1985/86:3 riksintresse. Med hänsyn till vad jag nyss anförde om de geografiska
bestämmelsernas centrala betydelse för en god hushållning med våra samlade
naturresurser och bestämmelsernas långsiktiga karaktär, anser jag att etl statligt
ansvar är naturiigl och särskilt viktigt just i fråga om tillämpningen av
dessa bestämmelser. Jag vill samtidigt betona att det statliga ansvarei och
inflytandet inte sträcker sig över alla markanvändnings- och bebyggelsefrågor
inom de avsedda områdena. Det begränsas självfallel till de frågor som
behandlas i bestämmelserna. Jag vill också stryka under att det är i huvudsak
genom kommunal fysisk planering som de geografiska bestämmelserna kommer atl
konkrefiseras. Detta kommer då, liksom hittills i den fysiska riksplaneringen,
att ske i en samrådsprocess mellan berörda kommuner och länsstyrelser, i vilken
det ges goda möjligheter att klara ut uppkommande meningsskiljaktigheter m. m.

Av
de geografiska bestämmelser som jag nu kommer alt föreslå följer att en
helhetssyn skall anläggas pä vad som är en lämplig utveckling inom de berörda
områdena. I många fall behövs ett interkommunall planeringssamarbete. Eftersom
det dessutom gäller omräden med starka nationella värden, har länsstyrelserna
elt särskilt ansvar för atl biträda kommunerna i arbetet med översiktsplanerna
och därvid verka bl. a. för atl planerna samordnas pä ett lämpligt sätt. I
flera fall är det önskvärt med samordning också över länsgränserna och i några
fall med samordning över riksgränsen mot Norge och Finland.

Jag
är övertygad om att det samråd som enligt PBL-förslaget skall ske mellan
länsstyrelsen som företrädare för slatliga intressen och kommunen i det helt
övervägande antalet fall kommer att leda till att eventuella meningsskiljaktigheter
i fråga om bestämmelsernas innebörd och tillämpning mellan statliga och
kommunala iniressen klaras ut. Jag förutsätter härvid att länsstyrelsen som
företrädare för staten anlägger ett översiktligt synsätt och koncentrerar sig
på frågor som är väsentliga med hänsyn till syftet med bestämmelserna.

Norrköpings
kommun sätter i fråga om bestämmelser som skall motsvara de geografiska
riktlinjerna bör införas ulan att samlliga kommuner som berörs av lagförslaget
bereds tillfälle att yttra sig. Med anledning härav vill jag framhålla alt
staten och kommunerna i samråd har behandlat frågor om mark- och
vattenanvändningen inom de aktuella områdena sedan början av 1970-talet i
arbetet med den fysiska riksplaneringen. Vidare har samtliga kommuner haft
möjligheter att yttra sig över PBL-utredningens belänkande är 1979 som
innehöll förslag om lagreglering av de geografiska riktlinjerna. I samband med
remitleringen av departementspromemorian valdes i samråd med Svenska
kommunförbundet ut ca 80 kommuner som bereddes tillfälle att yttra sig över
förslaget. Under remisstiden lämnades en omfattande information om förslaget i
varje län. Till dessa informationstillfällen inbjöds företrädare för samtliga
landets kommuner. Jag finner mot denna bakgrund att frågan om en lagreglering
av de geografiska riktlinjerna är väl beredd och atl det saknas skäl till
ytteriigare remissbehandling.

82

4.2
Områden som bör omfattas av bestämmelserna

Prop.
1985/86:3

Mitt
förslag: De geografiska beslämmelserna behandlar skärgårdarna och kustområdena
från gränsen mot Norge lill Forsmark, Höga kusten i Ångermanland, Norrbottens
skärgård med angränsande kustområde, Öland och Golland, hela fjällväriden,
älvar och älvsträckor som undantas från vattenkraftsulbyggnad och dessa älvars
dalgångar samt vissa områden i övrigi som har särskill stora värden för turism
och friluftsliv. Den fysiska riksplaneringens riktlinjer för större delen av
kusten i Norrland, för elt tiotal insjöområden och för delar av ett tiotal
älvdalgångar ersätts inte av särskilda geografiska bestämmelser.

Promemorieförslaget:
Överensstämmer med milt förslag (se promemorian s. 83-97).

Remissinstanserna:
Tillstyrker eller har med nägra få undantag inte haft någol att erinra mot
promemorieförslaget.

Skälen för mitt
förslag: Som jag har angett tidigare har de områden som jag föreslår skall
omfattas av geografiska bestämmelser särskill slora värden för i första hand
naturvärden, kulturminnesvården, turismen och friluftslivet. Jag kommer nu att
behandla de olika områden som bör omfattas av geografiska beslämmelser.

Kustområdena

Tre
kustområden i landet har i den fysiska riksplaneringen angells som s.k. obrutna
kustområden mol bakgrund av alt de i jämförelse med andra kustområden är
förhållandevis litet påverkade av exploatering av skilda slag. Dessa
kustområden är norra Bohusläns skärgårdskust, Östergötlands och norra Kalmar
läns skärgärdskusl samt Höga kusten i Ångermanland. Områdena har stora natur-
och kulturvärden och goda förutsättningar för friluftsliv och turism. Alla tre
områdena utgör s. k. primära rekreationsområden. Slora miljöpåverkande
industrianläggningar saknas i stort sett inom områdena. Fritidsbebyggelsen är
inte lika omfattande som i andra för sådan bebyggelse attraktiva kustområden.

Riktlinjerna
för de obrutna kustområdena syfiar till alt inrikta mark- och
vattenanvändningen så att områdenas nuvarande karaklär bevaras. Sålunda bör
enligt riktlinjerna etablering av miljöstörande industrier undvikas helt inom
områdena. De bör genom skyddsåtgärder och planering disponeras så att ett
allsidigt utnyttjande för fritidsändamål och turism blir möjligt. Vissa delar
av områdena - främst de ytterskärgårdar som är endasi obetydligt påverkade av
exploatering - bör med hänsyn lill flora och fauna hell undantas från ytterligare
bebyggelse och frän friluftsliv i intensiva former. Fritidsbebyggelse bör
enligt riktlinjerna medges endast om den är förenlig med naturvärdens,
kulturminnesvårdens och friluftslivets intressen och om större, sammanhängande
områden kan bevaras i huvudsak opåverkade av bebyggelse.

83

Prop. 1985/86:3 De
obrutna kustområdena utgör en mycket stor tillgång i ett nationellt

perspektiv
för naturvården och kulturminnesvården och för turism och friluftsliv i olika
former. Bestämmelser som skyddar områdena mot stora miljöförändringar bör las
in i NRL. Jag finner det särskilt angeläget att beslämmelserna uttrycker etl
skydd mol etablering av stora miljöstörande industrier och liknande företag.
Jag återkommer senare till frågor om lokalisering av miljöstörande
industrianläggningar m. m. till kusterna (avsnitt 4.5).

Med
s.k. högexploaterade kustområden avses i den fysiska riksplaneringen vissa
längre kuslavsnill som är förhållandevis starkt påverkade av tätorter,
industrier och frilidsbebyggelse. De högexploaterade kustområdena utgörs av
södra Bohusläns kust. Hallandskusten, Skånekuslen, Blekingekusten,
Bråvikenområdet och Svealandskusten upp till Öregrund.

De
högexploaterade kustområdena har liksom de obrutna kusterna stora värden för
naturvärden, kulturminnesvården, friluftslivet och turismen. Fyra av de primära
rekreationsområdena ligger hell eller delvis inom dessa kusiområden.
Konkurrensen om marken mellan bevarandeintressen och exploateringsinlressen är
stor. Syftet med gällande riktlinjer är att de förhållandevis begränsade delar
av områdena som fortfarande är oexploaterade och samtidigt har slora
bevarandevärden, också i fortsättningen skall kunna utnyttjas för friluftsliv
och rekreation på ett allsidigt sätt. Miljöstörande industrier skall med hänsyn
till konkurrerande intressen styras till vissa plalser inom kustområdena,

Frilidsbebyggelse
bör enligt riktlinjerna i princip medges endast i form av kompletteringar till
befintlig bebyggelse. Om man i vissa områden medger större tillskoll av
fritidsbebyggelse, bör sådana former för bebyggelsen väljas som möjliggör ett
högl utnyttjande av fritidsbostäderna och som ger förutsättningar för
fritidsboende också för sådana grupper av befolkningen som inte äger
fritidshus. Det fåtal kvarvarande större områden som är förhållandevis
oexploaterade bör enligt riktlinjerna inte komma i fråga för fritidsbebyggelse.

Jag
vill för egen del framhålla dessa områdens särskilda betydelse som utflykts-
och semesteromräden för stora delar av befolkningen — inte minsl pä grund av
att stora delar av områdena ligger nära de mesl tätbefolkade områdena i
landet. Jag föreslår att det införs bestämmelser om de högexploaterade
kustområdena i NRL, Bestämmelserna bör ta sikte pä att skydda de förhållandevis
begränsade kuslavsnill som är någoriunda oex-ploalerade och har stora värden
med hänsyn till naturvården och kulturminnesvärden, så att de kan utnyttjas
för friluftsliv och rekreation på ett allsidigt sätt. Till behovel av
preciseringar vad gäller tätortsutveckling, frilidsbebyggelse och lokalisering
av miljöstörande industrianläggningar m, m. ålerkommer jag i det följande
(avsnilt 4.3 och 4.5).

Öland
och Gotland

Öland
och Golland har i förhållande till landet i övrigi en särpräglad natur

med unika värden. Hela
Öland och stora delar av Gotland är av riksin-

84 tresse för naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet. Båda
öarna

är
primära rekreationsområden. Enligl riktlinjerna för Öland och Golland Prop.
1985/86; 3 bör turismens anspråk pä mark- och vattenanvändningen tillgodoses
med beaktande av att öarnas speciella karaktär bevaras. Fritidsbebyggelse bör
medges endast om den är förenlig med naturvårdens, kulturminnesvårdens och
friluftslivets intressen och om bebyggelsen uppförs i former som möjliggör att
öarna kan utnyttjas allsidigt för friluftsliv och turism. Slörre,
sammanhängande områden som är förhållandevis opåverkade av fritidsbebyggelse
bör bevaras opåverkade. Det är särskilt angeläget att åtgärder för skydd och
utveckling samordnas.

Öland
och Gotland bör enligt min mening självklart omfattas av särskilda geografiska
bestämmelser i NRL med hänsyn till öarnas unika värden när det gäller naturen,
landskapet och bebyggelsen samt öarnas mycket stora värden för turism och
friluftsliv. Som föreslås i promemorian bör Öland jämställas med de obrutna
kustområdena och Gotlandskuslen med de högexploaterade kustområdena när det
gäller lokalisering av slora, miljöstörande industriella eller liknande
anläggningar.

Remissinstanserna
har inte ifrågasatt alt öarna skall omfattas av geografiska beslämmelser.
Några remissinstanser lämnar dock kritiska synpunkter på förslaget i
promemorian om förutsättningarna för lokalisering av stora industriella och
liknande anläggningar. Berörda kommuner är kritiska också till förslagen
beträffande fritidsbebyggelse. Ölandskommunerna ställer sig frågande lill vad
som skall gälla för utvecklingen av de areella näringarna och övriga
näringsgrenar.

Jag
kan förstå de synpunkter som förs fram av kommunerna även om jag anser atl
farhågorna är starkt överdrivna. Bl. a. dessa synpunkter har föranlett mig atl
överväga vissa preciseringar i förhållande till promemorieförslaget så att
missförstånd undviks. Jag återkommer till detta när jag tar upp bestämmelsernas
innehåll (avsnilt 4.3 och 4.5).

Fjällområdena

I
riktlinjerna för hushållning med mark och vatten anges atl det är en
utomordentligt viktig uppgift alt skydda våra sista orörda fjällområden mot
exploatering. I 1972 års beslut angavs vissa väglösa omräden som skulle
undantas från tyngre exploatering. I del fortsatta arbetet med den fysiska
riksplaneringen har gjorts en samlad bedömning av vilka delar av fjällområdena
som särskilt bör skyddas mot exploatering och andra ingrepp som påverkar deras
karaklär. En avgränsning av s. k. obrutna fiällområden har därefter gjorts av
riksdagen (CU 1977/78:8, rskr 99) pä förslag i prop. 1977/78:31. Genom detla
beslut uppställdes även riktlinjer för markanvändningen i områdena.
Riktlinjerna avseende skogsbruket och byggandel av skogsbilvägar behandlades
även i prop. 1980/81:71 om avgränsning av obrutna fjällområden. Den närmare
avgränsningen av dessa fjällområden har bestämts av regeringen i beslut den 29
april 1982. Genom besluten ändrades även benämningarna pä vissa av områdena.

Avgränsningen
av områdena har skett med utgångspunkt i att de utanför

en zon på ca 8 km frän väg skall ha en yta på minst 500 km". Avståndet
till

väg antas motsvara en halv dagsetapps vandring, varför områdena kan 85

Prop.
1985/86:3 antas vara i huvudsak opåverkade av aktiviteter på och i anslulning
till vägar. Stora delar av områdena innehåller betydande värden för naturvården.
Inom områdena finns sällsynta och i en del fall utroiningshoiade djurarter.
Områdena är betydelsefulla för rennäringen och därmed för den samiska kulluren.
Riktlinjerna för de obrutna fjällområdena innebär att områdena i princip skall
undantas från alla typer av tunga exploaleringsföretag. Riktlinjerna innebär
också alt stor restriktivitet skall iakttas med att bedriva skogsbruk.

Till
följd av att belydande delar av fjällvärlden har tagits i anspråk för vägar,
mineralutvinning, vatlenkraftsutbyggnad, turistanläggningar m. m., har tidigare
sammanhängande och ostörda områden kommit atl delas upp på ett sätt som många
gånger har varil till förfång för l.ex. djuriivet, renskötseln och
fjällvandringsturismen. Vår generation har ell stort ansvar för alt värna om de
kvarvarande, i slorl sett orörda fjällområdena. De obrutna fjällområdena bör
därför skyddas genom beslämmelser i NRL.

Bestämmelserna
bör innebära atl tung exploatering i princip inte fär tillåtas inom områdena. 1
lagrådsremissen föreslog jag att bebyggelse och anläggningar bör få komma lill
stånd endast för rennäringens, den vetenskapliga forskningens eller det
rörliga friluftslivets behov. Lagrådet anmärker med anledning härav alt det
inte kan uteslutas att del inom de obrutna fjällområdena kan förekomma fast
bosättning av annat slag, t. ex. fjällägenheter. I den mån sådan bosättning
förekommer är det lagrådets uppfattning att lägenhetsinnehavarnas intressen bör
beaktas på samma sätt som rennäringens. Jag har inhämtat att fast bosättning i
form av Qällägen-heter förekommer i dessa fjällområden och ansluter mig därför
lill lagrådets förslag alt bestämmelserna kompletteras sä att det framgår atl
bebyggelse och anläggningar fär komma till stånd även för den bofasta befolkningen.

Det
bör vidare framgå av bestämmelserna att även andra åtgärder än de nyss nämnda
skall genomföras på ett sätt som bevarar områdenas karaktär. Till frågor om
skogsbruk och mineralbrytning i dessa områden återkommer jag i det följande
(avsnitt 4.6).

Också
för fiällvärlden utanför de obrutna fjällområdena finns riktlinjer i den
fysiska riksplaneringen. Fjällvärlden har avgränsats som ell i huvudsak
sammanhängande, kalljällsdominerat område från Transtrandsfjällen i söder lill
gränsen mot Norge och Finland i norr. Inom detta stora område har, som nyss
behandlades, särskilt avgränsats de obrutna Qällomrädena som har unika
bevarande värden. Även i fjällvärlden utanför dessa områden är bevarandevärdena
myckel stora. Detta gäller för naturvården och i ännu högre grad för
friluftslivet. Den kalfjällsdominerade fjällväriden är också av grundläggande
betydelse för rennäringen. Vidare har den ett mycket stort värde för turismen.
Fem av de primära rekreationsområdena ligger sä gott som helt inom den
kalQällsdominerade flällväriden.

Riktlinjerna innebär
(prop. 1978/79:213) att de delar av fjällvärlden

utanför de obrutna
fjällområdena som har stora rekreationsvärden bör

disponeras så att områdena
kan utnyttjas allsidigt för turism och friluftsliv,

under förutsättning att
detta inte strider mol naturvårdens och rennäring-

86 ens intressen. Fritidsbebyggelse bör undvikas i områden som ligger i

anslutning
till obrutna fjällområden och i andra områden som har slor Prop. 1985/86; 3
betydelse för naturvärden, friluftslivet och rennäringen. I de områden där
bebyggelse kan medges, bör i första hand sådana former för bebyggelsen väljas
som medger elt högt utnyttjande av fritidsbostäderna och som ger förutsättningar
för fritidsboende för breda grupper av befolkningen. Slörre, sammanhängande
omräden som i stort sett är opåverkade av bebyggelse bör bevaras opåverkade.

Det
finns enligt min mening starka skäl all räkna med att anspråken på att få
exploatera delar av den kalfjällsdominerade fjällvärlden kommer att vara
betydande också i framtiden. De anspråk som man nu kan räkna med gäller
mineralbrytning, fritidsbebyggelse och viss kraftproduktion. Dessutom har
intresset för ett aktivare skogsbruk ökat under de senaste åren.
Exploateringsanspråken riktas främst mot dalgångarna mellan fjällmassiven, där
bevarandeintressena och rennäringens intressen ofta är slarka.

Med
hänsyn till fjällvärldens belydande natur- och kulturvärden och stora betydelse
för rennäringen, turismen och friluftslivet bör i NRL tas in bestämmelser som
svarar mot riktlinjerna och som skyddar dessa intressen.

Flera
remissinslanser anser att det i promemorian föreslagna skyddet för
fjällområdena får slora negativa konsekvenser för mineralbrytning och
skogsbruk. Som jag nämnde nyss återkommer jag till frågor om bl. a,
mineralbrytning och skogsbruk (avsnitt 4.3 och 4.6).

Områden
med särskilt stora värden för turism och friluftsliv

På
förslag i prop. 1975:46 har riksdagen beslutat alt 25 omräden i landel, som är
särskilt lämpade för turism och rekreation, skall vara s, k, primära
rekreationsområden (CU 1975/76: 2, rskr 46). Områdena sammanfaller av naturliga
skäl till stora delar med de kust- och fjällområden m.fl. som jag tagit upp
tidigare. De har benämnts Sydskånes sjö- och äslandskap. Östskåne,
Kullaberg-Hallandsåsen, Åsnen -Listerlandet, Öland, Gotland, Östergötlands och
norra Kalmar läns skärgårdar, norra Bohusläns skärgård, Värmlands och
Dalslands sjöområde, Tiveden-Göta Kanal, Södermanlands skärgård, Mälaren,
Fryksdalen, Siljansbygden, Ljusnan, Dala-Qällen, Härjedalsfjällen, Åre,
Nordingrä, Vindelälven, Tärna-Graddis fjällvärld, Norrbottens skärgård,
Abisko-Kebnekajsefjällen, Malingsbo-Kloten saml nedre Dalälven. Syftet med
beslutet om primära rekreationsområden har varit bl.a. atl få till stånd
erforderlig planeringssamverkan inom områdena saml att ange hur slalen avser
all prioritera slöd till utbyggnad av anläggningar för turism och friluftsliv.

Vid sidan av övriga
riktlinjer i den fysiska riksplaneringen som berör de

primära rekreationsområdena gäller för dessa alt planeringen av områdena

skall utgä frän syftet att de på etl ändamålsenligt sätt skall kunna användas

för friluftsliv och turism. Det innebär bl. a. att särskilda hänsyn kan behöva

tas till friluftslivet men även till naturvården och kulturminnesvården.

Fritidsbebyggelse bör medges bara om naturvärdens, kulturminnesvår

dens och friluftslivets intressen samtidigt kan tillgodoses och om bebyggel

sen möjliggör ett allsidigt utnyttjande av områdena för rekreation (prop. 87

1978/79:213).

Prop. 1985/86:3 Sedan
år 1979 har del pågått ett arbete inom berörda kommuner och

länsstyrelser
med att utarbeta s.k. utvecklingsprogram för de primära rekreationsområdena.
Rekreationsberedningen, som har haft uppdrag att följa arbetet och redovisa
resultatet till regeringen, har i betänkandet (SOU 1983:43) Omräden för turism
och rekreation redovisat bl. a. sina överväganden och förslag med anledning av
det arbete som genomförts.

När
det gäller frågan om markhushällning anser beredningen att fortsatt
uppmärksamhet behövs på två punkter, nämligen avseende behovel av dels skydd
för de värdefullaste delområdenas natur- och miljövärden, dels en strategisk
planering för turistorternas utveckling och för de omräden som nyttjas
intensivt för friluftsliv i olika former. Beredningen betonar alt man måste
anlägga ett långsiktigt perspekuv på markhushällningen i de primära
rekreationsområdena. Det är även angeläget atl uppmärksamma
utvecklingstendenser som kan äventyra områdenas egenart i olika avseenden och
därmed minska deras värde som resurs för friluftsliv och turism i ett långl
tidsperspektiv. Utvecklingsprogrammen visar enligt beredningen att det är
nödvändigt att turismens anspråk beaktas i de överväganden om markens
användning som görs inom ramen för den kommunala planeringen.

