Prop. 1985/86:80

Regeringens proposition 1985/86:80

om ny förvaltningslag

Prop. 1985/86:80

Regeringen
föreslår riksdagen atl anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprolokollet
den 23 januari 1986.

På
regeringens vägnar Kjell-Olof Feldt

Sten
Wickbom

Propositionens huvudsakliga innehåll

I
propositionen lägger regeringen fram ett förslag till ny förvaltningslag. Lagen
reglerar hur förvaltningsmyndigheterna skall handlägga sina ärenden och är
avsedd atl ersätta 1971 års lag i samma ämne.

Den
nya lagen är ett led i strävandena alt fördjupa och stärka rättssäkerheten och
förbättra servicen i förvaltningen. Viktiga inslag är nya regler om snabb och
enkel handläggning, om myndigheternas serviceskyldighet gentemot allmänheten,
om omröstningsmetod och reservationsrätt och om enklare och effektivare former
för omprövning av felaktiga beslut.

Lagen
föreslås träda i kraft den 1 januari 1987.

1 Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 80

1 Förslag till Prop. 1985/86:80

Förvaltningslag

Härigenom
föreskrivs följande.

Lagens
tillämpningsområde

1 § Denna lag gäller förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden
och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Beslämmelserna i 4—6 §§
gäller också annan förvaltningsverksamhet hos dessa myndigheter.

2 § 1 31—33 §§ föreskrivs begränsningar i lagens tillämpning i vissa myndigheters
verksamhet.

3 § Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som
avviker från denna lag, gäller den bestämmelsen.

Myndigheternas
serviceskyldighel

4 §
Varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och an

nan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhets

område. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med

hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens

verksamhet.

Frågor
från enskilda skall besvaras så snart som möjligt. Om någon enskild av misstag
vänder sig till fel myndighei, bör myndigheten hjälpa honom lill rätta.

5 §
Myndigheterna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda.

Om särskilda tider för delta är bestämda, skall allmänheten underrättas om

dem på lämpligt sätt.

Samverkan
mellan myndigheter

6 §
Varje myndighei skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för

den egna verksamheten.

Allmänna
krav på handläggningen av ärenden

7 §
Vaije ärende där någon enskild är part skall handläggas sä enkelt,

snabbt och billigt som möjligt utan alt säkerheten eftersatts. Vid handlägg

ningen skall myndigheten beakta möjligheten all själv inhämta upplysning

ar och yttranden frän andra myndigheter, om sädana behövs. Myndigheten

skall sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt. Även på andra sätt skall

myndigheten underiätla för den enskilde alt ha med den all göra.

Tolk

8 §
När en myndighet har att göra med någon som inte behärskar svenska

eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, bör myndigheten vid behov

anlita tolk.

Ombud
och biträde Prop. 1985/86:80

9 §
Den som för lalan i ett ärende får anlita ombud eller biträde. Den som

har ombud skall dock medverka personligen, om myndigheten begär del.

Visar
ett ombud eller biträde oskicklighet eller oförstånd eller är han olämplig på
något annat sätt, får myndigheten avvisa honom som ombud eller biträde i
ärendet.

En
myndighets beslut att avvisa ett ombud eller biträde får överklagas särskilt
och då i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet.

Inkommande
handlingar

10 §
En handling anses komma in till en myndighei den dag dä handling

en, eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen,

anländer lill myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till hända.

Underrättas en myndighet särskilt om atl ett telegram lill myndigheten

finns hos televerket, anses telegrammet komma in redan när undertätlel

sen når en behörig tjänsteman.

Kan
det antas atl handlingen eller en avi om denna en viss dag har lämnats i
myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten på en postanstalt, anses den
ha kommit in den dagen, om den kommer en behörig tjänsteman till hända närmast
följande arbetsdag.

Etl
telegram eller annat meddelande som inte är underskrivet skall bekräftas av
avsändaren genom en egenhändigt undertecknad handling, om myndigheten begär
del.

Jäv

11 §
Den som skall handlägga ett ärende är jävig

1. om saken angår honom själv eller hans make,
förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets
utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller
någon närstående,

2. om han eller någon närstående är ställföreträdare
för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller
skada av ärendets ' utgång,

3. om ärendet har väckts hos myndigheten genom
överklagande eller underställning av en annan myndighets beslul eller på gmnd
av tillsyn över en annan myndighet och han tidigare hos den andra myndigheten
har deltagit i den slutliga handläggningen av ett ärende som rör saken,

4. om han har fört talan som ombud eller mot
ersättning biträtt någon i saken, eller

5. om det i övrigt finns någon särskild omständighet
som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet.

Från
jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse.

12 §
Den som är jävig får inte handlägga ärendet. Han får dock vidla

åtgärder som inte någon annan kan vidta ulan olägligt uppskov.

Den
som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom, skall
självmant ge det till känna.

Har
det uppkommit en fråga om jäv mot någon och har någon annan inte

trätt i hans ställe, skall myndigheten snarast besluta i jävsfrågan. Den som

jävet gäller får delta i prövningen av jävsfrågan endasl om myndigheten ,

inte
är beslulför utan honom och någon annan inte kan tillkallas utan Prop.
1985/86:80 olägligt uppskov.

Ett
beslut i en jävsfråga får överklagas endasl i samband med överklagande av det
beslut varigenom myndigheten avgör ärendet.

Remiss

13 §
Innan en myndighei inhämtar yttrande genom remiss skall den noga

pröva behovet av åtgärden. Behöver yttrande inhämtas från flera, skall det

göras samtidigt, om inte särskilda skäl föranleder någol annat.

Om
det inte är obehövligt, skall det anges i remissen i vilka avseenden och inom
vilken tid yttrande önskas.

Muntlig
handläggning

14 §
Vill en sökande, klagande eller annan part lämna uppgifter muntiigt i

etl ärende som avser myndighetsutövning mol någon enskild, skall han få

tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång.

I
andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara muntlig.
Myndigheten skall särskilt beakta att muntlig handläggning kan underlätta för
enskilda att ha med den att göra.

Anteckning
av uppgifter

15 §
Uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling

och som kan ha betydelse för ulgången i ärendet skall antecknas av

myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mol någon enskild.

Parters
rätt all få del av uppgifter

16 § En sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som
har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mol någon enskild.
Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 14
kap. 5 § sekretesslagen (1980:100).

17 § Ett ärende får inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller
annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon
annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om
ärendet avser myndighetsutövning mol någon enskild. Myndigheten får dock
avgöra ärendet ulan atl så har skett

1. om
avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse

eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga,

2. om ärendet rör tjänstetillsättning, antagning för
frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller
något jämförbart och det inte är fråga om prövning i högre instans efter
överklagande,

3. om det kan befaras att det annars skulle bli
avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet, eller

4. om avgörandet inte kan uppskjutas.

Myndigheten
bestämmer om underrättelsen skall ske muntiigt, genom vanligt brev, genom
delgivning eller på någol annat sätt.

Underrättelseskyldigheten
gäller med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen
(1980:100).

Omröstning Prop. 1985/86:80

18 §
Skall beslut fattas av flera gemensamt och kan de inte enas, lägger

ordföranden fram de olika förslag lill beslut som har väckts. Vaije förslag

läggs fram så att del kan besvaras med antingen ja eller nej. Sedan

de som deltar i avgörandet har fått ta ställning lill förslagen, anger ordfö

randen vad som enligt hans uppfattning har beslutats. Delta blir beslutet,

om inte omröstning begärs.

Om
omröstning begärs, skall den ske öppet. Är förslagen fler än två, skall det
först avgöras vilket förslag som skall ställas mot vad som enligt ordförandens
uppfattning hade beslutats. Utgången bestäms genom enkel majoritet. Vid lika
röstetal har ordföranden utslagsröst.

I
ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild är vaije ledamot som
deltar i den slutliga handläggningen skyldig all delta även i avgörandet. Ingen
är dock skyldig atl rösta för mer än ett förslag.

Ordföranden
är alllid skyldig atl rösta när det behövs för att ärendet skall kunna avgöras.

Avvikande
mening

19 §
När beslul fattas av flera gemensamt kan den som deltar i avgöran

det reservera sig mot detta genom att låta anteckna avvikande mening.

Den som inte gör det skall anses ha biträtt beslutet.

Föredraganden
och andra tjänstemän som är med om den slulliga handläggningen ulan att delta
i avgörandet har rätt att få avvikande mening antecknad.

Avvikande
mening skall anmälas innan beslutet expedieras eller ges till känna på något
annat sätt. Om beslutet inte skall ges till känna, skall anmälan göras senast
när det får sin slutliga form genom prolokollsjuste-ring eller på liknande
sätt.

Motivering
av beslut

20 §
Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla

de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning

mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis

1. om beslutet inte går någon part emot eller om del
av någon annan anledning är uppenbart obehövligt all upplysa om skälen,

2. om beslutet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig
utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något
jämförbart,

3. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets
säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller någol
jämförbart förhållande,

4. om ärendet är så brådskande att del inte finns tid
att utforma skälen, eller

5. om ärendet gäller meddelande av föreskrifter som
avses i 8 kap. regeringsformen och det inte är fråga om prövning i högre
instans efter överklagande.

Har
skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt
upplysa honom om dem i efterhand.

Underrättelse
om beslut

21 §
En sökande, klagande eller annan part skall undertältas om innehål

let i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser

myndighetsutövning mot
någon enskild. Parten behöver dock inte under- Prop. 1985/86:80 rättas, om
del är uppenbart obehövligt.

Om
beslutet går parten emot och kan överklagas, skall han underrättas om hur han
kan överklaga det. Han skall då också undertältas om sådana avvikande meningar
som avses i 19 § eller som har antecknats enligt särskilda bestämmelser.

Myndigheten
bestämmer om underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning
eller på något annat sätt. Undertätlelsen skall dock alllid ske skriftligt, om
parten begär del.

Denna
paragraf tillämpas också när någon annan som får överklaga beslutet begär alt
få la del av del.

Vem
som får överklaga

22 §
Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått

honom emot och beslutet kan överklagas.

Hur
beslut överklagas

23 §
Ett beslut överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange

vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som han begär.

Skrivelsen
ges in till den myndighei som har meddelat beslutet. Den skall ha kommit in dit
inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

Tiden
för överklagande av sådana beslut som gäller föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen
och som inte delges räknas från den dag då beslutet gavs lill känna. Har
beslutet getts till känna vid mer än ett tillfälle, räknas tiden från dagen för
det sista föreskrivna lillkännagivandet.

24 §
Den myndighei som har meddelat det överklagade beslutet prövar

om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen

kommit in för sent, skall myndigheten avvisa den, om inte annat följer av

andra eller tredje stycket.

Skrivelsen
skall inte avvisas, om förseningen beror på alt myndigheten har lämnat
klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar.

Skrivelsen
skall inte heller avvisas, om den inom överklagandetiden har kommit in till den
myndighet som skall pröva överklagandet. I ett sådant fall skall denna
myndighet vidarebefordra skrivelsen till den myndighet som har meddelat
beslutet och samtidigt lämna uppgift om vilken dag skrivelsen kom in till den
högre instansen.

25 §
Om skrivelsen inte avvisas enligt 24 §, skall den myndighei som har

meddelat beslutet överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till

den myndighei som skall pröva överklagandet.

Rättelse
av skrivfel och liknande

26 §
Ett beslul som lill följd av skrivfel, räknefel eller något annat sådant

förbiseende innehåller en uppenbar oriktighet får rättas av den myndighet

som har meddelat beslutet. Innan rättelse sker skaU myndigheten ge den

som är part tillfälle att yttra sig, om ärendet avser myndighetsutövning mot

någon enskild och åtgärden inte är obehövlig.

Omprövning
av beslut Prop. 1985/86: 80

27 §
Finner en myndighet atl ett beslul, som den har meddelat som första

instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av

någon annan anledning, skall myndigheten ändra beslutet, om del kan ske

snabbi och enkelt och utan atl del blir till nackdel för någon enskild part.

Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida inte klaganden

begär att beslutet tills vidare inte skall gälla (inhibition).

Skyldigheten
gäller inte, om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre
instans eller om del i annat fall finns särskilda skäl mol att myndigheten
ändrar beslutet.

28 §
Ett överklagande av en myndighets beslut förfaller, om myndighe

ten själv ändrar beslutet så som klaganden begär. I så fall tillämpas inte 24

och25§§.

Ändrar
myndigheten beslutet på annat sätt än klaganden begär, skall överklagandet
anses omfatta det nya beslutet, om inte avvisning skall ske enligt 24 §.

Inhibition

29 §
En myndighet som skall pröva ett överklagande får bestämma atl

det överklagade beslutet tills vidare inte skall gälla.

Överklagande
av avvisningsbeslut

30 §
Har en skrivelse med överklagande avvisats på gmnd av att den har

kommit in för sent och har avvisningsbeslutet efter överklagande prövats

av en högre instans, får den högre instansens beslut i frågan inte överkla

gas.

Vissa
begränsningar i lagens tillämpning

31 § Bestämmelserna i 13—30 §§ gäller inte sådana ärenden hos kommunala,
landstingskommunala och kyrkokommunala myndigheter i vilka besluten kan
överklagas enligt 7 kap. kommunallagen (1977:179) eller 9 kap. lagen
(1982:1052) om församlingar och kyrkliga samfälligheter.

32 § Bestämmelserna i 8—30 §§ gäller inte kronofogdemyndigheternas
exekutiva verksamhet och inte heller polis-, åklagar- och tullmyndigheternas brottsbekämpande
verksamhet.

33 § I ärenden i första instans som avser hälso- och sjukvård gäller 14-30
§§ endast om myndighetens beslul kan överklagas på annat sätt än som anges i 31
§.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1987.

2. Genom lagen upphävs förvaltningslagen (1971:290).

3.1
fråga om överklagande och omprövning av beslut som har meddelats före
ikraftträdandet gäller äldre föreskrifter i stället för 23-25, 27, 28 och 30§§.

4.
Om det i en lag eller i en författning som har beslutats av regeringen hänvisas
till en föreskrift som har ersatts genom en föreskrift i denna lag, tillämpas i
stället den nya föreskriften.

2 Förslag till

Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs atl 7 § förvaltningsprocesslagen
(1971:291) skall ha följande lydelse.

Prop.
1985/86:80

Nuvarande lydelse

7 § '

Besvärshandling tillställs den domstol som har alt
pröva besvären. Handlingen skall ha kommit in inom tre veckor frän den dag
då klaganden fick del av det beslut som överklagas. Har besvärshandlingen
före besvärstidens utgång kommit in till den domstol eller förvaltningsmyndighet
som har meddelat beslutet, skall besvären ändå tas upp tUl prövning.
Detsamma gäller, om besvärshandlingen har kommit in för sent till den domstol
som har att pröva besvären och delta beror på att en underrättelse om vad
part skall iaktta vid överklagande av beslutet har innehållit en oriktig
uppgift om besvärslid eller besvärsinslans.

Föreslagen lydelse

En besvärshandling tillställs den myndighet som har
meddelat det beslut som överklagas. Handlingen skall ha kommit in inom tre
veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

Den myndighet som har meddelat beslutet prövar om besvärshandlingen
har kommit in i rätt tid. Har handlingen kommit inför sent, skall myndigheten avvisa
den, om inte annat följer av tredje stycket.

Handlingen
skall inte avvisas, om förseningen beror på att myndigheten har lämnat
klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar. Handlingen skall
inte heller avvisas, om den inom överklagandetiden har kommit in till den
domstol som skall pröva överklagandet. I ett sådant faU skall domstolen
vidarebefordra handlingen tiU den myndighet som har meddelat beslutet och
samtidigt lämna uppgift om vilken dag handlingen kom in till den högre instansen.

Om besvärshandlingen inte avvisas enligt denna paragraf, skaU
den myndighet som har meddelat beslutet överlämna den och övriga hand-Ungar i
ärendet tiU den domstol som skall pröva överklagandet. Detta gäller dock inte
när överklagandet förfaller enligt 28 § förvaltningslagen (1986:000).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1987. Äldre
föreskrifter gäller fortfarande i fråga om beslul som har meddelats före
ikraftträdandet.

Senaste lydelse 1982:333.

Justitiedepartementet P'"op-1985/86:80

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 januari 1986

Närvarande:
statsråden Feldt, ordförande, Sigurdsen, Gustafsson, Hjelm-Wallén, Peterson,
Andersson, Bodslröm, Göransson, Gradin, R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Wickbom,
Johansson, Hulterström, Lindqvist

Föredragande:
statsrådet Wickbom

Proposition om ny förvaltningslag 1 Inledning

Förvaltningsrältsutredningen
(Ju 1978:09) tillkallades år 1978 för att se över förvaltningslagen (1971:290,
ändrad senast 1982:332).

Utredningen
avlämnade år 1981 delbelänkandet (SOU 1981:46) Ändringar i förvaltningslagen.
Betänkandet remissbehandlades. Det ledde till lagstiftning bara i ett
avseende, nämligen såvitt avser verkan av felaktiga besvärshänvisningar (prop.
1981/82:190, JuU 57, rskr 330, SFS 1982:332 och 333). Genom tilläggsdirektiv i febmari
1983 uppdrog regeringen ål utredningen alt ytterligare överväga vissa frågor
mot bakgmnd av remissutfallet.

Utredningen
(f.d. justitierådel Fredrik Sterzel, ordförande, och riksdagsledamöterna
Margit Gennser och Stig Gustafsson) har i december 1983 avslutat sitt arbete
med atl avlämna betänkandet (SOU 1983:73) Ny förvaltningslag. Till protokollet
i detta ärende bör fogas utredningens sammanfattning av sitt betänkande som
bilaga 1 och det förslag till en ny förvaltningslag, som läggs fram i
betänkandet, som bilaga 2. Beträffande gällande ordning och utredningens
närmare överväganden får jag hänvisa lill betänkandet.

Belänkandet
har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna bör fogas till
protokollet i detta ärende som bilaga 3. En sammanställning av
remissyttrandena har gjorts i justitiedepartementet och har publicerats i Ds Ju
1985:6.

En
fråga som har samband med förvallningsrältsutredningens förslag men som har
utretts särskilt är vilka kompetenskrav som bör ställas på de tolkar och
översättare som myndigheterna anlitar i sin verksamhet. Frågan har behandlats
av en särskild utredare (justitieombudsmannen Per-Erik Nilsson) i promemorian
(Ds H 1982:2) Att godkänna tolkar och auktorisera översättare — en utvärdering.
Promemorian har remissbehandlats. En arbetsgrupp i regeringskansliet har sedan
ytterligare övervägt denna och vissa andra frågor och redovisat sina
överväganden i rapporten (Ds A 1984:11) Tolk- och översättarservice i
utveckling (jfr prop. 1984/85:132 s. 9).

Inom
utrikesdepartementet, handelsavdelningen, har upprättats en sammanställning av
remissyttrandena över den särskilda utredarens promemoria. Den bör fogas till
protokollet i detta ärende som bUaga 4.

Regeringen
beslutade den 3 oktober 1985 att inhämta lagrådets yttrande över förslag till
ny förvaltningslag m. m. Förslagen hade upprättats i justitiedepartementet på
grundval av förvaltningsrättutredningens betänkande, den särskilda utredarens
promemoria, arbetsgruppens rapport och remissyttrandena. De lagförslag som
remitterades till lagrådet bör fogas till protokollet i detta ärende som
bilaga 5.

Lagrådet
har i sitt yttrande, som bör fogas till protokollet som bilaga 6, i alll
väsentligt godtagit förslagen men förordat några mindre ändringar.

Jag avser alt nu ta upp
frågan om förslag till riksdagen om en reformerad förvaltningslagsliftning.
Först redovisar jag min syn på reformbehovet i stort på området (avsnitt 2.1).
Därefter presenterar jag mina närmare överväganden och förslag under sex
huvudrubriker, nämligen o den närmare inriktningen av en reform (avsnitt 2.2),
o bättre kontakter mellan myndigheterna och medborgarna (avsnitt 2.3), o
beslutsfattandet i förvaltningen (avsnitt 2.4),

o enklare och effektivare
former för omprövning av felaktiga beslut (avsnitt 2.5), o reglering av frågan
om vilka beslut som får överklagas (avsnitt 2.6), o den lagtekniska lösningen
(avsnitt 2.7).

Några
ytterligare frågor i sammanhanget tar jag upp i specialmotiveringen (avsnitt
4).

I samband med atl jag
behandlar de olika sakfrågorna och de enskilda paragraferna i mitt förslag,
kommer jag alt gå in på lagrådets synpunkter. Som kommer att framgå godtar jag
lagrådets förslag och förordar alltså några mindre ändringar i de remitterade
förslagen. I övrigt skiljer sig propositionens lagförslag från de remitterade endasl
genom alt vissa språkliga och redaktionella ändringar har gjorts.

Prop.
1985/86: 80

2 Allmän
motivering

2.1 Rättssäkerheten i förvaltningen behöver fördjupas och
stärkas

Mitt
förslag: Som ett led i strävandena alt fördjupa och stärka rättssäkerheten
byggs förvaltningslagen ut och ges en delvis ny inriktning. Syftet är alt
motverka krångel, förkorta väntetiderna och underlätta för den enskilde aU ta lill
vara sin rätt.

Förvaltningsrättsutredningens
förslag: Förslagets huvudlinjer överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: De
flesta stöder tanken att lagen bör ha ett vidare syfle än f.n.

10

Skälen
för mitt förslag: Den nuvarande förvaltningslagen tillkom år 1971 Prop.
1985/86: 80 efter nästan 30 års förberedelser. I centmm av detta arbete stod
önskemålet atl stärka den enskildes rättssäkerhet. I främsta mmmet var arbetet
inriktat på besvärsinstitutet, dvs. reglerna om överklagande av beslut. Under
en period var man inne på atl åstadkomma en mycket utförlig förfarandelag som
skulle vara gemensam för prövningen i första instans och besvärsprövningen.
Lagen skulle bli en motsvarighet på förvaltningsområdet till rättegångsbalkens
reglering av förfarandet i de allmänna dom-stolama. Man stannade dock till sist
för en annan lösning. Samtidigt som förvaltningsdomstolsorganisationen byggdes
ut infördes en särskild förfarandelag för dessa domstolar, förvaltningsprocesslagen
(1971:291). För förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna tillkom
förvaltningslagen, som lill omfånget var betydligt mindre än förvaltningsprocesslagen.

Förvaltningslagen
skulle vara kort, enkel och lättöverskådlig. Den skulle så klart och entydigt
som möjligt slå fast vissa gmndläggande regler. Lagen utformades så atl
reglerna i princip kunde tillämpas på alla förvaltningsområden och i alla
instanser. Lagen skulle tillhandahålla basregler på områden där
rättsskyddssynpunkter spelade en dominerande roll. Den skulle representera en
minimistandard i fråga om handläggningen av förvaltningsärenden. Åtskilliga
förfarandefrågor lämnades sålunda olösta i lagen. Det uteslöts inte vid lagens
tillkomst att lagen — sedan erfarenheter hade vunnits av tillämpningen — senare
skulle kunna byggas ut med ytterligare regler (prop. 1971:30 s. 284-289).

Den
inriktning på regler av betydelse för den enskildes rättssäkerhet som
förvaltningslagen har framgår av att lagen innehåller bestämmelser om jäv (4
och 5 §§), ombud och biträde (6 §), när en handling skall anses ha kommit in (7
§), vägledning från myndighetens sida (8 §), tolk (9 §), remiss (10 §), vem som
får överklaga (11 §), hur man överklagar (12 §), överinstansers rätt atl
besluta all överklagade beslul t.v. inte skall gälla, s.k. inhibition (13 §),
parters rätt att få del av uppgifter i ärenden (14 och 15 §§), parters rätt alt
lämna uppgifter muntligt (16 §), skyldighet för myndigheter atl motivera sina beslul
(17 §), underrättelse om beslul (18 §) och förfaran-del vid rättelse av beslul
(19 §).

Jag
anser att erfarenheterna av den reform av förvaltningsförfarandet som skedde
för snart 15 år sedan visar att den lösning som då valdes var ändamålsenlig. Förvaltningslagen
har bidragit till att stärka den enskildes rättssäkerhet. De traditionella
kraven pä opartiskhet, omsorgsfull handläggning och enhetlig bedömning får
anses numera vara väl tillgodosedda inom förvaltningen.

Del
finns emellertid problem, som delvis ligger pä ett annat plan, för

enskilda som kommer i kontakt med myndigheterna. Förfarandet vid ansö

kan, anmälan, yttrande, överklagande m. m. är inte sällan krångligt och

tidsödande för den enskilde. Många människor har svårt att förstå innebör

den av myndigheternas beslut. Även om man kan konstatera att myndighe

terna i Sverige är mindre byråkratiska och mer inställda på atl hjälpa

allmänheten än deras motsvarigheter i de flesta andra länder, har svårighe

terna accentuerats i takt med att den enskildes kontakter med myndighe

terna har blivit vanligare under de senaste årtiondena. Åtskilliga myndig- 11

heter
har gjort mycket för att förbättra förhållandena för allmänheten i Prop.
1985/86:80 dessa och liknande hänseenden. Jag anser emellertid att det går att
göra ännu mer och att del behövs nya generella regler i syfte atl motverka
krångel, förkorta väntetiderna och underlätta för den enskilde att ta till vara
sin rätt. Sädana regler skulle både stärka rättssäkerheten och tillgodose
allmänhetens berättigade krav på service från myndighetemas sida.

Det
finns ingen anledning alt göra någon generell skillnad mellan myndigheter med
olika typer av verksamhet när det gäller att förbättra kontakterna mellan
medborgarna och myndigheterna. Åtgärder i del syftet är i princip lika
angelägna för alla myndigheter. Å andra sidan kan man naturligtvis inte bortse
från atl vissa myndigheter (t. ex. skattemyndigheterna) ibland måsle fatta beslul
som går den enskilde emot eller uppträda som dennes motpart och atl dessa
myndigheter slår i ett annat förhållande till medborgarna än sådana myndigheter
(l.ex. posten och televerket) som i mera renodlad mening har till uppgift att ge
medborgarna samhällsservice på något område. Del motsatsförhållande som sålunda
kan råda mellan medborgarna och förvaltningsmyndigheterna måste beaktas i
lagstiftningen.

Det
finns också anledning att nu ta upp frågan om förvaltningslagen behöver kompletteras
med regler av samma karaktär som de nuvarande för alt bättre tillgodose det
syfte som lagen hittills har haft, dvs. att utgöra en garanti för
rättssäkerheten i mera snäv bemärkelse när det gäller förvaltningsmyndigheternas
beslutsfattande. Bl. a. råder det hos många myndigheter oklarhet om hur själva
beslutsfattandet skall gå till i sådana fall då beslut skall fattas av en
styrelse, en nämnd eller liknande och enighet inte kan nås.

Ytterligare
ett problem är alt ärenden efler överklagande ofta prövas i mänga instanser så
att ärendets slulliga avgörande fördröjs och merkostnader uppslår för både den
enskilde och del allmänna.

Jag
anser alltså atl man bör underlätta kontakterna mellan myndigheterna och
allmänheten. Förfarandet hos myndigheterna bör göras enklare. Handläggningen
bör göras snabbare, och tyngdpunkten i förfarandet bör förskjutas nedåt i
instansordningen, särskilt mot den första instansen i kedjan. Vidare bör regler
införas som anger hur beslul fattas i myndigheters styrelser och liknande
organ.

En
reform av del här avsedda slaget blir ett viktigt inslag i den förnyelse av den
offentliga sektorn som regeringen eftersträvar. Regeringens program på området
har tidigare redovisats i en skrivelse till riksdagen (skr. 1984/85:202).

12

2.2 Närmare om reformens inriktning

Prop. 1985/86:80

Mitt förslag:
Förvaltningslagen skall bygga på samma gmndsatser som f n. men inte innehålla
bara sådana regler som behövs för alt myndigheterna skall handlägga sina
ärenden på ett kortekt sätt. Nya regler skall införas med syfte att förbättra
myndigheternas service gentemot allmänheten. Dessa och några andra
grundläggande regler i lagen skall gälla också inom den del av kommunalförvaltningen
som f n. är undantagen från lagens tillämpningsområde. I övrigt skall lagen ha
i stort sett oförändrat tillämpningsområde. Den skall vara enkel, klar och
kort. Nya regler skall kunna tillämpas över hela eller nästan hela
förvaltningsområdet.

Förvaltningsrättsutredningens
förslag stämmer i det stora hela överens med mitt. Kommittén föreslår dock att
förvaltningslagen ges ett vidare tillämpningsområde än enligt mitt förslag inom
sådan verksamhet hos förvaltningsmyndigheterna som inte består i handläggning
av ärenden. Lagens nuvarande bestämmelser skall kompletteras och ändras på fler
punkter än enhgt mitt förslag.

Remissinstanserna:
De flesta remissinstanser anser att kommitténs förslag i stort sett är
ändamålsenligt och att del med vissa ändringar kan läggas till gmnd för
lagstiftning. Från kommunalt håll hävdas dock att förslaget inte tar
tillräcklig hänsyn till de speciella förhållanden som kännetecknar den
kommunala självstyrelsen och att man bör överväga ytterligare bl. a.
förhållandet mellan förvaltningslagen och kommunallagen. Invändningar görs
också mot att förvaltningslagen även skall tillämpas vid annan verksamhet än
ärendehandläggning.

Några
remissinstanser sätter i fråga om del verkligen är ändamålsenligt atl man i
förvaltningslagen för in sä många nya bestämmelser som kommittén föreslår.
Vissa instanser menar all förslagels kostnadsmässiga och andra konsekvenser är
otillräckligt klarlagda. Kritik riktas också mot att del saknas förslag till följdlagstiflning.

Skälen för mitt förslag:
Eftersom erfarenheterna av den nuvarande förvaltningslagen är goda, anser jag
att en reform av lagen bör bygga på samma gmndsatser som den gällande
regleringen gör. Lagen bör liksom hittills värna den enskildes rättssäkerhet.
Men som jag har antytt tidigare lägger jag i detta uttryck en vidare mening än
den traditionella. Del räcker inte att förfarandet och besluten hos
myndigheterna är kortekta i formell juridisk mening genom att myndigheterna
handlägger sina ärenden opartiskt, omsorgsfullt och enhetiigt. Myndigheterna måsle
också lämna snabba, enkla och entydiga besked och räcka den enskilde en
hjälpande hand. Lagen bör därför, som jag redan har varit inne pä, utformas så
att den motverkar krångel, förkortar väntetiderna och även i övrigt underlättar
för den enskilde atl ha med myndigheterna all göra. Sådana åtgärder har
naturligtvis etl starkt självständigt värde vid sidan av intresset av att rättssäkerheten
fördjupas.

13

Vid mitt urval av de
frågor som med denna utgångspunkt bör regleras i Prop. 1985/86:80 lagen fäster
jag särskild vikt vid att lagen blir enkel, klar och kort. Detta är viktigt
inte minst med tanke på att den skall tillämpas av ett stort antal tjänstemän
som inte är jurister. Med för många och invecklade handläggningsregler
riskerar man atl lagen förlorar i genomslagskraft, alt uppmärksamheten dras
frän sak- till formfrågor och att förvaltningslagen - tvärtemot avsikten - ger
upphov till en utveckling i riktning mot krångel och stelbenlhet.

I
konsekvens med det nu sagda bör lagen i princip bara innehålla sådana regler
som är klart motiverade av hänsyn till den enskildes rättssäkerhet och anspråk
på service.

Förhållandena
inom förvaltningen är mångskiftande. Detta begränsar möjligheterna atl ställa
upp förfaranderegler av allmän räckvidd. För atl en regel skall försvara sin
plats i förvaltningslagen bör det krävas att den passar över hela eller nästan
hela fältet.

Vidare
skall förvaltningsmyndigheterna kunna handla pä etl smidigt och effektivt sätt.
Förfarandet får därför inte bli alltför formbundel och läst.

Förvaltningsrättsutredningens
förslag lill ny förvaltningslag tillgodoser i alll väsenfiigt mina synpunkter
pä reformbehovet och ger alltså ett gott underlag för lagstiftning. En del
avvikelser från förslaget bör dock göras. Jag återkommer strax till detta.

Förvaltningslagen
gäller f n. för både statliga och kommunala myndigheter. För de kommunala
myndigheternas del görs dock del viktiga undantaget att den inte gäller
ärenden som avgörs genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär eller
besvär hos en kommunal besvärsnämnd (2 §). Sådana ärenden förekommer framför
allt inom den s. k. oreglerade kommunalförvaltningen som därigenom är
undantagen från lagens tillämpningsområde. Med den oreglerade
kommunalförvaltningen avses den del av den kommunala verksamheten som inte är
reglerad i sodaltjänstiagen (1980:620), hälsoskyddslagen (1982:1080) eller
andra sådana specialförfattningar. Också inom den statliga sektorn undantas
vissa ärenden.

Intresset
av kommunal självstyrelse talar mol all statsmakterna detalj-reglerar
förfarandet hos kommunala myndigheter. Ett undantag för den oreglerade
kommunalförvaltningen bör därför behållas. Men undantaget bör inte omfatta fler
regler i lagen än som verkligen är motiverat. Undantaget bör bara omfatta de
regler där hänsynen till den kommunala självstyrelsen väger över intresset av
en generell reglering i syfte alt tillgodse berättigade krav på rättssäkerhet
och service för medborgarna. Jag har samrått med chefen för civildepartementet
i frågan och återkommer till den i nästa avsnitt och i specialmotiveringen.

Förvaltningslagens
nuvarande tillämpningsområde begränsas vidare genom alt lagen bara gäller
handläggning av ärenden och genom att avvikande bestämmelser såväl i andra
lagar som i förordningar skall gälla framför det som föreskrivs i
förvaltningslagen (1 § andra stycket).

1
viss motsättning till utredningen anser jag att lagen i princip inte

lämpligen bör vara tillämplig annat än vid ärendehandläggning. Den bör

alltså inte utvidgas till att omfatta verksamhet av typen köra buss, dirigera

trafiken, släcka bränder, hålla lektioner i skolan, göra kimrgiska ingrepp 14

på sjukhuspalienter osv.

De
nya regler om myndigheternas serviceskyldighel och om samverkan Prop.
1985/86:80 mellan myndigheter som jag föreslår skall tas in i lagen bör dock,
för atl de skall fylla sitt syfte, gälla i all förvaltningsverksamhel. Jag
återkommer lill detta i nästa avsnitt.

Några
särskilda frågor, som f n. är oreglerade men som utredningen har föreslagit att
man skall reglera i lagen, anser jag bör lämnas utanför. Del gäller bl. a.
tillfälliga beslut (belänkandet s. 101-103), när beslut blir gällande (s.
110-116) och myndigheters rätt att överklaga varandras beslut (s. 128-136). Jag
har här tagit fasta på den kritik som från flera håll har framförts under
remissbehandlingen.

Enligt
min och flera remissinstansers mening bör man inte heller följa utredningens
förslag atl avskaffa den nuvarande möjligheten alt föreskriva avvikelser i
förordningsform (belänkandet s. 53) eller ändra reglerna om jäv (s. 75-77), om
rätt att fä del av uppgifter i ärenden (s. 88 och 89) och om motivering av beslul
(s. 104 och 105).

En
förutsättning för en reform av förvaltningslagen är all den kan genomföras
utan ökade kostnader för del allmänna. Med den inriktning som jag vill ge
reformen anser jag att denna fömtsättning är uppfylld.

Behovet
av att redan nu helt överblicka vilken följdlagstiflning som är nödvändig
minskar med de avvikelser som jag förordar från utredningsförslaget. Eftersom
det är angeläget att genomföra en reform så snart som möjligt samtidigt som det
bl. a. av utbildningsskäl krävs en viss tid mellan ett riksdagsbeslut och
reformens ikraftträdande, bör man enligt min mening ta upp följdlagstiftningsfrågan
i en senare etapp. Delvis kommer frågan att las upp i samband med den utredning
(C 1985:02) om en verksförordning m.m. som regeringen nyligen har tillsatt.
Vissa följdändringar bör dock göras redan i detta sammanhang. Jag återkommer lill
dem i avsnitt 2.5.

Del
finns också andra utredningar som pågår eller utredningsförslag som statsmakterna
ännu inte har tagit ställning lill och som har anknytning till de förslag som
jag lägger fram nu. Bl. a. har 1983 års demokratiberedning i sitt betänkande (SOU
1985:29) Principer för ny kommunallag föreslagit att förhållandel mellan
förvaltningslagen och kommunallagen skall ses över från läsbarhetssynpunkl och
från laglekniska synpunkter.

En
begränsad sådan översyn har gjorts inom regeringskansliet i samband med
behandlingen av förvallningsrältsutredningens förslag. Den har avsett reglerna
om jäv, omröstning, reservation och hur beslut överklagas. Jag återkommer till
samordningsproblemen när jag tar upp dessa särskilda frågor i det följande.

15

2.3 Bättre kontakter mellan myndigheterna och medborgarna

Prop.
1985/86:80

Mitt förslag:
Förvaltningslagen byggs ut med nya regler om myndigheternas serviceskyldighel
gentemot allmänheten, samverkan mellan myndigheter, enkelt och snabbt
förfarande, lättbegripligt språk och munUig handläggning. Dessa regler skall i
princip lillämpas också inom den oreglerade kommunalförvaltningen. Reglerna om serviceskyldighet
och samverkan skall dessutom omfatta även annan verksamhet hos myndigheterna
än handläggning av ärenden.

Förvaltningsrättsutredningens
förslag ligger i linje med mitt men går längre i vissa hänseenden.

Remissinstanserna:
De flesta remissinstanser är för att man i förvaltningslagen lar in
föreskrifter av detta slag. Några är kritiska och framhåller atl bättre
kontakter mellan myndigheterna och medborgarna förutsätter en attitydförändring
hos myndigheternas personal. De varnar för en övertro på effekten av allmänt
hållna föreskrifter, som till en del redan finns på förordningsnivå, och menar
att det inte innebär någon egentlig vinning all dessa upphöjs lill lag. Flera
remissinstanser anser atl de nya reglerna kan verka kostnadsdrivande eller
motverka de rationaliseringsslrävanden som är nödvändiga av ekonomiska skäl.

Skälen
för mitt förslag: Om man som jag vill ytterligare förbättra kontakterna mellan
myndigheterna och medborgarna, finns del flera olika medel atl använda, av
vilka lagstiftning bara är etl. Självfallet är jag medveten om att enbart nya
föreskrifter inte undanröjer alla svårigheter som kan uppstå i kontakterna
mellan myndigheterna och medborgarna. Betydelsen av lagstiftning som ett medel
att åstadkomma förbättringar på etl område som det förevarande skall å andra
sidan inte underskattas. Bl. a. gäller erfarenhetsmässigt alt lagstiftning ger
underiag för praxisbildning hos myndigheterna, atl den kan åberopas vid sådana
granskningar av myndigheternas handlande som företas i skilda sammanhang och atl
den ofta kan tjäna som föriaga till interna tjänsteföreskrifter av skilda slag.
När del som här gäller en reglering som i praktiken i första hand riktar sig lill
de offenfiiga tjänstemännen måsle man också beakta att tjänstemannakåren av
tradition anstränger sig att lojall tolka och följa sådana beslul av
statsmaktema som har lagform. Detta gäller också när det - som ju här måste bli
fallet - är fråga om tämligen allmänt hållna föreskrifter.

Givetvis
måste emellertid lagstiftning kombineras med andra åtgärder. Jag tänker då i
första hand på utbildning. Just ny lagstiftning ger tillfälle alt ordna den
utbildning av myndigheternas personal som krävs för alt den serviceanda som bör
eftersträvas skall få fullt genomslag i förvaltningen. Tillsammans bör dessa
två sätt alt påverka myndigheterna och dessas personal ge en god effekt.

Jag
delar kommitténs och flertalet remissinstansers uppfattning alt förvaltningslagen
bör byggas ul med regler om myndighetemas serviceskyldighet, samverkan mellan
myndigheter, enkelt och snabbi förfarande.

16

lättbegripligt
språk och muntlig handläggning. Jag inser givelvis alt för de Prop. 1985/86: 80
allra flesta statliga förvaltningsmyndigheterna sådana lagregler inte har någon
väsentlig annan rättslig betydelse än de föreskrifter som f n. finns i samma
ämnen och som har beslutats av regeringen. Genom all föreskrifterna tas in i
en lag blir de emellertid tillämpliga också hos de förvaltningsmyndigheter som
inte lyder under regeringen, dvs. bl. a. de kommunala myndigheterna.

