Prop. 1986/87:151

Regeringens proposition 1986/87: 151

om ändringar i tryckfrihetsförordningen m. m.

Prop. 1986/87: 151

Regeringen
föreslär riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur
regeringsprotokollet den 2 april 1987.

På
regeringens vägnar Ingvar Carlsson

Sten
Wickbom

Propositionens huvudsakliga innehåll

1
propositionen föreslås vissa ändringar av grundlagsskyddet för tryckta skrifter
pä grundval av förslag som lades fram av yiirandefrihelsutredning-en i
belänkandet (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten.

Möjligheterna
att genom straffbestämmelser i vanlig lag inskränka tryckfriheten skall enligt
propositionen begränsas mer än i dag. Del skall göras genom all de otillåtna
offentliggöranden som innefattar brott mot rikets säkerhet beskrivs fullständigt
i tryckfrihetsförordningen. På så sålt uppnås att slraffbarheten inte kan
utvidgas utan grundlagsändring. Endast för krig och omedelbar krigsfara behålls
den nuvarande ordningen att de närmare förutsättningarna för straffbarhel
bestäms genom vanlig lag.

Också
möjligheterna atl föreskriva straff för l.ex. tidningsutgivare som offentliggör
hemliga handlingar begränsas.

Ansvarsbestämmelserna
i den s. k. videovåldslagen förs över till brottsbalken. Ett nytt brott, olaga
våldsskildring, införs. Det får etl vidare tillämpningsområde än
videoväldslagens motsvarande regler. En ändring i tryckfrihetsförordningen
innebär att också s. k. våldspornografi i tryckta skrifter blir kriminaliserad.

Förslaget
innebär också att straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp skärps. Något förbud
mot rasistiska organisationer föreslås inte i detta sammanhang.

När
det gäller de undanlag från meddelarfriheten som avser vissa s. k.
kvalificerade tystnadsplikter som räknas upp i sekretesslagen, föreslås att
reglerna i regeringsformen om uppskov med rältighelsbegränsande lagstiftning
skall bli tillämpliga. Det betyder atl en minoritet i riksdagen i framtiden
skall kunna få etl lagförslag, som går ul på att en tystnadsplikt skall

I Riksdagen 1986/87. I saml. Nr 151

vara kvalificerad,
vilande i ett är innan riksdagen tar slutlig ställning lill Prop.
1986/87:151 del.

Principen om allmänna handlingars offentlighet skall
enligt propositionen ges ett vidare tillämpningsområde utanför
myndighelssektorn. Genom ändringar i sekretesslagen görs den tillämplig också
hos vissa aktiebolag, föreningar och stiftelser som på statens uppdrag handhar
förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller liknande.

En mindre justering av regeringsformens bestämmelser om
mötes- och demonstralionsfriheterna förordas också.

Yttrandefrihelsulredningens förslag om ändrade
grundlagsregler för radio, TV, filmer, videogram m.m. tas inte upp i
propositionen. Frågan om ett utbyggt grundlagsskydd för dessa medier skall i
stället beredas ytterligare under pariamentarisk medverkan.

De nya reglerna föresläs träda i kraft den 1 januari 1989.

Lagförslagen i propositionen har granskats av lagrådet.
Propositionen innehåller därför tre huvuddelar: lagrådsremissen (s. 18), lagrådets
yttrande (s. 291) och föredragande statsrådets ställningstagande till lagrådets
synpunkter (s. 319).

Den som vill ta del av samtliga skäl för lagförslagen
måste därför läsa alla tre delarna. Därvid bör särskilt observeras atl i
propositionen läggs fram endast delar av de lill lagrådet remitterade
förslagen. Det förslag lill en ny andra avdelning lill tryckfrihetsförordningen
som lades fram i lagrådsremissen återfinns sålunda inte i propositionen.

1 Förslag till

Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs i fräga om tryckfrihetsförordningen'

dels att 1 kap. 8 §, 5 kap. 1, 2, 8, 9 och 14 §§, 6 kap. 3
§, 7 kap. 1,3-6

och 8 §§, 10 kap. 11 § samt 12 kap. 3 § skall ha följande
lydelse, dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 12 kap. 16
§, av

följande
lydelse.

Prop. 1986/87:151

Nuvarande lydelse

Föreslagen
lydelse I kap. 8§

Privilegier
ä skrifters utgivande må icke meddelas; regeringen dock obelaget att förnya
sådana till allmänna inrättningars understöd redan förlänta privilegier,
varje gång på högst tjugu år.

Om den rätt, som tillkommer upphovsman lill litterärt
eller konslnärligt verk eller framställare av fotografisk bild, och om förbud
mot alt återgiva litterärt eller konst-näriigl verk pä ett sätt, som kränker
den andliga odlingens intressen, gälle vad i lag är stadgat.

Om den rätt, som tillkommer upphovsman lill litterärt
eller konstnärligt verk eller framställare av fotografisk bild, om upphovsrätten
närstående rättigheter och om förbud mot att återgiva litterärt eller konstnärligt
verk på ett sätt, som kränker den andliga odlingens intressen, gälle vad i lag
är stadgat.

Ägare
till periodisk skrift skall vara svensk medborgare eller svensk juridisk
person, om ej annal föreskrives i lag.

Ägare
till periodisk skrift skall vara svensk medborgare eller svensk juridisk
person. / lag får föreskrivas att även utlänning med hemvist i riket får vara
ägare till sådan skrift.

För periodisk skrift skall finnas en utgivare

Utgivare
skall vara svensk medborgare. / lag får föreskrivas att även utlänning får
vara utgivare.

Utgivare
skall äga hemvist inom riket. Ej må den vara utgivare som är omyndig eller i
konkurstillstånd.

Utgivare skall vara svensk medborgare, om ej annat
föreskrives i lag. Han skall äga hemvist inom riket. Ej må den vara utgivare
som är omyndig eller i konkurstillstånd.

Är utgivaren ej längre behörig eller kommer hans uppdrag
eljest atl upphöra, åligge ägaren alt genast draga försorg om atl ny utgivare
utses saml att därom göra anmälan hos myndighet som avses i 4 §. Angående sådan
anmälan äge vad i 4 § är föreskrivet motsvarande tillämpning; vid

' Tryckfrihetsförordningen omtryckt 1982:941.

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1986/87:151

anmälan skall, om det kan ske, fogas bevis atl den förre utgivaren
erhållit del av anmälan.

Om utgivningsorten eller utgivningsplanen ändras, skall
ägaren genast anmäla det till den myndighet som avses 14 §.

9§ För utgivare av periodisk skrift må finnas en eller
flera ställföreträdare. Ställförelrädare utses av utgivaren. Då
ställföreträdare utsetts, skall anmälan därom göras hos myndighet som avses i
4 §. Vid anmälan skall fogas bevis att ställföreträdaren fyller för utgivare
föreskrivna behörighetsvillkor saml förklaring dels av ställföreträdaren atl
han åtagit sig uppdraget och dels av ägaren all han godkänt ställföreträdaren.

Angående ställförelrädare gälle i Angående ställföreträdare gälle i

övrigt vad i 2 § andra stycket är övrigt vad i 2 § andra och tredje

stadgal. Kommer utgivarens upp- styckena är stadgat. Kommer utgi-

drag alt upphöra, vare även upp- vårens uppdrag att upphöra, vare

draget som ställföreträdare förfal- även uppdraget som slällföreträ-

let. dåre förfallet.

14 §

Underlåter ägaren till en peri

odisk skrift att enligt 8 § anmäla ny

utgivningsorl eller ny utgivnings-

plan, skall han dömas till böter,

högst ettusen kronor.

Överträder utgivare vad i 11 § är Överträder
utgivare vad i 11 § är

föreskrivet, vare straffet böter, föreskrivet,
vare straffet böter, lägst femtio och högst femhundra högst ettusen
kronor. Vad nu sagts kronor. Vad nu sagts gälle ock ställ- gälle ock
ställförelrädare, vilken in-företrädare, vilken inträtt som utgi- trätt som
utgivare, vare.

6 kap.

3 §

Saknar skrift, som avses i 4 kap. Saknar skrift, som avses i 4 kap.

2 § första stycket, där föreskriven 2 § första stycket, där föreskriven

uppgift eller är sådan uppgift eller uppgift eller är sådan uppgift eller

uppgift enligt 1 kap. 5 § första uppgift enligt I kap. 5 § första

stycket 2 å skrift, som där åsyftas, stycket 2 å skrift, som där åsyftas,

ulspridaren veierligt, oriktig, ulspridaren veterligt, oriktig,

straffes ulspridaren med böter, straffes ulspridaren med böter,

lägst femtio och högst femhundra högst ettusen kronor.

kronor.

För spridande av tryckt skrift som, ulspridaren veterligt,
lagts under beslag eller förklarats konfiskerad eller utgivits i strid mot
förbud som enligt denna förordning meddelats för skriftens utgivning eller uppenbart
utgör fortsättning av skrift som avses med sådant förbud, vare straffet böter
eller fängelse i högst ett är.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1986/87:151

7 kap. 1 § Med tryckfrihetsbrott förstås i .
Med tryckfrihetsbrott förstås i denna förordning brotl. som inne-
denna förordning c/e gflni(«gflr iotrt fattar otillåtet yttrande i
tryckt anges i 4 och 5 §§. skrift eller otillåtet offentliggörande genom
sådan skrift.

3§ Om nägon lämnar meddelande, som avses i 1 kap. 1 §
tredje stycket, eller, utan alt svara enligt 8 kap., medverkar till
framställning, som är avsedd att införas i tryckt skrift, säsom författare
eller annan upphovsman eller säsom utgivare och därigenom gör sig skyldig lill

\.\\ögförriidcr\, uppror, landsför- 1. högförräderi, spioneri, grovt

räderi. landssvek, spioneri, grovt spioneri,
grov obehörig befattning

spioneri, grov obehörig befattning med
hemlig uppgift, uppror, lands

med hemlig uppgift eller försök, förräderi,
landssvek eller försök,

förberedelse eller stämpling till så- förberedelse
eller stämpling lill så

dant brott; dant brott;

2.
oriktigt
utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar eller
tillhandahällande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess
utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; eller

3.
uppsälligt
åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som angivas i särskild lag,

gäller om ansvar för sådant brott vad i lag är stadgat.

Om någon anskaffar uppgift eller underrättelse i sådant
syfte som avses i 1 kap. 1 § fjärde stycket och därigenom gör sig skyldig lill
brotl som angives i förevarande paragrafs första stycke I, gäller om ansvar
härför vad i lag är stadgat.

Det som sägs i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen
skall gälla också i fråga om förslag till föreskrifter som avses i första
stycket 3.

4§

Med beaktande av del i 1 kap. Med beaktande av del i 1 kap.

angivna syftet med en allmän tryck- angivna syftet med en allmän tryck

frihet skall såsom otillåtet yttrande frihet skall såsom tryckfrihetsbrott

i tryckt skrift anses sådan enligt lag anses följande gärningar, om de

straffbar framställning som inne- begås genom tryckt skrift och är

fattar: straffbara enligt lag:

1. högförräderi, förövat med uppsåt atl riket eller del
därav skall med

våldsamma eller eljest lagstridiga medel eller med utländskt bistånd läggas

under främmande makt eller bringas i beroende av sådan makt eller atl del

av riket skall sålunda lösryckas eller att åtgärd eller beslut av statschefen,

regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten skall med utländskt bi

stånd framtvingas eller hindras, såframt gärningen innebär fara för uppså

tets förverkligande;

försök, förberedelse eller stämpling lill sädant
högförräderi;

2. krigsansliftan, såframt fara för att riket skall
invecklas i krig eller

andra fientligheter framkallas med iitländskl bistånd;

Nuvarande
Ivdelse

3. uppror, förövat med uppsåt att statsskicket skall med
vapenmakt eller eljest med våldsamma medel omstörtas eller atl åtgärd eller beslut
av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten skall sålunda
framtvingas eller

Föreslagen
lydelse

3. spioneri, varigenom någon för

alt gå främmande makt till hända

obehörigen befordrar, lämnar eller

röjer uppgift rörande försvarsverk,

vapen, förråd, import, export, till-

verkningssäit, underhandlingar,

beslut eller något förhållande i öv

rigt, vars uppenbarande för främ

mande makt kan medföra men för

totalförsvaret eller eljest för rikets

säkerhet, vare sig uppgiften är rik

lig eller ej;

försök, förberedelse eller stämpling lill sådant
spioneri;

4. obehörig befattning med hem

lig uppgift, varigenom någon utan

syfte all gå främmande makt lill

hända obehörigen befordrar, läm

nar eller röjer uppgift rörande nå

got förhållande av hemlig natur,

vars uppenbarande för främmande

makt kan medföra men för rikets

försvar eller för folkförsörjningen

vid krig eller av krig föranledda ut

omordentliga förhållanden eller el

jest för rikets säkerhet, vare sig

uppgiften är riktig eller ej;

försök eller förberedelse till sådan obehörig befattning
med hemlig uppgift;

stämpling till sådant brott, om detta är att anse som
grovt, vid vilken bedömning särskih skall beaktas om gärningen innefattade
tillhandagående av främmande makt eller var av synnerligen farlig beskaffenhet
med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller
om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst beträtts
honom;

5.
vårdslöshet
med hemlig uppgift, varigenom någon av grov oaktsamhel begår gärning som avses
under 4;

6.
uppror, förövat
med uppsåt att statsskicket skall med vapenmakt eller eljest med våldsamma
medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen,
riksdagen eller högsta domarmakten skall sålunda framtvingas eller

Prop. 1986/87:151

Nuvarande
lydelse

hindras, såframt gärningen innebär fara för uppsåtets
förverkligande;

Föreslagen
lydelse

hindras, såframt gärningen innebär fara för uppsåtets
förverkligande;

Prop.
1986/87:151

försök, förberedelse eller stämpling lill sådant uppror;

7.
landsförräderi eller landssvek, i vad därigenom, då riket är i krig eller
eljest i lag meddelade bestämmelser om sådant brott äger tillämpning, någon
missleder eller förråder dem som är verksamma för rikets försvar eller
förleder dem till myteri, trolöshet eller modlöshet, förråder egendom som är
av betydelse för totalförsvaret eller begår annan liknande förrädisk gärning
som är ägnad att medföra men för totalförsvaret eller innefattar bistånd åt
fienden;

4. landsförtäderi eller landssvek, i vad därigenom, då
riket är i krig eller eljest i lag meddelade bestämmelser om sådant brott äga
tillämpning, någon förleder krigsfolk hörande till rikets eller med riket förbunden
stats krigsmakt eller andra som äro verksamma för försvaret av riket till
myteri, trolöshet eller modlöshet eller genom osann framställning sprider
misströstan bland allmänheten eller begår annan dylik förtädisk gärning som är
//// men för försvaret eller för folkförsörjningen eller, om riket är helt
eller delvis ockuperat av främmande makt ulan att militärt motstånd förekommer,
för motståndsverksamheten;

försök,
förberedelse eller stämpling till sädant landsförräderi eller landssvek;

5. landsskadlig vårdslöshet, i vad därigenom någon av
oaktsamhel begär gärning som avses ur\der4;

7. ryktesspridning till fara för rikels säkerhet,
varigenom, då riket är i krig eller eljest i lag meddelade bestämmelser om
sådant brott äga tillämpning, någon sprider falskt rykte eller annat osant
påstående, som är ägnat all framkalla fara för rikets säkerhet, eller till
främmande makt framför eller låter framkomma sådant rykte eller påstående;

6. uppvigling, varigenom någon söker förleda till
brottslig gärning, svikande av medborgerlig skyldig-hel eller ohörsamhet mot
myndighet;

8. hot mot eller missaktning för folkgrupp eller annan
sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller
etniskt ur-

8.
landsskadlig
vårdslöshet, i vad därigenom någon av oaktsamhel begår gärning som avses under
7;

9.
ryktesspridning
till fara för rikets säkerhet, varigenom, då riket är i krig eller eljest i
lag meddelade bestämmelser om sådant brotl äger tillämpning, någon sprider
falska rykten eller andra osanna påståenden, som är ägnade att framkalla fara
för rikels säkerhet, eller till främmande makt framför eller låter framkomma
sådana rykten eller på-ståenden eller bland krigsmän sprider falska rykten
eller andra osanna påståenden som är ägnade att framkalla trolöshet eller modlöshet;

10. uppvigling, varigenom någon

uppmanar eller eljest söker förleda

till brottslig gärning, svikande av

medborgerlig skyldighet eller ohör

samhet mot myndighet eller åsido

sättande av vad som åligger krigs

man i tjänsten;

11. hets
mot folkgrupp, varige

nom någon hotar eller uttrycker

missaktning för folkgrupp eller an

nan sådan grupp av personer med

Nuvarande
lydelse

sprung eller med viss trosbekännelse;

12. barnpornografibroll, varigenom någon skildrar barn i
pornografisk bild med uppsåt alt bilden sprides, om inte gärningen med hänsyn
till omständigheterna är försvarlig.

9. förtal, varigenom någon utpe

kar annan såsom brottslig eller

klandervärd i sitt levnadssätt eller

eljest lämnar uppgift som är ägnad

alt utsätta denne för andras miss

aktning, dock ej om det med hän

syn lill om'tändighelerna var för

svarligt all lämna uppgift i saken

och han visar att uppgiften var sann

eller atl han hade skälig grund för

den;

10. förtal av avliden, om gärning

som avses under 9 är sårande för de

efterlevande eller eljest kan anses

kränka den frid, som bör tillkomma

den avlidne;

//. förolämpning, varigenom nägon smädar annan genom kränkande
lillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfligt beteende mot honom;
eller

Föreslagen
lydelse

anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt
ursprung eller trosbekännelse;

12.
barnpornografibrott,
varigenom någon skildrar barn i pornografisk bild med uppsåt alt bilden
sprides, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig;

13. olaga våldsskildring, varigenom
någon i bild skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden sprids,
om inle gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig;

14. förtal, varigenom nägon utpekar
annan såsom brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller eljest lämnar
uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning, och, om den
förtalade är avliden, gärningen är sårande för de efterlevande eller eljest kan
anses kränka den frid, som bör tillkomma den avlidne, dock ej om det med
hänsyn til! omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken och han
visar att uppgiften var sann eller att han hade skälig grund för den;

15. förolämpning, varigenom nå

gon smädar annan genom krän

kande lillmäle eller beskyllning el

ler genom annat skymfligt beleende

mot honom.

Prop. 1986/87:151

Såsom oliUåtet offentliggörande i tryckt skrift skall
anses sådan enligt lag straffbar gärning som innefattar:

1.
offentliggörande
av uppgifter rörande förhållanden, vilkas röjande skulle enligt lag innefatta
brott mot rikets säkerhet;

2.
uppsåtligt
offentliggörande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar;

3. röjande av uppgift, varigenom

Sotn tryckfrihelsbrolt skall anses också sådana gärningar,
begångna genom tryckt skrift och straffbara enligt lag, som innebär atl någon

1. uppsåtligen offentliggör all

män handling som ej är tillgänglig

för envar, om han fått tillgång till

handlingen i allmän tjänst, under

utövande av tjänsteplikt eller i där

med jämförbart förhållande;

2. offentliggör uppgift och därvid

Nuvarande
lydelse

den som enligi 8 kap. svarar för skriften uppsåtligen
åsidosätter tystnadsplikt som avses i den i 3 § första stycket 3 angivna
särskilda lagen.

Föreslagen
lydelse

uppsåtligen åsidosätter tystnadsplikt som avses i den i 3
§ första stycket 3 angivna särskilda lagen;

3. när riket är i krig eller omedelbar krigsfara
offentliggör uppgift om förhållanden vilkas röjande enligt lag innefattar
annal brotl mot rikets säkerhet än som anges 14 §.

Prop. 1986/87:151

Vad i lag är stadgat angående påföljd för brott, som avses
i 4 och 5 §§, gälle ock då brottet är alt anse som tryckfrihelsbrolt.

Angående
enskilt anspråk pä grund av tryckfrihetsbrott stadgas i 11 kap. Fälles den
tilltalade för brott, som avses i 4 § 9, 70 eller //, må ock, då fråga är om
periodisk skrift, på yrkande förordnas att domen skall införas i skriften.

Angående enskilt anspråk på grund av iryckfrihelsbrolt
stadgas i 11 kap. Fälles den tilltalade för brott, som avses i 4 § /4 eller 15,

må ock, då fråga är om periodisk skrift, på yrkande
förordnas atl domen skall införas i skriften.

§

I
samband med konfiskering av periodisk skrift må, då fråga är om något av de
brott som avses i 4 § 1-3, 4, såvida det brottet är att anse som grovt, saml
6 och 7, meddelas förbud alt utgiva skriften under viss, av rätten bestämd
tid, högst sex månader från del domen i tryckfrihetsmålet vinner laga kraft.
Förbud som nu sagts må dock meddelas allenast dä riket befinner sig i krig.

I samband med konfiskering av periodisk skrift må, då
fråga är om otillåtet yttrande, som avses i 4 § / -4, eller sådant enhgt 5 § 1
otillåtet offentliggörande som innefattar spioneri eller grov obehörig befattning
med hemlig uppgift, meddelas förbud att utgiva skriften under viss, av rätten
bestämd tid, högst sex månader från det domen i tryckfrihetsmålet vinner laga
kraft. Förbud som nu sagts må dock meddelas allenast dä riket befinner sig i
krig.

Angående
konfiskering av periodisk skrift, som sprides i strid mot utgivningsförbud
eller uppenbart utgör fortsättning av skrift som avses med sådant förbud, gälle
vad i allmänhet är stadgat om förverkande av föremål på grund av brott.

10 kap. 11 §

Är riket i
krig eller krigsfara och anträffas vid avdelning av försvarsmakten tryckt
skrift, som uppenbart innefattar sådan enligt 7 kap. 4 § straffbar uppvigling
atl krigsman därigenom kan förledas åsidosätta sin tjänsteplikt, må skriften
efter beslut av befattningshavare.

Är riket i krig eller krigsfara och anträffas vid
avdelning av försvarsmakten tryckt skrift, som uppenbart innefattar sädan
enligt 7 kap. 4 § straffbar uppvigling att krigsman därigenom kan förledas
åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten, får skriften efter beslut av

Nuvarande
lydelse

som enligt lag har bestraffningsrätt över personal vid
avdelningen, i av-bidan på förordnande om beslag tagas i förvar.

Föreslagen lydelse

befattningshavare, som enligt lag skall avgöra frågor om
disciplinansvar beträffande personal vid avdelningen, i avbidan på förordnande
om beslag lagas i förvar.

Är fara i dröjsmål, må även utan sädant beslut som avses i
första stycket åtgärd som där sägs vidtagas av annan befattningshavare enligt
bestämmelser som meddelas i lag. Anmälan därom skall dock skyndsamt göras hos
befattningshavare som avses i första stycket. Denne har att genast pröva om
skriften skall kvarbliva i förvar.

Prop. 1986/87:151

För
varje län skola utses jurymän, fördelade i två grupper med sexton jurymän i
första gruppen och åtta jurymän i andra gruppen. Jurymännen i andra gruppen
skola vara eller hava varit nämndemän vid allmän underrätt.

För
varje län skall utses jurymän, fördelade i två grupper med sexton jurymän i
första gruppen och älta jurymän i andra gruppen. Jurymännen i den andra
gruppen skall vara eller ha varit nämndemän vid allmän domstol eller allmän
förvaltningsdomstol.

16 §

För fall då riket är i krig eller krigsfara eller det
råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller
krigsfara vari riket har befunnit sig får föreskrifter om anstånd med val av
jurymän och om undantag från jurymäns rätt att avsäga sig sitt uppdrag
meddelas i lag eller, efter bemyndigande i lag, av regeringen genom
förordning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1989.

2 Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs atl 2 kap. 12 och 14 §§
regeringsformen' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. 12 §

De fri- och rättigheter som avses De fri- och rättigheter som avses

i 1
§ 1-5 saml i 6 och 8 §§ och i i 1 § 1-5 samt i 6 och 8 §§ och i 11 § andra
stycket får, i den ut- 11 § andra stycket får, i den ut-

'
Regeringsformen omtryckt 1985:866.

10

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1986/87:151

sträckning som 13-16 §§ med- sträckning som 13-16 §§ med

giver, begränsas genom lag eller ge- giver, begränsas genom lag. Efter

nom annan författning efter bemyn- bemyndigande i lag får de begrän-

digande i lag enligt 8 kap. 7 § förs- sas genom annan författning / de

ta stycket 7 eller 10 §. fall som anges i 8 kap. 7 § första

stycket 7 och 10 §. / samma ordning får mötesfriheten och
demonstrationsfriheten begränsas även i de fall som anges i 14 § första
stycket andra meningen.

Begränsning som avses i första stycket får göras endast
för att tillgodose ändamål som är godtagbart i etl demokratiskt samhälle.
Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det
ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt atl den utgör
ett hot mot den fria åsiktsbildningen säsom en av folkslyrelsens grundvalar.
Begränsning får ej göras enbart pä grund av politisk, religiös, kulturell
eller annan sådan åskådning.

Förslag till lag som avses i första stycket eller till lag
om ändring eller upphävande av sådan lag skall, om det ej förkastas av
riksdagen, på yrkande av lägst tio av dess ledamöter vila i minst tolv månader
från del att del första ulskoltsyttrandet över förslaget anmäldes i riksdagens
kammare. Utan hinder härav kan riksdagen antaga förslaget, om minsl fem
sjättedelar av de röstande förenar sig om beslutet.

Tredje stycket gäller icke förslag till lag om fortsalt
giltighet i högst två är av lag. Det gäller ej heller förslag till lag som
enbart angår

1. förbud all röja sådant, som nägon har erfarit i
allmän tjänst eller under

utövande av tjänsteplikt och vars hemlighållande är påkallat av hänsyn lill

intresse som angives i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen,

2.
husrannsakan
eller liknande intrång eller

3.
frihetsstraff
som påföljd för viss gärning. Konstitutionsutskottet prövar för riksdagens
vidkommande huruvida

tredje stycket är tillämpligt i fråga om visst lagförslag.

14 §

Mötesfriheten och demonslra- Mötesfriheten och demonstra-

tionsfriheten får begränsas endast tionsfrihelen får
begränsas av hän-

av hänsyn lill rikets säkerhet, till syn till ordning och säkerhet vid

ordning och säkerhet vid samman- sammankomsten eller demonstra-

komsten eller demonstrationen el- tionen eller till trafiken. I övngr/år

ler till trafiken eller för all motver- dessa friheter begränsas endast av

ka farsot. hänsyn till rikets säkerhet eller
för

att motverka farsot.

Föreningsfriheten får begränsas endast såvitt gäller
sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller
innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst
etniskt ursprung.

Denna lag träder i kraft den I januari 1989.

II

3 Förslag
till

Lag om
ändring i brottsbalken

Prop. 1986/87:151

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken dels att 16
kap. 8 § skall ha följande lydelse,

dels att det i balken skall införas tre nya paragrafer, 16
kap. 10 b och c samt 19 §§, av följande lydelse.

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse

16

Den som offentligen eller eljest i uttalande eller annat
meddelande som sprids bland allmänheten hotar eller uttrycker missaktning för
folkgrupp eller annan sädan grupp av personer med anspelning pä ras, hudfärg,
nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse, döms för hets mot
folkgrupp lill fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter.

kap.

i§'

Den som i uttalande eller i annat meddelande som sprids
hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av
personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller
trosbekännelse, döms för hets mot folkgrupp lill fängelse i högst två år eller
om brottet är ringa, till böter.

10 b §

Den som i stillbild eller i en film, ett videogram, ett
televisionsprogram eller andra rörliga bilder skildrar sexuellt våld eller
tvång med uppsåt att bilden eller bilderna sprids eller som sprider en sådan
skildring, döms, om inte gärningen med hänsyn lill omständigheterna är
försvarlig, för olaga våldsskildring till böter eller fängelse i högst sex
månader. Detsamma gäller den som i rörliga bilder närgånget eller utdraget
skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att bilderna sprids
eller som sprider en sådan skildring.

Första stycket gäller inte filmer eller videogram som
statens biografbyrå har godkänt för visning. Det gäller inte heller en
upptagning av rörliga bilder med samma innehåll som en film eller ett
videogram som har godkänts av biografbyrån. Vidare gäller första stycket inte
offentliga förevisningar av filmer el ler videogram.

Har en upptagning av rörUga bilder försetts med ett intyg
om att

' Senaste
lydelse 1982:271

12

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1986/87:151

en film eller elt videogram med samma innehåll har
godkänts av . stålens biografljyrå. skall inte dömas till ansvar enligt första
stycket för spridning av upptagningen. Vad som har sagts nu gäller dock inte om
intyget var oriktigt och den som har spritt upptagningen har insett eller bort
inse detta.

10 c §

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhel i yrkesmässig
verksamhet eller annars i förvärvssyfte till den som är under femlon år lämnar
ut en film, ett videogram eller en annan upptagning av rörliga bilder med
ingående skildringar av verklighetstrogen karaktär som återger våld eller hot
om våld mot människor eller djur döms för otillåten utlämning a v film eller
videogram till böter eller fängelse i högst sex månader.

Första stycket gäller inte filmer eller videogram som
statens biografbyrå har godkänt för visning för någon åldersgrupp av barn underfemton
år. Det gäller inte heller en upptagning av rörliga bilder med samma innehåll
som en film eller ett videogram som har godkänts av biografbyrån. Vidare gäller
första stycket inte offentliga förevisningar av filmer eller videogram.

Har en upptagning av rörliga bilder försetts med ett intyg
om att en fdm eller ett videogram med samma innehåll har godkänts av statens
biografbyrå för visning för någon åldersgrupp av barn under femton år, skall
inte dömas till ansvar enligt första stycket. Vad som har sagts nu gäller dock
inte om intyget var orikligt och den som har lämnat ut upptagningen har insett
eller bort inse detta.

19 §

Allmänt åtal för brott som avses i 10 b och c §§får såvitt
avser filmer

13

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

eller videogram väckas endast efter medgivande av statens
biografbyrå.

Prop. 1986/87:151

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1989.

4 Förslag till

Lag om
ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)'
dels att 1 kap. 8 §, 8 kap. 7 § och 16 kap. 1 § skall ha följande lydelse,

dels att
det i lagen skall införas en bilaga av följande lydelse.

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

1 kap.
8§ Vid tillämpningen av denna lag skall med myndighet jämställas riksdagen,
kyrkomötet och beslutande kommunal församling.

Vad som
föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt alt ta del av handlingar hos
myndighet skall i tillämpliga delar gälla också handlingar hos notarius
publicus och, såvitt avser verksamhet för officiell provning av fordon.
Aktiebolaget Svensk Bilprovning. Nu angivna organ skall vid tillämpningen av
denna lag jämställas med myndighet.

Vad som
föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att la del av handlingar hos
myndighet skall i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de organ som
anges i bilagan till denna lag, i den mån handlingarna hör till den verksamhet
som nämns där. De i bilagan angivna organen skall vid tillämpningen av denna
lag jämställas med myndighet.

Sekretess
gäller i verksamhet, som bedrivs av annan än statlig myndighet och som består
i tillsyn eller stödverksamhet med avseende på näringslivet, för uppgift om

Sekretess gäller i kommunal myndighets verksamhet, som består
i tillsyn eller stödverksamhet med avseende på näringslivet, och i
tillsynsverksamhet, som annan än statlig eller kommunal myndighet utövar med
avseende på näringslivet, för uppgift om

1.
enskilds
affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det
kan antas atl den enskilde lider skada om uppgiften röjs,

2. andra ekonomiska eller personliga
förhållanden för den, som har trätt i affärsförbindelse eller liknande
förbindelse med den som är föremål för tillsyns- eller stödverksamhet som avses
i denna paragraf.

1 Lagen
omtryckt 1985:1059.

14

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1986/87:151

Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från
sekretessen enligt första stycket 1. om den finner del vara av vikt atl
uppgiften lämnas.

I fråga
om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Att
friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen att meddela och
offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första
stycket 1 och 2 samt 5 § 1 och 2 samma förordning. De fall av uppsåtligt
åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första
stycket 3 och 5 § J tryckfrihetsförordningen i övrigt är begränsad, är de där
lystnadsplikten följer av

Att
friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen att meddela och
offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första
stycket 1 och 2, 4 § 1—8 samt 5 § 1 och 3 samma förordning. De fall av
uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap.
3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen i övrigt är
begränsad, är de där tystnadsplikten följer av

8. 6 lagen
(1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl.

8. 6 och 6
a §§ lagen (1980:11) om tillsyn Över hälso- och sjukvårdspersonalen m. fl.

Bilaga

I
enlighet med vad som anges i I kap. 8 § skall vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen
om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också
handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör
till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall
med hänvisning till numret i Svensk författningssamling (SFS) på den
författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits ät organet.

Organ Folkbildningsförbundel

Handelshögskolan i Stockholm

Kungliga Musikaliska akademien

Kungliga Skogs- och Lantbruksakademien

Kungliga Svenska Aero-klubben

Verksamhet

fördelning av statliga medel mellan länsbildningsförbunden
för stöd till kulturverksamhet genom ideella föreningar (SFS 1976:1046)

statligt stöd i form av utbildningsbidrag för doktorander
(SFS 1976; 1046)

statligt stöd till utbildnings- och utgivningsverksamhet
(SFS 1976; 1046)

prövning av anställnings- och arbetsvillkor och andra
frågor som rör statligt reglerad anställning hos akademien

besiktning och tillsyn av luftfartyg samt utfärdande och
förnyande av luftvärdighetsbevis (SFS 1957:297)

15

Länsbildningsförbunden

Notarius publicus

Regleringsföreningarna Föreningen för mejeriprodukter,
ekonomisk förening. Svensk költhandel, förening u.p.a., Sveriges
oljeväxlintressenter, förening u, p. a., Sveriges potatisintressenter,
ekonomisk förening. Svensk sockerhandel ekonomisk förening. Svensk
spannmålshandel, ekonomisk förening, och Svensk ägghandel, förening u.p.a.

Regleringsföreningen Svensk fisk, ekonomisk förening

Riksprovplatserna Aktiebolaget Statens Anläggningsprovning,
Aktiebolaget Svensk Bilprovning och Apoteksbolaget Aktiebolag

Skolor med enskild huvudman och statligt reglerade
anställningar

Stiftelsen Svenska institutet

Stiftelsen Svensk-norska samarbetsfonden

Stiftelserna Nordiska museet. Riksutställningar,
Stockholms internationella fredsforskningsinstilut (SIPRI), Sveriges Tekniska
museum och WHO Collabora-ting Center on International Drug Monitoring

Svenska föreningen Norden

Svenska institutet i Rom Svenska språknämnden

statligt stöd till kulturverksamhet genom ideella
föreningar (SFS 1976; 1046)

all verksamhet som notarius publicus (SFS
1981:1363)

statligt stöd i marknadsreglerande syfte (SFS 1967:340)

statligt stöd i marknadsreglerande syfte (SFS 1974:226)

obligatorisk kontroll (SFS 1985; 1105)

prövning av anställnings- och arbetsvillkor och andra
frågor som rör statligt reglerad anställning hos skolan

all verksamhet

statligt stöd i form av stipendier (SFS 1976; 1046)

prövning av anställnings- och arbetsvillkor och andra
frågor som rör statligt reglerad anställning hos stiftelsen (SFS 1976; 1046)

statligt stöd i form av bidrag lill resor och sfipendier
(SFS 1976; 1046)

statligt stöd i form av stipendier

prövning av anställnings- och arbetsvillkor och andra frågor
som rör statligt reglerad anställning hos nämnden (SFS 1976; 1046)

Prop.
1986/87:151

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1989.

5 Förslag
till

Lag om upphävande av lagen (1981:485) om förbud mot
spridning av filmer och videogram med våldsinslag

Härigenom föreskrivs att lagen (1981:485) om förbud mot
spridning av filmer och videogram med våldsinslag skall upphöra att gälla vid
utgången av år 1988. Lagen tillämpas dock fortfarande i fråga om gärningar begångna
före nämnda tidpunkt.

Prop. 1986/87:151

6 Förslag till

Lag om ändring i radioansvarighetslagen (1966:756)

Härigenom
föreskrivs alt 2 § radioansvarighelslagen (1966:756) skall ha följande lydelse.

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

2 §

Missbruk
av yttrandefriheten i radioprogram medför ansvar och skade-ständsskyldighet
endast när gärningen innefattar yllrandefrihelsbrott. Vad som sagts nu gäller
även förverkande av egendom och annan särskild rättsverkan av brott.

Med
yllrandefrihelsbrott i radioprogram avses i denna lag framställning eller
offentliggörande, som enligt 7 kap. 4 eller 5 § tryckfrihetsförordningen
skulle ha varit att anse som tryckfrihetsbrott, om gärningen begåtts genom
tryckt skrift. Yllrandefrihetsbroll föreligger endast om programmet blivit
sänt.

Bestämmelse i brottsbalken eller annan lag om påföljd för
brott, som avses i 7 kap. 4 och 5 §§ tryckfrihetsförordningen, eller om förverkande
av egendom eller annan särskild rättsverkan av sådant brott gäller även när
brottet är atl anse som yllrandefrihetsbroll i radioprogram.

Med
yllrandefrihelsbrott i radioprogram avses i denna lag framställning eller
offentliggörande, som enligt 7 kap. 4 eller 5 § tryckfrihetsförordningen
skulle ha varit att anse som tryckfrihetsbrott, om gärningen begåtts genom
tryckt skrift. Som yllrandefrihelsbrott i radioprogram anses också sådan olaga
våldsskildring i rörliga bilder som avses i 16 kap. 10 b § brottsbalken.
Yllrandefrihetsbroll föreligger endast om programmet blivit sänt.

Bestämmelse
i brottsbalken eller annan lag om påföljd för brotl, som avses i andra stycket,
eller om förverkande av egendom eller annan särskild rättsverkan av sådant
brott gäller även när brottet är atl anse som yttrandefrihetsbrott i radioprogram.

Denna lag träder i kraft den I januari 1989.

2 Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 151

Justitiedepartementet Prop. 1986/87:15i

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27
november 1986

Närvarande; statsrådet Feldt, ordförande, och statsråden
Sigurdsen, Leijon, Hjelm-Wallén, S. Andersson, Bodström, Dahl, Hellström, Wickbom,
Johansson, Hulterström, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist

Föredragande; statsrådet Wickbom

Lagrådsremiss om förstärkt grundlagsskydd för
yttrandefriheten, m. m.

1 Inledning

I vårt land har friheten att yttra sig i tryckt skrift etl
särskilt starkt grundlagsskydd. Sedan år 1810 har vi fortlöpande haft en
särskild tryckfrihetsförordning av grundlags karaktär. Den nu gällande
tryckfrihetsförordningen (TF) är frän år 1949.

Den växande betydelsen av andra medier än del tryckta
ordet, såsom radio och TV. har aktualiserat frågan om alt utvidga de
grundlagsfästa garantierna för yttrandefriheten till nya områden. Dessa medier
har i dag ett mera begränsat grundlagsskydd genom regeringsformen (RF). Även i
övrigt har en översyn av gällande regler om yttrandefriheten i massmedier med
tiden blivit aktuell.

Jag kommer i nästa avsnitt att närmare redogöra för det
reformarbete som har pågått på detta område. Jag nöjer mig därför nu med att
nämna att detta arbete senast har bedrivits i en kommitté som tillkallades år
1977 av chefen för juslitiedeparlementet efter bemyndigande av regeringen. Kommittén
antog namnet ytirandefrihetsutredningen (YFU) och har som ledamöter haft
chefredaktören Hans Schöier, ordförande, författaren Anders Ehnmark,
riksdagsledamoten Bertil Fiskesjö, informationschefen Anders Ljunggren samt
riksdagsledamöterna Lisa Mattson, Olle Svensson, Per Unckel och - fr. o. m. den
20 december 1982 - Lars Hedfors.

YFU avlämnade i augusti 1979 ett delbetänkande (SOU
1979:49) Grundlagsskyddad yttrandefrihet. Detta belänkande var avsett som ett
underlag för debatt i frågan om hur grundlagsskyddet för yttrandefriheten
skulle förstärkas. Det blev föremål för en omfattande remissbehandling.
Yttrandena finns sammanställda i departementspromemorian (Ds Ju 1980:5)
Remissyttranden över yttrandefrihetsutredningens betänkande (SOU 1979:49)
Grundlagsskyddad yttrandefrihet.

YFU avlämnade därefter i januari 1984 betänkandet (SOU
1983:70) Värna yttrandefriheten, som innehåller förslag lill en ny
yttrandefrihetsgrundlag saml förslag till ändringar i TF och RF. Den nya
grundlagen bygger pä de bärande principerna i TF.

YFU;s sammanfattning av innehållet i belänkandet bör fogas
lill proto- 18

kollet i detta ärende som bilaga I. De av YFU framlagda
lagförslagen bör Prop. 1986/87:151 fogas till protokollet som bilaga 2.
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna bör
fogas som bilaga 3 till protokollet i detta ärende. Även dessa remissvar har
sammanställts i en departementspromemoria (Ds Ju 1985:4) Remissyttranden över
yttrandefrihelsulredningens betänkande (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten.

Jag avser atl nu ta upp frågan om ett förstärkt
grundlagsskydd för yttrandefriheten. Jag kommer också alt behandla vissa andra
frägor som har samband med denna fråga. Först bland dessa frågor vill jag nämna
etl förslag lill ändring i TF som har en viss anknytning till de förslag som
YFU har lagt fram men som har utretts särskilt. Del gäller en utvidgad tillämpning
hos enskilda rättssubjekt av den princip om allmänna handlingars offentlighet
som f. n. gäller hos myndigheter och andra offentligrättsliga organ.

I april 1978 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för
kommundepartementet att tillkalla en kommitté för att utreda frågor om
kommunala företag m.m. Kommittén, som antog namnet kommunalföretagskommit-lén
(ledamöter: regeringsrådet Gustaf Petrén, ordförande, kommunalrådet Axel
Gisslen och riksdagsledamoten Stig Josefson), avlämnade i november 1983 sitt
slutbetänkande (SOU 1983:61) Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet.

Kommitténs sammanfattning av innehållet i betänkandet bör
fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 4. Kommitténs förslag till lag
om ändring i TF, lag om allmänna handlingars offentlighet hos andra organ än myndigheter
och lag om ändring i sekretesslagen (1980; 100) m.fl. lagförslag bör fogas
till protokollet som bilaga 5.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över
remissinstanserna bör fogas som bilaga 6 till protokollet i detta ärende.

En sammanställning av remissyttrandena har upprättats inom
jusliliedepartemenlel och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (Dnr
3500-83).

Regeringen beslutade år 1984 att överlämna betänkandet,
såvitt angår frågan om tillämpning av offentlighetsprincipen hos privaträttsliga
organ med kommunala förvaltningsuppgifter, till stal-kommunberedningen (C
1983:02). Beredningen har i juni 1985 avgett betänkandet (Ds C 1985:13)
Kommunala förelag. I betänkandet har beredningen lagt fram förslag i denna
delfråga. Belänkandet har remissbehandlats och övervägs f. n. inom
civildepartementet. Jag tar i det följande inte upp den frågan till särskild
behandling ulan begränsar mig i denna del till frågor som rör offentlighetsprincipen
hos privata organ med statliga förvaltningsuppgifter.

Justitieombudsmannen Holstad (JO) har i december 1984 lill
justitiedepartementet för kännedom överlämnat ett beslut som bl. a. rör
skyddet för den som anskaffar uppgifter för offentliggörande i massmedierna. JO
anser atl det kan finnas skäl för statsmakterna all i lämpligt sammanhang överväga
om inte en författningsändring behövs. Svenska journalistförbundet har i
januari 1985 kommit in med en skrivelse föranledd av JO-beslutet.

Dalainspektionen har i maj 1984 kommit in med en skrivelse
angående

förhållandel mellan kreditupplysningslagen (1973:1173) och TF. Justilie-

kanslern (JK), Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt. Soliditet AB, AB 19

Svensk
upplysningstjänst och Upplysningscentral UC AB har yttrat sig Prop.
1986/87:151 över skrivelsen. Yttrandena finns tillgängliga i det ärendet (Dnr
1335-84).

Slutligen bör nämnas att det till justitiedepartementet
från enskilda personer och organisationer har kommit in ett stort antal olika
skrivelser med anknytning lill YFU;s förslag.

1 fortsättningen redogör jag först korlfallat för gällande
rätt och reformarbetet (avsnitt 2). Därefter diskuterar jag behovet av ett
förstärkt grundlagsskydd för yttrandefriheten samt den principiella
utformningen och omfattningen av elt sådant skydd. Jag diskuterar också vilken
grundläggande lagteknisk lösning som bör väljas (avsnitt 3.1 och 3.2).
Därefter presenterar jag mina överväganden och förslag under sex huvudrubriker
med utgångspunkt i de grundläggande principerna inom det tryckfrihets-rättsliga
systemet, nämligen

—
censurförbudet
(avsnitt 3.3)

—
etableringsfriheten
(avsnitt 3.4)

—
det speciella
ansvarighetssystemet (avsnitt 3.5)

—
den särskilda
regleringen av yttrandefrihetsbrotten (avsnitt 3.6)

—
skyddet för
meddelare m. fl. (avsnitt 3.7)

—
den särskilda
rättegångsordningen (avsnitt 3.8).

Sist i den allmänna motiveringen lar jag upp frågan om
handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet (avsnitt 3.9).

2 Gällande rätt och reformarbetet m. m. 2.1 Gällande grundlagsregler

En översikt av regelsystemet

Redan i den inledande bestämmelsen i RF slås fast alt en
fri åsiktsbildning är en av grundvalarna för den svenska folkstyrelsen. Den
fria åsiktsbildningen skyddas framför allt genom bestämmelserna om de
grundläggande medborgerliga fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Det skydd som
dessa bestämmelser ger har byggts ut och förstärkts genom grundlagsändringar
åren 1976 och 1979.

Bland de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna intar
yttrandefriheten och informationsfriheten en central ställning.
Yttrandefriheten beskrivs i 2 kap. 1 § RF som en frihet all i tal, skrift eller
bild eller pä annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och
känslor. Informationsfriheten anges på motsvarande sätt bestå i frihet att
inhämta och motta upplysningar saml all i övrigt la del av andras yttranden.
Liksom flertalet andra fri- och rättigheter i 2 kap. RF är medborgarna
tillförsäkrade dessa friheter gentemot "del allmänna", och inle
gentemot andra enskilda. Yttrandefriheten och informationsfriheten kan
begränsas genom lag inom vissa ramar som anges främst i 2 kap. 12 och 13 §§ RF.
Det finns ett särskilt kvalificerat beslutsförfarande som kan tillämpas i
riksdagen när sådana begränsningar är aktuella (2 kap. 12 § tredje- femte
styckena RF).

Sedan lång tid tillbaka har det tryckta ordet en
dominerande ställning när

del gäller förutsättningarna för en allsidig upplysning och opinionsbildning. 20

Tryckfrihetens
grundläggande betydelse för en fri samhällsdebatt och ett Prop. 1986/87:151
fritt samhällsskick har föranlett lagstiftaren att omgärda de tryckta skrifterna
med ett särskilt starkt rättsligt skydd. Tryckfriheten skyddas mot ingrepp från
del allmänna genom detaljerade bestämmelser i TF. Beträffande tryckfriheten
hänvisar 2 kap. 1 § RF därför till TF, som också innehåller bestämmelser om
allmänna handlingars offentlighet.

Genom
alt TF är en grundlag ger den utförliga regleringen där etl gott skydd för det
tryckta ordet. Elt utmärkande drag för en grundlag är ju att den kan ändras
endast genom likalydande beslut vid två riksmöten med nyval emellan. När en
vanlig lag skall ändras räcker det att riksdagen beslutar om ändringen vid ett
tillfälle. Förfarandet vid ändring av en grundlag ger en särskild stabilitet åt
de gällande bestämmelserna och utgör ett skydd mot förhastade ändringar l.ex.
på grund av tillfälliga opinionsvindar. Väsentligt är också att
grundlagsbestämmelser är överordnade bestämmelser i vanlig lagstiftning och
således i princip har företräde vid eventuella lagkonflikter.

Yttrandefriheten
i övrigt skyddas visserligen också av grundlagsbestämmelser. Men del skyddet
består som antytts av färre och mera allmänt hållna bestämmelser i RF. För
främst radio och TV är grundlagsskyddet dessutom kompletterat med bestämmelser
i vanlig lag. Det råder alltså en viktig skillnad i del rättsliga skyddet för
yttrandefriheten. Friheten att yttra sig i tryckta skrifter kan begränsas bara
genom ändringar i TF. När det gäller t. ex. sändningar i radio och TV kan
yttrandefriheten däremot begränsas genom ändringar i vanlig lag inom de ramar
RF anger.

Tryckfrihetens
syfte

Tryckfrihetens
syfte är enligt 1 kap. 1 § andra stycket TF att säkerställa elt fritt
meningsutbyte och en allsidig upplysning. Genom bestämmelserna i TF skyddas i
första hand den fria debatten och det fria informationsflödet i olika
samhällsfrågor. Men skyddet är inle begränsat lill detta område. Friheten atl
yttra sig i tryckta skrifter gäller "vad ämne som helst". Detta
innebär att t. ex. religiösa, konstnärliga och vetenskapliga framställningar
omfattas av skyddet lika väl som framställningar av ren underhållningskaraktär.

I
TF skyddas tryckta skrifter och skrifter som har framställts på elt jämförbart
sätt, om vissa förutsättningar är uppfyllda (1 kap. 5 §). TF är exklusiv i den
meningen atl bara ingripanden som har stöd i grundlagen får göras mot tryckta
skrifter. En viss begränsning i skyddet är dock att ingripanden som inte
grundas pä "missbruk av tryckfriheten" är tillåtna vid sidan av TF (1
kap. 3 §). Om en tryckt skrift används som ett led i t. ex. ett bedrägeribrotl,
kan gärningen sålunda beivras utan att del finns något särskilt stöd för detta
i TF. Likaså anses ingripanden i viss utsträckning kunna göras mot kommersiell
reklam, även utan att det finns någon bestämmelse i TF som uttryckligen
tillåter det (se dock 1 kap. 9 § 1).