Som
ocksä föreslagits i departementspromemorian bör områden som på grund av sina
natur- och kulturvärden har särskill goda förutsättningar för turism och
friluftsliv omfattas av geografiska bestämmelser i NRL som innebär att de
särskilda värdena bevaras och atl områdena används på elt sätt som är förenligt
med turism- och friluftslivsinlressena. Med tanke pä kriterierna bakom urvalet
av de s.k. primära rekreationsområdena är det naturligt att beslämmelserna bör
avse främst dessa områden. Som jag strax skall återkomma lill bör
bestämmelserna omfatta ytlerligare etl par områden.

Det
stora flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran alt
bestämmelser av det angivna slaget tas in i NRL. Svenska kommunförbundet anser
dock atl turism och friluftsliv är av slor betydelse för alla kommuner och att
därför några särskilda rekreationsområden inte bör pekas ul. Förbundet menar
vidare att det i högsta grad är en kommunal angelägenhet atl ordna för turism
och friluftsliv. Staten bör stödja och stimulera en önskvärd ulveckling för
denna sektor på annat sätt än genom lagstiftning. De föreslagna beslämmelserna
bör därför enligt förbundet överföras till andra delar av lagförslagel.
Liknande synpunkter framförs av landstingsförbundet och några enstaka kommuner.

Jag
delar uppfattningen all turism och friluftsliv har betydelse för alla

kommuner och atl det i hög grad är en kommunal angelägenhet atl planera

för en utveckling av turismen och friluftslivet. Detta har också kommit till

uttryck i den turistpoliliska proposition som riksdagen ställde sig bakom

våren 1984 (prop. 1983/84; 145, KrU22, rskr353). Jag kan däremot inte

förstå atl en sådan inställning skulle innebära alt det är olämpligt att ange

atl vissa områden i landet har särskilt stora värden för turism och friluftsliv

på grund av naturskönhet och kulturvärden m.m. Sådana värden är en

angelägenhet för hela nationen och inte bara för berörda kommuner.

88 Jag vill här ocksä uttrycka att en särskild omsorg
om våra viktigasie

rekreationsområden blir
allt angelägnare. Jag baserar min uppfattning på Prop. 1985/86; 3 de
utredningar som har visat hur ojämlika förhållandena i värt samhälle
fortfarande är bl. a. när det gäller möjlighetema för människor atl under
semestrar och ledigheter besöka vackra rekreationsområden, bo i fritidshus och
över huvud taget all komma till nya miljöer. Jag anser att både staten och
kommunerna har elt stort ansvar för att se fill att våra värdefullaste
rekreationsområden inte exploateras på ell sätt som utestänger stora grupper av
befolkningen från att utnyttja dem. Det bör vara staten som anger
utgångspunkter för vad som är en frän allmän synpunkt lämplig mark- och
vattenanvändning inom dessa rekreationsområden. Detla sker lämpligen genom
lagstiftning.

De
primära rekreationsområdena har sinsemellan myckel olika förutsättningar för
turism och rekreation. De naturgivna förutsättningarna, klimatförhållandena och
läget i förhållande till de stora befolkningskoncen-Iralionerna gör atl de är
attraktiva för turism och rekreation av olika skäl. Sammantaget utgör de
primära rekreationsområdena en mycket betydelsefull mark- och vattenresurs i
etl nationellt och internalionellt perspekfiv. Olika typer av åtgärder
erfordras i syfte all hushålla med områdenas resurser för turism och
friluftsliv. Jag återkommer närmare lill dessa frågor i specialmoliveringen.

Några
remissinslanser anser att även vissa områden i landet som inte är primära
rekreationsområden har kvaliteter som gör att de bör omfattas av sådana
bestämmelser som jag nyss har förordat. Sålunda framhåller länsslyrelsen i
Stockholms län atl den norra delen av Stockholms skärgård har lika stora
kvaliteter för turism och friluftsliv som den södra och att därför samma regler
bör gälla för hela Stockholms skärgärd. Länsstyrelsen i Hallands län anser att
Hallandskusten har kvaliteter som gör atl området bör omfattas av
bestämmelserna. Rekreationsberedningen har redovisat samma uppfattning som
länsslyrelserna om dessa tvä omräden. Jag delar denna uppfattning och föreslår
att hela Stockholms skärgärd samt Hallandskusten omfattas av de beslämmelser
som jag nyss förordat. Däremol kan jag inte biträda ett förslag som framförts
från Nybro och Emmaboda kommuner om att området Äsnen-Listerlandel skall
utvidgas till att omfatta,del område som kallas "Glasriket". Detla
förslag utgår från önskemål om att ge området högre status i luristsammanhang
och all därmed underlätta bl. a. marknadsföringen av områdel, således hell andra
syften än de som ligger bakom mitt förslag.

Marks
kommun har föreslagit alt området vid sjön Lygnern skall omfattas av
beslämmelserna. Lygnernområdet lillhör enligl min uppfattning inte den kategori
områden som bestämmelserna skall avse. Området har däremot i den
hitfillsvarande fysiska riksplaneringen i sin helhet bedömts vara av
riksintresse för friluftslivet och kommer — om inte en annan bedömning av
områdets värde görs i fortsättningen — atl omfallas av de bestämmelser som jag
föreslagil tidigare (avsnitt 3.6) till skydd för omräden som är av riksintresse
för bl. a. friluftslivet. Därmed torde kommunens önskemål i praktiken bli
tillgodosett.

89

Prop. 1985/86; 3
Undantag frän vattenkraftsutbyggnad

När
det gäller riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen om undantag från
vattenkraftsutbyggnad vill jag erinra om att dessa utgår från de mycket stora
naturvårds-, kulturminnesvårds- och friluftslivsintressen som finns utefter
berörda älvar och älvsträckor samt självfallet från de betydande värden som
outbyggda vattensystem har också för andra iniressen, t, ex. fisket och
rennäringen. Det är alltså samma typer av värden som ligger bakom riktlinjerna
om undantag från vatlenkraftsutbyggnad som i fräga om övriga geografiska
riktlinjer i den fysiska riksplaneringen. Bestämmelser om att vissa älvar och
älvsträckor skall undantas från vatlenkraftsutbyggnad bör därför tas in i NRL.
Jag återkommer senare (avsnilt 4.7) med konkreta förslag vad gäller dessa
beslämmelser.

Vissa
andra områden

F.
n. finns geografiska riktlinjer även för vissa andra kust- och insjöområden
samt älvdalar än de jag hillills har behandlat. Riktlinjerna - som omfaltar bl.
a. Norrlandskusten och områdena kring sjöarna Bolmen, Fe-gen, Sömmen m. fl.
samt de större älvarnas dalgångar - anger i första hand behov av särskilda
planeringsinsatser i syfte att få lill stånd en lämplig avvägning mellan
bevarandeönskemäl och exploatering. Riktlinjerna är i väsentliga avseenden
inriktade på uppbyggnadsskedet i den fysiska riksplaneringen. Det materiella
innehållet i dessa riktlinjer är begränsat.

Behovet
av planeringsriktlinjer finns knappast kvar när den kommunala
översiktsplaneringen blir obligatorisk enligt PBL. Därtor bör de nu avsedda
riktlinjerna med nägra undantag inte tas in som bestämmelser i NRL.

Mitt
förslag i denna del överensstämmer med promemorieförslaget som tillstyrkts
eller lämnats ulan erinran av det stora flertalet remissinslanser. Några
länsstyrelser och kommuner anser dock att beslämmelser som motsvarar
riktlinjerna bör tas in i NRL, Länsslyrelsen i Jönköpings län uppfattar
promemorieförslaget som en ambilionssänkning och menar att områdena kring
sjöarna Bolmen, Fegen och Sömmen är av mycket stor betydelse för bl. a.
friluftslivet i södra Sveriges inland. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att
ett avskaffande av de särskilda riktlinjerna för vissa insjöområden
aktualiserar en översyn av vilka områden som bör anses vara av riksintresse för
naturvården och friluftslivet. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att det
tydligare bör framgå av förslaget att hittillsvarande riktlinjer avses vara
oförändrade i sak.

Jag
vill med anledning av remissynpunkterna särskilt markera alt mina förslag
tidigare innebär att flertalet av de nu berörda insjöområdena och älvdalarna
samt delar av de s. k. övriga kustområdena får ett starkl skydd på andra sätt,
nämligen dels genom att flera av områdena kommer alt omfattas av de
bestämmelser som jag har föreslagit för de primära rekreationsområdena och för
sädana älvar och älvsträckor som skall vara undantagna från
vattenkraftsutbyggnad, dels genom de bestämmelser som jag

har föreslagit (avsnitt
3.6) för sådana områden som är av riksintresse för

90

naturvården,
kulturminnesvården eller friluftslivet. Jag delar dock bedöm-

ningen av länsstyrelsen i
Kronobergs län atl mina förslag beträffande bl. a. insjöområdena kan motivera
en översyn av vilka omräden som bör betraktas vara av riksintresse för i
första hand naturvärden och friluftslivet.

För Kalmarkusten samt
Vänern och Vättern med angränsande strandområden anser jag - i
överensstämmelse med förslaget i promemorian -att det behövs särskilda
bestämmelser även i fortsättningen. Inom dessa omräden är konkurrensen om
marken och vattnet likartad den som gäller för huvuddelen av kustområdena i
södra och mellersta Sverige. Områdena har betydande nalur- och kulturvärden.
Samtidigt är de av stort intresse för sjöfart och industrilokalisering liksom
för frilidsbebyggelse, turism och friluftsliv. Också värdena för fisket är
betydande. Jag förordar alltså alt Kalmarkusten samt Vänern och Vättern med
strandområden skall omfattas av de geografiska beslämmelserna i NRL.
Kalmarkusten bör därvid omfattas av samma bestämmelser som de högexploaterade
kustområdena och Vänern och Vättern av de bestämmelser som bör gälla för
områden som har särskilda värden för turism och friluftsliv.

Länsstyrelsen i Skaraborgs
län har pekat på vissa konkurrensfrågor som följer av den militära verksamheten
vid Vättern. Jag återkommer lill denna fråga i det följande (avsnilt 4.3),

Prop.
1985/86:3

4.3 Vissa allmänna frågor om bestämmelsernas innehåll

Mitt
förslag: I en inledande bestämmelse i 3 kap. NRL anges att de omräden som
omfattas av de geografiska bestämmelserna i sin helhet är av riksiniresse med
hänsyn lill de natur- och kuliurvärden som finns i områdena. Syftet med
bestämmelsen är att skydda dessa värden mot exploateringsföretag och andra
ingrepp i miljön som påtagligt kan skada områdenas bevarandevärden. Om del
finns särskilda skäl, fär dock utvinning av fyndigheter av ämnen och material
som är av riksintresse komma till stånd i områdena. Av bestämmelsen framgår
också vad som allmänt skall gälla för utvecklingen av befintliga tätorter och
lokalt näringsliv samt för anläggningar som behövs för totalförsvaret. De olika
områdena och vad som särskill skall gälla för vart och ett av dem anges i de
följande beslämmelserna i 3 kap.

Promemorieförslaget:
Överensstämmer i huvudsak med mitl förslag. Jag föreslär dock vissa
preciseringar i förhållande till promemorieförslaget (departementspromemorian
s. 98-99).

Remissinstanserna:
Flera remissinstanser, främst kommuner, uttrycker osäkerhet om
promemorieförslagets innebörd vad gäller bl. a. frågor om utveckling av
näringsliv och tätorter.

Skälen
för mitt förslag: Som jag har angelt tidigare finns det många motstridiga
anspråk pä att utnyttja marken och vattnet inom de områden som jag föreslär
skall omfattas av de geografiska bestämmelserna. Etl grundläggande syfte med
NRL är att lagen skall möjliggöra långsiktigt lämpliga avvägningar mellan olika
intressen och anspråk. De geografiska

Prop.
1985/86; 3 bestämmelserna skall uttrycka de avvägningar som har gjorts med
hänsyn lill önskemålet att ästadkomma ett erforderligt skydd för de
betydelsefulla natur- och kulturvärden som berörda områden inrymmer och som gör
atl områdena i deras helhet är av riksiniresse.

Jag
vill erinra om att de geografiska riktlinjerna har formulerats utifrån den
konkurrens som rådde mellan exploateringsintressen saml bevarande-och
rekreationsintressen i början av 1970-talet då riksdagen fattade sitt första
beslut om den fysiska riksplaneringen. De exploateringsintressen som därmed kom
atl särskilt uppmärksammas var den miljöslörande industrin och
fritidsbebyggelsen.

Eftersom
bestämmelserna i NRL skall ge uttryck för långsiktigt angelägna
hushållningskrav, är det enligl min mening viktigt atl beslämmelserna inte görs
för tidsbundna vad gäller intressen som konkurrerar om mark-och
vattenanvändningen. Förändringar sker ständigt i fräga om markanspråk m.m. i
samhället. Nya anspråk uppstår lill följd av den tekniska utvecklingen,
förändrade miljökrav, ändrade prisrelationer mellan olika energislag etc. Nya
kunskaper liksom den tekniska utvecklingen förändrar tidigare uppfattningar.
Jag finner mot denna bakgrund i enlighel med promemorieförslaget att
beslämmelserna bör ges en generell inrikining.

Ett
sådant mera generellt skydd mol olika exploateringsintressen och andra ingrepp
i miljön gör det dock enligl min mening nödvändigt att det för vissa iniressen
finns möjligheter att i särskilda fall medge exploatering trots att detta kan
strida mot bevarandeintressena. Beslämmelserna bör ge uttryck för detta.

Ett
slort antal remissinstanser har lämnat synpunkter på promemorians lagförslag i
denna del och framfört önskemål om vissa preciseringar m. m. Jag tar nu upp
synpunkter som lämnats när det gäller mineralbrytning m.m., fritidsbebyggelse,
tätortsutveckling och lokalt näringsliv saml för-svarsinlressen.

Utvinning
av värdefulla ämnen eller material

Promemorieförslaget
behandlar frågor om utvinning av ämnen eller material dels från utgångspunkten
att det är ett angeläget hushållningsintresse atl skydda omräden med värdefulla
ämnen eller material mot åtgärder som kan försvåra en utvinning, dels utifrån
att de områden som föresläs bli omfattade av geografiska bestämmelser skall
skyddas mot exploaleringsföretag som kan skada områdenas natur- och
kulturvärden m.m. Jag har tidigare (avsniti 3.7) redovisat mina förslag lill
skydd för områden som innehåller värdefulla ämnen eller material.

I
fråga om förutsättningarna för mineralbrytning i de områden som

föreslås bli omfattade av 3 kap. NRL är del enligt några remissinstanser

svårt all få en klar uppfattning om vad som bör gälla enligt promemorie

förslaget. Nämnden för statens gruvegendom anser l.ex. att oklarheten är

betydande beträffande de omräden som har särskilt slora värden för turism

och friluftsliv. Nämnden framhåller också att det är svårt all avgöra i

vilken utsträckning brytning, anrikningsprocesser, transporter etc. kan

92 vara förenliga med de värden som skall skyddas.
Nämnden motsätter sig

inte
att vissa områden undantas från ingrepp i form av mineralbrytning Prop.
1985/86; 3

m.m.,
men anser alt områdena mäste definieras klarare än vad som gjorts i

promemorian.

Jag
delar uppfattningen att vissa preciseringar behöver göras i förhållande till
promemorieförslagel beträffande förutsättningarna för utvinning av ämnen och
material.

Som
jag tidigare har redovisat syftar de geografiska bestämmelserna till att skydda
bl. a. berörda områdens mycket stora natur- och kulturvärden. Dessa värden är
naturligtvis inte lika starka överallt inom områdena. Del är därför fullt
möjligl att inom områdena lokalisera bebyggelse och olika typer av anläggningar
så att bebyggelsen eller anläggningarna inte påtagligt skadar bevarandevärdena.
Del är försl i fall dä en avsedd exploatering kommer i konflikt med
bevarandevärdena som bestämmelserna skall leda till att exploatering inte
tilläts.

Bestämmelsernas
innebörd bör alltså vara atl bebyggelse och anläggningar får tillåtas inom
områdena om inte bevarandevärdena träds för när. Det gäller således att finna
en acceptabel lokalisering och utformning av det aktuella
exploateringsintresset. För anläggningar för utvinning av ämnen eller material
är dock inte ett sädanl resonemang tillfyllest, eftersom fyndigheterna är
lägesbundna. Jag anser därför atl det skall finnas en möjlighet alt i särskilt
angelägna fall - l.ex. när fyndigheten har stor samhällsekonomisk betydelse -
utvinna mineraltillgångar m. m., även om en sådan utvinning skulle slrida mot
syftet med de geografiska bestämmelserna. Detta bör komma till uttryck i en
undantagsbestämmelse i 3 kap. NRL som innebär att anläggningar för utvinning av
ämnen eller material utan hinder av bevarandeintressena fär komma till stånd i
områdena, om del finns särskilda skäl.

I
sådana konfliktfall strider intresset av utvinning mot bevarandevärden av
riksintresse. För att en utvinning skall få ske, bör dä krävas alt utvinningen
är av mycket stor betydelse från näringspolitiska eller sysselsätt-ningsmässiga
utgångspunkter. Som lagrådet påpekar bör det krävas atl utvinningen är av
riksintresse. Ju starkare bevarandeintresset är i det enskilda fallet, desto
tyngre måste brytningsintresset vara för att en avvägning till förmån för det
senare skall kunna göras. Det följer av den bestämmelse som jag tidigare
föreslagit (avsnitt 3.9) för avvägningar mellan motstående riksintressen. Jag
återkommer senare till frågan om mineralbryl-ning inom de obrutna fjällområdena
(avsnilt 4.6).

Som
jag nämnt tidigare bör NRL innehålla bestämmelser om regeringsprövning av
stora miljöstörande industriella anläggningar m. m. — en motsvarighet till en
del av 136 a § byggnadslagen. Jag kommer beträffande denna regeringsprövning
att föreslå bl.a. att regeringen i vissa fall skall kunna förbehålla sig rätten
att pröva enskilda anläggningar (avsniti 6,4). Jag utgår från att denna
förbehållsmöjlighet kommer alt bli aktuell att utnyttja i fall dä en angelägen
utvinning står mot ett mycket starkt bevarandeintresse. Jag vill också redan
nu nämna att jag anser atl regeringsprövning alltid skall ske i fall då
utvinning av ämnen eller material aktualiseras inom de obrutna fjällområdena.

Med
anledning av de synpunkter som nämnden för statens gruvegendom 93

Prop, 1985/86; 3 har framfört, vill jag betona att
bestämmelserna i 2 kap. NRL fill skydd för bl. a, naturvårds-,
kulturminnesvårds- och friluftslivsintressen ger mera preciserade
förutsättningar för tillämpningen av de särskilda geografiska bestämmelserna.
Jag vill erinra om all de avvägningar som aktualiseras, till stor del kommer
att göras i samband med den obligatoriska kommuntäckande översiktsplaneringen
enligt PBL. Inlresseavvägningar kommer således i många fall att översiktligt
redovisas på ett tidigt stadium lill ledning för efterkommande prövning i
enskilda mål och ärenden. Det är alltså i första hand genom kommunala planer
som sädana preciseringar kommer att göras, som nämnden för statens gruvegendom
har efterlyst.

Fritidsbebyggelse

Enligt förslaget i promemorian fär frilidsbebyggelse komma
till stånd endast i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse inom
kustområdena från Brofjorden till Simpevarp och från Arkösund till Forsmark
saml utmed kusten på Golland. För övriga områden som enligt promemorieförslaget
bör omfallas av geografiska bestämmelser gäller för fritidsbebyggelse den
generella bestämmelsen alt exploaleringsföretag får komma till stånd endast om
det kan ske på ell sätl som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden.
I promemorians specialmotivering utvecklas hur den generella bestämmelsen bör
tillämpas för de olika områdestyperna.

Ett 20-tal remissinstanser framför kritik mol
promemorieförslagets behandling av frilidsbebyggelsefrågorna. Bl. a. länsstyrelserna
i Östergötlands, Kalmar samt Göteborgs och Bohus län anser att förslaget till
lagtext är inkonsekvent då det endasi uttrycker vad som bör gälla inom de högexploaterade
kustområdena men inte inom andra områden. Länsstyrelserna menar atl delta skapar
oklarhet och efterlyser likartade regler beträffande fritidsbebyggelsen för bl.
a. de högexploaterade och obrutna kustområdena.

Naturvärdsverket, planverket och länsstyrelsen i
Stockholms län anser alt promemorieförslagets bestämmelse om fritidsbebyggelse
i de högexploaterade kustområdena är välmotiverad. Planverket och
länsstyrelsen anser dock att bestämmelsen inte bör hindra enkla fritidsbostäder
nära tätorterna. Även länsstyrelsen i Uppsala län, Stockholms och Landskrona
kommuner. Svenska kommunförbundet och Göteborgsregionens kommunalförbund
framhåller all enkel fritidsbebyggelse nära tätorterna bör kunna tillåtas inom
dessa kustområden. Naturvårdsverket anser dock att stugbyar och enkla former av
fritidshus bör omfattas av bestämmelsen när det gäller strandområdena och
större oexploaterade områden.

Länsstyrelsen i Gotlands län anser att NRL bör ge klart
uttryck för bättre möjligheler än f. n. alt få till stånd sådan
fritidsbebyggelse som efterfrågas, dvs. också enskilt ägd frilidsbebyggelse
inom kustområdena, under förulsältning att själva strandzonen hålls fri.
Norrköpings och Gotlands kommuner framför liknande synpunkter.