Klart
är vidare att sådana lagregler får betydelse även för de myndigheter som lyder
under regeringen. Genom att riksdagen på delta sätt ställer sig bakom en reform
kan den få bättre genomslagskraft än annars.

Beträffande
kostnadseffekterna av de nya reglerna kan jag hänvisa till vad jag har uttalat
i avsnitt 2.2 om kostnaderna för en reform. Det är alltså min uppfattning att
reformen kan genomföras utan ökade kostnader. Självfallet innebär detta att
resursskäl i många fall sätter en gräns för den servicenivå som kan
upprätthållas. Jag återkommer till frågan.

Jag
har tidigare (avsnitt 2.2) intagit den ståndpunkten all förvaltningslagen i
princip inte skall vara tillämplig annat än vid ärendehandläggning. När det
gäller myndigheternas serviceskyldighet talar emellertid starka skäl för att
lagen i den delen skall tillämpas i all förvaltningsverksamhet.

Skall
myndigheterna hjälpa enskilda lill rätta, behövs det många gånger hjälp redan
innan den enskilde har inlett något "ärende". Så t. ex. är hjälp med
att fylla i en ansökningsblankett ofta nödvändig. Den som har fåll sitt ärende
avgjort hos en myndighet kan också behöva myndighetens bistånd för att förslå
beslutet även om myndigheten har försökt all uttrycka sig lättbegripligt. (Jag
återkommer till frågan om ett enklare myndighetsspråk.) Skall två myndigheter
samarbeta med varandra kan del inte gärna alltid vara en fömtsättning alt båda
handlägger ärenden. Till detta kommer att serviceaspeklen givelvis ofta är
framträdande när det gäller sådan-förvaltningsverksamhel som inte har
anknytning till särskilda ärenden utan avser s.k. faktiskt handlande från
myndigheternas sida inom l.ex. kommunikations- eller sjukvårdsområdet.
Servicereglerna bör därför gälla även annat än ärendehandläggning.

Del
är många gånger svårt för den enskilde alt skilja den oreglerade kommunalförvaltningen
från förvaltningen i övrigt. Om de nya servicereglerna utformas så som jag föreslår,
finns del från kommunal självstyrelse synpunkt knappast fog för några
invändningar mol all tillämpningsområdet för dessa regler blir detsamma som för
tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens (1980:100) regler i samma och
närbesläktade ämnen, dvs. utsträcks till att omfatta även den oreglerade
kommunalförvaltningen. Jag förordar atl så sker.

Jag
kommer nu in närmare på de olika punkterna i mitt förslag.

17

2 Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 80

Myndigheternas
serviceskyldighet

Prop.
1985/86:80

Mitt förslag:
Myndigheterna skall vara skyldiga all lämna enskilda upplysningar, vägledning,
råd och annan sådan hjälp. Den som vänder sig lill fel myndighei i en fråga bör
få hjälp av myndigheten att komma rätt. Hjälpen enligt dessa regler skall
delvis vara beroende av en lämplighelsbedömning. Myndigheterna skall ta emot
besök och telefonsamtal. Om särskilda tider för detta är bestämda, skall
allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt.

Förvaltningsrättsutredningens
förslag stämmer i alll väsentligt överens med mitt så när som på att
serviceskyldigheten skall gälla utan någon annan begränsning än den som följer
av sekretessbestämmelser och hänsyn till arbetets behöriga gång.

Remissinstanserna är till
stor del positiva till de förordade reglerna. Från flera håll invänder man dock
att den föreslagna serviceskyldigheten är alltför omfattande. Det framhålls att
förslaget rimmar illa med tryckfrihetsförordningens regler om allmänna
handlingars offentlighet. Enligt de tankar som bär upp dessa regler skall del
nämligen slå varje myndighei fritt all vägra lämna ul uppgifter ur sådana
handlingar som förvaras hos myndigheterna men som inte är allmänna i
tryckfrihetsförordningens mening. Remissinstanserna hävdar vidare att
utredningsförslaget också i övrigt går för långt såvitt gäller myndighetemas
skyldighet att hjälpa enskilda. 1 det sammanhanget förs fram den synpunkten att
en central myndighet, vars uppgift i första hand är att leda och samordna
verksamhet på lägre nivå, bör kunna hänvisa en rådsökande att vända sig till en
lokal myndighet.

Mot en regel om skyldighet
att ha bestämda besöks- och telefontider anmärker några remissinstanser alt den
kan leda till begränsningar i tillgängligheten och alltså motverka sitt syfte.

JK
efterlyser ett klarläggande i frågan humvida felaktigheter i de besked myndigheterna
lämnar enligt de nya servicereglerna kan grunda skadeståndsansvar för staten.

Skälen för mitt förslag:
Många människor behöver upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp för alt
de skall kunna ta lill vara sin rätt i förvaltningsärenden. Advokathjälp o. d.
är inte sällan en alltför omständlig och dyrbar utväg. Den rättshjälp som lämnas
enligt rältshjälpslagstiftning-en bör liksom hittills reserveras i första hand
för andra angelägenheter än förvaltningsärenden.

Den hjälp som enskilda
behöver i förvaltningsärenden kan ofta bäst och billigast lämnas av de
myndigheter som handlägger ärendena. Myndigheterna bistår emellertid inte
alllid den enskilde i den utsträckning som är önskvärd. Frågan är vad som i det
läget kan göras för alt hjälpbehovet inom nuvarande ekonomiska ramar skall
tillgodoses bättre än f n.

Jag anser att man framför alll
bör se lill att förvaltningspersonalen blir mer medveten om hur viktigt det är
att myndigheternas handlande präglas av en strävan atl bistå medborgarna. Som
framgått har personalutbildningen här en angelägen uppgift atl fylla, men
också lagstiftning bör användas för att stärka serviceandan i förvaltningen.

18

Del finns redan vissa
allmänna bestämmelser i ämnet. Som framgår av Prop. 1985/86: 80 det
följande är de oenhetliga och splittrade på flera olika författningar.

Tryckfrihetsförordningens
regler om allmänna handlingars offentlighet är grundläggande för enskildas rätt
till information från myndigheterna. Den rätt alt ta del av myndigheternas
handlingar som var och en har enligt dessa regler är vidsträckt men inte
obegränsad.

En
begränsning följer av tryckfrihetsförordningens definition av begreppet allmän
handling. En del av myndighetemas handhngar faller utanför definitionen, l.ex.
utkast, koncept och föredragningspromemorior i pågående ärenden. Sådana
handlingar har allmänheten ingen rätt alt få se.

I
övrigt begränsas rätten att la del av myndighetemas handlingar genom de
sekretessregler som finns i främst sekretesslagen. Lagen innehåller dessutom
vissa bestämmelser av servicekaraktär. Bl. a. är varje myndighet skyldig att på
begäran av en enskild lämna uppgifter ur allmänna handlingar som förvaras hos
myndigheten (15 kap. 4 §). Skyldigheten gäller i den mån hinder inte möter på gmnd
av någon bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.
Begreppet allmän handling har här samma betydelse som i
tryckfrihetsförordningen. Myndigheterna är alltså inte på grund av denna
föreskrift skyldiga att lämna uppgifter ur sådana handlingar hos myndigheterna
som inte är allmänna. I sekretesslagen finns vidare föreskrifter om
myndigheternas skyldigheter när del gäller att ge allmänheten möjlighet att ta
del av upptagningar för automatisk databehandling (15 kap. 9-12 §§).

De
nu nämnda reglerna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen gäller hos
alla myndigheter, dvs. också inom den oreglerade kommunalförvaltningen.

För
de stadiga myndigheterna föreskrivs hämtöver i förordningen (1980:900) om
statliga myndigheters serviceskyldighet (ändrad senast 1982:275), serviceförordningen,
att dessa i lämplig utsträckning skall lämna allmänheten upplysningar i frågor
som rör deras verksamhetsområden. För de kommunala myndigheterna och riksdagens
myndigheter saknas en motsvarande allmän bestämmelse.

I
den gällande förvaltningslagen finns vidare i 8 § en regel om vägledningsplikt.
Denna regel innebär alt myndigheterna är skyldiga att lämna den vägledning som
behövs för atl mindre brister i ansökningshandlingar o.d. i förvaltningsärenden
skall bli avhjälpta. Regeln gäller inom hela förvaltningen med undantag för den
oreglerade kommunalförvaltningen.

I
övrigt finns inga allmänna bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas
vägledningsplikt. Sedan länge anses del vara en närmast självklar eller underförstådd
grundsals att dessa myndigheter är skyldiga all se till alt deras ärenden blir
tillräckligt utredda. Hur långt denna skyldighet närmare bestämt sträcker sig
och hur uppgiften att skaffa utredningen bör fördelas mellan myndigheten och
den som är part i ärendet kan inte anges generellt utan beror på ärendets
karaktär.

Här
bör slutligen nämnas att enligt kungörelsen (1946:679) angående

kommissionärer hos myndigheter tillhörande statsförvaltningen (ändrad

senast 1975:754), kommissionärskungörelsen, det hos en del stadiga myn

digheter skall finnas särskilda uppdragstagare, s. k. kommissionärer. Varje 19

kommissionär är med vissa
begränsningar skyldig att äta sig uppdrag alt Prop. 1985/86:80 lämna råd,
upplysningar och annat bistånd i frågor som rör verksamhetsområdet för den
myndighet som kommissionären är knuten lill. Kommissionären har rätt till
arvode av uppdragsgivaren.

För
att reglerna om myndigheternas serviceskyldighet bättre än f.n. skall bidra lill
alt stärka serviceandan i förvaltningen behöver de enligt min mening förenklas
och göras enhetligare och överskådligare. De regler om väglednings- och
upplysningsskyldighet som nu finns i förvaltningslagen och serviceförordningen
bör ersättas med nya, mer heltäckande regler i förvaltningslagen.

De
nya reglerna bör enligt min mening utformas så att myndigheterna blir skyldiga
att bistå enskilda inte bara med upplysningar och vägledning utan också med råd
och annan hjälp. Men skyldigheten kan inte vara obegränsad.

En
given begränsning är lill en början den som följer av sekretessreglerna.

Liksom
hittills bör myndigheterna också kunna vägra all efterkomma en begäran om
upplysningar ur allmänna handlingar när det är nödvändigt av hänsyn lill
arbetets behöriga gång. Jag tänker här framför alh på sådana fall då den
enskildes begäran är så omfattande alt myndigheten inte rimligen kan klara av
den utan allvarliga störningar i det egna arbetet eller då andra viktiga och
brådskande arbetsuppgifter måste gå före.

Vidare
bör det enligt min mening också i fortsättningen vara möjligt för en myndighet
att vägra lämna uppgifter ur sådana handhngar hos myndigheten som inte är
allmänna i tryckfrihetsförordningens mening. En ändring på denna punkt skulle mbba
fömtsätlningarna för reglerna om offentiighel och sekretess och få
svåröverskådliga konsekvenser.

Också
i övrigt måste servicereglerna ge utrymme för myndigheterna att säga nej lill
alltför långtgående önskemål om bistånd. Reglerna måste inte bara medge en
smidig anpassning till den aktuella arbets- och resurssituationen.
Myndigheterna behöver dessutom ha möjlighet att göra vissa begränsningar efler
en mera allmän lämplighetsbedömning.

Mot
denna bakgmnd och med tanke på de skiftande förhållanden som råder anser jag
att den begränsning som utredningen föreslår (dvs. hinder på gmnd av sekretess
eller hänsynen till arbetets behöriga gång) inte är tillräcklig. En smidigare
lösning är alt serviceskyldigheten, efler mönster av den regel om upplysningsskyldighel
som nu finns i serviceförordningen, gäller i lämplig utsträckning.

Vad
som är lämpligt bör bedömas med hänsyn till flera faktorer. I

centmm slår givelvis den enskildes behov av hjälp. Frågans art bör också

beaktas liksom bl. a. resursemas omfattning. Ibland behöver hänsyn också

tas till organisatoriska skäl som det att en lokal myndighet hellre bör lämna

hjälpen än en central inom samma verksorganisation. Vissa myndigheter

med mycket vidsträckt verksamhetsområde, t. ex. JO, JK, universitet och

högskolor, kan knappast ta på sig någon ny uppgift att fungera som all

männa upplysningscenlraler. Råd hur man skall göra för att kringgå före

skrifter på en myndighels område bör myndigheten givetvis inte lämna. I

ärenden där det finns flera enskilda parter med motstridiga intressen kan 20

del vidare skada tilltron
till myndighetens opartiskhet, om myndigheten Prop. 1985/86: 80 lämnar ena
parten hjälp och detta är lill nackdel för motparten. Också med tanke på dessa
fall behöver serviceskyldigheten vara begränsad.

Mol
en sådan ordning som jag nu har skisserat kan givelvis invändas all den
enskilde blir i viss mån beroende av myndighetemas uppfattning om vad som är
lämpligt. Man bör emellertid observera att de regler i ämnet som jag föreslår
inte kommer att kunna tillämpas godtyckligt. Här som annars gäller grundlagens
krav all myndigheterna måste iaktta saklighet och opartiskhet och beakta allas
likhet inför lagen (1 kap. 9 § regeringsformen).

1
enlighet med vad jag nu har sagt bör man i förvaltningslagen föreskriva atl
varje myndighei skall hjälpa enskilda till rätta på sitt område i den utsträckning
som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och
myndighetens verksamhet.

Det
händer inte sällan att enskilda av misstag vänder sig till fel myndighet. I
sådana fall är det rimligt att myndigheten hjälper den enskilde att komma rätt.
Detta är enligt min mening så viktigt från rättssäkerhetssynpunkt att del bör
särskilt föreskrivas i lagen.

Ett
oeftergivligt krav är att myndigheterna måste vara tillgängliga för
allmänheten. De måste la emot besök och svara i telefon. Utredningens förslag
att alla myndigheter skall åläggas atl ha besöks- och telefontider har tillstyrkts
av nästan alla remissinstanser. Också jag kan ansluta mig till grundtankarna
bakom förslaget.

Jag
vill emellertid framhålla att del från allmänhelens synpunkt givetvis är en
fördel, om en myndighet har möjlighet all la emot besök och telefonsamtal
under kontorslid utan begränsning till särskilda tider på dagen. Ett krav på
besöks- och telefontider bör inte uttryckas så att del kan ge underlag för
uppfattningen att begränsad tillgänglighet bör vara del normala. Strävan bör
självfallet vara att myndigheterna - med beaktande av tillgängliga resurser och
av de serviceanspråk som följer av verksamhetens art - skall vara tillgängliga
för allmänheten i så stor utsträckning som möjligt. Detta bör framgå tydligare
av lagtexten än enligt utredningsförslaget.

I
sammanhanget vil! jag nämna att jag har övervägt möjligheten att i
förvaltningslagen inarbeta de regler av servicekaraktär som finns i sekretesslagen.
Dessa regler omfattas emellertid av det utredningsuppdrag som regeringen har
lämnat data- och offentiighelskommillén (Ju 1984:06) genom tilläggsdirektiv i
december 1984 (Dir 1984:48). Mot den bakgmnden bör de lämnas oändrade nu.

1
viss mån besläktade med servicereglema är de regler i 8 § dalalagen (1973:289)
som gäller rättelser av orikliga personuppgifter i personregister och som också
omfattas av data- och offentiighetskommitténs utredningsuppdrag. Jag kan i
detta sammanhang erinra om att datainspektionen i väntan på resultatet av
kommitténs arbete på uppdrag av regeringen i mars 1985 har meddelat allmänna
råd beträffande tillämpningen av dessa regler i datalagen.

Som
en följd av de nya reglerna om myndigheternas serviceskyldighet

kommer den skyldighet att hålla sig med kommissionärer, som vissa stal- 21

liga myndigheter f n. har,
att bli överflödig. Kommissionärskungörelsen bör därför upphävas. Om riksdagen
antar det förslag som jag nu lägger fram, avser jag alt återkomma lill
regeringen med förslag om delta.

En remissinstans har
berört frågan om det allmännas skyldighet att ersätta sådana skador som kan
länkas uppstå genom alt en myndighet gör fel när den fullgör sin serviceskyldighel
enligt de nya reglerna. 1 lagrådsremissen uttalade jag på denna punkt att mitt
förslag inte innebar någon ändring i det rådande rättslägel och att detta i
praktiken betydde att skadestånd sällan skulle komma atl utgå. Lagrådet har i
sitt yttrande gjort vissa kompletterande uttalanden som jag kan ansluta mig till.
Lagrådet har sålunda framhållit alt en förutsättning för atl staten eller en
kommun skall bli skadeslåndsskyldig enligt 2 kap. 2 § skadeståndslagen är atl
det har begåtts fel eller försummelse "vid myndighetsutövning". Härav
följer enligt förarbetena (se prop. 1972:5 s. 498 fO atl råd och upplysningar till
allmänheten, liksom annan service som samhället erbjuder medborgarna atl anlita
om de så önskar, i princip inte gmndar någon skadeståndsskyldighet.

Atl det i den praktiska
tillämpningen inte sällan kan uppkomma gränsdragningsproblem är uppenbart. Del
är också att märka att det i 2 kap. 2 § skadeståndslagen talas om fel eller
försummelse "vid" - inte "genom" -myndighetsutövning. Del
innebär bl. a. att felaktiga upplysningar angående myndighetsutövning kan
utlösa ett skadeståndsansvar. Frågan humvida staten resp. en kommun bör
åläggas skadesländsskyldighet i sådana fall har nyligen prövats av högsta
domstolen (DT 46 och 47/1985).

Prop. 1985/86:80

Samverkan
mellan myndigheter

Mitt förslag:
Myndigheterna skall samverka och lämna varandra hjälp inom ramen för den egna
verksamheten. En ny regel införs om myndigheternas möjligheter att själva
inhämta de upplysningar och yttranden från andra myndigheter som behövs.

Förvaltningsrättsutredningens
förslag är i sak delsamma som mitt. Utredningen föreslår dock ingen uttrycklig
regel om atl myndigheter själva skall begära upplysningar och yttranden från
andra myndigheter.

Remissinstanserna:
De flesta tillstyrker atl frågan om myndigheternas skyldighet att bistå
varandra skall regleras i förvaltningslagen och godtar den formulering som
utredningen föreslår. De som ställer sig kritiska i denna del hänvisar till atl
sekretesslagens bestämmelser om uppgiftslämnande myndigheter emellan är
tillräckliga och till att förvaltningslagen i huvudsak endast bör reglera
förhållandet mellan den enskilde och myndigheten.

Några anser atl del bör
komma till uttryck i lagen att myndigheter kan kräva betalning av varandra för
biståndet. Från kommunalt håll föreslås alt del skall framgå att statliga
myndigheter inte får begära långtgående utredningsinsatser av kommunerna inom
den oreglerade kommunala sektorn.

22

Skälen
för mitt förslag: Del är sedan gammalt en självklar princip all Prop. 1985/86:
80 myndigheterna skall biträda och hjälpa varandra i möjligaste mån (jfr prop. 1973:90
s. 396). Tidigare kom principen lill ullryck i 1809 års regeringsform genom en
bestämmelse om all myndigheterna skulle "räcka varandra handen" (47 §).
F. n. gäller den föreskriften i 15 kap. 5 § sekretesslagen atl myndigheterna på
begäran skall lämna varandra uppgifter som de förfogar över, i den mån hinder
inte möter på grund av sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.
Denna föreskrift tar dock uppenbariigen sikte bara på en begränsad del av den
samverkan som avsågs med regeln i 1809 års regeringsform. Alt det f n. inte
finns någon allmän regel om samverkan mellan myndigheterna måste enligt min
mening anses som en brist.

En
ny regel om myndigheternas samverkan bör lill en början ses som ett ullryck för
intresset av all förvaltningen blir mer effektiv och mindre beroende av
indelningen i organisatoriska enheter med sinsemellan skilda
verksamhetsområden. Att myndigheterna därvid, även när de har olika inriktning,
strävar efter att uppnå samstämmighet och konsekvens är na turligtvis mycket
väsentligt.

En
regel i ämnet är emellertid motiverad även som ett led i regleringen av
myndigheternas serviceskyldighet gentemot allmänheten. En ganska vanlig orsak
till att förvaltningsförfarandet ibland blir krångligt och drar ut på tiden är
nämligen atl den enskilde måsle vända sig lill flera olika myndigheter för att
få sill ärende avgjort. Den som söker ett tillstånd hos en myndighet hänvisas
t. ex. atl ta kontakt också med flera andra myndigheter för atl få de intyg,
yttranden, registerutdrag och Hknande som skall bifogas ansökan.

Jag
anser atl det i viss utsträckning är möjligt och lämpligt all den handläggande
myndigheten själv lar den kontakt med andra myndigheter som behövs för atl
utredningen i ärendet skall bli tillräcklig. Delta ligger i linje med
strävandena atl göra förvaltningen mer serviceinriktad. En förutsättning är då
all myndigheterna lämnar varandra det bistånd som de kan lämna inom ramen för
sin verksamhet.

Jag
förordar därför i likhet med kommittén och en majoritet bland remissinstanserna
att en särskild regel om bistånd myndigheter emellan skall tas in i
förvaltningslagen. Av lagen bör också framgå att den myndighet som handlägger
ett ärende där någon enskild är part själv kan inhämta upplysningar och
yttranden från andra myndigheter.

När
del gäller farhågorna för alltför långtgående anspråk på kommunerna vill jag
framhålla atl det i första hand ankommer på den myndighet som får en begäran om
hjälp atl bedöma fömtsätlningarna för alt den skall kunna lämna hjälpen inom
ramen för sin verksamhet.

Det
är enligt min mening inte lämpligt att i förvaltningslagen reglera frågan om en
myndighet som bistår en annan skall ha rätt till ersättning för detta.

En
särskild form för samverkan mellan myndigheter är all en myndighet

inhämtar yttrande från en annan genom remiss. En rationell samverkan i

denna form fömtsätter att varje remiss föregås av en noggrann prövning av

behovet av åtgärden. En regel om detta finns f n. i 10 § förvaltningslagen.

Den regeln bör enligt min mening finnas kvar som ett komplement till de 23

nya samverkansreglerna.

Enkelt, snabbt och billigt
förfarande

Prop. 1985/86:80

Mitt förslag:
Förvaltningslagen skall innehålla nya regler om enkelt, snabbi och billigt
förfarande och om lättbegripligt språk. Reglerna skall gälla handläggningen av
ärenden där någon enskild är part.

Förvaitningsrättsutredningens
förslag går längre än mitt förslag genom atl reglerna skall gälla all
förvaltningsverksamhet.

Remissinstanserna: En
majoritet stöder utredningsförslaget. Från kommunalt håll hävdas dock att
kraven på enkelhet, snabbhet m. m. är alltför kategoriska för att passa på hela
det kommunala området.

Skälen för mitt förslag:
Som jag redan har sagt är del viktigt för rättssäkerheten atl myndigheterna
handlägger sina ärenden så enkelt och snabbi som möjligt och att kontakterna
mellan dem och medborgarna underlättas. Väsentligt är också atl handläggningen
inte medför störte kostnader än nödvändigt. Dessa synpunkter bör komma till
klart uttryck i förvaltningslagen men får givetvis inte överdrivas så att de
kommer i konflikt med rimliga krav på noggrannhet m.m. Det är uppenbart att
dessa synpunkter har störst betydelse när det gäller handläggningen av
förvaltningsärenden och - sett ur förvaltningslagens perspektiv - framför alll
ärenden där någon enskild är part.

I lagen bör därför
föreskrivas all myndigheterna skall handlägga sina ärenden så enkelt, snabbi
och billigt som möjligt ulan atl säkerheten eftersatts. För atl denna regel
skall passa inom hela den offentliga sektorn bör den begränsas lill all gälla
sådana ärenden där någon enskild är part. Om regeln utformas på det sättet,
synes den ändamålsenlig också inom den icke specialreglerade
kommunalförvaltningen.

Det är givetvis den
enskildes intresse av förenkling som måste stå i centrum. För att det inte
skall råda någon tvekan om detta, bör man också ålägga varje myndighet att
sträva särskilt efter att göra det enkelt för den enskilde i ärendet alt ha med
den atl göra.

De svårigheter som
enskilda f. n. ställs inför i sina kontakter med myndigheterna beror ofta på
all den språkliga utformningen av myndigheternas skrivelser och beslut är
mindre god. Ålderdomliga, stela och svårbegripliga formuleringar försvårar läsningen.
Av lagtexten bör det därför också framgå att myndigheterna skall uttrycka sig
så lättbegripligt som möjligt. Mitt förslag på denna punkt ligger i linje med
vad språkvårdsulredningen har föreslagit i sin rapport (Ds C 1985:3) Klarspråk
- en gmnd för god offentlig service. De nu nämnda föreskrifterna bör ges en
framträdande plats i lagen, lämpligen först bland de regler som enbart gäller
handläggningen av ärenden.

Mitt förslag innebär
alltså att förvaltningslagen bör tillföras ett par regler som närmast är av målsättningskaraktär.
Möjligheterna atl åstadkomma förändringar enbart genom sådana regler är
begränsade. Förslaget i denna del far emellertid inte ses isolerat.

Avsikten är att reglerna
om enkelhet, snabbhet m.m. skall vara vägledande vid tillämpningen av flera
andra regler i lagen. Samtidigt anvisar

24

reglerna riktlinjer för
hur man i praxis bör se på en del frågor som inte är närmare reglerade i lagen,
l.ex. frågan i vilka fall en ansökan kan göras muntligt.

Prop.
1985/86:80

Muntlig
handläggning

Mitt förslag: Den
nuvarande regeln i förvaltningslagen om rätt för enskilda att lämna uppgifter
muntligt när det kan ske med hänsyn lill arbetets behöriga gång kompletteras
med en ny regel som innebär alt myndigheten skall se till att handläggningen
vid behov blir muntlig även om den enskilde inte har begärt det. Behovet skall
bedömas med särskild hänsyn till att det måste bli så enkelt som möjligt för enskilda
att ha med myndigheten att göra.

Förvaltningsrättsutredningens
förslag: Enskilda skall ha rätt alt inleda ärenden muntiigt. Den som är part
skall också ha rätt alt lämna uppgifter muntligt under handläggningen utom i
sådana fall då uppgifterna måste antas sakna betydelse i ärendet. Detta skall
gälla inte bara vid egentlig myndighetsutövning ulan också i övrigt, l.ex. i
myndighetemas affärsverksamhet.

Remissinstanserna: Nästan
alla delar uppfattningen att bmket av muntliga kontakter mellan myndigheter
och enskilda bör uppmuntras. De flesta godtar också atl enskilda får en i
princip ovillkorlig rätt alt inleda ärenden muntligt. Ganska många (ett 15-lal)
är dock kritiska och anmärker bl. a. att rätten blir beroende av hur speciallagstiftningen
utformas.

Från
flera håll ifrågasätts också om det verkligen är ändamålsenligt med en
ovillkorlig rätt till muntligt inledande. En sådan ordning kan nämligen lätt
leda till alt del uppstår missförstånd mellan den enskilde och myndigheten, med
ökat krångel, merarbete, merkostnader och tidsutdräkl som följd.

De flesta
remissinstanserna godtar atl enskilda skall ha rätt atl lämna uppgifter
muntligt under handläggningen utom i sådana fall då uppgifterna måste antas
sakna betydelse. Några befarar dock atl en så vidsträckt rätt kan missbrukas
och anser att den nuvarande hänvisningen till "arbetets behöriga
gång" innebär en lämpligare begränsning.

Skälen för mitt förslag:
När förvaltningslagen kom lill var utgångspunkten den hävdvunna principen all
förfarandet i förvaltningsärenden normall är skriftligt men med de muntliga
inslag som motiveras av bl. a. ärendets karaktär. Lagen innehåller bara en
regel i ämnet (16 §). Regeln gäller i ärenden om myndighetsutövning mot
enskilda och innebär att den som är part och vill lämna uppgifter muntligt i
ärendet, skall få tillfälle lill del, om del kan ske med hänsyn lill arbetets
behöriga gång.

Många
enskilda är ovana vid alt uttrycka sig skriftligt och har följaktligen svårt
att meddela sig med myndigheterna på det sättet. Därför är del viktigt alt
enskilda har rätt att lämna uppgifter muntiigt till myndigheterna. Jag tänker
dä inte så myckel på formliga muntliga förhandlingar utan främst på mera
informella telefonkontakter och sammanträffanden mellan t. eX. föredraganden i
ärendet och den enskilde.

25

Rätten
att lämna uppgifter muntligt gäller i. n. under förutsättning att arbetets
behöriga gång inte hindras. Ingen har anmärkt pä att den fömtsältningen i
tillämpningen skulle ha lett till att muntligt uppgiftslämnande tillåts i
otillräcklig omfattning. Mot denna bakgrund anser jag att den nuvarande regeln
om detta inte bör ändras. Enligt min mening är det inte heller motiverat att
man vidgar regelns tillämpningsområde lill alt omfatta andra ärenden än sådana
som avser myndighetsutövning mot enskilda.

Lagen
bör dock kompletteras med en ny regel i ämnet. I konsekvens med den vägledningsskyldighel,
som jag menar att myndigheterna skall ha, bör lagstiftaren slå fast atl
myndigheterna skall se lill att handläggningen vid behov blir muntlig, även om
den enskilde inte har begärt del. Regeln bör utformas sä att behovet bedöms med
särskild hänsyn till att det måste bli så enkelt som möjligt för den enskilde atl
ha med myndigheterna alt göra.

Det
jag nu har sagt om muntlig handläggning fömtsätter att etl ärende har inletts.
En särskild fråga är om också själva inledandel skall få ske muntligt.

Delta
är en fråga som inte bör regleras i förvaltningslagen. En regel om rätt till
muntligt inledande är knappast möjlig alt upprätthålla i så stor utsträckning atl
den försvarar sin plats i lagen. En sådan regel skulle nämligen med all
sannolikhet ge uppho' till en mängd avvikande specialregler.

I den mån frågan inte är
reglerad i specialförfatlningarna bör en myndighet la hänsyn till den allmänna
regeln om enkelhet och snabbhet m. m. som jag tidigare har förordat när
myndigheten bedömer om en muntiig ansökan e.d. kan godtas.

I
sammanhanget vill jag betona atl etl viktigt syfle med de nya regler om myndigheternas
serviceskyldighet som jag föreslår är just att den enskilde skall kunna få
hjälp med att fylla i ansökningsblanketter o. d.

Prop. 1985/86:80

Tolkning
och översättning

Mitt förslag: Den
nuvarande regeln att myndigheterna vid behov bör anlita tolk ändras inte.
Regelns tillämpningsområde vidgas lill att omfatta också den oreglerade
kommunalförvaltningen.

Förvaltningsrättsutredningens
förslag: I alla ärenden som gäller myndighetsutövning mol enskilda skall
myndigheterna vara skyldiga att anlita och bekosta tolkar och översättare, om
det behövs för att den enskilde skall kunna la lill vara sin rätt.

Remissinstanserna: De
flesta tillstyrker förslagel. Ett tiotal instanser påpekar dock alt förvaitningsrättsutredningens
förslag innebär att myndigheterna måsle anlita tolkar och översättare i större
utsträckning än f n. och att del alltså medför ökade kostnader. Flera
remissinstanser ifrågasätter om inte den enskilde bör stå för tolk- och översältningskostnaderna
i vissa fall.

26

Del
anmärks också att förvaltningsmyndigheternas ansvar för översätt- Prop.
1985/86:80 ning av handlingar enligt förslaget går längre än det som gäller för
allmän domstol enligt 33 kap. 9 § rättegångsbalken.

Den
särskilda utredaren i tolkfrågan: 1 den inledningsvis nämnda promemorian Ds H
1982:2 föreslår utredaren att myndigheterna skall få använda oauktoriserade
tolkar och översättare endasl när bara sådana finns atl tillgå eller del av
särskilda skäl är motiverat att använda sådana.

Remissinstanserna:
Ett 20-tal remissinstanser har synpunkter på den särskilda utredarens förslag atl
myndigheterna i första hand skall anlita auktoriserade tolkar och översättare.
En knapp majoritet tillstyrker förslaget. En minoritet beslående av bl. a.
riksförsäkringsverket, statskontoret, riksrevisionsverket, näringsfrihetsombudsmannen
och ett par länsstyrelser är kritisk. Kritiken går bl. a. ut på att en sådan
regel som utredaren föreslår kan öka kostnaderna och minska effektiviteten.

Arbetsgruppen
i tolkfrågan stöder i princip den särskilda utredarens förslag men påpekar att
det finns komplikationer. Bl. a. kommer det under överskådlig lid inte atl
finnas auktoriserade översättare att tillgå i önskvärd utsträckning. När
exempelvis svåra medicinska eller tekniska texter skall översältas kan del ofta
vara motiverat all man anlitar en oauktoriserad person med specialistkunskaper.
Någol eget förslag lägger arbetsgruppen inte fram i Ds H 1984:11.

Skälen
för mitt förslag: Myndigheternas skyldighet att ordna med tolkning och
översättning i förvaltningsärenden regleras f n. i 9 § förvaltningslagen.
Enligt denna regel bör myndigheten vid behov anlita tolk när den har att göra
med någon som inte behärskar svenska språket eller som är allvariigt hörsel-
eller talskadad. Regeln tar sikte inte bara på muntlig tolkning vid förhandlingar,
förhör osv. utan också på skriftlig översättning när handlingar på främmande
språk ges in till myndigheterna eller när dessa skall meddela sig skriftligt
med någon som inte förslår svenska. När jag i fortsättningen använder ordet
tolk, syftar jag också pä översättare.

Tolkregeln
i förvaltningslagen var urspmngligen formulerad som en får-regel men skärptes
år 1979 till en bör-regel. Skärpningen motiverades med att del inte var lillfredsslällande
att lagen gav utrymme för myndigheterna atl låta bli att använda tolk när
sådan behövdes och fanns att tillgå (prop. 1978/79:111 bil. 1 s. 3).

För
egen del anser jag att den som behöver tolk vid sina kontakter med
myndigheterna bör få sådant bistånd i all rimlig utsträckning. Vilken utsträckning
som är rimlig beror bl. a. på tillgången på tolkar. Tillgången kan - framför
allt när det gäller sådana språk som få i vårt land behärskar -variera från en
ort till en annan och även växla med tiden. Kostnaden för samhällets lolkservice
måste också stå i rimlig proportion till den betydelse som ärendet har för den
enskilde.

Med
hänsyn till detta anser jag att någol absolut krav på tolkning och översättning
inte bör föreskrivas i förvaltningslagen. Den nuvarande regeln är en
ändamålsenlig basregel och bör behållas.

Regeln
bör dock ges etl vidare tillämpningsområde än f.n. Att behälla

ett undanlag för den oreglerade kommunalförvaltningen synes inte moti

verat. Även inom den delen av förvaltningen torde man numera i allmänhet 27

anlita tolk när det behövs
och sådan finns att tillgå. Mitt förslag att regelns tillämpningsområde skall
vidgas innebär alltså bara atl man lagfaster praxis på området. Självfallet får
del liksom f n. ytterst bero på en prövning av omständigheterna i del särskilda
fallet, om behov av tolkhjälp skall anses föreligga.

När en myndighei anlitar
tolk måste den givelvis se till all tolken är tillräckligt kvalificerad och i
övrigt lämplig för uppgiften. All tolken är auktoriserad av kommerskollegium
enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare
innebär en garanti för alt han eller hon är kvalificerad. En auktoriserad tolk
är därför oftast atl föredra framför en oauktoriserad. Framför allt gäller
detta i ärenden av större vikt från allmän eller enskild synpunkt.

I vissa speciella typer av
ärenden kräver valet av tolk särskild omsorg. I l.ex. ärenden enligt utiänningslagsliflningen
där någon åberopar politiskt flyklingskap är frågan helt naturligt ofta känslig.
Tolkens neutralitet skall i inget fall kunna ifrågasättas.

I
princip anser jag alt myndigheterna bör använda oauktoriserade tolkar bara när
auktoriserade inte finns atl tillgå. Jag har övervägt möjligheten atl komplettera
förvaltningslagen med en föreskrift av denna innebörd. För min del är jag dock
inte övertygad om att en sådan föreskrift behövs. Den kan f.ö. lätt missförstås
och leda till en onödigt byråkratisk syn på tolkfrågan. Jag tänker då på att
många ärenden i förvaltningen är av enkel och okomplicerad karaktär. 1 sådana
ärenden kan handläggningen ofta klaras utan hjälp av någon särskild tolk
eftersom den inte kräver annat än ganska ordinära språkkunskaper.

Frågan
om vilka kompetenskrav som bör ställas på de tolkar som myndigheterna anlitar
bör mol denna bakgrund inte regleras i förvaltningslagen.

Min
ståndpunkt utesluter inte att del i en eller annan gmpp av ärenden kan finnas
skäl att genom specialbestämmelser ställa högre krav på tolkservice. Frågan
bör uppmärksammas fortlöpande i lagstiftningsarbetet.

Del
jag nu har sagt om användningen av tolkar gäller också frågan om auktoriserade
översättare bör anlitas av myndigheterna.

Jag
har i denna fråga samrått med statsråden Hellström och Gradin.

Prop.
1985/86:80

2.4
Beslutsfattandet i förvaltningen

Mitt
förslag: Frågorna om omröstningsmetod och reservationsrätt i förvaltningsärenden
regleras i förvaltningslagen på följande sätt.

När
en styrelse, en nämnd eller ett liknande organ med flera ledamöter skall
besluta på en statlig myndighets vägnar och enighet inte kan nås, sker öppen
omröstning i det väsentliga enligt den metod som nu används bl. a. i riksdagen
och inom den kommunala sektorn. I ärenden som avser myndighetsutövning mot
enskilda skall dock ingen ledamot ha rätt att helt lägga ner sin röst. Vid lika
röstetal har ordföranden ulslagsröst.

28

Den s.k. kollegiala
omröstningsmetoden, dvs. den metod som används hos bl. a. domstolarna, skall
användas inom förvaltningen endasl nar det är särskilt föreskrivet.

Varje närvarande ledamot
skall ha rätt att reservera sig mol ett beslul. Också en föredragande eller
annan befattningshavare som inte är beslutsfattare men som är närvarande vid
den slutiiga handläggningen skall ha rätt all få sin avvikande mening
antecknad.

Hos kommunala, landslingskommunala
och kyrkokommunala myndigheter skall motsvarande regler i kommunallagsliflningen
till-lämpas i stället för de nu nämnda reglerna.

Prop. 1985/86:80

Förvaltningsrättsutredningens
förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. En olikhet är dock alt omröstningen
i vissa fall skall göras med slutna röstsedlar, nämligen om ärendet avser val.
Till skillnad från mitt förslag skall skyldigheten att delta i omröstning och
beslut gälla alla typer av ärenden och inte bara sådana som avser
myndighetsutövning mot enskilda. En tredje olikhet är atl det skall vara ett
villkor för att en ledamot skall ha rätt att reservera sig atl ledamoten har
blivit överröstad.

Vidare
skall - tvärtemot vad jag föreslår - en föredragande eller annan befattningshavare
som medverkar vid beslutet på annat sätt än som beslutsfattare inte ha rätt
att få sin avvikande mening antecknad.

Ytterligare
en olikhet är alt förvaltningslagens regler i ämnet skall tillämpas också inom
den specialreglerade kommunalförvaltningen.

Remissinstanserna: Nästan
alla remissinstanser stöder utredningens förslag utom så till vida alt de
förordar att föredragande och andra som inte är beslutsfattare skall ha rätt
att få sin avvikande mening antecknad.

Några
ifrågasätter om inte den kollegiala omröstningsmetoden är lämpligare i
disciplinärenden o. d., i ärenden hos domstolsliknande nämnder och i
administrativa ärenden hos domstolarna.

Bl.
a. Landslingsförbundet kritiserar förslaget att ingen skall ha rätt alt lägga
ner sin röst. En remissinstans vänder sig mot förslaget att endast den som har
blivit överröstad skall ha rätt atl reservera sig.

Från
kommunall håll påpekas att förslagel innebär alt man får delvis olika regler
inom den specialreglerade kommunalförvaltningen och den oreglerade kommunala
sektorn. Önskemål framförs om atl samma regler skall gälla i all kommunal
verksamhet för alt del inte skall uppstå missförstånd och tolkningsproblem.

Skälen
för mitt förslag: 1 del stora flertalet förvaltningsärenden beslutar en enda
person på myndighetens vägnar. Men del förekommer också i många fall att
beslutet fattas av flera personer gemensamt. Det beslutande organet är då
vanligen en lekmannastyrelse eller lekmannanämnd.