Skyddet
för det tryckta ordet mot ingrepp frän del allmännas sida bygger

på vissa grundläggande principer. Det finns särskilda bestämmelser i TF

om censurförbud, etableringsfrihet, etl speciellt ansvarssystem med ett 21

ensamansvar,
en särskild och uttömmande reglering av iryckfrihelsbrot- Prop. 1986/87:151
ten, skydd för meddelare m.fi. genom ansvarsbegränsning och anonymitetsskydd
och en särskild rättegångsordning i tryckfrihetsmål med bl. a. jury.

Censurförbudet

En av tryckfrihetens viktigaste principer är
censurförbudet. Av bestämmelserna i 1 kap 2 § TF följer att det allmänna inte
får förhandsgranska en skrift som skall tryckas. Det allmänna får inte heller
ulan stöd av bestämmelserna i TF hindra en skrifts mångfaldigande, utgivning
eller spridning pä grund av skriftens innehåll.

Etableringsfriheten

Ett grunddrag i tryckfriheten är enligt 1 kap. 1 § andra
stycket TF att alla har frihet att i tryckt skrift framföra tankar och åsikter,
offentliggöra innehållet i myndigheternas allmänna handlingar saml meddela
uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst. Vidare följer av 4 kap. 1
§ TF att etableringsfrihet gäller för den som vill framställa tryckta skrifter.
I 6 kap. finns motsvarande bestämmelser om rätlen att sprida tryckta skrifter.

Det speciella ansvarighetssystemet

Det speciella systemet med ett principiellt ensamansvar
utgör också etl skydd för tryckfriheten. Ansvarighetssyslemet innebär enligt 8
kap. TF atl endast en person normall är slraffrättsligt ansvarig för vad som
trycks i en skrift. Ansvaret vilar i första hand på en särskilt utsedd
utgivare, om det är en periodisk skrift enligt 1 kap. 7 § TF, och i andra fall
på författaren (8 kap. 1 och 5 §§ TF).

Den som är slraffrättsligt ansvarig har i allmänhet också
enligt II kap. TF det skadeständsrältsliga
ansvaret även om han delar det med andra personer, t. ex. med ägaren till en
periodisk skrift.

Med ensamansvaret följer också i princip en frihet från
slraffrättsligt ansvar för den som har medverkat till en skriftlig
framställning, t. ex. genom tryckning, utgivning eller spridning. I
undantagsfall kan dock ansvar utkrävas av personer som har medverkat till en
framställning i tryck enligt bestämmelserna i 7 kap. 3 § TF och 11 kap. 1 §
tredje stycket.

Den särskilda regleringen av iryckfrihelsbrotten

Ett inslag i skyddet för tryckfriheten är att ingripanden
på grund av missbruk av tryckfriheten får ske bara om tryckfrihetsbrott
föreligger.

Det finns tvä olika slags tryckfrihetsbrott; otillätet
yttrande (7 kap. 4 § TF) och otillätet offentliggörande (7 kap. 5 § TF).

Som otillätet yttrande i tryckt skrift anses gärningar som
är straffbara på

grund av yttrandenas innehåll. Gärningarna anges genom att rekvisiten för

motsvarande brott i brottsbalken (BrB) återges i TF. Det är fråga om

högförräderi, uppvigling och andra liknande brott samt hets mot folkgrupp, 22

ärekränkning
och barnpornografibrott. För straffbarhet krävs att gärning- Prop.
1986/87:151 en är kriminaliserad också i vanlig lag, dvs. i praktiken BrB.
Genom detta krav på dubbel straffbarhel uppnås den värdefulla effekten att det
straffbara området inte kan utvidgas iitan grundlagsändring men däremot inskränkas
redan genom en ändring i vanlig lag.

Som otillåtet offentliggörande straffbeläggs i första hand
offentliggörande av uppgifter rörande förhållanden, vilkas röjande skulle
enligt lag innefatta brott mot rikets säkerhet, l.ex. obehörig befattning med
hemlig uppgift. Bestämmelsen omfattar vidare uppsåtligt offentliggörande av allmänna
handlingar som är hemliga samt brott mot tystnadsplikt i vissa fall. Ansvar för
otillåtet offentliggörande kan utkrävas bara om gärningen också är straffbar
enligt vanlig lag. I 7 kap. 5 § TF saknas dock motsvarighet till de detaljerade
brotlsbeskrivningar som finns i 7 kap. 4 §. Vad som skall anses som elt
otilläiet offentliggörande bestäms därför i ganska stor mån av regler i vanlig
lag. Av särskilt stor betydelse i detta sammanhang är sekretesslagen, som anger
både vilka allmänna handlingar som är hemliga och i vilka fall tystnadsplikter
inte får brytas av meddelare m.fl. Det straffbara området kan här vidgas redan
genom en ändring i BrB eller i nägon annan vanlig lag. Någon grundlagsändring
är alltså inte nödvändig.

I TF regleras också exklusivt när en tryckt skrift får tas
i beslag eller konfiskeras. Även utkrävande av skadeståndsansvar för missbruk
av tryckfriheten fordrar stöd av bestämmelserna i TF.

Skyddeiför meddelare m.fl.

Var och en har enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF frihet
att till författare, utgivare, redaktioner och nyhetsbyråer lämna meddelanden
för offentliggörande i tidningar och andra tryckta skrifter. Dessutom är
enligt paragrafens fjärde stycke den skyddad från påföljder som anskaffar
sädana uppgifter och underrättelser för att själv offentliggöra dem eller för
atl lämna elt sådant meddelande som nyss har nämnts. Inga andra begränsningar i
dessa rälligheter gäller än de som är tillåtna enligt TF (jfr dock I kap. 9 § 3
TF). I 7 kap. 3 § och 11 kap. 1 § TF finns angivet i vilka fall meddelare och anskaffare
kan fällas till ansvar för att de har lämnat resp. anskaffat uppgifter för
publicering.

Ytteriigare etl grunddrag i skyddet av tryckfriheten är
bestämmelserna i 3 kap. TF om räll lill anonymitet för författare lill tryckta
skrifter och för dem som lämnar uppgifter för publicering i sådana.
Anonymitetsskyddet innebär också att en myndighet i princip inte får
efterforska vem som har lämnat uppgifterna annat än när ett ingripande mot
denne är tillätet enligt TF. Avsikten med dessa bestämmelser är att ingen skall
behöva avstå från att vidarebefordra information till bl. a. pressen på grund
av rädsla för repressalier.

Den särskilda rättegångsordningen

För tryckfrihetsmål, till vilka räknas främst mål om
ansvar för tryckfrihets-

brott, gäller en särskild rättegångsordning som också den utgör ett skydd

för tryckfriheten. 23

Tryckfrihetsmålen
är till stor del undantagna från den vanliga polis- och Prop. 1986/87:151
åklagarorganisalionens verksamhet. I stället är JK i princip ensam åklagare.
Endast JK får inleda förundersökningar i fråga om iryckfrihetsbrott (9 kap. 2
§TF).

Tryckfrihetsmål
handläggs i första instans av vissa tingsrätter, s. k. tryckfrihetsdomstolar, i
regel en i varje län (12 kap. 1 § första stycket TF).

I
mål om ansvar för tryckfrihelsbrolt prövar i princip en jury bestående av valda
lekmän frågan om en skrift är brottslig. Tanken bakom jurysystemet är atl
lekmännen i jämförelse med juristdomare antas vara friare i sin bedömning till
förmån för tryckfriheten. Om juryn friar från ansvar är juryns utslag
slutgiltigt. Konstaterar däremot juryn alt innehållet eller offentliggörandet
är brottsligt prövas ansvarsfrågan av juristdomare. Dessa kan fria eller
fälla. Deras dom kan överklagas i vanlig ordning till högre instans.

Av
betydelse för tryckfrihetsmålen är också den s. k. instruktionen i 1 kap. 4 §
första stycket TF. Det följer av instruktionen all de som dömer över missbruk
av tryckfriheten skall ha i minnet att tryckfriheten utgör en grundval för etl
fritt samhällsskick och därför mera bör fästa uppmärksamheten på ämnets och
tankens än på uttryckets lagslridighet. Vidare bör de dömande mera ta hänsyn
till syftet än till framställningssättet. Slutligen understryks i instruktionen
att rätten vid ivivelsmål hellre bör fria än fälla.

2.2 Det rättsliga skyddet i vanlig lag för övriga
uttrycksformer

Någon
grundlagsreglering, som motsvarar den som finns i TF för tryckta skrifter,
finns inte för övriga uttrycksformer. För vissa medier ges dock i vanlig lag
etl skydd som påminner om det tryckfrihetsrältsliga. Detta gäller för radio-
och TV-sändningar från Sveriges Radio-koncernen, lokala kabelsändningar av
radio- och TV-program och radiosändningar i närradion. Ett liknande regelsystem
finns också för radio- och kassettidningar.

I
8 § radiolagen (1966:755, omtryckt 1972:240) finns ett censurförbud som gäller
rundradiosändningar och som motsvarar det i TF. Pä i stort sett samma sätt som
i TF finns det regler om ensamansvar, en särskild reglering av
ytlrandefrihetsbrolt, elt meddelarskydd och en särskild rättegångsordning.
Bestämmelserna finns i radioansvarighetslagen (1966:756), i lagen (1985:1057)
om ansvarighet för lokala kabelsändningar, lagen (1982:460) om ansvarighet för
närtadio och lagen (1982:521) om ansvarighet för radio- och kassettidningar
(omtryckt 1985:373). Dessa lagar bygger pä TF:s regelsystem och hänvisar i stor
utsträckning till detta.

En
viktig skillnad mellan denna radiorättsliga reglering och TF är att någon
etableringsfrihet inte gäller. Enligt 5 § radiolagen krävs det i princip
tillstånd för att sända radioprogram i rundradiosändning från sändare här i
landet. Särskilda regler om sådant tillstånd finns i lagen (1985:677) om lokala
kabelsändningar (omtryckt 1985:1056), närradiolagen (1982:459), lagen
(1981:508) om radiotidningar och lagen (1986:3) om rundradiosändning av
finländska televisionsprogram.

En
reglering efter mönster frän TF saknas för t. ex. filmer, videogram, 24

grammofonskivor
och inspelade ljudkassetter (bortsett frän de nyss Prop. 1986/87:151 nämnda
kassettidningarna). Om sådana upptagningar spelas upp vid en allmän sammankomst
finns del visserligen ett visst skydd utöver det som enligt RF gäller
yttrandefriheten i allmänhet. RF ger nämligen snävare ramar för begränsningar i
mötesfriheten, som omfattar också dessa situationer, än för begränsningar i
yttrandefriheten (2 kap. 14 S första stycket RF). Den närmare regleringen av
mötesfriheten finns emellertid i lagen (1956:618) om allmänna sammankomster där
del bl. a. föreskrivs om tillståndsplikt för allmänna sammankomster pä
allmänna platser. För biograffilmer och videogram som är avsedda för offentlig
förevisning finns det vidare bestämmelser om förhandsgranskning i förordningen
(1959:348) med särskilda bestämmelser om biografföreställningar m. m.
(biografförordningen).

Det
finns inle heller något särskilt regelsystem som avser teaterföreställningar,
utställningar eller demonstrationer och liknande allmänna sammankomster utöver
lagen om allmänna sammankomster. Allmänna bestämmelser, t. ex. i BrB, reglerar
därför yttrandefriheten i dessa uttrycksformer.

2.3 Lagstiftningsarbetet på området

Uppdraget
alt utreda en utvidgning av del grundlagsskydd som finns för tryckta skrifter
lill alt omfatta också yttranden i andra former gavs först till
massmedieutredningen (MMU) som tillkallades år 1970. Utredningen avlämnade i
juli 1975 sitt huvudbetänkande (SOU 1975:49) Massmediegrundlag. Betänkandet
innehöll förslag till en ny grundlag, massmediegrundlagen, avsedd att ersätta
TF. I den nya grundlagen ingick bl. a. bestämmelser om yttrandefriheten i
tryckta och vissa andra skrifter, i radio och TV och i film.

MMU;s
belänkande remissbehandlades. En utförlig sammanställning av remissyttrandena
upprättades inom justitiedepartementet och offentliggjordes särskilt (Ds Ju 1976:2).

Tanken
att ge ett grundlagsskydd av det slag som återfinns i TF också till andra
medier än tryckta skrifter mottogs myckel positivt både av remissinstanserna
och i den allmänna debatten. MMU;s förslag utsattes emellertid för kritik i
främst två hänseenden. Den första frågan gällde urvalet av medier som skulle
omfattas av det särskilda grundlagsskyddet. Från etl par häll anfördes sålunda
att radio och TV borde hållas utanför detta åtminstone till dess resultatet av
den då pågående radioutredningens arbete förelåg. Å andra sidan hävdade
åtskilliga remissinstanser atl grundlagsregleringen borde få etl avsevärt
vidgat tillämpningsområde. Sådana medier som fono-gram, videogram,
utställningar, teaterföreställningar och demonstrationer nämndes. Den andra punkten
i förslaget som särskilt drabbades av kritik avsäg rättegångsordningen i
yttrandefrihetsmål. Ett stort antal remissinstanser ville inte godta MMU;s
förslag alt del skulle inrättas en för hela riket central
yttrandefrihetsdomstol.

Kritiken mot MMU;s förslag
ledde lill att frågan om en mera genomgri

pande reform på detta område ansågs böra anslå. På grundval av förslaget

genomfördes emellertid under år 1976 en omfattande partiell reform av TF. 25

Bl. a. utvidgades TF;s tillämpningsområde till att i
princip avse också Prop. 1986/87:151 skrifter som har mångfaldigats genom
stencilering. fotokopiering eller liknande förfarande. Vidare förstärktes
skyddet för dem som anskaffar eller meddelar uppgifter för offentliggörande i
tryckt skrift. De nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 1978 (prop.
1975/76:204, KU 54, rskr. 394, KU 1976/77; 1, rskr. 2, SFS 1976:955).

Statsmakternas ställningstagande till MMU;s förslag
innebar inle att planerna på en ny grundlag av TF:s typ men med vidare syftning
skrinlades. Enligt elt uttalande i propositionen med förslaget till partiell
reform av TF (prop. 1975/76:204 s. 38) hade skälen för en sädan grundlag efter
hand snarare vunnit i styrka. En proposition i ämnet borde emellertid föregås
av ytterligare utredning i en parlamentariskt sammansatt kommitté. Del var mot
denna bakgrund som YFU tillsattes.

En av de frågor som har behandlats av YFU är frågan om
åtgärder mot våldsskildringar i filmer och videogram. YFU har i sitt
huvudbetänkande bl. a. föreslagit att förhandsgranskning av filmer och
videogram i fortsättningen skall ske i begränsad utsträckning. Utredningens
förslag i denna del utsattes emellertid för betydande kritik. Då det ansågs
angelägel att så snart som möjligt komma till rätta med vissa ölägenheter som var
förenade med de då gällande reglerna om ingripanden mot våldsskildringar i
videogram lade regeringen i november 1984 fram en proposition (prop.
1984/85:83) med förslag till en ändring av övergångsbestämmelserna till lagen
(1976:871) om ändring i regeringsformen. Därigenom blev del möjligt alt införa
bestämmelser om förhandsgranskning av videogram som skall visas offentligt. I
januari 1985 lade regeringen fram en proposition om åtgärder mot
våldsskildringar i videogram (prop. 1984/85:116).

De föreslagna ändringarna antogs av riksdagen och trädde i
kraft den 1 januari 1986 (KU 1985/86:11, rskr. 40, SFS 1985:990). De innebär i
korthet atl även videogram som visas offentligt skall vara förhandsgrans-kade.
Undantag görs för vissa typer av visningar vid varumassor, utställningar eller
sporlevenemang. Vidare har en möjlighet till frivillig granskning av videogram
som sprids på annal sätt än genom offentlig visning införts.

Vidare bemyndigade regeringen i maj 1985 statsrådet
Göransson att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågor om åtgärder
mot våldsskildringar i inspelningar av rörliga bilder (dir. 1985:29).
Bakgrunden till detta var att regeringen ansåg att de starkt delade meningar
som hade kommit till uttryck i frågan om förhandsgranskning av filmer och videogram
kunde ses som ett uttryck för oro och osäkerhet inför den snabba framväxten av
nya medier för spridning av program med rörliga bilder. Del ansågs därför
angeläget att dessa frägor gavs en mer ingående belysning än som hittills
skett. Utredningsarbetet kan beräknas pågå åtminstone till halvårsskiftet 1987.

I sammanhanget bör nämnas att föredragande statsrådet i
den proposi

tion i vilken regeringen lade fram förslag till lag om lokala kabelsändningar

anförde att det kunde bli nödvändigt att göra ändringar i den lagen efter

förhållandevis kort lid. Ändringar kunde också aktualiseras i samband med

beredningen av YFU:s betänkande Värna yttrandefriheten (prop. 26

1984/85:199 s. 18 f). Uttalandet lämnades utan erinran av
riksdagen (KU Prop. 1986/87:151 1984/85:37 s, 7, jfr KU 1985/86:7 s. 8 f).

I anslutning till atl regeringen fattade beslut om
propositionen bemyndigades statsrådet Göransson atl tillkälla en särskild
utredare för att företa en översyn av den radiorätlsliga lagstiftningen (dir.
1985:21). Utredaren, som arbetar under beteckningen radiolagsutredningen (U
1985:05), avlämnade i slutet av 1985 delbetänkandet (Ds U 1985:12)
Kabelsändningarna och videocensuren. Efter remissbehandling har betänkandet
lagts till grund för prop. 1985/86:109 om ändring i radiolagen m.m.
Propositionen behandlas f. n. av riksdagen. Utredningen har nyligen fåft
tilläggsdirektiv (dir. 1986:3). Utredningsarbetet väntas pågå under hela år
1987.

3 Allmän motivering

3.1 Mina allmänna utgångspunkter

I ett samhällsskick som bygger på fri åsiktsbildning är
det en gaindläggan-de förutsättning alt det råder en vidsträckt yttrandefrihet.
Sedan länge har den svenska rättsordningen gett samhällsmedlemmarna slora
möjligheter att uttrycka sina åsikter och meddela upplysningar i olika frågor
utan risk för ingripanden från myndigheternas sida. Under lång lid har
tryckfriheten som en central del av yttrandefriheten haft ett särskilt skydd
genom 1949 års TF och dess föregångare. Yttrandefriheten i övrigt var länge
reglerad bara i vanlig lag, men ett grundlagsskydd infördes på detta område
genom 1974 års RF. Härigenom har denna frihet pä ett annat sätt än tidigare
kommit till ett positivt uttryck i rättsordningen. Det framgår sålunda direkt
av RF att yttrandefriheten gäller, om det inle finns särskilda lagbestämmelser
som begränsar den. Grundlagsskyddet för yttrandefriheten och övriga
grundläggande fri- och rättigheter har sedan byggts ut och förstärkts genom
reformer under 1970-talet.

Parallellt med del arbete att förslärka grundlagsskyddet
för bl. a. yttrandefriheten som nu har nämnts har man sökt skapa elt
grundlagsskydd efter mönster av TF också för andra uttrycksformer än tryckta
skrifter. MMU;s utredningsarbete omfattade inte bara tryckta skrifter utan även
andra medier. Utredningens förslag ledde visseriigen till relativt omfattande
grundlagsändringar angående tryckfriheten år 1976, men ändringarna avsåg
enbart tryckta skrifter. Frågan om ett grundlagsskydd för andra medier har
därefter utretts av YFU som har lagt fram förslag som har fått ett övervägande
positivt mottagande av remissinstanserna. Förslaget går främst ut på att del i
en ny yltrandefrihetsgrundlag skall ges ett grundlagsskydd som motsvarar TF;s
och som gäller radio och TV, film och videogram m. m.

Det omfattande arbete på alt bygga ul och förstärka
grundlagsskyddet

för de medborgerliga fri- och rättigheterna som jag nu har berört har inte

varit betingat av atl det har funnits sådana inskränkningar i fri- och rättig

heterna att reformer av det skälet har varit behövliga. Tvärtom har det

varit en utgångspunkt i arbetet att det bara i undantagsfall har behövts 27

förbättringar av rättighelsskyddei under normala
förhållanden. Att riksda- Prop. 1986/87:151 gen i lider av inre och yttre lugn
skulle missbruka sina beslutsbefogenheter framstår nämligen som höggradigt
osannolikt. Man måste emellertid räkna med möjligheten all del demokratiska
styrelseskicket med ett fritt och öppet samhälle kan komma atl hotas av
antidemokratiska och yttrandefrihetsfientliga rörelser inom landet eller t.
ex. i tider av krigsfara utsättas för påfrestningar till följd av tryck
utifrån. Det är främst i sådana lägen som etl förstärkt grundlagsskydd för fri-
och rättigheterna kan vara en värdefull tillgång. Del kan konstaleras all 1949
års TF delvis har fåll sin utformning mot bakgrund av de erfarenheter som
gjordes under andra världskriget. Som YFU uttrycker det är del i de extrema
lägena och de obestämda mellanlägena som det är särskilt viktigt att
förutsättningarna för alt försvara yttrandefriheten finns.

Värdet av en vidsträckt yttrandefrihet är oomtvistligt.
Givetvis är det elt utomordentligt starkt önskemål att den yttrandefrihet som
råder i vårt land har etl så bra grundlagsskydd som möjligt mot ingrepp, och då
särskilt mot åtgärder från det allmännas sida. Jag delar därför YFU;s och
remissinstansernas uppfattning atl grundlagsskyddet för yttrandefriheten bör
förslärkas. Diskussionen bör enligt min mening koncentreras till frågan om
vilken omfattning och utformning skyddet bör ha.

Innan jag går in närmare på denna fråga vill jag ange
några principiella synpunkter som bör vara vägledande när man överväger hur man
skall åstadkomma en utvidgad grundlagsreglering av yttrandefriheten.

En utgångspunkt för mina överväganden är att TF ger elt
mycket gott skydd åt tryckfriheten. De förslag som gäller ändringar av denna
grundlag avser inle heller de bärande principerna utan snarast kompletteringar
och justeringar av skyddet. Del finns alltså frän dessa synpunkter ingen anled
ning överväga att ersätta TF med någon ny grundlag.

I delta sammanhang vill jag också beröra en fråga som både
YFU och vissa remissinstanser har tagit upp, nämligen risken för atl etl
förstärkt grundlagsskydd som utformas efter mönster av TF och som gäller andra
uttrycksformer än tryckta skrifter skulle försvaga TF;s skydd. Det är för mig
en given förutsättning all grundlagsskyddet för tryckfriheten inte får
försvagas därför att andra uttrycksformer ges ett liknande skydd.

Det är självklart en önskan att grundlagsskyddet för
yttrandefriheten i alla uttrycksformer förstärks. Den särskilda
grundlagsregleringen av tryckfriheten är delvis historiskt betingad. Det kan
likväl hävdas att det är berättigat atl också i fortsättningen ge tryckfriheten
en särställning. Rent principiellt går det dock numera knappast att tillmäta
vissa medier eller uttrycksformer i övrigt en helt annan betydelse från
yttrandefrihetssynpunkt än andra. A andra sidan kan man inle blunda för att
skälen för att förstärka grundlagsskyddet för olika uttrycksformer kan variera
i styrka alltefter den användning som uttrycksformerna har. Det ter sig mera
angeläget att skydda t. ex. yttranden som är en del av flödet av information
och åsikter i samhället än yttranden som är av mindre betydelse från allmän
synpunkt och mindre utsatta för risken av ingripanden från samhällets eller
enskildas sida.

En annan utgångspunkt för de fortsatta övervägandena är
atl grundlags- 28

formen i
sig sätter vissa gränser för den räckvidd som särskilda skyddsregler i
grundlag för olika uttrycksformer rimligen kan få. Uppenbart är sålunda att det
både såvitt gäller tryckta skrifter och i fråga om andra uttrycksformer måsle
krävas särskilda skäl för att i grundlag reglera förhållandet mellan enskilda
och inte som nu i princip ge skydd enbart gentemot ingrepp från del allmännas
sida. Jag tar upp denna fråga i avsnitten 3.2.2 och 3.7.1.

Ytterligare
en principiell ståndpunkt som jag vill redovisa nu är att det är viktigt att
grundlagsskyddet ges en sådan utformning alt reglerna blir tillräckligt klara
för att inte vålla tillämpningsproblem för myndigheter och enskilda. Det har
varit en strävan i reformarbetet på fri- och rättighetsom-rådel att skapa ett
skydd som är så otvetydigt som möjligt och som kan tillämpas av alla de
myndigheter och andra allmänna organ som har att se till att skyddet inte sätts
åsido. Också de som vill utnyttja någon av de fri-och rättigheter som
grundlagen reglerar skall vela vad de har att hälla sig till. Grundlagsregler
som inte tydligt anger var gränserna för rättighets-skyddet går kan vålla mera
skada än nytta. Myndigheter kan komma att gripa in även i fall där skyddet
gäller. Enskilda kan avstå från atl begagna en rättighet som de har för all
vara säkra pä atl hålla sig inom dess gränser. I båda fallen har rättigheten
blivit mer begränsad än nödvändigt.

Ställer
man kravet atl grundlagsreglerna till skydd för yttrandefriheten skall vara så
klara som möjligt är det viktigt alt man bedömer skyddsmöjligheterna för varje
uttrycksform för sig. Jag anser därför atl man måste anpassa skyddet till de
olika förutsättningar som gäller för olika sätt atl begagna yttrandefriheten.
Etl så detaljerat grundlagsskydd som det TF ger kan bara skapas för
uttrycksformer som har någorlunda likhet med tryckta skrifter. Vidare medför
ett sådant krav på klarhet i regleringen alt del kan vara svårt att åstadkomma
en mycket långtgående samordning av grundlagsreglerna i fråga om sädana olika
uttrycksformer som skyddet bör omfatta eftersom den ena uttrycksformen skiljer
sig frän den andra. Dessa svårigheter blir större ju fler uttrycksformer man
vill skydda.

Prop. 1986/87:151

3.2 Principerna för en förstärkning av grundlagsskyddet

3.2.1 Grundlagsskyddets omfattning i fråga om olika
uttrycksformer

Mitt
förslag: Samma slags grundlagsskydd som bestämmelserna i TF ger tryckta
skrifter skall införas också för yttranden som framförs offentligt med hjälp av
vissa andra medier. Skyddet skall omfatta radio- och TV-sändningar, visningar
av filmer, videogram och liknande bildupplagningar, uppspelningar av
grammofonskivor, ljudkassetter och andra ljudupptagningar saml spridning av
ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder på annat sätt.

Utredningens
förslag överensstämmer i huvudsak med mitt förslag men ger ett särskilt skydd
också åt sceniska framställningar och utställningar

29

under
förutsättning att en ansvarig utgivare för föreställningen eller utställ-
Prop. 1986/87:151 ningen har utsetts.

Remissinstanserna: YFU;s förslag har fält ett övervägande
positivt mottagande av remissinstanserna. Nästan alla håller med kommittén om
atl skyddet för yttrandefriheten bör förbättras. Åsikterna går isär om vilka
uttrycksformer som bör fä ett särskilt grundlagsskydd och hur detaljerat det
bör vara för de olika uttrycksformerna.

En del remissinstanser anser att grundlagsskyddet inte bör
omfatta yttranden i alla de medier som YFU har föreslagit skall skyddas. Andra
menar alt skyddet inte bör begränsas lill vissa uttrycksformer utan omfatta
offentliga yttranden i alla former.

Skälen för mitt förslag: Grundlagsskyddet för
yttrandefriheten i RF omfattar alla uttrycksformer utom dem som skyddas av TF.
Till skillnad mot TF som gäller endast skrifter som trycks och utges, dvs.
lämnas ut för spridning, behandlas i RF på samma sätt både yttranden som görs
offentligt och sådana som görs "privat". Grundlagsskyddet i RF är
alltså enhetligt ulan hänsyn till uttrycksformen.

En tanke som YFU har diskuterat och som vissa
remissinstanser har fört fram är alt en förstärkning av grundlagsskyddet för
yttrandefriheten borde omfatta alla yttranden som görs offentligt. Vissa av de
principer som ligger lill grund för TF skulle göras tillämpliga på alla
offentliga yttranden medan etl detaljerat syslem som i huvudsak svarar mot TF
skulle införas endast för yttranden i vissa medier. Som jag ser det har YFU
anfört bärande skäl mot en sådan lösning. Dessa kan sammanfallas så all behovet
av en så omfattande reglering är litet eller obefintligt samtidigt som en sädan
skulle leda lill betydande praktiska svårigheter och oklarheter i fråga om skyddets
omfattning. Till detta kommer all man med den antydda lösningen skulle få ett
grundlagsskydd på tre "nivåer"; en detaljerad reglering som den TF
innefattar, nuvarande reglering i RF såvitt gäller "privata" yttranden
och en särskild reglering i fräga om de "offentliga" yttranden som
inte ges etl skydd som motsvarar TF;s. Del säger sig självt alt man med elt så
invecklat regelsystem inte uppnår den klarhet i grundlagsregleringen som bör
eftersträvas.

Jag delar därför uppfattningen hos YFU och del stora
flertalet remissinstanser att man inte bör skapa etl särskilt grundlagsskydd
som omfattar alla offentliga yttranden.

Den inställning som jag sålunda har redovisat hindrar
givetvis inte alt det skydd som RF nu ger både "offentliga" och
"privata" yttranden byggs ut ytterligare som etl komplement till nya
regler som utformas efter mönster av TF och som avser vissa uttrycksformer.

I elt syslem med skyddsregler pä två nivåer är det en
primär fråga vilka

uttrycksformer som bör ges ett detaljerat skydd av ett sådant slag som de

tryckta skrifterna redan har. YFU har föreslagit att ett enhetligt grund

lagsskydd efter mönster från bestämmelserna i TF skall införas för yttran

den som görs offentliga genom program i eter- eller trådsändningar, ljud

upptagningar, upptagningar av rörliga bilder samt sådana sceniska fram

ställningar och utställningar där man frivilligt har valt att utse en ansvarig

utgivare för framställningen eller utställningen. I stort sett är remissinstan- 30

serna ense
med YFU om att ett enhetligt regelsystem efter förebild från TF Prop.
1986/87:151 inle bör gälla för andra uttrycksformer än de nu angivna. De
remissinstanser som är kritiska mot YFU;s förslag har främst invändningar mot
atl en eller flera av dessa uttrycksformer skall omfattas av skyddet. De vill
med andra ord begränsa urvalet av medier ytterligare.

För min del vill jag först säga att jag delar
uppfattningen att nian inte bör skydda andra medier än de YFU har föreslagit,
när man skapar ett grundlagsskydd efter TF;s mönster. Det finns knappast några
andra uttrycksformer som är av betydelse i delta sammanhang och som låter sig
inordnas i etl regelsystem av TF;s typ.

Till skillnad frän en del remissinstanser kan jag inle se
några principiella hinder mot att införa ett detaljerat grundlagsskydd för
yttrandefriheten som efter mönster av TF skall gälla för andra medier än
tryckta skrifter. Jag kan hålla med om alt TF i praktiken har gett etl skydd
också åt andra uttrycksformer. Däremot kan jag inte instämma i uppfattningen
att andra medier inte bör ges ett uttryckligt skydd enbart av det skälet att
detta inte kan bli fullt ut lika långtgående som det TF ger. Enligt min mening
är erfarenheterna goda av den reglering som f. n. finns i fråga om yttrandefriheten
när det gäller radio och TV. Man bör därför kunna bygga vidare på denna
reglering, om man vill ge andra medier ett särskilt skydd i grundlag. Om TF
därvid inte ändras i syfte alt anpassa reglerna där till vad som gäller de
andra medierna, finns det enligt min mening inte något underlag för
uppfattningen att TF;s skydd skulle uttunnas.

Bland de medier som YFU har föreslagit skall bli föremål
för en särskild grundlagsreglering intar eter- och trådsändningar lill
allmänheten i viss mån en särställning. Radio och TV har en funktion i värt
samhälle som har stor betydelse för den fria åsiktsbildningen och deras
genomslagskraft är otvivelaktigt jämförbar med och ibland t.o.m. överlägsen det
tryckta ordets. Det är också dessa medier som redan i dag har ett särskilt
skydd, låt vara alt det är reglerat i vanlig lag och inte i grundlag. Jag anser
övertygande skäl tala för att radio och TV bör omfattas av ett förstärkt
grundlagsskydd. Jag är medveten om alt radio och TV i ett betydelsefullt
avseende skiljer sig från tryckta skrifter genom att det inte råder någon
etableringsfrihet. Utan att vilja föregripa mina överväganden i den frågan
(avsnitt 3.4) vill jag konstatera all del inte heller enligt det förevarande
förslaget förutsätts någon fullständig etableringsfrihet på radio- och
TV-området men att detta inte rimligen bör få hindra att man ändå ger medierna
elt så starkt grundlagsskydd som möjligt. Jag kommer i senare sammanhang
tillbaka lill den närmare avgränsningen av ett sädant skydd.

Det torde
vara ovedersägligt att filmer och videogram inte i dag har

samma betydelse för den fria åsiktsbildningen och det fria informationsflö

det som tryckta skrifter, radio och TV. För den konstnärliga och kulturella

yttrandefriheten är de emellertid viktiga medier. Delsamma kan sägas om

fonogrammen, dvs. grammofonskivor, ljudkassetter och andra ljudupptag

ningar. Såväl filmer och videogram som fonogram liknar de tryckta skrif

terna i det alt de innehåller framställningar vilkas innehåll är fixerat i så

måtto att man kan ta del av del i efterhand sedan del har spritts offentligt.

Jag delar därför YFU;s och nästan alla remissinstansers uppfattning att 31

också
dessa medier bör las med i en ny grundlagsreglering av yttrandefri-

heten. Jag återkommer till frågan om censur av filmer och
videogram (avsnitt 3.3 och 3.6.2).

När det gäller sceniska framställningar och utställningar
är jag däremot mera tveksam. YFU;s förslag har visserligen allmänt sett fält
ett förhållandevis gynnsamt mottagande under remissbehandlingen. Flera av de
remissinstanser som företräder de aktuella medierna, t. ex. Svenska Riksteatern
och Konstnärernas Riksorganisation, anser emellertid atl dessa inte alls bör
omfattas av grundlagsskyddet. Jag har förståelse för detta. Man kan enligt min
mening inte bortse från att dessa uttrycksformer i viktiga hänseenden skiljer
sig från dem som jag har behandlat förut. De liknar l.ex. demonstrationer och
allmänna sammankomster, som på goda grunder har lämnats utanför YFU;s förslag
lill en ny yltrandefrihetsgrundlag, genom att det finns stort utrymme för
spontana yttranden och improvisationer. Sceniska framställningar lika väl som
utställningar kan ha olika innehåll vid olika tillfällen. Det finns i efterhand
normall ingen särskild dokumentation om vad som har förevarit, och det är inte
rimligt att föreskriva en skyldighet all dokumentera teaterföreställningar och
liknande samt utställningar pä ett sätt som motsvarar den skyldighet som
gäller i fråga om radio- och TV-sändningar.

Dessa svårigheter har också uppmärksammats av YFU, som har
föreslagit ett frivilligt ensamansvar. Det betyder att bara de sceniska
framställningar och utställningar för vilka det har utsetts en utgivare faller
in under det särskilda grundlagsskyddet. YFU har själv pekat på ett problem med
en sådan ordning, nämligen att en meddelares ställning blir osäker. Detsamma
kan sägas om andra medverkande, t. ex. författare, regissörer och skådespelare.
För egen del vill jag också framhålla all del torde vara betydligt svårare att
avgränsa vad som är sceniska framställningar och utställningar från andra
företeelser än det är alt avgöra vad som är tryckta skrifter, radio- eller
TV-sändningar eller filmer, videogram eller fonogram.

Enligt min mening är det av skäl som jag nu har redovisat
inte möjligt alt åstadkomma en grundlagsreglering som är så klar och otvetydig
som krävs. Jag har därför kommit lill slutsatsen alt övervägande skäl talar mot
YFU;s förslag i denna del.

Sammanfattningsvis förordar jag alltså atl etl förstärkt
grundlagsskydd efter förebild i TF införs för yttranden som görs offentliga
genom radio-och TV-sändningar, visningar av filmer, videogram och andra
bildupplagningar, uppspelningar av ljudupptagningar samt spridning av bild-
och ljudupptagningar på annat sätt.

Prop. 1986/87:151

3.2.2
Yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda

Mitt
förslag: Grundlagsförbudet mot åtgärder som hindrar yttranden skall även i
fortsättningen gälla enbart mot det allmänna. Nägon generell regel om förbud
mot yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda införs alltså inte i
grundlag. Inte heller införs regler som begränsar rätten lill fackliga
slridsälgärder på massmedieområdet.

32

Utredningens förslag överensstämmer med mitt. Prop. 1986/87:151

Remissinstanserna: Alla de remissinstanser som uttalar sig
i denna del är ense om att några nya grundlagsregler inte bör införas.

Skälen för mitt förslag: I elt samhälle som värt är det en
förutsättning för en fungerande tryckfrihet inte bara att del allmänna avhäller
sig från all ingripa mot tryckta skrifter utan också atl olika enskilda avstår
från att hindra framställningen, utgivningen och spridningen av tryckta
skrifter. Detsamma kan sägas om andra medier med likartad funktion. Åtgärder
från enskildas sida kan ta sig uttryck i tvång av olika slag i avsikt atl
hindra någon frän alt utnyttja den yttrandefrihet som gäller. Del kan också
vara fråga om olika typer av repressalier eller om åtgärder som tar sikte på
material eller annat som är en förutsättning för att yttrandefriheten skall
kunna utnyttjas. Det kan gälla sådant som alt trycksvärta och papper inle
levereras till en tidning eller all utsändningar av radio- och TV-program
ställs in pä grund av en arbelskonflikt.

Eftersom åtgärder från enskildas sida i praktiken kan ha
samma eller liknande betydelse för yttrande- och informationsfriheten i
samhället som ingrepp från det allmänna är del naturligt alt frågan har lagils
upp om man i grundlagen bör reglera yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av
enskilda och inte bara olika former av ingripanden av myndigheter och andra
allmänna organ.

Denna frågeställning är inle ny. Redan vid den nuvarande
TF;s tillkomst diskuterades om inle grundlagens förbud mot hindrande åtgärder
(I kap.

2 § TF) borde utsträckas till all gälla också till skydd
mot andra enskilda.

1944 års tryckfrihelssakkunniga, vilka lade fram det förslag som låg till

grund för TF (SOU 1947:60), ansåg uppenbart all det kunde föreligga elt

behov av regler lill skydd mot åtgärder av enskilda. Kommittén framhöll

alt enskilda organisationer och sammanslutningar ibland intog en sådan

ställning atl de verksamt kunde hindra tryckning, utgivning eller spridning

av en skrift vars innehåll ansågs misshagligt eller anstötligt. Del borde

enligt kommitténs mening inte vara tillåtet för enskilda att hindra utövan

det av tryckfriheten. Även den principen borde komma till ullryck i grund

lagen (SOU 1947:60 s. 49).

Föredragande
statsrådet uttalade i propositionen med förslag till TF

stark tvekan om det lämpliga i att göra grundlagens förbud mot hindrande

åtgärder tillämpligt också beträffande enskilda sammanslutningar och per

soner. Visserligen var det i och för sig riktigt att inte heller tvångsåtgärder

från enskilda i syfte atl undertrycka en misshaglig skrift i allmänhet borde

få förekomma. Det uppstod emellertid slora svårigheter alt i lag närmare

ange i vilken omfattning sådana enskilda åtgärder skulle anses rättstridiga.

I praktiken kunde det därför bli vanskligt alt upprätthälla en klar och

otvetydig gräns mellan å ena sidan förbjudna tvångsåtgärder och å andra

sidan tillålen moralisk påverkan. T. ex. åtgärder av ideella föreningar och

andra enskilda sammanslutningar mot skandaltidningar, pornografiska

skrifter o.d. kunde ibland anses mycket berättigade, även om de inte

inskränkte sig till bara ogillande omdömen och uttalanden. Föredraganden

ansåg del därför klokast att inte i TF la upp bestämmelser rörande åtgärder

av enskilda sammanslutningar eller personer; frågan om rätlstridighelen i 33

3 Riksdagen 1986/87. I saml. N, 151

sådana åtgärder borde bero av de rättsregler som gäller i
övrigt (prop. Prop. 1986/87:151 1948:230 s. 87).

I riksdagen förordade konslitulionsulskoltets majoritet
kommitténs förslag, medan minoriteten gick på propositionens linje (KU
1948:30). Emellertid fattade riksdagen beslut i enlighet med minoritetens
uppfattning (rskr. 1949:101).

Frågan om yttrandefrihetsbegränsande åtgärder togs upp i
direktiven till såväl MMU som YFU som en fräga som borde behandlas av kommittéerna.
Båda utredningarna kom emellertid fram till att förbudet mot hindrande åtgärder
borde ha samma omfattning som f. n., dvs. avse bara myndigheter och andra
allmänna organ. Vid remissbehandlingen av MMU;s förslag ansåg visserligen några
remissinstanser alt ett skydd mot yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda
borde införas (Ds Ju 1976:2 s. 69 ff). De remissinstanser som har berört frågan
med anledning av YFU;s huvudbetänkande delar emellertid samtliga YFU;s
bedömning (Ds Ju 1985:4 s. 56 0.

För egen del vill jag först konstatera att de sakskäl som
lagts till grund för TF;s nuvarande utformning i här aktuellt hänseende
uppenbarligen fortfarande är av betydande styrka. Denna uppfattning har också
stöd av MMU;s och YFU:s överväganden, som har vunnit bred anslutning bland
remissinstanserna. Särskilt YFU;s utförliga argumentering i denna del måste
anses mycket övertygande, något som det entydiga remissutfallet bekräftar.

Även om jag därmed har redovisat för min grundinställning
i frågan vill jag utveckla min syn på saken något närmare. Först kan det finnas
skäl all beröra en fråga som har diskuterats i den allmänna debatten och som
gäller hur långt gående krav grundlagarna f. n. ställer på samhället när del
gäller all aktivt verka för alt yttrande- och informationsfriheterna fungerar.

I motsats till vad som ibland hävdas innebär den
tryckfrihet och yttrandefrihet i övrigt som grundlagarna tillförsäkrar
enskilda inle någon formell skyldighet för det allmänna atl aktivt skapa
förutsättningar för alt friheterna kan utnyttjas. Man kan uttrycka saken så
atl del är fråga om en frihet från ingripanden av det allmänna, inle någon rätt
för enskilda alt fä samhällets stöd för atl kunna begagna sin frihet.
Grundlagens regler om skydd för tryckfriheten och yttrandefriheten i övrigt
ålägger därför inte samhället någon skyldighet att t. ex. se lill all tidningar
får trycksvärta och papper eller alt arbetskonflikler inom televerket inte
leder till alt Sveriges Radios program inte kan sändas ut till allmänheten.
Enligt min mening är det inte heller möjligt alt införa någon uttrycklig sådan
skyldighet för det allmänna. Motsvarande resonemang är tillämpligt i fräga om
informationsfriheten som ju är yttrandefrihetens "spegelbild".

En väl fungerande tryckfrihet och yttrandefrihet i övrigt
i samhället är

emellertid ett så vitalt intresse i en demokrati alt statsmakterna måste

anses ha etl ansvar som i detta hänseende sträcker sig längre än de

formella krav som grundlagarna ställer. Ett uttryck för detta ansvar är det

stöd som stat och kommun ger till dagstidningar och olika tidskrifter, till

bokutgivning och bokhandel och till film, teater och utställningar. Som jag

ser det är stöd av detta slag i nuvarande läge myckel väsentligt för atl en 34

betydande del av den åsiktsbildning och del
informationsflöde som nu Prop. 1986/87:151 förekommer skall kunna fortgå.

Vidare finns det som YFU har redovisat elt flertal
bestämmelser i BrB som ger ett direkt eller indirekt skydd mot
yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda.

Det skulle naturiigtvis vara värdefullt, om man kunde gå
ett steg längre i syfte att stärka yttrandefriheten genom alt i grundlag
förbjuda yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda. Betydande
svårigheter möter emellertid om man försöker skapa ett sådant skydd. Som YFU
har funnit är det tydligt att ett förbud mot hindrande åtgärder frän enskilda
måste ha en betydande räckvidd för alt fylla sill syfte atl säkerställa
åsiktsbildning och spridning av information. Man skulle t. ex. vara tvungen att
införa en långtgående skyldighet för den ene enskilde all hjälpa den andre i
dennes verksamhet. En utvidgad yitrandefrihelsrätislig lagstiftning skulle
vidare med en sådan ordning innebära stora förändringar av de civilrättsliga
regler som nu reglerar produktion, distribution och handel med skrifter, fonogram,
videogram och filmer. Regleringen skulle också komma att ingripa i sådana
förhållanden som uthyrning av lokaler för masssmedier, anställningsavtal för
journalister, tekniker, grafiker m. fl.

Samtidigt med att man kan förutse dessa vittgående
effekter är det emellertid uppenbart all del i ganska stor utsträckning skulle
vara oklart vilka åtgärder som skulle vara förbjudna och vilka som skulle vara
tillåtna. Åtgärder av ideella föreningar och andra enskilda sammanslutningar
mot skandaltidningar, pornografiska skrifter o.d. ler sig ju i dag inle mindre
berättigade än vid TF:s tillkomst, snarare tvärtom. En grundlagsbestämmelse
kan nämligen inle gärna ges en utformning som i detta hänseende är mycket mera
detaljerad än den allmänna regel som föreslogs av 1944 års tryckfrihelssakkunniga.

Också när det gäller den mera begränsade fråga som YFU har
tagit upp särskilt och som gäller arbetskonflikler som berör massmedieområdet
skulle det krävas en alltför detaljerad reglering för att den skulle kunna
rymmas i grundlag, om man i regleringen vill göra en rimlig avvägning mellan de
motstående intressen som otvivelaktigt är för handen.

Mot tanken pä en sådan reglering kan vidare anföras atl
den i realiteten skulle innebära en form av arbetsplikt för journalister och
andra berörda yrkesgrupper i normala situationer. Jag har dessutom den
uppfattningen att bestämmelser av detta slag skulle visa sig inle vara särskilt
effektiva utan skulle kunna kringgås på olika sätt som är svåråtkomliga för
lagstiftning. För min del är jag övertygad om att de problem som onekligen
finns i första hand bör lösas på annat sätt än lagstiftningsvägen. Jag delar
därför YFU:s uppfattning att det bästa är om parterna på massmedieområdet genom
avtal kan ställa garantier för alt opinionsbildningen och nyhetsförmedlingen
åtminstone i viss utsträckning skall kunna fortgå också under fackliga
konflikter. Det finns redan avtal av detta slag, och en utbyggd avtalsreglering
bör vara den lösning som bäst gagnar alla berörda intressen.

Sammanfattningsvis
kommer jag alltså till samma resultat som YFU och

flertalet remissinstanser, nämligen alt frågan om skydd för enskilda mot 35

olika
yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av andra enskilda inte bör regleras i
grundlag.

Prop. 1986/87:151

3.2.3 Grundlagsskyddet för den enskildes integritet

Mitt
förslag: Liksom hittills skall det i grundlag - förutom bestämmelser om
ärekränkningsbrott — finnas bara etl indirekt skydd för den enskildes
integritet på massmedieområdet. Detta skydd skall gälla i fråga om alla de
medier som ges ett särskilt grundlagsskydd. Det skall alltså inle införas några
grundlagsregler som ger enskilda rätt till genmäle eller beriktigande. Inte
heller skall någon ny ansvarsbestämmelse som avser kränkning av privatlivets
fred e. d. tas in i grundlag. Reglerna för väckande av allmänt åtal för
ärekränkningsbrott ändras inte.

Utredningens förslag överensstämmer med mitt förslag utom
i del atl åklagare enligt utredningen skall ha en vidare åtalsplikt för
ärekränknings-brott än hittills. F.n. gäller alt en åklagare får väcka allmänt
åtal för ärekränkningsbrott endast om det av särskilda skäl finns påkallat ur
allmän synpunkt. I fortsättningen skulle det räcka med att åtal är påkallat
från allmän synpunkt.

Remissinstanserna:
Remissutfallet är relativt splittrat. I fråga om rätt till genmäle eller
beriktigande anser ungefär hälften av de remissinstanser som uttalar sig att
nägon lagsladgad skyldighet all la in genmälen och berikti-ganden inte bör
finnas. Den andra hälften anser att dessa frågor bör övervägas ytterligare och
att någon form av lagreglering bör införas. Kammarrätten i Jönköping föreslår
sålunda att den ansvarige utgivaren åläggs alt genom annonsutrymme låta
publicera den enskildes genmäle och beriktigande. Stockholms tingsrätt
föreslår att domstolen pä samma sätt som gäller för tryckta skrifter skall
kunna förordna om att en dom helt eller delvis skall läsas upp i radio eller
television.

Frågan om
lagstiftning till skydd för den enskildes integritet berörs endast av ett fåtal
remissinstanser. Också här är uppfattningarna ganska jämnt fördelade mellan dem
som avstyrker och dem som förordar sådan lagstiftning. Radionämnden,
Allmänhetens pressombudsman och Sveriges Television AB hör till den förra
gruppen, medan svenska kyrkans centralstyrelse och Sveriges domareförbund är
för lagstiftning.

Remissutfallet är till övervägande del positivt såvitt
avser förslaget till ändrade åtalsregler. Några remissinstanser vill dock gå
längre än YFU, medan andra avstyrker utredningsförslaget. Förslaget tillstyrks
av bl. a. JK, Svea hovrätt, JO, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Pressens
opinionsnämnd. Svenska tidningsutgivareföreningen. Svenska journalistförbundet,
Sveriges författarförbund och Sveriges Television AB. Till de remissinstanser
som avstyrker hör riksåklagaren (RÅ) och Allmänhetens pressombudsman.