Jag har
tidigare framhållit att jag anser det vara av största vikt att våra

94 mesl värdefulla rekreationsområden
inte tas i anspråk för ändamål som

uteslänger
stora grupper av befolkningen frän att besöka och utnyttja Prop. 1985/86; 3
områdena. Erfarenheterna visar att det i dessa avseenden är stora risker
förknippade med exploateringar för fritidsbebyggelse. Samtidigt ser jag det som
angeläget att alla de människor som önskar bygga en enkel sommarstuga, skall
få bättre möjligheter att göra detta också inom de områden som bör omfallas av
de geografiska bestämmelserna i NRL. Jag ser mycket positivt på de åtgärder som
vidtas av bl. a. Stockholms kommun i syfte atl få lill stånd en enkel,
tätortsnära frilidsbebyggelse. Jag delar alltså de synpunkter som förs fram av
remissinstanserna om att enkla fritidsbostäder nära lälorterna under vissa
förutsättningar bör kunna tillålas också inom de högexploaterade kustområdena.
Enligl min uppfattning bör bl. a. kommunerna vidta aktiva åigärder för att
underlätta för breda grupper av befolkningen att få tillgång till enkla
fritidsbostäder. Åigärder av betydelse kan l.ex. gälla upplätelseformen för
marken eller regler i samband med upplåtelse av bebyggelsen som så långl
möjligl förhindrar spekulation i värdehänseende m. m.

Preciseringarna
i lagtexten bör emellertid enligt min mening inte föras för långt när det
gäller fritidsbebyggelsefrågorna. Dä kan i likhet med vad som utmärker gällande
rikllinjer uppstå en skevhei i behandlingen av olika exploateringsinlressen.
Lagrådet har riktat kritik mol det remitterade lagförslagel i denna del. Det
finns enligt min mening skäl att ta fasta på kritiken och justera
bestämmelserna om fritidsbebyggelse. Jag ålerkommer till detla när jag
behandlar bestämmelser för områden av särskild betydelse för turism och
friluftsliv (avsniti 4.4) och i specialmoliveringen (3kap.4§).

Tätortsutveckling
och lokalt näringsliv

Som
jag tidigare angav syftar naturligtvis inte de geografiska bestämmelserna till
att generellt förhindra exploaleringsföretag inom de vidsträckta områden som är
berörda. Tvärtom är det önskvärt att olika verksamheter kan lokaliseras inom
områdena så alt l.ex. en utveckling av det lokala näringslivet kan komma till
stånd. Även de tätorter med tillhörande anläggningar som ligger i områdena
måsle självfallet kunna utvecklas. Många kommuner, bl. a. Haninge, Eskilstuna,
Borgholm, Mörbylånga, Golland, Tanum, Strömstad, Västerås och Leksand, liksom
Svenska kommunförbundet uttrycker stark oro för atl de geografiska
bestämmelserna skall lägga hinder i vägen i dessa avseenden. Lantbruksslyrelsen
och skogsstyrelsen framhåller alt beslämmelserna inte bör få hindra elt
normall jord-och skogsbruk. Fiskeristyrelsen menar att de inte bör fä medföra
olägenheter för ell livskraftigt yrkesfiske eller begynnande vallenbruk.
Styrelsen betonar vikten av att den bofasta befolkningens intressen
tillräckligt kan beaktas. Liknande synpunkler framförs av Lantbrukarnas
riksförbund och Sveriges skogsägareföreningars riksförbund.

Dessa
synpunkter har övertygat mig om att det bör framgå direkt av

laglexten att bestämmelserna om skydd för natur- och kulturvärden inom

områdena inte syftar till att hindra en normal utveckling av befinlliga

tätorter eller lokall näringsliv. Frågor om tätortsutvecklingen inom områ- 95

Prop.
1985/86: 3

dena bör enligt min mening
sä långt möjligt vara en uppgifi som kommunerna beslutar om själva — det
följer av PBL-förslaget. Jag bedömer att en sådan ansvarsfördelning mellan
staten och kommunerna i allt väsentligt skall kunna upprätthållas också inom de
omräden som omfattas av geografiska beslämmelser. Jag kommer alt utveckla
närmare i specialmotiveringen vad jag lägger i begreppen befintliga tätorter
och lokall näringsliv och vilken hänsyn som bör tas lill bevarandeintressena.

Med
anledning av vad remissinstanserna framför om jord- och skogsbruk erinrar jag
om vad jag anfört fidigare (avsnilt 2.1) om alt NRL inte skall medföra några
inskränkningar i pågående markanvändning.

Totalförsvarsintressen

ÖB
påpekar i sitt yttrande atl huvuddelen av de omräden som föreslås bli omfattade
av geografiska bestämmelser har slort intresse för försvarsmakten med hänsyn
bl. a. till gränsförsvarets behov. ÖB menar att försvarsmakten inte kan
uppfylla alla de bestämmelser som föreslås i promemorian för bl. a. kust- och
flällområdena. Som jag antytt tidigare har länsstyrelsen i Skaraborgs län pekat
på konkurrensfrågor som följer av den militära verksamheten vid Vättern.

Jag
anser att de geografiska bestämmelserna inte skall hindra atl anläggningar som
behövs för totalförsvaret kan komma lill stånd. Detta bör komma till uttryck i
lagtexten.

4.4 Bestämmelser om områden av särskild betydelse för
turism och friluftsliv

Mitt förslag: För
områden som är särskilt viktiga för turismen och friluftslivet, främsi det
rörliga friluftslivet, föreskrivs alt dessa intressen särskill skall beaktas
vid bedömningen av fillåtlighelen av exploaleringsföretag eller andra ingrepp i
miljön.

96

.
Promemorieförslaget: Har en annan avfattning men syftet är detsamma som med
mitl förslag (se promemorian s. 92-94).

Remissinstanserna:
Har i huvudsak godtagit att skyddet för områdena utformas i enlighet med
promemorieförslaget.

Skälen för mitt förslag: I
samband med att jag redogjorde för vilka områden som bör omfattas av
bestämmelserna i 3 kap. NRL, redovisade jag min syn på den betydelse som vissa
områden har för turism och friluftsliv. Dessa kvaliteter hos områdena bör
naturligtvis vidmakthållas. Mol den bakgrunden anser jag att 3 kap. NRL bör
innehålla en särskild bestämmelse som skyddar områdena mot åigärder som är
oförenliga med turismens och friluftslivets iniressen. Lagrådet har föreslagit
atl bestämmelsen härom ulformas på etl annat sätl än i det remitterade
förslaget, eftersom delta enligt lagrådet dåligt återspeglar avsikten med
bestämmelsen. Lagrådel påpekar att det av remissens motiv framgår alt
turismens och friluftslivets intressen inte är de enda som skall fälla
avgörandet utan

alt de får vägas mot andra
markanvändningsintressen. Lagrådet anför vidare följande:

Prop.
1985/86: 3

Sålunda
sägs det alt turistanläggningar inte bör förläggas så alt utvecklingen av
annat näringsliv eller av bostadsbyggandet försvåras. Vidare anges att
kustområdenas värden för turism och friluftsliv inte bör få gå föriorad genom
alltför omfattande satsningar på anläggningar för turism och friluftsliv. Det
bör av lagtexten framgå att avvägningar av delta slag är åsyftade.

Av
motiven alt döma avses med friluftsliv bl. a. fritidsbebyggelse. Men av motiven
framgår ocksä att det främst är det s. k. rörliga friluftslivets iniressen som
denna paragraf skall tillgodose. Med fritidsbebyggelse och fritidsanläggningar
avses nämligen i första hand bebyggelse och anläggningar för kollekliv
användning såsom stugbyar, vandrarhem, campingplatser och småbåtshamnar. Det
slarka betonandet av andra fritidsboende-former än den traditionella, enskilt
ägda fritidsbebyggelsen framgår inte av laglexlen. Denna kan tas lill intäkl
för andra prioriteringar än dem departementschefen åsyftar.

För
att få bättre överensstämmelse mellan lagtext och motiv föreslår lagrådel att
paragrafens ingress fär följande lydelse. "Inom följande områden skall
turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen
särskilt beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag
eller andra ingrepp i miljön."

Jag
ansluter mig fill lagrådels förslag.

4.5 Särskilda bestämmelser om lokalisering vid kusterna av
miljöstörande industriella och liknande anläggningar samt fritidsbebyggelse

Mitt förslag:
Industriella och liknande anläggningar som har stor inverkan på miljön får inte
utföras inom de s. k. obrutna kustområdena eller på Öland. Sådana anläggningar
kan få utföras inom de s. k. högexploaterade kustområdena och vid Kalmarkusten
och Gotlandskusten pä platser där liknande anläggningar redan finns. Inom
dessa senare kustområden skall också gälla alt frilidsbebyggelse fär komma till
stånd endast i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse. Om del finns
särskilda skäl får dock även viss annan frilidsbebyggelse komma lill stånd.

Proinemorieförslaget:
Överensstämmer i stort med mitl förslag som dock innehåller preciseringar i
fräga om fritidsbebyggelse (se promemorian s. 83-87).

Remissinstanserna: Flera
remissinslanser anser alt de bestämmelser som föreslås för de obrutna
kustområdena och Öland är för långtgående.

Skälen för mitt förslag:
När del gäller riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen för lokalisering av
miljöslörande industriella och liknande anläggningar lill kusterna vill jag
lill alt börja med erinra om att föredragande statsrådet i prop. 1972: 111
anförde bl.a. alt den fysiska riksplaneringens

97

7 Rikxddgen 1985/86. I .saml. Nr 3

Prop.
1985/86; 3 huvuduppgift när det gäller industrin är all möjliggöra sädana
långsiktiga lokaliseringsöverväganden som behövs för att vi skall kunna
hushålla med mark- och vattentillgångar som har stor betydelse för landel som
helhet samt begränsa miljöstörningarna. Föredraganden framhöll särskill att lokaliseringsmöjligheterna
är begränsade för sådana industrier som kräver speciella naiurresurser, såsom
tillgäng till djuphamn eller stora kvantiteter råvatten. Det är angeläget all
sådana resurser sä långt möjligt las till vara. För denna typ av industri, vars
etablering samtidigt ofta innebär konflikter med väsentliga miljö- och
naturvårdsintressen, borde enligt föredraganden därför bl. a. göras
markreservationer i andra områden än de som från rikssynpunkt är av särskill
intresse för naturvård, kulturminnesvård och friluftsliv.

De
riktlinjer som från dessa utgångspunkter har lagts fast innebär att etablering
av större, miljöstörande eller särskilt resurskrävande industrier m. m. inte
skall tillåtas inom de obrutna kustområdena. Sådana industrianläggningar skall
inom de högexploaterade kustområdena tillåtas endast i områden som redan har
öppnats för dessa typer av industrier. Vidare skall mark reserveras för sådana
industrityper i anslutning till vissa platser inom de högexploaterade
kustområdena, nämligen Lysekil, Stenungsund, Värö, Karlshamn, Norrköping,
Nyköping-Oxelösund och Nynäshamn. Detta urval har gjorts med hänsyn lill atl
de angivna platserna har speciella lokaliseringsförutsältningar som de av
riktlinjerna berörda typerna av industrier ofta behöver.

Riktlinjerna
medger säledes lokalisering av de behandlade industrityperna till de tätorter
vid de högexploaterade kustområdena som redan har någon av de industrilyper som
avses och under förutsättning att miljöförhållandena medger etablering av
ytterligare sådana industrier. Alt statsmakterna angett att mark skall
reserveras i anslutning lill de nyss angivna platserna är ett uttryck för de
avvägningar som har gjorts om vad som kan anses vara lämpliga områden vid
kusterna - bl. a. med hänsyn till motstående intressen - för mera omfattande
indusirietableringar med speciella lokaliseringskrav.

Riktlinjerna
har haft slor slyrverkan på så sätt att de obrutna kustområdena och orörda
delar av de högexploaterade kustområdena kunnat hållas fria frän miljöstörande
industrianläggningar. Berörda kommuner har genom antagna eller fastställda
fysiska planer reserverat mark för ytterligare sådana industrier på de nyss
angivna platserna.

Jag
delar bedömningen i promemorian att en motsvarighet till riktlinjerna
beträffande industrilokalisering lill kusterna bör tas in som bestämmelser i
NRL. Genom den etablering som skett vid de tidigare angivna platserna och
genom de planeringsåtgärder som där vidtagits, är det tillfyllest att
bestämmelserna uttrycker alt stora miljöstörande industrier och liknande
anläggningar får komma till stånd endast i områden där denna typ av verksamhet
redan förekommer.

Jag
delar också uppfattningen i promemorian all ingrepp i miljön genom

etablering
av nya stora industriella eller liknande anläggningar på Öland

skulle
fä långtgående negativa effekter varhelst sädana ingrepp skulle ske.

98 Det bör därför framgå direkl av lagen att sädana anläggningar inte får

komma
till stånd på Öland.

När
del gäller Gotland är del inte befogat att ha lika långtgående bestäm- Prop.
1985/86: 3 melser som för Öland. På Gotland finns - jämfört med Öland - områden
som inte är fullt så känsliga för miljöingrepp och som är mindre attraktiva för
friluftsliv och turism. Del finns, som också framhålls i promemorian, starka
skäl att iaktta mycket stor restriktivitet med atl tillåta miljöstörande
industriell eller liknande verksamhei på Gotland med tanke på öns slora bevarandevärden,
men det bör ges möjligheter till sådan verksamhet under samma förutsättningar
som jag nyss har föreslagit för de högexploaterade kustområdena. Motsvarande
bör också gälla för Kalmarkusien.

Jag
vill betona alt de typer av anläggningar som bestämmelserna tar sikte pä, är
anläggningar vilkas lokalisering i ett nationellt perspektiv har belydelse för
den långsiktiga hushållningen med marken, vattnet och den fysiska miljön i
övrigt. Jag har funnit att den lagtekniska lösning som har föreslagits i promemorian,
dvs. atl en hänvisning görs till uppräkningen i 4 kap. NRL av anläggningar som
skall prövas av regeringen, är lämplig. Jag återkommer till de typer av
anläggningar som bör omfattas av bestämmelserna när jag redovisar mina förslag
om regeringsprövning av slora industrianläggningar m. m. (avsnitt 6).

Med
anledning av synpunkter som förts fram bl. a. av Östhammars, Borgholms och
Mörbylånga kommuner samt länsstyrelsen i Kalmar län finns skäl att erinra om
vad jag anfört tidigare om att de geografiska bestämmelserna inte skall hindra
utvecklingen av befintliga tätorter eller lokalt näringsliv.

Västerviks
och Mörbylånga kommuner samt länsstyrelsen i Kalmar län anmärker att det på
Öland och inom den del av kustområdet i länet som föreslås bli undantagen från
lokalisering av miljöstörande anläggningar m. m. redan finns vissa sådana
anläggningar. Konkret nämns bl. a. Cemen-tas anläggning i Degerhamn på Öland
och Eds cellulosafabrik vid kusten saml vissa anläggningar i Västervik och
Gamleby. Dessa anmärkningar ger mig anledning att påpeka alt de bestämmelser
som jag föreslår för de obrutna kustområdena och för Öland tar sikte på alt
förhindra etablering av nya företag. En förnyelse av befintliga förelag får
prövas mol bakgrund av del grundläggande syftet med de geografiska
bestämmelserna och kan säledes tillåtas, om den kan genomföras utan att
påtaglig inverkan uppstår på de bevarandevärden som bestämmelserna tar sikte på
att skydda.

Länsslyrelsen
i Södermanlands län anför belräffande de platser vid kusterna som har angetts
som lämpliga för lokalisering av stora industrianläggningar att
Tunabergsomrädet i Nyköpings kommun, som har ansetts utgöra en del av området
Nyköping-Oxelösund, inte bör komma i fråga för sådan industrilokalisering.
Länsstyrelsen hänvisar till den väl genomarbetade kommunala och interkommunala
planering som har genomförts för områdel. Mitt förslag innebär att
miljöstörande industrianläggningar m. m. får komma till stånd endast på platser
där liknande verksamhet redan förekommer. Därmed kommer Tunabergsomrädet inte i
fråga för lokalisering av sådana anläggningar.

Statens vatlenfallsverk,
KRAFTSAM och Svensk kärnbränsleförsörj

ning tolkar promemorieförslagel angående de obrutna kustområdena så atl

bestämmelserna skulle hindra undersökningar av berggrunden i syfte att 99

Prop.
1985/86; 3 finna lämpliga områden för slutförvaring av kärnbränsle. Instanserna
anser alt del är olämpligt alt undanta vissa områden i landet från förberedande
undersökningar om var de bäsla förutsättningarna för sådan förvaring finns,
Promemorieförslaget, som jag alltså ställer mig bakom, hindrar i och för sig
inte dylika undersökningar, om de utförs sä alt de inte påtagligt skadar
områdenas natur- och kulturvärden. Däremot är det riktigt att förslaget, med
den hänvisning som föreslås till lagförslagets 4 kap., skulle omöjliggöra en
anläggning för slutförvaring av kärnbränsle inom de nämnda områdena. Jag finner
inte skäl alt förorda någon ändring i förhållande lill promemorieförslaget med
anledning av synpunkterna från de nu nämnda remissinstanserna.

I
promemorian framhålls att det inte går alt utesluta att det belräffande vissa
typer av industriell eller liknande verksamhet, som kan klassificeras som
miljöstörande, kommer att ställas anspråk på lokalisering till platser bl. a.
vid de högexploaterade kusterna där sådan verksamhei inte förekommer. Det kan
gälla t. ex. stora vindkraftsaggregat och gruppstationer för vindkraft. Del kan
också gälla verksamheter som är beroende av stort vattendjup eller som innebär
utvinning av en lägesbunden naturresurs. Promemorieförslaget innebär i detta
avseende att miljöstörande verksamhet, som är beroende av lägesbundna
naturresurser, bör kunna få komma till stånd också pä andra platser än där
sådan verksamhet förekommer, om synneriiga skäl föreligger. Syftet med en sådan
bestämmelse är att möjliggöra lokalisering av verksamheter för vilka
lokaliseringsförutsältningar uppenbarligen inte finns i områden där
miljöstörande verksamhet redan förekommer. Belräffande de obrutna kustområdena
och Öland innebär dock promemorieförslagel ett förbud mot sådana verksamheter.

Flera
remissinstanser har framfört synpunkter med anledning av promemorieförslagel i
denna del. Statens planverk anser sålunda att del är motiverat med en stor
återhållsamhet med att tillåta lokalisering av miljöstörande anläggningar på
andra platser än där sådana redan finns. Vad gäller vindkraftverk menar dock
planverket att regeringen bör ges möjlighel atl pröva lokalisering av sådana
även på Öland och inom de obrutna kustområdena. Statens vatlenfallsverk och
statens energiverk samt några av de berörda kommunerna framför liknande
synpunkter. Svenska krafl-verksföreningen och KRAFTSAM menar att förslaget
innebär avsevärda inskränkningar i förutsätlningarna att anlägga vindkraftverk
och anser alt del i realiteten borde finnas goda möjligheter att samordna
kraftintresset med jordbruk, turism och friluftsliv. Naturvårdsverket anser att
förslagen i promemorian är väl avvägda och pekar vad gäller Öland bl. a. på
riskerna ur fågelskyddssynpunkt med stora vindkraftverk. Med hänsyn till
flyltfå-gelslräcken är nämligen riskerna med vindkraftsaggregat enligt verket
särskilt stora på Öland och på Falsterbonäset.

Enligt min mening kan det
vara av stor betydelse för landet all vissa företag som är beroende av
lägesbundna resurser kan tillåtas utanför de tidigare angivna platserna och de
andra omräden där miljöstörande verksamhet redan förekommer. Jag har redan
tidigare behandlat förutsättningar härför i fräga om utvinning av ämnen eller
material. 100

När
det gäller vindkraften är det en självklarhet att lokalisering måste Prop.
1985/86; 3 kunna ske vid de delar av kusterna där vindförhållandena är
tillräckligt goda, antingen på land nära kustlinjen eller i vattnet utanför
kusten. Bestämmelser för de högexploaterade kusterna och Gotland bör inte utesluta
möjligheter lill sädan lokalisering.

Mitt
förslag innebär alt det - med nägot undantag — skall vara förbjudet att
lokalisera sådana miljöstörande anläggningar som enligl 4 kap. NRL skall prövas
av regeringen, till de obrutna kusterna och till Öland. Som jag redan har
angelt kommerjag senare (avsnitt 6.2) att gä igenom vilka typer av anläggningar
m. m. som avses. Jag vill dock redan här nämna att jag inte kommer att föreslå
atl vindkraftverk las upp bland de anläggningar som alllid skall prövas av
regeringen. Skulle en utbyggnad av stora vindkraftsanläggningar aktualiseras
på t. ex. Öland, utgår jag dock från att regeringen genom beslut i varje
enskilt fall (se avsnitt 6.4) förbehåller sig prövningen av sådana
anläggningar. Med hänsyn till syftei med de geografiska bestämmelserna för
Öland, torde en sådan prövning komma atl utfalla så atl omfattande
vindkraftsutbyggnader inte kan tillåtas.