Tidigare
förekom det pä många områden att förvaltningsbeslut fattades av en ijänstemannaslyrelse.
Dessa s.k. kollegier har numera försvunnit utom på några fä områden. De finns
fortfarande kvar inom utbildningsväsendet och i administrativa ärenden hos
domstolarna. Det finns också hos en del andra myndigheter särskilda
disciplinnämnder som beslutar på myndighetens vägnar i vissa personaladministraliva
ärenden och som består av enbart tjänstemän.

29

Mycket
vanligt är att tjänstemän medverkar vid etl beslut på annat sätt Prop. 1985/86:
80 än som beslutsfattare, t. ex. som föredragande, som chef för en berörd enhet
inom myndigheten eller som särskilt tillkallad rådgivare. Dessa situationer
lämnar jag tills vidare åt sidan när jag nu först behandlar frågan hur själva
beslutsfattandet (omröstningen) skall gä lill i sådana fall då beslutsfattarna
är fler än en och enighet inte kan näs.

Omröstningsmetoden

Det
ligger i sakens natur att de som skall besluta gemensamt i ett ärende när olika
meningar uppkommer bör se efter om enighet kan uppnäs genom diskussion,
argumentation, lyhördhet för motargument osv. Bara om detta inte lyckas,
behöver man rösta om ulgången.

Som
del nu är brukar i huvudsak två omröstningsmeloder användas inom förvaltningen,
nämligen den kollekliva metoden och den kollegiala.

Den
koUektiva omröstningsmeioden kan betecknas som riksdagsmetoden. Den
överensstämmer nämligen i det väsentliga med den ordning för beslutsfattande
som gäller i riksdagen. Beslutsfattandet börjar med ett acklamationsförfarande.
Ordföranden framställer ett förslag (proposition) som formuleras så atl det kan
besvaras med ja eller nej. Med ledning av ledamöternas ja- och nejsvar, och
kanske också av den föregående överläggningen, bedömer ordföranden vilken
utgången har blivit och ger sin uppfattning om denna lill känna. Om ingen
ledamot begär omröstning, befäster ordföranden delta beslul. På begäran av
någon ledamot skall omröstning ske. Utgången bestäms av vilket förslag som får
enkel majoritet.

Om
det förekommer fler än två förslag, är tillvägagångssättet följande med den
kollektiva metoden. Det förslag som enligt ordföranden har segrat vid acklamalionsförfarandel
blir huvudförslag. Mol delta skall ställas ett av motförslagen. Vilket av
motförslagen som skall bli motförslag vid huvudomröstningen avgörs genom
särskilda omröstningar (omröstning om kontraproposition i huvudomröstningen).
Motförslagen elimineras då undan för undan på så sätt all två av dem alltid
ställs mot varandra. Del som vinner går vidare till nästa omröstning osv. tills
bara etl motförslag återstår för huvudomröslningen. Del förslag som då fär
enkel majoritet blir myndighetens beslul.

Omröstningen
görs normalt öppet men kan ibland göras med slutna röstsedlar, nämligen när
ärendet avser val eller tjänstetillsättning. Vid lika röstetal har ordföranden ulslagsröst,
utom när omröstningen är sluten. Då träffas i stället avgörandet genom loltning.

Den
kollegiala omröstningsmetoden kan också kallas för domstolsmetoden eftersom
den tillämpas bl. a. i domstolarnas rättskipning. Vid omröstning mellan två
eller flera meningar enligt den metoden tillkännager ledamöterna sina
ståndpunkter i en bestämd turordning. Vanligen röstar den yngste först, om inte
någon ledamot har etl särskilt ansvar för ärendet (eller nämndemän deltar i en
domstol). Vid röstsammanräkningen gäller i första hand majoritelsprincipen. Om
det föreligger fler än två meningar, är

huvudprincipen att den
mening som får fler röster än någon annan blir 30

bestämmande.

Omröstning enligt den
kollegiala metoden görs alltid öppet. Vid lika Prop. 1985/86: 80 röstetal
gäller som huvudregel att ordföranden har ulslagsröst. Frän denna regel görs
vissa undanlag. I förvaltningsärenden som påminner om brottmål har man sålunda
ansett atl den ståndpunkt som är mildast för den enskilda parten bör vara
utslagsgivande vid lika röstetal. Avsteg från regeln om ordförandens
utslagsröst görs också i frågor av kvantitativ art, l.ex. när del är fråga om
olika belopp. Dä läggs rösterna för näriiggande meningar samman i viss ordning
tills enkel röslövervikt nås.

Om
man ser till förvaltningen i dess helhet, torde den kollektiva metoden vara
vanligast. Endast den förekommer inom den kommunala sektorn. Föreskrifter om
denna metod finns i 3 kap. 10 § kommunallagen (1977:179) och 5 kap. 13 § lagen
(1982:1052) om församlingar och kyrkliga samfälligheter. De specialförfattningar
som reglerar vissa kommunala verksamheter (socialtjänsten, byggnadsväsendet
osv.) hänvisar till kommunallagen på denna punkt.

Inom
den statliga sektorn är bilden splittrad och läget delvis oklart. Här var
ursprungligen den kollegiala metoden den helt dominerande. I allt större
utsträckning har emellertid också de stadiga myndigheterna kommit att tillämpa
den kollektiva metoden i stället för den kollegiala.

För
en del stadiga nämnder o. d. föreskrivs uttryckligen i olika lagar och
förordningar alt rättegångsbalkens regler om omröstning vid domstol skall
tillämpas. Vanligare är dock att det föreskrivs att som beslul skall gälla den mening
som de flesta ledamöterna enar sig om eller, vid lika röstetal, den mening som
ordföranden biträder. Denna formulering går tillbaka till den tid då den
kollegiala omröstningsmeioden var den enda som användes hos statiiga
myndigheter. Men ordalydelsen utesluter inte den kollektiva metoden.

En
undersökning (se Förvaltningsrältslig Tidskrift 1979 s. 192) som gjordes för
några år sedan och som omfattade ett 100-lal statiiga styrelser ' och nämnder
visar atl de båda metoderna är ungefär lika vanliga inom statsförvaltningen.
Valet av metod varierar mellan myndigheterna. Det finns ingen konsekvent linje.
Så t. ex. används den kollektiva metoden hos vissa länsstyrelser och den
kollegiala hos andra. Undersökningen visar också alt del mera sällan förekommer
att omröstningsreglerna ställs på sin spets.

Man
kan enligt min mening knappast hävda alt någon av metoderna generellt sett är
överlägsen den andra. Däremot måste del anses vara en brist alt gällande regler
i många fall inte ger klart besked om vilken metod som skall användas. Oklarhet
i detta avseende har lett till tvekan och omotiverade skillnader i
tillämpningen. Reglerna behöver därför göras klarare och enhetligare.

Jag
anser alt den kollektiva metoden regelmässigt är en ändamålsenlig

ordning för omröstning i förvaltningsärenden. Styrelser, nämnder och

liknande organ inom förvaltningen har i stor utsträckning ledamöter som

hämtas från partier, intresseorganisationer och andra sammanslutningar

där den kollektiva metoden är stadigt förankrad. Som jag redan har sagt

har denna metod också kommit att lillämpas i allt störte utsträckning bland

myndigheterna. 31

Jag ansluter mig därför
till utredningens och nästan alla remissinstansers Prop. 1985/86:80
uppfattning att man i förvaltningslagen bör föreskriva att den kollektiva
metoden skall användas vid omröstning i förvaltningsärenden.

Etl
stort antal bestämmelser i olika speciallagar och myndighetsinstmk-tioner blir
med mitt förslag överflödiga och kan upphävas. Vissa specialbestämmelser
behövs dock också i fortsättningen.

Jag
tänker då i första hand på alt en del statliga nämnder har en funktion och
organisation som liknar domstolamas. För sådana domslolsHknande nämnder bör man
enligt min mening ha avvikande specialregler som innebär att dessa myndigheter
liksom hittills skall använda i princip samma omröstningsmetod som domstolama,
dvs. den kollegiala metoden.

Också
inom förvallningsverksamheten i övrigt är del ibland motiverat med
specialbestämmelser av denna innebörd, framför allt i sädana fall då det
beslutande organet är ett tjänstemannakollegium.

Om
riksdagen antar del förslag som jag nu lägger fram, bör specialför-fattningamas
omröstningsregler ses över i enlighet med vad jag nu har sagt så all nödvändiga
följdändringar kan göras. Översynen kan lämpligen samordnas med den utredning
(C 1985:02) om en verksförordning m. m. som nyligen har tillsatts efler beslul
av regeringen (Dir 1985:34).

Skyldigheten
att delta i beslut

En
särskild fråga är om ledamöter skall ha rätt alt lägga ner sin röst.

För
vissa myndigheter är frågan f. n. löst genom att de specialförfattningar som
reglerar verksamheten hänvisar till rättegångsbalkens omröstningsregler.
Enligt dessa regler är en ledamot i princip skyldig atl delta i varje
omröstning och beslut.

I
övrigt saknas med få undantag uttryckliga bestämmelser i frågan. När den
kollegiala omröstningsmetoden används brukar man dock allmänt anse att varje
ledamot är skyldig att rösta.

Med
den kollektiva metoden anses det däremot ofta följa att ledamöter har rätt atl
lägga ner sin röst. Denna uppfattning är vedertagen inom kommunalförvaltningen
och brukar motiveras bl. a. med den synpunkten alt, om en ledamot från ett
politiskt parti har förhinder vid omröstningen, en annan ledamot från ett annat
politiskt parti bör kunna kvitta ul sig så att slyrkebalansen mellan partierna
inte mbbas.

Huvudregeln
bör enligt min mening vara atl var och en som är satt att besluta på en stadig
myndighets vägnar deltar i avgörandena oavsett vilken omröslningsmetod som
används. Det är framför allt rättssäkerhetssynpunkter som talar för en sådan
ordning. Om alla ledamöter deltar i beslutsfattandet, får detta nämligen
generellt sett antas bli säkrare.

Vad
jag har sagt nu gäller framför alll i ärenden som avser myndighetsutövning mot
enskilda. I andra ärenden (t. ex. vid avgivande av remissyttranden,
upphandling och egendomsförvallning) gör sig intresset av att varje ledamot
deltar i avgörandet i allmänhet inte gällande på samma sätt. 1 sådana ärenden
kan det också ibland finnas beaktansvärda skäl för en ledamot att avstå från
alt delta i ett beslut.

32

Jag
förordar därför att man kombinerar regeln om kollektiv omröstnings- Prop.
1985/86:80 metod i förvaltningslagen med en föreskrift som innebär att ingen fär
avstå helt från att rösta i ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda.
I andra ärenden bör däremot inte någon sådan ovillkorlig regel gälla.

Frågan
om vilken omröstningsmetod som bör gälla hos kommunala myndigheter tar jag upp
i ett särskilt avsnitt längre fram. Jag övergår nu lill att behandla några särkilda
frågor som rör beslutsfattandet hos statliga myndigheter.

En
remissinstans har ifrågasatt om man inte samtidigt bör föreskriva en
närvaroplikt för ledamöterna i en styrelse e. d. Detta anser jag inte nödvändigt.
Det ligger nämligen i sakens natur atl den som har åtagit sig ett uppdrag i t.
ex: en verksstyrelse är skyldig att delta i styrelsesammanträdena utom när han
har förhinder.

En
annan synpunkt som har förts fram vid remissbehandlingen är att ledamöter kan
ställas inför sådana konflikter mellan sin ställning som ledamot i ett
kommunalt organ och sitt uppdrag i en stadig myndighets styrelse e. d. som
motiverar att de avhåller sig från att delta i ett avgörande hos del statliga
organet. Jag kan ha förståelse för denna synpunkt. Den gör sig dock snarast
gällande i sådana ärenden som inte avser myndighels-utövning. För fall då ett
ärende avser myndighetsutövning mol enskilda anser jag alt det med ett uppdrag
hos en statlig myndighei bör följa en skyldighet att ge till känna sin mening,
om inte jävsreglerna är tillämpliga.

Genom
det system med suppleanter som gäller kan man ofta undvika att förhinder för
ledamöter leder lill att slyrkebalansen rubbas mellan olika intressen som är
företrädda i det beslutande organet. Detta kan dock inte alltid undvikas. Någon
gäng kan det hända att en ersättare inte finns tillgänglig. Ersättaren kan
också företräda en annan organisation än den ordinarie ledamoten. Frågan är om
del för dessa mindre vanliga fall är motiverat med en särskild regel om
undanlag från kravet på deltagande i ett avgörande.

Jag
anser inte det. Som jag redan har sagt är det ett rältssäkerhetsin-tresse atl
så mänga av ledamöterna som möjligt deltar i myndighetens beslut, om ärendet
avser myndighetsutövning mot enskilda. Samtidigt är utrymmet för politiska
värderingar och åsikter i sädana ärenden mer begränsat än annars. Mol den
bakgrunden bör man enligt min mening inte införa någon undantagsregel av detta
slag.

Ibland
skall flera omröstningar äga rum i samma ärende, nämligen när fler än två
meningar förekommer bland ledamöterna. Då uppkommer frågan om en ledamot skall
vara skyldig att delta i mer än en röstningsomgång.

Det
beslutande organets kompetens kan i vissa fall utnyttjas bättre, om

alla ledamöter deltar i samtiiga röstningsomgångar. Man måste emellertid

också observera all det dä lätt inträffar atl den som ogillar båda de förslag,

som det skall röstas om, måste avge en ulslagsröst. En sådan ordning kan

falla sig naturlig för tjänstemän men skulle ofta framstå som föga rimlig och

svår att tillämpa för andra ledamöter. Med tanke på detta anser jag all man

i förvaltningslagen inte bör kräva atl ledamöter röstar för mer än ett

förslag. 33

3 Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 80

Den som har biträtt ett
förslag, som blir nedröstat vid en omröstning om Prop. 1985/86:80 kontraproposition
i huvudomröstningen, skall alltså ha möjlighet - men inte skyldighet — atl
delta i huvudomröstningen. Inte heller skall den som vill rösta för
huvudförslaget vara skyldig att delta i omröstningar om kontraproposition.

Ett
undantag behöver dock göras för ordföranden. Vid lika röstetal bör han alltid
vara skyldig atl rösta för att man skall slippa tillgripa lottning.

Inga
slutna omröstningar

Behovet
av lottning vid hka röstetal är i övrigt beroende av om röstningen görs öppet
eller om slutna sedlar används.

Här
som annars inom förvaltningen bör man sträva efter öppenhet. Principen att vaije
ledamot öppet skall redovisa för de övriga hur han röstar bör enligt min mening
gälla på förvaltningslagens område. Om det finns vägande skäl att göra undantag
för vissa lyper av ärenden, t. ex. för sådana som avser val, får del ske i specialförfatlningarna.

Jag
förordar alltså atl det i förvaltningslagen tas in föreskrifter som innebär atl
omröstningen skall göras öppet, all ordföranden skall ha utslagsröst vid lika
röstetal och att loltning inte får användas.

Reservationsrätten
m. m.

Att
en ledamot som har blivit överröstad reserverar sig mot beslutet, dvs. låter
anteckna sin avvikande mening i ärendet, kan ha betydelse på flera sätt.

Reservationen
är först och främst en förutsättning för att ledamoten skall frilas från ansvar
för beslutet. Den som stannar i minoritet vid omröstningen men som inte följer
upp sitt ställningstagande genom att reservera sig mot beslutet anses nämligen
ansluta sig till majoriteten och i princip bli medansvarig för beslutet. Detta
innebär bl. a. att en ledamot som har blivit överröstad i efterhand kan ansluta
sig lill majoriteten genom att avstå från att reservera sig.

En
reservation kan vidare ge parter och andra viktig information och vägledning,
t. ex. i frågan om det kan löna sig atl överklaga beslutet. På så sätt är
reservationsrätten av värde från rättssäkerhetssynpunkt.

Det
är värdefullt, om rätt att fä sin avvikande mening antecknad tillkommer inte
bara ledamöter utan också föredragande och andra befattningshavare hos
myndigheten som är närvarande vid den slulliga handläggningen utan atl vara
beslutsfattare. Att dessa befattningshavare har en möjlighet att redovisa en
egen uppfattning är ägnat att understryka kravet på noggrannhet och omsorg vid
beredningen. Till detta kommer att de brukar ha ingående kunskap om det
aktuella ärendet och gällande regler pä området. Rätlssäkerhelsaspekten kommer
därför in också här.

Föreskrifter
om reservationsrätt e. d. inom statsförvaltningen finns f n. i

myndigheternas instruktioner. Enligt dessa föreskrifter skall skiljaklliga

meningar som ledamöter, föredraganden och vissa andra tjänstemän an

mäler i samband med beslutet antecknas i ärendet. 34

För
de kommunala, landstingskommunala och kyrkokommunala myn- Prop. 1985/86:80
digheterna finns liknande föreskrifter med något annan innebörd i 3 kap. 10 § kommunallagen,
i 5 kap. 13 § lagen om församlingar och kyrkliga samfälligheter och i de specialförfattningar
som hänvisar till dessa lagrum. Föreskrifterna skiljer sig från dem som gäller
för statliga myndigheter framför allt på så sätt att föredraganden och andra
närvarande tjänstemän inte har någon rätt att få sin skiljaktiga mening
antecknad.

De
nu nämnda reglerna kompletteras av den regel som gäller underrättelseskyldighet
och som f n. finns i 18 § förvaltningslagen. Denna regel skall lillämpas hos
både statliga och kommunala myndigheter med undantag för den oreglerade
kommunalförvaltningen och innebär att myndigheten är skyldig att undertälta
den enskilde om sådana skiljaktiga meningar i hans ärende som finns i protokoll
eller andra handlingar hos myndigheten. Skyldigheten gäller under förutsättning
att ärendet avser myndighetsutövning.

Den
gällande ordning som jag nu har beskrivit är enligt min mening i stort sett
ändamålsenlig. Bestämmelserna i ämnet är emellertid splittrade och
svåröverskådliga, delvis också ofullständiga. En klarare och överskådligare
reglering är önskvärd, inte minst med tanke på den betydelse som frågan har för
den enskildes rättsskydd.

Jag
delar därför uppfattningen att man i förvaltningslagen bör ange vem som har
rätt alt reservera sig och rätt att få sin skiljaktiga mening antecknad.
Samtidigt bör man klargöra vad följden blir för den som inte utnyttjar denna
rätt. Reglerna bör bygga på gällande ordning.

Ett
villkor för att en ledamot skall ha reservationsrätt bör enligt utredningen vara
all ledamoten har blivit överröstad. Ett liknande villkor gäller vid
beslutsfattande i riksdagsutskott enligt 4 kap. 14 § riksdagsordningen.
Motsvarande regel i 2 kap. 26 § kommunallagen innehåller däremot inget krav pä
att man måste ha blivit överröstad för atl fä reservera sig. Däremot föreskrivs
alt en reservation måste anmälas innan sammanträdet har avslutats. Frågan är
hur förvaltningslagen bör utformas i detta avseende. Jag begränsar mig här till
den statliga sektorn.

Man
måste som jag ser det beakta att de statliga myndigheterna normalt anses ha
möjlighet alt ändra sina beslul innan dessa har expedierats eller på annat sätt
getts till känna för adressaterna. Om beslutet inte skall tillkännages, kan
ändring göras tills det har fått sin slutliga form på något annat sätt, t. ex.
genom protokollsjuslering.

Enligt
gällande rätt torde normalt varje ledamot, oberoende av de övriga, fram till
expedieringen eller motsvarande lidpunkt ha möjlighet att ändra sin röst med
den verkan detta kan fä för myndighetens beslul (se t. ex. Ole Westerberg, Om
rättskraft i förvaltningsrätten, 1951, s. 42).

Jag
anser atl denna ordning är ändamålsenlig och bör behållas. Även den

som har röstat med majoriteten bör alltså ha möjlighet alt ändra sig fram till

expedieringen, justeringen eller motsvarande tidpunkt. Till undvikande av

missförstånd bör därför inte lämpligen införas något uttryckligt krav pä att

en ledamot måsle ha blivit överröstad för atl få reservera sig. Alldeles klart

är emellertid atl del inte finns någol utrymme för reservation från en

ledamot som biträder majoritetsbeslutet med avseende både på skälen och 35

på
själva avgörandet. Vill han tillfoga något till utveckling av sin mening, Prop.
1985/86:80 får det ske i form av ett s. k. särskilt yttrande.

Om
lagen utformas pä detta sätt, undviker man samtidigt etl par oklarheter som
uppslår med utredningens förslag: Kan en ledamot reservera sig mot ett
acklamationsbeslut? Skall reservationsrätt tillkomma den som röstar med
majoriteten i huvudomröslningen men som föredrar etl tredje alternativ, som har
slagits ul i en tidigare omröstning om kontraproposition?

Med
milt förslag blir det klart att svaret på båda dessa frågor är ja. Reservation
kan anmälas i anslutning till atl ordföranden befäster ett acklamationsbeslut.
Någon formell votering behöver alltså inte äga rum för all man skall fä
reservera sig.

Vidare
får den som förlorar vid en omröstning om kontraproposition möjlighet att delta
också i huvudomröstningen ulan atl behöva ge upp sin reservationsrätt. En sådan
ordning är önskvärd för att den kompetens som finns hos del beslutande organet
skall utnyttjas på bästa sätt.

Jag
övergår nu lill frågan huruvida föredragande och andra tjänstemän som inte
deltar i själva avgörandet men som är närvarande vid den slutliga handläggningen
skall ha möjlighet att anmäla avvikande mening och få denna antecknad.

Mot
en sådan möjlighet kan vissa principiella invändningar riktas. Det kan bl. a.
hävdas att de befattningshavare som det här gäller inte har något egentligt
beslutsansvar och därför inte heller något behov av att kunna få antecknat en
avvikande mening (jfr prop. 1975:78 s. 145 samt Svensk Juristtidning 1976 s. 66
ff och 382 fi).

I
delta sammanhang är del emellertid en annan synpunkt som bör skjutas i
förgrunden, nämligen all parter och andra kan få värdefull information och
vägledning genom all avvikande uppfattningar inom myndigheten dokumenteras och
bringas till deras kännedom. 1 vissa fall kan också delta vara ett mera allmänt
intresse. Liksom flertalet remissinstanser anser jag därför alt också
föredragande m.fl. tjänstemän som inte deltar i beslutsfattandet bör ha
möjlighet i samband med beslutet att anmäla avvikande mening och få denna
antecknad.

Jag
förutsätter alt de tjänstemän som har rätt atl få sin avvikande mening antecknad
använder möjligheten med urskillning och återhållsamhet. Den bör i princip inte
användas i andra fall än dä del ligger i rättssäkerhetens intresse eller då det
annars finns särskilda skäl för det. Längre utläggningar bör undvikas i
möjligaste mån.

Beslutsfattandet
hos kommunala myndigheter

Som
har framgått är frågorna om omröstning m.m. hos kommunala nämnder och liknande
kommunala, landstingskommunala och kyrkokommunala organ f. n. reglerade i kommunallagsliflningen
och författningar som hänvisar till den. Reglerna är desamma som för
kommunfullmäktige, landsting m.fl. och avviker pä flera punkter från de nya
regler i förvaltningslagen som jag nyss har förordat skall gälla statliga
myndigheter.

36

För att man inte skall
behöva tillämpa olika regler om beslutsfattandet i olika ärendetyper på det
kommunala området bör också i fortsättningen enhetliga regler tillämpas pä
detta område och då reglerna i kommunallagen. Den principskiss till en ny
kommunallag som demokratiberedningen har lagt fram omfattar bl. a. dessa
regler. Förslaget remissbehandlas f n.

Mot denna bakgrund går jag
i detta sammanhang inte in närmare pä frågan om vad som bör gälla om omröstning
m.m. hos de kommunala myndigheterna. Frågan får behandlas i samband med följdlagsliftningsar-belet.

Jag
har samrått med chefen för civildepartementet i denna sak.

Prop.
1985/86:80

2.5 Enklare och effektivare former för omprövning av felaktiga
beslut

Mitt
förslag: De allmänna regler om myndigheternas befogenhet atl själva ompröva
sina beslul, som har utbildats i praxis, ändras inte. Bl. a. anses del vara
möjligt alt ompröva ett beslut, om det kan ske utan nackdel för någon enskild
part. Under vissa fömtsättningar kan beslul omprövas också till den enskildes
nackdel.

Den
befogenhet att ompröva beslul som myndigheter sålunda har enligt rättspraxis
kompletteras genom föreskrifter i förvaltningslagen om skyldighet att göra
omprövningar i vissa fall. Ett beslut som på grund av nya omständigheter eller
av någon annan anledning är uppenbart oriktigt, skall ändras av den myndighet
som har meddelat beslutet (beslulsmyndigheten), om det kan ske snabbi och
enkelt och utan nackdel för någon enskild part. Denna skyldighet skall gälla
även om beslutet överklagas lill högre instans.

Den
som vill överklaga etl beslut skall därför i fortsättningen vända sig till
beslutsmyndigheten i stället för som nu lill den högre instansen. Även den som
inom föreskriven tid vänder sig till överinstansen skall dock anses ha
överklagat beslutet i rätt tid.

Om
beslutsmyndigheten ändrar sitt beslul så som klaganden begär, förfaller
överklagandet. I andra fall skall myndigheten pröva om överklagandet har kommit
in i rätt lid och - om så är fallet -överlämna ärendet till den högre instansen
för vidare handläggning.

Skyldigheten atl
ompröva beslul skall gälla med vissa undantag. Bl. a. skall undantag göras för
del fallet att myndigheten har överlämnat ärendet till den högre instansen.

Förvaitningsrättsutredningens
förslag skiljer sig från mitt på i huvudsak följande punkter.

Myndigheternas möjligheter
all ompröva sina beslut regleras i förvaltningslagen pä ett i princip
fullständigt sätt. Befogenheten atl ompröva beslut till enskildas nackdel
vidgas avsevärt i förhållande till vad som f n. gäller enligt praxis. Beslulsmyndigheten
skall inte vara skyldig att ompröva sitt beslul annat än om beslutet
överklagas. Skyldigheten att göra

37

omprövningar vid
överklagande är å andra sidan mer omfattande än i mitt Prop. 1985/86:80
förslag genom att den skall föreligga så snart klaganden åberopar nya
omständigheter av betydelse och även avse ändring till den enskildes nackdel.

En
annan skillnad är att överklagandet skall avvisas utan prövning i sak, om det
kommer in i rätt tid lill den högre instansen men för sent lill beslulsmyndigheten.
Ytterligare en ohkhel är all beslulsmyndigheten alltid skall vara skyldig atl
avge etl eget yttrande över överklagandet när myndigheten överlämnar ärendet
till överinstansen.

Remissinstanserna:
Nästan alla remissinstanser är för alt man i förvaltningslagen tar in regler
om myndigheternas möjligheter att själva ompröva sina beslut. När del gäller
frågan hur reglerna bör utformas går meningarna isär.

Så
långt råder bred enighet alt beslutsmyndigheten bör få ändra beslutet, om det
kan ske utan nackdel för någon enskild part. Detta bör myndigheten få göra
också när beslutet har överklagats, fömtsall att myndigheten ännu inte har
överlämnat ärendet lill den högre instansen. Flertalet godtar också att
myndigheter i vissa fall skall ha rätt alt ompröva sina beslul även till
enskildas nackdel, men mänga anser all förslagel går för långt och innebär en
oacceptabel försämring av rättssäkerheten.

Den
skyldighet för myndigheter all själva ompröva sina överklagade beslut, som
utredningen föreslär, kritiseras frän flera håll med hänvisning till all del
leder till omprövning i för många fall och till alt kommunernas kostnader ökar.

Nästan
alla remissinstanser stöder förslaget att överklaganden i fortsättningen skall
ges in till beslulsmyndigheten i stället för som nu till besvärsinstansen.
Kommunerna avstyrker dock och anser alt man bör ha samma ordning vid
förvaltningsbesvär och kommunalbesvär och alt den föreslagna ordningen innebär
alt man övervältrar arbetsuppgifter och kostnader från stat lill kommun.

De
som godtar alt överklaganden skall ges in lill beslulsmyndigheten är i allmänhet
också positiva till förslaget alt den myndigheten skall få till uppgift att
pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid eller inte.

En
bred opinion går emot utredningens förslag alt överklagandet inte skall las upp
till prövning i sådana fall då det kommer in i rätt tid till den högre
instansen men för sent till beslutsmyndigheten.

Den
föreslagna skyldigheten för beslutsmyndigheten att avge yttrande till överinstansen
kritiseras utifrån principen atl behovet av remiss skall prövas noga.

Skälen
för mitt förslag: Myndigheters beslut behöver ibland ändras. En vanlig
anledning till ändring är att del efter beslutet kommer fram omständigheter
som beslulsmyndigheten inte kände till och som ger vid handen att beslutet
redan från början var oriktigt eller olämpligt. Efter beslutet kan det också
inträffa nya omständigheter som får förutsättningarna för detta att brista.

Som
det nu är tillgodoses ändringsbehovet i många fall genom ompröv

ning i högre instans efter överklagande. Men det förekommer också att

myndigheter själva rättar sina beslut. 38

Nuvarande
möjligheter till självrättelse Prop. 1985/86:80

Föreskrifter
om myndigheternas möjligheter alt själva rätta sina beslut saknas f n. i stor
utsträckning. Den nuvarande förvaltningslagen innehåller bara en regel i ämnet
(19 §). Regeln handlar om rättelse av skrivfel och liknande fel.

Mera
heltäckande föreskrifter saknas utom på några fä förvaltningsområden. Etl av
dessa är socialförsäkringsområdet. Ett annat är skatteområdet.

På
åtskilliga områden finns ohka specialbestämmelser om återkallelse av tillstånd m.
m.

I
övrigt är man f.n. ofta hänvisad atl söka ledning i de allmänna principer om förvallningsbeslutens
s. k. rättskraft som har utbildats i praxis. Dessa principer innebär i huvudsak
följande.

Som
en närmast självklar eller underförstådd utgångspunkt gäller att myndigheten
kan ändra sitt beslut innan det har expedierats eller fält sin slutiiga form på
något annat sätt, t. ex. genom protokollsjuslering.

Möjligheten
att ändra beslutet efter expedieringen eller motsvarande lidpunkt beror på
beslutets karaktär.

Gynnande
beslut kan i regel inte återkallas. En myndighei som har meddelat ett
tillstånd, beviljat ett statsbidrag, tillsatt en offenfiig funktionär osv. får
alltså i regel inte rätta beslutet till den enskildes nackdel. Tre viktiga
undantag gäller dock:

1. Ett
beslut kan återkallas med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i

den författning som ligger till gmnd för beslutet. Det förtjänar att påpekas

att myndigheter under vissa fömtsättningar anses kunna förse sina beslut

med återkallelseförbehåll även utan uttryckligt författningsstöd.

2. Återkallelse av ett gynnande beslut anses också
möjlig av hänsyn till en hälsofara, brandfara, trafikfara eller av andra sådana
säkerhetsskäl.

3. Återkallelse kan ske, om den enskilde har utverkat
det gynnande beslutet genom vilseledande uppgifter.

Förbud,
förelägganden och liknande betungande beslut kan däremot ändras i både
mildrande och skärpande riktning. Man måste dock observera atl del pä vissa
områden finns föreskrifter som begränsar eller utesluter ändringsmöjligheten.
Som exempel kan nämnas föreskrifter om atl beslut inte får fallas efter
utgången av en viss tid. Vidare anses gälla som en allmän regel alt ett beslut
inte i efterhand får förenas med vite och all etl vitesföreläggande inte heller
får skärpas förtån del första beslutet har vunnit laga kraft.

Avslagsbeslul
är en annan typ av beslut som inte binder myndigheten för framtiden. Den som
har fått avslag på sin ansökan har alltså möjlighet att återkomma och få saken
prövad på nytt.

Beslut
som bara utgör ett internt ställningslagande från det allmännas sida bhr inte
heller bindande för framtiden. Som exempel kan nämnas beslut alt bygga en väg, atl
göra etl inköp, alt sälja viss egendom, alt upplåta jakträtt på en faslighel,
alt teckna aktier i ett bolag och att ingå förlikning i en rättslvisl. Att en
enskild person (t. ex. den som har antagits som entreprenör vid ett beslutat
vägbygge) har intresse av att beslutet står

fast
hindrar i princip inte att det ändras. En annan sak är att beslutet under Prop.
1985/86:80 vissa förutsättningar kan ha lett till civilrättsliga förpliktelser
och atl ändringen då kan medföra skadeståndsskyldighet m. m. för det allmänna.

Beslut
i flerpartsmål, som påminner om tvistemål eller brottmål, är i princip inte
möjliga atl ändra.

Myndigheternas
möjligheter att själva rätta sina överklagade beslul anses f n, mer begränsade
än möjligheterna alt ändra icke överklagade beslul. Del hävdas i den
rättsvetenskapliga litteraturen (Hans Ragnemalm, Förvaltningsrättslig Tidskrift
1974 s. 83, och Förvaltningsprocessrällens grunder, 3 uppl. 1981, s. 85 samt
Håkan Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 12 uppl. 1984 s. 83) att huvudregeln
för alla typer av beslul torde vara att beslutsmyndigheten inte får ändra
beslutet sedan del har överklagats lill högre instans. De skäl som kan anföras
för att det skall finnas mindre möjligheter för myndigheterna alt ompröva sina
beslut efter överklagande än annars är alt kostnads- och ordningssynpunkter
talar mot alt en sak samtidigt prövas i olika instanser. Onödiga dröjsmål kan
uppstå genom att beslutsmyndighetens omprövning försenar överinstansens
avgörande. Motstridiga avgöranden kan också bli följden. Vidare kan det ligga
en risk i atl beslulsmyndigheten fattar sina beslut på ett mindre omsorgsfullt
sätt, om den räknar med atl kunna rätta till eventuella oriktigheter i besluten
i samband med att dessa överklagas.

Regeln
att beslulsmyndigheten inte fär ändra sitt beslut sedan det har överklagats
upprätthålls dock inte undantagslöst. 1 praxis förekommer del all myndigheten
ändrar beslutet lill klagandens förmån, om del är uppenbart att beslutet från
början var orikligt eller att nya omständigheter motiverar en annan utgång.
Detta anses tillåtet utan något uttryckligt förfaltningsstöd och förekommer bl.
a. vid sådana tillfallen då klaganden råkar ge in sitt överklagande till beslulsmyndigheten.
Också när myndigheten får överklagandet på remiss från besvärsinslansen händer
del någon gång att den begagnar tillfallet att ändra sitt överklagade beslut.

Principen
all myndigheter inte får ändra sina överklagade beslul har också genombrutits i
lagstiftningen, bl. a. pä skalleområdet. Enligt 69 § 3 mom. taxeringslagen
(1956:623) skall taxeringsnämnden ompröva sitt beslut om taxering när den
enskilde begär det eller när det annars finns skäl till det. Omprövning får
dock inte göras efter laxeringsperiodens utgång. Sedan beslutet har överklagats
till högre instans gäller som ytterligare fömtsättning för omprövning hos
nämnden att del finns "särskilda skäl".

Vidare
finns del föreskrifter i 20 kap. lagen (1962:381) om allmän försäk

ring som innebär att den enskilde inte får överklaga försäkringskassans

beslut innan kassan på hans begäran har omprövat beslutet. Ett överkla

gande som görs innan kassan har omprövat sitt beslut skall anses som en

begäran om sådan omprövning. Vid omprövningen får kassan inte ändra

beslutet lill den enskildes nackdel. När kassan har fattat beslul i ompröv

ningsärendel ankommer del på den enskilde att ta ett nytt initiativ, om han

önskar en prövning i högre instans. Kassans första beslut är alltså bara

förenat med en rätt för den enskilde atl begära omprövning hos kassan.

Möjligheten att överklaga knyts i stället till kassans beslul i omprövnings

ärendet. 40

En liknande ordning har
nyligen införts i vissa ärenden hos de erkända Prop. 1985/86: 80 arbetslöshetskassorna
och länsarbetsnämnderna (prop. 1983/84:126, AU 18, rskr 323, SFS 1984:513 och
514).

1
sammanhanget bör också nämnas atl ett överklagande i form av kommunalbesvär
inte hindrar att beslutsmyndigheten omprövar sitt beslut.

Omprövning
bör göras oftare

Som
jag förut har sagt (avsnitt 2.1) behöver tyngdpunkten i förvaltningsförfarandet
förskjutas mot första instans. Ett sätt att åstadkomma detta är att myndigheterna
i ökad utsträckning själva omprövar sina beslul när detta är lämpligt. På så
sätt kan man ofta undvika den tidsutdräkl och fördyring som en prövning i högre
instans medför.

När
det gäller omprövning utan samband med överklagande har jag uppfattningen alt
de principer som nu anses gälla är ändamålsenliga i allt väsentligt. Utredningens
förslag om avsevärt vidgade befogenheter för myndigheterna att rätta beslut
till enskildas nackdel bör alltså inte genomföras. Liksom många
remissinstanser anser jag att förslaget i denna del skulle kunna medföra
nackdelar från rättssäkerhetssynpunkt.

I
dag känner myndigheterna emellertid inte alltid till sina ändringsmöjligheter
och utnyttjar därför inte heller dessa i önskvärd utsträckning. Ett lagfästande
av de principer som har utbildats i praxis skulle mot den bakgrunden kunna fömtsättas
leda tiU atl omprövning görs oftare och från denna synpunkt vara av värde.

Om
jag sedan övergår till möjligheterna för myndigheter att själva ändra sina
beslut i samband med överklagande framstår det rådande rättsläget som mindre
tillfredsställande. Behovet alt ändra etl beslut framträder ofta i samband med
att beslutet överklagas. Klaganden lämnar inte sällan nya uppgifter av
betydelse. När beslutsmyndigheten får se överklagandet händer det också att
den själv upptäcker atl den har förbisett något, gjort en missbedömning eller
handlagt ärendet felaktigt.

Den
hävdvunna principen att myndigheten inte själv ändrar sitt beslut sedan det ]iar
överklagats behöver enligt min mening modifieras. Det behövs för atl
förvaltningsförfarandet skall bh så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt
utan att säkerheten eftersatts. En lösning som ligger nära till hands är att
överklaganden i fortsättningen skall ges in till beslutsmyndigheten och att
denna myndighet - så länge den inte har vidarebefordrat överklagandet till den
högre instansen - får samma befogenhet att ändra beslutet som den har vid
omprövning utan samband med överklagande.

Med
tanke på de mångskiftande förhållandena inom förvaltningen är det emellertid
svårt atl helt överblicka vilka konsekvenser det skulle få om man i
förvaltningslagen försökte föra in en i princip fullständig reglering av de
fall i vilka myndigheterna skall ha befogenhet att ändra redan fattade beslut.
Regleringen skulle bli ganska invecklad och vag. Den skulle då inte vara till
så stor nytta. Vidare är det med en sådan lösning knappast möjligt att under följdlagsliftningsarbetet
klara ut på vilka områden specialregler skulle behövas.

Jag förordar därför en
mindre omfattande reglering. I förvaltningslagen Prop. 1985/86: 80 bör
föreskrivas som ett minimikrav att omprövning skaU ske, om vissa fömtsättningar
är uppfyllda. Frågor om omprövning i andra fall får liksom hittills lösas i
praxis eller genom specialbesiämmelser.

Regleringen
bör främst avse beslutsmyndighelens skyldighet alt ompröva sitt beslut i
samband med att det överklagas. Här finns det utrymme för betydande
förenklingar. Men de nya reglerna bör inte enbart ta sikte på dessa fall. De
bör också infiebära en skyldighet att göra omprövningar i vissa fall oberoende
av överklagande. För en sådan lösning talar bl. a. synpunkten att enskilda inte
skall behöva använda skriftlig form för atl göra enkla tillrättalägganden och
få klart oriktiga beslut ändrade.

Många
av de beslut som överklagas är naturligtvis rikliga och skall stå fast. En
omprövning av dessa beslut innebär i princip bara en onödig omgång. En
huvudfråga blir därför: Hur bör lagen utformas för alt myndigheterna själva
skall ändra så många oriktiga beslut som möjligt och samtidigt slippa ompröva
de riktiga besluten?

Viktigt
är också alt omprövningsskyldigheten utformas så all överklagade ärenden inte
blir liggande i väntan på omprövning. Att ärenden blir liggande måste undvikas
av hänsyn lill intresset av rättssäkerhet och effektivitet. En annan beaktansvärd
synpunkt är att det kan uppstå olen-heler i form av motstridiga avgöranden m.m.,
om två instanser prövar saken samtidigt.