36

Bakgrunden
till mitt förslag Prop. 1986/87:151

Gällande regelsystem

1
våra grundlagar
finns del ett flertal bestämmelser som avser skyddet för den enskildes
integritet. Den mest generella bestämmelsen ingår i I kap.

2
§ RF där det
sägs att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv.
Bestämmelsen är inte rättsligt bindande ulan ett mälsättnings-stadgande (prop.
1975/76:209 s. 131).

1 2 kap. RF finns del däremot andra föreskrifter som har
karaktären av bindande rättsregler och som skyddar enskildas integritet. Bland
dessa tar vissa sikte på den kroppsliga integriteten genom skydd mot påtvingade
kroppsliga ingrepp (4-6 §§). Denna aspekt av den enskildes integritet skall
emellertid inte vidare behandlas här, eftersom de föreskrifter som är av
intresse i detta sammanhang är de som skyddar den "andliga"
integriteten, privatlivet. I vissa hänseenden skyddas den enskildes privatliv
genom bestämmelserom skydd mot husrannsakan, intrång i förtrolig meddelelse,
hemlig avlyssning och åsiktsregistrering (6 resp. 3 §). Vidare kan det nämnas
all yttrande- och informationsfriheterna får begränsas genom vanlig lag med
hänsyn bl. a. till enskilds anseende (13 § första stycket).

Likaså finns det i TF vissa bestämmelser som tar sikte pä
skyddet av den enskildes integritet. Vissa av dessa rör genmälen och
beriktiganden. Med genmäle brukar man avse ett bemötande av uppgifter i sak
och/eller värdeomdömen. Avser etl bemötande bara sakuppgifter, används det mindre
omfattande begreppet beriktigande.

De bestämmelser i TF som rör genmälen och beriktiganden
ger inle någon räll för en enskild som anser sig utsatt för ett angrepp i en
tryckt skrift att fä göra ett genmäle eller ett beriktigande. De berör denna
fräga bara på etl indirekt sätt. Enligt 1 kap. 4 § andra stycket skall det vid
bestämmande av påföljd för missbruk av tryckfriheten särskilt beaktas, om en
rättelse som varit påkallad av en meddelad uppgift på lämpligt sätt har
bringats lill allmänhetens kännedom. I I kap. 9 § 2 ges möjlighet alt i vanlig
lag föreskriva om rättelse av oriklig eller missvisande uppgift i yrkesmässig
kreditupplysningsverksamhel. Till denna kategori av föreskrifter kan räknas
också 7 kap. 6 § andra stycket där det föreskrivs att en domstol, som fäller
någon för ärekränkningsbrott i en periodisk skrift, på yrkande får bestämma att
domen skall införas i skriften.

Som en bestämmelse till skydd för den enskildes integritet
kan räknas också den i 2 kap. 2 § första stycket TF intagna regeln om att
rätten alt ta del av allmänna handlingar får begränsas bl. a. av hänsyn till
skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Offentlighets-
och sekretesslagstiftningen skall dock inte redovisas närmare i just detta sammanhang.
Detsamma gäller de undantag frän meddelarfriheten som avser allmänna handlingar
och tystnadsplikter (7 kap. 3 § första stycket 2 och 3 TF, jfr 7 kap. 5 § 2 och
3 TF). Jag återkommer lill dessa i avsnitt 3.7.

37

Av större intresse här är däremot bestämmelserna i 7 kap.
4 § 9-11 om ansvar för ärekränkningsbrott. Enligt dessa bestämmelser skall som
otillåtet yttrande i tryckt skrift anses förtal, förtal av avliden eller
förolämpning enligt den närmare gärningsbeskrivning som är angiven och som i
sak stämmer överens med motsvarande ansvarsbestämmelser i 5 kap. BrB.

Den som utpekar någon som brottslig eller klandervärd i
sitt levnadssätt Prop. 1986/87:151 eller eljest lämnar uppgift som är ägnad att
utsätta denne för andras missaktning kan enligt 5 kap. 1 § BrB dömas för
förtal. Om han var skyldig att uttala sig eller om det eljest med hänsyn till
omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken och han visar atl
uppgiften var sann eller att han hade skälig grund för den, skall inte dömas
till ansvar. Om brottet är grovt skall dömas för grovt förtal. Vid bedömandet
av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om uppgiften genom sitt innehåll
eller den omfattning i vilken den blivit spridd eller eljest var ägnad att
medföra allvarlig skada (5 kap. 2 § BrB).

I 5 kap. 3 och 4 §§ BrB finns bestämmelser om brotten
förolämpning och förtal av avliden.

I processuellt hänseende gäller att mål om förtal eller
annat ärekränkningsbrott som begåtts genom tryckt skrift i regel skall
handläggas vid juryrättegäng. Detsamma gäller om någon av de radiorättsliga
ansvarighetslagarna är tillämplig på brottet. Andra ärekränkningsmål handläggs
i vanlig brotlmålsordning. Som huvudregel för båda kategorierna av mål gäller
atl åtal får väckas bara av målsäganden. Förtal och grovt förtal får åtalas av
åklagare endast om målsäganden anger brottet till åtal och åtal av särskilda
skäl anses påkallat ur allmän synpunkt. Under samma förutsättningar får
allmänt åtal väckas för förolämpning mot nägon i eller för hans
myndighetsutövning eller förolämpning mot någon med anspelning på hans ras,
hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse (5 kap. 5 §
BrB).

De bestämmelser som jag nu har redogjort för kan tyckas
vara ganska begränsade när det gäller skyddet för den enskildes integritet. De
kan emellertid inte ses isolerade ulan hänsyn måsle också tas till de
utomrätts-liga regler som gäller på del område där det i praktiken framför allt
kan inträffa kränkningar av privatlivets fred.

Vad jag avser är i första hand Publicistklubbens, Svenska
journalistförbundets. Svenska tidningsulgivareföreningens och Sveriges Radios
gemensamma pressetiska regler som ligger lill grund för pressens
självsane-rande verksamhet. Reglerna innehåller bestämmelser bl. a. om rättelse
och genmäle samt om respekt för privatlivels helgd. Enligt reglerna skall felaktig
sakuppgift rättas när det är påkallat. Den som har befogat anspråk att bemöta
ett påslående skall beredas tillfälle till genmäle. Rättelser och genmälen
skall i lämplig form publiceras utan dröjsmål och på sådant sätt alt de kan
uppmärksammas av dem som har fått del av de ursprungliga uppgifterna. Vidare
sägs det i reglerna bl. a. följande om den personliga integriteten: "Avstå
från publicitet, som kan kränka privatlivets helgd, om inte ett oavvisligt
allmänintresse kräver offentlig belysning. Överväg särskilt noga publicering
av familjelvister och vårdnadsärenden med hänsyn till den skada som kan
förorsakas de berörda."

Ärenden som rör tillämpningen av de pressetiska reglerna
handläggs av Allmänhetens pressombudsman och Pressens opinionsnämnd. Klandrande
uttalanden av pressombudsmannen och opinionsnämnden skall enligt de pressetiska
reglerna utan dröjsmål publiceras i den tidning dessa gäller.

De gällande avtalen mellan regeringen och de
programföretag som 38

ingår i koncernen Sveriges Radio innehåller liknande
regler om all pro- Prop. 1986/87:151 gramföretagen skall berikliga felaktiga
sakuppgifter när det är påkallat och att den som har befogat anspråk att bemöta
etl påslående skall beredas tillfälle till genmäle. Begäran om beriktigande
eller genmäle skall behandlas skyndsamt. Om en begäran om beriktigande
bifalls, skall beriktigandel så snart det kan ske sändas i ett för publiken
naturligt sammanhang. Bifalls begäran om genmäle, skall genmälet så snart del
kan ske sändas i eller i anslutning till program av samma eller likartad
karaktär som det anmärkningen avser. Den enskildes privatliv skall respekteras
i programverksamheten, om inte ett oavvisligt allmänt intresse kräver annat.
De nu redovisade avtalsreglerna har stöd i 6 § radiolagen.

Enligt 7 § radiolagen finns radionämnden för granskning av
radioprogram från Sveriges Radios programförelag. Med stöd av samma paragraf
har i avtalen tagits in en regel om att programföretagen på lämpligt sätt i
program skall redogöra för beslut av radionämnden enligt vilket företaget har
brutit mot 6 § radiolagens bestämmelser om saklighet och opartiskhet m. m.
eller mot reglerna i avtalet med staten.

För närradions del finns etiska regler antagna av Sveriges
Närradioför-bund. Reglerna stämmer i stort sett överens med de pressetiska
regler som tidigare har redovisats och hänvisar uttryckligen till dessa i fråga
om sändningar av nyhetskaraktär.

Sveriges Närradioförbund har tillsatt Närradions etiska
nämnd med uppgift att efterhandsgranska, övervaka och påverka efterlevnaden av
de etiska reglerna. Nämndens utlåtande skall enligt reglerna återges i sändning.

Tidigare utredningsförslag

Som framgår av MMU;s huvudbetänkande (SOU 1975:49 s. 143
ff) har frågan om rätt till genmäle eller beriktigande varit aktuell i
lagstiftnings-sammanhang under lång tid. Också MMU skulle enligt sina direktiv
ta upp den. I sitt huvudbetänkande anförde kommittén all en direkt reglering i
grundlag av genmälesrätten i vidsträckt mening skulle erbjuda så stora
lagtekniska och organisatoriska svårigheter att frågan åtminstone tills vidare
fick överlämnas till pressens självsanerande åtgärder. Inte heller ansåg MMU;s
majoritet att någon grundlagsfäst rätt lill beriktigande borde införas på
grund av gränsdragningsproblem och svårigheter alt utforma etl förfarande i
ärenden om beriktigande (SOU 1975:49 s. 158 ff). Ett utkast till en
grundlagsregel i ämnet, som presenterades i belänkandet, lades fram som förslag
i en ledamots reservation.

Remissutfallet på MMU;s förslag i denna del blev det alt
avvisandet av tanken på en grundlagsreglerad genmälesrält fick allmän
anslutning bland remissinstanserna. Däremot föreslog en majoritet bland de
instanser, som yttrade sig i frågan om rätt lill beriktigande, atl bestämmelser
härom skulle tas in i grundlagen.

När det
gäller skyddet för den enskildes integritet i andra hänseenden

bör erinras om att inlegritetsskyddskommittén i betänkandet (SOU

1980:8) Privatlivets fred diskuterade frågan om gällande rättsregler om 39

skydd för den enskilde mot missaktande yttranden skulle
kompletteras Prop. 1986/87:151 med elt allmänt skydd mot intrång i privatlivet.
Kommittén var inle enig. Fyra ledamöter fann alt den enskildes privatliv
skyddas tillräckligt genom pressens egen självsanering inom den nuvarande
organisationens ram. En femte ledamot ville bereda den enskilde skydd genom
möjlighet till ekonomisk ersättning. Övriga tre ledamöter förordade
lagstiftning i form av en ny ansvarsbestämmelse i 5 kap. BrB om kränkning av
privatlivets fred med en korresponderande bestämmelse i 7 kap. 4 § TF.

Belänkandet remissbehandlades. Remissutfallet var
splittrat. Regeringen överlämnade i februari 1981 belänkandet jämte
remissyttrandena till YFU för att beaktas vid uppdragels fullgörande.

I detta sammanhang bör vidare nämnas att
integritetsskyddskommiltén i etl annat betänkande (SOU 1974:85) Fotografering
och integritet lade fram förslag om införande av nya ansvarsbestämmelser i BrB
om olovlig och otillbörlig fotografering. Förslaget remissbehandlades och fick
då ett blandat mottagande. Det ledde inte till lagstiftning, varken i samband
med atl ett annat av förslagen i betänkandet genomfördes i form av lagen
(1977:20) om TV-övervakning eller senare. Del skäl som anfördes var all de
bestämmelser i BrB som föreslagits borde prövas först när kommittén slutfört
sill arbete (prop. 1975/76; 194 s. 6).

I fråga om ärekränkningsbrotten kan först anmärkas atl
kommittén för lagstiftning om yttrande- och tryckfrihet i början av 1970-lalel
lade fram betänkandet (SOU 1972:88) Ärekränkning. I detta lades fram förslag om
sädana ändringar i BrB och TF som skulle medföra atl del straffbara området
begränsades. Betänkandet remissbehandlades men har inte lett till lagstiftning.

Även reglerna om åtal vid ärekränkningsbrott har varit
aktuella tidigare när det har gällt lagstiftning som rör inlegriletsskyddet.
Tystnadsplikts-kommittén lade i betänkandet (SOU 1975; 102) Tystnadsplikt och
yttrandefrihet fram förslag som senare utgjorde grund för sekretesslagens
utformning. I samma belänkande förordade kommittén - i anslutning till övervägandena
om tystnadsplikt och meddelarfrihel — all allmänt åtal skulle vara huvudregel
vid förtal och grovt förtal. En förutsättning skulle dock vara att målsäganden
angivit brottet lill åtal. Åklagaren skulle fä underlåta åtal om sådant inle
var påkallat från allmän synpunkt. Förslaget fick ett blandat mottagande när
det remissbehandlades (se Ds Ju 1977; 1 s. 79 ff) och ledde aldrig till
lagstiftning (jfr Ds Ju 1977: II Del
1 s. 186 f).

Skälen för mitt förslag: Den enskildes rätt till skydd för
sitt privatliv är en

av de mest fundamentala fri- och rättigheterna. Samhällets ansvar för

skyddet för den enskildes integritet kommer därför till uttryck i RF bland

de mål som ställs upp för det allmännas verksamhet. Nägon rättsligt

bindande grundlagsregel som ger ett allmänt integritetsskydd finns dock

inte i Sverige därför att en sådan bestämmelse inle har kunnat ges en

tillräckligt klar utformning. Inte heller i vanlig lag finns någon sådan

generell regel. De rättsligt bindande regler i Sverige som skyddar den

enskildes integritet lar följaktligen sikte på olika aspekter av integritets-

skyddet. Jag har nyss redogjort för ett antal sådana bestämmelser, som

finns i grundlagen och andra författningar. Andra exempel är datalagen 40

(1973:289),
kreditupplysningslageti (1973; 1173), inkassolagen (1974:182) Prop.
1986/87:151 och lagen (1978:800) om namn och bild i reklam.

Eftersom den enskildes rätt atl bli lämnad i fred aldrig
kan vara absolut i ett samhälle utgör inlegriletsskyddet i gällande
lagstiftning resultatet av ofta besvärliga avvägningar mellan intressen som
står mot varandra. Vad som i detta sammanhang närmast är aktuellt är att mot
intresset atl värna privatlivets fred väga intresset av fri debatt i samhälls-
och kulturfrågor och offentlig granskning av dem som i en allmän eller enskild
befattning övar inflytande. För denna debatt och bevakning spelar särskilt tidningspressen
och radio och TV en huvudroll. Det är också på det området som konflikten
mellan öppenhet i diskussionen och informationsflödet och integritetsskydd är
som mest uttalad. Givetvis kan det också förekomma fall där det är antingen
andra tryckta skrifter eller filmer, videogram eller fonogram som uppfattas som
kränkande för privatlivels fred. Man måste dock med YFU konstatera att del är
de först nämnda medierna som det finns anledning atl i första hand diskutera
när man överväger grundlagsskyddet för den enskildes integritet.

De bestämmelser som gäller på integriletsskyddets område
och som är aktuella här kan förefalla ganska begränsade till omfattningen, om
man ser på förhållandena i andra jämförbara länder. Enligt min mening kan man
emellertid inte bara ta hänsyn till de författningsbestämmelser som finns, ulan
man måste också beakta andra regler på detta område. I praktiken spelar dessa
senare nämligen en lika stor - om inte större - roll än det formellt bindande
regelsystemet när det gäller skyddet för den enskildes privatliv. Jag avser dä
inle bara de presseliska reglerna ulan också reglerna i avtalen mellan staten
och Sveriges Radios programföretag. Den fråga man måste ställa sig är om dessa
regler i dagens läge är tillräckliga eller om det behövs en förstärkning av det
författningsreglerade skyddet för den enskildes integritet.

Redan vid TF;s tillkomst hänvisades till vad som var god
publicistisk sed när man stannade för att inte införa någon grundlagsfäst rätt
lill genmäle eller beriktigande. Som framgår av MMU;s huvudbetänkande (SOU 1975:49
s. 152 f) avvisade riksdagen därefter olika förslag om lagstiftning i ämnet med
hänvisning bl. a. till pressens självsanerande verksamhet. Enligt MMU;s mening
erbjöd denna verksamhet väl sä goda praktiska möjligheter till ett gott
resultat som en lagstiftning (bet. s. 159). Bland remissinstanserna var
meningarna delade om den självsanerande verksamheten hos pressen är
tillräcklig. Vid de grundlagsändringar angående tryckfriheten som MMU;s
förslag ledde till år 1976 fästes stort avseende vid pressens självsanerande
verksamhet när det gällde meddelarfrihetens omfattning (prop. 1975/76:204 s. 94
0-

Som YFU
har anfört är del svårt alt a.vgöra om standarden inom pres

sen, radio och TV har stigit eller sjunkit.tinder det senaste decenniet såvitt

gäller hänsynen till den enskilda människans integritet. För sådana bedöm

ningar finns inga tillföriilliga mätinstrument. Även om allvarliga integri-

telskränkningar har förekommit, kan man knappast hävda atl läget är

oroväckande. Att standarden i vårt land är högre än pä många andra häll i

världen tycks vara erkänt av alla. Jag har därför uppfattningen att det 41

också i
fortsättningen finns goda skäl all förlita sig på massmediernas Prop.
1986/87:151

omdöme och
ansvarskänsla i förening med de självsanerande instrument

som redan
existerar. Enligt min mening bör det krävas alt det finns elt

starkt
behov av lagstiftning för att man skall överge den inställning som

statsmakterna
hittills har haft och som innebär att det primärt skall vara

massmediernas
egen sak att upprätthålla etl gott skydd för den enskildes

privatliv.

Jag övergår nu till atl ta upp de olika aspekter på
skyddet för den enskildes integritet som YFU har behandlat.

Genmäle och beriktigande

Jag har redan nämnt att med genmäle avses etl bemötande av
uppgifter i sak eller av värdeomdömen och med beriktigande rättelse av
uppgifter i sak.

Som YFU har anfört gäller som en princip för all
publicistisk verksamhet alt sakuppgifternas vederhäftighet och
argumenteringens hållbarhet noggrant skall prövas före offentliggörandet. Pä
samma sätt torde del råda allmän enighet om alt de presseliska reglerna och
radioavialens föreskrifter om genmäle och beriktigande ger uttryck för vad som
bör iakttas för del fall atl någon som berörs av vad som har blivit offentliggjort,
gör gällande alt publicisten har brustit i sin prövningsskyldighet. All
företrädarna för den publicistiska verksamheten visar stor generositet mot
önskemål om genmälen eller beriktiganden är av grundläggande betydelse för
allmänhetens förtroende för verksamheten.

YFU har inte kunnat finna annat än alt efterlevnaden av de
pressetiska reglerna på detta område är god. Framställningar från allmänheten
om genmälen eller rättelser behandlas generöst av press, radio och TV. Pressens
opinionsnämnd fäller visserligen varje år etl antal avgöranden som innefattar
klandrande uttalanden om underlåtenheter alt tillmötesgå krav pä genmäle eller
beriktigande. Men antalet är så begränsat att det inte ger anledning lill någon
oro för den journalistiska etikens allmänna nivå på det nu diskuterade området.
Även om en del remissinstanser har haft invändningar mot YFU;s bedömning,
finns del enligt min mening inte underlag för att anse atl situationen på detta
område skulle vara sämre än tidigare.

En grundlags utformning bör dock i princip inte vara
beroende av innehållet i och efterlevnaden av ett sådant regelsystem som de
pressetiska reglerna utgör. Tanken på att i grundlagen införa bestämmelser som
ger möjlighet alt lagstifta om rätt till genmäle eller beriktigande kan därför
inte avvisas bara med hänvisning till den självsanerande verksamhet hos pressen
som förekommer f. n.

I fråga om radio- och TV-program från programföretagen
inom Sveriges

Radio gäller speciella garantier för saklighet och opartiskhet i form av

regler om genmäle och beriktigande m. m., vilka är betingade av program

bolagens ställning som etl s. k public-service-företag. Dessa regler får i allt

väsentligt betraktas som tillräckliga. Jag anser därför i likhet med YFU alt

bolagen kan lämnas ål sidan i den fortsatta diskussionen om genmäle och

beriktigande. 42

Till förmån för bestämmelser om en skyldighet i första
hand för pressen Prop. 1986/87:151 atl offentliggöra genmälen och beriktiganden
kan åberopas att skyddet mot förtal och annan ärekränkning inle är tillräckligt
för alt förhindra publici-letsskador. Även omstridda uppgifter som inte innebär
förtal kan skada. Publiciteten kan fä vittgående negativa följder för den som
uppgifterna rör utan alt för den skull kunna anses vara "ägnad att utsätta
denne för andras missaktning", vilket krävs för att straffansvar för
förtal skall komma i fråga. Om uppgifterna enligt hans välgrundade uppfattning
inle ger tillräcklig information om bakomliggande förhållanden eller är
oriktiga i sak, måste man hysa förståelse för att han upplever det som
orättvist att lagstiftningen inte ger honom rätt atl delge läsekretsen sin
version av motiven för hans agerande eller de faktiska förhållandena. Jag anser
det således i och för sig vara ett helt berättigat önskemål att - då
missvisande eller felaktiga uppgifter har influtit i en tidning - ge den
förfördelade en möjlighet att bemöta dessa. En rätt till genmäle eller
beriktigande kan naturligtvis också ha ett värde vid sidan av
integritetsskyddet. Även myndigheter, företag och organisationer kan ha ett
befogat anspråk på att kunna bemöta angrepp och rätta felaktiga sakuppgifter.

Det finns dock argument att anföra mot en sådan
lagstiftning. I stort sett är del samma argument som anfördes vid TF;s
tillkomst.

Ett sådant skäl mot lagstiftning är att den inte går väl
ihop med principen om utgivarens ensamansvar. Antingen får man göra avkall
på''denna princip och låta den enskilde själv ansvara för sitt inlägg, något
som inle ter sig särskilt lämpligt. Eller också skall utgivaren ha
bestämmanderätt även i fräga om inlägget, vilket starkt begränsar värdet av atl
lagfästa rätten till genmäle eller beriktigande.

Som både MMU och YFU funnit skulle det vidare möta mycket
slora lagtekniska och organisatoriska svårigheter alt införa denna typ av
regler. Det är mycket svårt att ange förutsättningarna för en genmälesrält på
etl sådant sätt alt bestämmelserna inte inbjuder till tvist. De etiska reglerna
anger all den som har "ett befogat anspråk att bemöta ett påstående"
skall beredas tillfälle lill genmäle och att felaktig sakuppgift skall rättas
"när det är påkallat." Att överföra sädana bestämmelser till lag
låter sig knappast göra ulan alt samtidigt införa bestämmelser om all ett
utomstående organ skall avgöra när anspråk på genmäle resp. beriktigande är
befogal. Någon annan lösning än att anordna ett domslolsförfarande för prövning
av tvister är inte tänkbar. Den skulle i så fall innebära elt krångligt och
tidsödande förfarande och i många fall förta effekten för den förfördelade därför
att lång tid hinner förflyta frän det att en felaktig eller missvisande uppgift
publiceras till tidpunkten för införande av genmäle eller beriktigande.

Svårigheterna skulle sannolikt inte vara lika stora i
fråga om beriktigande som i fråga om genmäle. Det är dock många gånger svårt
alt skilja mellan sakuppgifter och värderingar. Det kan t. ex. mycket väl
förhålla sig sä att en publicerad uppgift i och för sig är sann men kan le sig
missvisande därför att andra fakta inte har redovisats samtidigt. En lagsladgad
möjlighet till rättelse ger inte nägon hjälp i ett sädant fall. I praktiken
skulle säkert svårlösta tvister uppstå även i dessa fall.

Ett annat argument, som YFU har berört men vars bärkraft
kommittén 43

funnit
mera svårbedömd, är alt en lagsladgad skyldighet att publicera

skulle få en negativ inverkan på pressens självsanerande
verksamhet. Prop. 1986/87:151 Presseliska överväganden skulle få stå
tillbaka för juridiska. Detta skulle i sin tur betyda att den pressetiska nivån
sjönk i stället för atl stiga och då skulle syftet med lagregleringen förfelas.

En samlad bedömning av skälen för och emot lagstiftning
har gett mig uppfattningen att det inle nu finns tillräckliga motiv för atl gå
ifrån den uppfattning som rådde vid TF;s tillkomst och som också MMU och YFU
har delat, nämligen alt även i fortsättningen frågan om genmäle och beriktigande
bäst lämpar sig för reglering inom ramen för pressens självsanerande
verksamhet. Det bör därför i grundlagen finnas bara de mera indirekt verkande
bestämmelser som avser hänsynslagande lill rättelser vid bestämning av påföljd
för Iryckfrihetsbrott (1 kap. 4 § andra stycket TF) och införande i periodiska
skrifter av domar (7 kap. 6 S andra stycket TF). Jag förordar emellertid en
viss utvidgning av grundlagsregleringen och föreslår att motsvarande
bestämmelser skall gälla i fråga om de andra medier som enligt milt förslag
skall ges ett särskilt grundlagsskydd.

I mitt ställningstagande ligger att jag ser del som
viktigt atl pressens självsanerande verksamhet befästs och utvecklas så atl man
får en rimlig balans mellan de motstående intressena och sä att man frän
pressens sida under ansvar brukar den frihet som härigenom ges. Jag förutsätter
också alt den självsanerande verksamhet som har börjat inom närradion kommer
atl leda till en situation på det området som är lika bra som pä pressens
område. Del är också önskvärt alt ett motsvarande regelsystem skapas för den
verksamhet med lokala kabelsändningar som nyligen har startat och för annan
jämförbar verksamhet som kan komma till stånd i framtiden.

Skydd för privatlivets fred e. d.

Jag delar YFU;s uppfattning atl gällande bestämmelser i 7
kap. 4 § 9-12 TF och 5 kap. 1-4 §§ BrB om ärekränkningsbrotten sakligt sett
inte bör ändras i detta sammanhang.

YFU har också pä grundval av integriletsskyddskommitténs
slutbetänkande och remissyttrandena över detta övervägt frågan om
kriminalisering av kränkningar av privatlivets fred e. d. I likhet med
kommittén och - som jag uppfattar remissutfallet — en stor majoritet bland
remissinstanserna anser jag atl man även här mera bör lita till de regler som
gäller inom pressens självsanerande verksamhet och motsvarande regler på radio-
och TV-området än på lagstiftning. Att inskränka den grundlagsskyddade
tryckfriheten och yttrandefriheten i övrigt utan atl del finns någon mera
allmän uppslutning bakom detta är för min del otänkbart. Det är också svårt atl
göra den grannlaga avvägning mellan yttrandefrihets- och
integri-telsskyddsintressena som måste göras, om man skall utforma en ansvarsbestämmelse.
Inle heller ser jag det som lämpligt alt utöka möjligheterna att fä ersättning
sä som föreslagits av en ledamot i integritetsskyddskommiltén.

Åtal för ärekränkningsbrott

Även om man anser att det primärt är massmediernas egen
sak alt se lill atl 44

den enskildes integritet har ett nöjaktigt skydd, kan man
inte bortse från atl

del inle
så sällan händer atl den enskilde utsätts för ett angrepp som han upplever som
så kränkande alt han vill la lill rättsliga åtgärder. Nuvarande regler innebär
att det då oftast blir hans egen sak atl driva en process mot den som ansvarar
för kränkningen.

1 syfte
att - som YFU uttrycker det - "minska motlutet" för en målsägande som
anser sig förtalad har kommittén föreslagit att det inle längre skall krävas
särskilda skäl för allmänt åtal för förtal och grovt förtal utan att del skall
räcka att målsäganden har angett brott till åtal och atl åtal är påkallat ur
allmän synpunkt.

För egen
del har jag svårt alt bilda mig en klar uppfattning om vad denna ändring skulle
innebära i praktiken. Som RÅ anfört torde det endast sällan vara påkallat av
allmänna skäl att väcka åtal i de fall som det här gäller. Det är därför
tvivelaktigt om ett borttagande av kravet på särskilda skäl skulle innebära
någon markant ändring av åtalspraxis; kvar står kravet på att åtal skall vara
påkallat ur allmän synpunkt, vilket torde kunna åberopas för att underlåta åtal
i flertalet fall. Även om jag har förståelse för de synpunkter som ligger bakom
förslaget är del alltså som jag ser det alltför ovisst om det skulle medföra
några påtagliga effekter. Det bör därför inte genomföras.

Vill man
fä till stånd en ordning enligt vilken allmänt åtal i större utsträckning än f.
n. skall förekomma vid ärekränkningsbrott, torde ändringar av annat slag böra
övervägas. För sädana ändringar finns emellertid knappast tillräckligt underiag
i delta ärende. Jag anser mig därför inle behöva ta upp frågan vidare i detta
sammanhang.

Prop. 1986/87:151

3.2.4 Yttrandefriheten och reklamen

Mitt
förslag: Liksom hittills skall TF ge bara ett begränsat skydd för kommersiell
reklam i tryckta skrifter. Samma skydd som nu finns i fråga om tryckta skrifter
skall gälla beträffande de andra medier som omfattas av milt förslag. Det skall
dock vara möjligt atl i vanlig lag meddela föreskrifter om förbud mot reklam i
radio och TV.

Utredningens
förslag: All reklam i de särskilt skyddade medierna skall falla under
grundlagen. Möjlighet skall dock finnas all i vanlig lag meddela föreskrifter
för näringsidkare om innehållet i och utformningen av yttranden i
näringsverksamhet. I fråga om radio- och TV- program överensstämmer
utredningens förslag med mitt.

Remissinstanserna
är genomgående positiva lill YFU;s förslag i fråga om reklamen. Kritik riktas
dock - framför allt av de myndigheter och organisationer som tillämpar
marknadsförings- och konkurrenslagstiftningen -mot utformningen och
omfattningen av de undantag från grundlagsregleringen som föreslås av YFU.
Några remissinstanser är dock kritiska till förslaget i dess helhet eller till
möjligheterna att förbjuda reklam i radio-och TV-program.

Skälen för
mitt förslag: En ofta omdiskuterad fråga är i vilken utsträckning olika
åtgärder som riktar sig mot kommersiell reklam i tryckta skrifter

45

kan vidtas utan att det finns något uttryckligt stöd för
del i TF. Enligt sina Prop. 1986/87:151 direktiv har YFU behandlat frågan om
man i grundlag närmare bör reglera förhållandet mellan yttrandefriheten och
reklamen. Frågan har givetvis betydelse inle bara för skyddet av tryckfriheten
utan också för yttrandefriheten i de andra uttrycksformer som nu föreslås få
etl särskilt grundlagsskydd.

Eftersom frågan har speciell betydelse när det gäller
tryckfriheten börjar jag med atl behandla den delen. På det radiorätlsliga
området skiljer sig förhållandena från vad som gäller övriga massmedier genom
att kommersiell reklam f. n. inte får förekomma i rundradiosändningar annat än
i radio-tidningar, där det likväl finns vissa begränsningar i rätlen att sända
annonsmaterial. Jag lar därför upp radio- och TV-området för sig, innan jag
går in på de övriga uttrycksformer som enligt mitt förslag nu skall ges ett
särskilt grundlagsskydd.

Tryckfriheten och reklamen

En diskussion om tryckfrihetsförordningens tillämplighet i
fråga om kommersiell reklam måste ha som utgångspunkt bestämmelserna i TF om
tryckfrihetens innebörd och syfte och om vilka ingripanden som är tillåtna vid
missbruk av tryckfriheten.

Med tryckfrihet förstås enligt 1 kap. 1 § TF varje
medborgares rätt alt ge ut skrifter utan några av myndigheter eller andra
allmänna organ i förväg lagda hinder, rätten att inte kunna åtalas pä grund av
skriftens innehåll annat än inför en laglig domstol och rätten all inle kunna
straffas för innehållet i annal fall än då del strider mot tydlig lag. 1 överensstämmelse
med dessa grunder för en allmän tryckfrihet och för att säkerställa etl fritt
meningsutbyte och en allsidig upplysning står det enligt samma paragraf varje
medborgare fritt att - med iakttagande av bestämmelserna i TF - i tryckt skrift
yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar och meddela
uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst.

Av 1 kap. 3 § TF framgår att ingen kan dömas lill ansvar
eller ersättningsskyldighet för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri
i annal fall eller i annan ordning än TF föreskriver. Pä samma sätt begränsas
möjligheten att konfiskera en skrift eller ta den i beslag.

Frågan om den bestämmelsens räckvidd behandlades utförligt
av 1944 års tryckfrihelssakkunniga. De anförde (SOU 1947:60 s. 119 O att den i
den dåvarande TF uttryckta principen att grundlagen ensam reglerade
brottsligheten av en tryckt skrifts innehåll hade en begränsad räckvidd. Den
gällde inle i fräga om varje förfarande, i vilket skriftens innehåll laget i
bokstavlig mening ingick som ett led. Vissa brott, vid vilka en tryckt skrift
hade kommit till användning, bedömdes omedelbart enligt bestämmelser i annan
lag. I praktiken hade den uppdelning som skett mellan iryckfrihetsbrott och
brott som föll under vanlig lag vunnit viss stadga.

Förklaringen till att del måste anses naturiigl och
riktigt att omedelbart

under straffbud i andra lagar än TF hänföra vissa förfaranden, som skedde

genom eller med hjälp av yttranden eller meddelanden i en tryckt skrift låg

i atl dessa förfaranden är brottsliga i andra avseenden än som ett överskri- 46

dande av tryckfrihetens gränser. Tryckfrihetens innebörd
och syfte måste Prop. 1986/87:151 vara avgörande. TF hade inte som sin uppgift
att i alla avseenden reglera bruket av tryckta skrifter. Begagnandet av (rycket
som ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst krävde inte
grundlagsskydd. Därför borde inte heller oredliga eller illojala yttranden och
meddelanden kriminaliseras som tryckfrihetsbrott. De sakkunniga anförde vidare
att den gränsdragning som genom rättsutvecklingen kommit till stånd mellan
tryckfrihetsbrotten och andra genom eller med hjälp av tryckta skrifter
begångna brott uppenbarligen var ur praktisk synpunkt tillfredsställande.

I propositionen (1948:230) med förslag lill ny
tryckfrihetsförordning m.m. anslöt sig föredragande statsrådet lill de
sakkunnigas mening. Han framhöll (s. 172) atl de synpunkter som är bestämmande
för begreppet tryckfrihetsbrott föranledde att dit räknades endast sådana brott
som innebar missbruk av den yttrandefrihet TF avsäg alt värna, under det atl
brott som inte var av den beskaffenheten borde kunna straffas omedelbart enligt
vanlig lag, även om en framställning i en tryckt skrift ingick som elt led i
det brottsliga förfarandet.

Den ståndpunkt som intogs under förarbetena till TF var
alltså all räckvidden av bestämmelsen i I kap. 3 § är beroende av en tolkning
av syftet med TF sådant del har kommit till uttryck i främst 1 kap. 1 §.

Grunduppfaltningen atl TF inte fullt ut reglerar frågan om
ansvar för framställningar i tryckt skrift har därefter knappast satts i fråga.
Tvärtom barden kommit till uttryck i senare lagstiftningsärenden och
rättspraxis (se t. ex. prop. 1973:123 s. 39 och NJA I 1961 s. 715 och 1979 s.
602).

I 1 kap. 9 § anges vissa uttryckliga undantag från
förordningens tillämpningsområde. Där föreskrivs bl. a. att utan hinder av TF
gäller vad som föreskrivs i lag om förbud mot kommersiella annonser i den mån
annonserna används vid marknadsföring av alkoholhalliga drycker eller tobaksvaror
(jfr lagen 1978:763 med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker
och lagen 1978:764 med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaks varor).

Genom 7 kap. 2 § TF undantas annonser och därmed
jämförbara meddelanden delvis från det tryckfrihetsrältsliga ansvarssyslemel.

Även om TF alltså innehåller några uttryckliga
bestämmelser som begränsar tillämpningsområdet i fräga om reklam o. d. har
förhällandet mellan TF och den kommersiella reklamen lämnats i huvudsak
oregleral. De andra begränsningarna i grundlagsskyddet följer av att TF som
tidigare angetts inte syftar till annal än att skydda det centrala i
tryckfriheten.

Innehållet i en tryckt skrift kan vara ett led i flera
slag av brott utan att brotten utgör "missbruk av tryckfriheten eller
medverkan däri" som det slår i 1 kap. 3 § TF. Etl exempel på det är
bedrägeri genom en annons i en tidning. Sådana brott kan bestraffas enligt
vanlig lag. De är — som det uttrycktes under förarbetena lill TF - straffbara i
andra avseenden än som ett överskridande av yttrandefrihetens gränser.

Utanför
TF:s syfte faller att skydda näringsidkares ekonomiska intres

sen. Med den utgångspunkten anses stadgandet i 1 kap. 3 § TF om TF:s

straff- och processrätlsliga exklusivitet inte hindra alt reklam i viss ut

sträckning underkastas regler i vanlig lag. Allmän enighet råder om alt 47

eflerhandsingripanden mot framställningar som är av
utpräglat kommersi- Prop. 1986/87:151 ell natur och har rent kommersiella
förhållanden till föremåloch som är otillbörliga mot konsumenter eller
näringsidkare kan göras utanför TF;s ram. Del anses också möjligt att i vanlig
lag föreskriva om informationsskyldighet såväl i reklam som i andra
meddelanden om kommersiella förhållanden. Föreskrifter av detta slag finns i
marknadsföringslagen (1975:1418, jfr lagen 1975:1154 om varningstext och
innehållsdeklaration på tobaksvaror) och konkurrenslagen (1982:729). Som
sanktion används därvid i allmänhet inte straff ulan vile som åläggs i del
enskilda fallet. Del blir i så fall fräga om en reaktion som grundas på ett
tidigare förfarande men som skall motverka elt upprepande eller undanröja en
skadlig effekt av del tidigare förfarandet.

På motsvarande sätt har det i lagen (1978:800) om namn och
bild i reklam och i läkemedelsförordningen (1962:701) meddelats bestämmelser
som reglerar marknadsföringen i bl. a. tryckta skrifter. I lotterilagen (1982;
1011) förbjuds reklam för olovliga lotterier och utländska lotterier.

Det är däremot omdiskuterat i vad mån TF;s regler i övrigt
— l.ex. om ensamansvar, om ansvarsfrihet för meddelare och om rätt till
anonymitet — är tillämpliga på kommersiell reklam i en tryckt skrift. Det kan
också synas osäkert vilken betydelse förbudet mot censur och andra hindrande
åtgärder i 1 kap. 2 § TF har i fråga om möjligheterna att ingripa mot sådan
reklam.

Förhållandet mellan tryckfriheten och reklamen har
tidigare diskuterats i åtskilliga lagstiftningsärenden efter TF;s tillkomst (se
SOU 1983:70 s. 218-224). Det blev därför en viktig uppgift för MMU att utreda
denna fråga. I betänkandet (SOU 1972:49) Tryckfriheten och reklamen lade
kommittén fram förslag som var sä formulerade alt frågan om och i vilken mån
reklam faller under TF skulle kunna bedömas med stöd av uttryckliga
bestämmelser i grundlagen. Förslaget innebar att det skulle bli möjligt atl i
vanlig lag begränsa eller förbjuda reklam för alkoholdrycker och tobaks-varor.
Vidare skulle TF uttryckligen tillåla vissa ingripanden enligt
mark-nadsföringslagsliflningen.

Förslaget om möjlighet att införa förbud mot reklam för
alkohol och tobak mottogs övervägande positivt av remissinstanserna.
Bestämmelser i detta ämne infördes också i 1 kap. 9 § TF (prop. 1973:123, KU
23, rskr. 229, KU 1974:2, rskr. 10, SFS 1974:67). Remissutfallet var däremot
relativt splittrat i fråga om förslaget i övrigt, och enligt prop. 1973:123
(s. 42) borde man avvakta MMU;s fortsatta arbete.

MMU återkom i SOU 1975:49 till frågan om förhållandet
mellan TF och reklamen. MMU föreslog atl undanlag skulle göras i grundlagen
beträffande reklamen genom en uppräkning som medgav vissa slag av generella
ingripanden mot kommersiell reklam, medan i övrigt grundlagen skulle gälla för
denna. Dessutom föreslog MMU en allmän regel som skulle ange TF:s
tillämpningsområde genom en gränsdragning mellan brott som utgör missbruk av
tryckfriheten och andra brott.

Remissutfallet var också denna gång splittrat. Förslaget
utsattes för

kritik i två principiellt motsatta riktningar. Instanser som företrädde kon

sumentintressen ansåg alt reklamen borde ligga utanför grundlagsskyddet, 48

medan man från näringsidkarhäll hävdade att kommersiella
annonser Prop. 1986/87:151 borde ha samma grundlagsskydd som andra
framställningar.

YFU:5 förslag bygger på samma principiella inställning som
MMU:s. All reklam bör enligt utredningen falla under grundlagens bestämmelser.
Samtidigt bör grundlagen öppna möjlighet för ingripanden med stöd av regler i
vanlig lag mot vissa effekter av kommersiella yttranden.

YFU har följaktligen utformat sitt förslag sä att man har
låtit grundlagsreglerna omfatta även reklam men medgivit möjlighet att i lag
meddela föreskrifter om innehållet i och utformningen av yttranden i
näringsverksamhet, om föreskrifterna har till ändamål att skydda konsumenters
eller näringsidkares ekonomiska intressen, att skydda mot allvariig fara för
personlig säkerhet eller kroppslig hälsa eller att skydda enskilda individers
namn eller bild. I lag skall också få föreskrivas skyldighet för näringsidkare
att rätta felaktiga eller vilseledande uppgifter som har lämnats i deras
näringsverksamhet, om del sker i de angivna syftena.

YFU;s principiella lösning har i stort sett mottagits
positivt under remissbehandlingen. Flera remissinstanser har dock invändningar
mot utformningen av undantagen och menar att dessa är alltför snävt utformade.
Andra är kritiska mot förslaget i dess helhet.

För egen del vill jag anföra följande.

Det kan naturligtvis ses som en brist alt TF:s räckvidd
inte framgår uttryckligen av grundlagen utan beror på en tolkning av dess
syfte. Del skulle därför vara av värde om man kunde skapa den
förfaliningsmässiga klarhet om grundlagens tillämplighet på reklamen som har
varit ett önskemål enligt direktiven till MMU och YFU.

En orsak till att det f.n. saknas sådana regler är de
svårigheter som möter när man försöker sig på att utforma en hållbar rättslig
reglering. Tre utredningsförslag har lagts fram som alla tre har blivit
kritiserade. Kritiken går i mycket ut på att man genom den detaljerade
reglering som föreslås begränsar möjligheterna alt med stöd av vanlig lag
ingripa mot företeelser i den kommersiella reklamen som framstår som icke
godtagbara men som inte berör det område som TF är avsedd att skydda. Denna
kritik är värd att beakta.

Flera
remissinstanser ifrågasätter sålunda om begreppet näringsidkare

medger ingripanden mot samma personkrets som den nuvarande mark

nadsföringslagen. Några remissinstanser har invändningar mot att del inle

kommer att finnas utrymme för en etisk bedömning av den kommersiella

marknadsföringen. Marknadsdomstolen påpekar angelägenheten av att

hinder inte kommer atl finnas mot ingripande mot reklam som kan anses

uppmana till brott. Näringsfrihetsombudsmannen kritiserar ett uttalande

av YFU att ingripanden inte skall kunna göras för att skydda samhällseko

nomin. Han menar att det ofta är svårt atl dra en skiljelinje mellan skydd

för konsumenters eller näringsidkares ekonomiska intressen och skydd för

samhällsekonomin. Han ifrågasätter om inte den föreslagna definitionen

och utredningens förslag till gränsdragning skapar sådana och andra gräns

dragningsproblem som till sin omfattning väl motsvarar dagens. Vidare har

flera remissinstanser invändningar mot begreppet "allvarlig fara för per

sonlig säkerhet och hälsa''. 49

4 Riksdagen 1986/87. I saml. Nr 151

Produktåterkallelsekommittén
(H 1982:06) har pekat pä ett annal pro- Prop. 1986/87:151 blem. YFU;s
förslag innebär att en näringsidkare kan tvingas att vara aktiv endast i fräga
om skyldighet att rätta felaktiga och vilseledande uppgifter. Produktåterkallelsekommittén
skall enligt sina direktiv lägga fram förslag som innebär ytterligare
åligganden för näringsidkare.

De invändningar som remissinstanserna har gjort mot
utformningen av förslagen visar alt det är osäkert om de av YFU föreslagna
undantagen täcker in de regler av detta slag som i dag finns i vanlig lag. Det
behövs därför under alla förhållanden ytterligare överväganden innan förslagen
kan antas.

Men även om dessa och likartade invändningar beaktas vid
utformningen av grundlagen finns en stor risk att man åstadkommer omotiverade
låsningar. Om man i en uttrycklig reglering vill ha utrymme för en fortsatt
rättsutveckling på del marknadsrältsliga området synes alternativet vara att
man tvingas att göra så många undanlag från grundlagsskyddet atl detta kommer
att framstå som enbart en formell konstruktion.

Det tycks nämligen vara ofrånkomligl atl man med en
utförlig men ändå inte heltäckande reglering av del slag YFU har förordat
skapar nya oklarheter om grundlagsskyddets omfattning. Då är del ju knappast
något vunnet. Dessutom kvarstår l.ex. problemet att i praktiken skilja den
kommersiella reklamen från sådan annonsering som bör åtnjuta grundlagens
skydd, nämligen den som skall påverka opinionsbildningen i samhället e.d.

En lösning efter de linjer som YFU har förordat kan vidare
te sig mindre följdriktig så till vida all utredningen - lill skillnad mot MMU
i SOU 1975:49 — lämnar det oreglerat i vilken utsträckning sådana framställningar
i tryckta skrifter, som utgör endast elt led i elt bedrägeri eller något annat
liknande brott, faller in under TF:s tillämpningsområde. Man kommer därför
ändå inte undan atl bestämma TF;s tillämpningsområde med utgångspunkt i
grundlagens syfte. Ur principiell synvinkel blir det dä svårt att motivera
varför just den kommersiella reklamen skall särbehandlas i detta sammanhang.
Delta gäller särskilt mot den bakgrunden all de bestämmelser i
marknadslagslifiningen som TF skall ge utrymme för lar sikte på förfaranden som
ibland kan sägas ligga nära vissa förmögenhelsbroll.

Med liden har rättsläget såvitt avser TF:s förhållande
till kommersiella framställningar fått en viss stadga och det kan sägas all det
i flera avseenden har utbildats en vägledande praxis i fräga om vilka
ingripanden som är möjliga att göra vid sidan av TF mot bl. a. olillböriiga
marknadsföringsåtgärder i tryckta skrifter. Frågan har också uppmärksammats i
samband med det lagstiftningsarbete inom bl. a. det konsumenträttsliga området
som har ägt rum de senaste årtiondena. Rättsläget i dag har därför åtminstone
delvis blivit klarare än det var tidigare. Marknadsdomstolen och högsta
domstolen har l.ex. i några uppmärksammade fall de senaste åren gjort flera
uttalanden som belyser denna fråga.

En samlad bedömning har inte övertygat mig om att det är
sådana

fördelar förenade med YFU;s förslag i denna del alt det bör genomföras i

sina huvudsakliga delar. Jag är därför inle beredd atl förorda någon sådan

ordning. Mitt ställningstagande innebär alt problem som alltjämt kan fin- 50

nas på
detta område får finna sin lösning i den rättstillämpning som bl. a. Prop.
1986/87:151 marknadsdomstolen svarar för.

Det jag nu har sagt utesluter inte att vissa ändringar i
TF skulle kunna vara motiverade, nu eller i en framlid, även om man behäller
den nuvarande principiella inställningen att TF bara delvis bör reglera
förhållandet mellan tryckfriheten och reklamen. Innan jag går in pä frågan om
några sådana ändringar bör göras i detta sammanhang vill jag något beröra
frågan om räckvidden av vissa bestämmelser i TF när det gäller kommersiell
reklam. De bestämmelser jag avser rör ensamansvaret, meddelarskyddet och
censurförbudet.

När det gäller frågan om vilken räckvidd TF;s olika
bestämmelser har i fråga om kommersiell reklam anser jag alt man inle kan dra
den slutsatsen av de förut återgivna uttalandena i förarbetena till TF alt
denna reklam helt skulle falla utanför TF;s tillämpningsområde. Dessa
uttalanden tar sikte på de fall i vilka efterhandsingripanden är tillåtna och
lämnar beträffande dessa ett utrymme för åtgärder mot den kommersiella
reklamen. Mera bör inte läsas ut ur dem. Som har sagts av MMU och föredragande
statsrådet i prop. 1978/79:2 med förslag till lag om namn och bild i reklam får
TF tvärtom anses skydda reklamen i viss utsträckning.

Vad angår ensamansvaret gör sig enligt min mening inga
större problem gällande i fråga om TF;s tillämplighet. Är det fräga om elt
missbruk i kommersiell reklam av tryckfriheten i den mening som avses i 1 kap.
3 § TF, kan ett ingripande riktas bara mot den som bär det tryckfrihetsrältsliga
ansvaret enligt 8 och 11 kap. TF, bortsett från de fall som avses i 7 kap. 2
och 3 §§TF.

Som elt utflöde av del tryckfrihetsrältsliga ensamansvaret
kan man se den bestämmanderätt som utgivaren av en periodisk skrift skall ha
enligt 5 kap. 3 § TF. Enligt detta lagrum får inget införas i den periodiska
skriften mot hans vilja. Som framgår av rättspraxis gäller denna
bestämmanderätt också i fråga om kommersiell reklam (marknadsdomstolens beslut
den 22 mars 1974).