Till
skillnad från promemorieförslagel kommer jag senare (avsniti 6.2) att föreslå
all byggande m. m. av plattformar, som är avsedda att användas vid utvinning av
olja eller gas inom havsområden, alltid skall prövas av regeringen. Med hänsyn
till de uttalanden som riksdagen tidigare har gjort, bl. a. med anledning av
regeringens redovisning av planeringsskedet i den fysiska riksplaneringen
(prop. 1978/79:213, CU 1979/80:6, rskr 87), om förutsättningarna för byggande
av oljeutvinningsplaltformar vid Kålvik-Lunnevikenområdet på Hogdalsnäset i
Strömstads kommun, bör NRL ulformas så att det inte kommer att föreligga elt
förbud mot byggande av sädana plattformar och därtill direkt anknulen
verksamhet inom detla område på Hogdalsnäset. Bestämmelsen härom bör emellertid
inte ta sikte enbart pä Hogdalsnäset utan gälla för de obrutna kusterna över
huvud taget och för Öland. Det innebär alltså bl. a. att det inte kommer att
råda nägot uttryckligt förbud mot att bygga den avsedda typen av plattformar
vid del obrutna kustområdet i Kalmar och Östergötlands län, vid Höga kusten i
Ångermanland eller på Öland.

Motivet
till att öppna möjligheter atl bygga oljeutvinningsplattformar vid Hogdalsnäset
i Strömstads kommun var bl, a. att de unika djupvatlentill-gångar som finns
utanför Hogdalsnäset skulle kunna utnyttjas för själva byggnadsarbetena.
Motsvarande motiv finns int för de nämnda kustområdena vid ostkusten eller för
Öland, Sannolikt kommer det inte atl framföras nägra önskemål att få utnyttja
kustområdena på ostkusten eller Öland för byggande m. m. av dylika plattformar.
Skulle sädana önskemål ändå uppstå, innebär mitt förslag alt regeringen enligt
4 kap. NRL alltid skall pröva tillåtligheten av förelaget. Därvid skall bl. a.
bestämmelserna i 2 och 3 kap, NRL tillämpas.

Jag vill i detta
sammanhang också erinra om vad jag tidigare (avsnitt 4.3)

anförde om anläggningar för utvinning av ämnen eller material inom områ

den som kommer att omfattas av bestämmelserna i 3 kap, NRL. Mitt

förslag i detta avseende innebär - med undantag för utvinning av uranhal

tigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av 101

Prop. 1985/86:3

kärnbränsle - inte heller
nägot absolut förbud mot sådana anläggningar inom de s. k. obrutna kustområdena
eller på Öland. Jag vill dock betona atl del enligt min mening endasi i undanlagsfall
kan komma i fråga att tillåta utvinning av ämnen och material inom nyss nämnda
områden, om utvinningen skulle bedömas strida mol bevarandeintressena. Jag
utgår frän all del ocksä i dylika fall blir regeringen som kommer alt fatta
beslul genom atl den förbehåller sig prövningen med stöd av 4 kap. NRL.

Fritidsbebyggelse

Som
jag tidigare har angett (avsnitt 4.3) bör särskilda regler gälla i fråga om
tillåtligheten av frilidsbebyggelse inom kustområdena från BroQorden till
Simpevarp och från Arkösund till Forsmark samt utmed kusten' på Gotland. Av
skäl som jag då angav bör en justering göras av beslämmelserna om
fritidsbebyggelse i det remitterade förslaget. Jag återkommer till frågan i
specialmotiveringen.

4.6 Särskilda frågor som rör Qällvärlden

Mitt
förslag: Om del finns särskilda skäl för att utvinna sådana fyndigheter av
ämnen eller material som är av riksintresse och som ligger inom ett obrutet
fjällområde, fär regeringen ge tillstånd till detta. Skogsbruk bör bedrivas med
särskild försiktighet inom dessa fjällområden. Frågor om skogsbruk i allmänhet
i de Qällnära skogarna övervägs i annan ordning.

Promemorieförslaget:
Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag (se promemorian s. 87-92).

Remissinstanserna:
De remissinstanser som företräder bevarandeintressena och rennäringen anser
att restriktionerna beträffande skogsbruk och mineralutvinning skall vara
härdare än vad som föreslås i promemorian. Flera av de berörda länsstyrelserna
och kommunerna saml företrädare för skogsbruket och mineralbrytningsintressena
har motsatt uppfattning.

Skälen för mitt förslag:
Jag har tidigare redovisat mina skäl för att de obrutna Qällområdena och den
övriga fjällvärlden bör omfattas av de geografiska bestämmelserna i NRL
(avsnitt 4.2). Jag angav då ocksä hur jag anser alt bestämmelserna bör utformas
med hänsyn till bevarandeintressena, turismen och rennäringen. Jag har
tidigare (avsnitt 4.3) mera allmänt behandlat förutsättningarna för utvinning
av värdefulla ämnen och material inom de omräden som skall omfattas av 3 kap.
NRL. Jag skall nu behandla frågor om mineralbrylning i de obrutna fjällområdena
och frågor om skogsbruk i fjällvärlden.

102

Mineraibrytning i de
obrutna fjällområdena

Som
föreslagits i departementspromemorian bör avsteg från den restriktivitet mot
åigärder inom de obrutna fjällområdena som jag tidigare förordat

kunna
göras i fråga om mineralbrylning om det finns särskilda skäl. Kun- Prop.
1985/86; 3 skaperna om mineralförekomster i dessa fjällområden är mycket
ofullständiga. Skulle prospekteringsverksamhel visa alt det finns fyndigheter
som det är av stort samhällsintresse atl bryta, bör en utvinning kunna komma
till stånd utan att del skall behövas en lagändring för detta. Tillåtlighetsprövningen
i sådana fall bör göras av regeringen enligt de beslämmelser som jag kommer att
föreslå senare (avsnilt 6).

Bl.
a. Vetenskapsakademien, Stockholms universitet, naturvårdsverket. Svenska
naturskyddsföreningen och Svenska fjällklubben riktar krilik mot
promemorieförslagel i denna del. Naturvårdsverket anser att de skäl som anförs
i promemorian inte förefaller övertygande sedda mot bakgrund av de
UtomordenUigt starka skyddsinlressena. Verket anser alt endast riksdagen bör
kunna pröva frågan om mineralbrytning i de obrutna Qällområ-dena.

Länsslyrelsen
i Västerbottens län anser alt den begränsade möjlighel till mineralutvinning
som förslaget innebär ger för osäkra förutsättningar för alt prospektering
skall vara av intresse för gruvföretagen. Liknande synpunkter framförs av bl.
a. SGU samt Sorsele och Vilhelmina kommuner. SGU anger att gruvföretagen i
stort sett har upphört med prospekteringsverksamhel inom områdena som en följd
av gällande rikllinjer i den fysiska rikplaneringen. Länsstyrelsen i Jämtlands
län anser alt gruvverksamhet bör underlättas något i förhållande till
promemorieförslaget.

Jag
anförde tidigare att vår generation har ett stort ansvar för atl värna om de
kvarvarande, i huvudsak orörda Qällområdena och alt beslämmelserna för de
obrutna fjällområdena skall ge ett starkt skydd för bevaran-deinlressena.
Samtidigt är jag medvelen om att malmer och mineraltillgångar som utvinns i
fjälltrakterna har mycket stor betydelse för de närmast berörda bygderna. De
har också stor betydelse för den allmänna ekonomiska utvecklingen i värt land.
Mot denna bakgrund bör mineralbrytning och gruvdrift kunna fillåtas om det
finns särskilda skäl.

Vid
behandlingen av prop. 1977/78: 31 med riktlinjer i den fysiska riksplaneringen
för vissa s. k. obrutna fjällområden anförde civilutskoltet (CU 1977/78:8) i fråga
om mineralutvinning i områdena bl. a. följande:

De
av bostadsministern förordade riktlinjerna utgår beträffande gruvdrift och
annan mineralutvinning från den allmänna utgångspunkten att det är angelägel
alt utvecklingsmöjligheterna för vårt lands gruvnäring blir goda liksom att det
inte kan uteslutas att starka önskemål om brytning kan komma atl föras fram. En
vägning mot bevarandeintressena leder emellertid fram till slutsatsen atl
gruvdrift i områdena bör ullåtas endast om mycket slarka samhällsintressen
talar för detla. En från samhällets synpunkl mycket angelägen gruvdrift bör
dock enligt bostadsminislern tillålas endasi under den förutsättningen all
brytningen kan genomföras på ett sådani sätt att områdets tillgänglighet inte
ökar väsentligt och att skadan från naiurvårdssynpunkt blir liten. Föreligger
denna förutsättning bör enligt propositionen regeringen kunna ge tillstånd
till gruvdrift.

Utskottet
ansluter sig till det grundläggande innehållet i de i propositio

nen förordade riktlinjerna, dvs. atl endast myckel starka samhällsintressen

bör leda till att gruvdrift bör komma i fråga. Den förordade och preciserade 103

Prop.
1985/86:3 förutsättningen att områdets tillgänglighet inte ökar väsentligt och
att skadan från naturvårdssynpunkt blir liten kan emellertid knappasl strikt
hävdas mot de tyngst motiverade bryiningsintressena. Konflikten fär då lösas
från fall lill fall genom beslut, i regel vid prövning av fråga om
gränsändring. Den restriktiva utgångspunkten bör slås fast för atl inte grundläggande
syften skall gä förlorade, men avvägningarna mäsle i praktisk hantering bli
beroende ocksä av den vikt man tillmäter etl aktuellt brylningsprojekt.

Vad
civilutskoltet sålunda anförde bör enligt min mening ligga till grund för
tillämpningen av den nu föreslagna undanlagsbestämmelsen för mineralbrytning
och gruvdrift. Med uttrycket "mycket starka samhällsintressen" skall
enligl min mening förstås t. ex. för landel starka näringspolitiska eller
sysselsällningsmässiga skäl eller försörjningsberedskapsskäl. I fall då
regeringen anser alt brytning kan tillåtas, får närmare prövas de villkor som
bör knytas till ett tillstånd. Därvid följer av de hushållningsbestämmelser
som jag tidigare förordat atl de ingrepp som en brytning för med sig så långl
möjligt skall begränsas. Det ligger dock i sakens nalur att gruvdrift och annan
mineralbrytning vanligtvis innebär inte obetydliga skador på naturmiljön. 1
fall då brytningsintresset är mycket tungt motiverat, måste man således
acceptera att skadan blir påtaglig. I sådana fall är del enligt min mening
naturligt, som också civilutskoltet anfört, atl ett brytningstillstånd i regel
åtföljs av et', beslut om ändring av det obrutna områdets gränser.

Skogsbruksfrågor

I
den nyss nämnda prop. 1977/78: 31 föreslogs jnte några detaljerade riktlinjer
för skogsbruket i de obrutna fjällområdena. 1 stället hänvisades till
skogsvårdslagen och lill att reglering av skogsbruket borde ske successivt, i
takt med att underlag utarbetas. Däremot redovisades de begränsningar som av
biologiska skäl gäller för skogsbruket i fjällområdena och vilka begränsningar
som lill följd härav ansågs vara naturliga. Frågan om skogsbruk togs på nytt
upp i prop. 1980/81:71 om avgränsning av obrutna fjällområden (CU 14, rskr
155). Därvid hänvisades till den nya skogsvårdslag som riksdagen hade beslutat
och som hade trätt i kraft den I januari 1980. 1 propositionen uttalades att de
vidare överväganden som hade förutskickats i prop. 1977/78:31 förutsattes ske
inom ramen för tillämpningen av skogsvärdslagen och att det inte var
erforderligt med ytlerligare detaljerade föreskrifter. Samtidigt erinrades om
vad som tidigare hade sagts (prop. 1977/78:31) om förutsättningarna för
skogsbruk inom områdena.

Jag vill erinra om att den
nya skogsvårdslagen, till skillnad från den äldre

lagen, även gäller statens och kyrkans skogar. Den nya lagen är alltså

tillämplig på all skog. Lagen föreskriver krav på tillstånd från skogsvårds-

styrelsen för avverkning inom områden som har angetts som svårföryngra-

de (I9§). Delta krav gäller även för avverkning som görs för att skogsmar

ken skall användas till annat än för virkesproduktion. Större delen av

104 skogsmarken inom de obrutna fjällområdena ingår i
det svårföryngrade

området.
I samband med att tillstånd lill avverkning m. m. ges, kan skogs- Prop.
1985/86; 3 vårdsstyrelsen besluta om åtgärder som begränsar eller motverkar
ölägenheter och tryggar äterväxten (19§). All slutavverkning som omfattar mer
än 0,5 ha skall anmälas i förväg till skogsvårdsstyrelsen (I7§). Om länsstyrelsen
för visst område har begärt det, överlämnar skogsvårdsslyrelsen sådana
anmälningar lill länsslyrelsen. Länsstyrelsen har därvid möjlighet att, innan
någon avverkning sker, ingripa med stöd av naturvårdslagen. Slutligen bör
nämnas atl skogsvårdsstyrelsen enligt den nya skogsvårdslagen ges möjlighet
att i särskilda fall föreskriva vilka åtgärder som skall vidlas med hänsyn till
naturvårdens intressen (24§).

Även
om således nu gällande skogsvårdslag ger möjligheler för myndigheterna alt ingripa
i samband med skogsbruksåtgärder i de obrutna Qällom-rådena, anser jag att det
ökade intresset för skogsavverkning alll närmare kalQället gör del angeläget
alt särskill betona de obrutna fjällområdenas speciella skyddsvärden.

Skogsstyrelsen
anför i sitt remissyttrande att det är rikligt att avstå frän skogsbruk i de
obrutna Qällomrädenas inre partier. I områdenas yttre delar bör dock skogsbruk
få bedrivas där biologiska förhållanden så medger. Avverkningstradition och
föryngringsförhällanden bör enligt styrelsen få vara vägledande för om man
skall avverka genom slutavverkning eller s. k, fjällskogsblädning. Domänverket
och skogsstyrelsen framhåller atl det är viktigt atl restriktioner för
skogsbruket begränsas lill de obrutna fjällområdena. Skyddszoner utanför dessa
kan inte accepteras.

Stockholms
universitet anser atl s.k. rationellt skogsbruk över huvud tagel inte bör få
förekomma inom de obrutna fjällområdena. Naturvårdsverket bedömer att endast
ca 15000 ha skogsmark-inom områdena är belägna så att skogen med nuvarande
föryngringsmetoder kan komma i fråga för skogsbruk. Med hänsyn till atl dessa
skogar enligt verket ligger vid den allra översta gränsen för barrskogens
utbredning i fjällen och atl de ofta ingår som delar i värdefulla urskogar samt
att det nästan uteslulande är fråga om statens mark, ifrågasätter verket om
inte ett totalförbud mol avverkningar utom för husbehov bör gälla inom de
obrutna fjällområdena. Detta torde enligl verket inte innebära några väsentliga
skillnader i förhållande till promemorieförslaget, men man skulle undvika
tolkningsproblem samt eventuella misstag och felaktiga åtgärder med hänsyn till
svårigheterna all fä till stånd äterväxl.

Av
vad jag anfört tidigare framgår alt jag anser att skyddet för de obrutna
fjällområdena skall vara mycket starkl. Jag förordar därför all skogsbruk, när
det kan tillåtas enligt skogsvårdslagen, skall bedrivas så att områdenas
karaktär inte påverkas. Sådant hänsynslagande, som skogs-värdsstyrelsen kan
föreskriva i samband med all tillstånd ges för avverkning, får dock inte
innebära elt avsevärl intrång i pågående markanvändning. Om skyddet skall vara
starkare, mäste naturvårdslagens regler användas.

Jag vill här också mera
allmänt redovisa min syn på skogsbruk i de s. k.

fjällnära skogarna, dvs. skogsbruk i de skogar som ligger ovanför den s. k.

skogsodlingsgränsen. Frågan berör belydande delar av Qällvärlden uianför

de obrutna fjällområdena. Promemorieförslagel innehåller i dessa delar 105

Prop.
1985/86; 3 inget förslag, ulan hänvisning sker lill att överväganden
pågår i särskild ordning.

Skogsstyrelsen
hänvisar i sill yttrande lill dessa särskilda överväganden och påpekar att det,
mot bakgrund av pågående inventeringar och utredningar, om några få år kommer
all finnas ett betydligt bättre kunskapsunderiag för atl falla riktiga beslut
bäde vad gäller skogbrukets bedrivande och samordningen mellan skilda intressen
i dessa områden.

Jag
delar skogsstyrelsens uppfattning. Under år 1984 avslutades betydande
invenleringsarbeten beträffande urskogar och hänglavsbäiande skogar. Också
inventeringsarbetet inom ramen för naturvårdsverkets s. k. fjällplanering är
numera genomfört. Arbete har också påbörjats med en mera samordnad
markanvändningsplanering i Qällnära omräden i Jämtlands och Norrbottens län.
Vissa inledande försök i Jämtlands län redovisades av länsslyrelsen till
bostadsdepartementet i mars 1985. Redovisningen har remissbehandlats och
beredning har påbörjats inom regeringskansliet. Jag kommer senare att ta upp
frågan om lämpliga former för en samordnad markanvändningsplanering för berörda
områden inom hela Qällvärlden. Jag vill i detta sammanhang tillägga att
samrädsförfarandet mellan samebyar och skogsägare under år 1984 utökades och
gavs enhetliga former. Slutligen görs f. n. betydande insatser av såväl
lantbruksuniversitetet och skogsvårdsorganisationen, inkl. domänverket, som
elt flertal forskare för atl bättre klarlägga och sammanfatta kunskaperna när
det gäller skogsföryngring i de fjällnära områdena.

Först
när en utvärdering har gjorts av de olika insatser som pågår eller nyss
avslutats, kan man enligt min mening på ett vederhäftigt sätt ta ställning till
om det behövs särskilda regler för skogsbruk i de Qällnära skogarna. Jag vill
emellertid framhålla att den osäkerhet som råder när det gäller
återväxtmöjligheter, förutsättningar för en livskraftig rennäring etc. bör leda
till att man iakttar stor återhållsamhet när det gäller skogsbruksåtgärder
inom de berörda skogsområdena.

Jag
vill ocksä erinra om alt länsstyrelsen, genom det anmälningsförfarande som
gäller enligt skogsvårdslagen, kan få information om planerade avverkningar. I
den män avverkning skulle ha tillåtits av skogsvårdsslyrelsen och om
länsslyrelsen bedömer alt avverkning inte bör ske, kan länsstyrelsen genom
tillämpning av naturvårdslagen stoppa eller reglera avverkningen. Härvid kan
också naturvårdslagens ersättningsbestämmelser bli tillämpliga. Till följd av
att staten är den största markägaren i Qällomrä-dena lorde dock
ersättningsbeloppen bli förhållandevis små.

106

4.7
Vattendrag som skall undantas från vattenkraftsutbyggnad

Prop. 1985/86:3

Mitt förslag: I
NRL las in bestämmelser om förbud mot atl ulföra vattenkraftverk samt
valtenreglering eller valtenöveriedning för kraftändamål i de älvar och
älvsträckor som enligt riksdagens beslut är undantagna frän
vattenkraftsulbyggnad. Bestämmelserna omfaltar också bi- och källflöden till
de älvar som är helt outbyggda saml biflödena till och vallenområdena uppströms
undantagna älvsträckor i de fall områdena uppströms är oulbyggda. Förbudet mot
vattenkraftsutbyggnad omfaltar inte sådana förelag som orsakar endast obetydlig
miljöpåverkan.

Promemorieförslagel:
I promemorian redovisas motiv för och föresläs att NRL skall innehålla
bestämmelser om att vissa älvar och älvsträckor skall vara undantagna från
vattenkraftsulbyggnad (departementspromemorian s. 94-96).

Remissinstanserna:
Endast ett fätal remissinstanser har redovisat invändningar mot
promemorieförslagel. Svenska byggnadsarbetareförbundet förordar med
instämmande från LO alt de älvar och älvsträckor som skall omfattas av
bestämmelserna anges försl efter del all erforderliga beslul fattats med
anledning av kärnkraftens avveckling och produktionen av elektrisk energi är
säkerställd.

Skälen
för mitt förslag: Jag har tidigare angett varför jag anser att bestämmelser som
frän resurshushållningssynpunkt reglerar vattenkrafts-utbyggnad naturiigen hör
hemma i NRL (avsniti 4.2).

I promemorieförslaget
uttalas att ett angivande av de älvar och älvsträckor som bör omfattas av
bestämmelsen om undantag från vatlenkraftsutbyggnad bör ske när statsmakterna
tagit ställning till vattenkraftberedningens förslag till plan för den
fortsatta utbyggnaden. Svenska byggnadsarbetareförbundet anför med anledning
härav all del skulle vara synnerligen olyckligt att genom precisering i NRL
föregripa kommande riksdagsbeslut med anledning av förslag från 1981 års
energikommitté och eventuellt efterföljande utredningar om vad avvecklingen av
kärnkraften fordrar i fräga om tillskolt av ytterligare vattenkraft. LO intar
samma ståndpunkt.

På grundval av
vattenkraftberedningens förslag i betänkandet (SOU 1983:49) Vattenkraft fattade
riksdagen i juni 1984 beslut om den fortsatta vattenkraftsulbyggnaden (prop.
1983/84:160, BoU 30, rskr 388). Beslutet innebär bl. a. att riksdagen har
ställt sig bakom en plan för utbyggnad av vattenkraften som skall möjliggöra
ell produktionslillskolt om minst 2.5 TWh/år. Riksdagen har nyligen med
anledning av prop. 1984/85:120 om riklhnjer för energipolitiken beslutat bl. a.
om en komplettering av planen för vatlenkraftsutbyggnad (BoU 1984/85:25, rskr
364). Genom dessa beslut kan nivån 66 TWh/år i energilillskott från
vattenkraften uppnås.