Åtskilliga
skäl talar mot atl man i förvaltningslagen reglerar förutsättningarna för
omprövning till enskilda parters nackdel. De principer som i delta hänseende
har utbildats i praxis avser till en del mycket speciella fall och lämpar sig
knappast för en generell reglering i förvaltningslagen. Vidare måsle man tänka
på risken för all en sådan reglering leder till missförstånd, så att folk av
rädsla för omprövningar till deras nackdel drar sig för alt överklaga felaktiga
beslut.

Slutligen
bör reglerna vara enkla och klara så att omotiverade skillnader inte uppstår i
tillämpningen.

Med
ledning av dessa synpunkter förordar jag att det i förvaltningslagen föreskrivs
atl en myndighet skall vara skyldig alt ompröva sitt beslut, om beslutet
framstår som uppenbart' oriktigt och omprövningen kan göras snabbi och enkelt
och ulan nackdel för någon enskild part. Skyldigheten skall gälla även om
beslutet överklagas.

Skyldigheten
skall dock inte gälla, om klaganden begär inhibition, dvs. atl verkställigheten
av beslutet skall stoppas med omedelbar verkan. I sådana fall är det ibland så
att ärendets överprövning inte lämpligen bör fördröjas genom att
beslutsmyndigheten ger sig in på en omprövning. Har handlingarna i ärendet
redan överlämnats till besvärsinstansen, skall beslulsmyndigheten inte heller
vara skyldig att göra någon omprövning. Detsamma gäller, om det i något annat
fall finns särskilda skäl mol att myndigheten omprövar beslutet.

Jag
vill understryka att den skyldighet för myndigheterna att ompröva

sina beslut som jag sålunda förordar inte får uppfattas så atl myndigheterna

skulle vara förhindrade atl ompröva sina beslut i andra fall. Möjligheterna

till omprövning i dessa fall förblir till stor del oreglerade, och det är
viktigt 42

atl myndigheterna tar till
vara alla de möjligheter som de har all snabbi och Prop. 1985/86: 80 enkelt
ändra sina beslut, om dessa visar sig vara oriktiga. Jag fömtsätter alt frågan
kommer atl las upp i den utbildning som bör bedrivas med anledning av den
lagstiftning som jag här föreslår och att delta kommer alt bidra till en
utveckling i praxis.

Mitt
förslag medger en smidig anpassning till de skiftande förhållanden som råder.
Man undviker all myndigheterna måsle ompröva rikliga beslut. Varje myndighei
får tillfälle atl göra omprövningar i just den utsträckning som behövs för att
förfarandet på dess område skall bli så enkelt, snabbt och ekonomiskt som
möjligt utan att säkerheten eftersatts.

På
vissa områden kan del finnas behov av specialregler om omprövning av beslut.
Som har framgått finns det f n. sådana regler för bl. a. försäkringskassorna
och skaltemyndigheterna.

Några
särskilda frågor

Milt
förslag om omprövning vid överklagande fömtsätter som jag redan har antytt att
man ändrar reglerna cm hur beslut överklagas . Klaganden skall i fortsättningen
vända sig till den instans som har fattat beslutet och inte som nu direkt tiU
den högre instansen.

Denna
omläggning medför också andra fördelar. Överinstansen slipper arbetet med att
rekvirera handlingar från beslulsmyndigheten. Det blir lättare atl
"spåra" otydliga klagomål och avgöra vilka ärenden de hör till. Handlingama
kommer snabbare lill överinstansen. Beslutsmyndigheten kan också lättare och
snabbare avgöra om beslutet har vunnit laga kraft och kan verkställas eller inte.

Atl
beslutsmyndigheten måste ta emot och registrera klagandens skrivelse innebär
knappast någon ökad arbetsbelastning, eftersom det redan i dag brukar förekomma
någon form av registrering när överinstansen rekvirerar handlingama från beslulsmyndigheten.

Omläggningen
leder alltså enligt min bedömning till att förfarandet blir snabbare och
billigare. En del mindre kostnader av engångsnatur kommer alt uppstå. Vissa
blanketter med upplysningar om hur man överklagar måsle l.ex. ändras. Om
övergångstiden görs tillräckligt lång, bör kostnaderna rymmas inom ramen för
tillgängliga medel.

Tilläggas
bör att den nya ordningen redan gäller hos bl. a. försäkringskassorna och de
allmänna domstolarna men däremot inte hos förvaltningsdomstolarna. Det är
enligt min mening inte bra all man på olika områden har olika regler om till
vilken instans klaganden skall vända sig. Olikheterna kan verka förvillande
och ge upphov till förseningar och krångel i handläggningen.

Regeln
att klaganden skall vända sig till beslutsinstansen bör därför, samtidigt som
den införs i förvaltningslagen, införas också i förvaltningsprocesslagen.
Därmed kommer den nya ordningen för överklagande att gälla också hos
förvaltningsdomstolarna.

Goda
skäl talar för atl motsvarande ändring bör göras i reglerna om

kommunalbesvär. Jag lägger dock inte fram någol förslag om delta nu.

Frågan bör övervägas ytterligare under följdlagsliftningsarbetet. 3

En
förutsättning för att ett överklagande skall tas upp lill prövning är att Prop.
1985/86:80 det kommer in i rätt tid. Tiden är i regel tre veckor frän del all
klaganden fick del av beslutet. Om överklagandet kommer in för sent, skall det
avvisas utan prövning i sak.

En
särskild fråga i delta sammanhang är vad som skall gälla, om klaganden tar fel
och vänder sig tUl den högre instansen i stället för beslutsinstansen. I
sådana fall bör den högre instansen givetvis hjälpa klaganden atl komma rätt
genom all sända över hans skrivelse till beslutsinstansen. Del kan då inträffa
att skrivelsen har kommit in i rätt lid till överinstansen men att den anländer
för sent lill beslutsinstansen.

Utredningens
förslag att överklagandet skall avvisas i situationer av detta slag är enligt
min mening för strängt mol de klagande. Liksom de flesta remissinstanserna
anser jag att regeln i stället bör vara den motsatta, dvs. att överklagandet
skall tas upp lill prövning.

Denna
lösning bör väljas för att enskilda på grund av rena missförstånd inte skall
förlora möjligheten att göra sin rätt gällande. Den ligger också i linje med
den ståndpunkt som statsmakterna tidigare har intagit, bl. a. på rättegångsbalkens
område och inom den allmänna försäkringen. Man behöver knappast befara atl den
liberalare regeln kan leda till att folk tar för vana alt alllid sända
överklaganden till överinstanserna.

Den
nya ordningen atl klaganden skall vända sig till beslutsinstansen aktualiserar
också frågan vilken instans som skaU pröva om överklagandet har kommit in i rän
lid, dvs. kontrollera delgivningskvilton m. m. och, om tiden är överskriden,
avvisa överklagandet. F.n. är detta en uppgift för den högre instansen på
förvaltningsområdet. Hos de allmänna domstolarna är det i stället
underinstansen som gör denna prövning.

Den
prövning som det här gäller kan i regel göras enklast och säkrast av den
instans som först tar emot klagandens skrivelse. Den bör klaras av på ett så
tidigt stadium av handläggningen som möjligt. Om prövningen görs senare och
leder till avvisning, blir ju de åtgärder onyttiga som redan har vidtagits i
ärendet. Prövningen är också i de allra flesta fall så enkel och okomplicerad
att del knappast uppslår några svårigheter eller merkostnader, om uppgiften
läggs över pä beslutsinstansen.

Jag
förordar att så sker. Den förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol som
har fallat del överklagade beslutet bör alltså få lill uppgift atl avgöra om
överklagandet har kommit in i rätt tid.

Frågan
om motsvarande ändring skall göras i reglerna om kommunalbesvär får tas upp
senare.

För
atl ett överklagande skall tas upp till prövning är det inte tillräckligt att
klagandens skrivelse har kommit in i rätt tid. Vissa andra fömtsättningar
måste också vara uppfyllda: beslutet skall vara sådanl atl det över huvud taget
får överklagas, endast den får överklaga som har ett visst intresse i saken
osv. Dessa förutsättningar kan vara svåra atl bedöma och kräver då särskilda
överväganden som i allmänhet görs bäst i samband med prövningen i högre
instans. De bör därför liksom hittills prövas av den instansen.

Jag
är medveten om att det har hävdats atl den ordning som jag här

förordar skulle innebära ett brott mot den logiska lurordning enligt vilken 44

de
olika förutsättningarna för prövningen i sak bör bedömas. Bärkraften av denna
principiella invändning kan dock diskuteras och den bör i vart fall stå
tillbaka för de praktiska fördelarna. Samma ordning gäller f.ö. hos de allmänna
domstolarna och har där inte vållat några olägenheter.

Jag
övergår nu lill frågan vad som skall hända med överklagandet när beslulsmyndigheten
själv rättar sill överklagade beslul.

Om
beslutet rättas som klaganden begär, bör överklagandet förfalla. Om beslutet
rättas pä något annat sätt (rättelsen innebär l.ex. att klaganden bara delvis
får bifall lill sin begäran), bör myndigheten i stället överlämna ärendet till
överinstansen för prövning. Överprövningen bör i ett sådanl fall, som lagrådet
har föreslagit, omfatta omprövningsbeslulei. För en sådan ordning talar att den
enskilde bör slippa del krångel som annars uppslår genom all han måste
överklaga ärendet tvä gånger för att få sin sak prövad i högre instans. I vissa
fall kan del nya beslutet länkas helt ha ersatt del äldre, vilket innebär atl
det äldre har spelat ul sin roll. 1 andra situationer kan givetvis
förhållandena vara sädana att båda besluten skall anses omfattade av
överklagandet.

Innan
beslulsmyndigheten överlämnar ärendet till den högre instansen skall den som
sagt pröva om överklagandet har kommit i rätt lid. Denna prövning blir
överflödig, om beslulsmyndigheten ändrar sitt beslut så atl överklagandet
förfaller. Normalt bör myndigheten därför ta upp frågan om omprövning innan den
prövar om överklagandet har kommit in i rätt tid.

I
vissa fall är det önskvärt att myndigheten bifogar ett eget yttrande när den
överlämnar ärendet lill den högre instansen. Framför alll är detta önskvärt i
sådana fall då myndigheten kan förutse att den annars kommer atl få tillbaka
ärendet på remiss. Man bör givetvis undvika all handlingar skickas fram och
tillbaka mellan instanserna fler gånger än nödvändigt.

Någon
skyldighet för beslulsmyndigheten att bifoga yttrande bör dock inte
föreskrivas. En sådan föreskrift blir lätt för stel. Den föreskrift som
utredningen föreslår - atl beslulsmyndigheten alltid skall vara skyldig alt avge
ett eget yttrande när den överlämnar handlingarna lill överinstansen - kan i
praktiken leda till att myndigheten omprövar också riktiga beslut och alltså
medföra en onödig omgång.

En
smidigare lösning är atl lagstiftaren lämnar åt myndigheten att själv avgöra i
vilka fall del är praktiskt all den bifogar ett eget yttrande. Den allmänna
regel om snabb och enkel handläggning, som jag tidigare har föreslagit (avsnitt
2.3), bör vara utgångspunkten också här.

Prop.
1985/86:80

2.6
Reglering av frågan om vilka beslut som får överklagas

Mitt förslag: I
förvaltningslagen tas inte in några allmänna regler om vilka beslut som får
överklagas. Liksom hittills får denna fråga regleras i specialförfatlningarna
eller lösas i rättstillämpningen med utgångspunkt i de principer som har
utbildats i praxis. Förvaltningslagen skall dock kompletteras med en ny regel
om i hur många instanser man får överklaga beslul om avvisning av för sent
gjorda överklaganden.

45

Förvaltningsrättsutredningens
förslag: Förvaltningslagen byggs ul med Prop. 1985/86:80 regler om vilka
beslut som fär överklagas. Normalt skall bara sädana beslul kunna överklagas
som innebär myndighetsutövning.

Remissinstanserna:
De flesta remissinstanserna delar uppfattningen att frågan om vilka beslul som
får överklagas bör regleras i förvaltningslagen och stöder förslagel alt
möjligheten alt överklaga skall knytas lill begreppet myndighetsutövning.

Ett
10-taI remissinstanser är negativa eller tveksamma till förslaget. Somliga av dem
menar alt den begränsning av möjligheterna all överklaga s.k. partsbesked och Ijänstetillsäliningsförslag
som kommitténs förslag innebär är till nackdel från rättsskyddssynpunkt. Andra
invänder att begreppet myndighetsutövning inte är tillräckligt entydigt för
att kunna användas vid gränsdragningen. Från den juridiska forskningens sida
pekas särskilt på svårigheten alt dra en klar gräns mellan beslul som innebär
myndighetsutövning och sådana partsbesked i civilrättsliga och liknande mellanhavanden
som faller utanför detta begrepp. Några kritiserar förslaget för atl vara
otillräckligt underbyggt och anser all det behöver kompletteras med en
karlläggning av partsbeskedens olika karaktär och faktiska effekt och med en
utredning om behovet av specialregler i ämnet.

Skälen
för mitt förslag: Möjligheten att överklaga myndighetsbeslut till högre instans
är en viktig rätlssäkerhetsgaranti och har djupa rötter i vår förvaltning.

Bortsett
från två speciella fall saknar förvaltningslagen f n. regler om vilka beslut
som får överklagas. Överklagbarheten regleras till en del i specialförfattningar
och myndighetsinstruktioner. Dessa föreskrifter kompletteras och modifieras av
vissa allmänna regler som har utbildats i praxis.

Gällande
bestämmelser

Som
en allmän regel gäller att statliga myndigheters beslul får överklagas lill
närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen, om något annat inte
är föreskrivet. Denna regel kommer lill uttryck i 18 § allmänna verksstadgan
(1965:600) och många andra bestämmelser. Den upprätthålls f.ö. ulan
författningsstöd.

Rätten
alt överklaga kommunala myndigheters beslut är ibland reglerad i specialförfattningar
och skiljer sig dä i princip inte från vad som gäller på den statliga sidan.
När rätten all överklaga kommunala beslut inte är reglerad i
specialförfattningar, tillämpas reglerna om kommunalbesvär i kommunallagsliftningen.
Dessa regler innebär bl.a. att kammarrätten är andra instans och
regeringsrätten slutinstans.

I
sådana fall då förvaltningsuppgifter har anförtrotts ål organ utanför den statliga
och kommunala organisationen krävs uttryckligt förfaltningsstöd för alt beslut
av dessa organ skall kunna överklagas. Detta gäller även beslut av allmänna
försäkringskassor. Kassorna räknas visserligen som myndigheter. Men de anses i
detta sammanhang inte ingå i den statliga eller kommunala organisationen.

46

De
föreskrifter om överklagbarhet som finns i olika specialförfattningar Prop.
1985/86: 80 och myndighetsinslruktioner är oenhetliga. Ibland säger de helt
allmänt att beslut enligt en viss författning eller beslut av en viss myndighet
får överklagas. Ibland innehåller de ett allmänt förbud mot alt beslut enligt
författningen överklagas. Ibland uppräknas vissa typer av beslut som får överklagas
med tillägget all andra beslul enligt författningen inte får överklagas.
Ibland föreskrivs tvärtom att en del frågor inte får överklagas, medan
överklagande uttryckligen tillåts i övrigt.

Del
förekommer också att vissa beslut anges vara överklagbara men alt ingenting
sägs om andra beslut enligt författningen. Avsikten kan dä vara att de andra
besluten inte får överklagas. Men detta är inte alltid meningen. När del gäller
beslul av kommunala myndigheter är avsikten i stället oftast att de andra
besluten får överklagas genom kommunalbesvär.

Ytterligare
en variant som förekommer i specialförfattningarna är atl överklagande av vissa
beslut förbjuds utan atl det anges vad som skall gälla för andra beslut enligt
författningen.

När
det gäller beslul, som fattas under beredningen av etl ärende, finns det i dag
en mycket ofullständig reglering i förvaltningslagen. 1 5 § föreskrivs att beslul
i jävsfrågor får överklagas endast i samband med det beslut varigenom
myndigheten avgör ärendet. Enligt 6 § får däremot beslut atl avvisa etl ombud
eller biträde överklagas särskilt.

Bestämmelser
som inskränker möjligheten att överklaga har med tiden blivit allt vanligare.
Motiven till dessa inskränkningar varierar. En del förbud mot överklagande kan
enklast förklaras med att besluten inte har sådana verkningar all de behöver
kunna överklagas.

I
andra fall kan syftet vara atl koncentrera klagomöjlighelen lill ett enda
stadium i förfarandet för all man pä sä sätt skall undvika atl handläggningen
fördröjs. Någon gång kan motivet också vara alt del inte finns någon högre
instans som har minst lika goda möjligheter som beslutsmyndigheten att göra den
särskilda bedömning som beslutet fömtsätter.

Här
bör också nämnas att del finns ett stort antal olika bestämmelser som skär av insiansordningen
så att vissa frågor inte prövas i fler än tvä instanser. Rätten att överklaga
ärenden lill regeringen är på detta sätt i själva verket starkt beskuren. En
strävan under senare tid har ju också varit alt i all den utsträckning som är
möjlig och lämplig avlasta regeringen uppgiften alt pröva överklaganden (jfr prop.
1983/84:120 och KU 1983/84:23).

En
förteckning med ett 100-tal exempel pä bestämmelser som förbjuder överklagande
eller skär av instansordningen finns i prop. 1983/84:120 s. 35-55.

Sammanfattningsvis
kan sägas alt författningsregleringen i frågan om vilka beslut som får
överklagas är splittrad och ofullständig. Mol denna bakgrund har praxis en
viktig utfyllande roll.

Överklagbarheten
i praxis

En
av de regler, som har utbildats i praxis och som fyller ut författningsreg

leringen i ämnet, har jag redan nämnt, nämligen själva huvudregeln alt det 47

normalt går atl överklaga
myndigheters beslut lill närmast högre myndig- Prop. 1985/86: 80 het och i
sista hand till regeringen. Praxis innebär emellertid också flera viktiga
inskränkningar i överklagbarheten.

Bl.
a. måste en åtgärd frän en myndighets sida ha karaktären av ett skriftligt
uttalande för att kunna överklagas. Åtgärder inom ramen för s. k. faktiskt
handlande kan alltså inte angripas pä detta sätt. Detsamma gäller ren
passivitet och muntiiga uttalanden av olika slag.

För
överklagbarhet förutsätts vidare atl beslutet har någon inte alltför obetydlig
verkan för parter eller andra.

Ett
uttryck för detta är atl man inte kan överklaga oförbindande uttalanden från
myndigheters sida, l.ex. ett råd eller en upplysning eller en anmodan för en
person atl göra någol i en situation där myndigheten inte förfogar över någol
tvångsmedel atl driva igenom sin vilja. I praxis krävs dock inte alltid att
beslutet har självständiga eller direkta rättsverkningar för all det skall
kunna överklagas. Ett föreläggande, som myndigheten kan förena med t. ex. vite
men som den tills vidare avstår från alt sanktionera, anses sålunda möjligt all
överklaga.

Frågan
om beslut av typen partsbesked är överklagbara har varit föremål för delade
meningar (jfr prop. 1909:11 s. 27, SOU 1964:27 s. 494 och 507 f, Ragnemalm, Förvaltningsbesluls
överklagbarhet, 1970, s. 411 ff, prop. 1972:5 s. 384,635 och 652,
Förvaltningsrättslig tidskrift 1977 s. 307 ff och 1979 s. 64 f). Med
partsbesked menar jag ståndpunkter som myndigheter intar när de företräder del
allmänna som part i civih-ättsliga och liknande förhållanden, t. ex. beslul
att häva ett köp, att säga upp ett hyresavtal, all kräva betalning för en
fordran som inte kan utsökas utan föregående dom, all avslå en begäran om
betalningsanstånd, att avböja ett ackordserbjudande och alt vägra betala
skadestånd.

Beslut
av detta slag är enligt praxis möjliga alt överklaga oavsett om frågan kan
prövas även av allmän domstol. Detta framgår av den kartläggning som en arbetsgmpp
i regeringskanshet har presenterat i promemorian (Ds Ju 1982:14) Färte
besvärsärenden hos regeringen.

Kartläggningen
omfattar de överklaganden som regeringen prövade år 1981. Den belyser vilka
partsbesked som i praktiken blir föremål för överklagande genom
förvaltningsbesvär. Samtidigt illustrerar den hur många ärenden del gäller, hur
insiansordningen i ärendena ser ut och med vilket förfaltningsstöd överklagande
sker. För en närmare redogörelse får jag hänvisa till arbetsgmppens promemoria (s.
39-42).

Här
bör framhållas att en princip vid kompetensfördelningen mellan

förvaltningsdomstolarna och regeringen har varit att man velat undvika atl

samma fråga prövas av allmän domstol och förvaltningsdomstol. Ett ut

tryck för detta är alt regeringen prövar sådana överklaganden som avser

partsbesked. Principen är dock inte alltid konsekvent genomförd i lagstift

ningen. Beslut av försvarets civilförvaltning att återkräva familjebidrag får

l.ex. överklagas hos kammarrätten enligt 42 § familjebidragslagen

(1978:590; 42 § ändrad senast 1983:329) trots alt frågan kan prövas även av

allmän domstol. Ett annat avsteg från principen är all beslut av allmänna

försäkringskassor atl återkräva sjukpenning m. m. får överklagas hos för

säkringsrätten enligt 20 kap. II
§ lagen (1962:381) om allmän
försäkring '

(20 kap. 11 § ändrad senast 1982:120).

Framställningar, förslag
och yttranden som en myndighei avger lill en Prop. 1985/86: 80 annan
myndighet, vilken har den egentiiga beslutanderätten, kan i allmänhet inte
överklagas. Den som saken angår får i stället överklaga den andra myndighetens
beslut, om del går honom emot.

Undantag
görs dock för sådana franiställningar och andra uttalanden som är bindande för
den andra myndigheten vid dess prövning av saken. Möjligheten att överklaga
står då i princip öppen.

Undanlag
görs också för förslag till tjänstetillsättningar (jfr 18 § tredje ;

stycket
allmänna verksstadgan). Sådana förslag anses normall överklag- \

bara
oavsett om de är bindande eller inte för den myndighet som tillsätter tjänsten.

Beslut
som rör myndigheters rent interna förhållanden kan i regel inte överklagas. De
berörda tjänstemännen har i regel lydnadsplikt, och möjligheten att överklaga
anses därmed utesluten. Sådana beslut som inte omfattas av lydnadsplikten, t.
ex. beslut om tjänstetillsättning, är dock överklagbara i vanlig ordning.

Normalt
kan man inte heller klaga enbart över motiveringen till ett beslut. Endast om
motiveringen enligt särskilda bestämmelser har självständiga rättsverkningar,
är ett sådant överklagande möjligt.

Principbeslut,
som är avsedda att vara vägledande men inte bindande vid kommande beslut i särskilda
fall, går som regel inte att överklaga. Detsamma gäller oförbindande
förhandsbesked.

Beslut
av en högre myndighet att återförvisa ett överklagat ärende till en lägre
myndighet kan inte överklagas annat än då beslutet innebär etl
ställningstagande i sakfrågan. När återförvisningen sker bara för att utredningen
skall kompletteras, får den alltså inte överklagas.

En
speciell gmpp av beslul, nämhgen betyg, anses inte kunna överklagas. Det
förekommer dock atl undantag görs för tjänstgöringsbetyg i vissa fall.

Beslut
under beredningen är i regel inte möjliga atl överklaga annat än i samband med
det slutiiga avgörandet. Som exempel kan nämnas beslut alt avkräva sökanden en
komplettering eller att inhämta yttrande från en annan myndighet. Beslut på verkställighetsstadiei
kan i allmänhet inte heller överklagas.

Vissa
beslul under beredningen eller verkställigheten, som medför påtagliga
självständiga verkningar, anses dock kunna överklagas särskilt. Det gäller bl.
a. tillfälliga förordnanden i saken före del slutliga avgörandet (interimistiska
beslut) och beslut om tvångsmedel, l.ex. vite och polishandräckning.

Från
praxis kan vidare nämnas atl etl bordläggningsbeslut i ett bygglovsärende har
ansetts överklagbart i en speciell situation då bordläggningen hade rättslig
betydelse genom att den i sig kunde bli avgörande för den slutliga utgången i
ärendet (RÅ 1977 ref 95).

Bör
överklagbarheten regleras i förvaltningslagen?

Frågan
vilka beslut som får överklagas är alltså oreglerad i viktiga avseen

den. Bristen på skrivna regler gör att del inte sällan är oklart och svårt alt 49

4
Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 80

fastställa
om ett beslut går att överklaga eller inte. Delta är naturligtvis en Prop.
1985/86: 80 nackdel.

Frågan
om en reglering i förvaltningslagen av när myndigheters beslul kan överklagas
har därför aktualiserats flera gånger. Del förslag som låg lill grund för
propositionen 1971:30 om bl. a. förvaltningslagen innehöll sålunda bestämmelser
i ämnet (SOU 1968:27). Också den gången var remissinstanserna till övervägande
del positiva lill tanken att förvaltningslagen skulle innehålla grundläggande
föreskrifter om när myndigheters beslut kan överklagas. Föredragande statsrådet
lade emellertid inte fram något förslag i saken. Han anförde flera skäl mol en
sådan reglering (prop. s. 396-398). Ett var att man ändå i specialförfatlningarna
i stor utsträckning måste reglera frågan om besluts överklagbarhet och att del
kunde bli svårt att avgöra hur de allmänna bestämmelserna i förvaltningslagen
förhöll sig till specialförfattningarnas regler. Ett annat skäl var atl
begreppet myndighetsutövning - som ju används i förvaltningslagen för atl ange
räckvidden av vissa paragrafer - inte ansågs lämpligt som skiljelinje för alt
ange i vilken utsträckning myndigheters beslut skulle kunna överklagas eller
inte. Å andra sidan var det inte heller bra alt införa generella regler som
gällde på förvaltningslagens hela tillämpningsområde, eftersom de skulle bli
ganska invecklade och få ett begränsat praktiskt värde. Att vid gränsdragningen
använda något annat begrepp än myndighetsutövning var också olämpligt.
Riksdagen lämnade vad föredraganden anfört utan erinran (KU 1971:36 s. 18).

Det
är värdefullt alt förvaltningsrältsutredningen har gjort en genomgång av
gällande rätt i fråga om när myndigheters beslut kan överklagas. Kommittén har
förordat en precisering och en åtstramning av del rådande rättsläget. Förslagel
har i stort sett godtagils av remissinstanserna, men det saknas inte kritiska
yttranden.

Också
jag anser att det är bra om rättsläget kan preciseras genom bestämmelser som
lagfäster nuvarande praxis i fråga om vilka beslut som får överklagas. Jag
delar också uppfattningen att det finns skäl för en viss åtstramning när det
gäller möjligheterna alt överklaga myndigheters beslul, främst när del gäller
parisbesked och ijänstetillsäliningsförslag. En sådan åtstramning skulle ligga
i linje med de rikthnjer som riksdagen har lagt fast beträffande regeringens
befallning med besvärsärenden och som anges i prop. 1983/84:120 och KU
1983/84:23. Frågan är då vilken metod som är lämpligast.

Det
är naturligtvis en fördel om man kan ha bestämmelser i förvaltnings

lagen som läcker den största delen av förvaltningsområdet och som gör atl

man kan avvara bestämmelser om överklagbarhet i specialförfatlningarna.

Del material som förvaltningsrättsutredningen bygger sitt förslag på är

enligt min mening emellertid inte så omfattande att det på grundval av del

går att säkert säga i vilken utsträckning regler i specialförfattningarna

skulle behövas som ersättning för eller komplettering av allmänna bestäm

melser i förvaltningslagen. Med stor sannolikhet skulle man alltjämt i

specialförfatlningarna få ha kvar en ganska omfattande reglering av när

beslut får överklagas, samtidigt som det måste finnas regler om vilken

instans som skall pröva överklaganden. Med bestämmelser om överklä- 50

gande både i förvaltningslagen
och i specialförfatlningarna uppslår just den Prop. 1985/86: 80 svårighet
all avgöra hur reglerna förhäller sig lill varandra som åberopades vid
förvaltninglagens tillkomst som ett skäl mot att ha regler om besluts överklagbarhet
i lagen.

Jag
anser vidare alt det i viss mån är oklart om de bestämmelser i förvaltningslagen
som kommittén föreslår kommer atl innebära en ändring av del rättsläge som
anses gälla i dag och som enligt min mening i huvudsak är tillfredsställande.
Även om jag principiellt är för en viss åtstramning har jag uppfattningen att
man inte kan göra en sådan genom allmänna bestämmelser i förvaltningslagen utan
att ha en god överblick över vilka konsekvenserna blir. En sådan överblick
förutsätter all man mer i detalj går igenom olika ärendegrupper än vad
kommittén har gjort. Del är emellertid knappast möjligt atl skaffa sig en
sådan överblick i delta lagstiftningsärende eller i arbetet med följdlagstiflning
till de förslag som jag lägger fram nu.

När
det gäller ärenden, som kan överklagas till regeringen, kan del vidare sägas
att om man nu genomförde utredningsförslaget, detta skulle stå i viss konflikt
med de riktlinjer som riksdagen har beslutat om på grundval av prop.
1983/84:120 och som bl. a. går ut på alt del sakområdesvis skall göras en
systematisk översyn av regeringens besvärsärenden.

Frågan
om att strama åt möjligheterna lill överklagande bör därför i stället behandlas
i annan ordning. I många fall kommer frågan alt aktualiseras i den
systematiska översyn som jag nyss nämnde. I andra fall bör frågan las upp i det
löpande lagstiftningsarbetet.

Också
de nu anförda synpunkterna talar för atl man bör inrikta sig pä att ta in
regler om besluts överklagbarhet i specialförfattningarna.

Sammanfattningsvis
anser jag att man inte på gmndval av del utredningsmaterial som föreligger kan
klart bedöma vilka verkningar förvallningsrältsutredningens förslag skulle få
om det genomförs och atl man därför nu bör inrikta sig på atl reglera frågan om
besluts överklagbarhet i specialförfattningarna. Eftersom jag, liksom
utredningen och de flesta remissinstanserna, anser atl del finns skäl för en
viss åtstramning när del gäller möjligheterna alt överklaga myndigheternas beslul
och då främst parisbesked och ijänstetillsäliningsförslag, vill jag närmare
utveckla min uppfattning om hur man bör se på dessa tvä ärendetyper vid de
fortsatta övervägandena i ämnet.

Ett
parisbesked i form av ett beslut av en myndighet i en fråga där det slutliga
avgörandet tillkommer allmän domstol (l.ex. ett beslul att kräva betalning för
en fordran som inte kan utsökas ulan föregående dom) innebär inget egentligt
avgörande ulan bara all ena parlen i frågan uttalar sin uppfattning om hur den
skall avgöras. Motpartens rätt skyddas genom det civilrättsliga regelsystemet
och möjligheten till domstolsprövning.

Man
kan alltså knappast hävda att rättssäkerheten kräver att partsbesked av detta
slag i allmänhet får överklagas.

Det
finns emellertid också en typ av partsbesked som innebär all myn

digheten ensidigt avgör en fråga. Exempel: En myndighet som har en

fordran i etl affärsförhållande avslår motpartens begäran om betalningsan

stånd. 51

Normall
bör inte heller denna typ av parisbesked kunna överklagas. En Prop.
1985/86:80 sådan lösning ligger i linje med vad som i allmänhet gäller i civilrätlsliga
förhållanden i samhället.

Det
förtjänar att framhållas atl flera av de förbud mot överklagande som finns i
olika specialförfattningar gäller just partsbesked. Ett sådant förbud finns i 8
§ kungörelsen (1972:416) om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall.
Ett annat finns i 24 § upphandlingsförordningen (1973:600). Vidare gäller
enligt 42 § familjebidragslagen (1978:520) att man inte fär överklaga en vägran
av försvarets civilförvaltning alt efterskänka ett återkrav enligt 39 § i
lagen (senaste lydelse av paragraferna 1983:329). Det är också förbjudet att
överklaga de beslul om arbets- och anställningsvillkor som myndigheter fattar
när de företräder det allmänna som arbetsgivare, om lalan i saken skall
handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetslvister. Detta följer
av lagen (1965:276) om inskränkning i rätten alt föra talan mot offentiig
arbetsgivares beslut.

Del
bör framhållas atl etl förbud mol överklagande av partsbesked inte begränsar
överordnade myndigheters möjligheter att ingripa i sina underordnade
myndigheters handläggning av civilrätlsliga och liknande angelägenheter.
Uppgiften att företräda del allmänna i sådana fall innebär i regel inte
myndighetsutövning, och då gäller inte heller den begränsning i överordnade
myndigheters möjligheter atl ingripa som annars följer av 11 kap. 7 §
regeringsformen. Oavsett om ett partsbesked kan överklagas eller inte, kan
alltså den överordnade myndigheten - beroende på sina allmänna befogenheter i
vissa fall — ha rätt all inskrida och ändra beslutet på ungefär samma sätt som l.ex.
en företagsledning kan gripa in i bevakningen på lägre nivå av företagets
rättsliga angelägenheter.

Jag
anser alltså att man bör överväga att införa förbud mol all överklaga partsbesked
när man i olika sammanhang ser över specialförfattningar.

Beträffande
frågan om tjänsletillsättningsförslag skall kunna överklagas vill jag först
erinra om att det är en allmän princip atl förslag och yttranden, som en myndighei
avger lill en annan myndighei, inte får överklagas annat än om förslagel eller
yttrandet är bindande för den andra myndigheten när den avgör ärendet.

Som
har framgått upprätthälls redan denna regel i praxis utom i ijänste-tillsällningsärenden.
I dessa ärenden anses förslagel kunna överklagas oavsett om det är bindande
eller inte för den myndighei som tillsätter tjänsten. Frågan är om det finns
fog för ett sådanl undantag frän den huvudregel som gäller.

Jag
kan för min del inte finna någol bärande skäl till del. I de fall då en myndighei
skall tillsätta en tjänsl efter förslag från en annan myndighei måste del i
princip vara tillräckligt att den som är missnöjd med förslaget kan framföra
sina synpunkter på detta genom alt vända sig direkt till den beslutande
myndigheten. I de fall då tillsättningsbeslutel kan överklagas finns
ytterligare en möjlighet atl göra sina intressen gällande. Endast om tillsättningsmyndigheten
är bunden av förslaget - t. ex. så att den måste välja någon av de kandidater
som har lagils upp i förslaget - bör det vara tillåtet alt överklaga delta.

Samma
principiella ståndpunkt har personalbesvärsutredningen intagit i 52

sitt
nyligen avlämnade betänkande (Ds C 1985:20) Överprövning av beslut Prop.
1985/86: 80 i personalfrågor - Förenkling av överprövningssyslemet inom del
statligt reglerade området. Frågan om överklagande av ijänstetillsäliningsförslag
bör övervägas vidare i det sammanhanget.

Slutligen
vill jag här ta upp en fråga som också gäller överklagande av myndigheters
beslut och som aktualiseras av mitt förslag att den myndighet som har meddelat
ett överklagat beslut skall pröva om etl överklagande har gjorts i rätt tid
(avsnitt 2.5). Detta förslag innebär all ett ökat antal instanser kan pröva om
överklagande har skell i rätt tid .

Möjliga
att överklaga är nämligen inte bara sådana beslut som innebär att myndigheten
prövar ett ärende i sak. Också beslul att avskriva eller avvisa ett ärende utan
sakprövning kan överklagas.

I
praktiken överklagas ganska ofta sådana beslut som innebär att ett överklagande
inte tas upp till prövning därför att del har kommit in för sent. Vad överprövningen
i dessa fall gäller är alltså den formella frågan om överklagandet har kommit
in i rätt tid eller inte.

Instansordningen
i avvisningsfrågan skiljer sig i princip inte från den som gäller i huvudsaken.
Regeringen är alltså normalt högsta instans utom i sådana fall då
överprövningen ankommer på förvaltningsdomstolarna. Till bilden hör dock att avvisningsfrågan
ibland anses kunna överklagas även när instansordningen är avskuren i
huvudsaken. Exempel: Polismyndighetens beslul att avslå en ansökan om
tillstånd all ha skjulvapen får överklagas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens
beslut i den överklagade frågan får inte överklagas. Om detta finns
föreskrifter i 42 § vapenlagen (1973:1176; 42 § ändrad senast 1981:1360). Den
som har överklagat för sent hos länsstyrelsen och som därför får sitt
överklagande avvisat utan sakprövning har enligt praxis rätt att överklaga avvisningsfrågan
till regeringen trots atl instansordningen är avskuren i huvudsaken.

Regeringen
prövar varje år ett betydande anlal överklaganden i formella frågor av detta
slag. 1 de allra flesta fall är naturligtvis avvisningsbeslutet rikligt och
överklagandet hos regeringen alltså utsiktslöst.

De
riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätt att överklaga ärenden
till regeringen som riksdagen har antagit innebär att regeringen i möjligaste
mån skall befrias från sådana ärenden som kan prövas i flera instanser under
regeringen och som inte kräver ett ställningstagande från regeringen som
politiskt organ. Undantag från denna princip skall göras bara när särskilda
skäl talar för det.

Den
prövning som del här gäller (kontroll av delgivningskvitton m. m.) kräver
uppenbarligen inte ett ställningstagande från regeringen. Enligt min mening
finns det i detta fall inte heller något annat särskilt skäl att avvika från
den av riksdagen anbefallda riktiinjen att regeringen skall elimineras ur
instanskedjan i ärenden som kan prövas i flera instanser under regeringen.

Också
i andra fall bör det vara tillräckligt att frågan om överklagande har

gjorts i rätt tid prövas i tvä instanser, dvs. av beslulsmyndigheten och en

högre instans. Man bör alltså inte få överklaga ett beslul, om detta innebär

alt myndigheten som andra instans prövar frågan om överklagande har

skett i rätt tid. 53

Några
remissinstanser har invänt att en sådan avskuren instansordning i avvisningsfrågan
kan hindra prejudikatbildningen. Invändningen är knappast befogad. Fömlsätlningama
för att ett överklagande skall anses ha kommit in i rätt tid är så ingående
reglerade i lagen alt del inte finns någol störte utrymme för tolkning eller
tvekan i tillämpningen. Behovet av vägledande avgöranden i högre instans är i
motsvarande mån begränsat och i principfrågor kommer del - som jag strax
återkommer till - alt kunna tillgodoses genom bl. a. regeringsrättens
avgöranden. Vidare bör framhållas att den av mig förordade ordningen berör bara
sådana ärenden som kan prövas i sak i fler instanser än två. De ärenden som
regeringen eller en annan myndighei prövar som andra instans — i själva verket
de allra flesta - berörs alltså inte.

En
reglering av överklagbarheten i fråga om avvisningsbeslut är av del generella
slag som gör atl det är lämpligast att ta in den i förvahningslagen. Jag
föreslår därför all det i lagen införs en bestämmelse i enlighet med vad jag
har anfört.

Pä
grund av den avgränsning som alltjämt bör gälla beträffande förvaltningslagens
tillämpningsområde (se avsnitt 2.2) kommer den regel som jag sålunda förordar
inte att vara tillämplig annat än om den andra instansen är en
förvaltningsmyndighet. Det betyder att regeln inte blir tillämplig i de fall då
en förvaltningsdomstol är andra instans.

I
allmänhet är del i dessa fall en kammarrätt eller en försäkringsrätt som överprövar
avvisningsbeslutet som har fattats av en förvaltningsmyndighet. Fullföljdsrätten
till regeringsrätten resp. försäkringsöverdomslolen är i så fall nästan alltid
beroende av prövningstillstånd (35 och 37 a §§ förvaltningsprocesslagen). I
praktiken blir del därför också i dessa fall en prövning i högsl två instanser.
I frågor av principiell vikt kan dock naturligtvis de högsta domstolarna
liksom nu ge prövningstillstånd, vilket innebär att prejudikatintresset
tillgodoses.

Länsrätterna
prövar som andra instans frågor bl. a. på skatte- och socialtjänstområdena.
För dessa domstolars del bör man överväga, om det bör införas en motsvarande
begränsning av rätten alt överklaga avvisningsbeslut som den jag förordar för
de fall då en förvaltningsmyndighet är andra instans. Skall en sådan
begränsning göras, kan den ske genom etl tillägg till 33 § förvaltningsprocesslagen.
Frågan får övervägas närmare under följdlagstiftningsarbetel.

Prop.
1985/86:80

2.7
Den lagtekniska lösningen

Mitt förslag: Mina förslag
genomförs i form av en ny förvaltningslag. Den nya lagen bygger till stor del
på den nuvarande men utformas på ett mer lättillgängligt sätt.