Denna ordning har satts i fråga när det gäller s. k.
annonsvägran, dvs. vägran av utgivaren av en periodisk skrift att införa en
(kommersiell) annons i skriften. YFU hävdar uppfattningen att intresset att
kunna motarbeta annonsvägran bör stä tillbaka för intresset alt utgivarens
ensamansvar gäller ulan begränsning. Utredningen hänvisar till att utgivaren
inte rimligen kan få ställas till ansvar för yttranden som han inte kan
stoppa.

Näringsfrihetsombudsmannen förordar däremot i sitt
remissvar att det i TF införs en uttrycklig undantagsregel av innebörd att ett
åläggande enligt konkurrenslagen att införa en kommersiell annons i en
periodisk skrift skall kunna göras ulan hinder av TF.

För egen del vill jag framhålla alt det här är frågan om
en av brytnings

punkterna mellan två mycket viktiga rättsområden. Det är uppenbarligen

ett problem att annonsvägran nu inte kan angripas enligt konkurrenslag

stiftningen. Å andra sidan är det en av hörnpelarna i det tryckfrihetsrälts

liga systemet som skulle rubbas, om man skulle tillmötesgå näringsfrihets

ombudsmannens önskemål om en undantagsregel för dessa fall. Enligt min

mening har det inte visals pä sådana olägenheter med nuvarande ordning 51

att man bör överväga en ändring av denna. Eftersom jag vet
att pressens Prop. 1986/87:151 egna organisationer har uppmärksamheten riktad
på denna fråga utgår jag frän att fallen av annonsvägran kommer att vara klara
undantagsfall även i fortsättningen. Skulle min förmodan visa sig felaktig och
denna form av skadlig konkurrensbegränsning bli ett verkligt allvarligt
problem, kan frågan emellertid behöva tas upp lill förnyad diskussion.

Givetvis hindrar inte regeln i TF om utgivarens
bestämmanderätt i fråga om innehållet i en periodisk skrift att någon annan
åläggs att i en annons eller i form av ett annat meddelande om kommersiella
förhållanden lämna viss information med stöd av konsumentskydds- eller
konkurrensbegränsningslagstiftningen.

En annonsör intar vanligen ställning som meddelare i
förhållande till en tryckt skrift där annonsen förs in. I den mån kommersiell
reklam i en annons faller utanför det område där TF enligt 1 kap. 3 § är
exklusivt tillämplig kan annonsören bli föremål för ingripande enligt regler i
vanlig lag. Någon meddelarfrihel föreligger alltså inte i det fallet.

En annan komponent i meddelarskyddet är det
tryckfrihetsrältsliga anonymitetsskyddet. Enligt 3 kap. 1 § TF är bl. a. en
meddelare inte skyldig att låta sitt namn sättas ut pä en skrift till vilken
han har lämnat elt meddelande för publicering. Denna bestämmelse kan inle
innebära något hinder mot att en annonsör åläggs att sälla ul sill namn och sin
adress i en kommersiell annons. Skyldighet alt lämna information i tryckta
skrifter anses nämligen vara förenlig med TF utanför det område där TF enligt 1
kap. 3 § TF är exklusivt tillämplig. En sådan skyldighet kan inte gärna vara sä
begränsad att den omfattar bara andra uppgifter än sädana som identifierar
annonsören. Skyldigheten skulle ju i så fall bli illusorisk, eftersom man inte
får veta vem som skulle ha lämnat den information skyldigheten avser. Om någon
bryter mot l.ex. en enligt lag vilessanktionerad skyldighet för näringsidkare
att i sin marknadsföring ta in uppgifter om namn och adress i kommersiell
reklam, bör vilel därför kunna dömas ul utan hinder av TF.

Även om en skyldighet alt uppträda med namn och adress i
kommersiella annonser är förenlig med TF, är det därmed inle sagt att anonymitetsskyddet
är satt helt ur spel för det fall att skyldigheten åsidosätts eller annonsören,
i fall då en sädan skyldighet inte gäller, väljer att framträda anonymt. Den
tystnadsplikt för dem som har tagit befattning med tillkomsten av tryckta
skrifter m.m. som gäller enligt 3 kap. 3 § TF måste anses skydda också den som
t. ex. har lämnat in en annons för publicering i en tidning. Tystnadsplikten är
dock inte absolut, utan i de fall som anges i punkterna 1 -5 i paragrafen får
uppgifter lämnas om annonsörens identitet. Av intresse i detta sammanhang är
främst punkt 5 enligt vilken rätten av hänsyn till elt allmänt eller enskilt
intresse kan besluta alt uppgifterna får lämnas vid ett vittnesförhör eller ett
förhör med en pari under sanningsförsäkran därför att det är av synnerlig
vikt. Anonymiteten viker alltså bara om det kan åberopas mycket starka skäl för
det. Den tystnadsplikt som råder skall vidare beaktas, om en myndighet
efterforskar vem som har lämnat in annonsen (3 kap. 4 § TF).

När det gäller censurförbudet m. m. i 1 kap. 2 § TF anser
jag alt man bör 52

skilja mellan olika typer av situationer.

Någon allmän rätt för myndigheter att i förväg få granska
en näringsid- Prop. 1986/87:151 käres tilltänkta annonsering torde inte kunna
införas utan grundlagsändring. En sådan ordning är från tryckfrihetssynpunkt
inte godtagbar, eftersom det t. ex. i en annons kan finnas både sädan kommersiell
reklam som delvis faller utanför grundlagsskyddet och sädana opinionspåverkande
uttalanden som omfattas av TF.

En annan fråga är om det i förväg kan ställas krav på
innehållet i något som skall tryckas. Föreskrifter i lag som innebär sådana
krav är tillåtna, om de har stöd i TF. Ett exempel pä detta är bestämmelserna
om tryckfrihetsbrotten. Ett annat är de ansvarsbestämmelser (l.ex. förbudet
mot reklam för utländska lotterier) som - genom att de inte anses gälla missbruk
av tryckfriheten enligt I kap. 3 § - faller utanför TF:s exklusiva
tillämpningsområde och därför får anses ha stöd i grundlagen. Del anses vidare
tillåtet att en myndighet förbjuder ett upprepande av viss kommersiell reklam
därför att denna strider mot marknadsföringslagen. Denna typ av inskränkningar
i tryckfriheten får anses utgöra sådana hindrande åtgärder som avses i I kap.
2 § andra stycket TF, och de faller inte under censurförbudet i paragrafens
första stycke.

Vissa typer av åtgärder ter sig mera tveksamma när man
skall bedöma om de är förenliga med TF eller inte. Det gäller generella förbud
mot kommersiell reklam för vissa varor, generella förbud mot kommersiell reklam
i vissa slags tryckta skrifter, t. ex. periodiska skrifter, eller begränsning
av reklamens volym i tryckta skrifter. För att undanröja sädan tveksamhet har
man gjort elt särskilt undanlag i TF när det gäller alkohol och tobak. Enligt
min mening bör man göra detsamma, om andra reklambe-gränsande åtgärder av denna
art skulle aktualiseras.

Jag övergår så lill frågan om TF - med den principiella
inställning lill frågan om regleringen av förhällandet mellan tryckfriheten och
reklamen som jag har redovisat - bör ändras i något mera begränsat avseende i
enlighet med YFU;s förslag eller i övrigt.

När det gäller de förslag som YFU har lagt fram, anser jag
alt det f.n. inte finns ett sä starkt behov av sädana undantag som förordats
från det av TF skyddade området att någon ändring i detta hänseende bör göras i
förevarande lagstiftningsärende.

Jag vill särskilt kommentera ett av förslagen, nämligen
det som innebär att möjligheterna atl i vanlig lag ingripa mot yttranden i
näringsverksamhet i fräga om periodiska skrifter skall gälla endast sådana
yttranden i näringsverksamhet som framställs i annons såvida de inte härrör
frän skriftens ägare eller utgivare. Syftet med bestämmelsen är att de
periodiska skrifterna, med tanke på den centrala betydelse de typiskt sett har
för opinionsbildningen, bör omgärdas med ett särskilt starkt skydd mot
ingripanden. Möjlighet skall enligt förslaget alltså inte finnas att ingripa
mot reklam i redaktionell text, s. k. textreklam, annat än i
tryckfrihetsrättslig ordning.

YFU har
ansett att den omständigheten alt det finns etl utvecklat system

för självsanering på området bidrar till att en särreglering för de periodiska

skrifterna kan införas. En följd blir ju att den redaktionella texten i en

periodisk skrift inte kan angripas annat än i tryckfrihetsräitslig ordning om

skriftens ägare eller utgivare avhäller sig från att där göra reklam för egna 53

produkter, däribland skriften i fräga.

Systemet för självsanering grundar sig på de regler
utgivna av Pressens Prop. 1986/87:151 samarbetsnämnd som syftar till att
förhindra att reklam förekommer i redaktionell text. Bakom reglerna står
pressens huvudorganisationer samt Sveriges Radio. Övervakningen av att reglerna
om textreklam följs ankommer på Texireklamkommiiién. som är tillsatt av
Pressens samarbetsnämnd.

Mitt förslag - atl den ordning som nu gäller för
förhällandet mellan reklam och tryckta skrifter skall bestå - innebär alt del
inte heller i fortsättningen kommer att vara reglerat i TF i vilken mån
ingripande kan ske enligt vanlig lag. främst marknadsföringslagen, med
anledning av kommersiella yttranden i redaktionell text. Dvs. det är budskapets
innebörd och syfte som även här är avgörande för i vilken omfattning ingripande
kan ske utanför TF;s ram. I praktiken innebär mitt ställningstagande knappast
någon försämring för den redaktionella textens ställning i periodiska skrifter,
om man jämför med YFU;s förslag. För alt ingripande skall kunna ske vid sidan
av TF krävs enligt rådande rättsuppfattning atl meddelandet lämnas i
kommersiell verksamhet och i kommersiellt syfte och har rent kommersiella
förhållanden till föremål (prop. 1978/79:2 s. 72). Atl detta skulle kunna anses
vara fallet beträffande redaktionell text i en periodisk skrift — om man
bortser från det fall där ägaren eller utgivaren gör reklam för egna produkter
- bedömer jag som uteslutet i fråga om dem som följer de förut nämnda reglerna
om textreklam.

Det har under remissbehandlingen av YFU:s förslag förts
fram önskemål om att ytteriigare reklambegränsningar bör vara tillåtna enligt
grundlagen. Marknadsdomstolen har uttalat det angelägna i att hinder inte kommer
alt finnas mot ingripande mot reklam som kan anses uppmana till brott.
Arbetarnas bildningsförbund och Unga örnars riksförbund anser att det skall gå
atl ingripa mot s.k. livsstilsreklam och olika former av köns-diskriminerande
reklam.

Att uppmana till brotl i en tryckt skrift kan vara ett
tryckfrihetsbrott. Enligt nuvarande lydelse av 7 kap. 4 § 6 TF skall säsom
otillåtet yttrande i tryckt skrift anses uppvigling, varigenom nägon söker
förleda till bl. a. brottslig gärning. Någon saklig ändring av denna reglering
föreslås inte (utöver den som följer av att bestämmelsen har anpassats lill den
nya lydelsen av BrB;s bestämmelse om uppvigling, se specialmotiveringen till 7
kap. 4 § TF). Jag återkommer till frågan i avsnitt 3.6.1. Om det i andra fall
är fräga om förfaranden som kan angripas enligt konsumentskyddslagstiftningen
eller konkurrenslagstiftningen tillåter TF givetvis sådana ingripanden som jag
har nämnt förut i detta avsnitt. Det finns härigenom ett utrymme för
marknadsdomstolen att i sin rättstillämpning ange gränser för vad som får
förekomma.

Frågan om s. k. livsstilsreklam och könsdiskriminerande
reklam har behandlats av konsumentpolitiska kommittén i betänkandet (SOU
1985:32) Hushållning för välfärd. Den framtida konsumentpolitikens inriktning.

I fråga om den könsdiskriminerande reklamen skiljer
kommittén mellan

kränkande reklam och schabloniserande eller könsrollsbevarande reklam

(bet. s. 101). Kommittén anser att den schabloniserande reklamen torde 54

falla in under begreppet äsiklsannonsering och anför med
stöd av YFU;s Prop. 1986/87:151 resonemang i dessa delar (SOU 1983:70 s. 237 f)
alt lagstiftning som inskränker förekomsten av schabloniserande reklam torde
vara utesluten. Däremot finner kommittén atl det bedömt från konsumenlpolitisk
synpunkt är angeläget att grundlagen ger möjlighet atl genom vanlig lag
ingripa mot könsdiskriminerande reklam som är kränkande. Denna uppfattning bör
enligt kommittén beaktas i det fortsatta grundlagsarbetet.

I fråga om livsstilsreklamen föreslår kommittén inte någon
lagstiftning. Enligt kommittén bör man emellertid bevaka livsstilsreklamens
utveckling och skapa resurser för atl åstadkomma en allsidig belysning av
reklamen (SOU 1985:32 s. 104 f).

Regeringen har på grundval av betänkandet beslutat en
proposition med riktlinjer för den framlida konsumentpolitiken (prop.
1985/86:121). I propositionen föreslogs alt konsumentverket skall följa
utvecklingen i fråga om bl. a. livsstilsreklam och den könsdiskriminerande
reklamen. Konsumentverkets erfarenheter och bedömningar beträffande den
sistnämnda typen av reklam skall redovisas till regeringen senast vid utgången
av är 1988. I propositionen anfördes att verkets arbete kommer alt ge underlag
för överväganden om eventuella framtida åtgärder mot könsdiskriminerande
reklam (s. 40). Riksdagen har godtagit propositionen i dessa delar (LU
1985/86:34, rskr. 292).

Med anledning av ställningstagandet i sistnämnda ärende
finns det inte någon anledning för mig alt i detta sammanhang ta upp denna
fråga.

Reklam i radio och TV

I YFU;s uppdrag har inle ingått att ta ställning till
frågan om och i vilken utsträckning reklam skall förbjudas i olika medier.
Utredningen har begränsat sig till att föreslå en grundlagsregel som möjliggör
en reglering i vanlig lag beträffande de medier som i dag är underkastade
restriktioner, dvs. eter- och trådsändningar. En ledamot har reserverat sig mot
förslaget och anser atl det inte skall finnas någon sådan regel.

Bland de relativt få remissinstanser som har berört frågan
är uppfattningarna ganska jämnt fördelade mellan dem som stöder
utredningsförslaget och dem som ansluter sig lill reservanten.

En särskild utredare (U 1985:03) har haft i uppdrag att
bedöma vilka effekter reklam i företrädesvis TV kan förväntas få för ekonomin i
andra medier och andra reklamintäklsberoende verksamheter samt för förhållandena
i näringslivet. I direktiven till utredaren har betonats alt det inte ingick i
uppdraget alt lägga fram förslag om införande i svensk radio- och TV-verksamhet
av kommersiell reklam mot vederlag då någon förändring av det grundläggande
förhållningssättet inte har skett. Syftet med utredningen var alt fä fram ett
fullständigare underlag om TV-reklamfrägan.

Utredaren har i betänkandet (Ds U 1986:2) Effekter av
TV-reklam

redovisat sina bedömningar. Betänkandet remissbehandlas f. n. Dessa frå

gor kommer därefter all övervägas ytterligare. I det läge som råder finns

del inte anledning att gå ifrån YFU;s förslag (jfr KrU 1985/86:21 s. 15). Jag 55

förordar därför en uttrycklig regel i grundlagen som gör
det möjligt atl i Prop. 1986/87:151 vanlig lag meddela föreskrifter om
förbud mot reklam i radio och TV.

Radiolagen medger också att avtalen med programföretagen
innehåller förbud mot program som bekostas av nägon annan än programföretaget,
s. k. sponsring (6 §). I lagen om lokala kabelsändningar föreskrivs om bl. a.
äterkallelse av tillstånd till egensändningar om sponsrade program har
förekommit (23 och 25 §§). Motsvarande bestämmelser finns i 10 och 13 §§
närradiolagen. YFU har inte nämnt denna fråga. Jag anser inte atl någon ändring
bör ske i detta avseende. Som villkor för sändningsrätt bör även i
fortsättningen kunna uppställas förbud mot sponsring. Detta bör kunna ske med
stöd av de grundlagsbestämmelser som tillåter villkor för radio och TV som sänds
med stöd av tillstånd (se avsnitt 3.4).

I lagen om radiotidningar finns bestämmelser om sändning
av radiotidningar. En radiotidning är ett radioprogram som är avsett för
synskadade. Radiotidningen har en eller flera dagstidningar som förlaga och
återger helt eller delvis innehållet i föriagan. Som ett särskilt villkor
gäller att sändning av annonsmaterial får ske endast om ljudet är förvrängt
eller innehållet kodat (4 §).

.Annonsmaterial är etl vidare begrepp än reklam genom alt
däri innefattas också platsannonser, familjeannonser m. m. Bestämmelsen i sin
nuvarande lydelse kommer därför inte att kunna stödjas på den grundlagsbestämmelse
som jag nyss har föreslagit och som avses ge möjlighet alt i vanlig lag meddela
föreskrifter om reklam i radio och TV. Bestämmelsen i lagen om radiolidningar
bör därför ändras så att kravet på kodning eller förvanskning i stället avser
reklam. Jag återkommer till denna fråga i samband med följdlagsiiftningen.

Reklam i filmer, videogram och fonogram

Vad jag har kommit fram till såvitt avser förhållandet
mellan tryckfriheten och reklamen bör gälla också för de andra medier, med
undantag för radio och TV som skall omfattas av del särskilda grundlagsskyddet.
För dessa medier skall ju i princip samma regler gälla som för tryckta
skrifter. Delta innebär att det regelsystem som numera har utvecklats och som
jag närmare har redogjort för i det föregående såvitt gäller reklam i tryckta
skrifter bör tillämpas också på reklam i de andra medierna, dvs. främst filmer
och videogram där reklam ju är vanlig.

Det sagda innebär att den som överväger ell ingripande mot
t. ex. en framställning i en reklamfilm måste ta ställning till budskapets
syfte. Om brottet innebär ett missbruk av den yttrandefrihet som TF avses
värna, kan ingripande endast ske om det är fråga om ett yttrandefrihetsbrott
(se avsnitt 3.6) och då endast i de former som TF medger. Om brottet inte är av
den beskaffenheten, kan det leda till påföljd enligt vanlig lag trots atl en
bildupplagning ingår som ell led i det brottsliga förfarandet. Vidare får vad
jag anfört om ensamansvar och meddelarskydd avseende även beträffande de övriga
medierna.

Som jag längre fram skall redogöra för (avsnitt 3.3) anser
jag atl grundla

gen skall innehålla ett särskilt undantag från censurförbudet i fräga om 56

rörliga
bilder som är avsedda att visas offentligt. Den möjlighet att i vanlig lag
meddela föreskrifter om förhandsgranskning av rörliga bilder som jag anser
skall finnas kommer således att avse även visning av reklam i rörliga bilder.
Jag kan emellertid i saifimanhanget nämna att reklamfilm och reklamvideogram
fr. o. m. den 1 januari 1986 är undantagna från förhandsgranskning (SFS
1985:990).

Prop. 1986/87:151

3.2.5 Den lagtekniska lösningen

Mitt
förslag: TF behålls som grundlag för regleringen av tryckfriheten. Samma
grundlag skall också innehålla de särskilda grundlagsreglerna om de andra
medier som skall få ett motsvarande grundlagsskydd, dvs. radio och TV samt
ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder.

Utredningens förslag: Tryckta skrifter skall också i
fortsättningen skyddas av bestämmelserna i TF. Yttranden som har gjorts
offentliga i de andra medier som skall ges etl liknande grundlagsskydd skall
skyddas genom bestämmelser i en ny yttrandefrihetsgrundlag efter mönster från
TF.

Remissinstanserna: Frågan om den lagtekniska lösningen har
tilldragit sig en förhållandevis stor uppmärksamhet bland remissinstanserna.
Remissutfallet är splittrat. Det finns dock en viss övervikt för kommitténs
förslag om att en ny yltrandefrihetsgrundlag skall finnas vid sidan av TF.

Skälen för mitt förslag: Frågan om den särskilda
grundlagsregleringen av yttrandefriheten i vissa uttrycksformer skall ske i en
eller två författningar på konstitutionell nivä har ägnats betydande
uppmärksamhet såväl av YFU som av remissinstanserna. Också jag anser att den
har stor vikt.

Grundlagarna
intar en särställning i beståndet av författningar, och det är naturligt att
stor omsorg läggs ned pä utformningen av det konstitutionella regelverket. I
karaktären av grundlag ligger att författningen skall kunna bestå åtminstone i
huvudsak under längre tid än andra lagar. Den utgör också en markering av
regleringens betydelse och innebär att denna blir överordnad vanlig
lagstiftning, något som bl. a. betyder att en föreskrift i vanlig lag skall
sättas åsido av de offentliga organen, om föreskriften strider mot
grundlagsregleringen (11 kap. 14 § RF). I övrigt gäller att en grundlag rent
juridiskt-formellt inte i sig har annan bindande kraft i tillämpningen än en
annan lag. Det som skiljer en grundlag från en annan författning som beslutas
av riksdagen är ju framför allt det särskilda förfarandet som gör atl den inte
kan ändras eller upphävas med ett enkelt riksdagsbeslut.

YFU har i huvudbetänkandet diskuterat två lösningar: en
ny, sammanhållen grundlag eller ett bibehållande av TF med en parallell
reglering i en yttrandefrihetsgrundlag för de "nya" uttrycksformerna.
YFU har stannat för det sistnämnda alternativet men samtidigt uttalat sympatier
för en lösning i del längre perspektivet med en enda, sammanhållen grundlag.

57

Remissutfallet
kan sägas spegla den tvekan som sålunda har kommit till Prop. 1986/87:151
uttryck redan i ulredningsbetänkandet.

Enligt min mening finns det nackdelar förenade med båda de
lösningar som har presenterats av YFU. Som jag redan har anfört i mina allmänna
utgångspunkter (avsnitt 3.1) anser jag att det egentligen bara är systematiska
och lagtekniska skäl som talar för tanken att ersätta TF med en ny grundlag.
Som framgår av mina ställningstaganden i andra frågor som jag behandlar kommer
i milt förslag vissa viktiga avvikelser från det skydd TF nu ger alt finnas
beträffande de andra medier som skall ges ett särskilt grundlagsskydd.
Förhandsgranskning skall vara möjlig i fråga om filmer och videogram avsedda
för offentlig förevisning (se avsnitt 3.3 och 3.6.2). Radio- och TV-sändningar
till allmänheten kommer inle atl omfattas av någon grundlagsskyddad
etableringsfrihet (se avsnitt 3.4). Dessa förhållanden talar emot all man
försöker skapa en "enhetlig" reglering av alla de aktuella medierna.
Jag anser därför att alternativet med en enda, sammanhållen ny grundlag inte
bör väljas.

Å andra sidan ser jag fog för den kritik som har framförts
mot YFU;s förslag. Redan del förhållandet att man skulle få två grundlagar med
en nära nog parallell reglering kan inle undgå alt ge ett egendomligt intryck,
och en sådan ordning skulle nog vara ägnad att skapa viss förvirring inte bara
från systematisk synpunkt utan också för rättstillämpningen. Det skall vidare
uppenbarligen föreligga mycket starka skäl innan man inför ytteriigare en
grundlag.

För min del har jag därför kommit lill slutsatsen att man
bör välja en tredje lösning som har nämnts i ett remissyttrande och som delvis
har framskymtat i andra. Den går ut pä alt man kompletterar TF med grundlagsbestämmelser
om de andra medier som bör ges ell särskilt grundlagsskydd. Med en sådan
lösning undviker man de nackdelar som de andra alternativen har.
Grundlagsregleringen av tryckfriheten kan behållas oförändrad i allt
väsentligt, och tryckfrihetens särställning markeras. I en sådan lösning bör
man kunna utnyttja den teknik som har använts i den särskilda regleringen av
yttrandefriheten pä radio- och TV-området och som bygger på hänvisningar lill
TF. Man slipper då två parallella regelsystem med åtföljande risk för
olikheter i rättstillämpningen. Några beaktans-värda olägenheter med denna
teknik har inte uppkommit, och den bör kunna fungera lika bra i en grundlag som
i en vanlig lag.

En invändning som kan göras mot milt förslag är att
rubriken pä grundla

gen blir oegentlig, eftersom den kommer att reglera också annal än tryck

friheten. Som har uttalats i flera remissyttranden framstår dock tryckfrihe

ten under överskådlig tid som det mest väsentliga. Vidare gäller att TF

redan f. n. reglerar även bl. a. frågan om allmänna handlingars offentlighet,

som visserligen har etl klart samband med tryckfriheten men som inte

återspeglas i grundlagsrubriken. Det kan f.ö. hävdas alt även den av YFU

föreslagna beteckningen ytlrandefrihelsgrundlag skulle vara oegentlig lik

som "massmediegrundlag", som MMU föreslog. Del torde förhålla sig så

att ingen rubrik på en ny grundlag, oavsett vilken lösning som väljs, kan bli

heltäckande, om den samtidigt skall bibehålla den pregnans som bör krä

vas när det gäller namnet på en grundlag. Till detta kommer att på samma 58

sätt som
när det gäller regeringsformen starka historiska skäl talar för att behålla den
hävdvunna rubriken. Jag förordar alltså den lagtekniska lösning som jag nu har
skisserat.

Prop. 1986/87:151

3.3 Förbudet mot censur m. m.

Mitt
förslag: Förbudet i TF mot censur och sådana andra hindrande åtgärder som inte
har stöd i grundlagen utsträcks lill alt omfatta också de medier som nu skall
ges ett särskilt grundlagsskydd. Från detta censurförbud görs ett undantag i
fräga om offentliga förevisningar av röriiga bilder. Något motsvarande
censurförbud införs däremot inte i RF. Inte heller skall det införas någon
generell grundlagsregel om att det allmänna skall iaktta neutralitet vid stöd
lill offentliga framställningar eller någon uttrycklig grundlagsregel om rätt
att inneha tryckta skrifter och andra s.k. informationsbärare m.m.

Utredningens förslag: I fråga om de uttrycksformer som
enligt utredningen skall ha elt särskilt grundlagsskydd införs förbud mot
censur och andra hindrande åtgärder från det allmännas sida. I fråga om filmer
och videogram görs ell undanlag som delvis avviker frän del i milt förslag.
Etl allmänt förbud införs i RF mot censur och andra hindrande åtgärder i fråga
om "offentliga" yttranden. Där skall också finnas bestämmelser om
rätt att inneha informationsbärare m. m. för privatbruk samt om förbud för del
allmänna att vid stödgivning till offentliga framställningar gynna eller missgynna
någon på grund av dennes åskådning eller ställningstaganden.

Remissinstanserna: Remissutfallet är positivt i fråga om
utredningsförslaget om censurförbud m. m. Vissa instanser är dock kritiska mot
undantaget beträffande offentligt förevisade filmer och videogram. Övervägande
kritisk är inställningen hos de remissinstanser som har uttalat sig om
förslaget till grundlagsbestämmelser om rätt all inneha informationsbärare m.
m. och om åsiktsneutralilet vid samhällelig stödgivning till offentliga framställningar.

Skälen för mitt förslag: En grundläggande princip för
tryckfrihelslagslifl-ningen i vårt land är att ingripanden mot tryckta skrifter
får göras först sedan de har publicerats. För atl denna princip skall
upprätthållas är del nödvändigt atl det finns spärrar mot olika former av
åtgärder från det allmännas sida före publiceringen. Elt centralt inslag bland
dessa spärrar är det förbud mot förhandsgranskning som sedan länge ingår i
grundlagsregleringen av tryckfriheten. På radio- och TV-området finns ell
motsvarande förbud i 8 § radiolagen. En bestämmelse med samma syfte återfinns
också i 5 § lagen om allmänna sammankomster.

Bara pä ett område finns det föreskrifter om att
förhandsgranskning skall ske av framställningar som är avsedda alt spridas
bland allmänheten: enligt biografförordningen får filmer och videogram inle
förevisas offentligt, om de inte dessförinnan har godkänts av statens
biografbyrå.

59

När jag nu skall ta ställning till de olika frågorna som
gäller förbud mot Prop. 1986/87:151 censur m.m. behandlar jag dem för
överskådlighetens skull under olika rubriker. Jag börjar med frågan om elt
censurförbud för de medier som enligt mitt förslag skall ges etl särskilt
grundlagsskydd. Sedan tar jag upp tanken på ell allmänt förbud i RF mot censur
och andra hindrande åtgärder. Till sist går jag in på förslaget till
grundlagsregler om äsiklsneutralitet vid det allmännas stödverksamhet och om
rätt alt inneha informationsbärare m. m.

Tvä spörsmål som jag lill skillnad mot YFU inte berör i
detta sammanhang är frågan om ett förbud mot yttrandefrihetsbegränsande
åtgärder av enskilda och frågan om förbud mot tillslåndstvång beträffande
allmänna sammankomster och demonstrationer. Den förra frågan har jag redan
tagit upp i avsnitt 3.2.2 och den senare återkommer jag till i avsnitt 3.4.

Förhud mot censur m. m. i fråga om radio och TV samt ljud-
och bildupplagningar

I ett förstärkt grundlagsskydd för andra medier än tryckta
skrifter bör ett censurförbud ingå som en central beståndsdel. Också andra
hindrande åtgärder av det allmänna bör vara förbjudna, om de inte uttryckligen
är tillåtna i grundlagen. Jag delar således YFU;s principiella inställning, vilken
har elt brett stöd bland remissinstanserna.

Som framgått finns det f. n. bara ett område där förhandsgranskning
är föreskriven, nämligen i fråga om filmer och videogram avsedda för offentlig
förevisning. Frågan är om censurförbudel bör förses med ell undanlag för delta
område och hur detta undantag i så fall bör vara utformat. Eftersom denna fråga
är nära förknippad med utformningen av bestämmelserna om efterhandsingripanden
mot våldsskildringar m. m. skall jag la upp båda dessa frågor när jag behandlar
yttrandefrihetsbrotlen (avsnitt 3.6.2). Som kommer atl framgå där förordar jag
nu inga mera grundläggande förändringar i det nuvarande regelsystemet. Det
betyder att grundlagen skall tillåla bestämmelser i vanlig lag om nuvarande
förhandsgranskning. Liksom f.n. bör i fråga om sädan lagstiftning gälla det som
sägs i 2 kap. 12 § andra—femte styckena och 13 § RF om rättighetsbegränsande
lagstiftning. Det betyder bl. a. att det särskilda uppskovsförfarande som
regleras där kommer all vara tillämpligt. Vidare kommer de allmänna ramar som
anges för begränsningar av yttrande- och informationsfriheterna atl gälla.

Elt allmänt censurförbud

YFU;s förslag om ett generellt förbud mot censur i fråga
om de uttrycksformer som inte skall ges ett särskilt grundlagsskydd har vunnit
etl tämligen utbrett stöd under remissbehandlingen. Delade meningar har yppats
bara i fråga om förhandsgranskningen av filmer och videogram. Utformningen av
ett sädant förbud har emellertid inte närmare diskuterats i YFU;s
huvudbetänkande eller i remissyttrandena.

Också jag delar naturligtvis uppfattningen att det skulle
vara en förstärk

ning av grundlagsskyddet för yttrandefriheten, om man inför ett allmänt 60

censurförbud
i RF. Jag anser det emellertid tveksamt om uiredningsförsla- Prop.
1986/87:151 get uppfyller de krav på tydlighet som bör ställas pä en sådan
grundlagsre-get. En oklar regel med svårbestämbar räckvidd kan vara till mera
skada än nytta.

En oklar punkt är om man, som utredningen har föreslagit,
undantagslöst kan förbjuda sådana hindrande åtgärder från det allmännas sida
som grundas på det kända eller förväntade innehållet i en framställning och som
vidtas av myndigheter och andra allmänna organ. Jag kan erinra om att
motsvarande grundlagsregel i TF inte är undantagslös, eftersom den tillåter
sådana åtgärder som har stöd i TF. Man kan inle gärna ha etl längre gående förbud
i RF. Eftersom denna grundlag inte uttryckligen anger vilka hinder som får
ställas upp i vanlig lag, är det inte möjligt att utforma en regel i RF på
samma sätt som TF:s. Inte heller finns det underiag för att i detta ärende
lägga fram förslag till en uttömmande reglering i RF som skulle ange vilka
slags hindrande åtgärder lagstiftningen bör tillåta. Ett alternativ är dä att
rent allmänt tillåta sådana hindrande åtgärder som har stöd i lag. En regel av
detta slag skulle emellertid inte få annan reell innebörd än bestämmelsen i 2
kap. 12 § RF om att begränsningar i yttrandefriheten skall lagregleras.

Till dessa problem med utformningen av ett förbud i RF mot
hindrande åtgärder kommer svårigheten att kunna överblicka vilka konsekvenser
en sådan regel skulle få på alla de områden där den skulle vara tillämplig.

Rikligt lika stora problem är inte förenade med ett
allmänt förbud i RF som enbart avser förhandsgranskning av yttranden. Men också
här ger grundlagsregelns närmare utformning upphov till problem.

En fräga som inställer sig är hur den regel som YFU
förordar förhåller sig till de bestämmelser som finns om granskning av brev och
andra försändelser t. ex. från intagna i kriminalvårdsanstalter (25-27 §§ lagen
1974:203 om kriminalvård i anstalt). Samma frågeställning uppkommer
naturligtvis också när det gäller motsvarande regel i TF. Eftersom det där
främst är fråga om rätten att granska försändelser lill medieförelag o. d. pä
de aktuella områdena, finns det större möjligheter för myndigheterna att beakta
grundlagens förbud mot förhandsgranskning än om det är fräga om en regel som
tar sikte på alla möjliga slags offentliga framställningar.

En annan invändning som kan göras mot utredningsförslaget
är att det gör skillnad mellan "offentliga" yttranden och andra. Som
jag har anfört i avsnitt 3.2.1 ter sig en grundlagsreglering på tre
"nivåer" (en efter mönster av TF, en för "offentliga"
yttranden och en för "privata") alltför komplicerad. Utredningen har
som framgått själv i annat sammanhang gett uttryck för samma uppfattning, men
dess förslag i den här delen innebär just en sådan (redelning. Ett alternativ
som dä kan övervägas är ett allmänt grundlagsförbud mot förhandsgranskning som
omfattar alla yttranden oavsett om de är riktade till allmänheten eller inte. Därmed
skulle man undgå del gränsdragningsproblem som otvivelaktigt skulle följa av en
begränsning till yttranden som är avsedda att framföras
"offentligen". A andra sidan är det svårt alt överblicka
konsekvenserna av elt så vidsträckt förbud. Jag vill därför inte förorda en
sådan lösning.

Det anförda leder mig till den uppfattningen att den
ifrågasatta grund- 61

lagsregleringen
av flera skäl skulle bli mycket vansklig, och dess fördelar Prop.
1986/87:151 är uppenbarligen tämligen begränsade. Med hänsyn härtill anser jag
mig inte kunna tillstyrka atl det i RF införs en bestämmelse av det slag som
YFU har föreslagit.

Äsiklsneutralitet vid samhällelig stödgivning

Jag har redan tidigare (avsnitt 3.2.2) framhållit
betydelsen av att stat och kommun inle bara avhäller sig frän ingrepp i
yttrandefriheten utan också aktivt stöder olika medier, t. ex. dagspressen,
bokutgivning, filmer och teater. Det är därvid ett starkt intresse alt det
allmänna vid sin stödgivning inle i praktiken hindrar vissa yttranden alt nå
offentligheten, därför att innehållet i yttrandena anses oacceptabelt av det
ena eller andra skälet. Det är därför en viktig princip atl det allmänna vid
stöd lill verksamhet för framförande av framställningar till offentligheten
inle ulformar stödet eller fördelar detta så att någon gynnas eller missgynnas
på grund av sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat
liknande hänseende eller på grund av sina ställningstaganden i särskilda
frågor. Det är denna princip som YFU vill se grundlagsfäst.

Remissyttrandena visar emellertid på en rad svårigheter
när det gäller att omsätta denna princip lill en undanlagslös grundlagsregel.
En majoritet av de remissinstanser som har tagit upp denna del av YFU:s förslag
är kritiskt inställda.

Till en böijan ligger det uppenbariigen myckel nära lill
hands alt anta atl man från olika häll skulle söka kringgå ell så allmänt påbud
om åsiktsneutralilet. För att undvika atl stödja l.ex. rasistiska
framställningar skulle man kanske i praktiken ställa upp olika kriterier för
stödet som inte uttryckligen gäller innehållet men som får den effekt som
grundlagsregeln skall hindra.

En grundlagsregel av det slag som YFU har föreslagit
kommer dessutom lätt i motsatsförhållande till de grundlagsbestämmelser som
finns i 1 kap. 2 § RF och som anger olika mål för den samhälleliga
verksamheten, säsom exempelvis att verka för demokratins idéer och tillförsäkra
män och kvinnor lika rälligheter. I den mån man från det allmännas sida vill
ge elt särskilt stöd ät framställningar med denna målsättning kan ju stödet
inte karaktäriseras som åsiklsneutrall. Det har varit en genomgående strävan i
reformarbetet på fri- och rättighetsområdel atl söka undvika grundlags-regler
som slår i konflikt med varandra. Det system för kontroll av författningars
grundlagsenlighet som finns i värt land är inte avpassat för att lösa den typ
av konflikter som lätt uppstår om man har grundlagsregler som står i viss
motsättning lill varandra.

Enligt min mening ligger del vidare åtskilligt i
argumentet att en grundlagsregel om äsiklsneutralitet kan anses överflödig,
eftersom del indirekt av RF och TF följer alt principen gäller i all rimlig
utsträckning. De regler i ämnet som finns i förordningen (1981:409) om statligt
stöd till dagstidningar kan på goda grunder anses utgöra bara en bekräftelse
på något som följer redan av TF.

En oklarhet som ligger i YFU;s förslag är vad som avses
med stöd i detta 62

sammanhang. Motiven tyder pä att det är ekonomiskt stöd i
form av Prop. 1986/87:151 bidrag, krediter osv. som åsyftas. Begreppet stöd får
emellertid anses omfatta också sädant som atl det allmänna ställer lokaler till
förfogande på förmånliga villkor eller att man på andra sätt underlättar för
framställningar alt nå offentligheten. För min del anser jag det riktigt att
en princip om åsiktsneutralitet skall omfatta stödverksamhet i denna
vidsträckta bemärkelse. Samtidigt innebär dock detta att tillämpningsområdet
för en grundlagsregel i ämnet blir så obestämt att man kommer i konflikt med
principen att grundlagsregleringen skall vara klar och otvetydig.

Sammanlaget anser jag att invändningarna mot YFU:s förslag
i denna del är så betydande att detta inte bör genomföras. Jag vill dock
understryka att detta ställningstagande inte på något sätt rubbar den neulraliletsprin-cip
som är nedlagd i såväl TF som RF och som har kommit till förfatlnings-mässigt
uttryck i bestämmelserna om presstödet.

Rätt att inneha informationsbärare m. in.

Även om det inte uttryckligen är föreskrivet i TF får det
anses följa av grundlagsbestämmelserna om tryckfriheten att rätten att inneha
tryckta skrifter inle får begränsas annat än av ordnings- och säkerhetsskäl på
sådana institutioner som t. ex. sjukhus, militärförläggningar och
kriminal-värdsanslalter. Utsträcks det särskilda grundlagsskyddet för tryckta
skrifter lill att omfatta också andra medier kommer motsvarande princip att
gälla för dem. I fråga om dessa medier kommer detsamma att bli fallet med sådan
apparatur som är nödvändig för att ta del av innehållet i radio-och TV-sändningar
och i ljud- och bildupplagningar. Det är alltså inle möjligt atl utan
grundlagsändring förbjuda innehav av radio- och TV-apparater, bandspelare och
liknande teknisk utrustning annat än i de undantagsfall som jag nyss berörde.

YFU har föreslagit att den princip som alltså redan kan
anses ligga i det utvidgade grundlagsskyddet skall komma till uttryck i en ny
bestämmelse i RF, som också skall avse andra yttranden till allmänheten än dem
som omfattas av det särskilda grundlagsskyddet. Förslaget går ul pä atl var och
en gentemot det allmänna skall vara tillförsäkrad rätt alt för privat bruk
inneha tryckta skrifter, mottagare för eter- eller trädsändningar, ljudupptagningar,
upptagningar av rörliga bilder och apparatur för inspelning eller återgivning
av sådana upptagningar saml andra föremål avsedda att la emot eller återge
yttranden riktade till allmänheten. Elt relativt fåtal remissinstanser har
behandlat detta förslag, men en majoritet bland dessa ställer sig avvisande
till del. De anser att en generell författningsreglering av rätten att inneha
informationsbärare m. m. är både onödig och vilseledande.

Också för min del anser jag att YFU;s förslag ger upphov
lill en rad

invändningar. Som jag redan har berört följer elt betydande skydd redan

indirekt av TF på dess utvidgade tillämpningsområde enligt mitt förslag.

Det väsentliga i YFU:s förslag får därför anses tillgodosett ulan någon

uttrycklig grundlagsregel. Som vissa remissinstanser har anfört skulle den

bestämmelse YFU har förordat kunna läsas motsätlningsvis så alt det 63

skulle
vara tillåtet eller rent av godtagbart att l.ex. begränsa rätlen alt inneha
dessa för annat än "privat bruk" eller rätten all ha utrustning som
används för att ta emot och lagra yttranden som inle riktar sig till allmänheten.
Jag har därför gjort den bedömningen all fördelarna hos den föreslagna
grundlagsregeln inle uppväger de nackdelarna. Förslaget avstyrks därför.

Prop. 1986/87:151

3.4 Etableringsfriheten m. m.

Mitt
förslag: Etableringsfriheten grundlagsfästs för de medier som skall omfattas av
det nya grundlagsskyddet. Undantag görs dock för radio och TV. Vissa regler
skall finnas i grundlagen som rör utformningen av koncessionssystem för radio
och TV och som skall stärka yttrandefriheten i dessa. Något förbud införs inte
i grundlag mot tillståndskrav i fråga om möten och demonstrationer.

Utredningens förslag överensstämmer i princip med mitt när
det gäller att grundlagsfästa etableringsfriheten i fråga om de uttrycksformer
som skall få elt särskilt grundlagsskydd. Undanlag från etableringsfriheten
skall dock gälla bara för etersändningar. I fråga om trådsändningar föresläs
alltså en sändningsfrihet, men denna får begränsas genom vanlig lag om det sker
för att främja allmänhetens tillgång till sändningar av dagshändelser eller för
alt möjliggöra ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som är ensidigt
inriktat på våldsframställningar eller pornografiska skildringar. I RF tas in
föreskrifter som innebär att tillstånd inle får krävas för all fä anordna
demonstrationer och allmänna sammankomster.

Remissinstanserna: Utredningens förslag har fält ett
blandat mottagande. Även om yttrandena är övervägande positiva finns
invändningar i flera frägor. Vissa remissinstanser uttalar sig till förmän för
en friare etable-ringsrätt i fråga om elersändningar. Andra förordar ett
koncessionssyslem även för trådsändningar. Också när det gäller nya regler i RF
till skydd för mötes- och demonstrationsfriheten förekommer olika meningar.

Skälen för mitt förslag: TF garanterar varje svensk
medborgare och svensk juridisk person rätten att framställa och sprida tryckta
skrifter (4 kap. I § resp. 6 kap. 1 §). I fråga om det tryckta ordet råder med
andra ord etableringsfrihet. Den har inle alltid varit självklar.

Frän första början ställdes boktryckarkonsten under
kontroll av överheten. Kontrollen har i vårt land efter hand givits upp. En av
de sista kvarievorna kan sägas ha försvunnit i och med aU skyldigheten att till
länsstyrelsen anmäla inrättandet av ett boktryckeri avskaffades vid 1976 års
partiella revision av TF.

Etableringsfriheten utgör nu sedan länge en hörnsten i
skyddet för tryckfriheten. Den innebär tillsammans med förbudet mot censur att
det allmänna inte kan hindra ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning
som förmedlas genom tryckta skrifter.

Rätten att driva verksamhet för att sprida åsikter och
information genom

64

andra medier än tryckta skrifter har också elt visst skydd
i grundlag genom Prop. 1986/87:151 regler i RF (se avsnitt 2.1). Utöver dessa
regler innehåller lagstiftningen inte några särskilda garantier för friheten
för svenska medborgare och svenska juridiska personer alt driva verksamhet som
går ut på att sprida åsikter och information till offentligheten genom andra
medier än tryckta skrifter. På ett undanlag när finns å andra sidan inte heller
några regler om tillståndstväng. Undantaget avser radioprogram enligt
radiolagen (5 § m.fl. lagrum som paragrafen hänvisar till). Också på etl annat,
närbesläktat område finns föreskrifter om krav pä tillstånd för att fä meddela
sig med allmänheten. Jag tänker dä på allmänna sammankomster på allmän plats (3
§ lagen om allmänna sammankomster).

YFU föreslår att var och en skall i grundlag tillförsäkras
rätt gentemot det allmänna alt framställa och importera ljudupptagningar och
upptagningar av rörliga bilder samt att sprida sädana upptagningar bland
allmänheten. Samma rätt skall gälla i fråga om trådsändare, mottagare för eter-
eller trädsändning samt apparatur för inspelning eller återgivning av
ljudupptagningar eller upptagningar av rörliga bilder. Var och en skall vidare
tillförsäkras rätt gentemot det allmänna att bedriva verksamhet för offentligt
framförande av sceniska framställningar, trådsändningar lill allmänheten,
offentlig visning av filmer och videogram, offentlig uppspelning av
ljudupptagningar samt utställningar. Också i fråga om rätlen att anordna mölen
och demonstrationer föreslås att grundlagsskyddet skall stärkas genom att del
inle längre skall vara möjligt att kräva tillstånd för allmänna sammankomster.

Av mina ställningstaganden i avsnitt 3.2.1 följeratt jag
inte har anledning atl här gå närmare in på frågan om etableringsfrihet när det
gäller sceniska framställningar och utställningar i vidare män än dessa berörs
av frågan om elt stärkt grundlagsskydd för möten och demonstrationer.

När jag nu skall redogöra för mina överväganden i
anslutning till YFU;s förslag behandlar jag först ljud- och bildupptagningar
och därefter radio och TV. Avslutningsvis tar jag upp skyddet för mölen och
demonstrationer.

Ljud- och bildupplagningar

I likhet med YFU och remissinstanserna anser jag att del
särskilda grundlagsskydd, som efter mönster av TF bör gälla för filmer,
videogram och fonogram, bör innefatta också en etableringsfrihet. Produktionen
av filmer, videogram och fonogram sker pä elt sätt som i det här sammanhanget
kan sägas nära överensstämma med framställningen av tryckta skrifter. Några
skillnader som kan motivera atl dessa medier inte skulle omfattas av en
grundlagsfäst etableringsfrihet kan inte anses finnas. Det är självklart av
värde från yltrandefrihetssynpunkt att det införs en rätt att framställa och
sprida ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder. En motsvarande
etableringsfrihet bör finnas i fråga om offentlig visning av rörliga bilder och
offentlig uppspelning av ljudupptagningar.

Till skillnad från YFU anser jag atl del inte bör anges
särskilt i

grundlagslexlen att etableringsfriheten omfattar också rätten att importera 65

5 Riksdagen 1986/87. I saml. Ni 151

ljud- och
bildupptagningar och viss apparatur. Några bestämmelser i TF Prop.
1986/87:151

som
uttryckligen ger en motsvarande rätt på tryckfrihetens område finns

inle. Det
måste emellertid anses följa av det skydd TF ger att det allmänna

inte får
hindra framställning och spridning av tryckta skrifter genom atl

t. ex.
förbjuda import av sådana skrifter eller av tryckeriutrustning. Det är

därför
enligt min mening onödigt atl beträffande de andra medier som ges

ett
särskilt grundlagsskydd införa regler om en sådan rätt. Sådana regler

skulle dessutom kunna vålla den missuppfattningen att
någon motsvarande

rätt inte
finns på tryckfrihetens område.

Radio och TV

Som jag har nämnt i avsnitt 3.2.1 skiljer sig villkoren
för yttrandefriheten i fråga om radio och TV frän vad som gäller för övriga
uttrycksformer genom att det inte råder någon etableringsfrihet beträffande
sändningar lill allmänheten. Huvudregeln är att regeringen bestämmer vem som
har rätt atl sända radioprogram i rundradiosändning frän sändare här i landet
(5 § radiolagen, 2 § lagen om radiolidningar och I § lagen om rundradiosändning
av finländska televisionsprogram). I andra fall ger en förvaltningsmyndighet
tillstånd till rundradiosändningar (3 § lagen om lokala kabelsändningar och 2 §
närradiolagen).

Det koncessionssystem som sålunda gäller har sin grund i
nödvändigheten av att fördela utrymmet för sändningar i etern. Samtidigt har
det funnits en önskan att låta den centrala radio- och TV-verksamheten handhas
av ett enda företag i allmänhetens tjänst (prop. 1966; 149 s. 29). Denna önskan
torde också vara orsaken lill alt reglerna i radiolagen har gjorts tillämpliga
även på sändningar av radioprogram till allmänheten genom träd. De ändringar i
radiolagen som gjordes år 1978 för att möjliggöra alt radio- och TV-verksamheten
i Sverige skulle kunna bedrivas av fyra programföretag inom Sveriges
Radio-koncernen har inte rubbat detta grundläggande förhållande (jfr prop.
1977/78:91 s. 162). Även i fråga om andra sändningar än sådana som kan räknas
lill den centrala radio- och TV-verksamheten gäller koncessionssystemet. När
det angår elersändningar har funnits behovet av att fördela tillgängligt
utrymme. Bakom kravet på tillstånd för lokala kabelsändningar ligger
bedömningen att ett sådant system ger bättre förutsättningar för en vid
yttrandefrihet (prop. 1984/85; 199 s. 28).