Riksdagsbesluten innebär i
fråga om riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen att dessa ändras pä två
punkter, nämligen så att Bure älv och en del av Ljusnan vid Edänge inte längre
omfattas av riktlinjerna. Förteckningen

107

Prop.
1985/86: 3 i 11 kap. 1 § 4 vallenlagen (1983:291) över älvar och älvsträckor
som skall omfallas av bestämmelserna om regeringsprövning har ändrats i
enlighel med riksdagens beslut.

Riksdagsbeslutet
nu i vår om riktlinjer för energipolitiken innebär naturligtvis inte en
garanti för att just de älvar och älvsträckor som nu är undantagna från
vattenkraftsulbyggnad kommer att vara det för all framlid. Jag vill erinra om
atl näringsulskottet i sin behandling av prop. 1984/85:120 (NU 30) ansåg att
vissa förberedande studier för dessa älvar och älvsträckor - med undanlag för
de fyra stora huvudälvarna - är av värde för kommande energipolitiska beslul så
att sådana beslul grundas på etl sä aktuellt och genomarbetat underlag som
möjligt.

Trots
den osäkerhet som även fortsättningsvis kommer att råda beträffande
vattenkraftens roll i energiproduktionssystemet på längre sikt i samband med
avvecklingen av kärnkraften, anser jag att en uppräkning av de älvar och
älvsträckor som bör undantas frän vattenkraftsutbyggnad bör ske i NRL. Detla
föregriper självfallet inte kommande riksdagsbeslut om vattenkraftens roll i
den svenska energiförsörjningen. Riksdagen är nämligen när som helst, l.ex.
när man nästa gång tar ställning till energipolitiken, oförhindrad att ompröva
tidigare beslut. Jag kan inte heller se att del skulle innebära någon praktisk
skillnad atl göra en ändring i NRL jämfört med all ändra i riktlinjerna i den
fysiska riksplaneringen och i vallenlagen så som skett i fråga om Bure älv och
Edänge i Mellanljusnan.

Uppräkningen
i NRL av de älvar och älvsträckor som skall undantas från vattenkraftsutbyggnad
skall självfallel följa vad riksdagen har beslutat. Detta innebär att
bestämmelserna skall omfatta de älvar och älvsträckor som räknas upp i 11 kap.
I § 4 vattenlagen.

Som
jag har redogjort för tidigare (avsnilt 2.3) skall NRL anknytas till ett antal
andra lagar, bl. a. vattenlagen. Eftersom NRL kommer att innehålla ett
principiellt förbud mot utbyggnader i de älvar och älvsträckor som är
förtecknade i 11 kap. 1 § 4 vattenlagen, saknas det anledning alt ha kvar det
nu gällande kravet på regeringsprövning av förelag i dessa vattendrag. I den
tidigare omnämnda lagrådsremissen den 13 juni i år med förslag till
följdändringar med anledning av PBL och NRL har föreslagits bl. a. att 11 kap.
I § vattenlagen ändras i enlighet med vad jag nu har anfört.

Vattenöverdomstolen
anför i sitt yttrande att innebörden av uttrycket "utbyggnad för
vattenkraftsändamål", som användes i departementspromemorian, inte
närmare har angetts. Promemorian innehöll i denna del inget annat än en
markering av atl en lagreglering om undantag från vattenkraftsulbyggnad borde
ske i en nalurresurslag. När jag nu ställer mig bakom promemorieförslaget måste
självfallet konkretiseringar göras av vad undantaget skall omfatta. 1 likhet
med vattenöverdomstolen anser jag att undantaget bör innefatta inte bara
uppförande av kraftverk och dammar utan även vattenregleringar och
vattenöveriedningar samt åtgärder för sådana företag.

Hittillsvarande
erfarenheter av handläggningen av ärenden enligt vatten

lagen och av arbetet med NRL har aktualiserat ett behov av vissa klariäg-

ganden även i övrigt av vad undantaget från vattenkraftsutbyggnad bör

108 omfatta. Även en del remissinslanser påpekar delta,
bl. a. vatlenöverdom-

stolen och Älvräddarnas
samarbetsorganisation. För alt skapa ökad klar- Prop. 1985/86; 3 het för
kraftbolagen och andra som berörs av vattenkraftsutbyggnader skall jag nu
närmare behandla frågor om undantagets geografiska räckvidd, åtgärder som kan
godtas i anslutning till redan befinlliga vatlenkraflsanläggningar samt vissa
frågor om små vattenkraftverk.

Biflöden
och källflöden

När
det gäller frågan om bestämmelsernas räckvidd råder det en viss oklarhet i
fräga om behandlingen av biflöden och källflöden. Enligt min mening mäste ett
ställningslagande i dessa avseenden baseras på de grundläggande
utgångspunkterna för bestämmelserna i NRL, nämligen att marken, vattnet och
den fysiska miljön i övrigt skall användas så att man främjar en från
ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god och långsiktig hushållning.
Ett av huvudsyftena med lagförslagel är att det skall bidra lill att god natur-
och kulturmiljö bevaras. Att särskilda bestämmelser skall gälla för
vattenkraftsulbyggnad i vissa vattendrag är en konkretisering av detta
huvudsyfte. När det gäller de älvar som är helt outbyggda och de älvar som inte
är utbyggda uppströms det älvavsnitt som är undantaget från
vatlenkraftsutbyggnad, måste inriktningen enligt min mening vara att skydda
berörda vattenområden som sammanhängande ekologiska och hydrologiska system.
Detta innebär atl bi- och källflöden i dessa fall bör omfattas av
bestämmelserna om undantag från vattenkraftsulbyggnad. Jag föreslår säledes att
undantaget ges denna omfattning.

När
det gäller övriga från vattenkraftsutbyggnad undantagna älvsträckor anser jag
inte alt det är lika klart att kall- och biflöden skall omfattas av skyddet mol
utbyggnad. I dessa fall torde riktlinjerna inte i första hand syfta till att
bevara sammanhängande ekologiska och hydrologiska system utan mera till att
skydda själva älvsträckan från utbyggnad, t. ex. på grund av dess naturskönhet
eller dess stora värde för friluftsliv och turism. Vattenkraftsutbyggnad har i
dessa fall redan skett uppströms den aktuella sträckan, varigenom denna som
ekologiskt och hydrologiskt system redan har påverkats. Utbyggnader i biflöden
påverkar därför som regel älvsträckans skyddsvärden i mindre grad. För denna
typ av älvsträckor förordar jag därför att undantaget från utbyggnad skall avse
endast huvudflödet. Skulle den situationen ändå uppstå att en utbyggnad i ett
kall- eller biflöde till en sådan undantagen älvsträcka bedöms medföra
väsentlig skada för bevarandevärdena hos älvsträckan, torde bestämmelserna i
vattenlagen erbjuda tillräckliga möjligheter att beakta detta, särskill som avsikten
är all bl, a, de regler som jag tidigare har föreslagit skall ingå i 3 kap, NRL
skall tillämpas vid tillståndsprövning enligt vattenlagen. En dylik utbyggnad
kan prövas av regeringen med slöd av 11 kap. 3 § vattenlagen. Det ankommer på
kammarkollegiet att uppmärksamma regeringen på denna lyp av projekt. Även andra
myndigheter som har intressen att bevaka, l.ex. naturvårdsverket och
riksantikvarieämbetet, kan givetvis väcka fråga om regeringsprövning.

109

Prop. 1985/86:3
Ersättningsbyggnader m. m.

I
några fall finns redan vatlenkraflsanläggningar i de älvar och älvsträckor som
jag föreslår skall vara undantagna från vattenkraftsutbyggnad. I prop. 1977/78:
57 om rikllinjer i den fysiska riksplaneringen för vattendrag i norra Svealand
och Norriand anfördes all ett undantag frän utbyggnad inte bör innebära atl
smärre åigärder som hänför sig t. ex. till redan företagen reglering helt skall
förhindras. Civilutskoltet (CU 1977/78:9) uttalade med anledning av
propositionen i denna del att tillåtligheten av ersältningsbygg-nader samt
ombyggnader och effektiviseringar i redan befintliga kraftverk under vissa
förutsättningar skall kunna prövas utan hinder av all ålgärden berör ell
undantaget område. Enligt min mening bör ett sådant synsätt gälla också i
fortsättningen. Ersättningsbyggnader, ombyggnader och effektiviseringar bör
kunna tillåtas om de har endast obetydlig miljöpåverkan, dvs. om åtgärderna
endasi i ringa utsträckning påverkar de bevarandevärden som utgjort motiv för
att älven eller älvsträckan skall undantas från vattenkraftsulbyggnad. Delta
bör komma lill uttryck i laglexten.

Tillåtligheten
av små vattenkraftverk

Intresset
för s. k. minikraftverk har ökat under senare år. Med minikrafl-verk menar jag
anläggningar med en högsta effekt av 1,5 MW. I prop. 1983/84:160 om fortsatt
vattenkraftsulbyggnad uttalade föredraganden alt en utbyggnad av minikraftverk
kan ge belydande sysselsättningstillskott, även om energitillskottel blir
begränsat. Statens energiverk har i rapporten (1984:4) Små vattenkraftverk
föreslagil olika åtgärder för all främja tillkomsten av sådana
vattenkraftverk. I prop. 1984/85:120 föreslogs mot bakgrund av nämnda rapport
att etl särskill, tidsbegränsat stöd skulle införas för s.k. förprojeklering
och investering i små vattenkraftverk. Riksdagen beslöt enligl förslaget.

Minikraftverk
kan ge avsevärda effekter pä miljön beroende bl. a. pä hur anläggningen
utformas. Vattenöverdomstolen pekar i sitt ytlrande på atl minikraflverk i
mindre vattendrag i förhällande lill varje producerad energienhet regelmässigt
dels kostar mera, dels medför mera omfatlande skador än kraftverk i större
vattendrag. Vattenöverdomstolen anser atl, om minikraftverk tillåts i
vattendrag som i övrigt undantas från vattenkraftsutbyggnad, särskild vikt måste
fästas vid möjligheterna att tillgodose fiskets behov och att ta hänsyn till
naturvärdena. Till följd av minikraftverkens dåliga lönsamhet föreligger enligt
vattenöverdomslolens erfarenhet små möjligheter att ålägga skadeförebyggande
åtgärder såsom minimitappning till förmån för fisket och landskapsbilden.

Även
om jag allmänt sett är positivt inställd till en ökad satsning på
minikraftverk, följer enligt min mening direkt av gällande rikllinjer atl i
princip ingen utbyggnad för vattenkraflsändamål kan tillåtas i de nu avsedda
älvarna och älvsträckorna. Jag anser dock alt det i vissa speciella fall bör
kunna komma i fråga att göra undanlag från en sådan princip. I förhållande till
vad jag anförde i lagrädsremissen vill jag precisera i vilka situationer
undantag bör kunna komma i fråga. Detla bör kunna aklualise-

1 10 o

ras endasi i två
situationer. Den ena avser fall da andra alternativ för alt

ordna
energiförsörjningen för enstaka hushåll, t. ex, dragning av en kraft- Prop.
1985/86; 3 ledning, kan innebära större inverkan på miljön än elt
minikraflverk. Den andra situationen avser fall dä det på den aktuella platsen
redan finns en anläggning som påverkar vattendraget, l.ex. en dammanläggning
eller liknande. I del faltet kan tillkomsten av etl minikraftverk t. o. m.
innebära vissa fördelar, l.ex. om det innebär att en befintlig, dåligt
underhållen flottningsdamm samtidigt kan restaureras. En förutsättning för all
utbyggnad i sådana fall skall kunna tillåtas bör dock alltid vara all åtgärden
kan vidtas ulan att syftet med bestämmelsen om undantag från vattenkraftsutbyggnad
förfelas. Jag anser också atl man bör kunna ställa särskilda krav på
åtgärdernas utformning med tanke på naturvården, fisket och landskapsbilden.

Av
vad jag nu anfört följer enligt min mening att det inte kan fillätas att

,
etl flertal minikraftverk med var för sig obetydlig miljöpåverkan, men med

en
sammantagen negativ effekt på miljön, kommer till slånd i en viss

undantagen
älv eller älvsträcka. Detta skulle direkt strida mot syftet med

skyddet
för älvarna och älvsträckorna.

Vad
jag nu har anfört om möjligheterna att tillåta minikraftverk bör komma till
uttryck i NRL i samma undantagsbestämmelse som jag nyss förordade för bl. a.
ombyggnader och effektiviseringar.

Älvarnas
namnformer

I
samband med riksdagens beslut om den nya vattenlagen tog civilutskoltet (CU
1982/83; 2 y) upp frågan om namnformerna på de älvar och älvsträckor som då var
aktuella att räkna upp i vattenlagen. Civilutskoltet hade inhämtat yttrande i
frågan från statens lantmäteriverk, som i sin tur hade hört ortnamnsarkivet i
Uppsala. I yttrandena föreslogs att en del av de namnformer som användes i
lagförslagel skulle ändras. Jordbruksutskottet (JoU 1982/83:30) anförde med
anledning härav att det inte då fanns tillräcklig anledning att frångå de
namnformer som redan var förankrade i riksdagsbeslutet är 1977 om förbud mot
utbyggnad av älvar och älvsträckor. Enligt utskollet lorde en eventuell ändring
av namnformerna lämpligen kunna behandlas i samband med överväganden om en
precisering av riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Jag lar därför upp
denna fråga nu.

Jag
anser det angeläget med en god värd av våra ortnamn och andra geografiska namn.
De representerar stora kulturhistoriska värden. Enligt vad jag kunnat finna
bygger lantmäteriverkets förslag till civilutskotlet på principer som jag kan
ställa mig bakom. Principerna innebär att allmänt brukade namn bör väljas och
atl de allmänna kartorna bör vara vägledande vid återgivningen av ortnamn i
officiella sammanhang. Jag föreslår därför ändringar av namnformerna på vissa
älvar och älvsträckor i enlighel med lantmäteriverkets förslag. (Verkels
förslag finns intaget i JoU 1982/83: 30).

111

Prop.
1985/86:3 4.8 Områdenas geografiska avgränsning

Mitt förslag: De
omräden som omfattas av geografiska bestämmelser avgränsas i NRL grovt med
hjälp av ortnamn och geografiska namn som är lokaliserande. Den närmare
avgränsningen sker i samband med planläggning enligt PBL.

112

Promemorieförslaget:
Överensstämmer i stort sett med mitl förslag (se promemorian s. 99-102).

Remissinstanserna:
Del stora flertalet instanser har inte framfört några erinringar mol
promemorieförslagel. Några remissinstanser anför dock principiella synpunkler
pä hur gränserna för områdena bör läggas fast, och etl tiotal instanser har
konkreta synpunkter på hur olika områden bör avgränsas.

Skälen
för milt förslag: Jag anser att de områden som skall omfattas av geografiska
bestämmelser bör vara så väl definierade som möjligt. Kammarkollegiet anser att
man i detta avseende bör gå längre än vad som föreslås i promemorian och
förordar som en lösning bland flera att man lill lagen knyter en karta som
anger områdenas utbredning. Andra lösningar som framförs av kammarkollegiet är
att preciseringen sker genom en regeringsförordning med tillhörande karta eller
att det överlämnas till en central förvaltningsmyndighet alt närmare bestämma
områdenas gränser med ledning av laglexlen.

Jag
anser atl det skulle föra för långt att i en karta som bifogas lagen närmare
precisera områdenas utbredning. En sådan lösning skulle kunna innebära en
olycklig låsning som l.ex. kan förhindra välgrundade justeringar av gränserna
som de slatliga myndigheterna och kommunerna kommer fram till i samband med
det konkreta fysiska planeringsarbetet. Jag är inte heller beredd att ansluta
mig till kammarkollegiets övriga förslag. De är inte tillräckligt väl anpassade
till den planerings- och samrädsprocess som utvecklats inom ramen för den
fysiska riksplaneringen och som enligl PBL-förslaget skall tillämpas också i
fortsättningen.

Jag
har funnit att promemorieförslaget i huvudsak är väl avvägt i de avseenden jag
nu behandlar. Jag släller mig alltså bakom förslaget att det direkt av lagen,
genom att områdena benämns och grovt avgränsas med geografiska namn och ortnamn
som är lokaliserande, skall framgå vilka områden som omfattas av
bestämmelserna. Jag förordar emellertid atl benämningarna i promemorian
kompletteras med geografiska namn och ortnamn som medför att avgränsningen blir
klarare. Områdenas geografiska utbredning i stort framgår av kartfiguren (se
karlbilaga). Jag återkommer strax med vissa förtydliganden med anledning av
lagrådets yttrande.

Flera
remissinstanser har, som jag nyss nämnde, lämnat synpunkler på promemorians
förslag till avgränsningar och på den karta som bifogades promemorian. Nägra
instanser, bl. a. länsslyrelsen i Blekinge län och Sydvästra Skånes
kommunalförbund, anser alt del varil svårt att tolka kartan och efterlyser
preciseringar av områdesgränserna. Ell tiotal remissinstanser anger konkret
hur man anser all olika områden bör avgränsas.

Jag
vill erinra om att de omräden som jag föreslär skall omfattas av Prop.
1985/86:3 geografiska beslämmelser, i samtliga fall omfattas av gällande
riktlinjer i den fysiska riksplaneringen. Som jag har angett tidigare är
områdena i de flesta fall grovt redovisade på kartor i tidigare propositioner
och riksdagsbeslut om den fysiska riksplaneringen. För de obrutna
fjällområdena har regeringen beslutat om mera preciserade gränser. Bakom de
avgränsningar som har redovisats i propositionerna och riksdagsbesluten ligger
som jag redan sagt en omfattande planerings- och samrådsprocess som genomförts
under den fysiska riksplaneringens program- och planeringsskeden. Därvid har
områdena redovisats bl. a, i kommunöversikter och av länsstyrelserna pä
planeringskartor i skala 1:250000 eller 1:500000. Anpassningar av gränserna
till lokala förhållanden har kunnai ske i denna process.

Bäde
statliga myndigheter och kommunerna har därför goda kunskaper om de områden det
är fråga om och hur de bör avgränsas mera i detalj. Sådana mera detaljerade
avgränsningar sker lämpligen i samband med den obligatoriska
översiktsplaneringen enligt PBL. Det är först i samband med all fysiska planer
upprällas som det är möjligt att beakta de lokala förutsättningarna på sådani
sätt att det är rimligt att beslämma mera preciserade gränser med utgångspunkt
från bestämmelsernas syfte.

Utöver
vad jag nu har anfört bör enligt min mening bl. a. följande utgångspunkter gälla
för de överväganden om områdenas avgränsning som skall göras i samband med den
kommunala fysiska planeringen.

Kustområdenas
gräns ut mot havet bör bestämmas inom en zon pä 1—3 sjömil uianför den s. k.
baslinjen. Detta stämmer överens med förslaget i promemorian som i denna del
har godtagits av remissinstanserna. I begreppet Gotlandskuslen bör inbegripas
Fårö, Storsudret och Öslergarn med hänsyn till dessa områdens mycket stora
värden för bl. a. naturvården och kulturminnesvården.

De
områden som enligt mina tidigare förslag är av särskill stor betydelse för
turism och rekreation bör avgränsas med hänsyn till områdenas värden för
naturvärden och kulturminnesvärden och inte med hänsyn till ekonomiska eller
organisatoriska önskemål som har samband med turismen som näringsgren. Sådana
utvidgningar av kustområdet i Norrbottens län och av områdel
Dalsland-Nordmarken till att omfatta hela kommuner som har föreslagits av
berörda länsstyrelser bör alltså inte aktualiseras. När det gäller Vänern och
Vättern saml övriga sjöar som berörs av bestämmelserna bör sjöytorna ingå helt
i områdena.

De
obrutna fjällområdena är väl definierade genom tidigare beslut. De gränser som
regeringen beslutat har föregåtts av omfattande samråd och planeringsarbete och
bör även i fortsättningen ligga fast. Jag vill dock erinra om vad jag anfört om
gränsändringar i fall då regeringen ger tillstånd lill mineralutvinning i
områdena (avsnitt 4.6).

För
den övriga fjällvärlden bör gälla som utgångspunkt att ett i stort sett

sammanhängande område från fjällområdena i Dalarna lill Sveriges nord

gräns mol Norge och Finland skall omfattas av de geografiska bestämmel

serna. I begreppet Qällvärlden bör ingå kalfjällsdominerade områden och

mellanliggande dalgångar. Med kalfjällsdominerade områden avses områ

den som utgör kalfjäll saml därtill anslutande skogsklädda områden inom 5 113

8 Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 3

Prop.
1985/86; 3 km från kalfjällsgränsen. Till fjällvärlden bör ocksä räknas
huvuddelen av de primära rekreationsområden som hittills har benämnts
Dalafjällen, Härjedalsljällen, Åre. Tärna-Graddis fjällvärld,
Abisko-Kebnekaisefjällen saml en del av det område som har benämnts
Vindelälven.