En mer enhetlig paragrafföljd
införs. Nya mdlanmbriker hjälper läsaren att hitta i lagen.

Språket förenklas också.
Bl. a. byts ordet "besvär" ut mot "överklagande". Termen
"myndighetsutövning" införs i stället för den definition av detta
begrepp som nu finns i lagen.

54

Förvaltningsrättsutredningens
förslag överensstämmer i det väsentliga Prop. 1985/86:80 med mitt.

Remissinstanserna
stöder förslagel med få undanlag.

Skälen
för mitt förslag: Reglerna i den gällande förvaltningslagen är ordnade i två
huvudgrupper. Den ena gmppen av regler (4-13 §§) gäller vid all
ärendehandläggning medan reglerna i den andra gruppen (14-19 §§) gäller bara
sådana ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda.

Mina
förslag fömtsätter vissa avvikelser från denna systematik. Mol den nuvarande
systematiken kan fö. invändas att den gör lagen svårläst. Läsare som vill följa
gången av etl ärende tvingas bläddra fram och tillbaka i lagen.

Förslagen
bör därför genomföras i form av en ny förvaltningslag som ersätter den
nuvarande. Den nya lagen kan lill stor del bygga på den nuvarande. Men den bör
utformas på ett mer lättillgängligt sätt.

Den
nuvarande uppdelningen av reglerna i två huvudgrupper bör överges och ersättas
med en enda sammanhängande paragrafföljd som såvitt möjligt speglar gången av
ett ärende. Samtidigt bör man införa nya mdlanmbriker som hjälper läsaren att
hitta i lagen.

Med
tanke på dem som har lärt sig att hitta i den gamla lagen bör sådana regler,
som flyttas över till den nya utan ändring i sak, behålla sin lydelse i huvudsak
oförändrad. Språket bör dock förenklas.

Bl.a.
bör ordet "besvär" bytas ut mot "överklagande". I den
debatt som har förts om myndighetsspråkets begriplighet har ordet "besvär"
varit ett exempel på laguttryck som är svårbegripliga och vilseledande för allmänheten.
Hos många myndigheter har man redan dragit konsekvenserna av delta och
använder i beslut och i sina kontakter med allmänheten i stället
"överklagande".

Begreppet
myndighetsutövning bör användas också i fortsättningen för alt avgränsa
tillämpningsområdet för vissa regler i lagen. I stället för själva termen
myndighetsutövning använder den nuvarande lagen en definition av detta begrepp.
Myndighetsutövning definieras som "utövning av befogenhet att för enskild
bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller
annat jämförbart förhållande".

Jag
anser all innebörden av termen numera är så känd all man inte behöver behålla
definitionen i lagen. För en sådan lösning talar också att man dä får en
enhetlig terminologi i regeringsformen och förvaltningslagen på denna punkt.
Någon ändring i sak är inte avsedd.

3 Upprättade lagförslag

I
enlighet med vad jag nu har anfört har inom justitiedepartementet upprättats
förslag till

1. förvaltningslag,

2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

55

4 Specialmotivering Prop. 1985/86:80

4.1 Förslaget till förvaltningslag

Den
nya lagen bygger på den gamla men innebär också flera nyheter. Nya regler ges
om myndigheternas serviceskyldighel, samverkan mellan myndigheter, snabb och
enkel handläggning, omröstning, avvikande mening, omprövning av beslul och
överklagande av avvisningsbeslut. Sakliga ändringar och tillägg görs i
reglerna om muntlig handläggning, underrättelse om beslut och hur beslut
överklagas. Samtidigt genomförs en del lagtekniska förenklingar och förtydliganden.

Dispositionen
är ny. Ny är också mbriksättningen (mellanrubrikerna).

Lagen
börjar med bestämmelser om tillämpningsområdet (1-3 §§). Ett par bestämmelser,
som innebär begränsningar i lagens tillämpning i vissa myndigheters verksamhet,
finns inte som i den nuvarande lagen bland de inledande bestämmelserna utan har
placerats sist i lagen (31-33 §§).

Efter
de inledande bestämmelsema om tillämpningsområdet följer reglerna om
myndigheternas serviceskyldighel (4 och 5 §§) och samverkan mellan myndigheter
(6 §). Dessa regler skall tillämpas i all förvaltningsverksamhet, dvs. inte
bara vid ärendehandläggning, och har därför placerats före de rena
handläggningsreglerna.

Under
rubriken "Allmänna krav på handläggningen av ärenden" ges sedan en
bestämmelse om snabb och enkel handläggning m.m. (7 §). Bestämmelsen skall vara
vägledande vid tillämpningen av andra bestämmelser i lagen.

Övriga
bestämmelser handlar om tolk (8 §), ombud och biträde (9 §), inkommande
handlingar (10 §), jäv (11 och 12 §§), remiss (13 §), muntlig handläggning (14 §),
anteckning av uppgifter (15 §), parters rätt att få del av uppgifter (16 och 17
§§), omröstning (18 §), avvikande mening (19 §), motivering av beslut (20 §), undertättelse
om beslut (21 §), vem som får överklaga (22 §), hur beslut överklagas (23—25 §§),
rättelse av skrivfel och liknande (26 §), omprövning av beslut (27 och 28 §§), inhibition
(29 §) och överklagande av avvisningsbeslut (30 §).

När
jag nu går över till att kommentera lagförslaget paragraf för paragraf,
inriktar jag mig på nyheterna i förslaget. De regler, som flyttas frän den
gamla lagen till den nya utan ändring i sak, går jag i allmänhet inte in på närmare.
För en utförligare kommentar lill dessa regler får jag hänvisa till den
proposition som ligger lill gmnd för den gamla lagen (prop. 1971:30 del 2 s.
301 ff).

Lagens
tillämpningsområde

1
§ Denna lag gäller förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och
domstolamas handläggning av förvaltningsärenden. Bestämmelserna i 4-6 §§
gäller också annan förvaltningsverksamhel hos dessa myndigheter.

Första
meningen överensstämmer i allt väsenfiigt med 1 § första stycket

i
den gamla lagen. ,.

56

Lagen är i princip
tillämplig hos alla förvaltningsmyndigheter oavsett om Prop. 1985/86: 80 de
lyder under regeringen eller inte. Den skall alliså lillämpas hos l.ex.
kommunala myndigheter och riksdagens myndigheter.

Innebörden
av begreppet förvaltningsmyndighet torde sällan bli föremål för tvekan i tillämpningen.
Begreppet har här samma betydelse som i regeringsformen (se prop. 1973:90 s.
232 f)- 1 den gamla lagen har begreppet i princip samma innebörd. Det kan dock
förekomma fall där regeringsformens och den nya förvaltningslagens begrepp
avviker frän den gamla lagens.

I
den gamla lagen (2 § 1) undantas regeringen uttryckligen från tillämpningsområdet.
Ett sådant uttryckligt undantag har inte ansetts behövligt i den nya lagen. Att
regeringen numera inte omfattas av begreppet förvaltningsmyndighet står klart
ändå. Vidare kan nämnas alt l.ex. en besiktningsman hos Aktiebolaget Svensk
Bilprovning inte bör betraktas som en förvaltningsmyndighet när han utför
obligatorisk fordonsbesiklning (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 317 och Hellners,
Förvaltningslagen med kommentarer, 3 upplagan 1983 s. 33 saml prop. 1977/78:38
s. 41).

Nuvarande
ordning alt regeringsärendena faller utanför tillämpningsområdet behålls
alltså. I regeringens praxis brukar emellertid förvaltningsärenden i
möjligaste mån handläggas enligt samma regler som gäller för underordnade
myndigheter (se publikationen Förvaltningslagens tillämpning hos regeringen).
Någon ändring av denna praxis är inte avsedd.

Formuleringen
"domstolamas handläggning av förvaltningsärenden" skiljer sig något
från motsvarande uttryck i den gamla lagen. Men innebörden är densamma.
Domstolarnas egentliga, dvs. rätlskipande och rättsvårdande, verksamhet kommer
alltså liksom hittills atl falla utanför tillämpningsområdet. Som exempel på
ärenden hos domstolarna, som omfattas av begreppet förvaltningsärenden och som
alltså skall handläggas enligt förvaltningslagen, kan nämnas ärenden i första
instans om utlämnande av allmänna handlingar (jfr prop. 1977/78:38 s. 39) och
interna personaladministraliva ärenden.

Under
senare år har myndigheterna i allt större utsträckning kommit all använda
datorer vid sin ärendehandläggning. Detta hjälpmedel kan i vissa fall användas
så atl själva handläggningen automatiseras helt eller delvis. Lagen är
tillämplig också i dessa fall.

När
man utarbetar rutiner för handläggning genom automatisk dalabehandling skall
man alltså inte bara beakta de tekniska och ekonomiska faktorerna. De
rättssäkerhetskrav som gäller enligt förvaltningslagen måste också
tillgodoses.

Jag
erinrar om atl det finns också andra föreskrifter som ställer särskilda krav på
myndigheter som handlägger ärenden med hjälp av datorer. I 8 § datalagen finns
t. ex. en regel till den enskildes skydd om vad myndigheten skall göra när det
uppkommer misstanke om fd i ett personregister. Här kan också nämnas de
särskilda bestämmelser om upptagningar för automatisk databehandling som finns
i 15 kap. sekretesslagen.

Bestämmelsen
i andra meningen är ny. Den innebär att vissa regler i

lagen har ett vidare tillämpningsområde än lagen i övrigt. Det gäller regler

na om myndigheternas serviceskyldighet och om samverkan mellan myn-

digheter.

Dessa regler skall tillämpas inte bara vid ärendehandläggning
utan i all Prop. 1985/86: 80 förvaltningsverksamhet hos myndigheterna. De skall
t. ex. lillämpas när en enskild behöver hjälp med atl inleda ett ärende. Också
vid s. k. faktiskt handlande från myndigheternas sida (verksamhet av typen köra
buss, dirigera trafiken, släcka bränder, hålla lektioner i skolan, göra
kirurgiska ingrepp på sjukhuspalienter osv.) skall reglerna tillämpas. Skälen
för detta har redovisats i avsnitt 2.3.

2§ 131-33 §§ föreskrivs begränsningar i lagens
tillämpning i vissa myndigheters verksamhet.

Paragrafen hänvisar till de begränsningar i lagens lillämpning
som enligt 31-33 §§ gäller i kommunala och vissa andra myndigheters verksamhet.
Dessa tre paragrafer motsvarar 2 och 3 §§ i gamla lagen.

I den gamla lagen (3 § andra stycket 2) görs ett undanlag
för ärenden i första instans som avser föreskrifter till allmän efterrättelse (
normbeslul). Delta undanlag har ingen direkt motsvarighet i den nya lagen.
Denna gäller alltså i princip också normbeslutsärenden.

Del bör emellertid observeras att flera av lagens
bestämmelser är utformade så all de bara reglerar handläggningen i förhållande
till parter. Eftersom det sällan förekommer att någon uppträder som part i ett
normbeslutsärende får dessa bestämmelser sällan betydelse i ärenden av delta
slag. Som exempel på fall där beslämmelserna får betydelse i normbeslutsärenden
kan nämnas det att en fastighetsägare vänder sig lill länsstyrelsen och begär
att denna skall besluta en lokal trafikföreskrift om hastighetsbegränsning på
en väg som gränsar till fastigheten.

I etl par bestämmelser (20 och 23 §§) finns speciella
regler om normbeslut.

3 § Om en annan lag eller en förordning innehåller
någon bestämmelse som avviker frän denna lag, gäller den bestämmelsen.

Denna paragraf, som motsvarar 1 § andra styckel i den
gamla lagen, reglerar hur föreskrifterna i lagen förhåller sig lill
konkurrerande bestämmelser i andra författningar. Den innebär att en
föreskrift i en annan lag eller i en regeringsförfattning som avviker från en
föreskrift i lagen skall ha företräde. Att en föreskrift i lagen pä detta sätt
sätts åt sidan (t. ex. den i 18 § om kollektiv omröstningsmetod) utesluter inte
att en annan samtidigt kan tillämpas (t. ex. den i 19 § om föredragandens rätt
att få sin avvikande mening antecknad).

I det remitterade förslaget ingick en särskild bestämmelse
(1 § andra stycket andra meningen) om tillämpningen av den nya regeln i 30 §
enligt vilken vissa avvisningsbeslut kan överprövas i endast en högre instans.
Bestämmelsen, som syftade lill att förebygga tvekan om hur 30 § förhåller sig
till de bestämmelser om överklagande som finns i olika specialförfattningar,
angav atl den paragrafen har företräde utom i sådana fall dä del är uttryckligt
föreskrivet atl den inte skall lillämpas.

På förslag av lagrådet har den nämnda bestämmelsen inte
tagils med i o

propositionens lagförslag.
Som lagrådet har påpekat bör nämligen redan Prop. 1985/86: 80 den bestämmelse
som finns i propositionens 3 § tolkas så atl endast sådana avvikelser från
förvaltningslagen som klart framgår av den speciella lagen eller förordningen
har företräde. En särskild bestämmelse om hur 30 § förhåller sig till specialförfatlningarna
har därför ansetts onödig.

Myndigheternas
serviceskyldighel

4
§ Varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan
hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen
skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn lill frågans art, den
enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.

Frågor
från enskilda skall besvaras så snart som möjligt.

Om
någon enskild av misslag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa
honom till rätta.

Bestämmelserna
är nya. De har behandlats i avsnitt 2.3. Liknande bestämmelser med mer
begränsad räckvidd finns i 8 § i den gamla lagen.

Första
stycket innebär att myndigheterna skall hjälpa enskilda atl ta till vara sin
rätt i förvaltningsärenden. Del kan gälla exempelvis upplysningar om hur man
gör en ansökan, råd om vilka handlingar som bör bifogas och hjälp med atl fylla
i blanketter. Med "enskilda" menas här och på andra ställen i lagen
inte bara enskilda individer utan också förelag, organisationer och andra privalrätlsliga
subjekt. Däremot avses i princip inte organ för del allmänna, t, ex, kommuner.
Liksom enligt den gamla lagen kan dock ett sådant organ i vissa fall ha samma
ställning som en "enskild", t. ex. när staten eller en kommun äger en
fastighet (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 334).

Bestämmelsen
tar inte bara sikte på sådan hjälp som ligger på del formella planet. När det
behövs och är lämpligt skall myndigheten också vägleda den enskilde genom atl,
allt efter omständigheterna, ta initiativ till ytterligare utredning, verka för
atl utredningen begränsas lill vad som är nödvändigt, fästa den enskildes
uppmärksamhet på atl del finns ett annat, bättre sätt att nå det han
eftersträvar osv. Vägledningsskyldigheten gäller i princip oberoende av
begäran.

Av
1 § följer atl bestämmelsen i princip skall tillämpas i all verksamhet hos
förvaltningsmyndigheterna och i domstolarnas förvaltningsverksamhel. Den skall
alltså lillämpas inte bara i förhållande lill parter och andra intressenter i
ärenden utan också i förhållande till medborgare i allmänhet och företrädare
för massmedierna, l.ex. när någon gör en förfrågan om gällande bestämmelser
eller myndighetens praxis på ett visst område.

Enligt
2 kap. tryckfrihetsförordningen och 15 kap. 4 § sekretesslagen har
myndigheterna en skyldighet att tillhandahålla och lämna uppgifter ur allmänna handhngar
som i vissa avseenden går längre än serviceskyldighe-len enligt
förvaltningslagen. Regleringen i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen
har företräde. Delta framgår av 3 §.

Serviceskyldigheten
begränsas av de regler om sekretess som finns i

främst sekretesslagen. En ytterligare begränsning ligger i atl skyldigheten 59

gäller "i den
utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den Prop.
1985/86:80 enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet".

Denna
begränsning innebär bl. a. alt myndighelema liksom hitlUls kan vägra all låta
allmänheten se sådana handlingar som inte är allmänna i tryckfrihetsförordningens
mening, när det behövs för att de skall få nödvändig arbetsro. Även i övrigt
kan och bör varje myndighei anpassa sin service lill den aktuella arbets- och resurssitualionen.
Innebörden är också att myndigheten kan göra vissa begränsningar efler en mera
allmän lämplighetsbedömning men bara sakligt motiverade begränsningar får
göras.

En
central myndighet vars uppgift i första hand är atl leda och samordna
verksamhet på lägre nivå kan t. ex. hänvisa rådsökande att vända sig till sin lokala
myndighet. Myndigheter med ett mycket vidsträckt verksamhetsområde, t. ex. JO,
JK, universitet och högskolor, är inte heller skyldiga atl fungera som allmänna
upplysningscentraler. Vidare skall myndigheterna naturligtvis inte stå lill tjänsl
med några råd om hur man kan kringgå gällande bestämmelser. Så l.ex. bör
skattemyndigheterna inte hjälpa till med avancerad s. k. skatteplanering.

Mot
skäl som sålunda kan tala emot att en myndighet hjälper en enskild skall vägas
den enskildes behov av hjälp.

I
ärenden där det finns flera enskilda parter med motstridiga intressen måste
hänsyn också tas till att hjälp som myndigheten lämnar en av parterna ibland
kan vara lill nackdel för motparten och skada tilltron tiU myndighetens
opartiskhet. Här är det närmast frågans art som blir av betydelse.

Hjälpen
skall lämnas avgiftsfritt, om del inte finns förfaltningsstöd för atl ta ut en
avgift i exempelvis myndighetens instmktion eller expeditions-kungördsen
(1964:618).

Andra
stycket innebär att den myndighet som har fått en förfrågan från en enskild måsle
lämna någon form av svar. Om myndigheten finner alt den inte kan eller bör stå
till tjänsl med t. ex. en begärd upplysning, måsle den i vaije fall tala om
detta för den som har begärt atl få upplysningen. Svaret får inte dröja längre
än nödvändigt.

Bestämmelsen
fömtsätter att det går att nå den enskilde med svaret utan några mera
omfattande efterforskningar. En skriftlig förfrågan från någon, vars adress
eller telefonnummer myndigheten inte känner lill eller kan slå upp i
telefonkatalogen, behöver myndigheten givelvis inte besvara. Del har inte
ansetts nödvändigt att särskilt ange detta i lagtexten.

Medan
första och andra styckena tar sikte på service inom myndighe

tens eget verksamhetsområde, handlar tredje stycket om hjälp i sådana

angelägenheter som hör till andra myndigheters områden. Denna bestäm

melse innebär att varje myndighet skall vara inriktad på att hjälpa den

enskilde lill rätta oavsett om han tar kontakt med myndigheten skriftligt,

per telefon eller på något annat sätt, t. ex. genom ett personligt besök. Rör

det sig om en felsänd skriftiig handling, bör hjälpen i regel lämnas genom

all myndigheten sänder handlingen vidare lill rätt myndighei. Ofta är del

lämpligt att myndigheten samtidigt undertätlar den enskilde om vart den

har vidarebefordrat handlingen. Eftersom det inte är fråga om någon

ovillkoriig skyldighet, behöver myndigheten inte lägga ner någol mera 60

omfattande
arbete på atl reda ul frågor som inte berör dess eget verksam- Prop.
1985/86: 80 hetsområde.

För
att möjligheten att få hjälp inte skall kunna missbmkas, har i lagtexten
tillagts orden "av misslag". Så t.ex. får inte den som yrkesmässigt
hjälper andra alt deklarera och som därför skall sända ett stort antal självdeklarationer
till olika lokala skattemyndigheter lämna hela sändningen till riksskatteverket.

För
del fallet att en klagande tar fel och vänder sig till överinstansen i stället
för beslulsmyndigheten finns en särskild regel i 24'§ tredje stycket som
ålägger den högre instansen alt vidarebefordra klagandens skrivelse till beslulsmyndigheten.

5
§ Myndigheterna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Om
särskilda tider för detta är bestämda, skall allmänheten underrättas om dem på
lämpligt sätt.

Bestämmelsen
är ny och har behandlats i avsnitt 2.3. Den innebär att myndigheterna skall
vara tillgängliga för allmänheten i så stor utsträckning som möjligt. Den
utesluter inte att en myndighet, när det är nödvändigt, exempelvis begränsar
sin telefonservice till vissa timmar på dagen.

Samverkan
mellan myndigheter

6
§ Varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna
verksamheten.

Bestämmelsen
är ny och har behandlats i avsnitt 2.3. Den gäller inte bara vid
ärendehandläggning utan i princip all verksamhet hos förvaltningsmyndigheterna
och i domstolarnas förvaltningsverksamhel. Den lar alltså sikte också på
fältarbete o. d. inom ramen för myndigheternas faktiska handlande.

Tanken
är bl. a. all myndigheterna skall samverka så att det blir enklare för enskilda
att ha med dem alt göra. Men bestämmelsen gäller generellt, dvs. oavsett om
hjälpen i det särskilda fallet är fördelaktig för någon enskild eller inte.

Hjälpen
kan vara av många olika slag. Varje myndighei är t. ex. skyldig att svara pä de
remisser från andra myndigheter som den kan besvara inom ramen för sin verksamhet
i övrigt.

Självfallet
skall myndigheterna undvika all begära hjälp med sådanl som de hka gäma eller
snabbare kan klara själva.

I
15 kap. 5 § sekretesslagen finns en bestämmelse om myndigheternas skyldighet
alt på begäran lämna varandra uppgifter som de förfogar över. Denna bestämmelse
har företräde framför förevarande paragraf Detta följer av 3 §.

I
sammanhanget bör framhållas all paragrafen inte innebär någon sådan

uppgiftsskyldighel
som avses i 14 kap. 1 § sekretesslagen, dvs. som bryter

sekretessen mellan
myndigheter (jfr prop. 1979/80:2 del A s. 322).

61

Allmänna
krav på handläggningen av ärenden Prop. 1985/86:80

7
§ Vaije ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbi och
billigt som möjligt ulan att säkerheten eftersatts. Vid handläggningen skall
myndigheten beakta möjligheten all själv inhämta upplysningar och yttranden
från andra myndigheter, om sådana behövs. Myndigheten skall sträva efler atl
uttrycka sig lättbegripligt. Även pä andra sätt skall myndigheten underlätta
för den enskilde atl ha med den alt göra.

Bestämmelserna,
som är nya, har behandlats i avsnitt 2.3. De uttrycker en bärande tanke bakom
den nya lagen: atl ärendehandläggningen skall vara så enkel, snabb och billig
som möjligt utan att säkerheten eftersatts. Samtidigt klargörs alt det är den
enskildes intresse av enkelhet som skall stå i centrum och att
förenklingssträvandena måste sträcka sig över myndighetsgränserna och omfatta
också myndigheternas språk.

Avsikten
är att bestämmelsen i första meningen skall vara vägledande vid tillämpningen
av flera andra regler i lagen, i första hand reglerna om tolk, ombud,
inkommande handlingar, remiss, muntlig handläggning, parters rätt atl få del av
uppgifter, underrättelse om beslut och omprövning av beslut. Den ger också
riktlinjer om hur man i praxis bör lösa en del frågor som inte är närmare
reglerade i lagen, t. ex. frågan i vilka fall en ansökan kan göras muntligt.

Bestämmelsen
i andra meningen skall ses i samband med den uppgift att hjälpa varandra som
myndigheterna har enligt 6 §. Syftet är att myndigheten i lämplig utsträckning
själv skall la de nödvändiga kontakterna med andra myndigheter. 1 vilken
utsträckning detta är lämpligt får avgöras av myndigheten med ledning av första
meningen och den rådande arbets- och resurssituationen. Hänsyn måsle också las
till alt vissa intyg, regislemt-drag m. m. är avgiflsbelagda. I sådana fall kan
det ibland stå i mindre god överensstämmelse med avgiflsregleringen att
myndigheten själv skaffar in uppgifter frän andra myndigheter. Av 13 § följer
alt möjligheten att inhämta yttrande genom remiss skall utnyttjas med särskild
urskillning.

Tolk

8
§ När en myndighei har all göra med någon som inte behärskar svenska eller som
är allvarligt hörsel- eller talskadad, bör myndigheten vid behov anlita tolk.

Bestämmelsen
överensstämmer i sak med 9 § i den gamla lagen. Den har behandlats i avsnitt
2.3. Vid valet av tolk skall hänsyn tas till kravet enligt 7 § på snabb och
enkel handläggning m. m.

Ombud
och biträde

9
§ Den som för talan i ett ärende får anlita ombud eller biträde. Den som

har ombud skall dock
medverka personligen, om myndigheten begär det.

Visar
ett ombud eller biträde oskicklighet eller oförstånd eller är han

olämplig på något annat
sätt, får myndigheten avvisa honom som ombud

eller biträde i ärendet.

62

En myndighets beslul att
avvisa ett ombud eller biträde får överklagas Prop. 1985/86: 80 särskilt
och då i samma ordning som del beslul varigenom myndigheten avgör ärendet.

Bestämmelsen
överensstämmer i sak med 6 § i den gamla lagen. Frågor om personlig medverkan
enligt första stycket andra meningen skall bedömas med ledning av den allmänna
regeln i 7 § om snabb och enkel handläggning m. m. Också reglerna om muntiig
handläggning i 14 § bör beaktas vid tillämpningen av 9 §.

Inkommande
handlingar

10
§ En handling anses komma in till en myndighei den dag då handlingen, eller en
avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen, anländer till
myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till hända. Underrättas en myndighei
särskilt om atl ett telegram till myndigheten finns hos televerket, anses
telegrammet ha kommit in redan när underrättelsen når en behörig tjänsteman.

Kan
del antas att handlingen eller en avi om denna en viss dag har lämnats i
myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten pä en postanstalt, anses den
ha kommit in den dagen, om den kommer en behörig tjänsteman till hända närmast
följande arbetsdag.

Ett
telegram eller annat meddelande som inte är underskrivet skall bekräftas av
avsändaren genom en egenhändigt undertecknad handling, om myndigheten begär
det.

Bestämmelsen
överensstämmer i sak med 7 § i den gamla lagen. Vissa ändringar av formell
karaktär har gjorts. Bl. a. har ordet "lelegrafanslall" bytts ut mol
"televerket" i enlighet med vad televerket har föreslagit i sitt remissyttrande.

Frågan
om det behövs en bekräftelse enligt tredje styckel får bedömas med beaktande
bl. a. av den allmänna regeln i 7 § om snabb och enkel handläggning m.m.

Jäv

11
§ Den som har att handlägga etl ärende är jävig

1. om saken angår honom själv eller hans make,
förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets
utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller
någon närstående,

2. om han eller någon närslående är ställföreträdare
för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller
skada av ärendets utgång,

3. om ärendet har väckts hos myndigheten genom
överklagande eller underställning av en annan myndighets beslul eller skall
prövas där på gmnd av tillsyn över en annan myndighei och han tidigare har deltagit
i den slutliga handläggningen av etl ärende som rör saken,

4. om han har fört talan som ombud eller mot
ersättning biträtt någon i saken, eller

5. om del i övrigt finns någon särskild omständighet
som är ägnad att

rubba förtroendet lill
hans opartiskhet i ärendet. 63

Från
jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbariigen saknar bety- Prop.
1985/86:80 delse.

12
§ Den som är jävig får inte handlägga ärendet. Han fär dock vidla åtgärder som
inte någon annan kan vidta ulan olägligt uppskov.

Den
som känner lill en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom, skall
självmant ge det till känna.

Har
det uppkommit en fråga om jäv mol någon och har någon annan inte trätt i hans
ställe, skall myndigheten snarast besluta i jävsfrågan. Den som jävet gäller
får delta i prövningen av jävsfrågan endast om myndigheten inte är beslulför
utan honom och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt uppskov.

Ett
beslut i en jävsfråga får överklagas endast i samband med överklagande av det beslul
varigenom myndigheten avgör ärendet.

Dessa
paragrafer överensstämmer i sak med 4 och 5 §§ i den gamla lagen. Endasl
språkliga ändringar har gjorts. En betydelsefull utvidgning av bestämmelsernas
tillämpningsområde har emellertid skett genom all jävsreglema enligi vad som
framgår av 1 och 31 §§ kommer all gälla även generellt i ärendehandläggningen
hos kommunala myndigheter.

Remiss

13
§ Innan en myndighet inhämtar yttrande genom remiss skall den noga pröva
behovet av åtgärden. Behöver yttrande inhämtas från flera, skall det göras
samtidigt, om inte särskilda skäl föranleder något annat.

Om
det inte är obehövligt, skall det anges i remissen i vilka avseenden och inom
vilken tid yttrande önskas.

Bestämmelsen
motsvarar i del väsentliga 10 § i den gamla lagen. Som har framgått av avsnitt
2.3 skall den ses i samband med den nya regeln i 6 § om samverkan mellan
myndigheter. Remiss är en vanlig form av sådan samverkan. Bestämmelsen lar
emellertid också sikte på remisser lill sammanslutningar, företag osv.

Bestämmelsen
har också samband med den i 14 § om muntlig handläggning. Ofta är del lämpligt
alt myndigheter samråder per telefon och gör en tjänsteanteckning om telefonsamtalet
i stället för att skicka remiss (jfr 15 §). Vilken form av samråd som är
lämpligast fär bedömas med beaktande bl. a. av kravet enligt 7 § på snabb och
enkel handläggning m. m.

Till
skillnad från den gamla lagen innehåller den nya ingen föreskrift om atl den
remitterande myndigheten skall ange huruvida mottagaren i sin tur bör inhämta
yttrande från någon annan. En sådan föreskrift har ansetts kunna undvaras i
lagen.

Muntlig
handläggning

14
§ Vill en sökande, klagande eller annan part lämna uppgifter muntligt i etl
ärende som avser myndighetsutövning mol någon enskild, skall han få tillfälle
till det. om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång.

I
andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara munt

lig. Myndigheten skall särskilt beakta atl muntlig handläggning kan under- 64

lätta för enskilda att ha med den att göra.

Som har framgått av
avsnitt 2.3 skall denna paragraf ses mot bakgmnd Prop. 1985/86:80 av den
hävdvunna principen att förvaltningsförfarandet normalt är skriftligt men med
de muntliga inslag som betingas av bl. a. ärendets karaktär. Den förutsätter
att ett ärende har inletts och reglerar alltså inte frågan om själva inledandet
får ske muntiigt. Detta är en fråga som ofta regleras i specialförfattningarna
och som i andra fall får bedömas bl. a. med ledning av den allmänna regeln i 7
§ om snabb och enkel handläggning m. m.

Första
styckel överensstämmer i sak med 16 § första meningen i den gamla lagen.

Bestämmelsen
i andra stycket är ny. Den innebär att myndigheten skall se till att
handläggningen vid behov blir muntlig även om den enskilde inte har begärt det.
Behovet skall bedömas med ledning av den allmänna regeln i 7 §. Särskild hänsyn
skall tas till den enskildes intresse av enkelhet i umgänget med myndigheten.

Medan
första styckel gäller bara sådana ärenden som avser myndighetsutövning mol
någon enskild, skall andra stycket tillämpas också i andra ärenden, t. ex. i
ärenden som avser myndigheternas affärsverksamhet. Det är emellertid särskilt i
myndighelsutövningsärenden viktigt att den enskildes intresse beaktas vid
tillämpningen av andra stycket.

En
del okomplicerade ärenden kan med fördel handläggas helt muntligt. 1 andra fall
är en blandning av skriftlig och muntlig handläggning den lämpligaste formen.
Bestämmelsen lar sikte inte minst på dessa fall.

Givetvis
kan ärenden också i fortsättningen handläggas helt skriftligt när det är
ändamålsenligt.

Med
muntlig handläggning menas inte bara formliga muntliga förhandlingar. Också
mera informella telefonkontakter och sammanträffanden avses. Del kan t. ex.
vara lämpligt all föredraganden skaffar in kompletterande uppgifter i ärendet
genom att ringa lill sökanden i stället för att skriva till denne.

Bestämmelsen
syftar i första hand till att göra det enklare för enskilda att ha med
myndigheter att göra. Men den är avsedd också att förenkla kontakterna
myndigheter emellan.

Anteckning
av uppgifter

15
§ Uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan
ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av myndigheten, om ärendet
avser myndighetsutövning mot någon enskild.

En
liknande bestämmelse med mer begränsad räckvidd finns i 16 § andra meningen i
den gamla lagen. Anteckningsskyldigheten enligt den bestämmelsen gäller bara
sådana uppgifter som en part har lämnat muntiigt.

Den
nya bestämmelsen innebär alt skyldigheten att dokumentera munt

liga uppgifter vidgas till att omfatta också uppgifter av andra än parter. Det

kan l.ex, gälla uppgifter från personer som en sökande har refererat till

eller från intresseorganisationer som har uppvaktat myndigheten i ärendet.

Uppgifter som myndigheten självmant har inhämtat vid telefonsamtal med

andra myndigheter är ytterligare etl exempel. 5

5 Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 80

Vatje
myndighet blir också skyldig att dokumentera information som Prop.
1985/86:80 den får på något annat sätt än genom muntiigt eller skriftligt uppgiftslämnande,
l.ex. genom att den själv besiktigar en maskin eller en fastighet. Även detta
är en nyhet.

Skyldigheten
enligt paragrafen gäller bara sädana ärenden som avser myndighetsutövning mot
enskilda. Den är ett viktigt komplement till reglerna i 14 § om muntlig
handläggning och behövs också för atl trygga den rätt att få del av uppgifter
som parter har enligt 16 och 17 §§.

Det
är inte alltid möjligt eller lämphgt att myndigheten antecknar allt som
förekommer i ärendet. Anteckningsskyldigheten är därför begränsad till sådana
uppgifter som kan ha betydelse för utgången.

Uppgifter
som redan framgår av handlingarna behöver givelvis inte antecknas på nytt.

Anteckningsskyldigheten
innebär inget krav på ordagrant återgivande. Anteckningarna bör i allmänhet
dateras och undertecknas av den tjänsteman som har gjort dem innan de läggs
till övriga handlingar i ärendet.

Det
är möjligt att utvidgningen av dokumentationsskyldighelen i vissa fall kan vara
alltför långtgående. Under följdlagsliftningsarbetet får del därför övervägas,
om del behövs regler i speciallagstiftningen som modifierar denna skyldighet.

114
§ datalagen finns en bestämmelse om att en upptagning för automatisk
databehandling, som en myndighet har använt sig av för handläggning av ett
ärende, skall tillföras handlingarna i ärendet i läsbar form, om inte särskilda
skäl föranleder något annat. Den bestämmelsen gäller även andra ärenden än
sådana som avser myndighetsutövning mot enskilda och skall tillämpas framför
förevarande paragraf även i myndighetsutövningsärenden.

Parters rätt att få del av uppgifter

16 §
En sökande, klagande eller annan part har rätt atl ta del av del som

har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon en

skild. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer

av 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100).

Bestämmelsen
motsvarar 14 § i den gamla lagen. Endast redaktionella och språkliga ändringar
har gjorts.

17 §
Ett ärende får inte avgöras utan att den som är sökande, klagande

eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet

genom någon annan än honom själv och han har fåll tillfålle att yttra sig

över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myn

digheten får dock avgöra ärendet utan att så har skett

1. om
avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse

eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga,

2. om ärendet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning,
betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart och det
inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande,

3. om det kan befaras alt del annars skulle bli avsevärt svårare att

genomföra beslutet i ärendet,
eller 66

4.
om avgörandet inte kan uppskjutas. Prop. 1985/86:80

Myndigheten
besiämmer om underrättelsen skall ske muntiigt, genom

vanligt
brev, genom delgivning eller på någol annat sätt. Undertätlelseskyldigheten
gäller med de begränsningar som följer av

14
kap. 5 § sekretesslagen (1980:100).

Paragrafen
handlar om s. k. kommunikation och överensstämmer i sak med 15 § i den gamla
lagen.

Ett
par förtydliganden har gjorts. I första stycket 1 tillfogas som exempel på fall
där kommunikation är uppenbart obehövlig att avgörandet inte går parten emot
eller alt uppgiften saknar betydelse.

Ett
tillägg görs också i andra styckel. Föreskriften i den gamla lagen, att
underrättelsen får ske genom delgivning, byggs ut. Med den nya lydelsen blir
det klarare att myndigheten kan välja en enklare och billigare form för undertätlelsen
än delgivning enligt delgivningslagen (1970:428). När del gäller alt bedöma
vilken form som är lämpligast bör man beakta den allmänna principen om snabb
och enkel handläggning m. m. liksom naturligtvis det intresse som kan
föreligga att i del särskilda fallet få klarhet om parten har nåtts av undertätlelsen.
De uttalanden på denna punkt som gjordes under förarbetena till den gamla lagen
(prop. 1971:30 del 2 s. 703) bör fortfarande vara vägledande.

Uttrycket
"på något annat sätt" syftar bl. a. på det fallet atl myndigheten
passar på att, utan att överlämna materialet, visa detta för parten i samband
med att denne besöker myndigheten av någon annan anledning. Denna form av undertättelse
bör användas med viss försiktighet. Kravet på säkerhet får inte eftersättas.

Omröstning

18
§ Skall beslut fattas av flera gemensamt och kan de inte enas, lägger ordföranden
fram de olika förslag till beslut som har väckts. Varje förslag läggs fram så
att det kan besvaras med antingen ja eller nej. Sedan de som deltar i
avgörandet har fått ta ställning till förslagen, anger ordföranden vad som
enligt hans uppfattning har beslutats. Detta blir beslutet, om inte omröstning
begärs.

Om
omröstning begärs, skall den ske öppet. Är förslagen fler än två, skall det
först avgöras vilket som skall ställas mol vad som enligt ordförandens
uppfattning hade beslutats. Utgången bestäms genom enkel majoritet. Vid lika
röstetal har ordföranden utslagsröst.

1
ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild är varje ledamot som
deltar i den slutliga handläggningen skyldig all delta även i avgörandet. Ingen
är dock skyldig alt rösta för mer än ett förslag.

Ordföranden
är alltid skyldig att rösta när det behövs för att ärendet skall kunna avgöras.

Bestämmelsema
är nya och har behandlats i avsnitt 2.4. De reglerar hur

själva beslutsfattandet skall gå till i statliga styrelser, nämnder och liknan

de organ med flera ledamöter. För kommunala, landslingskommunala och

kyrkokommunala myndigheter skall i stället gälla reglema i kommunalla

gen och lagen om församlingar och kyrkliga samfälligheter. Att dessa -j

regler har företräde följer av 3 §.

Innebörden
är att beslut i verksstyrelser o. d. i princip skall fattas enligt Prop.
1985/86: 80 den s. k. kollektiva metoden, om något annat inte är särskilt
föreskrivet.

Första
stycket handlar om beslutsfattande genom s.k. acklamation. Ordföranden skall
lägga fram de olika förslagen lill beslut, dvs. återge innehållet i de förslag
som någon ledamot har väckt eller anslutit sig till under överläggningen. Han
skall formulera sig så alt varje förslag kan besvaras med antingen ja eller
nej. Med ledning av vad ledamöterna svarar eller tidigare har sagt anger han
sedan vilket förslag som enligt hans uppfattning omfattas av flest ledamöter.
Detta blir myndighetens beslut, om inte någon ledamot begär omröstning.

Mot
det beslut som har fatlats genom acklamation kan de ledamöter som så vill
reservera sig enligt 19 §.

Acklamalionsförfarandel
kan ske tämligen formlöst. Ofta kan det ske så alt ordföranden summerar den
diskussion som har varit, ger ledamöterna tillfälle atl tala om vilka av de
framlagda förslagen som de biträder och anger vilket förslag som har fått
anslutning av en majoritet. 1 del sagda ligger atl någol strängare krav på protokollering
av detta förfarande inte bör gälla och att det normalt inte bör komma i fråga
att undanröja ett beslut enbart på den gmnden att del inte finns något
protokoll över hur beslutsfattandet har gått lill.

1
andra styckel ges vissa regler om hur formliga omröstningar skall gå till. Stycket
skall ses mot bakgmnd av första styckel och innebär alltså att det är
ordföranden som riktar frågor till övriga ledamöter och att dessa röstar genom atl
svara ja eller nej. Ordföranden skall givetvis också ange hur han själv röstar.

Atl
omröstningen skall ske öppet innebär att varje ledamot måsle tala om för de
övriga hur han röstar. Röstning med slutna sedlar får inte förekomma annat än
med stöd av särskilda föreskrifter.