När man vill införa ett grundlagsskydd för vissa medier,
vilket skall utformas efter mönster av TF, måste det finnas mycket starka skäl
för alt man skall göra avsteg från de grundläggande principerna i det
tryckfrihets-rättsliga regelsystemet. En av dessa grundläggande principer är
etableringsfriheten, och det är därför viktigt all noga överväga om man bör ha
kvar del koncessionssystem i fråga om radio- och TV-sändningar som nu gäller.
Eftersom förutsättningarna i praktiken är ganska olika för eter- och
trådsändningar, börjar jag med att diskutera vad som bör gälla elersändningarna
för att sedan ta upp trådsändningarna.

Som YFU konstaterar är en oinskränkt etableringsfrihet för

etersändningar en omöjlighet på grund av att utrymmet i etern är begrän- 66

sal. Någon form av eiableringskonlroll är därför enligt
min mening ofrån- Prop. 1986/87:151 komlig, oavsett om det gäller
etersändningar som avser hela landet eller bara delar av detta. Den remisskritik
som förekommer mot YFU;s förslag om elt undantag från etableringsfriheten
beträffande etersändningarna jävar inte denna uppfattning eftersom kritiken är
principiell. Den går huvudsakligen ut på att de regler som skyddar
nyhetsförmedlares och opinions-bildares verksamhet i massmedieföreiagen bör
balanseras av en etableringsfrihet som ger konkurrerande röster möjlighet att
göra sig hörda.

Som jag närmare skall gä in på när jag behandlar
trädsändningarna anser jag emellertid att man inte bör fästa överdriven vikt
vid motsatsförhållandet mellan etableringsfrihet och koncessionssystem. Någon
mera djupgående kritik i sak av det sätt på vilket etermediet har tagits i
bruk i vårt land har inte heller kommit fram i lagstiftningsärendet. För min
del anser jag del därför inte befogat att avvika från det som YFU har
föreslagit på denna punkt.

Jag ansluter mig alltså till ståndpunkten att de nya
grundlagsreglerna bör tillåta ett system med krav på koncession för
etersändningar. I enlighet med en under remissbehandlingen framförd synpunkt
bör dock detta undantag frän etableringsfriheten framgå av en uttrycklig
bestämmelse i lagtexten, och inte - som utredningen har föreslagit - endast av
att etersändningarna har utelämnats vid uppräkningen av de uttrycksformer som
omfattas av etableringsfriheten.

YFU har inte föreslagit några särskilda grundlagsregler
som ställer krav på hur elt koncessionssystem för etersändningarna skall vara
utformat. Eftersom jag anser det viktigt att yttrandefriheten ges etl så starkt
grundlagsskydd som möjligt, kommer jag strax att behandla frågan om sådana
regler.

Hittills har etersändningarna varit den mest
betydelsefulla formen för sändning av radio och TV. Vid sidan av dem förekommer
emellertid också trådbundna sändningar. Den tekniken utvecklas nu snabbt. Till
skillnad från vad som kanske kan anses ha gällt tidigare är det därför numera
inte utan vidare naturligt att behandla trådsändningarna på samma sätt som
etersändningarna.

Som YFU har påpekat består frågan om etableringsfrihet för
trådsändningar i realiteten av två delfrågor. Den första rör rätlen att
anlägga elt ledningsnät för sådana sändningar. Den andra avser rätten alt
bedriva verksamhet för sändning i ett nät.

Den som vill anlägga ett irådnäl måste beakta åtskilliga
förhållanden för

att kunna genomföra företaget. Han kan behöva tillgång lill annans mark,

enskild eller allmän. Hänsyn lill bebyggelseplanering, försvarssynpunkter,

den allmänna samfärdseln osv. kan också behövas. Förutsättningarna för

anläggandet av ett ledningsnät kan följaktligen vara beroende av regler i

olika lagar, t. ex. jordabalken och byggnadslagstiftningen. Men något sär

skilt tillstånd att anlägga ett trådnät behövs inte. I den bemärkelsen råder

alltså etableringsfrihet redan i dag. Någon grundlagsregel till skydd för

denna etableringsfrihet har inte föreslagits av YFU. Inte heller massmedie

kommittén, som senare behandlat samma fråga i betänkandet (SOU

1984:65) Via satellit och kabel, har föreslagit någon särskild lagstiftning 67

om rätten
att anlägga trädnäl. Jag ser mig nu inte ha anledning att vidare gå Prop.
1986/87:151 in på det ämnet.

Dagens teknik och säkerligen än mer morgondagens ger
starkt ökade möjligheter att sända pä tråd. Samma tekniska skäl mot en
sändningsfrihet i trådmediet föreligger därmed inte som i fråga om
etersändningarna. YFU har mot bakgrund av detta förhållande föreslagit att
varje svensk medborgare eller svensk juridisk person gentemot det allmänna
skall vara berättigad att bedriva verksamhet för sändning till allmänheten av
ljud, bilder eller text genom tråd. Sändningsfriheten är dock inte utan
undantag. Den får enligt förslaget begränsas genom föreskrifter i vanlig lag,
om dessa syftar till att främja allmänhetens tillgång till sändningar av
dagshändelser eller att möjliggöra ingripanden mot fortsalt sändning av ett
utbud som är ensidigt inriktat på väldsframställningar eller pornografiska
skildringar. Dessa begränsningar i sändningsfriheten skall vara tillåtna för
att säkra Sveriges Radios möjligheter att fullgöra sin funktion som
public-service-företag, dels genom att tillåta regler som förhindrar alt
Sveriges Radios programföretag genom avtal mellan andra parter utestängs från
atl sända vissa evenemang av dagshändelse-karaktär, dels genom all tillåta
regler som garanterar alt koncernens rikstäckande programutbud förmedlas också
via tråd. Begränsningarna skall också möjliggöra all den som har begagnat
sändningsfrihelen till att distribuera ett ensidigt utbud av våldsskildringar
och pornografi fråntas sin rätt alt sända.

Bland remissinstanserna råder delade meningar beträffande
YFU:s förslag om sändningsfrihet i fräga om trädmediet. I flera av yttrandena
framhålls atl frågan inte borde bedömas innan resultatet av
massmediekommii-téns vid tiden för remissbehandlingen pågående utredning
förelåg. 1 övrigt är åsikterna ungefär jämnt fördelade mellan dem som är för
och dem som är emot ett koncessionssystem för trådsändningarna.

Massmediekommittén har numera slutfört sitt uppdrag genom
alt avge det nyss nämnda betänkandet Via satellit och kabel. På grundval av
betänkandet har regeringen lagt fram prop. 1984/85; 199 om radio- och TV-sändningar
i kabelnät. I propositionen föreslogs att lokala kabelsändningar i princip
skulle kräva tillstånd. Riksdagen godtog denna princip när den beslutade lagen
om lokala kabelsändningar (KU 1984/85:37 s. 13, rskr. 398). Regleringen där
bygger på massmediekommitléns förslag. I propositionen anslöt sig föredragande
statsrådet i allt väsentligt till kommitténs argumentering för ett
koncessionssystem (prop. 1984/85; 199 s. 28).

I en sammanfattande bedömning framhöll kommittén att det
skulle komma att kunna uppstå trängsel också i kabelnäten även om dessa
byggdes ut. Skillnaden i förhållande till del utrymme som kan användas för
elersänd-ning skulle inte komma att bli så stor att den kunde anföras som skäl
för sändningsfrihet i trådsändning.

Kommittén ansåg vidare bl. a. alt en fri sändningsrält
gentemot det

allmänna skulle ge nätägaren en monopolställning som i praktiken kunde

begränsa yttrandefriheten och yttrandemöjligheterna avsevärt. Med ett

koncessionssystem kunde nätägarfunktionen skiljas från ansvaret för den

lokala programsäliningen. Därmed kunde man undvika att operatören

skaffar sig en monopolställning utan möjlighet för andra all påverka utbu- 68

det av
program. Behovet av en rationell och effektiv organisation av Prop.
1986/87:151 kabelsändningsverksamheten talade enligt kommittén också för att
endast etl fåtal aktörer skulle vara verksamma inom varje nät.

Föredragande statsrådet framhöll härutöver bl. a. att
garantier behövde skapas för att kabelnäten skulle bli tillgängliga för sådan
verksamhet som inte i första hand kunde bedrivas med lönsamhetsmål. På så sätt
skapades förutsättningar att den ökade sändningskapaciteten verkligen skulle
komma att leda till förbättrade yttrandemöjligheler.

Konstitutionsutskottet pekade på ett annat skäl för att ha
koncessionssystem, nämligen behovet att kunna ställa upp vissa villkor för
sändnings-rätt i syfte att skapa garantier för att Sveriges Radios sändningar
och de s.k. egensändningarna nådde ut till alla som var anslutna till
kabelnäten. Utskottet hänvisade vidare till vad kulturutskottet yttrat om
viklen av att de vidgade möjligheterna till programutbud i radio och TV sägs i
ett större sammanhang, eftersom dessa medier hade en myckel stor genomslagskraft.

För egen del finner jag det till en början uppenbart att
det i fräga om trådsändningar finns helt andra både principiella och praktiska
förutsättningar för etableringsfrihet än när det gäller etersändningar.
Samtidigt måsle man givetvis även i detta ärende beakta de skäl som har
föranlett statsmakterna att helt nyligen besluta om ett koncessionssystem för
trådsändningar. De nya grundlagsreglerna om yttrandefriheten bör därför medge
att ett krav på tillstånd för trådsändningar upprätthålls genom vanlig lag.

Det behöver inte betyda att de koncessionsregler som
gäller nu skall förbli oförändrade. I prop. 1985/86; 109 föreslås bl. a. atl
tillstånd inle skall krävas för trådsändningar som inte riktar sig lill
bosläder utan bara lill andra lokaler. Också andra ändringar i
koncessionssystemel kan behöva göras. En grundlagsreglering i ämnet bör inte
hindra att sädana frågor prövas i den ordning som gäller för stiftande av annan
lag än grundlag.

Om man, som jag förordar, ulformar grundlagsregleringen av
radio- och TV-sändningar till allmänheten så atl det blir möjligt att också i
fortsättningen kräva tillstånd för både eter- och irådsändningar, är del
viktigt att man försöker att i grundlagen ge vissa garantier för att ett
koncessionssystem inle innebär alltför stora ingrepp i möjligheterna alt
använda Irådme-diet som massmedium. Där bör därför ställas upp vissa
grundläggande krav på utformningen av koncessionssystem på radio- och
TV-området. De gäller vem som får besluta om tillstånd och äterkallelse av etl
sådant och förfarandet vid äterkallelse. De krav som bör ställas innebär i
vissa avseenden att nuvarande regler i vanlig lag behöver ändras i syfte att
förstärka skyddet för yttrandefriheten.

När det gäller tillståndsfrågor som gäller rätt atl sända
i hela landet eller

stora delar av detta är del svårt att se något lämpligt alternativ till atl ge

regeringen beslutanderätten i första instans. Eftersom regeringen handlar

under ansvar inför riksdagen bör en sådan ordning även i fortsättningen

kunna behällas. Genomförs etl förslag som nyligen lagts fram i departe

mentspromemorian (Ds Ju 1986:3) Europakonventionen och rätten till

domstolsprövning, kommer regeringens beslut i sådana ärenden att kunna

överprövas av domstol. I övrigt bör tillståndsprövningen ligga på antingen 69

en domstol
eller en sådan nämnd som kan jämställas med domstol, nämli- Prop.
1986/87:151 gen en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars
ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare (jfr 2 kap. 9 § RF).

Vidare bör i grundlagen anges atl tillstånd får återkallas
pä grund av missbruk av yttrandefriheten bara i den ordning som gäller för
tryckfrihetsmål. Detta krav bör dock inte gälla vid äterkallelse som grundas
på att ett förbud mot reklam har överskridits e. d. (jfr avsnitt 3.2.4). Jag
kommer att beröra den frågan även i specialmotiveringen (16 kap. 2 §).

Det som nu har sagts om äterkallelse av tillstånd gäller
också andra ingripanden av samma karaktär som riktar sig mot rätten att sända.

Vad jag nu har förordat innebär i viss mån alt man
grundlagsfäster några viktiga grunddrag i det ansvarssystem som riksdagen lade
fast när den antog lagen om ansvarighet för lokala kabelsändningar (KU
1985/86:7). Mitt förslag innebär alltså också att systemet med krav på
tillstånd för trådsändningar ges möjlighet att beslå. Som jag förut har antytt
anser jag emellertid att man inte bör fästa överdriven vikt vid skillnaden
mellan etableringsfrihet och koncessionssystem när det gäller trädsändningarna.
Det numera gällande regelverket grundas främst pä nödvändigheten att åstadkomma
en praktisk ordning som ger möjlighet för även andra än nätägarna all sända. På
etl sätt som närmast liknar det som gäller för närradion öppnar systemet i
princip möjlighet för vem som helst att begagna ett Irådnät för att förmedla
sändningar till allmänheten. Tillståndsreglerna är inte avsedda att bära upp
någon ensamrätt för ell enda förelag alt bedriva de lokala trådsändningarna.
Samtidigt innehåller regleringen vikliga garantier för yttrandefriheten. I
enlighet med vad konstitulionsutskottei uttalade vid lagstiftningens tillkomst
ligger reglerna om lokala kabelsändningar nu i linje med YFU:s förslag till
lösning av de aktuella frågorna (KU 1985/86:7 s. 9). Jag ser därför inte någon
större saklig motsättning mellan milt förslag och YFU;s.

Vad jag nu har sagt utesluter inte att den närmare
utformningen av lagen om lokala kabelsändningar och den därtill knutna
ansvarighetslagen kan behöva ses över. Som riksdagen har uttalat bör
lagstiftningen ses som en tillfällig lösning i avvaktan pä att beredningen av
YFU:s förslag skall avslutas. För min del anser jag all det skulle vara
värdefullt, om man först får en viss tids erfarenhet av denna lagstiftning, som
bara har varit i kraft en kort lid, innan man överväger ändringar i den. Jag
vill därför alt man väntar med att ta ställning lill behovet av sådana
ändringar till beredningen av frågan om följdlagstiftning till de nya
grundlagsreglerna.

Även i andra avseenden bör man enligt min mening överväga
att i grundlag närmare reglera förutsättningarna för koncessionssystem på detta
område.

Det system vi nu har i fråga om radio och TV i vårt land
innebär alt

rikstäckande sändningsverksamhet f.n. bedrivs endast av förelagen inom

Sveriges Radio-koncernen. Det sker med stöd av tillstånd enligt radiola

gen. Företagen utövar i enlighet med avtal med staten en självständig

verksamhet i allmänhetens tjänst. Sändningar med mera begränsad räck

vidd bedrivs av sammanslutningar och andra enskilda efter tillstånd enligt

lagen om lokala kabelsändningar, närradiolagen eller lagen om 70

radiotidningar.

Såväl de lokala kabelsändningarna som närradion omfattas
enligt milt Prop. 1986/87:151 förslag av elt stärkt skydd för
ytträtidefriheten. Det sker genom grundlagsfästandet av principerna om
censurförbud, speciellt ansvarssystem, särskild reglering av
yttrandefrihetsbrotten, skydd för meddelare m.fl. och särskild
rättegångsordning. Endast i fråga om etableringsfriheten görs ett undantag från
de principer som skall gälla för övriga medier. Nägon ytterligare reglering i
grundlag av de lokala kabelsändningarna och närradion är inle påkallad.

För radiotidningarnas del förordar jag alt nuvarande
ordning grundlagsfästs. Det innebär i stort sett att TF;s skydd för förlagan
till en radiotidning utsträcks till alt omfatta också den radiosända versionen.
Också här är det bara etableringsfriheten som avviker frän de
tryckfrihelsrätlsliga principerna. Inte heller för radiotidningarna finns det
någon anledning att ha andra grundlagsregler än de jag redan har berört.

När del gäller den rikstäckande verksamheten för radio-
och TV-sändningar finns det däremot enligt min mening skäl för en närmare
uppmärksamhet. Den ordning för verksamheten pä detta område som har vuxit fram
i värt land har byggt på att endast Sveriges Radios programföretag skall ha en
riksomfattande sändningsrält. Grundlagen bör vara neutral i frågan om denna
ordning skall bibehållas för framtiden eller ej. En särställning av den art
som Sveriges Radio har kräver emellertid uppenbart särskilda regler. Grundlagen
bör följaktligen ge utrymme för sådana.

Sveriges Radio-koncernens ställning som enda
programföretag med en rikstäckande verksamhet balanseras av bestämmelser i
radiolagen om att rätten till rundradiosändningar skall utövas opartiskt och
sakligt och med beaktande av alt en vidsträckt yttrandefrihet och
informationsfrihet skall råda i rundradion (6 § första stycket radiolagen).
Radiolagen ålägger vidare förelagen all i programverksamheten hävda det
demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors lika
värde och den enskilda människans frihet och värdighet (6 § andra stycket). För
programföretagen gäller i övrigt vad som föreskrivs i avtal mellan regeringen
och förelaget om bl. a. skyldighet att på begäran av myndighet sända meddelande
till allmänheten, skydd för enskilds privatliv och skyldighet atl sända
beriktigande och genmäle (6 § tredje stycket radiolagen).

Det har vidare ansetts att en möjlighet måste finnas att
genom ett frän Sveriges Radio-koncernen frislående organ fä prövat om elt visst
program överensstämmer med de grundläggande krav som gäller för programverksamheten.
Enligt 7 § radiolagen har radionämnden en sådan uppgift. Radionämndens
granskning sker först efter det att etl program har sänts.

Den verksamhet som bedrivs av Sveriges Radio-koncernen
skall vara självständig. Etl publicistiskt oberoende i förhällande lill staten
såväl som andra maktcentra är grundläggande för tanken pä en programverksamhet
i allmänhetens tjänst. Censurförbudel i 8 § radiolagen kompletteras därför med
en föreskrift om att programföretagen ensamma avgör vilka program som skall
förekomma i rundradiosändningar som de anordnar (5 § andra stycket radiolagen).

Det nu befintliga systemet för eter- och trådmediets
användning som

rikstäckande massmedium som jag nu har översiktligt beskrivit bygger 71

alltså på
att företagen inom Sveriges Radio-koncernen har tillagts vissa Prop.
1986/87:151

rättigheter
och skyldigheter. Inom deras ram skall företagen verka som

organ i
allmänhetens tjänst. Som jag nyss har anfört bör grundlagen lämna

utrymme
för en sädan organisation av radio- och TV-verksamheten även i

framtiden.
Liknande bedömningar gjordes i samband med radiolagens

tillkomst
år 1966 (prop. 1966; 149 s. 27, jfr SOU 1975:49 s. 86).

Det bör därför slås fast att det är tillåtet atl genom lag
upprätthålla en rätt för ett enda eller några företag atl bedriva sådan
verksamhet för eter-och trädsändningar som omfattar hela landet och att staten
får träffa avtal med etl sådant företag om utövandet av sändningsrätten.

Vidare bör en grundlagsmässig förankring ges ät vissa
delar av del nu rådande systemet, dvs. förutom censurförbudel främst rätten för
ett programföretag att inom ramen för de villkor som gäller enligt lag eller
avtal ensamt avgöra vilka program som skall förekomma i de rundradiosändningar
som företagel anordnar. Radionämndens existens och ställning hör också till de
inslag i systemet som bör komma till uttryck i grundlagen.

Som redan bör ha framgått innebär de regler jag förordar
inle all grundlagen slår fast att en nationell radio- och TV-verksamhet skall
vara organiserad enligt de principer som gäller nu. Men grundlagen bör klart
och tydligt tillåta ett system av den arten. Och den bör säkerställa det
publicistiska oberoende och den självständighet som är kärnan i den ställning
som ett radio- och TV-företag i allmänhetens tjänst bör ha.

Möten och demonstrationer

Bland de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. 1 §
RF ingår mötesfriheten och demonstrationsfriheten. Dessa friheter får enligt 2
kap. 14 § RF begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet, lill ordning och
säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller lill trafiken eller för
att motverka farsot. De allmänna villkor för begränsningar i de grundläggande
fri- och rättigheterna som anges i 2 kap. 12 § RF gäller också. Dessa innebär
bl. a. all en sådan begränsning i princip skall ske genom lag.

Närmare regler om mötesfriheten och demonstralionsfriheten
finns i lagen om allmänna sammankomster. Enligt huvudregeln i 3 § i den lagen
får en allmän sammankomst inte hällas på allmän plats ulan tillstånd av
polismyndigheten. Tillstånd lill en allmän sammankomst får vägras endast om det
är nödvändigt med hänsyn till trafik eller allmän ordning.

Om det är påkallat av hänsyn till krig, krigsfara eller
andra sädana utomordentliga förhållanden eller farsot, kan regeringen enligt 2
§ förordna att allmänna sammankomster inle får hållas inom ett visst län eller
del av länet. Regeringen kan överlåta denna befogenhet lill länsstyrelsen.

Polismyndigheten får enligt 10 § lagen om allmänna
sammankomster

inställa eller upplösa en allmän sammankomst, om den hålls i strid med ell

förbud enligt 2 § mot allmänna sammankomster eller elt beslut alt den inte

får äga rum. Rätt att upplösa en sammankomst föreligger också, om den

orsakar svårare oordning eller avsevärd fara för de närvarande och andra 72

åtgärder
har visat sig otillräckliga för alt återställa ordningen eller skydda Prop.
1986/87:151 de närvarande.

YFU anser alt kravet pä tillstånd för att anordna en
sammankomst eller en demonstration är otillfredsställande från principiell
synpunkt. Blotta möjligheten att på förhand förbjuda en sammankomst eller en
demonstration kan inbjuda lill en tvivelaktig tillämpning. Utredningen
föreslår därför alt lillståndsreglerna avskaffas. Intresset av allmän ordning
och säkerhet bör enligt utredningen i stället kunna tillgodoses genom regler om
anmälningsskyldighet och rätt för myndigheterna att ge föreskrifter i
ordningsfrågor, t. ex. tilldelning av tid och plats för olika sammankomster.
Vad gäller rätten för myndigheterna att upplösa allmänna sammankomster eller demonstrationer
är det enligt utredningen uppenbart atl om sädana hålls under krig etc. i strid
med ett förbud måste de kunna upplösas. Överträdelser av ordningsföreskrifter
för en sammankomst eller demonstration bör däremot inte utgöra grund för
upplösning. Att anmälningsplikten har försummats bör ej heller vara en
tillräcklig grund för upplösning. I övrigt har utredningen dragit den
slutsatsen att lagen om allmänna sammankomster i stort innebär en rimlig
avvägning. YFU förordar att bestämmelser i RF utformas i enlighet med det sagda.

Remissutfallet i fråga om det som YFU har föreslagit
beträffande demonstrationer och allmänna sammankomster är oenhetligt. Några
remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller föreslagit ytterligare
förstärkningar av skyddet för mötes- och demonstrationsfriheterna. Andra har
avstyrkt förslaget eller ställt sig tveksamma till det, särskilt när det
gäller förslaget alt avskaffa tillståndstvånget.

Parallellt med alt YFU har lagt fram sitt grundlagsförslag
har reglerna om allmänna sammankomster setts över av ordningssladgeulredningen.
Utredningen har i sitt slutbetänkande (SOU 1985:24) Ordningslag föreslagit bl.
a. en ny lag om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Den är
avsedd att ersätta de regler om allmänna sammankomster och offentliga
tillställningar som nu finns i lagen om allmänna sammankomster och allmänna
ordningsstadgan (1956:617). Regleringen av allmänna sammankomster och
offentliga tillställningar skall enligt förslaget i allt väsentligt
överensstämma med vad som gäller i dag. Detta innebär bl. a. att
tillståndskravet skall behällas för sammankomster på allmän plats.

Enligt
ordningsstadgeulredningens mening ger etl anmälningsförfarande

kombinerat med möjligheter att utfärda ordningsföreskrifter inte tillräck

liga garantier för all allmänna sammankomster skall kunna hållas pä allmän

plats utan fara för ordning och säkerhet. De nu gällande bestämmelserna

innebär däremot att polismyndigheten haren viss möjlighet alt sätta "kraft

bakom orden", om en överenskommelse med en sökande om t. ex. tid eller

plats för sammankomsten inte kan uppnås. Polismyndigheten kan dä vägra

att ge tillstånd till sammankomsten eller upplösa den om den ändock

kommer lill stånd. Utredningen anser all man inte kan bortse från alt

polisens befogenheter i inle ringa grad har bidragit lill att mötes- och

demonstrationsfriheterna har kunnat utövas på ell i huvudsak smidigt och

friktionsfritt sätt. Bestämmelser som omöjliggör en tillståndsprövning kan

därför enligt utredningen snarare befaras motverka yttrandefrihetens och 73

mötesfrihetens intressen (SOU 1985:24 s. 349 0.

Ordningsstadgeulredningens
belänkande har remissbehandlats. Förslå- Prop. 1986/87:151 get övervägs f.
n. i regeringskansliet.

För min del ser jag elt betydande värde i YFU;s förslag i
syfte alt förebygga elt tvivelaktigt handhavande av myndigheternas befogenheter
gentemot medborgare som vill utöva sin frihet all ordna och delta i demonstrationer
och sammankomster. Den faktiska innebörden av vad som redan gäller torde
emellertid i själva verket inle ligga långt från vad YFU har föreslagit.
Utredningen anser själv atl föreskrifter i ordningsfrågor kan behövas för atl
tillgodose allmän ordning och säkerhet vid demonstrationer och sammankomster.
Under remissbehandlingen har påpekats att sädana ordningsregler måste kunna
avse t. ex. lid och plats för en demonstration. Den reella innebörden av en
sådan reglering ligger i praktiken mycket nära en ordning med krav på
tillstånd.

Någon kritik av den hittillsvarande tillämpningen av de
regler som nu gäller i fråga om demonstrationer och allmänna sammankomster har
inle kommit fram i lagstiftningsärendet. Det finns goda skäl som talar för den
nuvarande ordningen med krav på tillstånd — skäl som inte kan avfärdas ulan
vidare. De kommer att prövas ytterligare vid den fortsatta beredningen av
ärendet om en översyn av allmänna ordningssladgan och angränsande
författningar pä grundval av ordningsstadgeulredningens betänkande. Frågan
huruvida tillståndskravet skall upprätthållas i vanlig lag bör prövas i det
sammanhanget. I det här ärendet vill jag endast göra det ställningstagandet att
jag anser atl övervägande skäl talar mot all man i grundlag inför etl förbud
mot krav på tillstånd för demonstrationer och allmänna sammankomster.

Inte heller bör enligt min mening utredningens övriga
förslag om ändringar av de materiella reglerna i RF om mötes- och
demonstralionsfriheten genomföras. De begränsningar i fråga om
inskränkningsändamålen som framgår av 2 kap. 14 § RF får anses tillräckliga.
Den närmare regleringen inom dessa ramar bör liksom hittills göras i vanlig
lag.

YFU har pekat pä alt den möjlighet som finns för
regeringen och länsstyrelserna atl förbjuda sammankomster och demonstrationer
inte har annat stöd i RF än punkt 6 i övergångsbestämmelserna. Utredningen har
därför föreslagit en komplettering av föreskrifterna i RF som skall ge ett
sädant stöd. Jag kan i huvudsak ställa mig bakom förslaget.

Däremot behövs inte här någon möjlighet att begränsa dessa
friheter genom föreskrifter om förhandsgranskning av filmer och videogram som
skall visas offentligt. I den mån sädan förevisning sker vid en allmän
sammankomst kommer enligt mitt förslag TF alt vara tillämplig och inle RF. Den
bestämmelse i övergångsbestämmelserna till 1976 års ändringar i RF (SFS 1976:871)
som nu ger stöd åt sådana begränsningar kan därför upphävas.

74

3.5 Det
speciella ansvarighetssystemet

Prop. 1986/87:151

Mitt
förslag: Systemet med ensamansvar för en utgivare på radio-och TV-området
skrivs in i grundlag. Elt motsvarande ensamansvar införs också för de övriga
uttrycksformer som omfattas av grundlagsförslaget. Ansvaret skall i första
hand ligga på en särskilt utsedd utgivare. I andra hand skall den ansvara som
bedriver verksamheten. Denne skall också utse utgivaren. I fråga om ljudupptagningar
skall ansvaret dock inte tvunget ligga på en utgivare annat än om detta är
särskilt föreskrivet i lag. Det skadeständsrältsliga ansvaret utformas efter
mönster av det som gäller i fråga om tryckta skrifter.

Utredningens förslag överensstämmer i princip med mitt.
Dock skall det vara obligatoriskt att utse en utgivare även i fråga om
ljudupptagningar.

Remissinstanserna: YFU:s förslag har i sina huvuddrag
mottagils positivt av remissinstanserna. En viss tveksamhet framkommer
emellertid i fråga om vissa nya medier, t. ex. telefaksimil.

Skälen för mitt förslag: Det speciella
ansvarighetssystemet är elt av de bärande inslagen i TF.

Principen att en person ensam skall stä det
straffrättsliga ansvaret för innehållet i en tryckt skrift motiveras i främsta
rummet av att hot om straff för medverkan lill Iryckfrihetsbrott skulle kunna
verka hämmande på yttrandefriheten. De som är verksamma vid tillkomsten av
tryckta skrifter kan befaras dra sig för alt lämna sin medverkan till skrifter
som kan ådra dem straff. Det kan särskilt gälla skrifter med ett
samhällskritiskt innehåll.

Ensamansvaret medför ä andra sidan också att beivrande av
iryckfrihetsbrott underlättas. Etl ingripande behöver i allmänhet inle föregås
av några tidsödande utredningar om vem som i en given situation är den
ansvarige.

Med ensamansvaret sammanhänger TF;s regler om
ansvarsfrihet för meddelare och anonymitetsskydd för medverkande. Regelsystemet
syftar till att säkerställa att nyhetsmaterial och upplysningar när
offentligheten även i de fall då innehållet är känsligt eller åsikterna
obekväma.

Det speciella ansvarighetssystem som har utvecklats i
fråga om tryckta skrifter har sedan år 1966 efterbildats genom lagstiftning för
de olika formerna av radio- och TV-sändningar. Ett principiellt ensamansvar
gäller nu enligt radioansvarighetslagen, lagen om ansvarighet för närradio,
lagen om ansvarighet för lokala kabelsändningar och lagen om ansvarighet för
radio- och kassettidningar. Enligt min mening är det närmast självklart alt ett
sådant ensamansvar på radio- och TV-området nu bör bli föremål för
grundlagsreglering.

För övriga medier råder inte något undanlag från allmänna
regler om slraffrättsligt ansvar. Om etl straffbart yttrande förmedlas genom en
ljudupptagning eller en upptagning av rörliga bilder, är alltså den av de medverkande
ansvarig som gärningsman som enligt gängse föreställningssätt och språkbruk
naiurligen kan anses stä närmast brottet. Ingenting utesluter att flera är
gärningsmän. De som inte är gärningsmän kan straffas för sin delaktighet enligt
reglerna om ansvar för medverkande.

75

Det kan hävdas atl den särskilda ansvarighetsordningen och
de med den Prop. 1986/87:151 förbundna reglerna om meddelarskydd och rätt till
anonymitet inte bör gälla för andra uttrycksformer än dem som är viktigast för
nyhetsförmedlingen och opinionsbildningen, dvs. pressen samt radio och TV. En
utvidgning av reglernas tillämplighet utöver dessa medier kan tänkas leda till
att hela systemet sätts i fråga också på de områden där det nu gäller. Frågan
har ställts i vad mån pressens och uppgiftslämnares omdöme när det gäller att
hantera ömtåligt material har sin motsvarighet inom andra medier.

Å andra sidan kan sägas att framställningar med ett
känsligt eller obekvämt innehåll bör skyddas även om de framförs i ett medium
som lill största delen används på ett sätt som gör atl skyddet inte behöver tas
i anspråk. Man kan som YFU påpekar inte heller bortse från möjligheten att
tekniska och ekonomiska förändringar styr över nyhetsflödet från etl medium
lill ett annat. Inle heller bör man glömma atl behandlingen av känslig
information sker under slraffrättsligt ansvar.

Jag fäster stor vikt vid de skäl som kan anföras för ett
ensamansvar. Det kan också framhållas att ensamansvaret enligt TF gäller inte bara
i fråga om periodiska skrifterutan också andra tryckta skrifter som ju ofta
inle har samma betydelse för nyhetsförmedling och opinionsbildning som tidningspressen.
Det finns alltså enligt min mening goda skäl att införa etl sådant ansvar för
de uttrycksformer där det nu saknas men kan genomföras pä etl ändamålsenligt
sätt.

Möjligheterna att utforma ett ensamansvar beror som YFU
framhåller främst pä om den ansvarige kan pä förhand kontrollera de yttranden
som framförs. Förutsättningarna för det är uppenbarligen bäst i sådana fall där
yttrandena sprids i tekniskt fixerad form. Som framgår av avsnitt 3.2.1 anser
jag att det speciella ansvarighetssyslemet bör reserveras för sådana
uttrycksformer. Jag behandlar nu de olika uttrycksformerna i tur och ordning.
Sist berör jag det skadeståndsrättsliga ansvaret.

Filmer och videogram

Offentlig visning av filmer och videogram spelar f. n. en
underordnad roll som nyhetsmedium. Delsamma gäller annan direkt spridning av
bildupplagningar till enskilda. Framställningsformerna rymmer dock en
möjlighet lill nyhetsförmedling. Den kan visa sig både nödvändig och effektiv.
Redan nu har bildupptagningarna uppenbarligen betydelse för opinionsbildningen
i mera vidsträckt bemärkelse. Som konstnärlig uttrycksform har filmerna och
videogrammen särskilt stor betydelse.

I fräga om filmer och videogram är möjligheterna alt
genomföra etl särskilt ansvarighetssystem goda. Innehållet är tekniskt fixerat.
Den ansvarige har därför goda möjligheter att överblicka vad som
offentliggörs. Det kan utan större svårighet klargöras för utomstående vem som
bär ansvaret för framställningen.

Del speciella ansvarighetssyslemet skulle givelvis även i
fråga om filmer

och videogram tjäna till att undanröja hinder för upplysningar som kan

vara värda att befordra lill offentligheten som nyheter. Men även en annan

fördel står alt vinna. Jag tänker på möjligheterna alt komma lill rätta med

vissa avarter inom framställningsformerna. 76

I avsnitt 3.3 har jag
nämnt frågan om förhandsgranskning av filmer och Prop. 1986/87:151
videogram. Mitt förslag i ämnet redovisas närmare i avsnitt 3.6.2. Den nu
gällande ordningen att filmer och videogram inte får förevisas offentligt utan
godkännande av statens biografbyrå rubbas inte av vad jag där föreslär.
Grundlagen skall alltså tillåta att biografcensuren fortsätter.

Möjligheterna
att motverka extrema våldsskildringar och pornografi skall också förbättras
enligt vad jag föreslår i detta ärende. Jag syftar på förslagen om straff för
offentliggörande av vissa sådana skildringar i stillbilder och röriiga bilder.
De inskränkningar i yttrandefriheten som alltså skall få förekomma bl. a. i
fräga om filmer och videogram är avsedda all ge möjligheter att slävja
spekulation i extrema våldsskildringar och pornografiska framställningar med
våldsinslag.

Behovet
av medel mot en sådan spekulation har tilltagit i takt med atl videotekniken
slagit igenom som ett sätt atl sprida bildframslällningar till hemmen.
Missförhållandena på området - främst bestående i att barn och ungdom alltför
lätt kom åt videogram med grova våldsskildringar - ledde till atl
videovåldslagen infördes år 1981. År 1985 beslutades vissa skärpningar i lagen
(prop. 1984/85:116, KU 1985/86; 11, rskr. 40, SFS 1985:989).

I
det sammanhanget berörde jag frågan om ansvarig utgivare för filmer och
videogram. Jag ansåg att frågan krävde noggranna överväganden som inte
lämpligen borde göras i det begränsade ärende som var aktuellt då. I stället
avsåg jag atl återkomma till frågan i samband med behandlingen av YFU;s huvudbetänkande
i dess helhet.

När
jag nu pä nytt tar upp frågan om att införa det speciella ansvarighetssystemet
för filmer och videogram kan jag först konstatera att YFU:s förslag i den delen
har fått ett gynnsamt mottagande av remissinstanserna. Många tillstyrker
förslaget eller lämnar det uttryckligen utan erinran. Några framför meningar
som går ul på alt åtal i producent-, importörs- eller distributionsledet
förmodligen är effektivare som medel mot brottsliga våldsskildringar än atl
ställa den enskilde videogramulhyraren till svars.

I
samband med 1985 års ändringar i videovåldslagen nämnde jag de farhågor för
missbruk med bulvaner m.m., som företrädare för videobranschen fört fram. Om
ensamansvarei införs i sammanhang med att TF:s system efterbildas mera
fullständigt i fråga om filmer och videogram, anser jag dock atl del bör gå att
komma till rätta med dessa ölägenheter. Det förslag till ansvarighetsregler som
YFU har lagt fram bygger i likhet med TF bl. a. på alt utgivaren skall ha elt
bestämmande inflytande över framställningens innehåll och offentliggörande.
Saknar han det eller är han utsedd för skens skull, faller ansvaret för
framställningens innehåll på den som har ansvaret för att utse utgivaren. Kan
del inte fastställas vem del är, ansvarar den som offentligen återger
framställningen eller sprider denna på annat sätt. Elt genomförande av det
speciella ansvarighetssystemet i enlighet med YFU;s förslag bör alltså kunna
leda till en väl fungerande ansva-righelsordning.

För
ell införande av ensamansvar för filmer och videogram talar också

det sätt på vilket framställningar i dessa medier vanligen kommer till. En

upptagning av rörliga bilder som är avsedd för spridning bland allmänheten

är i regel en produkt av många medverkandes insatser. Under sådana 77

förhållanden är del inte alltid självklart vem eller vilka
som enligt allmänna Prop. 1986/87:151 straffrättsliga regler skall anses som
ansvariga för brottet. Om detta i stället är klart pä förhand, underlättas
ingripanden mot framställningar som överskrider yttrandefrihetens gränser.
Ställningen som utgivare kan därtill såvitt gäller det stora flertalet
videogram stärka den utseddes känsla av ansvar för produkten, så att han avstår
från alt offentliggöra framställningar som saknar annal syfte än att
exploatera våldsskildringarna och pornografin.

Enligt YFU;s förslag skall utgivaren utses av den som
driver verksamheten. Verksamhet för utgivande av ljud- och bildupptagningar
torde i de allra flesta fall bedrivas i ordnade associationsrältsliga former.
Ansvaret för att en utgivare utses ligger alltså på det företag som producerar
framställningen. I fråga om importerade framställningar ligger ansvaret på den
som här i riket lämnar ul upptagningen för spridning eller offentlig återgivning,
dvs. normalt importören.

De regler som har föreslagits av YFU leder alltså lill alt
ansvaret för innehållet i upptagningar av rörliga bilder fästs sä högt som
möjligt i spridningskedjan. Detta bör bidra lill att möjligheterna atl ingripa
mot spridning av filmer och videogram med extrema våldsskildringar förbättras.

Möjligheterna att genomföra ett ensamansvar för filmer och
videogram är goda. Skälen för en sådan ordning är enligt min mening starka.
Därför är min uppfattning all det straffrättsliga ansvaret för framställningar
som offentliggörs genom filmer och videogram bör bäras av en ensam, pä förhand
bestämd person. Del mest ändamålsenliga sättet all uppnå detta är atl
föreskriva atl varje upptagning av detta slag skall ha en särskild utgivare.
Jag förordar därför ett sådant system, där ansvaret i andra hand bör ligga pä
den som driver verksamheten och i tredje hand på spridaren.

Utgivaren bör vara densamme, oavsett i vilken form en film
eller ett videogram hålls allmänheten till hända - genom offentlig visning, spridning
av exemplar genom försäljning eller uthyrning eller pä annat sätt. En
förutsättning för atl utgivaren skall ha ett sädant ansvar bör vara alt hans
identitet anges antingen i själva filmen eller videogrammel (t. ex. på samma
sätt som en översättares namn anges) eller - i fråga om exemplar som sprids
lill allmänheten - på en etikett eller jämförbart sätt pä exemplaren av
upptagningen.

För utgivarens behörighet bör gälla samma krav som i fråga
om utgivare av periodiska skrifter och radio- och TV-program.

Ljudupptagningar

Inte heller ljudupptagningar, dvs. bandinspelningar,
grammofonskivor och

liknande, spelar i dag någon stor roll som nyhetsmedium. Men på samma

sätt som bildupptagningarna är de av väsentlig betydelse för opinionsbild

ningen i vidare bemärkelse, samtidigt som de rymmer en möjlighet för

nyheter atl nå offentligheten på nya vägar. Jag kan i del sammanhanget

erinra om de s.k. kassettidningarna, dvs. ljudupptagningar med samma

eller likartat innehåll som periodiska skrifter. Vidare har ljudupptagningar

na stor betydelse som konstnärlig uttrycksform. 78

Samma skäl som beträffande bildupptagningarna talar för
att man skall Prop. 1986/87:151 införa ensamansvarighet för framställningar i
ljudupptagningar. Även i fråga om ljudupptagningarna finns goda möjligheter att
genomföra ett ensamansvar. Upptagningarna offentliggörs i tekniskt fixerat
skick och innehållet kan kontrolleras av den ansvarige. Det kan dock övervägas
atl av praktiska skäl avvika något från vad som föreslagits i fräga om bildupptagningarna.

Elt ensamansvar som bygger på alt en utgivare utses för
med sig vissa administrativa bestyr. En utgivare skall utses och hans namn
skall göras tillgängligt för allmänheten. En stor del av ljudupptagningarna
innehåller musik, som mycket sällan kan ge anledning till ingripanden i
yttrandefrihetsrättslig ordning. Med tanke på det framstår en skyldighet att
för varje upptagning utse och tillkännage en utgivare som en föga meningsfull
belastning.

I fråga om tryckta skrifter föreligger skyldighet all utse
en utgivare endast för den periodiska pressen. Andra tryckta skrifter behöver
inte ha någon utgivare. För dem ansvarar i stället författaren, om han har
givit sig till känna. Har skriften utgivits anonymt, ansvarar normall
förläggaren. I andra hand ansvarar i så fall tryckaren eller ulspridaren för
innehållet. Bortsett från vad som gäller om antologier svarar utgivaren, dvs. i
dessa sammanhang den som tillhandahållit skriften för tryckning och utgivning,
för innehållet i en icke periodisk skrift endast om författaren var avliden när
skriften utgavs.

I fråga om ljudupptagningar skulle en lämplig ordning
kunna vara att den som medverkar som t. ex. vokalist själv bär del
straffrättsliga ansvaret för vad han framför i en ljudupptagning, om hans
identitet anges i upptagningen eller på exemplaren av denna. Har en särskild
utgivare utsetts och finns uppgift om vem som är ansvarig utgivare i
upptagningen eller pä exemplaren av denna, bör dock utgivaren bära
första-handsansvaret i stället för övriga medverkande under förutsättning att
han liksom särskilt utsedd utgivare i andra fall inte är utsedd för skens skull
e. d. och att han uppfyller de behörighetsvillkor som bör gälla. I annat fall
bör den ansvara i vilkens verksamhet utgivningen sker. Det kan innebära att en
företrädare för elt skivbolag blir ansvarig. I sista hand bör ansvaret falla på
den som sprider upptagningen.

Den ordning som jag nu har skisserat skulle i viss mån
motsvara den som enligt 4 § andra stycket radioansvarigheislagen gäller för vissa
direktsändningar hos Sveriges Radios programföretag. Det skulle alltså vara
möjligt för den som bedriver verksamheten att bestämma om ett särskilt
utgivar-ansvar skall gälla eller om var och en som medverkar i upptagningen
skall bära ansvaret för yttrandefrihetsbrott som han begår genom att vara så
att säga upphovsman i den delen. En skillnad mellan ljudupptagningarna och
radio- och TV-programmen skulle dock vara att i det förra fallet den
medverkande skulle ha ansvaret i de fall någon särskild utgivare inle har
detta, medan det i det senare är programmets utgivare som är ansvarig, om
ansvaret inte i särskild ordning har överförts på de medverkande.

Med den av mig angivna ordningen i fräga om ansvaret för
ljudupptag

ningar kan man uppnå den fördelen att utgivarsystemet kan användas i de 79

fall där detta är motiverat, medan man slipper det onödiga
krånglet med att Prop. 1986/87:15 1 utse och ange utgivare i del stora
flertalet fall där det i praktiken aldrig kan bli aktuellt med något särskilt
ansvar. Jag vill dock understryka att mitt förslag innebär elt undantagslöst
inordnande av ljudupptagningarna under det detaljerade grundlagsskydd för
yttrandefriheten som jag föreslär i delta ärende. Den ansvarige är alltid
utpekad pä förhand och en ljudupptagning omfattas alltid av grundlagsskyddet.
Förslaget skiljer sig därför pä avgörande punkter från den valfrihet som YFU
föreslagit för utställningarnas och de sceniska framställningarnas del och som
jag ställt mig avvisande lill i det föregående.

En speciell fräga är vilka medverkande som bör komma i
fräga som ansvariga. Man kan urskilja olika kategorier av medverkande. Vissa är
upphovsmän i den mening delta begrepp har i t. ex. 7 kap. 3 § TF. Det avser där
författare, illustratörer, fotografer och andra därmed jämförbara personer
(prop. 1975/76:204 s. 130). I fråga om ljudupptagningar är det författare och
tonsättare som står i förgrunden. I praktiken är det författarna som det är
aktuellt att ställa till ansvar.

En annan kategori medverkande är vad som kan kallas
utövande konstnärer, dvs. de som i egenskap av sång- och musikartister,
uppläsare osv. återger upphovsmannens framställning genom alt framträda i
upptagningen.

De två nu angivna kategorierna bör enligt min mening bära
del yttrande-frihelsrältsliga ansvaret för upptagningar ulan särskilt utsedd
utgivare. En förutsättning för deras ansvar bör dock vara att de är atl anse
som gärningsmän enligt allmänna regler. Vidare bör de inle vara anonyma, dvs.
deras identitet skall anges i upptagningen eller på exemplar av denna. Givelvis
bör ljudupptagningen också ha offentliggiorts med deras samtycke.

Ansvaret för yttranden av anonyma medverkande av nu
angivet slag bör vila på den som därefter står i tur i ansvarskedjan, dvs. den
som bedriver verksamheten i fräga, t. ex. en företrädare för ett skivbolag.

Övriga kategorier av medverkande till att en
ljudupptagning får ett visst innehåll - producenter, inspelningspersonal,
tillverkare av exemplar m. fl.

— bör däremot inte komma i fräga för något
yilrandefrihetsrättsligt ansvar i

första hand.

Den ordning med ett frivilligt utgivaransvar som jag
således förordar kan emellertid i vissa fall vara mindre lämplig. Jag tänker då
på l.ex. sädana kassettidningar som inte har bara en enda periodisk skrift som
förlaga. Enligt lagen om ansvarighet för radio- och kassettidningar skall en
kassettidning som innehåller en sammanställning av material ur flera
periodiska skrifter under vissa förutsättningar ha en särskild utgivare. En
sådan reglering kan visa sig lämplig också i andra fall. Jag föreslår därför
alt grundlagen skall ge möjlighet att i vanlig lag föreskriva om ett
obligatoriskt utgivaransvar.

I fräga om kassettidningar med bara en periodisk skrift
som föriaga bör

- som YFU föreslär - ansvarigheten regleras direkt i grundlag
och med

samma sakliga innehåll som f. n. Det betyder att de bör jämställas med en

tidningsbilaga eller en löpsedel. Om det blir vanligare än
i dag alt böcker 80

kommer ul
också i form av ljudupptagningar, kan en motsvarande regie- Prop. 1986/87:151
ring tänkas bli aktuell för andra än periodiska skrifter som trycks.

Liksom i fräga om filmer och videogram bör det vara en
förutsättning för alt utgivaren skall anses ansvarig att hans identitet anges
antingen i själva upptagningen eller på de exemplar som sprids till
allmänheten. Vidare bör han givetvis uppfylla de sedvanliga
behörighetsvillkoren m. m.

Radio och TV saml andra sändningar lill allmänheten

Som jag förut har nämnt gäller i dag ensamansvar för
sädana radio- och TV-sändningar som är lillständsplikliga därför att de riktas
till allmänheten. Den ordningen har växt fram med början för de rikstäckande
sändningarna. Den har senare införts också för de mera begränsade eter- och
Irådsändningarna. Ansvarighelsordningen har byggts upp efter mönster av TF.
Vissa undanlagsregler för direktsändningar saknar dock förebild i TF.

YFU föreslår atl varje program i eter- eller trådsändning
skall ha en utgivare. Utgivaren skall bära ansvaret för yllrandefrihetsbroll i
programmet. Undantag för direktsändningar skall kunna föreskrivas i vanlig
lag.

Förslaget innebär att de radio- och TV-sändningar som nu
sker under ensamansvar skall göra det också i fortsättningen. Enligt den
begreppsbildning som ligger till grund för utredningens förslag innebär det
emellertid också att sädana nya medier som text-TV, teledata och telefaksimil
läggs under ensamansvar för en utgivare.

Förslaget att ensamansvarei pä radio- och TV-området till
allmänheten skall grundlagsfästas svarar mot en tanke som länge har varit
aktuell. Radio och TV har numera en sådan betydelse för samhällslivet alt det
yttrandefrihelsrättsliga skyddet för dessa medier har allmänt ansetts böra ges
samma styrka som det som gäller för tryckta skrifter.

Det speciella ansvarighetssystemel är i dag en väl fungerande
ordning på det radiorätlsliga området. Inga skäl talar för något annat än all
det bör beslå. Förslaget att ge huvuddragen av ansvarighetsordningen ett fäste
i grundlag bör därför genomföras.