När
del gäller avgränsningen av älvdalarna i anslutning lill de älvar och
älvsträckor som bör undantas från vatlenkraftsutbyggnad, bör utgångspunkten
vara de avgränsningar som gjorts i samband med program- och planeringsskedena i
den fysiska riksplaneringen. Vattenområdenas avgränsning med hänsyn till
tillämpningen av bestämmelserna om undantag från vatlenkraftsutbyggnad har jag
behandlat tidigare (avsnitt 4.7).

1
lagrådsremissen uttryckte jag alt del system som jag nu har redogjort för - med
lokaliserande geografiska benämningar på områdena i lagen och en närmare
avgränsning av områdena i samband med den kommunala fysiska planeringen - bäst
tillmötesgår motstridiga önskemål om, å ena sidan, tillräckligt långtgående
preciseringar och, å andra sidan, erforderligt handlingsutrymme så att inte
bestämmelserna blir alltför otympliga i den praktiska hanteringen.

Jag
anförde vidare att, om statliga myndigheter och kommuner inte kan komma överens
om områdenas avgränsning i samband med atl kommunala planer enligt PBL
upprättas, reglerna i PBL om stallig konlroll beträffande nationella intressen
får tillämpas. Därvid kan del bli aktuellt för regeringen atl besluta hur ett
visst område skall avgränsas mera i detalj.

Lagrådet
tar i sitt yttrande upp ett resonemang om avgränsningsfrågan och anför bl. a.
följande:

Vad
lagrådet erfarit från den försöksverksamhet som pågår i anledning

av PBL och NRL visar också atl vissa länsstyrelser och kommuner arbetar

från utgångspunkten att de geografiska områdena exakt skall anges i

planen. Råder det oenighet mellan länsstyrelsen och en kommun om hur

slorl det skyddsvärda området bör vara ligger det nära till hands all under

samrådsskedet söka lösa konflikten genom en överenskommelse som tar

sig uttryck i en gräns på en karta. I sista hand kan det, som departements

chefen säger, bli aktuellt för regeringen att besluta hur ett visst område

skall avgränsas mer i detalj. Atl områdena är klart avgränsade underlättar

på sitt sätt statliga och kommunala myndigheters tillämpning av NRL och

därtill anknutna lagar. Således torde elt beslut av en länsstyrelse enligt 12

kap. 4§ PBL att pröva bygglov som regel böra avse etl bestämt område.

Också för den enskilde är det ofta en fördel att veta vilken mark som faller

inom etl skyddsområde. Å andra sidan lalar syftet med beslämmelserna

om skydd för vissa riksintressanta omräden mol en strikt gräns. Det ligger

nämligen i sakens natur att gränsen inte kan vara densamma för alla slag av

filltänkla åtgärder. På en plats på elt visst avstånd frän en skyddad kust där

en stor industrianläggning uppenbarligen aldrig kan tillåtas möter kanske

inte hinder mot elt exploateringsföretag av annan inriktning och mindre

omfattning. Att gränserna blir olika med hänsyn till exploateringsföreta

gens typ och miljöstörande effekt utgör ett måhända avgörande argument

för all de geografiska områdenas gränser bör vara obestämda och flytande.

Svårigheten att bestämma influensområdet exakt illustreras också av de

partementschefens uttalande (s. 233) att de obrutna fjällområdenas beva

randevärden inte får äventyras genom alt exploateringsätgärder vidtas

. ,A "alldeles utanför de obrutna områdenas
gränser". Enligl lagrådets mening

bör
departementschefen vid lagstiftningsärendets fortsatta beredning lill Prop.
1985/86:3 ledning för kommunernas och de statliga myndigheternas planarbele
nägol närmare utveckla sina synpunkler pä den nu berörda frågan.

Som
jag redan angett är det min uppfattning all det först i samband med konkret
planläggningsarbete enligl PBL är möjligt att bestämma omrädes-avgränsningarna
i detalj. Självfallel bestäms i sådana situationer normalt också en strikt
gräns. En sädan underlättar naturligtvis prövningen av bygglov m. m. Den gräns
som därvid läggs fast bör utgå från syftet med bestämmelserna i 3 kap. NRL. Del
är enligt min mening inte acceptabelt -och dessutom onödigt — all länsstyrelsen
när avgränsningsfrågan behandlas hävdar alt "buffertzoner" skall
ingå i området av det skälet att länsslyrelsen vill garantera en
ingripandemöjlighet om ett exploateringsanspräk skulle dyka upp i denna
buffertzon. Mina förslag i propositionen om PBL innebär nämligen att staten,
dvs. i första hand länsstyrelsen, kan gripa in mol kommunala beslut som innebär
att ett riksintresse hotas oavsett om hotel ligger inom ett område av
riksintresse eller i sådan närhet av området atl riksintresset hotas.

Lagrådets
resonemang om olika exploateringsförelags typ och miljöstörande effekt är
nägot som kommunen och länsstyrelsen måste la fasta på i elt konkret ärende då
ett exploateringsanspräk aktualiseras som kan innebära påverkan på ett område
som är av riksiniresse enligt 3 kap. Det är härvid ointressant om
exploateringsanspråket ligger inom det riksintressanta området eller uianför
den gräns som har bestämts för områdel pä del sätt jag nyss redogjorde för. Det
som är intressant är exploateringsföretagets inverkan på riksintresset.

5 Vissa utredningsfrågor m. m.

5.1 Kunskapsunderlag i fråga om områden av riksintresse

De
bestämmelser som jag har föreslagil i fråga om områden av riksiniresse kommer
atl fä särskild betydelse vid olika beslut om markens och vattnets användning.
Vid beslut enligt PBL fär bestämmelserna dessutom belydelse när det gäller
ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. Det finns därför skäl att
närmare precisera vilka krav som bör ställas på det kunskapsunderlag som måste
finnas för tillämpningen av bestämmelserna. Som jag tidigare har framhållil har
den hittillsvarande ordningen fungerat tillfredsställande när det gäller att
närmare ange områden som är av riksintresse för olika verksamheter. Den
ordningen bör i slort kunna lillämpas även efter en lagreglering av
riktlinjerna. Detta innebär att ansvariga centrala seklormyndigheter för resp.
verksamhet och intresse måste utarbeta elt kunskapsmalerial som redovisar vad
myndigheten bedömer vara områden av riksintresse för sektorn i fråga.

Mitl förslag till NRL
innebär att man måste se på behovel alt ange

områden som skall omfattas av bestämmelserna om riksintressen på elt

delvis annorlunda sätt än vad som varil fallet i den hittillsvarande fysiska

riksplaneringen. Det beror på atl riktlinjerna lagregleras som en del i en 115

Prop. 1985/86; 3 bred naturresurslag, i vilken även ingår
allmänna hushållningskrav som till en del bygger pä riktlinjerna. Kriterierna
för vad som är att betrakta som områden av riksintresse inom en viss sektor bör
därför ses över och preciseras. Också det förhållandet all ansvarsfördelningen
mellan staten och kommunerna i fråga om beslut enligl PBL läggs fast, gör att
kriterierna för de omräden inom vilka staten skall ha etl starkt inflytande så
långt möjligt bör preciseras. Följande bör gälla mera allmänt.

När del gäller naturvården, kulturminnesvården och
friluftslivet bör de ansvariga myndigheterna - naturvårdsverket och
riksantikvarieämbetet -ha tillgängligt ett aktuellt kunskapsunderlag som
innehåller de områden i landet som myndigheterna anser vara av riksintresse för
resp. sektor. Beträffande friluftslivet har de områden som anses vara
riksintressanla getts en mycket omfattande areal vid avgränsningarna. I en
situafion då grundläggande hushållningskrav ger friluftslivsintressena ett
starkare skydd generellt sett, kan det inte vara rimligt alt sä stora omräden
betraktas som riksintressen vilka skall ges ett särskilt starkt skydd. De
områden som skall anses vara av riksintresse bör därför kunna begränsas i
förhållande till tidigare gjorda bedömningar.

Del resonemang som jag nu fört beträffande friluftslivels
intresseområden gäller också för de s. k. större områdena av betydelse för
kulturminnesvården. Åtskilliga av de områden som tidigare bedömts vara av
riksiniresse lorde erhålla ett tillräckligt skydd genom de föreslagna grundläggande
hushållningskraven.

Ocksä för naturvården finns ett behov att se över vilka
områden som skall anses vara av riksiniresse, men för naturvårdens vidkommande
har kriterierna för att avgränsa områdena varit mera genomarbetade. Detsamma
gäller för kulturminnesvärdens miljöer och objekt.

Vad jag här har anfört överensstämmer med det synsätt som
angetts i departementspromemorian. Några remissinstanser har framfört synpunkler
på avgränsningsfrägorna som det finns anledning att här redovisa. Enligt
naturvårdsverket bör den i promemorieförslagel förordade översynen av de s, k.
riksobjekten för friluftslivet främst innebära en precisering av
riksintressenas kvaliteter och de hänsyn dessa kräver. Även om en sådan översyn
skulle visa att särskill väsentliga skyddsvärden är begränsade till vissa
delar av områdena, anser verket det vara befogat alt tidigare gjorda
avgränsningar består. Naturvårdsverket framhåller, liksom Friluftsfrämjandet,
att friluftslivet ofta kräver slora ytor och alt stora sammanhängande,
mångsidiga områden har ett särskill värde frän rekreationssynpunkt.

Skogsstyrelsen hävdar alt många av de tidigare redovisade
områdena av

riksintresse för naturvården, kulturminnesvärden och friluftslivet varit

både odefinierade och mycket stora. Styrelsen anser därför att skyddet för

nationella iniressen endast bör avse de delar av de tidigare redovisade

områdena, för vilka det är särskilt motiverat med elt skydd för att tillgodo

se det nationella intresset. Också Skogsindustriernas samarbetsutskott

understryker nödvändigheten av atl en begränsning av tidigare utpekade

omräden kommer till stånd, särskilt när det gäller de mycket stora områ-

116 den som angetts som riksintressanta
för friluftslivet. Målsättningen mäste

enligt
samarbetsutskottet vara att avgränsa vad som verkligen är skydds- Prop.
1985/86; 3

värt
och att anpassa ambitionerna lill samhällets resurser för säkerställan-

deåtgärder.

Även
länsstyrelsen i Västerbottens län anser att de tidigare redovisade
riksintresseområdena i många fall varil schematiska. Det har därför inte alltid
varit lämpligl att i handläggningen hävda riksintresset över hela områdenas
utsträckning. Riksintressenas innebörd klarläggs enligt länsstyrelsen närmast
i de markanvändningsplaner som uiförs. Elt typexempel kan vara områden för
friluftslivet där vissa delar kan behöva skyddas från alla ingrepp, andra kan
vara lämpade för bebyggelse i planerade former medan ytterligare andra kan
behöva reserveras för olika typer av rekrea-lionsanläggningar osv.
Länsstyrelsen ansluter sig mot den bakgrunden till promemorieförslagel vad
gäller behovet att i vissa fall begränsa områdenas omfattning i förhällande
lill nuvarande redovisning. Ocksä åtskilliga kommuner anser atl de tidigare
avgränsade områdena av riksintresse i vissa fall behöver preciseras.

Som
jag anförde tidigare behöver de områden som i den hittillsvarande fysiska
riksplaneringen har redovisats som riksintressanla för friluftslivet saml de s.
k. större områdena av betydelse för kulturminnesvården ses över och begränsas.
Enligt min mening är det viktigt all uppmärksamma alt de tidigare
avgränsningarna gjordes i inledningsskedet av den fysiska riksplaneringen.
Under den tid som förflutit har kunskaperna starkt förbättrats, vilket bör
underlätta en tydlig dokumentation av skyddsvärda delområden, miljöer och
objekt inom de myckel stora områden som angells vara av riksiniresse för
friluftslivet eller kulturminnesvården. Jag anser alt den tidigare redovisningen
inom ramen för den fysiska riksplaneringen i vissa fall närmast fär ses som en
översiktlig och allmänt hållen erinran från ansvariga myndigheter om att vissa
stora områden i landet som helhet har ett särskill stort värde för
kulturminnesvården eller friluftslivet.

För tillämpningen av
bestämmelserna om hänsyn lill områden av riksin

tresse anser jag det således vara angeläget med en klar och tydlig doku

mentation av vad som utgör områden, miljöer och objekt med stora värden

i ett nationellt perspektiv för naturvärden, kulturminnesvärden eller fri

luftslivet. Det är ju. som jag tidigare framhållit, elt starkl skydd som skall

hävdas. Myndigheternas arbete med att dokumentera värdena och ge

underlag för planläggning och tillständsbeslul bör, så som bl. a. Länsarki-

leklföreningen saml flera länsstyrelser och kommuner framhåller, inriktas

så att riksintresseområdena kan preciseras och avgränsas i kommunala

översiktsplaner på ett sätt som är ägnat att belysa de väsentliga skyddsin

tressena. Jag vill alltså betona att avgränsningen av områdena skall göras

utifrån de värden som verkligen är skyddsvärda. Vid de bedömningar som

därvid görs är det - som jag var inne på när jag behandlade avgränsningen

av områden som omfattas av 3 kap. NRL (avsnitt 4.8) - inte meningen att

de statliga myndigheterna skall la till "säkerhetszoner" för atl
försäkra sig

om ett statligt inflytande om en exploateringsålgärd aktualiseras i närheten

av det riksintressanta området. Skulle en sådan åtgärd aktualiseras följer

av PBL-förslaget att staten ändå har inflytande i ett sådant fall. Det 117

Prop.
1985/86; 3 framgår nämligen av 12 kap. 1 § PBL att slalen kan ingripa om en
kommunal plan innebär atl etl riksintresse inte har lillgodosetls och det
gäller självfallet oavsett om exploaleringsåtgärden som ifrågasätts ligger inom
eller i sådan anslulning lill riksintresset all delta påverkas.

Som
har framgått av övervägandena tidigare är kunskapsunderlaget för all avgränsa
områden av riksiniresse för rennäringen och yrkesfisket inte lika gotl som för
l.ex. naturvården och kulturminnesvärden. Dessutom kan de för rennäringen
viktigaste intresseområdena variera över tiden genom all t. ex. viktiga
vinterbetesomräden under en period kan minska i belydelse genom
skogsbruksåtgärder, medan normalt mindre vikliga omräden under motsvarande
period kan öka i betydelse genom förbättrad lavtillväxl etc. Därmed ändras
också flyttningsvägarna och betesområdena vid flyttningarna. Motsvarande
förekommer i viss mån också för fisket. Det är av dessa skäl inte möjligt atl
på samma sätt som för naturvården etc. ställa krav på att ansvariga myndigheter
för rennäringen och fisket skall kunna precisera kunskapsunderlaget lika långt.
Man får emellertid utgå från att det genom lantbruksnämndernas och fiskenämndernas
försorg, i samverkan bl. a. med berörda näringsorganisationer och kommuner, med
liden växer fram ett allt bättre kunskapsunderlag för atl bedöma olika områdens
betydelse för näringarna.

Med
anledning av atl vissa remissinstanser har pekat på svårigheter att ange
områden av särskill stor betydelse för rennäringen vill jag framhålla alt det
torde vara viktigare att en grundläggande redovisning görs av olika
markområdens betydelse för skilda led i rennäringens bedrivande, än alt de
omräden avgränsas i förväg som med hänsyn till sin avgörande belydelse för
rennäringen i en viss sameby är av riksintresse för rennäringen. För att den av
mig föreslagna bestämmelsen om de sistnämnda områdena skall få den avsedda
betydelsen, är det självfallet inte nödvändigt att en heltäckande kartläggning
av sädana omräden görs i ett sammanhang och innan NRL träder i kraft.

Kunskapsunderiagel
bör för de bestämmelser som gäller värdefulla ämnen och material principiellt
kunna utformas på ett liknande sätt som för naturvärdens m. fl. intressen.
Nuvarande kunskaper gör dock att man får tänka sig atl kunskapsunderlaget byggs
upp successivt. I ett första skede bör inriktningen vara att få bättre kunskap
om sådana områden mol vilka riktas anspråk som är oförenliga med ett utnyttjande
av de resurser som översiktligt kan bedömas finnas i områdena.

Beträffande
de bestämmelser som gäller behovet av mark- och vatten

områden för större anläggningar av olika slag och för totalförsvarsintres

sen bör, som också framhålls i promemorian, utgångspunkten vara, alt

myndigheterna bör kunna redovisa elt väldokumenterat material som un

derlag för den kommunala planeringen. Materialet bör i princip omfatta

alla anspråk på mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för de

ifrågavarande verksamheterna, oberoende av om anspråken kan anses

vara av lokall, regionalt eller nationellt intresse. Tydlig skillnad bör natur

ligtvis göras mellan anspråk som följer av redan etablerad verksamhei och

anspråk som följer av planer och program för verksamhetens utveckling.

118 När det gäller etablerad verksamhet bör materialet
ange de områden där

staten behöver ha kontroll
över bebyggelseutvecklingen m.m. När det gäller nya markanspräk torde det inte
alltid vara nödvändigt att den ansvariga centrala myndigheten i förväg anger
vad myndigheten anser vara av riksintresse för sektorn i fråga. Det finns
anledning atl utgå frän atl kommunerna normall tar stor hänsyn till de anspråk
som myndigheterna redovisar, eftersom det är etl allmänt intresse att de typer
av anläggningar som bestämmelsen avser kommer till utförande. Syftet med en
särskild beslämmelse om riksintressen i dessa fall är alt, då det finns delade
meningar mellan staten och kommunen, del nationella intresset av att
anläggningen i fråga kan komma till stånd och utnyttjas skall kunna hävdas.
Det blir dä länsstyrelsens sak under samråden med kommunen i
planläggningsfrågor att, på grundval av det material som den ansvariga centrala
myndigheten har redovisat, hävda del nationella intresset.

Jag vill här ocksä
framhålla att åtskilliga sådana verksamheter som är av nationellt intresse
bedrivs av enskilda intressenter. Det är naturliglvis av stor betydelse all
ocksä dessa intressenter har en god framförhållning i sin planering och delger
de myndigheter som handhar frågor om fysisk planering det underiag som kan
vara av betydelse för planläggningen i kommunerna.

Frågor om vilka kriterier
som bör vara uppfyllda för att ett område skall anses vara av riksintresse för
en viss verksamhei kommerjag att behandla ytlerligare i specialmotiveringen.

Prop.
1985/86; 3

Myndigheternas
resurser

Jag
har när jag tidigare redogjorde för det kunskapsunderlag som behövs för
tillämpningen av NRL (avsnitt 2.4) framhållit atl en slor del av detta underlag
redan finns tillgängligt genom att de föreslagna bestämmelserna i stor
utsträckning lillämpas redan i gällande ordning. De myndigheter som berörs har
resurser för att klara kunskapsförsörjningen. När det gäller de särskilda
utredningsfrågor som jag nyss har redovisat, avser dessa i stor utsträckning en
översyn av tidigare utförda utredningar m. m. De ytterligare
utredningsinsatser som behövs avser frågor som de berörda myndigheterna har
ett ansvar för redan nu. Jag anser därt'ör atl någon förstärkning av
myndigheternas resurser inte behövs med anledning av mina förslag.

5.2 Särskilda utredningsfrågor

Mitt förslag: I
NRL tas in en bestämmelse som ger regeringen rätt att i visst fall besluta att
en eller flera kommuner skall redovisa till regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer hur kommunen avser alt ta hänsyn till en viss fråga som
rör hushållningen med naiurresurser. Länsstyrelsen och andra statliga
myndigheter åläggs atl anmäla till regeringen om det uppkommer behov av sädan
redovisning.

Promemorieförslaget: Överensstämmer
i sak med mitt förslag (se promemorian s. 125-127).

119

Prop.
1985/86; 3 Remissinstanserna: Promemorieförslagel har allmänt
accepterats av re-

missinstanserna.

Skälen
för mitt förslag: Genom PBL och NRL kommer den fysiska riksplaneringen alt ingå
i den normala planeringen som bedrivs av kommunerna. Kommunerna har att
redovisa och beakta riksintressena som de anges i NRL. Förfarandereglerna i PBL
ger garantier för att en dialog kommer till slånd mellan staten och kommunerna
i samband med planläggning, och ytterst ansvarar staten för atl riksintressen
och mellankommunala intressen las lill vara.

Som
framhålls i promemorian kan man också utgå från att det inte bara i
planläggningssammanhang utan också i övrigt upprätthålls kontakt mellan länsstyrelser
och kommuner genom ömsesidig information om den planering som pågår på olika
håll hos myndigheterna.

1
kontakterna mellan staten och kommunerna kan det bli aktuellt atl överväga bl.
a. om nya mark- och vattenanvändningsfrägor som bedöms viktiga för
hushållningen med naturresurserna bör föras in i NRL. Del kan också uppkomma
tveksamhet huruvida en viss mark- eller vattenanvändningsfråga omfallas av de
regler som gäller riksintressen eller om de nationella intressena kan anses
vara tillvaratagna pä ett tillfredsställande sätt i planeringen. Det kan därvid
visa sig lämpligt att låta en eller flera kommuner till regeringen redovisa sin
syn på frågor av det angivna slagel, innan några närmare åtgärder vidtas frän
regeringens sida. NRL bör därför innehålla en bestämmelse som ger regeringen
rätt att besluta om sådana redovisningar.