Omröstningen
skall självfallet omfatta samtliga förslag. Är förslagen fler än två, går
röstningen till på följande sätt. Det förslag som enligt ordföranden har
segrat vid acklamationsförfarandet blir huvudförslag. Mot detta skall ställas
ett av motförslagen. Vilket av motförslagen som skall bli motförslag vid
huvudomröstningen avgörs genom en eller vid behov flera särskilda omröstningar
(röstning om kontraproposition i huvudomröstningen). Motförslagen elimineras
då undan för undan på så sätt att två av dem alltid ställs mot varandra. Det
som får flest röster (enkel majoritet) går vidare till nästa omröstning osv.
tills bara ett motförslag återstår för huvudomröstningen. Det förslag som då
vinner blir myndighetens beslut.

Föreskriften
att ordföranden har utslagsröst innebär att lottning inte får användas för att
fälla utslaget vid lika röstetal.

Tredje
styckel reglerar skyldigheten att delta i beslut och innebär att ingen av de
närvarande får avstå helt från att rösta. Skyldigheten gäller dock bara vid
omröstningar i sådana ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild.
Förvaltningslagen hindrar inte alt ledamöter avstår från atl rösta i andra
ärenden.

Uttrycket "deltar i
den slutliga handläggningen" har valls med hänsyn

till att det används även i den bestämmelse om jäv som nu flyttas från 4 §

första styckel 3 i den gamla lagen lill 11 § första stycket 3 i den nya. Genom 68

detta uttryck markeras att
ärenden kan avgöras inte bara vid sammanträ- Prop. 1985/86:80 den utan
också t. ex. efter cirkulation av förslag lill beslut. Tredje stycket är alltså
tillämpligt också i dessa fall. Däremot går det knappast att tillämpa första
och andra styckena då. Etl ärende kan i praktiken sällan eller aldrig avgöras
genom cirkulation i andra fall än då enighet uppnås om ulgången.

När
flera omröstningar äger mm i samma ärende, dvs. när fler än två förslag
förekommer, är del etl minimikrav att varje ledamot röstar för något av
förslagen och deltar i de omröstningar som gäller det förslaget. Ledamoten har
rätt atl delta även i övriga röstningsomgångar. Ofta är det också önskvärt att
han gör det för att den kompetens som finns hos del beslutande organet skall
tas till vara på bästa sätt. Men han är som sagt inte skyldig att göra det.

Den
som har röstat för etl förslag som slås ut vid en omröstning om
kontraproposition i huvudomröslningen har alltså möjlighet - men inte
skyldighet - att delta även i huvudomröstningen. Den som vill rösta för huvudförslaget
kan också i princip fritt bestämma om han skall delta i omröstningar om
kontraproposition eller inte.

I
konsekvens med föreskriften i andra stycket fjärde meningen görs dock \ fiärde
stycket ett undantag för ordföranden. Han är alltid skyldig att rösta när det
behövs för atl man skall bryta ett jämviktsläge. När omröstningen sker i flera
omgångar gäller denna skyldighet vid varje röslningsomgång. Skyldigheten gäller
oavsett om ärendet avser myndighetsutövning mol någon enskild eller inte.

Avvikande
mening

19
§ När beslut fattas av flera gemensamt kan den som deltar i avgörandet
reservera sig mot detta genom att låta anteckna avvikande mening. Den som inte
gör det skall anses ha bilrätt beslutet.

Föredraganden
och andra tjänstemän som är med om den slutliga handläggningen utan att delta
i avgörandet har rätt att få avvikande mening antecknad.

Avvikande
mening skall anmälas innan beslutet expedieras eller ges till känna på något
annat sätt. Om beslutet inte skall ges till känna, skall anmälan göras senast
när det får sin slutliga form genom protokollsjuslering eller på liknande
sätt.

Bestämmelserna
är nya och har behandlats i avsnitt 2.4. De lar bara sikte på statliga
myndigheter. För de kommunala, landstingskommunala och kyrkokommunala
myndigheterna skall i stället gälla reglerna i kommunallagen och lagen om församlingar
och kyrkliga samfålligheter.

Första
stycket

Första meningen slår fast
att ledamöter i styrelser, nämnder o.d. har

reservationsrätt.
Villkoret, att endast den som deltar i avgörandet har

reservationsrätt, är
uppfyllt, om ledamoten är närvarande vid beslulssam-

manträdel och röstar för
något av de förslag som blir föremål för omröst-

ning.

Också
den som är närvarande när ordföranden befäster ett acklama- Prop.
1985/86:80 tionsbeslut har rätt att reservera sig mol beslutet.

Första
meningen klargör vidare atl den som vill reservera sig skall låta anteckna en
mening som avviker från beslutet. Det mest praktiska fallet är givetvis att
reservanten är skiljaktig beträffande själva utgången i ärendet. Men man kan
också reservera sig mot enbart beslutsmotiveringen.

Om
en ledamot förklarar att han har en avvikande mening utan atl tala om vilken,
utgör förklaringen inte någon sådan avvikande mening som avses i lagen. En
sådan förklaring har alltså ingen verkan som reservation, oavsett hur ledamoten
själv vill beteckna den.

I
praxis förekommer det att en ledamot som biträder majoritetens mening avger
ett s. k. särskilt yttrande där han tillfogar något till utveckling av sin
mening. Möjligheten att göra sådana kompletterande uttalanden regleras inte i
lagen.

Andra
meningen anger vad följden blir för ledamöter som inte utnyttjar sin
reservationsrätt. Deras ansvar för beslutet skall bedömas i princip på samma
sätt som om de hade röstat för den utgång som beslutet innebär.

Andra
stycket

Enligt
detta stycke har föredraganden och vissa andra tjänstemän som inte är
beslutsfattare rätt att få sin avvikande mening antecknad. Rätten gäller oavsett
om det är en eller flera beslutsfattare i ärendet. Den bör utnyttjas återhållsamt
och i princip inte i andra fall än då det ligger i rättssäkerhetens intresse
eller då det annars finns särskilda skäl för del.

Frågan
om föredragandens m. fl. tjänstemäns beslutsansvar regleras inte i lagen.

Tredje
styckel

Här
anges tidpunkten då en avvikande mening enligt första eller andra styckel
senast kan anmälas.

Motivering
av beslut

20
§ Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl
som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon
enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis

1. om beslutet inte går någon part emot eller om det
av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen,

2. om beslutet rör tjänstetillsättning, antagning för
frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller
något jämförbart,

3. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets
säkerhet, skyddet för enskildas personhga eller ekonomiska förhållanden eller
något jämförbart förhållande,

4. om ärendet är så brådskande att det inte finns tid
att utforma skälen, eller

5. om ärendet gäller meddelande av föreskrifter som
avses i 8 kap. regeringsformen och det inte är fråga om prövning i högre
instans efter

överklagande. 70

Har
skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av den som är part Prop.
1985/86: 80 om möjligt upplysa honom om dem i efterhand.

Paragrafen
överensstämmer i sak med 17 § i den gamla lagen. Några ändringar av formell
karaktär har gjorts. Texten i första stycket 3 har anpassats till den nya
lydelse som 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen har efter en lagändring år
1976.

Som
har framhållits i kommentaren till 2 § skall den nya lagen i princip tillämpas
också på normbeslutsärenden. Delta gäller dock inte förevarande paragraf. I
överensstämmelse med vad som hittills har gällt bör förvaltningslagen inte
reglera frågan om motivering av normbeslul i första instans. Första stycket 5
innebär atl den frågan lämnas oreglerad.

Underrättelse
om beslut

21
§ En sökande, klagande eller annan part skall undertältas om innehållet i det
beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighetsutövning
mot någon enskild. Parten behöver dock inte underrättas, om det är uppenbart
obehövligt.

Om
beslutet går parten emot och kan överklagas, skall han underrättas om hur han
kan överklaga det. Han skall då också undertältas om sådana avvikande meningar
som avses i 19 § eller som har antecknats enligt särskilda bestämmelser.

Myndigheten
bestämmer om underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom
delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen skall dock alltid ske
skriftligt, om parten begär det.

Denna
paragraf tillämpas också när någon annan som får överklaga beslutet begär att
få ta del av det.

Första
stycket

Stycket
överensstämmer i det väsentliga med 18 § första styckel första meningen i den
gamla lagen.

En
nyhet är att underrättelseskyldigheten i princip omfattar också normbeslul i
första instans. Men eftersom skyldigheten bara gäller i förhållande till parter
och det sällan förekommer att någon har partsställning i ett normbeslulsärende,
får skyldigheten sällan aktualitet i dessa fall. Jfr kommentaren till 2 §.

Andra
stycket

Här
regleras myndighetens skyldighet i samband med beslut att lämna en s.k. fullföljdshänvisning,
dvs. att tala om hur beslutet kan överklagas. Skyldigheten att lämna
underrättelse om avvikande meningar inom myndigheten regleras också.

En
liknande bestämmelse finns i 18 § första styckel andra meningen i den gamla
lagen. Skyldigheten enligt den bestämmelsen gäller bara om det är uppenbart atl
beslutet går parten emot.

Den
nya lagen innebär alt skyldigheten skärps. Fullföljdshänvisning och

underrättelse om avvikande mening skall lämnas i alla fall där ett överklä- 71

gande kan komma i fråga,
dvs. även när det inte är uppenbart.

Skärpningen har
föreslagits av förvaltningsrättsutredningen och till- Prop. 1985/86:80
styrkts av remissinstanserna. Den är motiverad som ett led i strävandena att
stärka den enskildes rättssäkerhet.

Som
etl par remissinstanser har påpekat kan det i vissa fall vara svårt för
myndigheten att avgöra om beslutet skall anses gå den enskilde emot eller inte.
I sådana fall bör myndigheten i allmänhet lämna fullföljdshänvisning och också undertälta
den enskilde om eventuella avvikande meningar. Det nu sagda fömtsätter atl den
enskilde skall underrättas om själva beslutet enligt första stycket.

Den
hänvisning som görs till 19 § innebär all undertätlelseskyldigheten omfattar
inte bara reservationer av ledamöter utan också sådana avvikande meningar som
föredraganden m.fl. tjänstemän har låtit anteckna. Uttrycket "som har
antecknats enligt särskilda bestämmelser" syftar bl. a. på reservationer
enligt lagrum som hänvisar till 3 kap. 10 § kommunallagen (jfr kommentaren
till 19 §).

Tredje
stycket

Bestämmelsen
motsvarar 18 § första stycket tredje meningen i den gamla lagen. Föreskriften
där, att undertätlelsen får ske genom delgivning, har byggts ul. Genom den nya
lydelsen blir det klarare alt underrättelsen kan ske i en enklare och billigare
form än genom delgivning enligt delgivningslagen.

Första
meningen innebär att det är myndigheten som bestämmer formen för undertätlelsen
med den modifikation som följer av andra meningen. Det skall ske med ledning av
den allmänna regeln i 7 § om snabb och enkel handläggning m. m. Myndigheten bör
då särskilt beakta behovet i vissa fall alt få ett bevis om utgångspunkten för
den tid inom vilken den enskilde kan överklaga beslutet (jfr 23 §). Frågan i
vilka fall det därför behövs ett bevis om mottagandel fär avgöras med hänsyn
till ärendets utgång och karaktär. Ofta kan ett sådant bevis undvaras och
underrättelsen ske genom att en kopia av beslutet skickas till den enskilde i
vanligt brev. Framför allt gäller delta när beslutet inte går någon part emot.

Skyldigheten
att på begäran lämna en skriftlig underrättelse enligt andra meningen avser bara/ormen
för undertätlelsen. Underrättelseskyldigheten som sådan regleras i första och
andra styckena.

Fjärde
slyckel

Stycket
motsvarar 18 § andra stycket i den gamla lagen.

Vem
som får överklaga

22
§ Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom
emot och beslutet kan överklagas.

Bestämmelsen
motsvarar 11 § i den gamla lagen. Endast språkliga änd

ringar har gjorts. Bl. a. har termen "besvär" utmönstrats i enlighet
med 72

vad som har sagts i avsnitt 2.7.

Hur
beslut överklagas Prop. 1985/86:80

23 §
Ett beslut överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange

vilket beslul som överklagas och den ändring i beslutet som han begär.

Skrivelsen
ges in till den myndighet som har meddelat beslutet. Den skall ha kommit in dit
inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

Tiden
för överklagande av sådana beslul som gäller föreskrifter som avses i 8 kap.
regeringsformen och som inte delges räknas från den dag dä beslutet gavs till
känna. Har beslutet getts lill känna vid mer än ett tillfälle, räknas tiden
från dagen för det sista föreskrivna tillkännagivandet.

Paragrafen
anger hur beslut överklagas och innebär atl ordningen vid överklagande läggs
om. Omläggningen har samband med de nya reglerna i 27 och 28 §§ om omprövning
av beslut och har motiverats i avsnitt 2.5. Motsvarande reglering finns i 12 §
första och andra styckena i den gamla lagen.

Första
stycket ställer vissa krav på den som vill överklaga ett beslul. Bl. a, krävs
all klaganden anger den ändring i beslutet som han begär. Detta krav, som
saknar en direkt motsvarighet i den gamla lagen, skall ses som etl komplement
till den nya regeln i 28 § att överklagandet förfaller, om beslutsmyndigheten
själv ändrar sitt beslut så som klaganden begär.

Ändringsyrkandet
behöver inte anges uttryckligt. Det räcker att yrkandet framgår vid en rimlig
och välvillig tolkning av skrivelsen. Lagen hindrar inte att klaganden senare
under handläggningen justerar eller preciserar det yrkande som framgår av
skrivelsen.

Vad
följden blir, om klaganden underlåter att ange ett ändringsyrkande, är en fråga
som inte regleras i lagen. Den myndighet som skall pröva överklagandet får då
efter omständigheterna i varje särskilt fall avgöra om den kan ta upp ärendet
till prövning trots bristen eller om klagandens skrivelse bör avvisas utan
behandling i sak. Skrivelsen bör dock givetvis inte avvisas innan myndigheten
har gett klaganden tillfälle att avhjälpa bristen. Atl myndigheten är skyldig
att vägleda enskilda klagande i bl. a. situationer av detta slag följer av 4 §.
Jfr 5 § förvaltningsprocesslagen.

Andra
styckel innebär atl den som vill överklaga ett beslut skall vända sig till den
myndighet som har meddelat beslutet. Detta är en nyhet. Enligt den gamla lagen
skulle klaganden i stället vända sig lill den högre instansen.

Den
nya ordningen skall gälla också när den högre instansen är en förvaltningsdomstol.
En motsvarande ändring behöver därför göras i förvaltningsprocesslagen. Jfr
avsnitt 4.2 i det följande.

Tredje
stycket handlar om överklagande av normbeslut och innebär ingen saklig ändring.
På förslag av lagrådet har andra meningen formulerats om så att del inte finns
någon hänvisning till en annan lag.

24 §
Den myndighet som har meddelat det överklagade beslutet prövar

om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen

kommit in för sent, skall myndigheten avvisa den, om inte annat följer av

andra eller tredje stycket.

Skrivelsen
skall inte avvisas, om förseningen beror på att myndigheten j-

har lämnat klaganden en
felaktig underrättelse om hur man överklagar.

Skrivelsen skall inte
heller avvisas, om den inom överklagandetiden har Prop. 1985/86:80 kommit
in till den myndighet som skall pröva överklagandet. 1 ett sådant fall skall
denna myndighet vidarebefordra skrivelsen till den myndighet som har meddelat
beslutet och samtidigt lämna uppgift om vilken dag skrivelsen kom in till den
högre instansen.

Paragrafen
motsvarar 12 § tredje stycket i den gamla lagen.

Första
stycket innebär att prövningen av om ett överklagande har kommit in i rätt tid
eller inte flyttas ner ett steg i instanskedjan. Uppgiften läggs på den
myndighet som har meddelat det överklagade beslutet och skall alltså inte
längre ankomma på den myndighet som skall pröva själva överklagandet. Ändringen
har motiverats i avsnitt 2.5.

Med
"rätt tid" menas här den treveckorstid som föreskrivs i 23 § andra och
tredje styckena eller den särskilda tid för överklagande som i vissa fall följer
av specialbesiämmelser.

I
sådana fall då myndigheten själv skall ompröva sitt överklagade beslut enligt
27 § bör den ta upp frågan om omprövning innan den prövar om överklagandet har
kommit in i rätt tid. Den senare prövningen blir nämligen överflödig när
överklagandet förfaller enligt 28 §.

Om
myndigheten finner alt överklagandet har kommit in i rätt tid behöver den i
allmänhet inte meddela någol formligt beslut om delta. Åtgärden att överlämna handlingama
enligt 25 § får regelmässigt anses innefatta ett ställningstagande av innebörd
att klagandens skrivelse har kommit in i rätt tid, ett ställningstagande som
också binder den högre instansen. Sedan myndigheten har överlämnat handlingarna
dit, skall överklagandet alltså anses ha skett i rätt tid.

Följden
av att ett överklagande kommer in för sent är att det inte tas upp till
prövning. I lagen uttrycks detta så att myndigheten skall avvisa klagandens
skrivelse. Myndigheten har möjlighet att avvika från denna regel bara när det
är uttryckligt föreskrivet. Sådana föreskrifter finns i andra och tredje
styckena och också i en del specialförfattningar (t. ex. 76 § taxeringslagen,
1956:623). Myndigheten måste också beakta regler om särskilda
besvärsmöjligheter (t. ex. 100 § taxeringslagen).

Ett
beslut enligt denna paragraf att avvisa en skrivelse förutsätter emellertid
att myndigheten vet vilken dag klaganden fick del av beslutet (jfr kommentaren lill
21 § tredje stycket). När myndigheten inte vet detta, bör den i allmänhet utgå
från att skrivelsen har kommit in i rätt tid. En närmare undersökning kan dock
behöva göras, ifall omständigheterna gör det sannolikt att liden är
överskriden.

Avvisningsbeslutet
kan tecknas på klagandens skrivelse eller sällas upp som etl särskilt beslut. I
båda fallen skall klaganden givetvis underrättas om beslutet. Samtidigt skall fullföljdshänvisning
lämnas.

Det
allmänna kravet enligt 7 § på skyndsam handläggning gäller också vid den prövning
som avses i denna paragraf. Särskild skyndsamhel kan krävas, om klaganden begär
inhibition enligt 29 § eller någon annan motsvarande bestämmelse.

Andra
styckel handlar om verkan av felaktiga fullföljdshänvisningar och

innebär ingen saklig ändring. Bestämmelsen förutsätter atl en skriftlig eller .,.

muntiig undertättelse har
lämnats till en enskild och att underrättelsen Prop. 1985/86: 80 innehåller en
oriktig eller ofullständig uppgift om tiden för överklagande eller om den
instans som klaganden skall vända sig lill. Bestämmelsen är däremot inte
tillämplig, om myndigheten helt har försummat att lämna den enskilde en
underrättelse i dessa avseenden. I sådana fall skall myndigheten i stället om
möjligt hjälpa honom med att begära återställande av försutten tid. Detta
följer av serviceskyldigheten enligt 4 §.

1
tredje styckel ges en regel för del fallet att klaganden lar fel och vänder sig
till den högre instansen i stället för beslutsinstansen (jfr 4 § tredje stycket).
Regeln har behandlats i avsnitt 2.5. Skyldigheten att lämna uppgift om
inkomstdag enligt andra meningen behövs för att den lägre instansen skall kunna
göra sin prövning enligt första stycket. Denna skyldighet kan t. ex. fullgöras
genom att den högre instansen datumstämplar skrivelsen innan denna sänds över
till den lägre instansen.

25
§ Om skrivelsen inte avvisas enligt 24 §, skall den myndighet som har meddelat
beslutet överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till den
myndighet som skall pröva överklagandet.

Bestämmelsen
är ny och en konsekvens av den nya ordningen enligt 23 § att klaganden skall
vända sig till den myndighet som har meddelat beslutet.

Bestämmelsen
skall inte tillämpas när myndigheten själv omprövar sill överklagade beslut och
omprövningen leder till att överklagandet förfaller. I sådana fall skall handlingama
alltså inte överlämnas till den högre instansen. Detta framgår av 28 §, och
något uttryckligt undantag i 25 § har inte ansetts behövligt.

Myndigheten
är skyldig att på begäran av den högre instansen avge yttrande över
överklagandet. Innan ett yttrande begärs, skall behovet av det alltid prövas
noga. Detta följer av 6 och 13 §§.

Som
har framgått av avsnitt 2.5 är det i vissa fall önskvärt att myndigheten, när
den överlämnar handlingama enligt förevarande paragraf, bifogar ett eget
yttrande, även om den högre instansen inte har begärt det. Framför allt är
detta önskvärt i sådana fall då myndigheten kan fömtse att den annars får
tillbaka ärendet på remiss. Någon direkt skyldighet att självmant avge
yttrande föreskrivs dock inte i lagen.

Rättelse
av skrivfel och liknande

26
§ Ett beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller någol annat sådant
förbiseende innehåller en uppenbar oriktighet får rättas av den myndighet som
har meddelat beslutet. Innan rättelse sker skall myndigheten ge den som är part
tillfälle att yttra sig, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild
och åtgärden inte är obehövlig.

Bestämmelsen
motsvarar 19 § i den gamla lagen. En nyhet är att den,

enligt vad lagrådet har föreslagit, anger uttryckligt alt beslulsmyndigheten

har möjlighet alt själv rätta skrivfel o.d. I den gamla lagen var detta

underförstått. Där angavs bara att den som är part skulle få tillfålle alt
yttra

sig innan myndigheten rättade ett fel av detta slag (jfr prop. 1971:30 del 2 75

s. 688 och 704).

Omprövning
av beslut Prop. 1985/86:80

27 §
Finner en myndighet att ett beslut, som den har meddelat som första

instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av

någon annan anledning, skall myndigheten ändra beslutet, om det kan ske

snabbi och enkelt och utan att del blir till nackdel för någon enskild part.

Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida inte klaganden

begär alt beslutet tills vidare inte skall gälla (inhibition).

Skyldigheten
gäller inte, om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre
instans eller om del i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten
ändrar beslutet.

28 §
Ett överklagande av en myndighets beslut förfaller, om myndighe

ten själv ändrar beslutet så som klaganden begär. 1 så fall tillämpas inte 24

och 25 §§.

Ändrar
myndigheten beslutet på annat sätt än klaganden begär, skall

överklagandet anses omfatta det nya beslutet, om inte avvisning skall ske

enligt 24 §. ■

Bestämmelsema
är nya och har behandlats i avsnitt 2.5. De innebär atl myndigheter under vissa
fömtsättningar är skyldiga att meddela ett nytt beslut som upphäver eller
ändrar ett tidigare. Syftet är i första hand att felaktiga beslut skall rättas
så snabbt, enkelt och billigt som möjligt.

Omprövningsskyldigheten
skall uppfattas som ett minimikrav och alltså inte som en uttömmande reglering
av i vilka fall en myndighet har befogenhet att ändra ett redan fattat beslut.
Den är avsedd som etl komplement lill de befogenheter att ompröva beslul som
myndigheter har enligt principer som iakttas i praxis och som innebär atl
myndigheterna får göra omprövningar också i vissa andra fall än då de är
skyldiga att göra det enligt förvaltningslagen.

Dessa
befogenheter, som har redovisats översiktligt i avsnitt 2.5, bör i fortsättningen
utnyttjas med beaktande av den nya lagregleringen och dess syfte. Det bör
särskilt observeras att frågan hur befogenheterna bör utnyttjas kommer i ett
delvis nytt läge genom den nya regeln att klaganden skall vända sig till
beslutsmyndigheten i stället för som tidigare till besvärsinstansen. De skäl
som bmkar anföras mot att beslulsmyndigheten själv omprövar sitt överklagade
beslut (processekonomiska synpunkter, risk för motstridiga avgöranden m. m.)
gör sig nämligen i allmänhet inte gällande innan myndigheten har överlämnat
handlingarna i ärendet till den högre instansen.

Det
finns därför utrymme för en utveckling i praxis mot en ökad användning av
omprövning hos beslutsmyndigheten även i andra fall än dem som omprövningsskyldigheten
enligt förvaltningslagen gäller för. Denna fråga skall behandlas något
ytterligare innan en närmare kommentar lämnas till de nya lagreglerna.

En
utveckling av det angivna slaget kan på många områden bidra till atl förvaltningsförfarandet
blir enklare, snabbare och billigare ulan alt säkerheten eftersatts. Men den måsle
ske med viss försiktighet. Bl, a, bör myndigheterna normalt inte ompröva sina
beslut i ärenden där det finns fiera parter med motstridiga intressen.

76

Vidare bör myndigheten i
allmänhet inte ompröva sitt beslut sedan den Prop. 1985/86: 80 har
överlämnat handlingarna i ärendet till dén högre instansen enligt 25 §.
Olägenheter i form av motstridiga avgöranden m. m. kan annars uppstå.

En
praxis som utesluter atl omprövning görs sedan handlingarna har överlämnats är
dock inte alltid ändamålsenlig. I åtskilliga faU i olika författningar torde fömtsättas
att en myndighei är berättigad eller t, o, m, skyldig att vid behov ompröva ett
beslul utan hinder av att handlingarna efter överklagande har lämnats till en
högre instans. På så sätt kan den enskilde ibland snabbare befrias från en
tvångsåtgärd som inte längre är nödvändig. En läkare som har beslutat att tvångsinta
en patient på sjukhus enligt lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk
vård i vissa fall måste t. ex, ha möjlighet att skriva ut patienten så snart
vårdbehovet upphör även om intagningsbeslulet har överklagats och handlingama
överlämnats till ul-skrivningsnämnden.

I
princip är det givetvis önskvärt att varje myndighet i så stor utsträckning
som möjligt ändrar oriktiga beslut när detta kan ske ulan nackdel för någon
enskild part. Samtidigt bör myndigheten undvika att ompröva ärenden där
beslutet är riktigt och där en omprövning bara blir en onödig omgång.

Mot
denna bakgmnd är det normalt inte lämpligt att myndigheten gör en grundlig
omprövning av vaije beslut som överklagas. I stället bör myndigheten göra ett
urval så att den företrädesvis tar sig an sådana ärenden där det redan vid en
genomläsning av klagandens skrivelse och det överklagade beslutet framstår som
sannolikt att beslutet bör ändras. Motsvarande gäller naturligtvis, om en part
i annan form än genom ett överklagande fåster myndighetens uppmärksamhet på atl
etl beslut har blivit oriktigt.

Omprövningsmöjligheten
fär inte utnyttjas så att det slutliga avgörandet dröjer längre än annars eller
så att förfarandet blir krångligare eller dyrare. Den allmänna regeln i 7 § om
snabb och enkel handläggning m. m. skall vara vägledande. Myndigheten måste här
sträva efter att vidga perspektivet över instansgränserna.

En
utveckling i praxis mot ökad användning av omprövning hos beslutsmyndigheten -
utöver den omprövning som skall göras enligt de nya lagreglerna — bör ske med
beaktande av det nu sagda.

27 §

Paragrafen
anger minimikravet, att omprövning skaU ske under vissa förutsättningar.

Endast
beslut i första instans avses. Beslul som innebär atl en högre instans
överprövar ett avgörande av en lägre instans faller alltså utanför tillämpningsområdet.
Fömtsätlningarna för omprövning av sådana beslut regleras inte i lagen.

Paragrafen
gäller inte bara beslul varigenom ärenden avgörs utan också beslut under
beredningen. Den tar i princip sikte även på beslul som har vunnit laga kraft,
dvs, som inte längre kan överklagas. Jag återkommer emellertid strax till denna
fråga,

77

Den
första fömtsältningen för att myndigheten skall vara skyldig att Prop,
1985/86:80 ompröva sitt beslut, att beslutet är uppenbart oriktigt, innebär att
myndigheten normall inte är skyldig att göra någon mera ingående granskning av
ett redan avgjort ärende annat än dä den har särskild anledning till det. Vid
överklagande räcker det i allmänhet all myndigheten läser igenom klagandens
skrivelse och del överklagade beslutet. Bara om denna genomläsning ger vid
handen alt utgången sannolikt bör vara en annan behöver myndigheten i
allmänhet granska ärendet närmare.

All
en part åberopar nya omständigheter är etl exempel på faktorer som ibland gör
alt beslutet framstår som uppenbart oriktigt. Ett förbiseende eller en
felbedömning som myndigheten själv upptäcker atl den har gjort kan också ge
anledning till omprövning. Uttrycket "uppenbart oriktigt" är avsett atl
täcka även fall då beslutet visserligen var riktigt vid tillkomsten men senare
inträffande omständigheter gör alt beslutet uppenbart framstår som felaktigt
eller olämpligt.

Ett
överklagande får inte bli liggande hos myndigheten i väntan på omprövning. Som
en andra fömtsättning för skyldigheten att ompröva beslutet gäller därför att
omprövningen kan göras snabbt och enkelt. Det innebär att skyldigheten normalt
inte gäller när del krävs ytterligare utredning i ärendet.

Den
tredje förutsättningen, att ändringen kan ske utan att det blir till nackdel
för någon enskild part innebär att förvaltningslagen inte medför någon
skyldighet att återkalla gynnande beslul varigenom en enskild har fått ett
tillstånd, en dispens, ett statsbidrag e.d. Lagen medför inte heller någon skyldighet
att skärpa förbud, förelägganden och liknande beslut som är betungande för den
enskilde. Någon sådan skyldighet kommer normalt inte heller att föreligga i flerpartsärenden.
Någon skyldighet föreligger sålunda inte att ändra ens ett uppenbart oriktigt
beslut, om ändringen skulle innebära att någon part får sin rättsställning
försämrad. Detta gäller även om myndigheten fömtser atl en sådan ändring under
alla förhållanden kommer att göras i högre instans.

Enligt
lagen kan en myndighei däremot bli skyldig alt på nytt ta upp och bifalla en
ansökan om en förmån som den tidigare har avslagit helt eller delvis. Den kan
också bli skyldig all återkalla eller mildra ett förbud, ett föreläggande eller
liknande.

Omprövningsskyldigheten
gäller även beslul som bara utgör interna ställningstaganden från del allmännas
sida eller partsståndpunkter i civilrättsliga och liknande förhållanden.
Ändringar av sådana beslut är aldrig till nackdel för någon enskild part i den
mening som detta uttryck har i lagen.

Omprövningsskyldighelen
gäller i princip oavsett om beslutet överkla

gas eller inte. Men om någon som överklagar etl beslut begär inhibition,

dvs. atl verkställigheten av beslutet skall stoppas med omedelbar verkan i

väntan på det slutliga avgörandet, är myndigheten inte skyldig att själv

ompröva beslutet. Dä skall den omedelbart vidta de åtgärder som före

skrivs i 24 och 25 §§, alltså pröva om klagandens skrivelse har kommit in i

rätt tid och - om så är fallet - överlämna handlingarna till den högre

instansen. 78

Ytterligare
en förutsättning för omprövningsskyldigheten är att myndig- Prop. 1985/86:
80 heten ännu inte har överlämnat handlingarna enligt 25 §.

Slutligen
krävs all del inte heller i övrigt finns särskilda skäl mol all myndigheten
ändrar beslutet. Ibland framstår det nämligen, trots alt övriga fömtsättningar
för omprövning är uppfyllda, som mindre lämpligt att myndigheten omprövar sill beslul.
Bl. a. är vissa beslul av den karaktären alt de i princip bör vara lika
orubbliga som domstolarnas domar sedan de har vunnit laga kraft. Det gäller l.ex.
manlalsskrivningsbeslut. Ett annat särskilt skäl mot omprövning hos beslulsmyndigheten
kan vara att det rör sig om ett överklagat beslut och atl delta har samband med
etl annat beslut som är beroende av den högre instansens prövning. Om en myndighet
finner att ett överklagat beslut är oriktigt på bara en av de punkter som
överklagandet avser och om den punkten är mindre betydelsefull i sammanhanget,
kan del också ibland vara lämpligast att handlingarna lämnas direkt till den
högre instansen.

Om
de angivna förutsättningarna är uppfyllda, skall myndigheten meddela ett nytt
beslut som återkallar eller ändrar det tidigare beslutet. I lagen uttrycks detta
så att myndigheten skall ändra beslutet.

Som
fömtsätlningarna enligt paragrafen är utformade kommer bara klart oriktiga
beslut alt omfattas av omprövningsskyldigheten. Därmed undviker man att
beslutsmyndigheten vid överklagande måste meddela beslut som bara upprepar
eller fastställer tidigare beslut. I de fall då omprövningsskyldighet
föreligger fömtsälts alltså omprövningen normall leda till ett nytt beslut som
helt eller delvis återkallar eller ändrar det tidigare.

Några
närmare föreskrifter om hur det skall gå till när myndigheter omprövar sina
beslut är knappast nödvändiga. De föreskrifter som i allmänhet gäller om
parters rätt atl få del av uppgifter, underrättelse om beslut osv. skall
tillämpas även i dessa fall.

Det
har ansetts överflödigt att på samma sätt som i 26 § ha en särskild

föreskrift om skyldighet för myndigheten att ge den som är part tillfälle atl

yttra sig. I normalfallet får det nämligen fömtsättas att parlen själv -

genom överklagande eller på någol annat sätt — fäster myndighetens \

uppmärksamhet
på oriktigheten. Och även om myndigheten tar upp frågan självmant, gäller omprövningsskyldighelen
bara sådana ändringar som kan göras utan atl del blir till nackdel för någon
enskild part.

De
beslul som meddelas vid omprövning kan givetvis överklagas i vanlig ordning.

En
särskild fråga är vad en högre instans skall göra om den vid prövning av ett
överklagande finner att den lägre instansen har försummat sin skyldighet enligt
paragrafen. Enbart del felet bör inte leda lill atl ärendet visas åter lill den
lägre instansen. Delta skulle inte stå i god överensstämmelse med det allmänna
kravet i 7 § på snabb och enkel handläggning m.m.

28
§

Paragrafen
anger vilken verkan del får på överklagandet att myndigheten

själv
ändrar ett överklagat beslul. Om ändringen innebär all klaganden får 79

helt
bifall till sitt yrkande, förfaller överklagandet, och i så fall skall Prop.
1985/86:80 myndigheten inte vidta de åtgärder som anges i 24 och 25 §§.

Om
myndigheten ändrar beslutet på något annat sätt, t. ex. så atl den bara delvis
går klaganden till mötes, inträder däremot inte denna verkan. Detsamma gäller,
om det är oklart vilken ändring som klaganden begär. Del återstår då för
myndigheten att göra del som föreskrivs i 24 och 25 §§. 1 dessa fall skall
överklagandet anses omfatta det beslut varigenom det ursprungliga avgörandet
har ändrats. På förslag av lagrådet har detta angetts uttryckligt i andra
stycket. I sakens natur ligger att myndigheten måsle se till att det nya
beslutet följer med de handlingar som lämnas till överinstansen.

Om
det under handläggningen av överklagandet i den högre instansen skulle komma
fram att klaganden är nöjd med den ändring som beslulsmyndigheten har gjort
vid sin omprövning, får överklagandet avskrivas.

Givetvis
förfaller inte överklagandet i sådana fall då myndigheten inte finner anledning
att ändra beslutet. 1 så fall behöver myndigheten, när det gäller överklagade
beslut, inte meddela något beslut med anledning av själva omprövningen.

När
en myndighet ändrar sill överklagade beslut så att överklagandet förfaller bör
myndigheten ta in en upplysning om detta i det nya beslutet. Myndigheten är
givetvis behörig att konstatera att överklagandet har förfallit i en sådan
situation. Den behöver då inte meddela något särskilt avskrivningsbeslut i
saken.

Paragrafen
gäller inte bara vid omprövning enligt 27 §. Den gäller också när myndigheter
gör omprövningar i kraft av de befogenheter som har utbildats i praxis och som
innebär att myndigheterna får ompröva beslut också i vissa andra fall än då de
är skyldiga att göra det enligt förvaltningslagen.

Tillämpningsområdet
är inte begränsat till beslul i första instans.

Inhibition

29
§ En myndighet som skall pröva ett överklagande får bestämma att det
överklagade beslutet tills vidare inte skall gälla.

Bestämmelsen
motsvarar 13 § i den gamla lagen. Endasl redaktionella ändringar har gjorts.
Bl. a. har ordet "besvär" utmönstrats i enlighet med vad som har
sagts i avsnitt 2.7.

Överklagande
av avvisningsbeslut

30
§ Har en skrivelse med överklagande avvisats på gmnd av atl den har kommit in
för sent och har avvisningsbeslutet efler överklagande prövats av en högre
instans, får den högre instansens beslut i frågan inte överklagas.

Bestämmelsen
är ny och har motiverats i avsnitt 2.6. Den innebär atl

antalet instanser i frågan om överklagande har skett i rätt tid normalt

begränsas till två (beslutsmyndigheten och en högre instans). Begränsning-

en
gäller bara i sådana fall då den högre instansen är en förvaltningsmyn- Prop.
1985/86:80 dighet.

Frågan
hur bestämmelsen förhåller sig till de bestämmelser om överklagande, som finns
i olika specialförfattningar, har berörts i kommentaren till 3§.

Bestämmelsen
är inte tillämplig när ett överklagande avvisas av någon annan anledning än
därför alt det har kommit in för sent.

Vissa
begränsningar i lagens tillämpning

31
§ Bestämmelsema i 13-30 §§ gäller inte sådana ärenden hos kommunala, landslingskommunala
och kyrkokommunala myndigheter i vilka besluten kan överklagas enligt 7 kap.
kommunallagen (1977:179) eller 9 kap. lagen (1982:1052) om församlingar och
kyrkliga samfälligheter.

Paragrafen
gör liksom 2 § 2 i den gamla lagen ett undantag för vissa ärenden hos kommunala
myndigheter. Vad som undantas är ärenden där rättsmedlet är kommunalbesvär
eller besvär hos en kommunal besvärsnämnd.

Undantaget
gäller också när kommunala myndigheter vidtar åtgärder av rent förberedande
eller rent verkställande art i ärenden där avgörandena ankommer på
kommunfullmäktige, landsting och andra s.k. beslutande kommunala församlingar.

Sådana
ärenden hos kommunala myndigheter som kan överklagas enligt bestämmelser i
specialförfattningar, dvs. genom s. k. förvaltningsbesvär, berörs inte av
undantaget.

En
del ärenden hos kommunala myndigheter kan över huvud taget inte överklagas, t.
ex. vissa av de ärenden inom skolväsendet som rektor avgör. Dessa ärenden
berörs inte heller av undantaget.

Till
skillnad från motsvarande bestämmelse i den gamla lagen gäller undantaget i den
nya bara en del av lagens regler. Undanlaget gäller sålunda inte de nya reglema
om myndighetemas serviceskyldighel, samverkan mellan myndigheter och snabb och
enkel handläggning m. m. (4-7 §§). Motiveringen till det har redovisats i
avsnitt 2.3.

Undantaget
omfattar inte heller reglerna om tolk, ombud och biträde, inkommande handlingar
och jäv (8-12 §§). Även dessa regler skall alltså i princip tillämpas utan någol
särskilt undantag för kommunala myndigheter. I fråga om tolk, ombud och
biträde samt inkommande handlingar torde förvaltningslagens utvidgade
tillämpning inte innebära några egentliga nyheter.

Frågan
om jäv för ledamöter i kommunala nämnder o. d. regleras f n. genom 3 kap. 9 §
andra stycket kommunallagen och vissa andra bestämmelser i
kommunallagstiftningen. Förvaltningslagens regler i ämnet skall nu enligt
förslaget ersätta dessa bestämmelser. För en sådan ordning har ansetts tala bl.
a. att regleringen blir enklare och enhetligare. Frågan om upphävande av
jävsbestämmelsen i 3 kap. 9 § kommunallagen m. fl. lagmm kommer att las upp i följdlagsliftningsarbetet.

81

6 Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 80

Det
bör framhållas att fullmäktige i kommuner och landstingskommuner Prop. 1985/86:
80 och liknande organ inte räknas som myndigheter. Verksamheten hos dessa organ
kommer därför också i fortsättningen atl vara helt undantagen från
förvaltningslagens tillämpningsområde. Kommunala nämnder och styrelser med
tillhörande förvaltningar (skolor, sjukhus osv.) skall däremot tillämpa lagen,
om någol annat inte följer av undantaget i förevarande paragraf, av undantaget
i 33 § eller av sådana avvikande bestämmelser som avses i 3 §.

I
vissa lägen kan det vara svårt alt på förhand avgöra om ett ärende hos en
kommunal myndighet kommer atl mynna ul i ett sådant beslul som kan överklagas
genom kommunalbesvär eller inte. Då bör myndigheten välja att tillämpa
förvaltningslagen fullt ut.

32 §
Bestämmelserna i 8-30 §§ gäller inte kronofogdemyndighetemas

exekutiva verksamhet och inte heller polis-, åklagar- och tullmyndigheter

nas brottsbekämpande verksamhet.