Liksom f. n. bör gälla att vissa sändningar inte omfattas
av ett krav i grundlag på alt utgivare skall finnas. Jag tänker då l.ex. på
satellitsändningar och vidaresändningar från satelliter i fast trafik (3 §
lagen om ansvarighet för lokala kabelsändningar) och av TV- program från
Finland (3 § lagen 1986:3 om rundradiosändning av finländska televisionsprogram).
Sådana sändningar bör undantas från det speciella ansvarighetssystemet och
över huvud taget frän huvudparten av de grundlagsregler som enligt mitt förslag
skall gälla för eter- och trädsändningar.

Ansvarighetsordningen är något olika utformad i de olika
radiorätlsliga ansvarighetslagarna. Enligt radioansvarighetslagen skall varje
radioprogram ha en utgivare med uppgift att förebygga yttrandefrihetsbrott.
Enligt lagen om ansvarighet för närradio skall utgivaren utses för hela programverksamheten.
Lagen om ansvarighet för lokala kabelsändningar ger möjlighet att utse en
utgivare för ett kabelsändarförelags hela programverksamhet eller för en viss
kanal. Lagen om ansvarighet för radio- och kassettidningar innehåller olika
regler om ulgivarskapet för sådana radiotidningar

6 Riksdagen 1986/87. I saml. Nr 151

som är
versioner av en enda förlaga och för radiotidningar som innehåller Prop.
1986/87:151 en SBinmanställning av material ur mer än en förlaga. För en
förlagetrogen radiotidning ansvarar den som är utgivare för den periodiska
skrift som utgör förlagan. För en sammanställning ur flera förlagor skall en
särskild utgivare utses.

De radiorätlsliga ansvarighetslagarna - utom
radioansvarigheislagen -innehåller vidare regler om ställföreträdare för
utgivaren. Sädana regler finns även i TF.

Det förslag till grundlagsreglering av det särskilda
ansvarighetssystemet som YFU har lagt fram lämnar utrymme för de lösningar som
har valls för de olika typerna av eter- och trådsändningar till allmänheten,
vilkas yttrandefrihelsrättsliga villkor nu framgår av de skilda radiorättsliga
ansvarig-helslagarna. YFU anser all skillnaderna gäller detaljer som inte
behöver regleras i grundlag. YFU föreslår dock att reglerna om utgivaransvarel
för förlagetrogna radiotidningar skall regleras direkt i grundlagen med samma
sakliga innebörd som i dag.

Jag finner förslaget i delta avseende i huvudsak väl
avvägt. Det väsentliga är att principen om ett ensamansvar grundlagsfästs. Jag
anser dock att grundlagsregleringen av utgivarsystemet bör vara något mera
utförlig än i utredningsförslaget. Mindre skillnader i utformningen, som kan
vara betingade av praktiska behov, bör kunna framgä av vanlig lag. Jag återkommer
lill dessa frågor i samband med följdlagsiiftningen.

Något som däremot bör klargöras på elt annat sätt än vad
YFU har gjort är att regler om ställföreträdare för utgivare får ges i vanlig
lag. YFU;s förslag utgår från att sådana regler skall kunna ges, men detta har
inle kommit till klart uttryck i den föreslagna grundlagstexten. Jag anser att
reglerna bör ges en tydligare avfattning.

Som jag nyss nämnde leder YFU;s förslag till att ett
ensamansvar införs också för vissa nya typer av sändningar. Enligt YFU gäller
det närmast text-TV, teledata och telefaksimil.

De nu nämnda medierna är nya företeelser som ännu inte kan
sägas ha funnit några slutliga användningsformer eller tekniska lösningar. För
en närmare beskrivning av dem får jag hänvisa till YFU;s belänkande (SOU 1983:70
s. 120 ff).

Sändningar i de nya framställningsformer som jag nu talar
om kan ske till allmänheten via etern eller genom tråd. Medierna kan tänkas få
betydelse för nyhetsförmedlingen och opinionsbildningen. Det finns därför goda
skäl att låta det speciella ansvarighetssystemet gälla för dem.

Bland remissinstanserna har en viss tveksamhet kommit till
uttryck i fräga om förutsättningarna för att grundlagsreglera de nya mediernas
villkor. JO menar att del är nödvändigt all avvakta utvecklingen pä det tekniska
området. TT pekar särskilt på de svårigheter som kan vara förenade med ett
ensamansvar för teledata. I extremfallet med mycket stora databaser med
information från många uppgifislämnare blir svårigheterna att överblicka
innehållet nästan oöverstigliga. Som alternativ lill ell obligatoriskt
ensamansvar pekar TT på möjligheten att delegera ansvaret till varje
uppgifislämnare. En liknande synpunkt har framförts av televerket.

För egen del finner jag möjligheterna atl genomföra det
speciella ansva- 82

righetssystemet goda när det gäller text-TV och
telefaksimil. I fråga om Prop. 1986/87:151 dessa medier kan också behovet av
ett yttrandefrihetsrättsligt skydd framträda särskilt påtagligt. Text-TV
används redan nu som ett komplement till vanlig TV och bör när så sker följa
samma principer i fråga om ansvarighet. Text-TV som fungerar som teledata bör
följa samma regler som detta medium i övrigt. Beträffande telefaksimil i form
av förlagetrogna versioner av en periodisk skrift bör gälla detsamma som i fråga
om motsvarande slag av radio- och kassettidningar.

När det gäller teledata - eller med en kanske vanligare
term "videotex" - är det inte lika lätt att ta ställning för ett
ensamansvar. Teledata kan antas komma att till stor del användas för att ge
allmänheten tillgång lill uppgifter som normalt är utan större intresse frän
yttrandefrihetssynpunkt. Jag tänker nu pä sådant som tidtabeller, prisuppgifter
och adresser. I den mån uppgifter i teledata sprids frän mycket stora databaser
kan man vidare komma till en gräns där det inle längre är rimligt att låta
ansvaret bäras av cn person ensam. Det kan sägas även med hänsyn tagen till att
en utgivare i praktiken ofta är hänvisad att i ganska betydande utsträckning
förlita sig på medarbetares kunskaper och omdöme när det gäller att undvika
lagbrott i en publicistisk verksamhet. Särskilt betänkligt framstår etl
ensamansvar för databaser där också utomstående får föra in uppgifter. Också
när det gäller behovet av att i efterhand kunna la del av vad som har
förmedlats möter vissa svårigheter i fräga om teledata. Skyldighet atl för
efterhands-granskning bevara inaktuellt material i en databas, vars innehåll
förnyas med korta intervall, kan medföra kostnader som påtagligt försvårar verksamheten.

Sammantagna gör de förhållanden som jag nu har pekat på
all jag inte finner förslaget att genomföra det speciella ansvarighetssystemtet
för teledata självklart. Samtidigt måsle erkännas all önskemålet atl skapa
goda förutsättningar för nyhetsförmedling och opinionsbildning är angeläget
även i fräga om teledata.

En utväg skulle som TT har pekat pä kunna vara att låta
ansvaret för vad som förmedlas frän en databas vila på den som har lämnat
uppgiften för spridning från basen. Men detta skulle leda till atl en databas
kunde ha elt stort antal utgivare. I själva verket har man i sä fall avlägsnat
sig från ensamansvaret i så hög grad alt det är oegenlligl atl tala om elt
sådant ansvar.

En annan lösning skulle kunna vara att göra ensamansvaret
för dalabas-lagrad information som är tillgänglig för allmänheten frivilligt.
En sädan utväg har förordats av massmediekommitlén (SOU 1984:65 s. 424).

Enligt massmediekommitlén kan information med en
opinionsbildande roll i viss mån komma atl spridas lill allmänheten frän
databaser. Den övervägande delen av vad som förmedlas på sådant sätt kan dock
vänlas bli av annal slag. Obligatoriska regler om ensamansvar skulle därför
innebära all onödiga krav ställdes på ägarna av de databaser som framför allt
förmedlar från yttrandefrihetssynpunkt okontroversiell information.

En invändning som kan riktas mot förslaget om ett
frivilligt ensamansvar

är atl det gör meddelarskyddet mindre verkningsfullt. Den som sitter inne

med känsliga upplysningar kan tänkas dra sig för att meddela dem för 83

publicering om han först måste kontrollera att
förutsättningarna för meddelarskydd är uppfyllda beträffande mediet. Man kan
inte heller bortse från risken att en meddelare felaktigt föriitar sig på atl
ensamansvar gäller i fråga om en viss teledatabas. Sådana misstag kan undergräva
hela teledata-teknikens ställning som nyhetsmedium och kanal för förmedling av
obekväma eller känsliga upplysningar.

Mina
överväganden om ensamansvaret för teledata har lett till den slutsatsen atl
osäkerheten om hur teledata i framliden kommer att användas är så stor au man
nu inle i grundlag bör låsa fast något visst ansvarssystem. Jag föreslår
därför att detta medium lämnas utanför grundlagsregleringen. Eftersom mediet
f. n. knappast har någon betydelse från informationsfrihets- och opinionsbildningssynpunkt
kan detta inte anses äventyrligt av hänsyn till yllrandefrihetens intresse.
Skulle del visa sig att teleda-tas betydelse i detta hänseende kommer att öka -
exempelvis på det sättet att man genom detta medium kommer att förmedla innehållet
i tidningar -måste emellertid frågan övervägas på nytt. Det finns dä möjlighet
att till en början reglera ansvaret för yttranden i sådana datasystem i vanlig
lag.

Prop. 1986/87:151

Skadestånd

Det speciella ansvarighetssystemet enligt TF och radiolagstiftningen
gäller inle bara i fråga om straff. Också möjligheterna att få skadestånd för
rättskränkningar som skett genom yttranden i press, radio och TV är begränsade
på så sätt atl anspråk inte kan riktas mot nägon annan medverkande än den som
är slraffrättsligt ansvarig. Vid sidan om honom ansvarar emellertid också den
som driver utgivnings- eller sändningsverksamheten för skadeståndet.

Enligt YFU:s förslag skall dessa principer grundlagsfästas
för alla ylt-randeformer som omfattas av det nya grundlagsskyddet. Jag kan
ansluta mig till YFU;s ståndpunkt såvitt gäller de medier som enligt mitt
förslag skall falla under grundlagens skydd.

3.6 Yttrandefrihetsbrotten

3.6.1 Grundlagsregleringen av yttrandefrihetsbrotten

Mitt
förslag: I grundlagen skall regleras i vilka fall ingripande får ske mot
missbruk av yttrandefriheten i de medier som skall omfattas av det särskilda
skyddet. Däremot skall TF inte uttryckligen ange gränsen för
exklusivitelsprincipens tillämpningsområde. De gärningar som i dag är straffbara
som tryckfrihetsbrott skall vara straffbara som yttrandefrihetsbrott i samma
omfattning i de andra medierna. Kravet på dubbel täckning skall gälla även för
brott i dessa medier. Uppdelningen av iryckfrihelsbrotten i otillåtna yttranden
och otillåtna offentliggöranden skall upphöra.

Utredningens
förslag överensstämmer i huvudsak med mitt förslag.

84

Remissinstanserna:
Remissutfallet är i stort sett positivt. Flertalet av de Prop. 1986/87:151
remissinstanser som uttalar sig i frågan tillstyrker YFU;s förslag eller lämnar
det uttryckligen utan erinran.

Skälen för mitt förslag: Som jag nämnde inledningsvis är
ett av inslagen i skyddet för tryckfriheten att ingripanden pä grund av
missbruk av tryckfriheten får ske bara om tryckfrihetsbrott föreligger. Jag
nämnde dä också att det finns två olika slags tryckfrihetsbrotl; otillåtet
yttrande (7 kap. 4 § TF) och otillåtet offentliggörande (7 kap. 5 § TF). I ett
otillätet yttrande är del tankeinnehållet som är lagstridigt, medan det
brottsliga i etl otillåtet offentliggörande ligger i publiceringen av något
som skall hållas hemligt.

För alt nägon skall kunna fällas till ansvar för
tryckfrihetsbrotl krävs alt gärningen är straffbar också enligt vanlig lag,
dvs. i praktiken BrB. Genom detta krav på s. k. dubbel täckning uppnås den
värdefulla effekten att det straffbara området inte kan utvidgas utan
grundlagsändring men däremot inskränkas redan genom en ändring i vanlig lag.
Kravet alt gärningen skall vara straffbar även enligt vanlig lag har dock fått
en något annorlunda utformning beträffande brottet otillåtet yttrande än
beträffande otillåtet offentliggörande.

Vilka gärningar som kan bestraffas som otillåtet yttrande
framgår av de detaljerade broltsbeskrivningarna i 7 kap. 4 § TF, den s. k.
broltskatalo-gen. I TF beskrivs här fullständigt de olika brotten. I 7 kap. 5 §
saknas däremot motsvarande detaljerade brottsbeskrivningar. Vad som skall anses
som otillåtet offentliggörande bestäms därför i stor utsträckning av regler i
vanlig lag. Jag återkommer lill brottet otillåtet offentliggörande i avsnitt
3.6.5.

I brottskatalogen uppräknas under tolv punkter ett antal
brott som skall anses som otillätet yttrande. Det är fråga om högförräderi,
krigsanstiftan och andra sådana brott mot staten saml uppvigling, hot mot eller
missaktning för folkgrupp, ärekränkning och barnpornografibrott. Rekvisiten
för brotten är angivna efter förebild i motsvarande beskrivningar i BrB.

Jag har också redan nämnt alt det på det radiorättsliga
området finns ett skydd liknande det som gäller för tryckta skrifter, nämligen
för radio- och TV-sändningar frän Sveriges Radio-koncernen, för lokala
kabelsändningar, för närradion samt för radio- (och kassett-) tidningar. För
samtliga dessa former av eter- eller trådsändningar finns särskilda ansvarighetslagar
i vilka det sägs att missbruk av yttrandefriheten i program medför ansvar och
skadeständsskyldighet endast när gärningen innefattar yttrandefrihetsbrott.
Med ytlrandefriheisbroll avses framställning eller offentliggörande som enligt
7 kap. 4 eller 5 § TF skulle ha varit alt anse som tryckfrihets-brott om
gärningen begåtts genom tryckt skrift (se 2 S radioansvarighetslagen, 2 §
lagen om ansvarighet för lokala kabelsändningar, 1 § lagen om ansvarighet för
närradio samt 2 och 16 §S lagen om ansvarighet för radio-och kassettidningar).

I likhet med YFU och en här enhällig remissopinion anser
jag att princi

pen bör vara att straff- och skadeslåndsrättsliga sanktioner på grund av

missbruk av yttrandefriheten i medier som skall omfattas av det utvidgade

grundlagsskyddet i fortsättningen endast skall få tillgripas inom samma

ram som gäller för tryckta skrifter. Härigenom uppnås en angelägen för- 85

stärkning av skyddet för yttrandefriheten. Visserligen
innebär det i dagslä- Prop. 1986/87:151 get i sak inga förändringar såvitt
gäller de medier som omfattas av de särskilda ansvarighetslagar jag just
redogjort för. Genom att bestämmelserna i fortsättningen kommer att vara av
grundlags karaktär blir dock skyddet väsentligt starkare, eftersom det inte går
att utan grundlagsändring utvidga del straffbara området. Regelsystemet
utsträcks också sä atl filmer och videogram samt ljudupptagningar kommer att
omfattas av det. Detta innebär alt ingripanden på straff- eller
skadeståndsrättslig grund mot framställningar i dessa medier i fortsättningen
kan ske endast om det är fråga om ett yttrandefrihetsbrott.

Jag har i avsnittet om yttrandefriheten och reklamen
(avsnitt 3.2.4) redan diskuterat frågan om TF:s räckvidd. Som jag berörde där
innebär YFU:s förslag generellt sett all grundlagens räckvidd .ven i
fortsättningen skall avgöras med ledning av grundlagens syfte. Förslaget bygger
alltså pä den nuvarande ordningen att räckvidden av del skydd som TF ger mot
ingripanden med stöd av bestämmelser i vanlig lag inte uttryckligen framgår av
TF (jfr avsnitt 2.1). Det innebär att ingripanden även i fortsättningen kan ske
enligt vanlig lag för brott begångna i de grundlagsskyddade medierna, om
brottet inte berör yttrandefriheten, l.ex. om bedrägeri begås med hjälp av en framställning
i tryckt skrift. YFU:s förslag har pä denna punkt kritiserats av ett par
remissinstanser.

För min del kan jag instämma i dessa remissinstansers
uppfattning att det skulle vara värdefullt om man kunde ge uttryck ät
avgränsningen av TF;s exklusiviieisprincip genom en särskild regel i
grundlagen. Men som föredragande statsrådet framhöll i 1948 års proposition om
TF är det knappast möjligt. MMU föreslog en regel av innebörd att det ulan
hinder av grundlagen skulle gälla vad som var föreskrivet i lag för det fall
att framställningen i etl grundlagsskyddat medium begagnades endast som elt led
i ell förfarande som var straffbart i annat hänseende än som elt överskridande
av tryckfrihetens gränser. Förslaget kritiserades och ledde inte till
lagstiftning. Man kan invända mot det att det inte gick så mycket längre i
tydlighet än den ordning som nu gäller. Jag finner - i likhet med YFU och, som
jag uppfattar det, det alldeles övervägande antalet remissinstanser - all man
måste godta att grundlagsskyddels räckvidd även i fortsättningen bestäms med
ledning av grundlagens syfte.

Beträffande de medier som jag föreslår skall omfattas av
det särskilda skyddet uppkommer inte några andra gränsdragningsproblem än de
som redan är kända pä det tryckfrihetsrättsliga området. De nya mediernas
karaktär möjliggör inte några andra slag av brottsliga framställningar än
sådana som kan förekomma i tryck. Jag återkommer dock strax lill frågan om
våldsskildringar i rörliga bilder. I de nu angivna fallen kan alltså inga
särskilda svårigheter följa av att TF;s princip om en särskild, exklusivt
tillämplig broltskatalog skall gälla. Brottsbeteckningen bör vara yttrandefrihetsbrott
för denna brottskategori.

Som kommer att framgå av avsnitt 3.6.5 förordar jag att de
tryckfrihets

brott som innefattar otillåtna offentliggöranden i fortsättningen i ökad

utsträckning skall regleras mera utföriigt i TF än f. n. Med hänsyn härtill är

det inle längre lika motiverat alt skilja mellan de tvä kategorierna av 86

Iryckfrihetsbrott.
Jag föreslår därför att denna uppdelning av brotten avskaffas och atl termen
tryckfrihetsbrott används för atl beteckna båda dessa brott.

I frågan
om vilka gärningar som skall kunna bestraffas somtryckfrihets-eller
yttrandefrihetsbrott har YFU haft all väsentligen utgå från gällande rättsläge.
Det var endast pä tvä punkter som YFU skulle ta upp denna fråga särskilt. Den
ena gällde ingripanden mot våldsframställningar och pornografi. Den andra
gällde brottet hets mot folkgrupp. YFU:s förslag i dessa delar tar jag upp i
särskilda avsnitt i det följande (avsnitt 3.6.2-3.6.4). I fråga om otillåtet
offentliggörande har jag redan nämnt att jag behandlar den brottstypen i
avsnitt 3.6.5. 1 övrigt har varken YFU eller -med några fä undanlag -
remissinstanserna några förslag till ändringar av broltskalalogen. Inte heller
jag vill förorda några sådana ändringar. Beträffande viss anpassning till
ändrad lydelse av BrB hänvisas till specialmotiveringen till 7 kap. 4 § TF.

Prop.
1986/87:151

3.6.2 Våldsskildringar i filmer, videogram m. m.

Mitt
förslag: Kravet på förhandsgranskning av filmer och videogram som skall visas
offentligt - med rätt för statens biografbyrå att förbjuda visning — skall
finnas kvar för alla ålderskategorier. För filmer och videogram som sprids på
annat sätt skall ingripande kunna ske i efterhand om utgivaren gjort sig
skyldig till olaga våldsskildring som skall vara elt särskilt
yttrandefrihetsbrott. Härigenom förbjuds sädana våldsskildringar i filmer och
videogram som i dag är förbjudna enligt lagen (1981:485) om förbud mot
spridning av filmer och videogram med våldsinslag. Nuvarande möjligheter
behälls atl inskränka rätten till lokala kabelsändningar, om det i en TV-kanal
vid upprepade tillfällen förekommit våldsskildringar eller om kanalen varit
ensidigt inriktad på sådana skildringar.

Utredningens
förslag: Den nuvarande filmcensuren skall omvandlas när det gäller offentlig
visning för vuxna. Förhandsgranskningen skall finnas kvar men inte längre vara
förenad med någon möjlighet för biografbyrån alt förbjuda visning av en film
eller ett videogram för vuxna. Biografbyråns uppgift blir alt avge etl
ullålande i frågan om en framställning innefattar olaga våldsskildring. Byråns
utlåtande skall inte vara bindande för domstolarna vare sig byrån anser att en
framställning innefattar olaga våldsskildring eller inte. Frågan om elt brott
har begåtts genom visningen skall i båda fallen kunna prövas i efterhand av
domstol i yltrandefrihetsrällslig ordning. När det gäller offentlig visning
för barn skall grundlagen medge att den bindande förhandsgranskningen behälls
och utsträcks till alt gälla också uthyrning och försäljning.
Förhandsgranskningen skall få omfatta filmer och videogram för barn och ungdom
upp till 18 år.

Remissinstanserna: Remissutfallet är myckel splittrat i
frågan om förhandsgranskning för vuxna skall förekomma och om
förhandsgranskning-

87

en i sä
fall skall vara bindande eller rådgivande. Även i frågan om höjning Prop.
1986/87:151 av åldersgränsen för barncensuren lill 18 är är meningarna delade.

Flera remissinstanser, som i och för sig önskar censurens
avskaffande, anser alt det nuvarande systemet är bättre än det som har
föreslagits. I frågan om förhandsgranskning över huvud tagel skall finnas av
filmer avsedda att visas för vuxna är meningarna delade. De remissinstanser som
företräder barn och ungdom, de flesta kvinnoorganisationerna liksom de kyrkliga
organisationerna anser att förhandsgranskningen skall finnas kvar och
utsträckas till att också omfatta uthyrning och försäljning. Däremot anser
film- och videobranschens företrädare, de flesta kulturförelrädarna och
flertalet av de juridiska instanserna att tiden nu är mogen all avskaffa
filmcensuren för vuxna. Också biografbyrån härden uppfattningen.

Den nya 18-årsgränsen är de flesta remissinstanserna
kritiska till. Skolöverstyrelsen, biografbyrån, statens filmgranskningsräd och
statens barnfilmnämnd är dock positiva.

Bakgrunden till mitt förslag: Möjligheter att ingripa mot
våldsskildringar har sedan länge förelegat främst genom reglerna om
filmcensuren i biografförordningen. Där föreskrivs bl. a. alt filmer inte får
godkännas för offentlig visning, om deras förevisande "på grund av det
sätt, varpå händelserna skildras, och det sammanhang, vari de förekomma, kan
verka förråande eller skadligt upphetsande eller förleda till brott".

Filmcensuren är omdebatterad, vilket inte är förvånande. I
elt öppet samhälle väcker varje censurmöjlighet självfallet betänkligheter; i
Sverige saknas också censurregler på andra områden. Frågan om filmcensurens
avskaffande har därför utretts flera gånger och varit föremål för överväganden
i olika sammanhang.

Filmcensurutredningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU
1969:14) Filmen - censur och ansvar att filmcensuren skulle avskaffas för vuxna
men behällas för filmer som visas offentligt för barn under 15 år. Utredningens
förslag remissbehandlades men ledde endast lill åtgärder när det gällde vissa
frågor om barncensurens organisation (prop. 1972:1 bil. 10, KrU 18, rskr. 210).

Förslaget överlämnades i övriga delar lill MMU. I sitt
huvudbetänkande föreslog den utredningen som jag tidigare redovisat en samlad
grundlag för yttrandefriheten i tryckt skrift, radio, TV och film. Utredningen
tog emellertid inte ställning i sakfrågan om filmcensur skulle finnas eller
inte.

I direktiven till YFU anförde departementschefen att del
borde ankomma pä den kommittén att överväga om det föreligger tillräckliga
skäl atl behålla någon form av vuxencensur på filmens område. Atl viss barncensur
behövs ansågs ganska klart.

Tidigare var det filmen som vid sidan av televisionen var
del medium som dominerade i fråga om visning av rörliga bilder. Under åren
kring 1980 etablerades i takt med att det blev allt vanligare med
videobandspelare i hemmen en verksamhet med uthyrning av videogram för privat
bruk. Eftersom reglerna om förhandsgranskning i biografförordningen då endast
gällde offentlig visning av biograffilm och del vid den tiden inte heller
gällde några andra regler för videouthyrningen, började det lill allmänheten

spridas våldsskildringar av ett slag som tidigare i
praktiken inte varit 88

tillgängliga i Sverige på grund av reglerna om
förhandsgranskning.

Utbudet av sädana videogram med skildringar av grovt våld
av olika slag Prop. 1986/87:151 kom att tilldra sig stor uppmärksamhet.
Diskussionerna om videoteknikens utveckling har sedan dess i stor utsträckning
kommit att handla om hur denna leder till en spridning bland allmänheten av
våldsskildringar, framför allt om problemet att barn och ungdomar relativt lätt
kan komma att se videogram med sådant innehåll. Missförhållandena pä detta
område ledde till alt riksdagen antog lagen (1981:485) om förbud mot spridning
av filmer och videogram med väldsinslag, den s. k. videovåldslagen (omtryckt
1986:18). I lagen straffbeläggs yrkesmässig spridning av vissa extrema
våldsskildringar. När videovåldslagen beslutades pågick fortfarande YFU;s
utredningsarbete. Det betonades därför i lagstiftningsärendet att lagen var ett
provisorium i avvaktan på resultatet av YFU:s överväganden (KU 1980/81:28 s.
33).

Frågan om filmcensuren och våldsskildringarna i filmer och
videogram är utförligt behandlad i YFU;s huvudbetänkande (s. 273-284). Den har
också tilldragit sig mycket stor uppmärksamhet under remissbehandlingen av
betänkandet. Utöver remissvar från dem som av departementet anmodats eller
beretts tillfälle att yttra sig har ett stort antal yttranden kommit in från
olika organisationer m. m. Vidare har det förekommit opinionsyttringar i form
av namninsamlingar, uppvaktningar m. m. Merparten av dessa går ut på att YFU;s
förslag för atl Komma till rätta med de extrema våldsskildringar som förekommer
i videogram är otillräckliga och atl förhandsgranskningen bör omfatta även
filmer och videogram som sprids pä annat sätt än genom offentlig visning.
Videovåldslagen - som ju endast medger ingripande i efterhand - är enligt dessa
åsiktsyttringar inte tillräckligt effektiv mot skildringarna. Kritiken avser
också den tidigare olika behandlingen av film och videogram i
granskningshänseende.

1 syfte att sä snart som möjligt förbättra möjligheterna
alt ingripa mot våldsskildringar i videogram har riksdagen under år 1985 på
förslag av regeringen beslutat dels en ändring i RF (prop. 1984/85:83, KU 20,
rskr. 117, KU 1985/86:1, rskr. 1. SFS 1985:862), dels ändringar i videovåldslagen
och biografförordningen (prop. 1984/85; 116, KU 1985/86; 11, rskr. 40, SFS
1985:989-991). Ändringarna, som delvis har utformats mot bakgrund av YFU:s
förslag, har trätt i kraft den I januari 1986. De innebär främst följande.

RF tillåter numera förhandsgranskning av såväl filmer som
videogram som skall förevisas offentligt. I biografförordningen jämställs film
och videogram. Kriterierna i I § videovåldslagen har skärpts för vad som skall
anses vara otillåtna våldsskildringar sä alt rekvisiten närmare stämmer överens
med den praxis biografbyrån tillämpar vid förhandsgranskningen. Efter ändringen
gäller atl filmer och videogram med skildringar av sexuellt våld eller tvång
eller närgångna eller utdragna skildringar av grovt våld mot människor eller
djur inte i yrkesmässig förvärvsverksamhet eller annars i förvärvssyfte får
spridas genom saluhållning eller annat tillhandahållande eller genom visning,
om inte spridandet är försvariigl med hänsyn till framställningens syfte och
sammanhang samt omständigheterna i övrigt.

Däremot är
bestämmelserna i 2 § oförändrade. De innebär därför fortfa

rande alt filmer och videogram med ingående skildringar av verklighetstro- 89

gen
karaktär som återger våld eller hot om våld mot människor eller djur Prop.
1986/87:151 inte i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte får
lämnas ut till barn under femton år eller spelas upp vid en särskilt anordnad
visning när något sådant barn är närvarande.

Andra ändringar avser ansvarssystemet. Inte endast
detaljister utan också grossister och andra leverantörer har uttryckligen
gjorts slraffrättsligt ansvariga som gärningsmän för spridningen av filmer och
videogram med väldsinslag. En ny bestämmelse innebär att en detaljist undgår
ansvar om han hyr ut en film eller ell videogram som har försetts med etl intyg
om att innehållet motsvarar ett exemplar som godkänts av statens biografbyrå.
Den regeln skall ses i samband med en annan föreskrift som anger att filmer och
videogram som har godkänts av biografbyrån är undantagna från videoväldslagens
tillämpning. Avsikten med den angivna ändringen är bl. a. att underlätta
möjligheterna till frivillig förhandsgranskning. Vidare bör nämnas en annan ny
bestämmelse som innebär att allmänt åtal för brott mot videovåldslagen får
väckas endast efter medgivande av statens biografbyrå. Tanken bakom denna
regel är att man skall få en mer enhetlig praxis och kunna spara resurser. En
av olägenheterna med videovåldslagen har ansetts vara att vid vatje ingripande
polis, åklagare och domstolar måsle göra en egen bedömning av videogrammet.

Som jag redan har nämnt (avsnitt 2.3) har också en
särskild utredare tillkallats för alt utreda frågor om åtgärder mot
våldsskildringar i inspelningar av rörliga bilder. Utredaren har antagit namnet
våldsskildringsul-redningen.

Utredaren skall kartlägga hur utvecklingen av nya medier
för att återge inspelningar av rörliga bilder påverkar risken för att framför
allt barn och ungdomar utsätts för skadeverkningar genom våldsskildringar i
sådana inspelningar. Utredaren skall vidare bedöma om utvecklingen kan väntas
leda till atl det behövs nya eller ändrade regler för att motverka sådana
skador. Utredaren skall i så fall avge förslag lill lämpliga regler. Alternativet
med förhandsgranskning av alla filmer och videogram skall belysas ingående.
Utredaren skall vidare behandla vissa frågor rörande barncensuren samt se över
biografförordningen med tillhörande författningar i tekniskt hänseende.

Utredningsarbetet pågår. Utredaren räknar med alt bli klar
med sitt arbete under den senare delen av år 1987.

Slutligen vill jag här nämna all det i lagen om
ansvarighet för lokala kabelsändningar finns föreskrifter om att
sändningsrätten i lokala kabelnät kan inskränkas, om del i en TV-kanal vid
upprepade tillfällen har förekommit program med skildringar av del slag som
avses i videoväldslagens extremvåldsparagraf eller om en TV-kanal har varit
ensidigt inriktad på våldsskildringar. Beslut härom meddelas i etl förfarande
som i princip överensstämmer med den tryckfrihelsrätlsliga processordningen.

De nu redovisade möjligheterna att ingripa mot
våldsskildringar har det

gemensamt att de avser rörliga bilder i olika medier. I övrigt saknas det

bestämmelser som särskilt tar sikte på just våldsskildringar, även om

bestämmelserna i BrB om barnpornografibrott (16 kap. 10 a §), otillåtet

förfarande med pornografisk bild (16 kap. 11 §) och förledande av ungdom 90

(16 kap. 12 §) kan vara tillämpliga också pä vissa former
av sådana fram- Prop. 1986/87:151 ställningar.

Skälen för mitt förslag: Möjligheter att ingripa mot
våldsskildringar som sprids till allmänheten finns i huvudsak enbart i fråga om
framställningar i olika former av rörliga bilder. För filmer och videogram
gäller f. n. flera principiellt olika system. Ett innebär att filmer och
videogram som skall visas offentligt granskas på förhand av en myndighet, medan
möjligheterna alt ingripa slraffrättsligt i efterhand är små. Pä filmer och
videogram som sprids till allmänheten på annat sätt tillämpas i stället videoväldslagens
ansvarsbestämmelser, som alltså avser straffrättsliga ingripanden i efterhand.

Sprids filmer och videogram till allmänheten i form av
TV-program finns det ytterligare regelsystem för vissa typer av sändningar.

När man skall i grundlag skapa en sä enhetlig reglering av
yttrandefriheten i olika medier som möjligt, är del flera frågor av
principiell natur som inställer sig. Skall man ha kvar särskilda möjligheter
att ingripa mot våldsskildringar i rörliga bilder? Är den nuvarande
uppdelningen av möjligheterna att ingripa mot våldsskildringar på olika system
lämplig? Skall man ge avkall på principen att offentliga framställningar inte
får underkastas en granskning på förhand?

Behovet av restriktioner ifråga otn våldsskildringar

När man skal! diskutera vilka möjligheter som bör finnas
alt ingripa mot våldsskildringar som sprids till allmänheten, är den
grundläggande frågan vilket behovet är av sådana ingripanden. Utgångspunkten
måsle vara att det skall finnas elt starkt behov av all samhället motverkar
framställningar av delta slag för atl man över huvud laget skall begränsa
yttrandefriheten i detta syfte.

Nuvarande lagstiftning om ingripanden mot våldsskildringar
i rörliga bilder har motiverats med den risk för allvarliga skadeverkningar som
sädana framställningar kan medföra. Jag är ense med YFU om atl del är detta
skäl som kan läggas till grund för lagstiftning i ämnet. Forskning om effekten
pä åskådaren av film- och TV-seende har bedrivits länge och har främst varit
inriktad på om dessa medier bidrar till alt skapa aggressiva attityder och
beteenden. Det är främst barn och ungdomar som har studerats.

De teorier som oftast framförs av vissa forskare går ut på
att filmer med

aggressivt innehåll har i huvudsak tre slags effekter. De kan för del första

verka mönsterbildande genom atl åskådarna imiterar beteenden och hand

lingsmönster i filmerna. Beteenden kan gälla nya sålt alt slåss eller nya

vapen, handlingsmönstren kan gälla nya situationer dä det är berättigat och

naturiigl att la till våld. För det andra kan filmerna ha en utlösande effekt

pä sä sätt alt aggressioner som ligger latenta i åskådarna ger upphov till

våldshandlingar då åskådarna t. ex. provoceras i anslutning till filmförevis

ningen. Den tredje sortens effekt är en mera långsiktig avirubbning som

innebär all den åskådare som har sett många våldsinriklade filmer så 91

småningom
blir likgiltig för våld i omväriden och för andra människors Prop.
1986/87:151 lidanden.

De vetenskapliga resultaten är säkrast när det gäller
kortsiktiga påverkningar som har studerats i laboratorieexperiment. Vid sådana
undersökningar kvarstår emellertid alllid en stor osäkerhet om i vilken grad
resultaten kan generaliseras och tillämpas på situationer i det verkliga
livet.

Undersökningar som syftar till atl studera påverkningar i
verkliga livet brottas å andra sidan med svåra metodproblem, något som blir
särskilt märkbart vid studier som sträcker sig över längre tidsperioder. Det
blir svårt att hälla olika påverkande faktorer under kontroll och därigenom all
uttala sig med säkerhet om orsak och verkan.

På senare tid har forskningen mindre intresserat sig för
de isolerade effekterna av våldsfilmer än för dessa filmers roll i en ungdomlig
motkultur som i övrigt innehåller avståndstagande från vuxenvärldens
värderingar, trots mot skolan, avvikande klädsel, utseende och musiksmak och
ibland kriminalitet och missbruk. Det är alltså inle våldsfilmernas
individualpsy-kologiska verkningar som i första hand är av intresse, utan deras
funktion i en fortgående "ulstraffning" ur del etablerade samhället.

Med dessa förutsättningar är det givet att uppfattningarna
går starkt isär om vad forskningsresultaten egentligen bevisar om effekterna av
våldsinnehåll i filmer, TV och videogram. De som hävdar atl egentligen ingenting
är bevisat om att aggressivitet i film skulle leda till aggressivitet eller
våld i verkligheten — eller t. o.m. atl verkningarna lill en del skulle vara
rakt motsatta - åberopar bl. a. metodiska svagheter eller bristande
generaliser-barhet i de enskilda undersökningarna. De som hävdar motsatt
ståndpunkt pekar på att flertalet undersökningar som publicerats har visat
positiva samband mellan medieaggressivitet och verklig aggressivitet.

Själv vill jag peka pä att filmer och numera också
videogram i andra sammanhang utgör erkänt starka påverkningsmedel, t. ex. i
fråga om klädmoden, musik och vissa yttre attityder i övrigt. Även om del
kanske inte föreligger full vetenskaplig bevisning i fräga om deras förmåga alt
påverka när det gäller aggression, våld och skrämsel, måste det ligga mycket
nära lill hands att anta att de åtminstone för vissa grupper eller individer
har betydelsefulla verkningar även i dessa hänseenden. Denna påverkan måste i
så fall förutsättas äga rum i ett samspel mellan mediet, den enskilde åskådaren
och hans omgivning, som antagligen är alltför komplicerat för att helt kunna
fångas med de metoder som är lillgängliga för forskarna.

Filmer och videogram kan alltså sällan antas vara den enda
orsaken lill beteenden som t. ex. råa gängslagsmål eller övergrepp mot okända
personer. Å andra sidan bör man inle underskatta betydelsen av filmerna och
videogrammen i den process som lett fram till eller utlöst sädana beteenden.

Sammanlaget anser jag att det finns starka skäl för att
staten inte av-

händer sig möjligheten att inskrida mot spridningen till allmänheten av

upptagningar av rörliga bilder som, på det sätt jag nu angivit, kan ha en

skadlig inverkan pä åskådarna. Det finns därför alltjämt behov av möjlig

heter att kunna ingripa mot våldsskildringar i dessa medier. Däremot

saknas det lika starka skäl när det gäller sådana uttrycksformer som 92

tryckta skrifter och radio. Jag återkommer dock i nästa
avsnitt om porno- Prop. 1986/87:151 grafin.

Det finns emellertid självfallet anledning alt varna för
uppfattningen att man enbart med hjälp av restriktiva ingripanden mot filmer
och videogram skulle kunna komma till rätta med problem som har sin grund bl.
a. i utslagningsmekanismer i samhället och där filmerna och videogrammen endast
utgör en del i ett komplicerat sammanhang. För mig slår det klart att generella
åtgärder mot våldsbrottsligheten bör vara en av huvudpunkterna i samhällets
kriminalpolitik. Jag vill här hänvisa till regeringens skrivelse 1986/87:21 om
åtgärder mot vålds- och egendomsbrott.

Formerna jör ingripanden mot våldsskildringar

Eftersom jag således anser att det bör finnas särskilda
möjligheter att ingripa mot våldsskildringar i rörliga bilder som sprids till
allmänheten, skall jag nu gå in pä frågan om vilka former sädana ingripanden
bör ha. Framför allt gäller det möjligheterna till förhandsgranskning visavi
utrymmet för straffrättsliga ingripanden i efterhand. Man kan här tänka sig
tre huvudalternativ: enbart förhandsgranskning, enbart efterhandsingripanden
eller en kombination av båda metoderna. Man kan också ha olika alternativ för
olika spridningsformer för rörliga bilder.

Nuvarande reglering innebär som framgått i praktiken
enbart förhandsgranskning i fråga om offentlig visning av filmer och
videogram. Annan yrkesmässig spridning av filmer och videogram kan leda till
efterhandsingripanden på straffrätlslig väg. TV-program är i praktiken
undantagna från båda dessa former av ingripanden och följer i stället den
radiorätlsliga regleringen.

Jag börjar med att diskutera frågan om det bör finnas
någon form av förhandsgranskning av rörUga bilder i syfte all motverka
spridningen av våldsskildringar till allmänheten.

Viktiga principiella invändningar kan resas mot att
röriiga bilder skall underkastas en granskning på förhand. Det krävs därför
enligt min mening mycket starka skäl för att vi skall ha kvar censur i någon
form. Jag vill dock framhålla att censurfrågan inte kommer i elt väsentligt
nytt läge bara därför atl regleringen av yttrandefriheten i vissa bildmedier skall
ske mera utföriigt i grundlag än f. n. Enligt min mening är det de sakliga
skälen för och emot förhandsgranskning som skall vägas mot varandra. Den
naturliga utgångspunkten är därvid atl undersöka om skälen för etl sådant
system är tillräckligt starka för alt man skall överbrygga de principiella
invändningarna mot detta.

När det gäller TV-program anser jag att det inte finns
anledning att gå ifrån nuvarande ordning att förhandsgranskning inte skall
förekomma. Denna ståndpunkt har jag redan tagit i avsnitt 3.3. I
specialmotiveringen berör jag frågan om gränsdragningen mellan TV-program och
offentlig visning av filmer och videogram.

Frågan om förhandsgranskning av filmer och videogram som
sprids på

annal sätt än genom offentlig visning utreds som jag tidigare nämnt av

våldsskildringsutredningen. I väntan på resultatet av del arbetet, som inte 93

kan föreligga i sädan tid atl det kan beaktas i
förevarande lagstiftningsären- Prop. 1986/87:151 de, anser jag mig inte ha
underlag för att nu föreslå någon grundlagsregel som tillåter annan censur än
den som avser offentlig förevisning. Skulle på grundval av resultatet av
väldsskildringsuiredningens arbete det ställningstagandet göras att
förhandsgranskning skall omfatta mer än fn. kommer det vid denna bedömning alt
krävas ett nytt förslag till grundlagsändring. Eftersom utredningsarbetet
beräknas vara klart först under hösten 1987, är det uteslutet att ett
eventuellt sådant förslag skall kunna föreläggas riksdagen för ett första
grundlagsstiftningsbeslul under innevarande mandatperiod i sådan tid som krävs
enligt huvudregeln i 8 kap. 15 § RF, nämligen tio månader före 1988 års
allmänna val. Detta behöver dock inte innebära att lagändringar på grundval av
utredningens arbete försenas i tre är, eftersom det finns en möjlighet för
konstitutionsutskottet att medge undantag frän tiomånadersregeln så att
grundlagsförslag i ämnet skall kunna läggas fram av regeringen våren 1988 för
riksdagsbeslut före och efter 1988 års val.

I likhet med YFU och de allra flesta remissinstanserna
anser jag det hell klart all det bör finnas en förhandsgranskning av filmer och
videogram avsedda för offentlig förevisning för barn. De principiella
betänkligheterna mot censur gör sig inte särskilt starkt gällande här,
samtidigt som det måste anses mycket angeläget att skydda barn mot psykiska
skador av olämpliga filmer. Frågan om vilka åldersgränser som skall gälla ingår
bland de frågor som väldsskildringsutredningen skall överväga. I avvaktan på
resultatet av delta arbete anser jag att de nuvarande åldersgränserna bör
finnas kvar. Detta betyder att grundlagen i vart fall bör tillåta
förhandsgranskning av filmer och videogram för barn under 15 är.

Utredningens förslag om rådgivande förhandsgranskning av
filmer och videogram avsedda för offentlig visning för vuxna har utsatts för
mycket kritik. Förslaget innebär all förhandsgranskning även i fortsättningen
alllid skall ske. Skillnaden är alt biografbyråns utlåtande i dag är bindande
medan del enligt förslaget skulle vara endast rådgivande; ingripande skall dock
kunna ske i efterhand. Jag instämmer i den kritik som riktats mot förslaget i
denna del. Det skulle vara olämpligt och både för allmänheten och berörda
förelag innebära en närmast förvirrande ordning, om en film som av en statlig
myndighet förklarats inte innefatta olaga våldsskildring ändå skulle fällas för
detta brott av en domstol. Vidare kan domstolen fria en film som biografbyrån
har ansett brottslig. Rätten för det allmänna alt i förväg ta del av en
meningsyttring avsedd att spridas till allmänheten med hjälp av film finns kvar
även i utredningens förslag, låt vara alt den principiellt framstår som mindre
ingripande enligt detta. I praktiken torde det dock inte föreligga någon större
skillnad mellan de båda formerna. Man kan heller inle helt bortse frän risken
atl biografbyråns utlåtande att en film innehåller olaga våldsskildring kommer
att användas som argument vid marknadsföring av filmen eller videogrammet. De
skadeeffekter som förhandsgranskningen har till syfte att motverka kan då hinna
uppstå innan ett ingripande har kunnat komma lill stånd.

Av dessa skäl är jag inte beredd att förorda YFU:s förslag
om rådgivande förhandsgranskning.

Frågan är då om man skall välja att helt avskaffa
förhandsgranskningen 94

för vuxna
eller om den skall finnas kvar i sin nuvarande form. Meningarna i Prop.
1986/87:151

denna
fräga är delade hos remissinstanserna. Min ståndpunkt i frågan är

följande.

Intresset av atl kunna ingripa effektivt mot
våldsskildringar i rörliga bilder har inte minskat, och den nuvarande
granskningen anses av många som mera verkningsfull än möjligheterna att ingripa
i efterhand. Det är denna uppfattning som ligger till grund för tanken på en
förhandsgranskning av alla filmer och videogram som sprids lill allmänheten.
Regeringen har gett väldsskildringsutredningen i uppdrag att utreda bl. a. etl
alternativ med en sådan generell granskning. Det skulle då vara inkonsekvent
och dessutom i strid med en kraftig opinion atl nu avskaffa förhandsgranskningen
av filmer och videogram som skall visas offentligt för vuxna. Även om den
nuvarande ordningen kan ge upphov till principiella betänkligheter kan det
knappast på allvar hävdas att den utgör en fara för yttrandefriheten i vårt
land.

Jag anser därför sammanfattningsvis atl den obligatoriska
förhandsgranskningen av filmer och videogram som är avsedd för offentlig
förevisning skall kunna finnas kvar. Ställning får senare las till vilka
grundlagsändringar som våldsskildringsutredningens arbete kan motivera.
Förhandsgranskningen skall kunna vara förenad med en möjlighet atl helt eller
delvis förbjuda visningar av den granskade produkten.

För min del finner jag att den lösning som jag således
förordar sakligt sett ligger ganska nära YFU;s förslag. Som jag redan har varit
inne på bör man inte övervärdera skillnaderna mellan den rådgivande
förhandsgranskningen i det förslaget och den nuvarande förhandsgranskningen.
Båda regleringarna är avsedda alt motverka spridning av grova våldsskildringar
som inte syftar till något annat än ekonomisk vinning genom spekulation i
sensationslystnad (SOU 1983:70 s. 279).

Jag övergår nu lill atl behandla möjligheterna till
efterhandsingripanden mot våldsskildringar.

Videovåldslagen har hell nyligen fält sin nuvarande
utformning, bl. a. mot bakgrund av förslag av YFU. Jag anser därför atl del
inte nu finns anledning all i sak göra några andra grundläggande förändringar i
regelsystemet pä detta område än de som följer av atl det skall införas etl
grundlagsskydd efter mönster av TF. Våldsskildringsutredningens arbete kan
framdeles medföra alt frågan får tas upp på nytt.

För filmer och videogram som skall spridas till vuxna på
annat sätt än genom offentlig förevisning bör således nu gällande regelsystem i
stort sett bestå. I dag är det spridningen som är kriminaliserad, i
fortsättningen bör det dock - eftersom den ansvarige utgivaren skall bära
ansvaret - vara innehållet. (Jag återkommer i avsnitt 3.8 till frågan om
rättegången i mål om sådant ansvar.)

När videovåldslagen infördes diskuterades om man skulle göra
en sär

skild lag eller om bestämmelserna skulle las in i BrB. Med hänsyn lill

lagstiftningens provisoriska karaktär infördes en särskild lag. I viss ut

sträckning blir den ordning jag nu förordar också ett provisorium i väntan

pä resultatet av väldsskildringsuiredningens arbete. Jag anser ändå att

bestämmelserna nu bör tas in i BrB. Övriga bestämmelser i TF;s brottska- 95

talog har
sin motsvarighet i BrB. Det är då en klar fördel alt alla bestäm- Prop.
1986/87:151

melserna i
vanlig lag finns samlade där. Brottet olaga våldsskildring bör

därför
bli ett särskilt brott i 16 kap. BrB. Beskrivningen av vilka

våldsskildringar
som skall vara otillåtna bör vara densamma som i I §

videovåldslagen.

Liksom i fråga om andra yttrandefrihetsbrott bör principen
om dubbel täckning gälla. I fråga om vad som skall anses vara
yttrandefrihetsbrott är det min avsikt att de nya grundlagsbestämmelserna för
bl. a. filmer och videogram skall hänvisa till 7 kap. 4 och 5 §§ TF. För all
olaga våldsskildring skall vara ett yttrandefrihetsbrott krävs härutöver alt
videoväldslagens extremvåldsparagraf får en motsvarighet bland de nya
yttrandefrihetsbrotlen i TF. Ansvaret också för detta yttrandefrihetsbrott bör
åvila den ansvarige utgivaren av filmen eller videogrammet.

Detta skulle kunna länkas innebära att den ansvarige
utgivaren kan ställas till svars för en skildring som påstås innefatta olaga
våldsskildring trots att filmen godkänts av biografbyrån. Biografbyrån kan ju
t. ex. ha ansett att en våldsskildring bör få finnas kvar därför att den är
konstnäriigt motiverad, medan domstolen i en yitrandefrihelsprocess kan komma
lill motsatt uppfattning. Nuvarande ordning innebär atl det gäller ett undantag
från videoväldslagens tillämplighet för motsvarande situation. Däremot saknas
del sädana undantag från tillämpligheten av de ansvarsbestämmelser som nu
finns i BrB och som också kan länkas utgöra grund för förbud mot offentlig
visning l.ex. därför alt en framställning strider mot lag, låt vara all dessa
situationer saknar nämnvärd praktisk betydelse.