När
det gäller behov av all samordna verksamheter i flera kommuner för att lösa
större frågor om hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i
övrigt, kan på molsvarande sätt behov finnas atl få till stånd en redovisning
från kommunerna av deras syn på hushållningsfrågorna. Även i sådana fall bör
således regeringen ha möjlighel all besluta om redovisning från en eller flera
kommuner.

I
lagrådsremissen konstaterade jag att en del remissinstanser har uttryckt
farhågor för att markanvändningsbeslut enligt PBL främsi i förhållande till
jordbruket och skogsbruket kan få negativa effekter för näringarnas ekonomi.
Jag anförde därvid all den redovisningsmöjlighet som jag nyss beskrivit skulle
kunna utnyttjas av regeringen i fall då det fanns anledning att förmoda att de
samlade effekterna av många kommunala beslul enligl PBL skulle få allvariiga
konsekvenser för näringarna. Jag förutskickade också alt jag i propositionen med
förslag till PBL avsåg all föreslå regeringen ett tillägg till beslämmelserna
om planföreläggande (12 kap. PBL) som skulle möjliggöra för regeringen atl
ingripa mot kommunala beslut som bedöms kunna innebära allvarliga men för
näringarna. Jag vill nu erinra om att det - på de skäl jag anförde vid min
föredragning av propositionen om PBL i fråga om reglering av bebyggelse m. m. i
naturvårdslagen (prop., avsnilt 5.4.3) - inte längre finns behov av en sådan
planföreläggandemöjlighet.

120

5.3 Frågor om utredningskostnader Prop. 1985/86; 3

När
jag tidigare redovisade min syn pä kunskapsförsörjningen i anslutning till
hushällningsbestämmelserna (avsnitt 2.4) framhöll jag, all utgångspunkten
måste vara att det grundläggande materialet för att bedöma det allmännas
intressen i ett ärende skall tillföras ärendel av kommunen och länsstyrelsen.
Sökanden belyser naturiigtvis sina egna intressen i ett ärende, och eventuella
motstående enskilda intressen tillförs normalt ärendet av sakägarna, dvs. de
personer som berörs av ett tillstånd.

Redan
nu finns en långtgående planering hos kommuner och länsstyrelser som belyser
markanvändningsfrågorna. Som har angetts tidigare torde det normala bli att
befintligt kunskapsmaterial är tillfyllest för atl man skall kunna la slällning
till och bedöma de allmänna inlressena i etl lillslåndsärende.

När
det gäller företag med slor omgivningspåverkan kan det emellertid vara svårt
att bedöma hur ett visst företag förhåller sig till de hushållningsbestämmelser
som här har föreslagits. Det gäller främst i sådana fall då områden av
riksintresse berörs. Särskilda utredningar kan då bli erforderliga. I vissa
fall kan sökanden själv utföra eller låta utföra dessa, men del kan också bli
nödvändigt att uppdra åt någon stallig myndighet eller särskild sakkunnig alt
närmare belysa en fråga.

Som
jag nyss sade är del en utgångspunkt att det bl. a. ankommer på kommunerna alt
belysa det allmännas intressen. De utredningar som behövs för detta torde
ibland kunna vara av sådant slag att de knappast kan anses ingå i kommunens
normala planeringsansvar. Det kan vara rimligt att kommunen i sådana fall har
möjlighet atl ta ut ersättning av sökanden i ett ärende för sådana utredningar.
Svenska kommunförbundet har, när det gäller regeringsprövning av industrianläggningar
m. m., i sitt remissyttrande föreslagil att det i NRL införs regler som ger en
kommun rätt att ta ut ersättning av exploatören/industriföretaget för
utrednings- och planeringsinsatser som behövs för bedömningen av ett företags
lämplighet med hänsyn till hushållningen med naturresurser. Enligt förbundet
visar erfarenheterna frän senare tid att kommunerna behöver ett sådani
lagreglerat slöd.

I
vissa lagar som avser tillståndsprövning av verksamheler finns regler om
skyldighel för sökanden all bekosta utredningar som tillståndsmyndigheten
beslutar om. Sådana regler finns l.ex. i miljöskyddslagen (I4§) och i
vattenlagen (20 kap. 6§). Del är självklart alt sådana regler kan användas när
det gäller alt i mål enligt den aktuella lagen belysa frågor av det slag som
regleras i NRL. Kommunerna har naturliglvis möjlighet att peka på behovet av
utredning i vissa avseenden, och del finns inget hinder för beslutsmyndigheten
alt, om det är lämpligt, ge något kommunalt organ i uppdrag att utföra utredningen.

Mänga goda skäl talar för
att regeringen bör ha möjligheter att i samband

med tillståndsprövning enligt 4 kap. NRL besluta om utredningar som skall

bekostas av sökanden. Regler med denna innebörd kan också vara av

intresse vid tillståndsprövning enligt andra lagar. Enligt min mening behö

ver emellertid närmare undersökas hur regler av detta slag bör ulformas. iti

Prop.
1985/86; 3 Jag är således inte beredd all nu lägga fram någol förslag. Jag
avser alt i annal sammanhang föreslå regeringen att en särskild utredare
tillkallas för att utreda dessa frågor.

6 Regeringsprövning av stora industrianläggningar m. m.

Sammanfattning

o
1 NRL - 4 kap. — tas in bestämmelserom att vissa industrianläggningar m.m. inte
får utföras utan tillstånd av regeringen. Bestämmelserna ersätter 136a §
byggnadslagen om regeringsprövning av industrianläggningar m. m. vad avser
hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar.

o
Följande slag av nya anläggningar får inte utföras utan tillstånd av
regeringen: järn- och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk, massafabriker
och pappersbruk, fabriker för raffinering av råolja eller för tung petrokemisk
produktion, fabriker för framställning av baskemikalier eller gödselmedel,
cemenlfabriker, anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av
regeringen enligt lagen om kärnteknisk verksamhet och anläggningar för att
bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställnig
av kärnbränsle, anläggningar för eldning med fossilt bränsle om anläggningen
har en tillförd effekt om minsl 200 MW samt anläggningar för att utvinna ämnen
och material inom obrutna fjällområden. Tillstånd av regeringen krävs även för
alt bygga plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller
gas i havsområden och för att ankra eller förtöja sådana plattformar för
reparation, ombyggnad eller av annan anledning.

O
Regeringen kan i vissa fall medge undanlag från kravet på tillstånd.

o
Regeringen kan under vissa föruisättningar besluta att en anläggning eller åtgärd,
som inte är obligatoriskt prövningspliktig, inte får utföras utan tillstånd.

o
Regeringen är i princip förhindrad all lämna tillstånd om inte den kommun inom
vars område etableringen skall ske, har tillstyrkt delta. I vissa
undantagssituationer kan dock regeringen lämna tillstånd utan hinder av att
kommunal tillstyrkan inte föreligger,

o
Regeringsprövningen enligt NRL av stora industrianläggningar m.m. samordnas med
prövningen enligt miljöskyddslagen, fastbränslelagen och vattenlagen.

o
Länsslyrelsen har tillsyn över eflerievnaden av vad som föreskrivs i och
beslutas med stöd av 4 kap, NRL. Straffbestämmelserna skärps jämfört med
nuvarande regler.

122

6.1
Behovet och omfattningen av en regeringsprövning

Prop. 1985/86:3

Mitt förslag: I
NRL - 4 kap. - las in bestämmelser om att vissa industrianläggningar m. m. inte
får ulföras utan tillstånd av regeringen. Bestämmelserna ersätter 136a§
byggnadslagen om regeringsprövning av industrianläggningar m.m. vad avser
hushållningen med landels samlade mark- och vattentillgångar.

Promemorieförslaget:
Överensstämmer med milt förslag (se promemorian s. 129-133).

Remissinstanserna:
Flertalet har inte haft någol all erinra mol promemorieförslaget. Några
instanser är dock kritiska mot det föreslagna prövningssystemet och föreslär i
stället en prövning som mer anknyter till prövningen enligl miljöskyddslagen.
Några remissinstanser anser att bestämmelserna om regeringsprövning bör
arbetas in i PBL eller miljöskyddslagen.

Skälen
för mitt förslag: Bestämmelserna i 136a§ byggnadslagen om regeringsprövning av
viss industriell eller liknande verksamhei infördes, efter förslag i prop.
1972:111 bil. 2 om hushållning med mark och vatten (CU 35, rskr 348), som ett
av flera genomförandemedel i den fysiska riksplaneringen. Bestämmelserna har
därefter kompletterats vid flera tillfällen. Nu gällande prövningsregler
innebär alt regeringen skall pröva tillkomsten och lokaliseringen av
industriell eller liknande verksamhet, som är av väsentlig belydelse för
hushållningen med energi, med träfiberråvara eller med landets samlade mark-
och vattentillgångar. Nyanläggning av vissa uppräknade verksamheter skall
alltid prövas av regeringen. I vissa fall kan dock regeringen medge undantag
från denna prövningsskyldighet. Även för andra anläggningar än de som är
uppräknade i lagrummet och för utvidgningar av verksamheter kan i ett enskilt
fall beslutas om regeringsprövning.

Som
jag nämnt tidigare har i lagrådsremissen angående PBL förutsatts att den
framtida regleringen av ett prövningsförfarande motsvarande del i 136a§
byggnadslagen skall övervägas i arbetet med en naturresurslag.

Mot
det prövningssyslem som i dag finns i I36a§ har från skilda håll, framför allt
från näringslivets organisationer, i remissyttranden över departementspromemorian
men även i andra sammanhang, framhållits att det behöver förbättras och
förenklas. Det har även hävdats alt prövningen är onödig och därför bör
avskaffas. De remissinstanser som ställt sig kritiska till promemorieförslaget
är bl. a. koncessionsnämnden för miljöskydd, statens industriverk, ett antal
kommuner och Näringslivets bygg-nadsdelegalion.

Vad gäller hushållningen
med energi och med träfiberråvaror innehåller promemorian inga regler om
regeringsprövning. Behovet av en prövning med hänsyn lill dessa
hushällningsaspekter övervägs f n. i särskild ordning inom regeringskansliet.
Jag tar därför inte upp den frågan i detla sammanhang. Jag vill emellertid
erinra om alt det i fastbränslelagen (1981:599, omtryckt 1984:641) har införts
en energipolitisk prövning av kolanvänd-

123

Prop.
1985/86; 3 ning (prop. 1983/84:158, NU 44, rskr 390). Enligt dessa
bestämmelser, som trädde i kraft den 1 juli 1984, krävs tillstånd av regeringen
eller den myndighet som regeringen beslämmer för anläggningar med en tillförd
effekt överstigande 500 kW. Tillstånd behövs dock inte om tillstånd lill
anläggningen har meddelats enligt I36a§ byggnadslagen.

När
bestämmelserna om regeringsprövning med hänsyn till hushållningen med landets
samlade mark- och vattentillgångar infördes i byggnadslagen år 1972 var det
primära syftet att lillgodose hushållningen med mark-och vallenområden av stor
betydelse frän nationell synpunkt. Avsikten var atl utifrån riktlinjerna i den
fysiska riksplaneringen få lill stånd en tidig, allsidig och enhetlig prövning
av sådana industriella verksamheler som tar i anspråk eller förändrar
karaktären hos naturresurser som det råder särskild knapphet på och som är
eller kan väntas bli föremål för konkurrerande anspråk. Att prövningen lades
på regeringen motiverades bl. a. med att ingen annan än regeringen kunde
åstadkomma en allsidig prövning med en sammanvägning av bl. a.
miljöskyddsmässiga, arbetsmarknadspoliliska och regionalpolitiska synpunkter.
Framför allt ansågs det viktigt att avgöranden av de ifrågavarande slagen
träffades av ett organ som det går atl utkräva politiskt ansvar av (prop.
1972:111 bil. 2 s. 361 O-

Sedan
bestämmelserna i 136a§ infördes har en i väsentliga avseenden annorlunda
situation inträtt vad gäller kunskapsförsörjningen och planeringsläget. Som
jag tidigare redovisat har i den fysiska riksplaneringen staten och kommunerna
i samarbete utfört etl omfattande arbete med program och planer. Detta har
medfört atl del nu finns ett mera Ullförlitligt underlag för att göra
lokaliseringsöverväganden belräffande miljöstörande och resurskrävande
industrier. Detta har i sin tur medfört att regeringen numera inte har
anledning att i samma utsträckning som i den fysiska riksplaneringens
inledningsskede pröva verksamheter med hänsyn till hushållningen med mark och
vatten. Regeringen har därför i flera fall kunnat medge undantag från
prövningsskyldighelen. Av samma skäl har regeringen i minskad utsträckning
haft anledning att förbehålla sig prövningen av verksamheler. Antalet ärenden,
som avsett mark- och valtenhushåll-ningsprövning, har bl. a. därför minskat
under senare år.

Den
ordning som jag har föreslagil för alt ge NRL:s bestämmelser genomslagskraft
innebär att bestämmelserna skall tillämpas i mål och ärenden enligl de
författningar i vilka detta särskill föreskrivs. Sådana föreskrifter bör tas in
i flera av de lagar där beslutsfattandet berör sådana anläggningar vilka nu
omfattas av prövningsskyldigheten enligt 136a§ med avseende pä hushållning med
mark och vatten. Härigenom skapas garantier för att NRL:s
hushållningsbestämmelser beakias vid tillståndsprövningen av dessa
verksamheter.

Det
kan mot den nu angivna bakgrunden ifrågasättas om det finns något behov av att
pröva t. ex. en industrietablering i annan ordning än enligt den speciallagstiftning
som är tillämplig beträffande verksamheten i fråga. För egen del anser jag dock
att en regeringsprövning behövs i vissa fall. De huvudsakliga skälen till min
uppfattning är följande.

Vissa
etableringar har på grund av sin betydande omfattning eller eljest

124 ingripande beskaffenhet en myckel slor inverkan på
omgivningen. Anlägg-

ningarnas
storlek och deras omgivningskonsekvenser innebär risker för Prop. 1985/86; 3
konflikter med etl slorl antal andra markanvändningsintressen. Elablering-arna
berör och engagerar oftast många människor. Eiableringarna släller också ofta
stora krav på olika samhälleliga följdinvesieringar, t. ex. i form av vägar och
annan infrastruktur. Normalt har också en etablering belydelse för
sysselsättningen och utvecklingen inom en större region, ibland t. o. m. för
hela landet.

Prövningen
enligl speciallagstiftningen av etableringar av detta slag drar
erfarenhetsmässigt ut på tiden, bl. a. som en följd av de möjligheler till
överklaganden som finns. Ibland kan prövning behövas enligl flera lagar, l.ex.
byggnadslagen (1947:385, omtryckt 1981:872, ändrad senast 1983:517),
miljöskyddslagen och lagen (1974:890) om vissa mineralfyn-digheter
(minerallagen, ändrad senasl 1984:676).

Det
är enligt min mening naturligt atl regeringen har inflyiande över och tar ett
politiskt ansvar för tillkomsten och lokaliseringen av industriella och
liknande etableringar, som medför stor omgivningspåverkan och som samtidigt
ofta har stor betydelse för sysselsättningen eller för andra viktiga
samhällsintressen.

Även
flertalet av de remissinstanser som har ställt sig kritiska till det i
promemorian föreslagna prövningssystemel delar i och för sig denna uppfattning,
Elt förslag lill ändrad prövningsordning som skisseras av bl. a. koncessionsnämnden
för miljöskydd och statens industriverk innebär sålunda inte att
regeringsprövningen av de nämnda eiableringarna skulle slopas. Däremot föreslås
en ändrad handläggningsordning som i huvudsak går ut pä att förfarandet inleds
hos koncessionsnämnden, som sedan med eget yttrande underställer regeringen
ärendet för avgörande.

En
sådan handläggningsordning innebär dock all regeringsprövningen och därmed
också det definitiva beskedet i lokaliseringsfrågan kommer i etl sent skede i
prövningsprocessen och i sökandens planeringsprocess. Dessutom blir regeringens
möjlighel till inflytande i praktiken avsevärt beskuren med tanke på att
projekteringen då har drivits relativt långt.

Enligt
min mening ligger det såväl i sökandens som i det allmännas iniresse att i ett
tidigt skede kunna få klarlagt om en etablering kan tillåtas pä en viss plats.
Är lokalisering till den tilltänkta platsen olämplig eller är del tveksamt om
verksamheten över huvud taget bör fä komma till slånd i landet, är det viktigt
atl sökanden får besked härom innan projekieringen har drivits alltför långt.
Ett positivt tillständsbeslul pä grundval av en allsidig och samlad bedömning
av etableringen innebär en garanti för sökanden atl fortsätta sitt
projekteringsarbete. Som jag senare (avsnitt 6.6) kommer atl föreslå bör
nämligen regeringens beslut som regel vara bindande vid efterföljande prövning
enligt speciallagstiftningen. Visseriigen kan därvid den närmare ulformningen
av projektet modifieras, men det behöver som regel inte förändras i någon avgörande
utsträckning.

För
att regeringsprövningen skall tjäna syftet alt ge förelagen ett tidigt besked i
etableringsfrägan är del viktigt att prövningen inte drar ul på liden. Det är
därför angelägel att den verkligen får den avsedda övergripande karaktären
utan tidsödande granskning av olika detaljfrågor.

125

Prop, 1985/86:3 De
hushållningsbestämmelser som enligl vad jag tidigare har förordat

bör
ingå i NRL bör självfallel vara tillämpliga vid regeringsprövningen, I enlighet
med vad jag nyss anförde om prövningens syfte bör regeringen kunna väga in även
andra allmänna intressen än de som avhandlas i NRL, t,ex. sysselsättning,
regional balans, råvarutillgång samt energi- och industripolitiska mål. En
sådan allsidig prövning görs enligt nuvarande beslämmelser och föreslås även i
departementspromemorian. Förslaget har inte mött någon erinran från
remissinstanserna.

Lagrådet
har tagil upp frågan om inte regeringsprövningen av vissa förelag bör tas in i
en särskild lag. Lagrådel pekar pä den av mig beskrivna utvecklingen, som jag
också redovisade i lagrådsremissen, och anför att de motiv som år 1972
föranledde atl bestämmelserna i 136a§ byggnadslagen infördes som ett av flera
genomförandemedel i den fysiska riksplaneringen inte längre kvarstår. Lagrådet
anser ocksä att det, om NRL:s regelsystem genomförs såsom förutskickas i
remissen, kommer atl finnas effektiva medel för alt i del enskilda fallet styra
lokaliseringen av industriell verksamhet som lar i anspråk eller förändrar
karaktären hos naturresurser av nationellt intresse. Mot denna bakgrund anför
lagrådel - i likhet med vad jag själv anfört - att det måste ifrågasättas om
det finns behov av atl pröva t. ex. en industrietablering i annan ordning än
enligt den speciallagstiftning som är tillämplig beträffande verksamheten i
fråga, Lagrådel lar vidare upp vissa av de argument för en regeringsprövning
som jag nyss har redogjort för och anför att den reglering som föreslås - så
som lagrådet uppfattar den - har karaktären av en allmän etableringsprövning när
det gäller vissa industrianläggningar. Lagrådet anser atl det starkt mäste ifrågasättas
om en etableringslagstiflning med angivet innehåll och uiformning har sin plats
i NRL och anför vidare följande:

Atl
beslämmelserna fogats in i NRL inger naturliglvis läsaren den föreställningen
att de utgör en integrerande del av lagstiftningen om hushållningen med
naturresurser. Så synes emellertid inte vara fallet. Någon direkt koppling
finns l.ex. inte mellan de inledande bestämmelserna i 1 kap. I § och beslämmelserna
i 4 kap. En annan sak är alt hushållningsbestämmelserna i 2 och 3 kap. skall
vara tillämpliga vid regeringsprövningen. För undvikande av de misstolkningar
som kan uppstå genom atl beslämmelserna om lillätlighelsprövning av
industrianläggningar m. m. finns infogade i NRL förordar lagrådet atl 4 kap.
bryts ut ur lagförslaget för alt bilda en särskild lag. Ell ytterligare skäl
härför är den stora belydelse beslämmelserna har för utbyggnaden av industrier
i riket. Lagen kan lämpligen benämnas lag om lillåtlighetsprövning av vissa
industrianläggningar m. m. Anknytningen till NRL fär då ske enligl den teknik
som valls i NRL. Skulle emellertid syftet med 4 kap. vara atl alltjämt endast
hushålla med landets mark- och vattenområden och bestämmelserna sålunda anses
ha sin plats i NRL, bör detta klart framgå av laglexten i den inledande
paragrafen i 4 kap.

Med
anledning av lagrådets synpunkter vill jag peka på atl regeringens

prövning enligt 136a S
byggnadslagen har karaktär av etableringsprövning.