I
nära överensstämmelse med vad som hittills har gällt undantas här vissa
särpräglade ärendetyper från lagens tillämpningsområde. Paragrafen motsvarar 2
§ 3 och 4 i den gamla lagen. Undantaget har utvidgats till att omfatta också de
nya reglema om omröstning, avvikande mening, omprövning av beslut och överJdagande
av avvisningsbeslut.

Reglerna
om myndighetemas serviceskyldighel, samverkan mellan myndigheter och snabb och
enkel handläggning m. m. (4-7 §§) omfattas inte av undantaget. De skall alltså
tillämpas även i kronofogdemyndighetemas exekutiva verksamhet och i polisens,
åklagamas och tullens brottsbekämpande verksamhet. En sådan ordning ligger i
linje med vad som tidigare har gällt enligt bl. a. allmänna verksstadgan och
förordningen om statliga myndigheters serviceskyldighet.

De
olika typer av polisverksamhet som avses med uttrycket polisens brottsbekämpande
verksamhet är den brottsförebyggande verksamheten, huvuddelen av
övervakningsverksamheten samt polisens spanings- och utredningsverksamhet.

33 §
I ärenden i första instans som avser hälso- och sjukvård gäller 14-

30 §§ endasl om myndighetens beslut kan överklagas på annat sätt än som

anges i 31 §.

Ibland
är det svårt atl dra en skarp gräns mellan handläggning av ärenden och s. k.
faktiskt handlande från myndigheters sida. I synnerhet på sjukvårdsområdet kan
det råda tvekan om när en åtgärd skall anses utgöra ärendehandläggning och
alltså falla inom lagens tillämpningsområde. För att man skall undgå dessa
svårigheter görs ett undantag för ärenden i första instans som avser sjukvård.
Ett liknande undantag finns i 3 § andra stycket 1 i den gamla lagen.

1
den nya lagen omfattar undanlaget bl. a. reglerna om omröstning, avvikande
mening, vem som får överklaga, hur beslut överklagas, omprövning av beslul, inhibition
och överklagande av avvisningsbeslut. Vissa av dessa regler är nya medan andra
har motsvarigheter i den gamla lagen. De

som
har motsvarigheter i den gamla lagen avser överklagandesiluationer Prop.
1985/86: 80 som inte är aktuella här.

I
överensstämmelse med bestämmelsen i den gamla lagen är undantaget nämligen
beroende av om myndighetens beslut kan överklagas eller inte. Uttrycket "endasl
om myndighetens beslul kan överklagas på annat sätt än som anges 131 §"
syftar enbart på överklagande med stöd av specialförfattningar och alltså inte
på kommunalbesvär. Frågan vilka beslut som kan överklagas har behandlats i
avsnitt 2.6.

Undantaget
berör i första hand sådana landstingskommunala organ (sjukhus och liknande)
vars beslut inte kan överklagas annat än med stöd av föreskrifter i
specialförfattningar. En föreskritft av detta slag - dvs. som medför att
förvaltningslagen i dess helhet skall tillämpas i ärendet trots att det avser
sjukvård - finns i 21 § lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk
vård i vissa fall.

Undantaget
gäller inte reglerna i 4-13 §§. Dessa regler skall alltså till-lämpas inom
sjukvården oavsett om myndighetens beslut kan överklagas eller inte.

1. Denna
lag träder i kraft den 1 januari 1987.

2. Genom
lagen upphävs förvaltningslagen (1971:290).

3.1
fråga om överklagande och omprövning av beslut som har meddelats före ikraftträdandet
gäller äldre föreskrifter i stället för 23-25, 27, 28 och 30 §§.

4.
Om det i en lag eller i en författning som har beslutats av regeringen hänvisas
till en föreskrift som har ersatts genom en föreskrift i denna lag, tillämpas i
stället den nya föreskriften.

Övergångsbestämmelsen
i punkt 3 innebär att de nya reglerna om hur beslut överklagas och omprövning
av beslut skall lillämpas bara på sådana beslut som meddelas efter
ikraftträdandet.

Genom
punkt 4 klargörs hur man skall tyda eventuella kvarstående hänvisningar till
föreskrifter som ersätts genom föreskrifter i den nya lagen. Man måste nämligen
räkna med att det kan bli svårt atl i ett svep se över alla de hänvisningar av
detta slag som förekommer. Strävan bör dock givetvis vara att man under följdlagsliftningsarbetet
ser över så många som möjligt av hänvisningarna och anpassar dem till den nya
lagen innan den träder i kraft.

1
övrigt har några särskilda övergångsbestämmelser inte ansetts behövliga. Av
allmänna principer följer att ärenden som har inletts men som inte har
slutförts vid ikraftträdandet fortsättningsvis skall handläggas enligt den nya
lagen.

4.2 Förslaget till ändring i förvaltningsprocesslagen

7
% En besvärshandling tillställs den myndighet som har meddelat det beslut som överklagas.
Handlingen skall ha kommit in inom tre veckor från den dag då klaganden fick
del av beslutet.

Den myndighet som har
meddelat beslutet prövar om besvärshandlin

gen har kommit in i rått tid. Har handlingen kommit in för sent, skall 83

myndigheten avvisa den, om inte annat följer av tredje stycket.

Handlingen
skaU inte avvisas, om förseningen beror på all myndigheten Prop. 1985/86: 80
har lämnat klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar. Handlingen
skall inte heller avvisas, om den inom överklagandetiden har kommit in tiU den
domstol som skall pröva överklagandet. I ett sådant faU skall domstolen
vidarebefordra handlingen lill den myndighei som har meddelat beslutet och
samtidigt lämna uppgift om vilken dag handUngen kom in tiU den högre instansen .

Om besvärshandlingen inte avvisas enligt denna paragraf,
skall den myndighet som har meddelat beslutet överlämna den och övriga handlingar
i ärendet lill den domstol som skall pröva överklagandet. Delta gäller dock
inte när överklagandet förfaller enligt 28 § förvaltningslagen (1986:000).

Paragrafen anger hur beslul överklagas när överinstansen
är en förvaltningsdomstol. Ändringarna har motiverats i avsnitt 2.5. Texten
har redigerats efter mönster av 25-27 §§ förslagel till ny förvaltningslag.

Ändringama innebär att ordningen för överklagande läggs
om. Klaganden skall i fortsättningen vända sig lill den instans som har
meddelat det överklagade beslutet i stället för som tidigare direkt till besvärsinslansen.
Den lägre instansen övertar också uppgiften att avgöra om överklagandet har
kommit in i rätt tid.

Regleringen har - pä i princip samma sätt som hittills -
utformats så atl förvaltningsprocesslagen och förvaltningslagen lappar över
varandra. Båda lagarna täcker det fallet att beslulsmyndigheten är en
förvaltningsmyndighet och besvärsinstansen en förvaltningsdomstol. De
innehåller samma regler i ämnet. Frågan hur beslut överklagas när både den
högre och den lägre instansen är en förvaltningsdomstol regleras däremot uteslutande
genom förvaltningsprocesslagen, medan frågan regleras enbart genom
förvaltningslagen när båda instanserna är förvaltningsmyndigheter. I
förvaltningslagen regleras också hur beslut överklagas till regeringen.

Första stycket motsvarar 23 § andra stycket i förslaget
till ny förvaltningslag. Ordet "myndighet" syftar på både
förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar.

Andra—fiärde styckena motsvarar 24 och 25 §§ i förslaget
till ny förvaltningslag.

För en närmare kommentar hänvisas till den motivering som
lämnas i avsnitt 4.1 lill de angivna bestämmelserna i
förvaltningslagsförslaget.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1987. Äldre
föreskrifter gäller fortfarande i fråga om beslut som har meddelats före
ikraftträdandet.

Övergångsbestämmelsen i andra meningen innebär att den nya
ordningen för överklagande gäller bara sådana beslut som meddelas efter
ikraftträdandet.

84

5 Hemställan Prop. 1985/86:80

Med
hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår
riksdagen atl anta

1. förslaget till förvaltningslag,

2. förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

6 Beslut

Regeringen
ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom
proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden har lagt
fram.

85

Bilaga 1 Prop.
1985/86:80

Sammanfattning av förvaltningsrättsutredningens betänkande

Förvaltningsrältsutredningen
(FRU) lägger fram ett förslag till ny förvaltningslag. I denna sammanfattning
tecknas huvuddragen av bakgrunden och de bärande tankarna. En översikt över
lagförslagels innehåll, med korta kommentarer lill paragraferna i löpande
följd, ges i den allmänna motiveringens avsnitt 5.

FRU:s
förslag ulgör ett led i ett lagstiftningsarbete på den allmänna
förvaltningsrättens område, som inleddes redan på 1940-lalel och som därefter
har pågått i flera etapper med vissa avbrott. Förutsättningar för FRU:s uppdrag
har varit, atl själva tanken på allmänna förfaranderegler har godtagits genom
tillkomsten av 1971 års lag och atl värdet av sådana regler har visals av
erfarenheterna från den praktiska tillämpningen.

Initiativet
till en översyn av förvaltningslagen togs genom en framställning till
regeringen 1978 av en kommitté med representanter för de politiska partiema
och en rad organisationer, som hade till uppgift atl överväga kontakterna
mellan myndigheterna och allmänheten. I bakgrunden finns också dels ett
uttalande av departementschefen vid lagens tillkomst, alt den kan byggas ul
längre fram om erfarenheterna blir goda, dels vissa riksdagsullalanden i samma
riktning.

De
ursprungliga direktiven trycker särskilt på viklen av alt förbättra
myndigheternas service gentemot allmänheten, atl underlätta kontakterna mellan
myndigheterna och medborgarna, att förkorta handläggningsti-dema och förenkla
förfarandet samt att säkerställa goda förutsättningar alt träffa riktiga
avgöranden. Direktiven ålade FRU att arbeta etappvis.

FRU
lade fram ett första betänkande ijuni 1981 (SOU 1981:46). Där redovisade FRU i
allmänna överväganden sin syn på lagstiflningsuppgiften i stort samt förde fram
förslag lill partiella reformer i den nuvarande lagen. Efter remissbehandlingen
har nya direktiv ulfårdats 1983 med riktlinjer för det fortsatta arbetet.

Efler
atl ha redovisat innehållet i FRU:s första betänkande sammanfattar
departementschefen remissyttrandena på följande sätt. Majoriteten av
remissinstanserna är positiva både till utredningens allmänna överväganden och
till förslagen till ändringar i förvaltningslagen. Många remissinstanser anser
dock att de föreslagna lagändringarna bör anslå tills FRU har lagt fram sitt
huvudbetänkande.

Det
fortsatta arbetet skall enligt de nya direktiven i allt väsentligt ha den
inriktning, som har angetts från början. Det är enligt departementschefen önskvärt
att myndigheterna i långt störte utsträckning än i dag vinnläger sig om
kontakterna med allmänheten. Föreskrifter och beslut måste både språkligt och i
andra avseenden utformas så att de blir begripliga och att del inte uppstår
missförstånd. Det är också viktigt att medborgarna vid behov kan få hjälp och
bistånd av myndigheterna.

Man bör vidare enligt de
nya direktiven så långt som möjligt förenkla

förfarandet hos myndigheterna och undvika allt byråkratiskt krångel. Det 86

är
särskilt viktigt att förskjuta tyngdpunkten i förvaliningsförfarandel mot Prop.
1985/86: 80 första instans. En väg atl åstadkomma detta är atl öka underinslansernas
möjligheter att ompröva sina beslul. Särskilda synpunkter utvecklas på
utformningen av regler om omprövning av beslut.

Det
är enligt departementschefen angeläget, atl en reform av förvaltningsförfarandet
kan genomföras så snart som möjligt. FRU bör därför avsluta sitt arbete senast
i september 1983.

De
nya direktiven har inte påkallat någon omläggning av FRU:s arbete eller någon
omprövning av den allmänna syn på lagstiflningsuppgiften, som redovisades i det
första betänkandet. En kärnpunkt i detta var ett resonemang om tyngdpunktsförskjulning
mot första instans.

Även
FRU anser det angeläget, att en reform av förvaliningsförfarandel kan
genomföras så snart som möjligt på gmndval av de givna riktlinjerna. FRU har
därför varit mån om atl hålla sig inom den fömlsatla tidsramen.

Förslaget
syftar till atl inom ett rimligt omfång ge en mera heltäckande lag än den
nuvarande. En huvudtanke är att förvaltningslagen skall kunna bättre än nu
fylla uppgiften som en grundläggande förfarandelag för myndigheterna i första
instans. Den skall kunna spela en viktigare roll i det löpande
förvaltningsarbetet. Den bör enligt FRU:s uppfattning ha en funktion på sitt
område liknande den som kommunallagen fyller på sitt.

Om
förvaltningslagen på detta sätt ges en större tyngd, får den också störte
möjligheter att bidra till utvecklingen av god praxis inom förvaltningen. Det
bör därför vara naturligt atl till förvaltningslagen föra över vissa
föreskrifter av allmän räckvidd, som hittills har meddelats i olika
författningar av lägre valör, l.ex. allmänna verksstadgan och serviceförordningen.

Huvudtankarna
bakom de sakliga reformer som föreslås kan i anslutning till direktiven och det
första betänkandet sammanfattas i tre punkter. Enkelhet och snabbhet i
förfarandet bör eftersträvas. Kontakterna mellah myndigheterna och allmänheten
bör underlättas. Rättssäkerheten får inte eftersättas.

FRU
har lagt vikt vid alt den allmänna inriktningen skall komma till uttryck i en
klar profil för lagförslaget. Nya föreskrifter om vägledning och bistånd, om
skyndsamhet och enkelt språk, om utredningsansvar, munt-lighel och omprövning m.
m. är viktiga inslag.

Handläggningsreglerna
har kompletterats med bl. a. nya bestämmelser om fattande av beslul, överklagbarhet,
rätt att överklaga, besluts verkställ-barhet och ändring av felaktiga beslut.
Några av de bestämmelser som föreslås anger en standard eller en målsättning
mera än konkreta handlingsregler. Del är inte möjligt att precisera bestämda
krav i t, ex. regler om service mot allmänheten ulan alt använda en detaljeringsgrad
som är främmande för en ramlag av förvaltningslagens typ.

FRU
har strävat efler att hålla nere antalet mera utpräglade standardregler så
mycket som möjligt. Tyngdpunkten bör enligt FRU:s mening alltjämt ligga i de
konkreta handläggningsreglerna. Det är dock väsenfiigt alt lagen ger klart
ullryck för de gmndläggande värderingarna. Inte minst de mångåriga strävandena atl
motverka onödig byråkrati och effektivisera

förvaltningen gör det
motiverat att slå fast vissa vägledande principer i 87

samband med alt en ny
förvaltningslag antas.

Delar
av den nuvarande lagen har byggts in i FRU:s lagförslag med Prop. 1985/86:80 endast
smärte sakliga ändringar och en teknisk anpassning lill övriga delar av förslagel.
De nya bestämmelser som har tagils in utgör i viss utsträckning en kodifiering
av oskrivna regler som redan anses gälla. Förslaget innebär emellertid också
att nu gällande normer, både skrivna och oskrivna, utvecklas på olika punkter.
De har ibland skärpts, i andra fall förenklats eller kompletterats.

En
nyhet är atl vissa regler ges för all förvaltningsverksamhel, inte bara
ärendehandläggning. Det ligger i sakens natur att föreskrifter om vägledning,
bistånd och liknande bör gälla över fåltet.

FRU
har ägnat särskild uppmärksamhet åt frågorna om förvaltningslagen och
kommunerna. Den kommunala delen av den offentliga sektorn är sedan länge
åtskilligt större än den statliga. Även i detta sammanhang är del av
grundläggande betydelse, att en stor mängd uppgifter inom förvaltningen has om
hand av kommuner och landstingskommuner. Särskilt viktigt är alt flertalet av
de myndigheter, institutioner och allmänna organ i övrigt, som de enskilda
träder i direktkontakt med, ligger inom den kommunala sektorn.

FRU
har genomgående strävat efter att utforma lagförslaget så, alt dess enskilda
bestämmelser inte skall möta några befogade invändningar i sak från kommunala
självstyrelsesynpunkter. Lagens handläggningsregler förutsätts emellertid
liksom den nuvarande lagen endasl gälla i ärenden, där besluten överklagas
genom förvaltningsbesvär. De bestämmelser, som har ett generellt syfte och inte
tar sikte på enbart ärendehandläggning, har däremot utformats så att de skall
kunna gäUa inom hela den kommunala förvaltningen.

FRU
förordar att frågor om förhållandel mellan kommunallagen och förvaltningslagen
tas upp i samband med en teknisk översyn av kommunallagen. En sådan övervägs
redan av andra skäl. Atl undanta kommunerna från del nu framlagda lagförslaget
i större utsträckning än som skett, i avvaktan på en sådan översyn, skulle
emellertid leda lill ett obestämt dröjsmål och ta ifrån en reform åtskilligt av
dess slagkraft.

Förvaltningslagen
skall vara en gmndläggande ramlag. Den bör vara så enkel och lättbegriplig som
möjligt. Delaljregler har endasl undanlagsvis sin rätta plats där. Omfånget bör
inte vara särskilt stort.

FRU
har bl, a, vinnlagt sig om etl enkelt språk i lagtexten. Denna talar genomgående
om överklagande och inte om besvär, om lillfålliga beslul i stället för
interimistiska osv.

Även
lagens uppbyggnad och disposition måste ge uttryck för en strävan efter
enkelhet och klarhet. FRU har funnit att lagen blir lättare att hantera, om den
inte delas in i särskilda avdelningar. I stället bör den avfattas så att man såvitt
möjligt kan läsa ut direkt ur varje paragraf när den är tillämplig. Den
naturliga dispositionen är alt lagen inleds — efter nödvändiga bestämmelser om
tillämpningsområde m. m. - med de föreskrifter som skall gälla i all förvaltningsverksamhel
och att de egentliga handläggningsreglerna därefter ges i en sådan ordning, att
de i princip följer gängen av ett ärende.

Antalet paragrafer har
blivit 37: efter tre inledande stadganden följer

elva som avser all förvaltningsverksamhet samt 23 som avser ärendehand- 88

läggning.
Lagens överskådlighet vill FRU öka genom atl införa mbriker, Prop.
1985/86:80 som i huvudsak anger de olika paragrafemas irinehåll.

Särskilda
definitioner av juridiska begrepp, l.ex. ärende och myndighetsutövning, har
FRU undvikit. Därigenom blir lagen enklare och inbjuder mindre till formella
tolkningar. Allmänt sett tonar man ned olika avgränsningsfrågor och stryker
under att vad det gäller är lämpliga normallösningar, som i vissa fall också
ger uttryck för god förvaltnings-standard.

En
praktiskt viktig fråga gäller möjligheterna lill avvikelser från förvaltningslagen
genom bestämmelser i andra författningar. Den nuvarande lagen möjliggör
avvikelser såväl genom lag som genom förordning. Enligt FRU:s mening var denna
lösning naturlig då lagen introducerades, men i dag är läget ett annat. En ny
lag bör fömtsätta alt endast annan lag tar över dess bestämmelser. Vid avfattningen
av några speciella föreskrifter har FRU emellertid gjort hänvisningar till
författningar av lägre valör än lag. Genom övergångsbestämmelser tillses att de
avvikande regler som gäller vid ikraftträdandet får fortsätta att gälla tills
de upphävs eller ändras.

Av
de särskilda rätlspolitiska värderingar, som förslaget ger uttryck för, bör tre
framhållas här.

Huvudprincipen
för förvaltningsförfarandet kommer enligt förslaget att förbli skriftlighel,
men en inriktning på ökade inslag av muntlighel markeras. Det är en konsekvens
av den vikt som läggs vid vägledning och bistånd åt de enskilda, störte
enkelhet och bättre kontakter mellan myndigheterna och allmänheten. Avgörandet
om skriftlighet eller muntlighet måste i del enskUda fallet träffas av
myndigheten, i den mån inte speciella föreskrifter ges i någon författning,
liksom myndigheternas utredningsansvar föreslås bli fastslaget. Det bör enligt
FRU:s mening beaktas, att både bistånd och muntlighet är tiU fördel inte bara
för de enskilda utan också för myndigheterna själva. Man kan undgå missförstånd
och onödiga överklaganden, som drar med sig tidspillan och merarbete.

Ett
förstainstanstänkande ligger till gmnd för betänkandet. Man måste så långt det
är möjligt se till att ärenden förs till slut i första instans, utan överklagande.
I sista hand får det ske enligt regler om omprövning och ändring av beslut som
har blivit felaktiga. Man måsle bl. a. beakta det entydiga beskedel från en rad
undersökningar, att många människor har svårt att bevaka sin rätt genom att
överklaga en myndighels beslut.

De
föreslagna reglema om ändring av beslul, efter eller ulan överklagande, är
därför en viktig del av förslagel. 1 nära samband med dem står regler om att
överklagande skall ges in lill beslutsmyndigheten och inte till klagoinstansen.
FRU betonar atl det på sikt är önskvärt med en enhetlig ordning och fasta
administrativa mtiner för hela inledningsskedet av alla ärenden om
överklagande. FRU hänvisar i denna del till utvecklingen på dataområdet, som
talar för sådana fasta mtiner.

Rätten
att överklaga måste emellertid vara ett centralt led i del administrativa
rättsskyddet. Överklagande skall kunna ske i alla fall, då del är motiverat av
ett besluts faktiska verkningar och allmänna betydelse, men inte i sådana fall,
där ett verkligt rättsskyddsbehov inte gör sig gällande. Uppmärksamhet har
under senare år alltmer fästs vid förekomsten av

89

sakligt sett meningslösa
överklaganden, FRU vill bl, a, betona, att det inte Prop. 1985/86:80 för de
enskilda medborgarna är någon tillgång att kunna överklaga i olika situationer,
där de i praktiken har små utsikter att få någon ändring till stånd. Frågan om
införande av förbud att överklaga bör emellertid enligt FRU:s mening i princip
lösas i de speciella författningama, inte i förvaltningslagen. Själv föreslår
FRU bl, a, atl överklagbarhet skall föreligga då ett beslut innebär
myndighetsutövning men i princip inte annars. Regler föreslås som bl, a. medför
att vissa principbeslut av störte bestämdhet skall kunna överklagas, att de
kommunala organens rätt alt överklaga statliga beslut anges och att statliga
centralmyndigheter får rätt atl överklaga vissa beslul i syfte att säkra
prejudikatbildningen.

Vid
utformningen av betänkandet har FRU beaktat, atl del i stor utsträckning
gäller ämnen som har varit föremål för behandling tidigare. Särskilt vill FRU
erinra om att den nuvarande förvaltningslagen föregicks av ett mycket
långvarigt och omfattande utredningsarbete. Frågoma är också numera ganska väl
behandlade i den förvaltningsrättsliga litteraturen.

FRU
hänvisar generellt lill fem källor: förarbetena till den nuvarande förvaltningslagen,
sitt eget första belänkande, de förvallningsrällsliga slan-dardarbetena, de
vanliga rättsfallssamlingaraa samt de norska, finska och danska lagtexterna.

Del
har av både arbets- och kostnadsskäl framstått som opåkallat atl i detalj
redovisa allt material som fmns i bakgrunden vid diskussionen av de frågor som
nu tas upp i FRU:s lagförslag. Det har fö. inte heller varit möjligt atl inom
den givna tidsramen utarbeta tillfredsställande sammanfattningar av särskilt
all den litteratur och rättspraxis, som FRU har beaktat.

Tyngdpunkten
i betänkandet ligger mot denna bakgmnd i specialmotiveringen, efter en
inledande översikt och en diskussion av några grundläggande frågor i den
allmänna motiveringen. FRU framhåller, all det väsentligaste är atl avgöra
vilka ämnen som skall las upp i förvahningslagen och att bestämma sig för laglekniska
lösningar.

Det
ligger i sakens natur att en ny förvaltningslag för att få genomslags-kraft
kräver en översyn av annan normgivning. Det har inte ankommil på FRU alt
föreslå ändringar i andra författningar, och arbetet skulle inte heller ha
rymts inom den givna tidsramen. Liksom då den nuvarande förvaltningslagen
antogs fömtsälts därför ett rätt omfattande uppföljningsarbete. FRU vill för
egen del endast peka på att detta arbete, med förvaltningslagen som gmnd,
erbjuder en god bas och anknytningspunkt för andra reformer.

Avslutningsvis
vill FRU framhålla, att förvaltningslagen enligt förslaget får ungefår den
omfattning, som den bör ha enligt FRU:s mening. Del finns endast en liten
marginal kvar för en basreglering av ytterligare ämnen, närmast normbeslut och
tvångsmedel. Å andra sidan är det FRU:s uppfattning, att lagen bör behandla de
ämnen, som har tagils upp i förslagel. Om något av dessa skulle befinnas inte
vara moget att regleras ännu, är det därför angeläget med ett fortsatt arbete.

90

Bilaga 2 Prop.
1985/86:80

Förvaltningsrättsutredningens lagförslag

Förslag till

Förvaltningslag

Härigenom
föreskrivs följande.

Tillämpningsområde

1 § Denna lag gäller förvaltningsmyndigheternas verksamhet. Den gäller också
domstolamas förvaltande verksamhet.

2 § Bestämmelserna i 15-37 §§ gäller inte

1. ärenden
hos kommunala myndigheter som avgörs genom beslut som

överklagas enligt 7 kap. kommunallagen (1977:179),

2. ärenden
som avser föreskrifter till allmän efterrättelse och inte gäller

prövning med anledning av överklagande.

Avvikande
bestämmelser i annan lag

3 §
Om en bestämmelse som avviker från denna lag har meddelats i en

annan lag, gäller i stället den bestämmelsen.

Allmänt
om verksamheten

4 §
Myndigheternas verksamhet skaU bedrivas så enkelt, snabbt och

ekonomiskt som möjligt utan att säkerheten eftersatts. Förenklingar som

kan underlätta enskildas kontakter med myndigheterna skall eftersträvas.

Myndigheternas
skrivelser skall utformas klart och begripligt.

Tillgänglighet

5 §
Myndigheterna skall ha bestämda tider för att ta emot besök och

telefonsamtal. Dessa tider skall ges allmänheten till känna på lämpligt sätt.

Bistånd
åt enskilda

6 §
Myndigheterna skall på begäran av enskilda lämna upplysningar,

vägledning, råd och annat bistånd i frågor som rör deras verksamhetsområ

den, i den mån hinder inte möter på gmnd av bestämmelser om sekretess

eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Förfrågningar skall besvaras

utan onödigt dröjsmål.

12
kap. 12 § tryckfrihetsförordningen och 15 kap. 4 och 10-12 §§ sekretesslagen
(1980:100) finns föreskrifter om myndigheternas skyldigheter gentemot
allmänheten i fråga om allmänna handlingar.

Om
avgiftsbeläggning av vissa tjänster och skriftliga expeditioner finns särskilda
föreskrifter.

7 §
Om en enskild vänder sig lill fel myndighet, bör myndigheten upplysa

honom om vart han skall vända sig.

Får
en myndighet en handhng som uppenbart är avsedd för en annan 91

myndighet,
bör handlingen översändas dit.

Bistånd åt andra
myndigheter Prop. 1985/86: 80

8 §
Myndigheterna skall på begäran lämna varandra det bistånd som de

kan lämna inom ramen för sin verksamhet.

1
15 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100) finns en föreskrift om myndigheternas
skyldighet atl bistå varandra med uppgifter som de förfogar över.

Tolk

9 §
Myndigheterna fär anlita tolk när de har att göra med någon som har

otillräckliga kunskaper i svenska språket eller som till föjd av handikapp

har särskilda svårigheter atl meddela sig med myndigheterna. Är del fråga

om utövning av befogenhet att för enskilda bestämma om förmåner, rättig

heter, skyldigheter, disciplinpåföljder, avskedanden eller andra jämförbara

förhållanden, skall tolk anlitas, om del behövs för att den enskilde skall

kunna ta till vara sin rätt.

Första
stycket gäller också i fråga om översättning av handlingar.

Ombud
och biträde

10 §
Enskilda får i sina kontakter med myndigheterna anhta ombud eller

biträde. Den som har ombud skaU dock medverka personligen, om myn

digheten begär det.

Visar
ett ombud eller biträde oskicklighet eller oförstånd eUer är han på annat sätt
olämplig, får myndigheten avvisa honom som ombud eller biträde i ärendet.

Inkommande
handlingar

11 §
En handhng anses ha kommit in till en myndighet den dag då

handlingen anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman

till hända. Undertältas myndigheten om att en betald postförsändelse eller

ett telegram har anlänt tiU en post- eller lelegrafanslall, anses försändelsen

eller telegrammet ha kommit in redan när underrättelsen når myndigheten.

Kan
det antas atl handlingen eller en avi om denna en viss dag har avlämnats i
myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten på en post-anstalt, anses den
ha kommit in den dagen, om den kommer behörig tjänsteman till hända närmast
följande arbetsdag.

Telegram
eller andra skriftliga meddelanden som inte är undertecknade skall bekräftas av
avsändaren genom egenhändig underskrift, om myndigheten begär det.

12 §
Till en kommunal myndighei skall en handling även anses ha kom

mit in då den kommer in till kommunstyrelsen enligt 11 §.

Jäv

13
§ En ledamot eller tjänsteman är jävig

1. om saken angår honom själv eller hans make, föräldrar, bam eller syskon
eller någon annan närstående eller om ett ärendes utgång kan väntas medföra
nytta eller skada för honom själv eller någon närstående,

2. om han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår
eller för någon som kan vänta nytta eller skada av ett ärendes utgång,

92

3. om ett ärende gäller
prövning efter överklagande eller underställning Prop. 1985/86:80

av en annan myndighels beslul eller prövning på gmnd av tillsyn över en

annan
myndighet och han tidigare har deltagit i den slutliga handläggningen hos den
myndigheten,

4. om han har uppträtt som ombud eller biträde i saken,

5. om del i övrigt föreligger någon särskild omständighet som skulle kunna
rubba förtroendet till hans opartiskhet.

14 §
Den som är jävig får inte handlägga saken eller vara närvarande vid

handläggningen, om inte frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar bety

delse. Han får dock vidta brådskande åtgärder, om ingen annan behörig

person finns tillgänglig.

Den
som vet att han kan vara jävig skall självmant anmäla detta.

Har
fråga om jäv mot någon uppkommit och har inte någon annan trätt i hans ställe,
skall myndigheten snarast besluta i jävsfrågan. Den som jävet gäller får inte
delta i prövningen av jävsfrågan annat än om saken brådskar och myndigheten
inte är beslulför utan honom.

Inledning
av ärenden

15 §
En enskild kan inleda ett ärende hos en myndighet genom en ansö

kan, anmälan eller annan framställning. Denna får göras skriftligen eller

muntligen.

Regeringen
får föreskriva avvikelser från denna paragraf.

Utredning

16 §
Myndigheten skall se till att varje ärende blir utrett så som dess

beskaffenhet kräver.

Vid
behov skall myndigheten anvisa hur ärendet bör kompletteras. Den kan också
själv skaffa in utredning. Överflödig utredning får avvisas.

17 §
Innan en myndighet inhämtar yttrande genom remiss skall den noga

pröva behovet av åtgärden. Behöver yttrande inhämtas från flera, skall det

göras samtidigt, om det inte finns särskilda skäl till något annat. Av

remissen skall framgå i vilka avseenden och inom vilken lid yttrande

önskas.

Muntlig
handläggning

18 §
Myndigheten får bestämma alt handläggningen av ett ärende eller en

del av den skall vara muntiig, om det kan antas vara till fördel för utred

ningen.

Vill
en sökande, klagande eller non annan part lämna muntliga uppgifter under
handläggningen, skall han ges tillfälle till del. Detta gäller dock inte, om
uppgifterna måste antas sakna betydelse i ärendet.

Anteckning
av uppgifter

19 §
Uppgifter som har tillförts ett ärende munfiigen eller vid syn skall

antecknas av myndigheten. Sådana anteckningar skall tillföras handlingar

na i ärendet.

En
part som har lämnat muntiiga uppgifer skall bekräfta dem med sin 2

underskrift, om
myndigheten begär det.

Rätt
att få del av uppgifter i ärenden Prop. 1985/86:80

20 § En sökande, klagande eller annan part har rätt atl la del av det som
har tillförts ärendet med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen
(1980:100).

21 § Ett ärende som gäller en myndighets befogenhet alt för enskilda
bestämma om förmåner, rättigheter, skyldigheter, disciplinpåföljder, avskedanden
eller andra jämförbara förhållanden får inte avgöras till den enskildes nackdel
ulan att denne har underrättats om det som har tillförts ärendet genom någon
annan än honom själv. Om det inte är obehövligt, skall myndigheten även ange en
tid, inom vilken den enskilde har tillfålle att yttra sig.

Undertättelse
får underlåtas

1. om
det är uppenbart att den är onödig,

2. om ärendet rör tjänstetillsättning, antagning för frivilhg
utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller liknande och
det inte är fråga om prövning efter överklagande,

3. om det kan befaras att genomförandet av beslutet i
ärendet annars skulle försvåras avsevärt,

4. om ärendets avgörande därigenom fördröjs på ett
sätt som inte kan godtas från allmän synpunkt.

Undertättelsen
får ske genom delgivning.

Underrättelseskyldigheten
gäller med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen
(1980:100).

Beslutsförfärandet

11
§ Skall beslut fattas av flera gemensamt och kan enighet inte nås, framställer
ordföranden efter avslutad överläggning förslag till beslut. Förslaget
avfattas så att det kan besvaras med ja eller nej. Ordföranden ger därefter
till känna vad som enligt hans uppfattning har beslutats och befåster beslutet
med klubbslag, om inte omröstning begärs.

Om
omröstning begärs, skall den verkställas efler upprop och ske öppet utom i
ärenden som avser val. De olika förslag som har framförts under överläggningen
skall bh föremål för omröstning. Utgången bestäms genom enkel majoritet. Vid
lika röstetal har ordföranden utslagsröst, utom i val, där avgörandet sker
genom lottning.

Varje
ledamot är skyldig att delta i omröstning och beslul. En ledamot som biträder
ett förslag som blir nedröstat är dock inte skyldig alt delta i senare
omröstning.

23 §
En ledamot som blir övertöstad kan reservera sig mot beslutet. Ett

beslut varigenom ett ärende avgörs skall innehålla en uppgift om sådan

skiljaktig mening.

Föredragande
eller andra som deltar vid ärendets handläggning men ej i dess avgörande har
inte rätt att reservera sig mot beslutet.

Tillfälligt
beslut

24 §
En myndighei får i avvaktan på ärendets slulliga avgörande besluta

tillfälligt i saken

1. i
de fall delta är särskilt föreskrivet i lag eller förordning,

2. om det inte är till nackdel för något enskilt intresse,

3. om det finns synnerliga skäl för ett omedelbart beslut. 94

Under
samma fömtsättningar får en myndighet förordna tillfålligt om Prop.
1985/86: 80 saken i avvaktan på att det slutliga beslutet börjar gälla.

Motivering
av beslut

25 §
Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende som rör en

enskild part skall innehålla de skäl som har bestämt utgången. Skälen får

dock utelämnas helt eller delvis

1. om
beslutet inte går någon part emot eller det i övrigt är uppenbart

obehövligt att upplysa om skälen,

2. om beslutet rör tjänstetillsättning, antagning för
frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller hknande,

3. om del är nödvändigt med hänsyn till rikets
säkerhet, skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden eUer
liknande,

4. om
ärendet är så brådskande atl det inte finns tid att utforma skälen.

Har skälen utelämnats, skall myndigheten på begäran av part om möjligt

upplysa
honom om dem i efterhand.

Underrättelse
om beslut

26 §
Myndigheten skall undertälta den som är part i ett ärende om

innehållet i det beslut varigenom ärendet avgörs, om det inte är uppenbart

obehövligt. Om beslutet går någon enskild emot och kan överklagas, skall

han även underrättas om hur det kan ske. Underrättelsen skall ske skrift

ligt, om den enskilde begär det, och får lämnas genom delgivning.

Denna
paragraf tillämpas också när någon annan som får överklaga beslutet begär att skriftUgt
få del av det.

När
beslut blir gällande

27 §
Ett beslut blir gällande först då det inte längre kan överklagas av den

som har varit part i ärendet. Ett beslut gäller dock omedelbart

1. om
det inte riktar sig mot någon enskild eller inte går någon emot,

2. om det innebär avslag eller förbud eller av annan anledning inte
kräver någon särskild åtgärd för att genomföras,

3. om det är ett tiiräUigt beslut enligt 24 §.

28 §
Om ett överklagat beslut gäller omedelbart, får den myndighet som

skall pröva överklagandet bestämma att beslutet tiUs vidare inte skall gälla.

Vilka
beslut som får överklagas

29 §
Ett beslul får överklagas, om det innebär utövning av en myndighets

befogenhet att för enskilda bestämma om förmåner, rättigheter, skyldighe

ter, disciphnpåföljder, avskedanden eller jämförbara förhållanden. Andra

beslut får inte överklagas.

Etl
beslut får inte heller överklagas

1. om
det innebär en framställning till en annan myndighet och denna

inte enligt lag eller förordning är skyldig att följa beslutet,

2. om det innebär att myndigheten som andra instans prövar frågan om ett
överklagande har kommit in i rätt tid,

3. om det innebär att ärendet återförvisas till en lägre myndighet och
inte innefattar ett avgörande av en fråga som inverkar på ärendets utgång.

Regeringen
får föreskriva avvikelser från första stycket i fråga om beslut 95

som gäller lån och bidrag
av statliga medel.

30 § Ett beslut
under handläggningen av ett ärende får överklagas endast Prop. 1985/86:80

i samband med det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Ett

beslut
under handläggningen får dock överklagas särskilt när myndigheten har

1. avvisat ett ombud eller ett biträde,

2. beslutat tillfålligt i saken i avvaktan på alt ärendet avgörs,

3. förelagt någon att medverka på annat sätt än genom inställelse inför myndigheten
och underlåtenhet att följa föreläggandet kan medföra särskild påföljd för
honom,

4. beslutat
om undersökning eller omhändertagande av person eller

egendom eller om någon annan hknande åtgärd.

Vem
som får överklaga

31 §
Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått

honom emot.

Ett
beslut av en statlig myndighei kan även överklagas av

1. en kommuns styrelse, om beslutet berör ett till kommunen knutet allmänt
intresse,

2. en annan kommunal myndighet, om beslutet rör ett intresse som den kommunala
myndigheten enligt särskilda föreskrifter skall bevaka,

3. en central statlig myndighet, om beslutet rör etl intresse som myndigheten
enligt särskilda föreskrifter skall bevaka och etl avgörande i högre instans är
av vikt för vägledning av rättstillämpningen.

Hur
man överklagar

32 §
Överklaganden görs skriftligen. I skrivelsen skall klaganden ange

vilket beslut det gäller och den ändring i beslutet som han begär.

Skrivelsen
ges in lill den myndighet som har fattat beslutet. Skrivelsen skall ha kommit
in till myndigheten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av
beslutet.

33 §
Den myndighet som har fattat det överklagade beslutet prövar om

skrivelsen har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen kommit in för sent, skall

myndigheten avvisa den, om något annat inte följer av andra stycket.

Har
klaganden följt en felaktig uppgift om tiden eller sättet att överklaga, skall
skrivelsen inte avvisas. Detsamma gäller om någon sådan undertättelse inte har
meddelats när det hade bort ske enligt 26 §.

Rättelse
av beslut

34 §
Beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller andra sådana förbi

seenden innehåller uppenbara oriktigheter får rättas av den beslutande

myndigheten. Innan rättelse sker skall parterna få tillfälle att yttra sig, om

det inte är obehövligt.

Ändring
av beslul

35 §
Den myndighet som har fattat ett beslut får ändra detta, om det kan

ske utan nackdel för någon enskild part.

Ett
beslut får också ändras

1.
om en part har utverkat det genom ofullständiga eller vilseledande

uppgifter,

2. om
det är ett tillfälligt beslut enligt 24 § eller av annan anledning Prop.
1985/86:80

endast gäller tills vidare eller om det är försett med förbehåll om att det kan

återkallas,

3. om det är fråga om förbud, föreläggande eller liknande beslul,

4. om tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras,

5. om beslutet strider mot lag eller förordning eller om det har fattals
av en kommunal myndighet i strid med en författning som har beslutats av kommunen,

6. om ärendet har handlagts felaktigt eller beslutet grundats på
felaktiga fömtsättningar i sak och detta måste antas ha inverkat på ärendets
utgång.

I
andra fall får myndigheterna inte ändra sina beslul.