Det kan diskuteras om man bör ha kvar del nuvarande
undantaget i videovåldslagen. En viktig skillnad mellan milt förslag och
videovåldslagen är att åklagaruppgiften centraliseras lill JK och inle längre
skall ligga på landets alla åklagarmyndigheter. Genom detta kan man få en
enhetlig bedömning, och risken minskar för åtal för brott mot
extremväldsförbudet i den situationen atl biografbyrån har godkänt innehållet i
framställningen för offentlig visning för vuxna. Jag anser likväl atl man bör
behålla ett undantag från straffansvaret för denna situation. Det förhållandet
att den som avser atl visa en film offentligt skall kunna förlita sig på
bedömningen hos biografbyrån i frågan om en upptagning innefattade olaga våldsskildring
eller ej var ju en av de starkare invändningarna mot den rådgivande
förhandsgranskningen. Det vore otillfredsställande alt behöva räkna med en
möjlighet att en domstol fäller en film som biografbyrån har godkänt för
visning. Något praktiskt behov av en motsvarande regel i fråga om andra
yttrandefrihetsbrott kan inte anses föreligga.

Även bestämmelsen i 2 § videovåldslagen om förbud att
sprida vissa

våldsskildringar till barn under 15 år bör tas in i 16 kap. BrB, samtidigt

som det i grundlagen bör öppnas möjlighet atl begränsa rätten att sprida

filmer och videogram med sådant innehåll. Liksom f. n. bör uthyrning och

försäljning av filmer och videogram av detta slag vara förbjuden, om den

sker i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärssyfte. I den nuvarande

bestämmelsen finns också intaget etl förbud att spela upp denna typ av

filmer och videogram vid särskilt anordnade visningar där barn är närva

rande. När lagen infördes angavs i propositionen alt man härigenom avsäg 96

att träffa bl.a. offentlig förevisning av videogram (prop.
1980/81:176 Prop. 1986/87:151 s. 15). Videogram omfattades då inte av
biografförordningens bestämmelser. Dä detta numera är fallet har detta skäl
för denna del av bestämmelsen fallit bort. Vidare avsågs särskilt anordnade
visningar i slutna sällskap under förutsättning atl visningen skedde i
yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte. Visningar i pauser på
diskotek eller andra dansställen nämndes i motiven. Sådana slutna
tillställningar som drivs i förvärvssyfte torde i praktiken inle vara särskilt
vanliga. I allmänhet är sådana tillställningar allmänna sammankomster eller
offentliga tillställningar och omfattas då av biografförordningens
bestämmmelser. För alt få visa ett videogram pä ett diskotek dit allmänheten
har tillträde krä's alltså alt videogrammet är förhandsgranskat. Detsamma
gäller visningar pä ungdomsgårdar m. m. Jag anser att man kan avvara denna del
av bestämmelsen då behovet av den i de fall den hade störst praktisk betydelse
numera är tillgodosett på annal sätt.

Också frän slraffbarheten för brott mot förbudet i
videovåldslagen att sprida filmer och videogram till barn gäller ett undanlag
som avser filmer som har godkänts av biografbyrån för offentlig visning. I
likhet med vad jag anförde nyss om "vuxenvåldet" anser jag att
undantaget bör få en motsvarighet i den nya regleringen. Också de regler som
nu finns om möjligheten alt undgå ansvar för det fall all del finns ett intyg
om biografbyråns godkännande av en barnfilm bör i sak överföras lill en
kommande lagstiftning.

Övriga undanlag från ansvarsbestämmelserna i
videovåldslagen bör kunna undvaras. Ett av dessa avser filmer och videogram som
visas vid biografföreslällningar. Detta undanlag infördes för att den som
offentligt visar en inte godkänd film inte skulle kunna straffas både enligt
videovåldslagen och biografförordningen (prop. 1980/81:176 s. 16). Med den nya
ordningen kommer det normalt att vara olika personer som har det straffrättsliga
ansvaret i de båda fallen. Om en film eller ell videogram med extrema
våldsskildringar visas offentligt ulan att först ha granskats, kommer i första
hand den ansvarige utgivaren eller - vilket kanske är det praktiska fallet -
den som svarar i hans ställe enligt ansvarighetskedjan att straffas för
innehållet, medan den som ordnar förevisningen straffas enligt
biografförordningen därför att han visar en icke godkänd film. Jag anser därför
att detta undantag inte längre är motiverat. Skulle det inträffa att del är
samma personer som skall ansvara enligt de båda regelsystemen får situationen
bedömas enligt allmänna principer.

Vidare undantas i videovåldslagen sändningar av TV-program
som sänds av något av programföretagen inom Sveriges Radio-koncernen eller av
ett lokalt kabelsändarföretag. YFU har föreslagit atl brottet olaga
våldsskildring skall omfatta inte bara filmer och videogram utan även
TV-program oavsett om de sänds via etern eller tråd.

I dag gäller ett allmänt censurförbud för TV-sändningar.
Enligt elt för

slag som f. n. behandlas av riksdagen skall dock vissa Irådsändningar för

offentlig förevisning av filmer och videogram vara undantagna från censur

förbudet. Dessa skall förhandsgranskas enligt biografförordningen (prop.

1985/86; 109). Reglerna för programverksamheten hos förelagen inom Sve- 97

7 Riksdagen 1986/87. I saml. Ni 151

riges Radio-koncernen är en spärr mot TV-sändningar som
innehåller extremvåldsinslag (jfr prop. 1977/78:91 s. 194). Någon möjlighet alt
ingripa mot etl program pä grund av att det innehåller väldsinslag finns dock
inte annat än inom ramen för radionämndens verksamhet. Som yttersta sanktion
kan avtalet med staten omprövas. För lokala kabel-TV-sändningar kan
sändningsräilen begränsas, om del i en TV-kanal vid upprepade tillfällen har
förekommit program med skildringar av det slag som avses i videoväldslagens
extremvåldsparagraf eller om en kanal har varit ensidigt inriktad på
våldsskildringar.

När nu i
princip samma regler skall gälla för tryckta skrifter, eter- och trådsändningar
samt filmer och videogram anser jag att möjligheterna lill ingripande bör vara
desamma för alla medierna, eftersom det inte finns någon saklig anledning att
TV-program skall vara undantagna frän exlrem-väldsbeslämmelsen. Jag förordar
alltså alt brottet olaga våldsskildring skall avse även TV-program. Undantaget
för dessa i videovåldslagen bör då inte få någon motsvarighet i den nya
lagstiftningen.

Jag har redan förordat att den bestämmelse i
videovåldslagen som avser möjligheterna för grossister alt utfärda intyg om alt
innehållet i en film eller etl videogram avsedd för barn stämmer överens med en
granskad kopia skall fä en motsvarighet i brottsbalken. Med etl system med
ansvarig utgivare är del inle motiverat atl behålla dessa möjligheter såvitt
gäller film för vuxna.

Ifrågavarande bestämmelser i videovåldslagen blir alltså
överflödiga. Detsamma gäller den nyligen införda bestämmelsen om krav pä
biografbyråns medgivande till åtal, dådelär JK som skall väcka åtal i
fortsättningen. Den särskilda förverkandebestämmelsen bör få en motsvarighet i
grundlagen genom föreskrifterom konfiskation.

Sammanfattningsvis innebär delta alt videovåldslagen kan
upphävas.

Prop. 1986/87:151

3.6.3 Pornografi

Mitt
förslag: Det förbud som i dag finns mot skildringar av sexuellt våld och tvång
i filmer och videogram utvidgas till alt omfatta alla bilder med sädant
innehåll. Nuvarande möjligheter behälls att inskränka rätlen till lokala
kabelsändningar om det i en TV-kanal vid upprepade tillfällen förekommit
skildringar av sexuellt våld eller tvång eller om kanalen varit ensidigt
inriktad på sändningar av pornografiska bilder.

Utredningens
bedömning: Utredningen anser att några nya, särskilda lagstiftningsåtgärder mot
pornografiska alster inte bör komma i fråga.

Remissinstanserna:
Frågan har berörts i mycket begränsad omfattning. Några remissinstanser anser
dock att även spridning av pornografiska stillbilder bör vara kriminaliserad.

Bakgrunden till mitt förslag: Tidigare fanns en
bestämmelse i 16 kap. 11 § BrB om sårande av tukt och sedlighet. Enligt bestämmelsen
gällde ett

98

allmänt
förbud mot atl framställa, saluhålla, förevisa eller på annat sätt Prop.
1986/87:151 sprida skrifter eller bilder som ansågs såra tukt och sedlighet. En
motsvarande bestämmelse fanns i 7 kap. 4 § TF.

De sexualliberala strömningar som växte fram under
1960-lalet ledde dock till att synen pä sexual- och samlevnadsfrågor markant
förändrades. Den allmänna debatten i dessa frågor kom atl präglas av allt
större öppenhet. Detta avspeglade sig i att lagstiftning och framför allt
rättspraxis gick i riktning mot en större tolerans inom detta område.

Mot den bakgrunden framstod straffbudet om sårande av tukt
och sedlighet som föråldrat och otidsenligt. År 1965 tillkallades därför en
kommitté med uppgift alt se över bl. a. den straffbestämmelsen. I
kommittédirektiven uttalades särskilt att översynen borde företas med
utgångspunkt frän en i princip obegränsad yttrande- och tryckfrihet.

I sitt slutbetänkande (SOU 1969:38) Yttrandefrihetens
gränser föreslog kommittén en ny lydelse av stadgandet i 16 kap. 11 S BrB.
Förslaget innebar etl allmänt förbud mot alt publicera eller sprida
framställningar som var så grovt sedlighetssärande eller uppenbart förråande
att de kränkte den allmänna känslan för anständighet. Denna bestämmelse kompletterades
med elt förbud mot att offentligen utställa, förevisa eller sprida
sedlighetssårande framställningar. Motsvarande ändringar föreslogs i TF.

Under det påföljande lagstiftningsarbetet ansåg emellertid
dåvarande departementschefen att utgångspunkten borde vara alt den enskilde i
vidaste möjliga omfattning själv borde få bestämma vilka framställningar i
skrift, bild och andra medier han ville la del av. Mot den bakgrunden fann han
det inte befogat all behälla ens en sådan yttersta gräns för yttrandefriheten
i dessa frägor som kommittén hade förordat. Straffbestämmelsen om sårande av
tukt och sedlighet med dess motsvarighet i TF upphävdes därför helt. Däremot
ansågs att vissa begränsningar när det gällde själva spridningsrätten borde
behällas. Ingen borde påtvingas pornografiska framställningar mot sin uttalade
önskan (prop. 1970; 125 s. 68 fO. Med den motiveringen infördes det s.k.
skyltningsförbudel (16 kap. 11 § BrB och 6 kap. 2 § första stycket 1 TF). De
nya bestämmelserna trädde i kraft i början av år 1971.

Skyltningsförbudet innebär atl det är förbjudet att pä
eller vid allmän plats genom skyltning eller annal liknande förfarande förevisa
pornografiska bilder på ett sätt som är ägnat att väcka allmän anstöt samt atl
med posten sända eller på annat sätt tillställa nägon pornografiska bilder utan
föregående beställning. Brottet benämns otillåtet förfarande med pornografisk
bild.

Efter dessa ändringar var rätten att publicera pornografi
praktiskt taget obegränsad. De restriktioner som fanns avsäg spridandet, dels
genom skyltningsförbudel, dels genom bestämmelserna om förledande av ungdom i
16 kap. 12 § BrB och 6 kap. 2 § första stycket 2 TF. Enligt det först nämnda
lagrummet är det belagt med straff atl bland barn eller ungdom sprida skrift
eller bild som genom sill innehåll kan verka förråande eller annars medföra
allvarlig fara för de ungas sedliga fostran. Såvitt är känt har bestämmelsen
knappast kommit atl tillämpas i praktiken.

Del fanns nog inte många som vid denna lid räknade med alt
pornografin 99

skulle
utvecklas så som den sedan gjorde, både vad gäller omfattning och Prop.
1986/87:151 former.

Försäljningen av pornografiska tidskrifter ökade kraftigt
för att nä en toppnotering just år 1971. Även om marknaden sedan dess har
krympt något - bl. a. till följd av frivilliga överenskommelser inom t. ex.
dagligvaruhandeln och bojkotiaktioner - är omfattningen fortfarande mycket
betydande. Man beräknar atl det år 1984 såldes ca 13,6 miljoner s. k. herrtidningar
i landet och i den siffran är varken utländska sädana herrtidningar eller rena
pornografimagasin inkluderade. Läsarna är många - enligt branschens egna
undersökningar räknar man med i genomsnitt 2.5 läsare per inköpt exemplar.

1 takt med att utbudet av pornografika ökade kunde även
iakttas att framställningarna blev allt grövre. De sexuella skildringarna blev
successivt mer utmanande och avancerade - ofta med inslag av våld, tvång,
sadism o. d.

Denna utveckling ledde till att frågan om alt pä nytt
införa ett förbud mot framför allt grövre former av pornografi tilldrog sig ett
allt starkare intresse. Vid åtskilliga tillfällen under det senaste decenniet
har således pornografifrågorna varit föremål för diskussion i riksdagen och i
den allmänna debatten. Särskilt uppmärksammmat blev att barn i allt större
utsträckning framställdes i pornografiska bilder.

Frågan om att utvidga det straffbara området beträffande
pornografiska framställningar togs också särskilt upp av den dåvarande chefen
för justitiedepartementet i direktiven till YFU. Departementschefen framhöll
därvid att den utveckling som hade skett på pornografiområdet med bl. a.
bilder av barn i sexuella situationer visade att en viss försiktig utvidgning
av det straffbara området kunde vara motiverad också vad gällde framställningar
i andra medier än film, t. ex. tryckta skrifter och videogram. Det framhölls
vidare att kommittén under en första utredningsetapp lämpligen borde överväga
om en straffbestämmelse rörande bl. a. pornografi borde införas.

I september 1978 avgav kommittén delbetänkandet (Ds Ju
1978:8) Barnpornografi som innnehöll förslag lill en straffbestämmelse om
barnpornografibrott i 16 kap. 10 a § BrB med en motsvarighet i 7 kap. 4 § 12
TF. Förslaget ledde till lagstiftning som trädde i kraft den I januari 1980
(prop. 1978/79:179, KU 33, rskr. 317, KU 1979/80:1, rskr. 2, SFS 1979:375,936).

Enligt BrB-bestämmelsen kan den som skildrar barn i
pornografisk bild med uppsåt att bilden sprids eller som sprider en sådan bild
av barn dömas för barnpornografibrott om inte gärningen med hänsyn till
omständigheterna är försvarlig.

Som framgått anser YFU i sill huvudbetänkande att några
lagstiftningsåtgärder mot pornografiska alster inte bör komma i fråga utöver
de gällande begränsningarna och vad utredningen föreslär i fräga om
våldsskildringarna i rörliga bilder.

Frågan har uppmärksammats i mycket ringa grad av
remissinstanserna.

Majoriteten i Svenska kommunförbundets styrelse samt Sveriges frikyi-

koräd m.fl.. Husmodersförbundet Hem och Samhälle, Sveriges social

demokratiska kvinnoförbund. Kooperativa konsumentgillesförbundet och 100

Riksförbundet för sexuell upplysning (RFSU) hävdar dock
att även sprid- Prop. 1986/87:151 ning av pornografiska stillbilder bör
vara kriminaliserad.

Efter remissbehandlingen av YFU;s betänkande har
emellertid frågan om ett vidgat förbud mot pornografi kommit alt tilldra sig
stor uppmärksamhet.

Som exempel kan nämnas alt de politiska kvinnoförbunden i
Stockholm har gått ut med ett gemensamt krav pä förbud mot våldspornografi. I
mars 1985 har Folkaktionen mot pornografi bildats som en partipolitiskt och
religiöst obunden sammanslutning som vill samla organisationer och enskilda
med den gemensamma målsättningen alt bekämpa pornografin. Vidare har RFSU
aktivt engagerat sig i arbetet på ett förbud mot pornografi som förbundet
menar är kvinnodiskriminerande och avhumaniserande och utgör ett hot mot
jämställda kärleks- och sexualrelationer mellan människor. Även den s.k.
idégrupp, som tillsattes av statsrådet Anila Gradin år 1983 och som antog namnet
Arbetsgruppen om mansrollen, tar i sin publikation Mannen i förändring avstånd
från pornografin och uttalar sig för alt våldspornografi kriminaliseras.

De politiska kvinnoförbunden och andra sammanslutningar av
kvinnor men även andra organisationer som t. ex. RFSU framhåller med skärpa hur
pornografin på ett djupt kränkande sätt skildrar kvinnor som viljelösa objekt
ulan eget värde och pä så sätt vidmakthåller etl kvinnoförakt som försvårar
strävandena atl främja jämställdheten mellan könen i samhället.

I riksdagen togs frågan om samhällets syn på pornografin
upp när jag besvarade en interpellation den 12 april 1985. Jag uttalade i det
sammanhanget bl. a. atl del enligt min uppfattning förekom yttringar av
pornografi som klart överskred gränsen för vad som rimligen kunde accepteras av
samhället. Jag försäkrade även att frågan skulle ägnas stor uppmärksamhet under
den fortsatta beredningen av yttrandefrihelsulredningens betänkande (prot.
1984/85:117 s. 24).

Skälen för mitt förslag: En allmän princip inom
strafflagstiftningen är att ett beteende inte bör förbjudas genom
slraffsanklionerade lagbestämmelser, om det inte kan påvisas eller framstår
som övervägande sannolikt att beteendet i fråga kan ge skadeverkningar för del
allmänna eller någon enskild. Denna princip har givelvis särskild bärkraft på
TF:s område. Här är särskild varsamhet påkallad. YFU har uttryckt sin
inställning sä all begränsningar av yttrandefriheten inte är godtagbara, om de
har lill enda syfte att värna om en viss attityd, moraluppfattning eller etisk
norm hur allmänt spridd och hur allvarligt upplevd denna än är. Detta synsätt
leder till att man måste acceptera att produkter som av många uppfattas som t.
ex. anstötliga eller smaklösa fritt kan framställas och spridas bland allmänheten.

Beträffande eventuella skadeeffekter av pornografiska
stillbilder ger

forskningen ännu mindre underlag än i fråga om rörliga bilder (se avsnitt

3.6.2). För det första är den s.k. påverkansforskningen när det gäller

pornografiska framställningar mycket sparsam. Dessutom torde det vara

svårt alt vetenskapligt belägga all det finns ett samband mellan konsum

tion av pornografi och t. ex. benägenhet att tillgripa sexuellt våld. Än

större blir naturligtvis svårigheterna alt kartlägga vilka psykiska effekter 101

pornografiska
framställningar kan ha på betraktaren.

Å andra sidan måste man utgå frän att negativa
återverkningar kan Prop. 1986/87:151 uppstå till följd av atl många personer
tar del av pornografiska framställningar på samma sätt som människors värderingar
rent allmänt kan påverkas av massmedierna. Enligt min mening är den kanske
allvarligaste faran med pornografiutbudet att framför alll ungdomen kan fä en
vrångbild av sexuallivet, kärleken och förhällandet mellan könen. Därtill
kommer atl åtskilliga yttringar av den pornografi som publiceras i dag av stora
delar av befolkningen uppfattas som kränkningar av både kvinnor och män.

För egen del står jag fast vid den uppfattning jag gav
uttryck för i inlerpellationsdebaiien år 1985. Inle minsl på grund av vad som
under den senaste tiden har förekommit i den allmänna debatten anser jag atl
det finns all anledning att utgå från att min uppfattning är väl förankrad i en
bred allmän opinion. Jag kan i detla sammanhang också nämna att jag
sammanträffat med företrädare för dels de politiska kvinnoförbunden i
Stockholm, dels Folkaktionen mot pornografi.

Man måste dock ställa frågan om i vilken utsträckning
strafflagstiftning är ett lämpligt och verksamt medel mot den människokränkande
pornografin. Enligt min mening är svaret på frågan inte utan vidare givet. För
det första står det klart att opinionsbildning och folkrörelsearbeie är vida
viktigare än lagstiftning. För del andra kan man inte bortse frän alt en
svårtillämpad lagstiftning — som man lätt riskerar att fä pä ett område som
detta - t. o. m. kan få negativa effekter. Därmed är inte sagt att lagstiftning
helt skall undvikas utan bara atl den måsle utnyttjas med urskillning och i
medvetande om dess olägenheter och begränsade effekter.

Som jag tidigare har framhållit förekommer emellertid nu
pornografiska skildringar som klart går över gränsen för vad som rimligen kan
accepteras och mot vilka även lagstiftning bör tillgripas, trots den tvekan man
allmänt sett kan hysa mot den formen av åtgärd. Vad jag tänker på är sådana
framställningar i bild där sexuella motiv kombineras med våldshandlingar eller
inslag av sadistiska beteenden, l.ex. avbildningar av sexuella övergrepp,
lortyrscener eller liknande tvångssituationer. I denna typ av bilder skildras
regelmässigt den avbildade kvinnan pä ett grovt kränkande och mänskligt
nedvärderande sätt.

Alt sädana skildringar också måste vara ägnade all
negativt påverka

framför allt kanske uppväxande pojkars men även vuxna mäns syn pä och

värdering av kvinnan måste anses uppenbart. Samhällets strävanden alt på

olika sätt främja jämställdhet mellan könen motverkas av atl dessa alster

fritt kan spridas. Som jag har framhållit i regeringsskrivelsen (1986/87:21)

om åtgärder mot vålds- och egendomsbrott är det angelägel alt med all

kraft motverka utbredningen av en kultur där våld uppfattas som ett mer

eller mindre naturiigl inslag. Del finns enligt min mening inga rimliga skäl

att - vad gäller just sådana produkter - behälla den nu rådande synnerli

gen generösa friheten atl publicera pornografiska bilder. 1 likhet med de

remissinstanser som har kritiserat YFU;s ställningstagande atl inte införa

nägon ytteriigare inskränkning beträffande pornografiska stillbilder anser

jag alt det är av särskild vikt atl man ställer upp en straffsanktionerad gräns

även för sädana alster. Jag vill gärna i detta sammanhang säga att jag

tillmäter de politiska kvinnoorganisationernas eniga inställning i denna 102

fråga en
mycket stor betydelse. En sådan gräns gäller ju redan för skild- Prop. 1986/87:151
ringar av sexuellt våld och tvång m. m. i filmer och videogram. En begränsning
av yttrandefriheten av delta slag anses således tillåten enligt 2 kap. 13 §
första stycket RF.

I fråga om den närmare utformningen av ett
straffsanklionerat spridningsförbud av pornografiska stillbilder vill jag
anföra följande!

Skildringar i rörliga bilder uppfattas i regel som mera
påtagliga och suggestiva än när ett motiv med motsvarande innehåll återges i en
stillbild. Man bör därför inte gå längre i kriminaliseringen av här berörda
pornografiska skildringar i stillbilder än vad som gäller för sexuella
skildringar enligt det extremvåldsförbud som jag har behandlat i föregående
avsnitt. Å andra sidan bör ett sådant straffbud när det gäller stillbilder
heller inle göras mera begränsat än vad som nu gäller för filmer och videogram.
Om det för straffbarhet ställs upp alltför höga krav. finns nämligen anledning
befara all etl förbud framstår som tämligen verkningslöst. Det ter sig också
frän tillämpningssynpunkt rationellt att dra gränsen för det straffbara området
på ett sä likartat sätt som möjligt i båda de här aktuella avseendena, låt vara
att det för tillämpningen av en straffbestämmelse i ämnet kan få betydelse om
fråga är om rörliga bilder eller stillbilder.

Med hänvisning till det sagda förordar jag således att det
i BrB införs en straffbestämmelse som kriminaliserar framställning och
spridning av skildringar av sexuellt våld eller tvång i bilder som inte ingår
i filmer eller videogram. Bestämmelsen bör lämpligen samordnas med det av mig
förordade straffbudet om olaga våldsskildring i 16 kap. BrB och ges en motsvarighet
i 7 kap. 4 § TF. Bestämmelserna bör utformas så atl skildringar av sexuellt
våld eller tvång i alla typer av bilder kan bestraffas, om skildringen är
avsedd att spridas. Likaså bör det vara möjligt alt särskilt bestraffa också
själva spridningen av sådana skildringar (jfr 16 kap. 10 a § BrB), om dessa
faller utanför det grundlagsreglerade området.

Den lösning jag förordat medför all gränsen för den lotalförbjudna
pornografin blir snävare än enligt det s. k. skyltningsförbudel i 16 kap. 11 §
BrB. Enligt den straffbestämmelsen är del som jag redan nämnt straffbelagt atl
på eller vid allmän plats förevisa pornografisk bild på ett sätt som är ägnat
att väcka allmän anstöt. Härunder faller även "mjukare" pornografiska
framställningar, såsom t. ex. vissa sådana bilder som brukar förekomma i de
s.k. herrtidningarna. Jag vill i det sammanhanget erinra om att också
skyltningsförbudets utformning och tillämpning tidigare har blivit föremål för
kritik. Jag har övervägt frågan om ändringar även i den straffbestämmelsen kan
vara påkallade. Efter samråd med bl. a. företrädare för detaljhandelsbranschen
har jag dock funnit att de självsanerande åtgärder som numera företagits pä
området har fått sädan praktisk betydelse atl tanken pä en skärpning av
straffbestämmelsen åtminstone inte för närvarande bör aktualiseras. Jag tar
därför inte upp den saken i detta ärende.

Avslutningsvis kan nämnas alt den föreslagna grundlagsregleringen
inle hindrar att man behåller nuvarande möjligheter att inskränka sändningsräilen
i lokala kabelsändningar, om en kanal har innehållit pornografiska skildringar.

103

3.6.4
Hets mot folkgrupp m. m.

Prop.
1986/87:151

Mitt
förslag: 1 syfte att förhindra verksamhet av rasistiska organisationer skall
ansvarsbestämmelsen om hels mot folkgrupp skärpas. Del skall sålunda inte
längre krävas all ell uttalande görs offentligt eller sprids bland allmänheten
för alt del skall kunna vara straffbart. Enligt förslaget är det tillräckligt
att yttrandet sprids l.ex. inom en organisation. Något särskilt undanlag för
yttranden som kan anses försvarliga av hänsyn till yttrandefriheten eller
omständigheterna i övrigt införs inte. Något direkt förbud mot rasistiska
organisationer som sådana skall inte heller införas.

YFU:s förslag: Beskrivningen av brottet hels mot folkgrupp
preciseras genom att ett yttrande för att vara straffbart skall vara grundat på
ras e. d. i stället för som nu anspela på detla. Den nya brottsbeskrivningen
skall förenas med en föreskrift om prövning av försvarlighelen i yttranden som
uttrycker missaktning för en folkgrupp eller någon annan liknande grupp av
personer.

Remissinstanserna: YFU;s förslag har fått ett blandat
mottagande. Flertalet remissinstanser är i princip positiva. Dock finns det
även bland dessa kritiska synpunkter på försvariighetsrekvisitets utformning.

Diskrimineringsutredningens förslag: Bildande av eller
deltagande i organisationer vilkas verksamhet främjar eller uppmanar till
förioljelse på etnisk grund skall kriminaliseras.

Remissinstanserna: Många är positiva till
diskrimineringsutredningens förslag och åberopar dä i allmänhet att Sverige
enligt FN;s rasdiskrimine-ringskonvenlion måste lagstifta i frågan. Något färre
är negativa och hänvisar till viklen alt värna föreningsfriheten. (En
sammanställning av remisssvaren finns i prop. 1985/86:98 om
invandrarpolitiken, bil. 12, s. 296.)

Bakgrunden till mitt förslag: Enligt 16 kap. 8 § BrB skall
den som offentligen eller eljest i elt uttalande eller annat meddelande som
sprids bland allmänheten hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller
annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationalitet
eller etniskt ursprung eller trosbekännelse dömas för hets mot folkgrupp. Straffet
är fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter. Brottet hets mot
folkgrupp ingår också i TF:s brottskatalog (7 kap. 4 § 8). Sin nuvarande
lydelse fick bestämmelsen år 1982 (prop. 1981/82:58, KU 24, rskr. 221, JuU 41,
rskr. 222, KU 1982/83; 1, rskr. I).

En allmän straffbestämmelse om hels mot folkgrupp tillkom
år 1948. Bestämmelsen överfördes sedermera till BrB. Som framgår av det
följande är paragrafens senare historia sammankopplad med Sveriges tillträde år
1971 lill den konvention som FN;s generalförsamling antog år 1965 om
avskaffande av alla former av rasdiskriminering. Enligt artikel 4 b i konventionen
förbinder sig konventionsstaterna atl förbjuda organisationer som främjar och
uppmuntrar till rasdiskriminering samt att förklara deltagande i sådana
organisationer som en brottslig handling.

Inför Sveriges tillträde till FN;s
rasdiskrimineringskonvention gjordes en grundlig genomgång av vilka
lagändringar som krävdes för att den

104

svenska lagstiftningen skulle stå i överensstämmelse med
de krav konven- Prop. 1986/87:151 tionen ställde. Utredningen angående förbud
mot rasdiskriminering konstaterade sålunda att möjligheteratt förbjuda
organisationer som främjade rasdiskriminering saknades i svensk räll.
Utredningen fann vidare alt förhållandena i Sverige inte motiverade
kriminalisering redan av bildande eller dellagande i sådana sammanslutningar
(SOU 1968:68 s. 62).

1 det lagstiftningsärende som föregick Sveriges
ratificering av rasdiskrimineringskonventionen föreslogs inte heller något
organisationsförbud. Föredragande statsrådet hänvisade till en början till att
det enligt artikel 2 punkt I d i konventionen krävs lagstiftning mot
rasdiskriminering som utövas av personer, grupper eller organisationer endast i
den män de faktiska förhållandena i vederbörande siat är sådana att de påkallar
lagstiftning. Enligt föredraganden innebar detta atl, även om vissa
föreskrifter i konventionen inte hade full täckning i svensk rätt, en
ratificering inte krävde lagstiftning pä samtliga dessa punkter (prop. 1970:87
s. 60). När del gällde rasistiska föreningar pekades på att främjande av eller
uppvigling lill straffbar rasdiskriminering kunde beivras med stöd av BrB;s
regler om medverkan och bestämmelsen om uppvigling; den effekt man ville nå med
ett uttryckligt förbud kunde man i viss utsträckning vinna genom de förslag om
bl. a. utvidgat straffansvar för hets mot folkgrupp som samtidigt lades fram.
Föredraganden ansåg därför inte att något starkt behov av kriminalisering då
förelåg i Sverige (prop. s. 64).

Någon annan mening framfördes inle heller under
riksdagsbehandlingen (ILU 1970:41).

Rasdiskrimineringskonventionen fick betydelse också för
utformningen av fri- och rättighetsskyddet i RF. Det ena av de två fall där det
är tillåtet alt i vanlig lag begränsa föreningsfriheten gäller nämligen sädana
sammanslutningar vilkas verksamhet innebär förföljelse av folkgrupp av viss
ras, med viss hudfärg eller visst etniskt ursprung (2 kap. 14 § andra stycket
RF). Delta undantag frän grundlagsskyddet för föreningsfriheten motiverades
med hänvisning lill FN-konvenlionen. Del kan noteras atl JK i
grund-lagstiflningsärendet hade satt i fräga om det var nödvändigt atl göra ell
undantag för rasistiska föreningar. Enligt JK tvingade nämligen lagstiftningen
om hets mot folkgrupp och olaga diskriminering eventuella föreningar med
rasisliskt program till passivitet. JK menade därför all konventionens krav på
organisationsförbud i praktiken kunde anses i allt väsentligt uppfyllt (prop.
1975/76:209 s. 235). Föredragande statsrådet förklarade atl han var närmast
benägen atl instämma med JK men ansåg all man borde undvika att utforma
grundlagen så att del kunde hävdas atl denna lägger hinder i vägen för elt
fullständigt uppfyllande av Sveriges konventionsälaganden (prop. s. 113).
Uttalandet berördes inte vid riksdagsbehandlingen (KU 1975/76:56).

Den möjlighet till lagstiftning som RF sålunda ger har
inte utnyttjats.

Den
svenska ståndpunkten har föranlett kritik i den särskilda FN-kom-

milté som övervakar tillämpningen av konventionen. Tonen har successivt

skärpts i de rapporter rasdiskrimineringskommillén avgett till generalför

samlingen. Frän att år 1979 ha noterat all den svenska synpunkten föran

ledde olika kommentarer inom kommittén, har i 1981 års rapport framhäl- 105

lits att
ledamöter har uttryckt oro över att svensk lag inte helt täckte Prop.
1986/87:151 konventionens krav vad gällde organisationer med rasisliskt syfte
och att man hoppades alt Sverige skulle ändra lagen. År 1983 erinrades om att
Sverige var bundet av konventionen att förklara organisationer som främjade
rasdiskriminering olagliga.

I mars i år avlämnade Sverige sin periodiska rapport lill
FN-kommittén. I samband därmed uttalade enskilda ledamöter av kommittén att de
inle delade Sveriges uppfattning i fråga om innebörden av konventionsbestämmelsen
om införande av ett organisationsförbud. Man förklarade att artikel 4 b i
konventionen är en tvingande regel som inte lämnar något utrymme för
konventionsslaterna atl pröva behovet av lagstiftning. Kommittén har ännu inte
avgelt någon rapport till generalförsamlingen efter den svenska rapporteringen.

År 1981 avgav diskrimineringsulredningen betänkandet (SOU
1981:38) Om hets mot folkgrupp. Utredningen ansåg alt reglerna om hets mot
folkgrupp i BrB och TF gav tillräckligt skydd mot rasistiska organisationer
eftersom deras medlemmar straffas, om de för ul organisationernas budskap. Det
förelåg enligt betänkandet (s. 76) inle något behov av förbud.

Däremot förordade diskrimineringsutredningen i belänkandet
alt ansvarsbestämmelsen om hets mot folkgrupp borde ändras så att även sådana
kollektiv av folkgrupper som exempelvis invandrare eller utlänningar skulle
skyddas av den. I praxis hade det nämligen visat sig att bestämmelserna inle
ansetts tillämpliga på yttranden som uttrycket hot mot eller missaktning för
invandrare i allmänhet. Vid remissbehandling av betänkandet hävdade YFU atl
rekvisitet "missaktning", som vid lagändringen år 1970 hade ersatt
"förtal eller smädelse", var alltför vidsträckt. YFU menade att
lagtexten vid en strikt tolkning inle garanterade något utrymme för saklig
kritik och föreslog att "missaktning" skulle bytas ut mot "förakt".
I prop. 1981/82:58 tog föredragande statsrådet fasta på YFU;s förslag. Vid
riksdagsbehandlingen ansåg emellertid riksdagen atl frågan borde bli föremål
för ytteriigare överväganden inom YFU (KU 1981/82:24 s. 5 f och JuU 41 s. 6 f).
Detla gavs regeringen till känna (rskr. 1981/82:221 och 222).

Sedan regeringen överlämnat frågan till YFU har
utredningen i sitt slutbetänkande på nytt behandlat utformningen av
ansvarsbestämmelsen om hels mot folkgrupp.

Enligt YFU är kärnfrågan hur man skall förhindra atl någon
etnisk grupp

blir behandlad och betraktad som mindervärdig i förhållande lill andra

grupper utan alt man samtidigt inkräktar på det vidsträckta utrymme som

behövs för en allsidig debatt. Utredningen framhåller som sin uppfattning

att endast sådana omdömen som syftar till att förringa en etnisk grupps

människovärde eller att motarbeta dess jämställdhet med andra grupper

och som grundas pä ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller

trosbekännelse bör omfattas av kriminaliseringen. Utredningen anser att

lösningen är atl införa en försvarlighetsprövning. En sådan behövs emel

lertid bara vid yttrande som innefattar missaktning för en grupp som

skyddas av kriminaliseringen; att hota en folkgrupp kan nämligen aldrig

vara försvarligt. 106

YFU anser
vidare att det för straffbarheten nödvändiga sambandet Prop. 1986/87:151
mellan hotet eller missaktningen och det för gruppen särskiljande draget bör
uttryckas tydligare. Utredningen föreslår därför att uttrycket "med
anspelning pä" ersätts med "som är grundat på".

Även diskrimineringsutredningen har på nytt tagit upp
utformningen av de bestämmelser som skall hindra rasism. I sitt slutbetänkande
(SOU 1984:55) I rätt riktning redovisar utredningen en annan uppfattning än
tidigare i frågan om förbud mot organisationer som främjar etnisk diskriminering.
I slutbetänkandet föresläs nämligen att ett sådant förbud införs.

Huvudskälet för ett förbud är enligt
diskrimineringsutredningen vårt konvenlionsätagande och de allt kraftigare
anmärkningar som FN-kommittén riklat mot Sverige och som kan ha effekt på vär
allmänna trovärdighet i internationella sammanhang. Utredningen pekar också pä
att föreningar som genom närradiosändningar upprepade gånger har gjort sig
skyldiga till hels mot folkgrupp inte har kunnat fråntas ;in räll att sända i
närradion. Föreningsbildningen är enligt utredningen en förutsättning för
förmåner exempelvis i samband med kommunala lokalupplätelser (SOU 1984:55 s.
189).

Skälen för mitt förslag: Som redan framgått finns det ett
samband mellan ansvarsbestämmelsen om hets mot folkgrupp och frågan om elt förbud
mot rasistiska organisationer. Jag tar därför upp båda ämnena lill en gemensam
behandling. Eftersom den senare frågans lösning är beroende av den förra börjar
jag med brottet hets mot folkgrupp. Jag vill redan här anmäla alt jag i dessa
frägor har samrätt särskilt med statsrådet G. Andersson.

Hets mot folkgrupp

I likhet med YFU anser jag alt det är en svär och
grannlaga avvägning som måsle göras mellan ä ena sidan etniska gruppers behov
av skydd mot nedsättande omdömen och yttranden och å andra sidan utrymmet för
den allmänna debatten och däri möjligheterna atl anföra kritik. Det är också så
att invandrarfientlig verksamhet inte förebyggs bäst genom straffbestämmelser
ulan genom information, upplysning och den fria opinionsbildningen. Därför är
det viktigt alt de straffbestämmelser som trots allt är nödvändiga inte är
utformade så atl de blir ett hinder för den upplysning, information och
sakliga debatt som behövs för att skapa kunskap om och förståelse för
invandrarnas förhållanden och för att motverka rasism. De positiva attityder
som man strävar efter kan skapas genom öppen debatt eller annat meningsutbyte
inom ramen för bl. a. den fackliga verksamheten eller i föreningslivet.
Folkrörelserna spelar självfallet en viktig roll i detta sammanhang. Genom
straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp begränsas otvivelaktigt den
medborgeriiga yttrandefriheten. Frågan om hur bestämmelsen skall vara utformad
måste ses mot denna bakgrund.

Det har
under frågans behandling inte framkommit att yttrandefriheten

är inskränkt pä ett oacceptabelt sätt genom straffbestämmelsens nuvaran

de utformning. Antalet väckta åtal på området har varit ytterligt begränsat.

Stockholms tingsrätt, som har prövat en del av de mål som faktiskt före

kommit, har i sitt remissvar över YFU;s förslag ansett att några tolknings- 107

problem av
det slag utredningen har antytt inte har uppkommit i de mål Prop.
1986/87:151 tingsrätten har avgjort. Detta styrker mig i min uppfattning att
den nuvarande bestämmelsen i och för sig ger tillräckliga garantier för all
saklig kritik på detla område kan framföras slraffritt.

Mot intresset av en fri samhällsdebatt slår intresset av
alt värna om enskilda människors och gruppers integritet och värdighet. Det har
med den växande andelen invandrare blivit alltmer betydelsefullt alt samhället
med kraft markerar sitt avståndstagande mot försök att sprida föreställningar
om vissa folkgruppers mindervärdighet. Jag är därför inte beredd att föreslå en
begränsning av det straffbara området så att enskilda folkgrupper erhåller vad
som skulle kunna uppfattas som ett sämre skydd än de har i dag. Inte heller
finner jag det lämpligt att i övrigt justera lagtexten på det sätt YFU har
föreslagit.

Däremot anser jag att det finns anledning alt ta upp
frågan om en ändring av bestämmelsen frän en annan utgångspunkt.

Som jag redan har nämnt tillkom bestämmelsen år 1948. Den
skärptes i samband med att Sverige tillträdde rasdiskrimineringskonvenlionen
och därefter år 1982, då den kom att omfatta även kollektiv av invandrare. Av
dessa ändringar har endast den som skedde år 1970 gällt del rekvisit i
bestämmelsen som nu anger atl elt yttrande skall ha gjorts offentligen eller
annars i ett uttalande eller meddelande som har spritts till allmänheten för
att det skall vara straffbart.

Före år 1970 måste hotel eller förtalet ha skett
offentligen, vari får anses ligga alt det skulle direkt rikta sig till
allmänheten eller i övrigt lill en större krets. Utvidgningen skedde för atl
även olika former av propagandakampanjer som skedde i det fördolda genom
upprepade uttalanden skulle vara straffbara. Meddelandet behöver alltså sedan
dess inte på ett direkt sätt vända sig till allmänheten. Det är tillräckligt om
det sprids bland allmänheten. Detta kan ske exempelvis genom upprepade uttalanden
i privata samtal (prop. 1970:87 s. 62 1).

Det krävs emellertid för straffbarhel att gärningsmannens
uppsåt omfattar spridning bland en obestämd krets. Straff skall alltså inle
inträda, om hans uppsåt varit inriktat pä en krets av bekanta eller exempelvis
medlemmar i en organisation, även om denna krets har varit vidsträckt. Med
uttrycket sprider uttalande avses såväl atl göra elt uttalande som att sprida
vad man hört av annan. Stadgandet omfattar inle bara muntlig och skriftlig
framställning utan även l.ex. åtbörder eller framställning i bild som inte kan
anses som skrift.

Praxis beträffande hets mot folkgrupp är sparsam. Enligt
en kartläggning som diskrimineringsulredningen har gjort (Ds A 1984:7 s. 108)
meddelades åtta fällande domar under drygt tio år. Utredningen har också
framfört kritik mot tillämpningen av lagrummet. Den ansåg att polis och
åklagare i alltför hög grad skrev av ärendena i stället för att väcka åtal.

I det regeringsförslag om invandrarpolitiken som
presenterades för riks

dagen i mars 1986 har jag visseriigen förklarat all jag har svårt all se att
del

finns fog för någon mer allvarlig kritik av rättsväsendets handläggning av

ärendena rörande etnisk diskriminering (prop. 1985/86:98 s. 113). Proposi-

Uonen har antagits av riksdagen (SfU 1985/86:20. rskr. 301). Detla hindrar 108

emellertid
inte att det kan finnas anledning all i detta sammanhang över- Prop.
1986/87:151 väga om det straffbara området bör ändras med hänsyn till att det
måste anses vara ett starkt samhälleligt intresse att med all kraft motverka
rasistiska organisationer.

Den nuvarande utformningen av bestämmelsen om hets mot
folkgrupp begränsar i praktiken kraftigt möjligheterna till utåtriktad
verksamhet frän rasistiska organisationer. En ändring av bestämmelsen vad
gäller offent-lighetsrekvisilet skulle kunna innebära ytterligare elt sleg i
skärpande riktning och pä liknande sätt lägga hinder i vägen också för intern
verksamhet. Enligt min mening är del angeläget att ändra spridningsrekvisitet
i detla syfte så att det utrymme, som nu finns för här avsedda organisationer
att verka, i praktiken försvinner.

Det är dock uppenbart att kriminaliseringen inte bör gå så
långt att den omfattar yttranden inom den helt privata sfären. Det bör t. ex.
fortfarande vara straffritt atl till en nära anhörig uttrycka en i och för sig
förgriplig åsikt. Något annat skulle komma atl innebära en alltför långtgående
inskränkning av yttrandefriheten och dessutom vara omöjligt att övervaka på
ett någorlunda rimligt sätt.

Utanför denna privata sfär bör det dock enligt min mening
vara otillåtet att sprida yttranden som uttrycker hot eller missaktning mot
folkgrupp på grund av ras e. d. Detta kan bli fallet, om kravet pä att
uttalandet måste ske offentligt eller spridas till allmänheten tas bort. Också
spridning av rasistiska och liknande uttalanden inom en förening skulle
härigenom bli straffbar.

En sådan ändring som jag nu har diskuterat är motiverad
också av andra skäl.

Diskrimineringsutredningen har pekat på att det förekommit
att rasistisk (nazistisk) propaganda har spritts på en skola men alt
förundersökningen har lagts ned, eftersom gärningsmannen inte ansågs ha haft
för avsikt atl sprida skriften utanför skolan (SOU 1981:38 s. 42 O- Enligt
utredningen skulle delta visa pä en bristande överensstämmelse mellan
rättstillämpningen och interrionerna med lagstiftningen. Statens invandrarverk
har mot den bakgrunden framhållit att eventuella oklarheter med
offentlighets-rekvisitet bör undanröjas, om Sverige skall kunna hävda att
lagstiftningen uppfyller FN-konventionens krav.

Det anförda visar att gränsdragningen mellan vad som är
och vad som inte är att bedöma som straffbar spridning bland allmänheten kan ge
upphov till problem. Det är inle hell lätt alt säga när en avgränsad sluten
krets övergår till att bli en större obegränsad krets som kan anses representera
allmänheten. Dessa tveksamheter bör elimineras.

Sammanfattningsvis anser jag att man helt bör slopa kravet
på alt etl uttalande måste ske offentligt eller spridas bland allmänheten. Det
skall räcka atl uttalandet sprids. Samhället skulle därigenom slå fast att
uttalanden som uttrycker rasförakt är oacceptabla så snart de förekommer utanför
den rent privata sfären.

Ett liknande "rent" spridningsrekvisit finns
redan i bestämmelserna om

barnpornografibrott (7 kap. 4 § 12 TF och 16 kap. 10 a § BrB). Paragra

fen, som trädde i kraft den 1 januari 1980, straffbelägger den som skildrar 109

barn i pornografisk bild med uppsåt att bilden sprids
eller som sprider Prop. 1986/87:151 sådan bild av barn. Av förarbetena framgår
atl det för att bilden skall anses spridd krävs något mera än alt bilden gjorts
tillgänglig för endast elt fätal personer (prop. 1978/79:179 s. 59 ff och 62).
De förslag rörande tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrotten som jag lägger
fram i detla lagstiftningsärende innebär ingen förändring i detta avseende.

Det straffbara området i bestämmelsen i 16 kap. 8 § BrB om
hets mot folkgrupp kommer i konsekvens med det sagda alt omfatta även
uttalanden eller meddelanden som når ut lill en grupp av personer, som utgör
mer än ett fätal. Ulan att man kan säga att det sker offentligt eller bland
allmänheten.

Någon motsvarande ändring av bestämmelsen om hels mot
folkgrupp i 7 kap. 4 § 8 TF behövs inle, eftersom något spridningsrekvisit över
huvud taget inte ingår i den bestämmelsen (jfr 1 kap. 6 S TF).

Avslutningsvis bör i detta sammanhang nämnas att några
organisationer som har yttrat sig över YFU;s förslag anser all även missaktning
på grund av kön skall vara kriminaliserat enligt BrB-bestämmelsen. Syftet med
en sådan ändring skulle vara atl komma till rätta med vissa pornografiska
skildringar som av kvinnor upplevs som. kränkande. Jag förordar i avsnitt 3.6.3
att pornografiska skildringar skall kriminaliseras i ökad utsträckning. Syftet
med den föreslagna ändringen i bestämmelsen om hels mot folkgrupp får i
väsentliga delar anses tillgodosett pä det sättet. All härutöver införa en
allmän kriminalisering av uttryck för missaktning på grund av kön i den nu
aktuella paragrafen bedömer jag som alltför vanskligt. Gränsdragningsproblemen
skulle bli ytterligt svårbemästrade och bestämmelsen skulle förlora sin
inriktning på minoritetsskydd.

Jag vill i detta sammanhang också nämna att jag inte i
detta ärende går in på det förslag om ändring i bestämmelserna om hets mot
folkgrupp som har lagts fram av utredningen om homosexuellas situation i
samhället i belänkandet (SOU 1984:63) Homosexuella och samhället. Betänkandet
i fråga är efter remissbehandling föremål för beredning inom regeringskansliet.

Förbud mot rasistiska organisationer

Jag förordar alltså att ansvarsbestämmelsen om hets mot
folkgrupp skärps på det sätt som angetts. Frågan är dä om en sädan skärpning av
strafflagstiftningen undanröjer de tvivel som har yppats om att Sverige uppfyller
sina åtaganden enligt rasdiskrimineringskonventionen eller om det behövs
ytterligare åtgärder. Det som i sä fall i första hand är aktuellt att diskutera
är om det i svensk lagstiftning skall införas ett uttryckligt förbud mot
bildande av eller deltagande i rasistiska organisationer.

Jag vill först understryka att organisationer som främjar
rasdiskrimine

ring givelvis saknar alll berättigande. Del är viktigt att samhället tydligare

markerar sitt avståndstagande från sädana organisationer. Så sker genom

den ändring jag nyss har föreslagit. Vidare skulle det, som diskriminerings

ulredningen har föreslagit, kunna ske genom en bestämmelse som generellt

gör det straffbart alt över huvud taget verka i en organisation som ägnar sig 110

åt
förföljelse av folkgrupper pä etnisk grund. Jag är emellertid inle beredd
Prop. 1986/87:151 att föreslå någon sådan bestämmelse. Skälen lill delta är
följande.

Visserligen förekommer det emellanåt rasistiska
aktiviteter i mer eller mindre organiserad form och det finns anledning att
noga följa utvecklingen pä området. Men även om man beaktar de enstaka oroande
händelser som förekommit på senare tid, kan man konstatera atl det knappast
finns några mera betydande sammanslutningar med rasförföljelse på programmet.
De öppet rasistiska organisationerna har mycket liten anslutning, och de är
inbördes splittrade och utan inflytande. Varhelst de uppträder möts de av
starka reaktioner av avsky från omgivningen, något som f.ö. torde vara
betydligt viktigare och mer effektivt än lagstiftning.