Förutom styrningen av
lokaliseringen av vissa industrier i enlighet med

p riksdagens rikllinjer i den fysiska riksplaneringen
har förutsatts atl rege-

ringen
belräffande vissa större förelag - som pä grund av sin betydande Prop. 1985/86;
3 inverkan på den omgivande fysiska miljön kan sägas ha betydelse för
hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar - skall pröva
lokaliseringen med hänsyn lill bl. a. miljöskyddsmässiga, arbetsmarknadspoliliska
och regionalpoliiiska synpunkler. Jag skall strax återkomma till vilka slag av
anläggningar som generelll skall kräva tillstånd av regeringen men vill redan
nu framhålla all urvalet har skett mol bakgrund bl. a. av all anläggningarna
har sädan karaklär att de normall har stor betydelse för hushållningen med landels
samlade mark- och vattentillgångar. Jag vill också här nämna alt jag kommer
att föreslå all regeringen genom beslul i varje enskill fall skall kunna
förbehålla sig prövning av andra anläggningar än de nu avsedda, om en viss
anläggning kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande
beskaffenhet. Urvalet av anläggningar som skall prövas och förutsättningarna
för atl regeringen skall kunna förbehålla sig prövning visar enligt min mening
tillräckligt lydligt all frågorna om hushållning med landets samlade mark- och
vattentillgångar ulgör den centrala beståndsdelen i prövningen. Att bestämmelserna
om prövningen tas in i NRL understryker ocksä delta. Däremol är del inte
meningen — vilket också gäller för prövningen enligl I36a§ byggnadslagen - alt
prövningen endasi skall avse hushållningen med mark-och vaitenomräden. Jag vill
här vidare peka på all regeringsprövningen även syftar till att i ett
sammanhang få tillståndsfrågan avgjord enligt flera lagar där frågorna om
användning av mark- och vattenområden för olika ändamål är centrala och där
bestämmelser om prövningen nu i allt väsentligt blir preciserade i NRL. Mol
den här bakgrunden anser jag lill skillnad mol lagrådet atl bestämmelserna har
sin plats i NRL. Jag kan inte heller dela lagrådets uppfattning all del finns
behov av alt i den inledande paragrafen i 4 kap. NRL precisera prövningens
omfattning.

Regeringens
beslul bör på samma sätt som f.n. kunna förenas med villkor för alt tillgodose
allmänna iniressen. Jag ålerkommer lill detta i specialmotiveringen.
Tillståndet bör även kunna göras beroende av att saken inom viss tid fullföljs
genom ansökan om prövning enligt miljöskyddslagen. Detta stämmer överens med
dagens ordning och med förslaget i promemorian. Remissinstanserna har inte haft
något atl erinra mot dena.

De
närmare formerna för en regeringsprövning har övervägts av en arbetsgrupp inom
regeringskansliet. Gruppens arbete har redovisats i PM 1984-09-29,
Regeringsprövning av industrianläggningar m.m. Möjligheter till förenkling. Sammanfattningsvis
anser arbetsgruppen att den prövningsordning som har föreslagits i
departementspromemorian angående NRL ger den enklaste och snabbaste
handläggningen jämfört med andra diskuterade alternativ, bl.a. del som
koncessionsnämnden och industriverket har föreslagit.

127

Prop.
1985/86:3 6.2 Prövningspliktiga anläggningar m. m.

Mitt förslag:
Följande slag av nya anläggningar får inte utföras utan tillstånd av
regeringen: järn- och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk, massafabriker
och pappersbruk, fabriker för raffinering av råolja eller för tung petrokemisk
produktion, fabriker för framställning av baskemikalier eller gödselmedel,
cementfabriker, anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av
regeringen enligt lagen om kärnteknisk verksamhei och anläggningar för alt
bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställnig
av kärnbränsle, anläggningar för eldning med fossilt bränsle om anläggningen
har en tillförd effekt om minst 200 MW saml anläggningar för att utvinna ämnen
och material inom obrutna fjällområden. Tillstånd av regeringen krävs även för
att bygga plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller
gas i havsområden och för att ankra eller förtöja sådana plattformar för
reparation, ombyggnad eller av annan anledning.

128

Promemorieförslaget:
Överensstämmer i stort med milt förslag. I promemorian föreslås dock alt
obligatorisk prövningsplikt skall gälla för vindkraftverk av viss storlek (se
promemorian s. 133—139). Samtidigt krävs det enligt promemorieförslaget inte
någol tillstånd för byggande m. m. av plattformar som är avsedda att användas
vid utvinning av olja eller gas i havsområden.

Remissinstanserna:
Promemorieförslaget godtas i allmänhet. Elt par remissinstanser anser dock alt
laglexten bör preciseras i vissa avseenden. Vidare ifrågasätter några
remissinslanser om tillsländsplikten bör omfatta samtliga angivna anläggningar.
Även förslag om att ytterligare anläggningar skall vara prövningspliktiga
framförs.

Skälen
för mitt förslag: I 136a§ andra stycket byggnadslagen finns angivet de slag av
nyanläggningar som alllid skall prövas av regeringen. Förteckningen omfattar
sådana verksamheter som generelll sett ansetts ha betydelse för hushållningen
med sådana mark- och vattentillgångar som är värdefulla från nationell
synpunkt.

I
det föregående har jag föreslagit alt en regeringsprövning skall avse sådana
etableringar som - samtidigt som de har betydelse för viktiga samhällsintressen
- har stor påverkan på omgivningen. Att uttömmande ange vilka anläggningar och
verksamheler som är av sådan beskaffenhet att de bör vara obligatoriskt
prövningspliktiga är inte möjligl. Inte bara en verksamhels art utan även dess
lokalisering och utformning i det enskilda fallet är härvid av betydelse. Vissa
anläggningar och verksamheter har dock normalt sådan inverkan på omgivningen
alt deras tillkomst och lokalisering som regel bör prövas av regeringen.
Belräffande dessa bör därför föreskrivas alt regeringsprövning alltid skall
ske. Även andra anläggningar och verksamheter bör, som jag senare (avsniti
6.4) kommer att föreslå, i vissa fall kunna prövas av regeringen. Självfallet
finns det även bland de typer av anläggningar och verksamheler som bör vara
obligato-

riskt
prövningspliktiga sådana som i ett visst fall inte är av den betydelsen
Prop. 1985/86: 3

att
det är motiverat med en regeringsprövning. Det är emellertid omöjligt

att
i lagtexten för alla typer av anläggningar och verksamheler göra en

meningsfull
gränsdragning mellan etableringar som inte behöver prövas

och
sädana som bör omfattas av prövningsplikten. Därför bör det öppnas

en
möjlighet för regeringen att i enskilda fall medge undantag från kravet

på
tillstånd. Den frågan kommerjag atl behandla i del följande (avsnill

6.3).

Uppräkningen
av prövningspliktiga anläggningar och verksamheler bör göras sä fullständig som
möjligl, så alt det endast i undantagsfall blir aktuellt alt pröva en
anläggning eller verksamhet som inte ingår bland de särskilt uppräknade. Både
för kommunerna och för berörda företagare ger en sådan ordning en fastare grund
för planering och åigärder av olika slag.

De
etableringar som är av sådan beskaffenhet att de bör prövas av regeringen
gäller normalt nya anläggningar. Utvidgning av en pågående verksamhet har
endast i undanlagsfall sådan inverkan på omgivningen atl en särskild
regeringsprövning är nödvändig. Normalt är den delaljprövning som sker enligt
annan lagstiftning tillräcklig i dessa fall. Jag föreslår därför att
obligalorisk prövningsplikt föreskrivs endast belräffande nyetablering av
anläggningar. Att även utvidgningar i vissa undantagsfall bör kunna prövas av
regeringen kommer jag atl behandla senare (avsnill 6.4). Jag återkommer strax
också till frågan om prövning av plattformar som är avsedda att användas vid
utvinning av olja eller gas inom havsområden.

De
anläggningar som anges i 136a§ andra siycket byggnadslagen och som prövas med
hänsyn till hushållningen med mark och vatten ansågs vid paragrafens tillkomst
generellt sett ha betydelse för hushållningen med sådana mark- och
vallentillgångar som är värdefulla från nationell synpunkt. I likhet med vad
som har föreslagils i departementspromemorian anser jag att förteckningen i
136a§ byggnadslagen över de prövningsplik-liga anläggningarna utgör en lämplig
utgångspunkt för alt bedöma vilka anläggningstyper som bör prövas enligl NRL.
Detta synsätt har inte mött någon erinran frän remissinstanserna.

Förteckningen
över prövningspliktiga anläggningar har vid remissbehandlingen av
departementspromemorian föranlett synpunkter från en del remissinstanser. Även
i andra sammanhang har från enskilda och organisationer framförts synpunkter i
denna fråga.

Jag
övergår nu till att behandla de förändringar i förhällande lill nuvarande
bestämmelser och promemorieförslaget som bör genomföras i fråga om
prövningspliklens omfattning.

Fabriker
för petrokemisk produktion och framställning av kemikalier

Beträffande
de anläggningar som omfattas av den nuvarande prövnings

plikten för fabriker där det framställs oorganiska eller organiska kemikalier

avser produktionen ofta framställning av mindre volymer kemikalier. An

läggningarnas påverkan på omgivningen är i dessa fall inte särskilt betyr

dande. Flertalet av de verksamheter för vilka regeringen har medgett

undantag från prövningsskyldigheten enligt 136a§ byggnadslagen har av- 129

9
Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 3

Prop.
1985/86:3 sen nyanläggningar av mindre, kemiska fabriker. Nägot skäl aft ha en
obligatorisk prövningsplikt för dessa mindre anläggningar finns enligt min
mening inte. Vid tung petrokemisk produktion och vid framställning av
baskemikalier kan man dock normalt räkna med en mer betydande omgivningspåverkan.
Mol denna bakgrund föreslår jag att prövningsplikten enligt NRL begränsas till
fabriker för tung petrokemisk produktion och för framställning av
baskemikalier. Med denna gränsdragning kommer exempelvis fabriker för
framställning av fin- och specialkemikalier inte alt omfattas av den
obligaloriska prövningsplikten. Jag kommer att exemplifiera detta ytterligare
i specialmotiveringen.

Anläggningar
för kärnteknisk verksamhet m. m.

Enligl
136 a § andra styckel 5 och 6 byggnadslagen skall nyanläggning av
atomkraftanläggningar och anläggningar för upparbetning av alombränsle prövas
av regeringen. Andra verksamheler som rör hanteringen av uran kan enligt
nuvarande beslämmelser prövas av regeringen efter beslut i varje enskilt fall.
I de fall frågan om prövning av sädana verksamheter har aktualiserats, har
regeringen beslutat om prövning. Sålunda har i flera fall anläggningar för
förvaring av radioaktivt avfall prövats av regeringen enligt 136a§
byggnadslagen.

En
ny lag om kärnteknisk verksamhet trädde i kraft den 1 februari 1984 (prop.
1983/84:60, NU 17, rskr 135, SFS 1984:3). Lagen syftar bl. a. till aU tillvarata
säkerheten vid kärnteknisk verksamhet. Enligt 5 § i den nya lagen krävs
tillstånd för all kärnteknisk verksamhei. Frågor om tillstånd prövas av
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I förordningen
(1984:14) om kärnteknisk verksamhet (ändrad senast 1984:180), har regeringen
meddelat vissa generella tillstånd och delegerat beslutanderätten i vissa
tillståndsfrågor till statens kärnkraftinspektion och statens
strålskyddsinstitul. Delegafionen avser tillståndsfrågor som rör bl. a. mindre
mängder kärnämnen och rätt att la befattning med sådana ämnen för vissa angivna
ändamål, säsom undervisning, forskning m. m.

Förslaget
om prövningsplikt för kärntekniska anläggningar har kommenterats av några
remissinstanser. SGU anser att det saknas skäl alt föreskriva
prövningsskyldighet för anläggningar för atl bearbeta uranhaltigt material
eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle. Den
prövning som sker enligt minerallagen är enligt SGU:s mening tillräcklig.
Statens vatlenfallsverk anser det rimligt alt frågan om prövning av l.ex. en
urangruva bedöms på samma sätt som prövningen av annan gruvverksamhet, dvs.
genom beslut om prövning i det enskilda fallet. Liknande synpunkler framförs av
KRAFTSAM och Svensk kärnbränsleförsörjning AB (SKBF).

I
likhet med vad som föreslås i promemorian anser jag att även andra anläggningar
inom kärnenergiområdet än de som nu omfattas av prövningsplikt enligl 136 a §
normalt är av sådan betydelse att de bör bli föremål för en allsidig prövning
av regeringen.

Kärnteknisk
verksamhei prövas visserligen redan nu av regeringen en-

130 ligt lagen om kärnteknisk verksamhei. Denna
prövning är emellertid inrik-

tad
på de säkerhets- och strälskyddsproblem som föreligger vid det av- Prop.
1985/86; 3 sedda företagel. Prövningen enligt NRL skall som jag tidigare har
berört avse övergripande frågor rörande verksamhetens effekter på markanvändning
och miljö, transporter, sysselsättning m. m. Prövningen enligt de båda lagarna
omfattar således hell skilda frågor. Jag anser bl. a. därför att en prövning
enligl såväl NRL som lagen om kärnteknisk verksamhet i vissa fall kan vara
befogad.

Det
är dock inte rimligt alt prövningsplikten enligt NRL skall gälla för alla
kärntekniska anläggningar som omfallas av beslämmelserna i lagen om kärnteknisk
verksamhet. Den lagen reglerar även mycket små anläggningar, l.ex. lokaler där
kärnämnen eller radioaktiva preparat förvaras. Den avgränsning av
prövningspiikten som har föreslagits i promemorian är enligt min mening lämplig.
Det innebär atl prövningsplikten bör omfatta sådana företag beträffande vilka
den kärntekniska prövningen skall göras av regeringen. Krav på tillstånd enligl
NRL kommer därmed inte att gälla för anläggningar beträffande vilka regeringen
enligl lagen om kärnteknisk verksamhei har delegerat rätten att besluta om
tillstånd. Jag återkommer senare (avsnitt 6.6) till frågan om en samordning
mellan prövningen enligt NRL och den kärntekniska prövningen.

Som
ett led i uranhanteringen ingår brytning av uranhaltigt material eller andra
ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle. Sådan verksamhet
innebär oftast omfattande anspråk på mark och vatten och kan medföra betydande
miljöstörningar. Med hänsyn till riksdagens beslut om avveckling av kärnkraften
är det inte aktuellt med brytning av uran i Sverige för den svenska
kärnkraftsproduktionen. Skulle trots delta uran-brytning i Sverige
aktualiseras, bör regeringen självfallet pröva frågan. Obligatorisk
prövningsskyldighet bör därför enligt min mening föreskrivas beträffande
anläggningar för atl bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan
användas för framställning av kärnbränsle.

Fossileldade
anläggningar

Ångkraftsanläggningar
och andra fossileldade anläggningar med en tillförd effekt överstigande 500 MW
är nu prövningspliktiga enligt 136a§ byggnadslagen. Regeringen har under
senare tid regelmässigt förbehållit sig prövningen även av fossileldade
anläggningar med en tillförd effekt som understigit 500 MW. Prövningsplikt för
fossileldade anläggningar föreslås i departementspromemorian gälla även enligl
NRL. På grund av det arbete som då pågick inom regeringskansliet med atl
utarbeta förslag till riktlinjer i samband med användningen av kol för
energiändamål lämnades dock inte något förslag vid vilken storleksgräns
prövningsplikt skall inträda.

Som jag tidigare har nämnt
(avsniti 6.1) krävs enligl fastbränslelagen

tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen beslämmer för

koleldade anläggningar med en tillförd effekt överstigande 500 kW, Till

stånd enligl den lagen behövs dock inte om tillstånd till anläggningen

meddelats enligl 136a§ byggnadslagen. I propositionen uttalade föredra

ganden bl. a. (s, 57) att regeringen bör förbehålla sig prövningen enligt

136a§ byggnadslagen av alla förbränningsanläggningar med en tillförd 131

Prop.
1985/86; 3 effekt om minst 200 MW och att föreskrifter om prövningsplikt för
sådana anläggningar bör tas in i NRL. Föredragandens uttalanden lämnades utan
erinran av riksdagen.

Förslaget
om prövningsplikt för fossileldade anläggningar har kommenterats av nägra
remissinstanser. Beträffande frågan vid vilken storleksgräns prövningsplikt
bör inträda anser statens planverk och länsslyrelsen i Stockholms län alt
gränsen i enlighel med vad som förordades i prop. 1983/84:158 om vissa
kolfrågor bör bestämmas till 200 MW. Statens naturvärdsverk anser däremot att
endasi anläggningar med en tillförd effekt överstigande 500 MW bör vara
generelll prövningspliktiga. Enligl statens vatlenfallsverk och KRAFTSAM bör prövningsplikt
inte gälla för kraflvärmeverk, medan däremot en generell prövningsplikt kan
övervägas för kondensanläggningar.

Enligl
min mening bör prövningsplikt enligt NRL gälla för stora fossileldade
anläggningar. Anläggningar som prövas enligt NRL bör, i likhet med vad som nu
gäller, inte omfattas av prövningen enligt fastbränslelagen. Vid
tillståndsprövningen enligt NRL bör regeringen beakia sådana energipolitiska
bedömningar som görs vid prövning enligt fastbränslelagen. Beträffande frågan
om den storleksgräns som bör gälla för prövningsplikten enligt NRL delar jag
den uppfattning som framfördes i den nämnda propositionen om vissa kolfrågor.
Jag föreslår alltså att prövningsplikt föreskrivs för alla fossileldade
anläggningar med en tillförd effekt om minst 200 MW.

Vindkraftsanläggningar

1
promemorian föreslås alt prövningsplikt skall gälla för slörre vindkraftverk.

Jag
delar bedömningen i promemorian atl större vindkraftverk har en sådan påverkan
på omgivningen i form av buller, inverkan på landskapsbilden m. m. alt det
finns betydande risker för konflikter med andra markanvändningsintressen,
såsom jordbruk, bevarandeintressen m. m. Stora vindkraftverk bör därför även
enligt min mening prövas av regeringen. Behovel av en sådan prövning har inte heller
ifrågasatts av remissinstanserna.

Det
har emellertid visat sig vara svårt all ange vilka kriterier som bör vara
avgörande för frågan om prövning skall ske eller inte. Remissutfallet är delat
i denna fråga. Det är vidare oklart vilken omfattning en framtida utbyggnad av
vindkraft i Sverige kan länkas få. F. n. finns endast ett fätal anläggningar.

Mot
denna bakgrund anser jag det mindre lämpligl att nu föreskriva en

obligatorisk prövningsplikt för vindkraftverk. En ordning som jag senare

kommer att föreslå (avsniti 6.4) och som innebär att regeringen i varje

enskilt fall kan besluta om prövning är enligl min mening alt föredra.

Regeringen kan då frän fall till fall bedöma om ett vindkraftverk skulle få

sådan påverkan på omgivningen all en regeringsprövning bör komma till

stånd. Jag anser det sannolikt att regeringen regelmässigt kommer att

förbehålla sig prövningen av sådana vindkraftverk som är av storleksord-

132 ningen att de enligl promemorieförslaget skulle
omfattas av obligalorisk

prövningsplikt.

Vissa
anläggningar inom de obrutna fjällområdena Prop. 1985/86:3

Jag
har tidigare föreslagit alt utvinning av ämnen eller material inom obrutna
Qällområden skall kunna tillålas om det finns särskilda skäl för detta. Med
tanke pä den stora påverkan på omgivningen som en sådan verksamhet kan medföra
— och som jag tidigare har utvecklat närmare (avsnitt 4.6) - bör prövningsplikl
gälla för anläggningar för att utvinna ämnen eller material inom de obrutna
fjällområdena.

Byggande
och ankring m. m. av plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av
olja eller gas i havsområden

Regeringen
har i beslut under hösten 1984 förbehållit sig prövning enligt I36a§
byggnadslagen av verksamhei för montering, reparation och ombyggnad av
plattformar för s.k. offshoreverksamhet. Tidigare har regeringen efter
förbehällsbeslut prövat tillverkning av oljeutvinningsplattformar.

Frågan
om prövning av verksamheter för byggande m. m. av plattformar som är avsedda
att användas vid utvinning av olja eller gas i "havsområden har inte
behandlats i departementspromemorian.

De
plattformar som kan bli aktuella i svenska havsområden är normalt sädana som är
avsedda för utvinning av olja eller gas pä mycket stora vattendjup. Många av
dessa plattformar torde komma att ställa speciella krav på vattenområdena
beträffande bl. a. vattendjup, skyddade lägen och inseglingsförhållanden,
vilket begränsar antalet möjliga lägen. De arbeten som normalt utförs med
plattformarna - byggande, montering, ombyggnad, reparation, underhåll och
liknande åtgärder - samt plattformarnas storlek påverkar omgivningen på sådant
sätl alt det finns betydande risker för konflikter med andra intressen, t. ex.
fisket, friluftslivet, naturvården och sjöfarten. De speciella krav på
vattenområdena som jag nyss nämnde, innebär all anspråk på lägen för
plattformar främst lorde komma att riktas mot kusten i Göteborgs och Bohus län.
I detta kustområde bör, enligt vad jag tidigare har föreslagit, speciella
hushållningsregler gälla med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns
där. Enbari ankring eller förtöjning av en plattform kan i dessa områden
medföra stora konflikter, främsi genom den betydande inverkan pä
landskapsbilden som det medför. Av de skäl som jag nu har anfört anser jag att
det bör krävas tillstånd för att bygga plattformar som är avsedda all användas
vid utvinning av olja eller gas i havsområden och för att ankra eller förtöja
sådana plattformar för reparation eller ombyggnad eller av annan anledning.

Enligt
regler som jag senare kommer att föreslå skall regeringen i särskilda fall
kunna medge undantag från kravel på tillstånd. Självfallel kan det gälla också
plattformar. Jag ålerkommer lill delta i specialmoliveringen.

Andra
typer av anläggningar

En
utvidgad prövningsskyldighet enligt 136a§ byggnadslagen med hänsyn till
hushållningen med mark och vatten har föreslagits dels i remissyttran-

133