36 §
Innan myndigheten ändrar ett beslut skall partema undertältas om

vad som har framkommit och få tillfälle atl yttra sig över det. Underrättel

se får dock underlåtas, om den är uppenbart obehövlig eller om ärendets

avgörande inte kan uppskjutas.

I
fall då 35 § andra stycket 5 eller 6 tillämpas skall beslutet upphävas och ärendet
omprövas.

Omprövning
vid överklagande

37 §
Etl beslut varigenom ett ärende avgörs skall skyndsamt omprövas

av den beslutande myndigheten, om det har överklagats i rätt lid och det

därvid har åberopats nya omständigheter av betydelse rörande beslutets

innehåll eller ärendets handläggning.

Vid
omprövningen tillämpas 35 och 36 §§. Leder prövningen till den ändring som
klaganden begär eller till att beslutet upphävs, förfaller överklagandet. I
annat fall skall myndigheten överlämna handlingarna i ärendet tillsammans med
eget yttrande till den myndighet som skall pröva överklagandet.

1. Denna
lag träder i kraft den

2. Genom lagen upphävs förvahningslagen (1971:290).

3. Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till en föreskrift
som har ersatts genom en bestämmelse i denna lag, tillämpas i stället den nya
bestämmelsen.

4. Om en bestämmelse som har beslutats av regeringen och som gäller vid
lagens ikraftträdande avviker från denna lag, gäller bestämmelsen även efler
ikraftträdandet.

97

7 Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 80

Bilaga 3 Prop.
1985/86: 80

Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över
förvaltningsrättsutredningens förslag

Remissyttranden
har avgells av justitiekanslern (JK), hovrätten över Skåne och Blekinge,
kammarrätten i Göteborg, kammarrätten i Jönköping, länsrätten i Östergötlands
län, domstolsverket, riksåklagaren, rikspolisstyrelsen, kommerskollegium,
överbefälhavaren, försvarets civilförvaltning, värnplikts verket,
socialstyrelsen, riksförsäkringsverket, generaltullstyrelsen, riksskatteverket,
kronofogdemyndigheterna i Malmö och Karlstad, skalteförenkhngskommittén (B
1982:03), postverket, televerket, trafiksäkerhetsverkel, skolöverstyrelsen,
universitets- och högskoleämbetet, centrala studiestödsnämnden, lantbruksstyrelsen,
statens naturvårdsverk, arbetsmarknadsstyrelsen, statens invandrarverk, bostadsslyrelsen,
statens lantmäteriverk, patent- och registreringsverket, kammarkollegiet, statskontoret,
riksrevisionsverkel, statistiska centralbyrån, statens arbetsgivarverk,
statens löne- och pensionsverk, statens institut för personalutveckling,
länsstyrelsernas organisationsnämnd, länsslyrelserna i Stockholms, Malmöhus,
Kopparbergs och Väslernortlands län, domkapitlen i Skara och Karistad,
stiftsnämnderna i Uppsala och Lund, riksdagens ombudsmän (JO), Slockholms,
Uppsala, Halmstads, Göteborgs, Östersunds, Umeå och Piteå kommuner, Slockholms
läns landstingskommun. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, Svenska
kyrkans församlings- och pasloralsförbund. Försäkringskasseförbundet, Sveriges
ad-voklsamfund. Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation
(TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges
industriförbund, Svenska bankföreningen. Post- och krediibanken, PKbanken,
Föreningen auktoriserade transla-torer, Sveriges tolkförbund. Godkända tolkars
riksorganisation GTR, Sveriges teckenspråkstolkars förening, Sveriges
domareförbund, Sveriges kommunaljuridiska förening. Föreningen för cheferna för
länsstyrelsernas allmänna enheter. Föreningen cheferna för länsstyrelsernas
juridiska enheter. Föreningen auktoriserade revisorer FAR, SHIO-Familjeföretagen
och Företagens uppgiftslämnardelegation. Yttranden har också inkommit frän ett
15-tal större industri- och handelsföretag.

Riksåklagaren
har bifogat yttranden av överåklagaren i Göteborgs åklagardistrikt och
cheferna för länsåklagarmyndigheierna i Uppsala, Kristianstads och Gävleborgs
län.

Kommerskollegium
har bifogat ett yttrande av Skånes handelskammare.

Universitets-
och högskoleämbetet har bifogat yttranden av juridiska fakultetsnämnderna vid
universiteten i Stockholm och Uppsala, av juridiska fakultetsnämnden och
statsvetenskapliga institutionen vid universitetet i Lund, av rektorsämbetet, rättsvelenskapliga
institutionen och statsvetenskapliga institutionen vid universitetet i
Göteborg och av samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid universitetet i
Umeå.

Centrala
studiestödsnämnden har bifogat yttranden av studiemedels-

nämnden i Lund och av vuxenutbildningsnämnderna i Uppsala, Östergöl- 98

lands och Malmöhus län.

Lantbmksstyrelsen har
bifogat yttranden av lantbmksnämnderna i Prop. 1985/86:80 Stockholms, Kalmar
och Malmöhus län.

Länsstyrelsen
i Västernorrlands län har bifogat yttranden av Sundsvalls och Örnsköldsviks
kommuner.

JO:s
yttrande har avgells av JO Holslad efter samråd med de övriga ombudsmännen. På
ett par punkter har JO Sverne en annan uppfattning som han har utvecklat i etl
särskilt yttrande och som JO Wigelius har anslutit sig lill. JO Nilsson har
dessutom yttrat sig särskilt i en fråga.

Försäkringskasseförbundet
har bifogat yttranden av följande allmänna försäkringskassor, nämligen
Stockholms läns, Uppsala läns, Södermanlands läns, Östergötiands läns,
Jönköpings läns, Blekinge läns, Malmö, Malmöhus, Hallands läns, Göteborgs,
Värmlands läns, Örebro läns, Västmanlands läns, Kopparbergs läns, Jämtlands
läns och Norrbottens läns allmänna försäkringskassor.

LO
har bifogat ett yttrande av Statsanställdas förbund.

Centralorganisationen
SACO/SR har bifogat yttranden av medlemsförbunden DIK-förbundel, JUSEK,
Lärarnas riksförbund och Sveriges socionomers, personal- & förvaltningstjänstemäns
riksförbund.

99

Bilaga 4 Prop.
1985/86:80

Sammanställning
av remissyttranden över promemorian (Ds H 1982:2) Att godkänna tolkar och
auktorisera översättare — en utvärdering

I
promemorian (Ds H 1982:2) Att godkänna tolkar och auktorisera översättare - en
utvärdering konstaterar utredaren bl. a. att myndighelema "bör" välja
den auktoriserade tolken/översättaren men är i sin fulla rätt alt välja den oauktoriserade
samt att hänsyn lill näringsfriheten ligger bakom denna ordning. Utredaren
menar dock all den som köper en tolk- eller översätlartjänsl som regel saknar
varje möjlighet att bedöma hur kompetent den aktuella tolken/översättaren är
samtidigt som utrymmet för risktagningar i de här sammanhangen är eller bör
vara litet eller obefmtiigt. Utredaren föreslår därför att regeringen
allvarligt överväger fömtsätlningarna för en anvisning till myndighelema
utformad så alt oauktoriserade tolkar/översättare endasl får användas om
auktoriserade sådana inte finns alt tillgå eller del av särskilda skäl är
motiverat all använda en oauktoriserad.

Över detta förslag har
följande remissinstanser yttrat sig: Domstolsverket, rikspolisstyrelsen,
riksförsäkringsverket, universitets- och högskoleämbetet, skolöverstyrelsen,
kommerskollegium, näringsfrihelsombuds-mannen, arbetsmarknadsstyrelsen, statens
invandrarverk, länsstyrelserna i Stockholms och Östergötlands län,
förvaltningsrättsutredningen, invandrarpolitiska kommittén, Sveriges
exportråd. Centralorganisationen SACO/SR, Föreningen Auktoriserade Translatorer,
Godkända Tolkars Riksorganisation och Riksförbundet för personal vid
invandrarbyråer.

Domstolsverket delar
utredarens uppfattning om värdet av en sådan anvisning. Verket menar att regeln
måsle utformas så, att myndighelema på ett flexibelt sätt kan skaffa tolk och
att den inte får leda lill alt myndigheterna i onödan måste lägga ner resurser
på alt fä tillgång till en auktoriserad tolk. Inte heller rikspolisstyrelsen
har något att invända mol förslaget som man anser angeläget. Styrelsen hänvisar
i sammanhanget lill ett uttalande av JO att "det synes högsl naturligt
och lämpligt all myndighelema med beaktande av skälen för de rekommendationer
som kommerskollegium och invandrarverket uttalat i förevarande sak tar lill
princip alt i första hand anhta av kommerskollegiel godkänd tolk".

SACOISR anser det
angeläget all stärka tolkkårens ställning och främja en ökad användning av
kvalificerade tolkar. SACO/SR menar atl det borde vara en självklarhet att
offentliga organ alltid anlitar tolkar, vilkas kompelens garanteras av ett
statligt prövningsinstitut. 1 dagens läge, menar SACO/SR, finner många tolkar
del meningslöst atl förkovra sig för atl klara proven, då en godkänd tolk inte
har någon garanti för att erhålla uppdrag i konkurrens med övriga tolkar.
Följaktligen är arbetsvillkoren mycket osäkra för de godkända tolkarna.
Avsaknaden av ekonomisk och social trygghet medför bl. a. att lolkyrkel blir
ett genomgångsyrke. Liknande synpunkter förs fram av Godkända Tolkars
Riksorganisation och Föreningen Auktoriserade Translatorer (FAT). FAT pekar
bl. a. på bakgmn-

100

den
till den statliga auktorisalionen av tolkar och översättare och de Prop.
1985/86: 80 resurser som staten ställt till förfogande för utbildning av tolkar
samt de förslag som förts fram på detta område. FAT menar all del ligger i samhällets
intresse alt genom utbildning och auktorisation kunna få och även behålla en
kvalitativt högtstående och kvantitativt tillräcklig kår av tolkar och translatorer.
Enligt FAT står och faller dock värdet av den utbildning och den
kompetensprövning som staten nu svarar för med alt de som fäll sådan utbildning
och fått sina kunskaper prövade också anlitas av statens egna organ.

KommerskoUegium
anser det motiverat med en regel av innebörden atl godkända tolkar skall ha det
av utredaren förordade företrädet vid kontakt-dier invandrartolkning. Kollegiet
menar att en förutsättning för detta är alt för auktorisalionen lillämpas sådan
ordning alt de godkända upprätthåller åsyftad kompetens. Beträffande
konferenstolkning menar kollegiet dock att föreskrift enligt förslaget ej kan
komma i fråga.

Beträffande
translatorer har kollegiet i princip samma uppfattning, men pekar på vissa
omständigheter som talar för ytteriigare belysning och överväganden före ett
ställningstagande. Kollegiet pekar t. ex. på att auktorisation av översättare
innebär att de håller en hög allmän översättningskompetens. Vid kollegiets
prov mäts dock inte specialkunskaper av t. ex. leknisk karaktär, som fordras
vid ett betydande antal översättningar. 1 en del fall måsle dessutom
översättare bosatta utomlands anlitas.

Universitets-
och högskoleämbetet, skolöverstyrelsen, statens invandrarverk, invandrarpolitiska
kommittén samt Riksförbundet för personal vid invandrarbyråer är positivt
inställda till förslagel.

Förvaltningsränsutredningen
(FRU) ställer sig i och för sig bakom motiven till förslaget. Med tanke på bl.
a. de ytterligt varierande situationer och ärendetyper i vilka ett mer eller
mindre uttalat behov av tolk eller översättare finns är FRU emeUertid tveksam
till det lämpliga att införa en generell anvisning.

Av
de remissinstanser som avvisar förslaget anför några bl. a. samma synpunkt som
FRU för sitt ställningstagande. Statskontoret menar atl översättningar av text
på specialområden kan förorsaka problem även för en erfaren auktoriserad translalor,
varför en oaukloriserad specialist i vissa fall kan vara den bäste
översättaren. Sveriges exportråd framför liknande synpunkter och riksrevisionsverkel
menar all del inte kan anses troligt att de översättningsarbeten eller
tolkuppdrag som staten önskar få utförda i varje läge är av den
svårighetsgraden att de motiverar användande av de högsl kvalificerade
uppdragstagarna.

Riksförsäkringsverket,
statskontoret och länsstyrelsen i Östergötlands län anför alt varje myndighet
själv har bästa fömtsältningen all avgöra när text skall översättas och vem som
skall göra översättningen. Länsstyrelsen menar att denna ordning ger snabbare
handläggningsförfarande och tillräckliga garantier för ett vederhäftigt
översättningsarbete. Dessutom -påpekar länsstyrelsen - kan det ibland ur sekrelessynpunkl
vara en fördel alt behålla handhngar inom myndigheten.

Näringsfrihetsombudsmannen
(NO) anför att förslagel främst synes

vara föranlett av bl. a. sysselsättningssvårigheter, något som, enligt NO, 101

S Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 80

inte bör lösas genom strypning
av de icke auktoriserade lolkarnas/översäl- Prop. 1985/86: 80 tamas möjligheter
att göra sig gällande på lika villkor. NO menar vidare alt en sådan reglering
torde medföra negativa effekter pä prisbildningen och effektiviteten på
marknaden för lolk/översätlartjänsler. Liknande synpunkter förs fram av
Sveriges exportråd, som anser förslagel oacceptabelt med hänsyn lill
näringsfriheten. Vidare skulle enligt exportrådet, myndigheten uteslutas från
möjligheten av använda utomlands stationerade översättare då förordningen
(1975:590) om godkännande av tolkar och auktorisation av översättare kräver
bosättning i riket.

Länsstyrelsen
i Slockholms län anför atl knappa ekonomiska resurser gör all man i största
möjliga utsträckning anlitar egen personal för de tolk-och översätlningsuppgifter
som kan bli aktuella vid myndigheten.

Arbetsmarknadsstyrelsen
(AMS) anför atl styrelsen föreskrivu all länsarbetsnämnderna i första hand
skall anlita lolkservice vid kommunernas invandrarbyråer. Länsarbetsnämnderna
utreder därvid inte om tolk är godkänd eller ej. Vidare finns bl. a. vid AMS
flyktingförläggningar en speciell anställningsform, "assistent med lolkuppgifler",
vilken skah vara väl insatt i samhälls- och arbetsmarknadsfrågor. Vid
anställning av arbetsförmedlare räknas Ivåspråkighet som merit. AMS menar att
del - om förslaget genomförs — är angeläget att de tolkar som inte är
auktoriserade får möjlighet att skaffa kompletterande utbildning för att
erhålla erforderlig kompetens.

102

Bilaga 5 Prop.
1985/86:80

Lagrådsremissens lagförslag 1 Förslag till Förvaltningslag Härigenom föreskrivs följande.

Lagens
liUämpningsområde

1 §
Denna lag gäUer förvaltningsmyndigheternas handläggning av ären

den och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Bestämmel

serna i 4-6 §§ gäller också annan förvaltningsverksamhet hos dessa myn

digheter.

Om
en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker frän
denna lag, gäller den bestämmelsen. Bestämmelsen i 30 § gäller dock alllid, om
del inte är uttryckligt föreskrivet att den inte skall tillämpas.

2 § Bestämmelserna i 13-30 §§ gäller inte sådana ärenden hos kommunala,
landstingskommunala och kyrkokommunala myndigheter i vilka besluten kan
överklagas enligt 7 kap. kommunallagen (1977:179) eller 9 kap. lagen
(1982:1052) om församhngar och kyrkliga samfälligheter.

3 § Beslämmelserna i 8-30 §§ gäller inte kronofogdemyndigheternas exekutiva
verksamhet och inte heller polis-, åklagar- och tullmyndighetemas brottsbekämpande
verksamhet.

I
ärenden i första instans som avser hälso- och sjukvård gäller 14-30 §§ endast
om myndighetens beslut kan överklagas på annat sätt än som anges i2§.

Myndigheternas
serviceskyldighet

4 §
Varje myndighei skall lämna upplysningar, vägledning, råd och an

nan sådan hjälp lill enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhets

område. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med

hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens

verksamhet.

Frågor
från enskilda skall besvaras så snart som möjligt. Om någon enskild av misslag
vänder sig lill fel myndighei, skall myndigheten om möjligt hjälpa honom lill
rätta.

5 §
Myndigheterna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda.

Om särskilda lider för detta är bestämda, skall allmänheten underrättas om

dem på lämpligt sätt.

Samverkan
mellan myndigheter

6 §
Varje myndighet skall lämna andra myndigheter den hjälp som är

möjlig inom ramen för den egna verksamheten.

103

AUmänna
krav på handläggningen av ärenden Prop. 1985/86: 80

7 § Varje ärende där någon enskild är part skall
handläggas sä enkelt,

snabbt och ekonomiskt som möjligt utan atl säkerheten eftersatts. Vid

handläggningen skall myndigheten beakta möjligheten alt själv inhämta

upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs.

Myndigheten skall sträva efter atl uttrycka sig lättbegripligt. Den skall

även på andra sätt underiätla för den enskilde att ha med den atl göra.

Tolk

8 § När en myndighet har all göra med någon som inte
behärskar svenska

språket eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, bör myndigheten vid

behov anlita tolk.

Ombud och biträde

9 § Den som för talan i ett ärende får anlita ombud eller
biträde. Den som

har ombud skall dock medverka personligen, om myndigheten begär det.

Visar ett ombud eller biträde oskicklighet eller oförstånd
eller är han olämplig på något annat sätt, får myndigheten avvisa honom som
ombud eller biträde i ärendet.

En myndighels beslut atl avvisa etl ombud eller biträde
får överklagas i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör
ärendet.

Inkommande handlingar

10 § En handling anses komma in till en myndighet
den dag då handling

en eller en avi om en betald postförsändelse, som innehåller handUngen,

anländer lill myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till hända.

Undertältas en myndighei särskilt om att ett telegram till myndigheten

finns hos televerket, anses telegrammet komma in redan när underrättel

sen når en behörig tjänsteman.

Kan det antas alt handlingen eller en avi om denna en viss
dag har lämnats i myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten på en
postan-stall, anses den ha kommit in den dagen, om den kommer en behörig
tjänsteman till hända närmast följande arbetsdag.

Ett telegram eller annat meddelande som inte är
underskrivet skaU bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt undertecknad
handling, om myndigheten begär det.

Jäv

11 § Den som skall handlägga ett ärende är jävig

1.
om saken angår
honom själv eller hans make, förälder, bam eller syskon eller någon annan
närstående eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller
skada för honom själv eller någon närstående,

2.
om han eller
någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon
som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång,

3.
om ärendet har
väckts hos myndigheten genom överklagande eller

underställning
av en annan myndighels beslut eller på gmnd av tillsyn över

en annan
myndighet och han tidigare hos den andra myndigheten har

deltagit i
den sluthga handläggningen av ett ärende som rör saken,

104

4. om han har fört talan som ombud eller mot
ersättning biträtt någon i Prop. 1985/86: 80 saken, eller

5. om det i övrigt finns någon särskild omständighet
som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet.

Från
jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbariigen saknar betydelse.

12 §
Den som är jävig får inte handlägga ärendet. Han får dock vidla

åtgärder som inte någon annan kan vidta utan alt det blir ett uppskov som

är olägligt.

Den
som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom, skaU
självmant ge det till känna.

Har
det uppkommit en fråga om jäv mot någon och har någon annan inte trätt i hans
ställe, skall myndigheten snarast besluta i jävsfrågan. Den som jävel gäller
får delta i prövningen av jävsfrågan endast om myndigheten inte är beslulför
utan honom och någon annan inte kan tillkallas ulan att det blir ett uppskov
som är olägligt.

Ett
beslul i en jävsfråga får överklagas endast i samband med det beslut varigenom
myndigheten avgör ärendet.

Remiss

13 §
Innan en myndighet inhämtar yttrande genom remiss skaU den noga

pröva behovet av åtgärden. Behöver yttrande inhämtas från flera, skall det

göras samtidigt, om inte särskilda skäl föranleder något annat.

Om
det inte är obehövligt, anges i remissen i vilka avseenden och inom vilken lid
yttrande önskas.

Muntlig
handläggning

14 §
Vill en sökande, klagande eller annan part lämna uppgifter muntiigt i

ett ärende som avser myndighetsutövning mol enskilda, skaU han få tillfäl

le till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång.

I
andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara munl-Ug.
Myndigheten skall särskilt beakta att muntlig handläggning kan underlätta för
den enskilde alt ha med den alt göra.

Anteckning
av uppgifter

15 §
Uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling

och som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av

myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot enskilda.

Parters
rätt att få del av uppgifter

16 § En sökande, klagande eller annan part har rätt
att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning
mot enskilda. Rätten atl ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som
följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100).

17 § Ett ärende får inte avgöras ulan all den som är
sökande, klagande eller annan part har underrättats om det som har tillförts
ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle atl yttra
sig över det, om ärendet avser myndighetsutövning mot enskilda. Myndigheten får

dock avgöra ärendet utan
att så har skett 105

1.
om avgörandet
inte går parten emot eller om åtgärderna av någon Prop. 1985/86:80 annan
anledning är uppenbart obehövliga,

2.
om ärendet rör
tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning,
tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart och det inte är fräga om
prövning i högre instans efter överklagande,

3.
om det kan
befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet,
eller

4.
om avgörandet
inte kan uppskjutas.

Myndigheten besiämmer om underrättelsen skall ske
muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt.

Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som
följer av 14 kap, 5 § sekretesslagen (1980:100),

Omröstning

18 § Skall etl beslut fattas av flera gemensamt och
kan de inte enas,

lägger ordföranden fram de olika förslag lill beslut som har väckts. Varje

förslag läggs fram så all det kan besvaras med antingen ja eller nej. Sedan

de som deltar i avgörandet har fåll ta ställning till förslagen, anger ordfö

randen vad som enligt hans uppfattning har beslutats. Detta blir beslutet,

om inte omröstning begärs.

Om omröstning begärs, skall den ske öppet. Är förslagen
fler än två, skall det först avgöras vilket förslag som skall ställas mol det
som enligt ordförandens uppfattning blev beslutet så som nyss har angetts.
Utgången bestäms genom enkel majoritet. Vid lika röstetal har ordföranden ulslagsröst,

I ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda är
varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen skyldig att delta även i
avgörandet. Ingen är dock skyldig att rösta för mer än ett förslag.

Ordföranden är alltid skyldig all rösta när det behövs för
atl ärendet skall kunna avgöras.

Avvikande mening

19 § När beslut fattas av flera gemensamt kan den
som deltar i avgöran

det reservera sig mot detta genom att låta anteckna avvikande mening.

Den som inte gör det, skall anses ha biträtt beslutet.

Föredraganden och andra tjänstemän som är med om den slutiiga
handläggningen utan all delta i avgörandet har rätt all få avvikande mening
antecknad.

Anmälan om avvikande mening skall göras innan beslutet
expedieras eller ges lill känna på någol annat sätt. Om beslutet inte skall ges
till känna, skall anmälan göras senast när det får sin slutliga form genom protokoUs-justering
eller på liknande sätt.

Motivering av beslul

20 § Etl beslut varigenom en myndighei avgör ett
ärende skall innehålla

de skäl som har bestämt ulgången, om ärendet avser myndighetsutövning

mot enskilda. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis

1,
om beslutet
inte går någon part emot eller om del av någon annan anledning är uppenbart
obehövligt all upplysa om skälen,

2,
om beslutet rör
tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning,
tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart,

106

3, om
det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för Prop,
1985/86:80

enskildas personliga och ekonomiska förhållanden eller något jämförbart

förhällande,

4, om ärendet är så brådskande alt det inte finns tid
att utforma skälen, eller

5, om ärendet gäller meddelande av föreskrifter som
avses i 8 kap. regeringsformen och del inte är fråga om prövning i högre
instans efter överklagande.

Har
skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt
upplysa honom om dem i efterhand.

Underrättelse
om beslul

21
§ Sökande, klagande och andra parter skall underrättas om innehållet i del beslul
varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighetsutövning mol
enskilda. Parten behöver dock inte underrättas, om del är uppenbart obehövligt.

Om
beslutet går parten emot och kan överklagas, skall han underrättas om hur han
kan överklaga det. Han skall då också underrättas om sådana avvikande meningar
som avses i 19 § eller som har antecknats enligt särskilda bestämmelser.

Myndigheten
bestämmer om underrättelsen skall ske muntiigt, genom vanligt brev, genom
delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen skall dock alltid ske skriftiigt,
om parten begär det.

Denna
paragraf tillämpas också när någon annan som får överklaga beslutet begär atl
få ta del av det.

Vem
som får överklaga

11
§ Ett beslul får överklagas av den som beslutet angår, om del har gått honom
emot och beslutet kan överklagas.

Hur
beslut överklagas

23 §
Ett beslut överklagas skriftligt, 1 skrivelsen skall klaganden ange

vilket beslul som överklagas och den ändring i beslutet som han begär.

Skrivelsen
ges in till den myndighei som har meddelat beslutet. Den skall ha kommit in dit
inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

Tiden
för överklagande av sådana beslut som gäller föreskrifter som avses i 8 kap,
regeringsformen och som inte delges räknas från den dag då beslutet gavs till
känna. Vid beräkningen tillämpas 5 § första stycket lagen (1977:654) om
kungörande i mål och ärenden hos myndighei m, m,

24 §
Den myndighei som har meddelat del överklagade beslutet prövar

om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen

kommit in för sent, skall myndigheten avvisa den, om inte annat följer av

andra eller tredje slyckel.

Skrivelsen
skall inte avvisas, om förseningen beror pä alt myndigheten har lämnat
klaganden en felaktig undertättelse om hur man överklagar.

Skrivelsen
skall inte heller avvisas, om den inom överklagandetiden har

kommit in till den myndighei som skall pröva överklagandet, I ett sådant

fall skall denna myndighet vidarebefordra skrivelsen till den myndighet

som har meddelat beslutet och samtidigt lämna uppgift om vilken dag som

skrivelsen kom in till den högre instansen, 107

25 §
Om skrivelsen inte avvisas enligt 24 §, skall den myndighei som har Prop,
1985/86:80

meddelat beslutet överiämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till

den myndighet som skall pröva överklagandet. Detta gäller
dock inte när överklagandet förfaller enligt 28 §,

Rättelse av skrivfel och liknande

26 § Innan en myndighet rättar ett beslut, som till
följd av skrivfel,

räknefel eller något annat sådant förbiseende innehåller en uppenbar orik

tighet, skall myndigheten ge den som är part tillfälle all yttra sig, om

ärendet avser myndighetsutövning mol enskilda och åtgärden inte är obe

hövlig.

Omprövning av beslul

27 § Finner en myndighei att etl beslul, som den
har meddelat i första

instans, är uppenbart oriktigt pä grund av nya omständigheter eller av

någon annan anledning, skall myndigheten ändra beslutet, om det kan ske

snabbi och enkelt och ulan alt del blir till nackdel för någon enskild part.

Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida inte klaganden

begär alt beslutet tiUs vidare inte skall gälla (inhibition).

Skyldigheten gäller inte, om myndigheten har överlämnat handhngarna
i ärendet till en högre instans eller om del i någol annat fall finns särskilda
skäl mol all myndigheten ändrar beslutet.

28 § Ett överklagande av en myndighets beslul
förfaller, om myndighe

ten själv ändrar beslutet så som klaganden begär. 1 så fall tillämpas inte 24

och 25 §§.

InhibUion

29 § En myndighet som skall pröva ett överklagande
får bestämma alt

del överklagade beslutet tills vidare inte skall gälla.

Överklagande av avvisningsbeslut

30 § Har en skrivelse med överklagande avvisats på gmnd
av atl den har

kommit in för sent och har avvisningsbeslutet efter överklagande prövats

av en högre instans, får den högre instansens beslut i frågan inte överkla

gas.

1, Denna lag träder i kraft den 1
januari 1987,

2, Genom lagen upphävs
förvaltningslagen (1971:290).

3.1 fråga om överklagande och omprövning av beslut som har
meddelats före ikraftträdandet gäller äldre föreskrifter i stället för 23-25,
27, 28 och 30§§.

4. Om det i en lag eller i en författning som har
beslutats av regeringen hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en
föreskrift i denna lag, lillämpas i stället den nya föreskriften.

108

2
Förslag till

Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs att 7 § förvaltningsprocesslagen
(1971:291) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Besvärshandling tillställs dén domstol som har att pröva
besvären. Handlingen skall ha kommit in inom tre veckor från den dag då
klaganden fick del av del beslut som överklagas. Har besvärshandlingen före
besvärstidens utgång kommit in tiU den domstol eller förvaltningsmyndighet som
har meddelat beslutet, skall besvären ändå tas upp till prövning. Detsamma
gäller, om besvärshandlingen har kommit in för sent till den domstol som har
all pröva besvären och detta beror på att en underrättelse om vad part skall
iaktta vid överklagande av beslutet har innehållit en oriktig uppgift om
besvärstid eller besvärsinstans.

7 §

Föreslagen lydelse

En besvärshandling tillställs den myndighei som har
meddelat del beslul som överklagas. Handlingen skall ha kommit in inom tre
veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

Den myndighei som har meddelat beslutet prövar om besvärshandlingen
har kommit in i rätt tid. Har handlingen kommit inför sent, skall myndigheten
avvisa den, om inte annat följer av tredje styckel.

HandUngen
skall inte avvisas, om förseningen beror på atl myndigheten har lämnat
klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar. Handlingen skall
inte heller avvisas, om den inom överklagandetiden har kommit in tiU den
domstol som skall pröva överklagandet. I ett sådant faU skall domstolen
vidarebefordra handlingen tiU den myndighet som har meddelat beslutet och
samtidigt lämna uppgift om vilken dag som handlingen kom in till den högre
instansen.

Om besvärshandlingen inte avvisas enligt denna paragraf, skaU
den myndighet som har meddelat beslutet överlämna den och övriga handlingar i
ärendet lill den domstol som skall pröva överklagandet. Detta gäller dock inte
när överklagandet förfaller enligt 28 § förvaltningslagen (1986:000).

Prop. 1985/86:80

Denna lag
träder i kraft den 1 januari 1987. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i
fråga om beslul som har meddelats före ikraftträdandet.

109

Bilaga 6 Prop.
1985/86:80

Utdrag

LAGRÅDET PROTOKOLL

vid
sammanträde 1985-12-09

Närvarande:
f d. justitierådet Hult, regeringsrådet Dahlman, justitierådet Magnusson.

Enligt
protokoll vid regeringssammanträde den 3 oktober 1985 har regeringen pä
hemställan av statsrådet Wickbom beslutat inhämta lagrådets yttrande över
förslag till

1. ny förvaltningslag,

2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),

Förslagen
har inför lagrådet föredragils av hovrättsassessorn Bo Malm-qvist. Förslagen
föranleder följande yttrande av lagrådet.

Förslaget
till ny förvaltningslag

1 §
andra styckel

Lagrådet
har ingen erinran mot bestämmelsen i första meningen om all avvikande
bestämmelser i andra lagar och förordningar har företräde framför
förvaltningslagen. Däremot kan invändningar riktas mot andra meningen, enligt
vilken bestämmelsen i 30 § - om att vissa avvisningsbeslut bara får överklagas
i en instans - alltid skall gälla, om del inte är uttryckligt föreskrivet att
30 § inte skall tillämpas.

Bakgrunden
till föreskriften i andra meningen torde vara att de besvärsbestämmelser som
finns i olika specialförfattningar inte sällan är oklara eller ofullständiga
och att det kan vara svårt att där läsa ul i vad mån en allmän
besvärsbestämmelse sätts ur spel. Den behandlade föreskriften ger också uttryck
för uppfattningen att det är angeläget all upprätthålla begränsningen i
möjligheten alt överklaga avvisningsbeslut, om del inte finns speciella skäl
för motsatsen.

Lagrådet
har förståelse för de skäl som sålunda kan anföras till stöd för den aktuella
bestämmelsen. Kravet på alt det skall finnas en uttrycklig föreskrift i spedalförfattningen
för att 30 § förvaltningslagen skall sättas ur spel kan dock vålla problem. Det
kan inte gäma fordras att det i specialförfattningen uttryckligen sägs atl 30
§ inte skall tillämpas, utan det måste anses tillräckligt atl detta förhållande
framgår klart på något annat sätt. Redan första meningen i det nu behandlade lagmmmet
måste emellertid tolkas så, att endast avvikelser från förvaltningslagen som
klart framgår av den speciella lagen eller förordningen har företräde. Med
detta synsätt behövs inget tillägg beträffande 30 §, Lagrådet föreslår därför
att andra meningen utgår.

110

4
§ Prop, 1985/86: 80

Som
framgår av den allmänna motiveringen har en remissinstans berört frågan om det
allmännas skyldighet att ersätta sådana skador som kan uppslå genom atl en
myndighet gör fel när den fullgör sin serviceskyldighet enligt de nya regler
som föreslås. Enligt vad som vidare framgår av den allmänna motiveringen är del
inte avsikten atl på denna punkt förändra det rättsläge som föreligger i dag.
Med anledning därav bör framhållas all en fömtsättning för att staten eller en
kommun skall bli skadeståndsskyldig enligt 2 kap. 2 § skadeståndslagen är att
det har begåtts fel eher försummelse "vid myndighetsutövning". Härav
följer enligt förarbetena (se prop. 1972:5 s, 498 ff) all råd och upplysningar
till allmänheten, liksom annan service som samhället erbjuder medborgarna atl
anlita om de så önskar, i princip inte gmndar någon skadeståndsskyldighet.

Att
del i den praktiska tillämpningen inte sällan kan uppkomma gränsdragningsproblem
är uppenbart. Det är också atl märka atl del i 2 kap. 2 § skadeståndslagen
talas om fel eller försummelse "vid" - inte "genom" -myndighetsutövning.
Del innebär bl. a. att felaktiga upplysningar angående myndighetsutövning kan
utlösa ett skadeståndsansvar. Frågan humvida staten resp. en kommun bör
åläggas skadesländsskyldighet i sådana fall har nyligen prövats av högsta
domstolen (DT 46 och 47/1985).

23
§ tredje stycket

I
styckel anges i anslutning till 12 § andra stycket i den nuvarande förvaltningslagen
hur besvärstiden skall beräknas för normbeslut. Huvudregeln är enligt första
meningen all liden räknas från den dag beslutet gavs till känna. I andra
meningen föreskrivs alt vid beräkningen skall lillämpas 5 § första slyckel
lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m. m. För atl
man skall slippa alt i den nya lagen hänvisa lill en annan författning bör
meningen omformuleras och förslagsvis ges följande lydelse: "Har beslutet
getts till känna vid mer än ett tillfälle, räknas tiden från dagen för det
sista föreskrivna tillkännagivandet." Någon ändring i sak åsyftas inte med
omformuleringen. Med föreskrivet tillkännagivande avses sålunda såväl sådant
tillkännagivande som föreskrivs i specialförfatlningarna som tillkännagivande
enligt de kompletterande bestämmelserna i lagen om kungörande i mål och ärenden
hos myndighet m.m., när denna lag är tillämplig.

26
§

Paragrafen,
som i sak överensstämmer med 19 § i den gällande förvaltningslagen, handlar om
hur en myndighei skah förfara innan den rättar etl beslut som har blivit
uppenbart oriktigt lill följd av skrivfel e.d. I den lagrådsremiss som föregick
propositionen med förslag lill förvaltningslag föreslogs atl 19 § i första hand
skulle reglera myndigheternas befogenhet alt rätta fel av det aktuella slaget.
Pä förslag av lagrådet (prop. 1971:30 del 2 s. 688 och 704) fick emellertid
paragrafen sin gällande lydelse för att man på så sätt skulle förhindra
feltolkning rörande omfattningen av myndigheternas rättelsemöjlighet.

I och med att det i den nya lagen - lät vara i mindre
omfattning än Prop. 1985/86: 80 förvaltningsrättsutredningen föreslagit - förs
in regler om rättelse av beslut i andra fall än som avses i förevarande paragraf,
bortfaller i stor utsträckning skälen mot atl låta paragrafen handla om
myndigheternas befogenhet alt rätta skrivfel o.d. Det får också anses vara av
värde alt ha en uttrycklig bestämmelse om denna befogenhet (jfr 32 § förvaltningsprocesslagen).
Det bör tilläggas all, även om det i paragrafen talas om myndigheternas
befogenhet och inte om deras skyldighet atl vidla rättelse, det ligger i sakens
natur att om en part uttryckligen begär atl ett visst fel skall rättas till,
myndigheten i regel bör tillmö "Sgå hans begäran.

Lagrådet föreslår att paragrafen ges följande lydelse:
"Ett beslul, som till följd av skrivfel, räknefel eller något annat sådant
förbiseende innehåller en uppenbar oriktighet, får rättas av den myndighei som
har meddelat beslutet. Innan rättelse sker, skall myndigheten ge den som är
part tillfälle all yttra sig, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon
enskild och åtgärden inte är obehövlig."

28 §

Enligt denna paragraf förfaller ett överklagande av en
myndighets beslul, om myndigheten själv ändrar beslutet så som klaganden begär,
och i sådant fall skall 24 och 25 §§ inte tillämpas.

Av paragrafen kan motsällningsvis utläsas, att ett
överklagande inte förfaller, om myndigheten själv visserligen ändrar det
överklagade beslutet men ändringen sker på något annat sätt än klaganden begär.
I sådant fall skall därför myndigheten enligt 25 § överlämna handlingarna i
ärendet till den myndighet som skall pröva överklagandet. Härför fömtsälts dock
ytterligare, att överklagandet har kommit in i rätt lid och alt alltså avvisning
inte skall ske med stöd av 24 §. Har överklagandet kommit in för sent, kan
myndighetens ändringsbeslut bli föremål för överprövning av en högre instans
endast under förutsättning att det beslutet överklagas i föreskriven ordning.

Möt den angivna innebörden av förslagel har lagrådet i och
för sig inte någol att erinra. När en myndighei själv ändrar ett i rätt lid
överklagat beslut på någol annat sätt än klaganden begär, bör emellertid
överklagan-del anses omfatta del nya beslutet. Eftersom ändringen av det
tidigare beslutet inte helt tillmötesgår klaganden, får det antas att denne är
missnöjd även med det nya beslutet. Med hänsyn härtill bör del inte krävas av
klaganden, att han överklagar även detta beslut. Om del under handläggningen
av överklagandet i den högre instansen skulle framkomma, att klaganden nöjer
sig med den omprövning som beslutsmyndigheten har gjort, får överklagandet
avskrivas.

Lagrådet
föreslår, atl till 28 § fogas ett andra stycke av följande innehåU:
"Ändrar myndigheten ett överklagat beslul på annat sätt än klaganden
begär, skall överklagandet anses omfatta del nya beslutet, såvida inte
avvisning skall ske enligt 24 §."

Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen

Lagrådet lämnar förslaget ulan erinran.

112

Innehållsförteckning

Sid.

Proposition ....................................................... I

Propositionens
huvudsakliga innehåll........................ 1

Propositionens
lagförslag ...................................... 2

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 januari 1986 . 9

1 Inledning ........................................................ ... 9

2 Allmän motivering.............................................. .. 10

2.1 Rättssäkerheten i förvaltningen behöver fördjupas
och stärkas 10

2.2 Närmare om reformens inriktning ................... .. 13

2.3 Bättre kontakter mellan myndigheterna och
medborgarna ... 16

2.4 Beslutsfattandet i förvaltningen .................... .. 28

2.5 Enklare och effektivare former för omprövning av
felaktiga beslut 37

2.6 Reglering av frågan om vilka beslut som får
överklagas 45

2.7 Den lagtekniska lösningen ............................ 54

3 Upprättade lagförslag ........................................ .. 55

4 Specialmotivering............................................... 56

4.1 Förslaget till förvaltningslag .......................... .. 56

4.2 Förslaget till ändring i förvaltningsprocesslagen
.. 83

5 Hemställan ..................................................... .. 85

6 Beslut............................................................. .. 85

Bilaga
1 Sammanfattning av förvallningsrältsutredningens betän

kande ............................................... 86

Bilaga
2 Förvaitningsrättsutredningens lagförslag 91

Bilaga
3 Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över

förvaltningsrättsutredningens
förslag ..... 98

Bilaga
4 Sammanställning av remissyttranden över promemorian

(Ds H 1982:2) Att godkänna tolkar och auktorisera över

sättare - en utvärdering ...................... 100

Bilaga
5 Lagrådsremissens lagförslag ............. 103

Bilaga
6 Lagrådets yttrande ........................ 110

Prop.
1985/86:80

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1986

113