Genom den ändring i reglerna om hets mot folkgrupp i BrB
som jag likväl förordar kommer emellertid också rättsväsendets möjligheter att
ingripa mot dem som söker sprida ell rasisliskt budskap atl förbättras
avsevärt. I praktiken torde härigenom det utrymme komma alt försvinna som har
funnits för organisationer av här aktuellt slag att agera. Redan denna
reglering är alltså tillräcklig för att tvinga dessa organisationer till total
passivitet. Därmed skulle det inte heller finnas något egentligt behov av alt
tillföra lagstiftningen även ett direkt organisationsförbud.

Härutöver finns det emellertid särskilda skäl som starkt
talar emot att ett sädant förbud införs. Själva förbudet skulle ge
organisationerna en ökad uppmärksamhet, något som inte är önskvärt.
Ingripandena mot dem kan av grupperna själva upplevas som etl spänningsmoment
och ge allmänheten en överdriven föreställning om deras betydelse. Elt
formellt förbud skulle vidare kunna uppmuntra organisationerna lill
underjordisk verksamhet vilket i sin tur leder till att verksamheten blir
farligare och svårare atl kontrollera. Svårigheterna att tillämpa en
förbudsregel av detla slag kan även föra med sig alt en organisation efter etl
rättsligt förfarande oförtjänt kommer all uppfattas som godkänd av samhället.
Erfarenheter frän andra länder som har en förbudsreglering visar också att den
är föga verkningsfull. Till detta kommer de principiella aspekterna mot en
lagstiftning som tar omedelbart sikte pä en begränsning av föreningsfriheten.

Med den lagändring jag här har föreslagit anser jag vidare
att det slår klart att det inte kan göras gällande att lagstiftningen på
området ej skulle motsvara våra åtaganden enligt FN:s
rasdiskrimineringskonvention. Varje främjande eller uppmuntrande av rasdiskriminering
kommer ju i fortsättningen praktiskt sett atl vara förbjudet.

I
sammanhanget vill jag också nämna att närradiolagen nyligen har

ändrats så alt sändningstillstånd kan återkallas interimistiskt redan efter en

fällande men inle lagakraflvunnen dom, om den som har sändningstillstånd

gjort sig skyldig lill exempelvis hets mot folkgrupp. Det innebär alt ell av

de skäl diskrimineringsutredningen har anfört för en kriminalisering inte

längre har bärkraft. Ett annat skäl som utredningen förebär är alt myndig

heter skulle vara tvingade alt lämna förmåner även till organisationer som

bedriver rasistisk verksamhet. Som JK framhållit i sitt remissvar med

anledning av diskrimineringsulredningens belänkande förefaller utredning

en ha missbedöml möjligheterna att underiäta alt ge sådana organisationer

kommunala förmåner vid exempelvis lokalupplätelser. Om man på goda 111

grunder misstänker rasistisk verksamhet måsle del redan nu
anses klart atl Prop. 1986/87:151 man inte är tvungen att ge utrymme åt sådana
förmåner.

3.6.5 Otillåtet offentliggörande

Mitt
förslag: Detaljerade brotlsbeskrivningar införs i TF såvitt avser otillåtet
offentliggörande av uppgifter rörande förhållanden vilkas röjande skulle enligt
lag innefatta brott mot rikels säkerhet. Om landet är i krig eller omedelbar
krigsfara skall dock nuvarande ordning gälla. En begränsning skall vidare göras
såvitt gäller möjligheterna alt straffbelägga publicering av allmänna
handlingar som är hemliga.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med mitt
förslag. Något undanlag för krigsförhållanden skall dock inte göras i fråga om
brotten mot rikets säkerhet. Inte heller skall del göras någon begränsning i
fråga om möjligheterna alt kriminalisera publicering av allmänna handlingar.

Remissinstanserna är genomgående positiva lill YFU;s
förslag. Alla remissinstanser som uttalar sig i frågan tillstyrker sålunda
förslaget eller lämnar del utan erinran.

Skälen för mitt förslag: Som nämnts tidigare är principen
om dubbel täckning inle hell genomförd beträffande brottet otillåtet
offentliggörande. I praktiken bestäms vad som skall anses som otillåtet
offentliggörande av regler i vanlig lag; BrB och sekretesslagen. TF begränsar
dock möjligheterna till inskränkningar i tryckfriheten genom all det skall vara
fråga om antingen brott mot rikets säkerhet eller sekrelessbrott. Inom dessa
ramar kan del straffbara området vidgas redan genom en ändring i BrB eller
sekretesslagen. Nägon grundlagsändring är således inte nödvändig.

I motiven lill TF anfördes som skäl för den olika
behandlingen av de båda brotten de olägenheter som skulle uppstå - särskilt
under krigsförhållanden - om regleringen i TF i alltför hög grad var bunden
vid delaljfor-muleringar. Bestämmelsen i 7 kap. 5 § TF gavs därför en något
allmännare formulering. Härigenom kan jämkningar i de motsvarande allmänna bestämmelserna,
omedelbart bli tillämpliga även på tryckfrihetens område (prop. 1948:230 s.
102).

MMU ansåg alt denna uppdelning från principiell synpunkt
knappast var motiverad redan med hänsyn lill att vissa brotl kunde utgöra såväl
otillåtet yttrande som otillåtet offentliggörande (t. ex. landsförräderi) och
aU gränsdragningen mellan de olika momenten i brolien saknade avgörande betydelse.
Vad angick önskemålet att vid krigsförhållanden kunna utvidga räckvidden av vad
som enligt TF skulle straffas som otillåtet offentliggörande framhöll MMU atl
som yttrandefrihetsbrott enligt MMU:s förslag -liksom enligt TF - skulle anses
bl. a. obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig
uppgift. Härigenom straffbelades publicering av uppgifter rörande vissa
angivna förhållanden av betydelse för försvaret under förutsättning att
uppgifterna rörde förhållanden av hemlig

112

natur. I
sistnämnda hänseende skulle det bli av betydelse vilka bestämmel- Prop.
1986/87:151

ser som
vid krigsförhällanden gällde rörande tystnadsplikt och sekretess.

MMU ansåg
att grundlagen i förevarande hänseende inle borde göra någon

principiell
skillnad mellan otillåtet yttrande ocn otillåtet offentliggörande.

Alla
yttrandefrihetsbrotten borde sålunda i grundlagen anges med sina

rekvisit
(SOU 1975:49 s. 235).

1 den proposition med förslag till grundlagsändringar
angående tryckfriheten som förelades riksdagen med anledning av bl.a. MMU:s
förslag (prop. 1975/76:204) anförde föredragande statsrådet alt MMU;s förslag
att i fortsättningen inle skilja mellan sådana brott som utgjorde otillätet
yttrande och sådana som innebar otillåtet offentliggörande hade goda skäl för
sig, liksom tanken alt i grundlag namnge och beskriva de brotl mot rikets
säkerhet som innefattade otillåtet offentliggörande. Det fanns emellertid inle
då tillräcklig anledning all göra den ganska omfattande omarbetning av 7 kap.
TF som förslagets genomförande skulle påkalla (s. 170 0.

I direktiven till YFU anförde föredragande statsrådet att
del var uppenbart atl den begränsning av handlingsfriheten i fräga om allmän
lag som skulle bli en följd av MMU;s förslag skulle innebära en förstärkning av
yttrandefrihetsskyddei såvitt gällde de brotl som betraktades som otillåtet
offentliggörande. YFU borde därför på denna punkt arbeta efter de principer
som hade förordats av MMU.

YFU har i sitt förslag följt MMU;s uppläggning. Någon
uppdelning mellan vad som skall anses som otillåtet yttrande och vad som skall
anses som otillåtet offentliggörande görs inte. De brott mot rikets säkerhet
som kan komma i fråga arbetas in i broltskalalogen. Jag anser i likhet med
remissinstanserna att den förstärkning av grundlagsskyddet för yttrandefriheten
som det innebär atl i grundlagen ange rekvisiten för de brott mot rikets
säkerhet, som i dag bestraffas som otillåtet offentliggörande, är angelägen.
Efter en sådan förändring skulle det straffbara området för dessa brott inle
kunna vidgas utan grundlagsändring.

Å andra sidan kan man inte blunda för att de skäl, som vid
TF;s tillkomst anfördes för att grundlagen för krigsförhållanden inte alltför
mycket bör binda utformningen av regleringen, alltjämt har betydande styrka.

För min del anser jag all man skulle kunna nå en rimlig
avvägning mellan de starka intressen som här bryts mot varandra, om man låter
den ordfiing som f. n. gäller generellt bara tillämpas när landet är i krig
eller omedelbar krigsfara (jfr '3 kap. 7 § RF). För andra situationer bör YFU;s
förslag genomföras.

Lagtekniskt bör mitt förslag utformas på följande sätt.
Broltskalalogen i

7 kap. 4 § TF bör utvidgas med brotten spioneri, obehörig
befattning med

hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift. Vidare bör broltsbe

skrivningarna där för brotten landsförräderi eller landssvek kompletteras

så atl de omfattar även de moment som kan vara otillåtet offentliggörande.

I 7 kap. 5 § bör som tryckfrihetsbrotl anges också andra brott mot rikets

säkerhet, som innefattar otillåtet offentliggörande och som enligt lag utgör

straffbar gärning när riket är i krig eller omedelbar krigsfara.

I punkt 2 i 7 kap. 5 § TF anges som otillåtet
offentliggörande uppsåtligt

offentliggörande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar. Av 113

8 Riksdagen 1986/87. I saml. Nr 151

regeln om ensamansvar följer atl det endast är den som bär
det tryckfri- Prop. 1986/87:151 hetsrättsliga ansvaret enligt TF - l.ex.
tidningens ansvarige utgivare eller bokens icke anonyma författare - som kan
drabbas av ansvar för otillåten publicering av en hemlig handling. Denna punkt
blir därmed tillämplig bara i det fall att denne själv har en skyldighet att
inte lämna ul handlingen. Han måsle alltså ha fält tillgäng till den i egenskap
av offentlig funktionär (1 kap. 6 § sekretesslagen). Har han fått del av den på
något annat sätt, l.ex. av misstag eller pä grund av atl någon annan har
handlat brottsligt, kan han inte straffas. Det beror emellertid inte pä
grundlagsregelns formulering utan på avfatlningen av den nuvarande regeln i 20
kap. 3 § BrB enligt vilken bara den kan bestraffas som röjer uppgifter han är
pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning m.m. Eftersom
bestämmelserna i 7 kap. 5 S ger utrymme för en mera omfattande kriminalisering
än i dag genom en ändring i vanlig lag kan kravet på dubbel täckning ej sägas
vara fullt ut uppfyllt.

Jag kan inte finna att en sådan skärpning kan vara
motiverad annat än för krigsförhållanden. Den specialregel som jag nyss har
förordat bör vara tillräcklig för dessa situationer. För andra fall bör
bestämmelsen ändras så att del där anges vilka fall del kan vara fråga om.
Bestämmelsen bör således omfatta dem som har fått tillgäng till handlingen i
allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt (jfr 2 kap. 12 S fjärde
stycket 1 och 8 kap. 7 § första stycket 1 RF), dvs. de offentliga
funktionärerna. Med offentliga funktionärer bör här jämställas de som är
verksamma hos de enskilda organ där offentlighetsprincipen enligt lag (I kap. 8
§ sekretesslagen) är tillämplig (se vidare avsnitt 3.9).

Del kan nämnas i sammanhanget all del fallet alt den
tryckfrihetsrätts-ligt ansvarige har fått tillgäng till en hemlig allmän
handling med förbehåll atl inte publicera den (14 kap. 9 och 10 §§
sekretesslagen) eller efter förordnande av domstol med samma verkan (5 kap. 4 §
RB) täcks av kvalificerade tystnadsplikter enligt punkt 3 (punkt 2 i mitt
förslag) i 7 kap. 5 § TF och 16 kap. sekretesslagen (jfr prop. 1975/76:204 s.
171 f).

Som jag kommer att redogöra närmare för i avsnitt 3.7.4
föreslär YFU att de tystnadsplikter som bryter igenom meddelarfriheten, de s.
k. kvalificerade tystnadsplikterna, fullständigt skall anges i ett särskilt
kapitel i grundlagen. Dessa bestämmelser återfinns i dag i 16 kap.
sekretesslagen. YFU har i linje med detta också föreslagit att den bestämmelse
om otillåtet offentliggörande som rör röjande av en uppgift vilken omfattas av
de kvalificerade tystnadsplikterna (p. 3 i 7 kap. 5 § TF) inte längre skall
hänvisa till vanlig lag (sekretesslagen) ulan i stället till dessa bestämmelser
i grundlagen. Härigenom kommer även denna del av bestämmelsen alt omfattas av
kravet på dubbel täckning. Som framgår av avsnitt 3.7.4 anser jag det
emellertid inte möjligt att ange undantagen från meddelarfriheten i grundlag.
Detla får till följd att hänvisningen avseende de kvalificerade
tystnadsplikterna även i fortsättningen får ske till vanlig lag, dvs. 16 kap.
sekretesslagen.

114

3.7
Meddelarskyddet m. m.

3.7.1 Meddelarskyddet för offentliga funktionärer och
andra m. m.

Prop. 1986/87:151

Mitt
förslag: Samma meddelarskydd som i dag gäller enligt TF skall gälla i fråga om
de medier som nu skall ges ett särskilt grundlagsskydd. Nägon annan utvidgning
av meddelarskyddets omfattning görs inte, vilket betyder att detta skydd liksom
hittills kommer att gå längre inom den offentliga rättens område än utanför
detta. dvs. i förhällandet mellan enskilda.

Utredningens förslag skiljer sig från mitt i följande
delar. Meddelarfriheten utvidgas när det gäller förhållandet mellan enskilda.
Den skall sålunda gälla när en tystnadsplikt åvilar nägon i en enskild
befallning eller på grund av något annat åtagande, t. ex. avtal. Vissa undanlag
från denna utvidgade meddelarfrihel skall anges i grundlag. Bl. a. skall
meddelarfriheten inte avse enskildas yrkeshemligheter av teknisk eller
kommersiell natur. Den utvidgade meddelarfriheten kompletteras med etl förbud
för personer i ledande ställning inom företag och organisationer att
efterforska den som har lämnat uppgifter med stöd av sin meddelarfrihel.

Remissinstanserna har inle haft någon erinran mot att
meddelarskyddet enligt TF utvidgas till de medier som skall få ell särskilt
grundlagsskydd. Remissutfallet i fråga om meddelarskydd utanför den offentliga
rättens område är splittrat. Den största gruppen av remissinstanser stöder
YFU:s förslag och anser att det bör genomföras nu. En nästan lika stor grupp är
kritisk till förslaget i sak och anser att reglerna om meddelarfrihel inte
skall utvidgas när det gäller förhållandet mellan enskilda. En tredje grupp
bland remissinstanserna stöder förslaget i princip men anser alt frågorna bör
övervägas ytterligare innan man tar slutlig ställning.

Bakgrunden
till milt förslag: Med meddelarskydd brukar man avse det komplex av regler i TF
(och radiolagstiftningen) som skall skydda den som medverkar vid tilli. .»msten
av en tryckt skrift (eller elt radio- eller TV-program) genom atl lämna
uppgifter för offentliggörande. Skyddet åstadkoms genom bestämmelserom
meddelarfrihel och anonymitetsskydd.

Meddelarfriheten
är ett viktigt inslag i den reglering som avser att förverkliga
offentlighetsprincipen. Den innebär att det i viss utsträckning är möjligt atl
slraffritt lämna normalt sekreiessbelagda uppgifter för publicering i tryckt
skrift, radio eller TV.

Meddelarfriheten
har utvecklats ur en av de principer på vilka tryckfrihetslagstiftningen vilar
- principen att bara en person har det straff- och skadeslåndsrättsliga
ansvaret för en tryckt skrift. De nu gällande bestämmelserna om detta
ensamansvar går i sina huvuddrag tillbaka på 1812 års tryckfrihetsförordning
och fick sin nuvarande utformning i samband med den reform av TF som riksdagen
beslöt år 1976.

Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF har var och en rätt
atl lämna meddelande i vilket ämne som helst för publicering i tryckta skrifter.
Meddelandet skall lämnas till skriftens författare, till någon annan
upphovsman lill

115

en
framställning i skriften, till dennas utgivare, till skriftens redaktion
(om Prop. 1986/87; 151

del finns
en sådan) eller till en nyhetsbyrå. Bestämmelsen innebär att

uppgiftslämnaren
går fri frän ansvar och skadeständsskyldighet, även om

meddelandet
normalt skulle vara straffbart som brotl mot en tystnadsplikt.

Undantag från denna huvudregel gäller bara i den män
sädana är angivna i

TF.

Vidare har enligt 1 kap. 1 § fjärde stycket TF var och en
rätt att anskaffa uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för att
antingen själv offentliggöra dem i tryckt skrift eller lämna meddelande som
avses i paragrafens tredje stycke. Också undanlag från detla skydd för
anskaffare av uppgifter för publicering skall ha stöd i TF.

I 1 kap. 3 § TF föreskrivs all ingen får tilltalas eller
dömas till ansvar eller ersättningsskyldighet för medverkan till missbruk av
tryckfriheten i någon annan ordning eller i något annat fall än TF bestämmer.

Bestämmelser om undantag från principerna om
meddelarfrihel och skydd för anskaffare finns i 7 kap. 3 § TF. I tre fall får
meddelare dömas till straff eller skadestånd (jfr '' kap. 1 § tredje stycket
TF). Det är sålunda inte tillätet att lämna elt meddelande, om uppgiftslämnaren
därigenom gör sig skyldig lill något av de allvarliga brott mot rikels säkerhet
som räknas upp, l.ex. spioneri och grov obehörig befallning med hemlig uppgift.
Vidare är det inte tillåtet atl uppsåtligen lämna ut en allmän handling som
omfattas av sekretess. Slutligen är det inte tillåtet alt uppsåtligen åsidosätta
sin lystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag. Den "särskilda
lag" som avses är 16 kap. sekretesslagen. Där anges de s.k. kvalificerade
tystnadsplikterna genom hänvisningar främst lill bestämmelser i lagens 2-9 och
12 kap. men också till vissa andra lagar. Dessa tystnadsplikter för främst
offentliga funktionärer har alliså försteg framför principen om meddelarfrihel.

Samma undanlag från meddelarfriheten som nu har angetts
gäller också för den som - utan atl ha det tryckfrihetsrältsliga ansvaret
enligt 8 kap. TF - medverkar lill en framställning som är avsedd alt införas i
en tryckt skrift genom att vara författare, annan upphovsman eller utgivare.

För anskaffare av uppgifter för publicering gäller samma
undantag från skyddet som i fråga om meddelare m.fl. som begär något av de
särskilt uppräknade brotten mot rikels säkerhet.

I sak samma reglering av meddelarfriheten och skyddet för
anskaffare gäller enligt 5 § andra stycket radioansvarigheislagen och
motsvarande lagrum i den övriga radiolagsliftningen.

I de fall då undantagsregleringen i 7 kap. 3 § TF är
tillämplig kan ingripande alltså ske såväl mot en meddelare som mot den som
bär det tryckfrihetsrättsliga ansvaret för själva publiceringen enligt 8 kap.
TF.

Viktiga komplement för att förverkliga de syften som bär
upp meddelarfriheten är reglerna i 3 kap. TF om anonymitetsskyddet.
Motsvarande regler finns i radiolagsliftningen. Jag nämner dock inte dem i den
fortsatta redogörelsen.

Anonymitetsskyddet består av flera komponenter. En är
rätten lill ano

nymitet som innebär att bl. a. författare, meddelare samt utgivare av icke

periodiska skrifter inte är skyldiga alt låta sina namn sällas ut på skriften 116

(3 kap. 1 § TF).

Ett centralt moment i anonymitetsskyddet utgör vidare
bestämmelserna Prop. 1986/87:151 i 3 kap. 3 § TF om tystnadsplikt för dem som
har tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av tryckt skrift eller
med framställning som har varit avsedd att införas i tryckt skrift och för dem
som har varit verksamma vid l.ex. bokförlag och nyhetsbyråer. Dessa får enligt
huvudregeln inte röja vem som är författare, meddelare eller utgivare av en
icke periodisk skrift.

En annan väsentlig del i anonymitetsskyddet är
efierforskningsförbudel i 3 kap. 4 § TF. Detta innebär att myndigheter och
andra allmänna organ inle får efterforska författaren lill en framställning som
har införts eller varit avsedd atl införas i en tryckt skrift, den som har gett
ut eller avsett att ge ut tryckt skrift eller den som lämnat ett meddelande för
publicering. Författaren, meddelaren eller utgivaren får dock efterforskas då
detta behövs för åtal eller annal ingripande som är tillåtet enligt TF. Vid sådan
efterforskning skall den förut nämnda tystnadsplikten beaktas.

Meddelarskyddet för offentliga funktionärer

Som offentliga funktionärer brukar man beteckna dels de
anställda hos myndigheterna, dels sädana andra personer som deltar i en
myndighets verksamhet pä grund av uppdrag, tjänsteplikt eller annan liknande
grund.

För denna kategori av personer kan meddelarskyddet sägas
gälla fullt ul. De kan utsättas för sanktioner för atl de har lämnat ett
meddelande för publicering enligt I kap. 1 § tredje stycket TF bara i de fall
och i den ordning TF anvisar. I de undantagsfall som anges i 7 kap. 3 § TF kan
de dömas till straff eller skadestånd i ett tryckfrihetsmål. Däremot kan de
inte utsättas för andra sanktioner, l.ex. disciplinära påföljder, eftersom en sädan
påföljd inte kan åläggas i ett tryckfrihetsmål.

Eftersom begränsningar i offentliga funktionärers
yttrandefrihet anses kunna ske endast genom föreskrifter som i princip skall ha
formen av lag (2 kap. 12 § RF) är det inle aktuellt atl för denna personkategori
behandla frågan om sanktioner för brott mot tystnadsplikter som uppkommer genom
avtal eller på liknande civilrätlslig grund. Del är alltså alltid här fråga om
en offentligrätlslig tystnadsplikt som har ålagts av del allmänna.

Meddelarskyddet för andra än offentUga funktionärer

För dem som inle är offentliga funktionärer anses det
delvis oklart i vilken utsträckning de har ett lika omfattande meddelarskydd
som de offentliga funktionärerna. Sä mycket är säkert att rätlen lill
anonymitet och tystnadsplikten för tidningspersonal m. fl. gäller också till
förmån för dem. Också förbudet för myndigheter och andra allmänna organ att
efterforska vem som är t. ex. meddelare skyddar dem som inle är offentliga
funktionärer.

Vidare har
vissa tystnadsplikter för enskilda tagits med bland de tyst

nadsplikter som i 16 kap. sekretesslagen ges företräde framför principen

om meddelarfrihel. Dessa tystnadsplikter skiljer sig i princip inte från de

tystnadsplikter som åvilar offentliga funktionärer, eftersom de är lagstad

gade och slraffsanklionerade. Härav bör slutsatsen kunna dras att andra 117

jämförbara tystnadsplikter inte "bryter
igenom" meddelarfriheten (se Prop. 1986/87:151 SOU 1983:70 s. 159).

Som YFU anmärker är rättsläget mer eller mindre oklart
beträffande andra typer av tystnadsplikter.

När det först gäller sådana lagstadgade tystnadsplikter
som inte är slraffsanklionerade har YFU framhållit att det får anses ovisst om
de har företräde framför meddelarfriheten eller inte. Utredningen kommer dock
efter en diskussion fram till uppfattningen att varje lagsladgad tystnadsplikt
som inte är straffsanktionerad torde få anses vika för meddelarfriheten (SOU
1983:70 s. 159- 161). Jag kan ansluta mig till denna uppfattning, som inte har
kritiserats av remissinstanserna. Också dessa tystnadsplikter är ålagda genom
ett ensidigt beslut av det allmänna. Det är alltså fråga om etl förhållande
mellan del allmänna och en enskild, även om dessa tystnadsplikter ibland
främst kan anses skydda enskilda intressen. Härigenom skiljei- de sig dock inte
frän andra offentligrättsliga tystnadsplikter.

1 fråga om en tystnadsplikt kan man dock ifrågasätta YFU:s
resonemang. Jag avser då den tystnadsplikt som en domstol kan besluta enligt
21 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Tystnadsplikt enligt
denna paragraf skall i första hand förhandlas fram mellan arbetsgivar- och
arbetstagarsidan. Kan någon enighet om tystnadsplikten inte näs vid
förhandlingen, kan ena parlen väcka talan vid domstol om tystnadsplikt. Enligt
min mening bör man se denna situation som elt fall av avtalsreglerad
lystnadsplikt, låt vara alt det här är domstolen som bestämmer avtalets
innehåll vid oenighet mellan parterna. Denna tystnadsplikt bör därför
jämställas med andra tystnadsplikter i avtalsförhållanden mellan enskilda Gfr
prop. 1975/76:105 bil. 1 s. 508).

När del så gäller dessa avtalade tystnadsplikter har YFU
kommit lill den slutsatsen all de sannolikt bryter igenom meddelarfriheten (SOU
1983:70 s. 161-163). Utredningen pekar bl. a. på ett rättsfall
(arbetsdomstolens dom 1961:27) och uttalanden vid tillkomsten av lagen om
medbestämmande i arbetslivet (se nyss angivna ställe i prop. 1975/76; 105).

Å andra sidan kan det sägas att 1 kap. 3 § TF inte
uttryckligen gör någon skillnad mellan skadestånd pä grund av brotl och
skadestånd i avtalsförhållanden. Enligt förarbetena (SOU 1947:60 s. 212) avser
lagrummet inte talan om skadestånd på annan grund än missbruk av
yttrandefriheten. Skadestånd på grund av gärningar som inte betraktas som
missbruk av tryckfriheten torde därför falla utanför det område som regleras av
TF. Hur man skall betrakta brott mot avtalade tystnadsplikter i detta sammanhang
tycks däremot ha lämnats öppet (jfr SOU 1947:60 s. 174). Det har hävdats atl
man dä bör tolka 1 kap. 3 § TF efter ordalagen så alt skadestånd på grund av
avtalsbrott inte får dömas ul (Hans-Gunnar Axberger, Tryckfrihetens gränser s.
324).

YFU:s uppfattning har emellertid inle mött några
invändningar under

remissbehandlingen, och själv är jag benägen all instämma i utredningens

slutsats. Enligt min mening kan man resonera på följande sätt. Eftersom

reglerna om meddelarfriheten inte ger någon närmare ledning, bör man

undersöka vad reglerna om ansvar för dem som bär det tryckfrihelsrätls

liga ansvaret enligt 8 kap. TF innebär för del fallet alt någon bryter mot en 118

avtalad tystnadsplikt genom att publicera uppgifter i en
bok som han själv Prop. 1986/87:151 står som författare till.

Som utgångspunkt för en sådan undersökning bör tas 1 kap.
3 § TF. Är det fråga om ett missbruk av tryckfriheten i det angivna fallet,
torde skadestånd inte kunna dömas ut på konlraktsrättslig grund. Är det däremot
inle etl sädant missbruk, kan skadestånd åläggas på grund av atl fallet ligger
utanför det område där TF är exklusivt tillämplig. Liksom i fråga om reklamen
(se avsnitt 3.2.4) bör man här tolka begreppet "missbruk av
tryckfriheten" utifrån syftet med denna frihet. Man kan dä konstatera alt
TF inte anses kunna ge handlingsregler för enskilda till skydd för tryckfrihetens
utövning motsvarande dem som gäller för myndigheterna (SOU 1947:60 s. 49). TF
bygger alltså pä principen att tryckfriheten skyddas bara gentemot det
allmänna. Ur TF kan därför inle utläsas att grundlagen skulle hindra en enskild
frän att genom avtal med en annan enskild inskränka sin rätt atl yttra sig i
tryckt skrift sä som han kan begränsa sin frihet atl yttra sig i andra former.
Som det heter i förarbetena till TF (prop. 1948:230 s. 91) är principen att
yttrandefriheten bör vara av samma utsträckning vare sig det är fräga om en
framställning i tryckt skrift eller pä annat sätt. Av det anförda kan anses
följa atl det inte utgör etl missbruk av tryckfriheten i TF;s mening när någon
bryter mot en avtalad tystnadsplikt genom att yttra sig i tryckt skrift.

Del skulle vara inkonsekvent och stridande mot TF:s
utformning i övrigt om skadeständspåföljd för brotl mot en avtalad
tystnadsplikt skulle kunna tillgripas mot den som står som författare lill en
tryckt skrift men vara principiellt utesluten, om samma person lämnar uppgifter
för publicering i en skrift för vilken någon annan har det
tryckfrihelsrätlsliga ansvaret enligt 8 kap. TF.

Det resonemang som jag nu har fört styrker uppfattningen
att övervägande skäl talar för att avtalade tystnadsplikter generellt bryter
meddelarfriheten.

Skälen för mitt förslag: Jag har i ell föregående avsnitt
(3.5) behandlat frågan om ensamansvar i fråga om de medier som skall ges elt
särskilt grundlagsskydd. Liksom YFU och remissinstanserna anser jag att detla
ensamansvar bör kompletteras med grundlagsregler om meddelarfrihel och
anonymitetsskydd för den som medverkar vid tillkomsten av en framställning i
dessa medier. En reglering av meddelarskyddet efter mönster av TF;s nuvarande
bestämmelser ler sig här som en följdriktig konsekvens av grundlagens utvidgade
tillämpningsområde.

YFU har emellertid inte stannat vid denna utvidgning ulan
förordat en utökning av meddelarskyddet sä att detta skall gälla mera generellt
i förhållandel mellan enskilda. Denna del av utredningens förslag är mera
omstritt, och jag vill nu ta upp det till en ingående diskussion.

Ett
karaktäristiskt inslag i den svenska rättsordningen är offentlighets

principen. Denna har länge varit nästan unik för vårt land men har pä

senare år fått tillämpning också i ell flertal andra stater. Genom den insyn

offentlighetsprincipen ger främjas rättssäkerhet och effektivitet hos myn

digheterna och skapas underlag för medborgarnas deltagande i folkstyret.

Offentlighetsprincipen har av tradition varit tillämplig på myndighelsomrä- 119

det, dvs. hos domstolar och andra myndigheter och hos
riksdagen och Prop. 1986/87:151 andra beslutande politiska församlingar. Frän
början var det den statliga verksamheten som underkastades denna insyn, vilket
framstår som naturligt med tanke pä att det då framför allt var där som makt
utövades. Med den utveckling som skedde pä det kommunala området ansågs det för
snart 50 år sedan angeläget alt slå fast att principen gällde också inom den
kommunala sektorn.

Under den lid som har gått därefter har olika enskilda
förelag och organisationer fått sädan ökad betydelse i Sverige att del ter sig
följdriktigt atl också dessas verksamhet läggs under den insyn från
medborgarnas sida som kännetecknar vårt styrelseskick. Som YFU framhåller kan
enskilda företag träffa avgöranden som får ingripande följder för medborgarna.
Besluten kan vara av väsentlig betydelse för enskildas liv och hälsa, för
miljön och för det ekonomiska livet i orter eller regioner eller kanske i hela
landet. Flyttningar och nedläggningar av produktionen kan få effekter som måste
kunna granskas. Även intresseorganisationerna har fått en alll starkare
ställning. De har numera uppgifter som är förgrenade till stora delar av
samhällslivet. Beslut av dessa organisationer kan ha verkningar jämförbara med
dem som meddelas av myndigheter och företag.

Företag och organisationer avgör till skillnad mot
myndigheterna i stor utsträckning själva vad som skall komma till allmän
kännedom. Det finns visserligen en del regler i bolags- och föreningslagsliflningen
om atl vissa handlingar skall registreras hos myndigheterna och där vara
offentliga. Företagen är också i stor utsträckning skyldiga alt lämna uppgifter
till myndigheterna för olika ändamål - uppgifter, som i den mån de ej skyddas av
sekretess, står under allmänhetens insyn. Möjligheterna lill insyn är dock
avsevärt mindre i enskilda företag och organisationer än i statliga och
kommunala myndigheter.

Under senare år har det också i den allmänna debatten
rests krav på en vidsträckt offentlighet också inom näringslivet och
organisationsväsendel. Den ofta långt drivna sekretessen inom företagen har
särskilt i journalist-kretsar framhållits som en avgörande nackdel, därför att
den inte ger den möjlighet till insyn i och kritik av de privata
maktkoncentrationerna som borde finnas med hänsyn till dessas betydelse för
medborgarna. Del är mot denna bakgrund som YFU har diskuterat en utvidgning av
offentlighels-principens tillämpningsområde till andra än myndigheter och vissa
andra allmänna organ. Del kan här också nämnas all frågor om allmänhetens
möjligheter till insyn och inflytande i bl. a. det privata näringslivet behandlas
l.ex. i regeringens direktiv till folkstyrelsekomminén (Ju 1984:05) och
maktutredningen (Ju 1985:02).

Den svenska offentlighetsprincipen förverkligas på flera
olika sätt. Ett

centralt inslag är grundsaisen om allmänna handlingars offentlighet. Denna

grundsats är tillämplig bara på myndigheter och några få därmed jämställda

allmänna organ. Framför allt pä det område där det allmänna bedriver

verksamhet i form av aktiebolag, stiftelser och andra privaträttsliga sub

jekt kan det te sig naturligt att samma handlingsoffentlighet skall råda som

på det traditionella myndighetsområdet. Jag kommer i avsnitt 3.9 att lägga

fram förslag om en sådan utvidgning av principen om allmänna handlingars 120

offentlighet.
Som framgår där är det emellertid redan på det område som Prop. 1986/87:151

ligger
närmast myndighetsområdet mycket svårt att nå särskilt långt med

en utökad
handlingsoffentlighet. Problemen är ändå större, om man skulle

överväga
alt införa denna princip .generellt inom enskilda företag och

organisationer.

För att skapa en ökad insyn utanför myndighetsområdet har
YFU tagit fasta på en annan beståndsdel i offentlighetsprincipen, nämligen
meddelarfriheten. Genom en utvidgad meddelarfrihel anser utredningen alt man
kan få betydande vinster i form av riktigare information och därmed en bättre
underbyggd debatt i frägor som rör företag, organisationer och andra
sammanslutningar.

För egen del vill jag först ansluta mig lill uppfattningen
att det är synneriigen önskvärt att offentlighetsprincipen ges ett så stort
tillämpningsområde som möjligt. 1 detta ligger atl jag anser alt det skulle
vara en betydelsefull förstärkning av denna princip, om meddelarskyddet i TF
kan utvidgas utanför det område där det gäller i dag.

Å andra sidan går det inte atl bortse från alt ell slort
antal remissinstanser har haft invändningar mot YFU:s förslag. Vissa av dessa
remissinstanser är i sak emot den föreslagna utvidgningen av meddelarfriheten,
medan andra anser att utredningsförslaget inte är tillräckligt väl underbyggt.

Själv har jag den grundläggande åsikten att en sådan
utvidgning av meddelarfriheten som jag anser önskvärd inle bör genomföras ulan
att man har tillräckligt underlag för att kunna säga atl de vinster som görs är
större än de nackdelar som kan följa av en reform pä detta område.

När det gäller vinsterna kan jag instämma i alt man skulle
skapa förutsättningar för etl riktigare informationsflöde och därigenom en
bättre underbyggd debatt i frågor som rör det enskilda näringslivet,
organisationsväsendet och andra sektorer utanför myndighetsområdet.

Som framgått av min redogörelse för bakgrunden till mitt
förslag är del emellertid så att meddelarskyddet till en del redan gäller på
det område som jag diskuterar här. Rätten till anonymitet gäller fullt ut också
för den som lämnar uppgifter från ell enskilt förelag eller annat rättssubjekt.
Den tystnadsplikt som är föreskriven skyddar kanske rent av bättre en meddelare
utanför myndighetsområdet eftersom det är troligt atl undantagen från
tystnadsplikten är mindre aktuella där. Efierforskningsförbudel för myndigheter
och allmänna organ är också här verksamt, låt vara att det i praktiken torde
vara andra än myndigheter och därmed jämställda organ som kan ha intresse av
alt ta reda pä vem som har lämnat ut uppgifter.

Det kan visserligen sägas atl del skydd, som sålunda redan
finns och som skall få tillämpning i fråga om fler medier än f.n., bara är en
del av meddelarskyddet. Anonymitetsskyddets betydelse skall dock inte underskattas,
och det kan hävdas atl detta är den viktigaste komponenten i TF;s skydd för
nyhetskällorna (prop. 1975/76:204 s. 95). YFU:s förslag innebär därför snarare
en förstärkning av skyddet för meddelare utanför myndighetsområdet än en
genomgripande nyordning. Man får för den skull inte underskatta värdet av också
en begränsad utökning av meddelarskyddet. Varje utvidgning av detta skydd är
som sagt angelägen.

Det måste emellertid framhållas att meddelarfriheten som
en bestånds- 121

del i offentlighetsprincipen inle har samma betydelse som
en utökning av Prop. 1986/87:151 handlingsoffentlighetens tillämpningsområde.
Meddelarfriheten fungerar närmast som ett slags säkerhetsventil som mjukar upp
den stelhet i regleringen av offentlighet och sekretess, som följer av atl
regleringen är utformad med tanke på normala fall men ulan hänsyn till all det
i andra fall kan finnas ett särskilt intresse av att uppgifter lämnas ut (jfr
prop. 1979/80:2 Del A s. 104 n, Meddelarfriheten skapar härigenom etl visst
utrymme för information men endast pä meddelarens villkor. Det ligger i hans
hand att avgöra om en uppgift bör lämnas ut eller inte. Detta gäller givetvis
lika myckel utanför myndighetsområdet som inom detla.

De vinster som är förenade med elt utökat meddelarskydd
skall som jag sagt förut ställas mot de problem som en sådan utvidgning kan
välla. Som jag ser det är det inte sä myckel principiella svårigheter som
avgränsnings-och tillämpningsproblem som YFU:s förslag ger upphov lill.

En första svårighet som möter när man överväger en
utökning av meddelarskyddet utanför myndighetsområdet är atl avgränsa
tillämpningsområdet på ett lämpligt sätt. Av motiven att döma tar utredningens
förslag främst sikte på de stora maktkoncentrationerna och pä alt medge insyn i
dessa. Som det har utformats skulle det emellertid fä verkningar långt
härulöver. Rätten atl lämna publiceringsmeddelanden skall således enligt
utredningens förslag gälla generellt i förhållandet mellan enskilda. Någon
begränsning till de subjekt som utredningen närmast har haft i åtanke har inte
gjorts. Tvärtom skulle meddelarfriheten komma att gälla även i de mycket små
företagen med kanske bara ett fätal anställda. Vidare omfattas alla föreningar,
l.ex. politiska, fackliga, kulturella och idrottsliga, av förslaget. Men
verkningarna skulle inle upphöra härmed utan sträcker sig än längre.
Meddelarfriheten skulle i princip gälla t.o.m. i den rent privata sfären, t.
ex. i familjekretsen eller i grannförhållanden. Enligt min mening för en sädan
utvidgning av meddelarfriheten för långt.

Redan det som jag nu har sagt antyder vidden av de
konsekvenser som ett genomförande av utredningens förslag kan fä. Jag har
därför övervägt om man på något annat sätt än utredningens kunde avgränsa
kretsen av enskilda så alt regleringen endast kom atl omfatta den egentliga
målgruppen - de slora maktcentra. Jag har emellertid funnit att del på det
underlag som nu föreligger inte är möjligt att på elt lämpligt sätt lösa de
avgräns-ningsproblem som uppkommer, om man vill inskränka regleringen till
någon viss utpekad grupp av enskilda.

Även om man trots dessa redovisade svårigheter skulle
lyckas finna en lämplig avgränsning av meddelarfriheten utanför
myndighetsområdet, finns det andra avgränsnings- och tillämpningsproblem.

Utredningen har som jag nämnt föreslagit att den utökade
meddelarfriheten skall kompletteras av elt efterforskningsförbud. Den som
intar en ledande ställning i ett företag eller en sammanslutning skall inle få
efterforska källan till en uppgift, som har offentliggjorts eller varit avsedd
alt publiceras, om uppgiften rör företagel eller sammanslutningen eller någon
som är verksam eller utövar inflytande där. Elt sådant förbud är etl givet
komplement till en utökad meddelarfrihel.

Att i praktiken avgränsa den krets som kan anses inta en
ledande 122

ställning i ett förelag eller en organisation är inte helt
lätt. Det skulle därför Prop. 1986/87:151 vara svårt för de personer som kan
tänkas vara skyldiga atl iaktta förbudet alt vela om de får forska efter en
meddelares identitet eller inte. Härtill kommer att man knappast kan gardera
sig mot olika möjligheter alt kringgå ett sädant efterforskningsförbud. Det
skulle vara svårt att komma ål olika "bulvansiluationer". En direktör
i elt företag från vilket uppgifter läckt ut skulle bl. a. kunna anlita en
utomstående för alt anställa undersökningar. Man kan också tänka sig atl en
kollega till direktören i ett närstående företag med gemensamma intressen av
att vissa uppgifter inte när allmänheten skulle kunna göra efterforskningen.

Det torde vidare vara förenat med betydande svårigheter
att bedöma omfattningen av del föreslagna efterforskningsförbudet i ett annat
avseende. Det skulle ofta vara svårt att, som YFU:s förslag förutsätter,
avgöra om en uppgift rör företaget eller sammanslutningen eller nägon som är
verksam eller utövar inflytande där eller om det är en sådan uppgift angående
rent personliga förhållanden eller relationer som skulle hällas utanför det
föreslagna efterforskningsförbudet.

Om jag återgår till meddelarfriheten enligt YFU:s förslag,
vill jag peka på all del kan innebära problem alt urskilja de fall då någon har
åsidosatt en avtalad lystnadsplikt och därigenom lämnat ut yrkeshemligheter av
teknisk eller kommersiell natur. Vederbörande skall ju dä enligt utredningens
förslag kunna bli föremål för rättsliga sanktioner, eftersom dessa
tystnadsplikter skall ha företräde framför meddelarfriheten. Efterforskningar
skulle däremot inte fä ske om den uppgift som lämnats enbart framstår som
obekväm för förelagaren eller för någon annan person med anknytning till
företaget. Också här kan uppenbarligen tillämpningsproblem förutses.

Ytterligare en invändning mot att genomföra utredningens
förslag är atl tillräckligt underlag för att bedöma behovet av bl. a. undantag
frän meddelarfriheten till skydd för andra än företag inte föreligger i
ärendet.

Man kan också mot YFU:s förslag rikta den invändningen att
värdet av en meddelarfrihel som inte omfattar yrkeshemligheter av teknisk eller
kommersiell natur är begränsad.

Det kan också uppstå svårigheter när det gäller atl bedöma
vilka åtgärder som en arbetsgivare får vidta mot en anställd. Det måsle vara
svårare utanför myndighetsområdet att bedöma tillåtligheten av sådana åtgärder,
eftersom det där inte finns samma välutvecklade regelsystem för anställningsförhållandena
som pä myndighetsområdet.

På den privata arbetsmarknaden saknas också det
sanktionssystem som gäller inom den offentliga sektorn l.ex. genom
straffbestämmelserna i 20 kap. BrB för brott i myndighetsutövningen och
reglerna om disciplinpåföljder i lagen (1976:600) om offentlig anställning.
Vidare finns möjligheten all hos olika lillsynsorgan som JK och JO påtala och
få prövade åtgärder som en överordnad vidtagit mot en meddelare och som kan
misstänkas ha ett obehörigt syfte. Möjligheterna att ingripa mot den privata
arbetsgivare som överträtt del föreslagna meddelarskyddet och vidtagit en
repressiv åtgärd måste anses vara betydligt mindre väl utvecklade.

Som YFU har utformat sill förslag bygger delta på att man
i grundlag 123

närmare reglerar vilka tystnadsplikter som skall ha
företräde framför meddelarfriheten. Som kommer att framgå av etl senare
avsnitt (3.7.4) lägger jag inte fram något sådant förslag. Det är då svårt att
finna en lämplig lagteknisk utformning av regler om en utökad meddelarfrihel.

De nu berörda svårigheterna atl ge en utökad
meddelarfrihel en lämplig utformning är kanske var för sig inte avgörande.
Sammantagna gör de dock att det i betydande grad måste sättas i fräga, om en
reglering nu kan åstadkommas som tillgodoser de krav på klarhet som bör vara
uppfyllda och som särskilt på meddelarskyddets område är av stor vikt.

När regleringen av den nuvarande meddelarfriheten har
utformats, har det ansetts önskvärt all regelsystemet uppfyller kravet att
regleringen skall vara enkel, otvetydig och lätlillämpad. Detla är nämligen av
intresse både för den som avser att lämna en uppgift t. ex. lill en journalist
och för den som överväger atl efterforska en meddelare. Klarhet i
gränsdragningen har således ansetts främja både informationsfriheten och
sekretesskyddet (piop. 1975/76:204 s. 102, jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 109).
När man överväger utformningen av etl meddelarskydd utanför det
offentligrättsliga området har dessa krav samma giltighet. Det är således
viktigt alt reglerna är sådana att den enskilde i varje särskilt fall utan
större svårighet kan avgöra om meddelarfrihel föreligger eller inle. Det kan
knappast sägas atl utredningens förslag uppfyller de krav som bör ställas i
detta hänseende. Inte heller finns del tillräckligt underlag för att åstadkomma
någon annan reglering, som kan anses vara tillfredsställande från denna
synpunkt.

Härtill kommer att elt genomförande av utredningsförslaget
skulle föra med sig ett behov av en invecklad rättegångsordning (jfr SOU
1983:70 s. 204 f, 319 O, som skulle strida mot önskemålet om en snabb handläggning
av mål på delta område. Delta utgör i sig ett tungt vägande skäl mot förslaget
om en vidgad meddelarfrihel utanför myndighetsområdet.

Sammanfattningsvis vill jag anföra följande. I likhet med
utredningen och åtskilliga remissinstanser finner jag att övertygande skäl i
och för sig kan anföras för tanken att utvidga meddelarfriheten utanför
myndighetsområdet. Vid närmare övervägande av möjligheterna att genomföra en
sädan utvidgning har jag emellertid funnit att det föreligger avgörande
invändningar mot all man nu genomför förslaget. Vidare har jag bedömt det inte
vara möjligt atl pä grundval av materialet i delta lagstiftningsärende lägga
fram något annat förslag för riksdagen som tillgodoser de krav som bör ställas
på en reglering på detta område. Jag anser därför att frågan om en vidgad
meddelarfrihel utanför myndighetsområdet inle kan fä någon lösning i detta
sammanhang. Det kan i stället vara lämpligt all la upp den på nytt t. ex. i
samband med maktutredningens arbete.

Prop. 1986/87:151

3.7.2
Meddelarfriheten vid brott mot rikets säkerhet

Mitt
förslag: Den principiella frihet från ansvar, som nu gäller meddelare och
vissa andra medverkande vid tryckta skrifters och radio-och TV-programs
tillkomst och som skall gälla också de andra uttrycksformer som ges ett
särskilt grundlagsskydd i TF, begränsas genom undanlag som avser bl. a. vissa
brott mot rikets säkerhet. Undantaget skall omfatta både offentliga
funktionärer och andra personer.

124

Utredningens
förslag stämmer överens med mitt utom så till vida som Prop. 1986/87:151
den nuvarande möjligheten atl ingripa mot andra än offentliga funktionärer som
lämnar försvarshemligheler för publicering i tryckt skrift eller i radio-eller
TV-program föreslås slopad.

Remissinstanserna har gett förslaget atl vidga nuvarande
meddelarfrihel ett blandat mottagande.

Skälen till mitt förslag: I föregående avsnitt har jag
redogjort för meddelarskyddet. Som framgår där är det inte tillåtet att lämna
ett meddelande om uppgiftslämnaren därigenom gör sig skyldig till något av de
allvarliga brott mot rikets säkerhet som räknas upp, t. ex. spioneri eller grov
obehörig befattning med hemlig uppgift. Samma undantag frän meddelarfriheten
som nu har angetts gäller också för den som - utan att ha det
tryckfrihetsrättsliga ansvaret enligt 8 kap. TF - medverkar till en framställning
som är avsedd att införas i en tryckt skrift genom att vara författare, annan
upphovsman eller utgivare. Motsvarande undantag från meddelarfriheten gäller
enligt 5 § andra stycket radioansvarigheislagen.

Enligt mitt förslag skall meddelarfrihel och frihet frän
ansvar för medverkan lill yttrandefrihelsbrolt gälla i fråga om alla de
uttrycksformer som ges ett särskilt grundlagsskydd i TF. Del betyder en
utvidgning av del straffria området till att avse också andra medier än tryckta
skrifter och radio- och TV-program. Samma begränsningar av dessa friheter bör
då gälla oavsett vilket medium det är fråga om, bl. a. det undantag som avser
brott mot rikels säkerhet.

För möjligheten att ingripa mot en meddelare, som har
gjort sig skyldig till ett brott mot rikels säkerhet, saknar del i princip
betydelse om vederbörande är en offentlig funktionär eller inte. Denna ordning
har gällt sedan 1965 och infördes på förslag av straffrättskommittén som
utarbetade förslaget till en ny brottsbalk. Enligt TF:s ursprungliga lydelse
kunde åtal väckas bara mot offentliga funktionärer för sådant meddelande av uppgifter
som innebar brott mot rikets säkerhet eller brott mot någon lagsladgad
tystnadsplikt. Såvitt gällde brott mot rikets säkerhet ansågs detta emellertid
inte tillfredsställande och en begränsning av meddelarfriheten genomfördes.
Straffrättskommilténs motiv härför var att "de värden, som i en för riket
kritisk situation äventyrades genom en sådan handling, vore sä slora att det
icke kunde anses tillfredsställande alt värdet av anonymitetsskyddet skulle
väga över, så att ansvaret uteslutande lades pä den ansvarige utgivaren av den
tryckta skriften eller att ansvar över huvud icke kunde utkrävas" (SOU
1953:14 s. 469 jfr prop. 1964:133 s. 8 och KU 1964:13 s. 6).

Det kan
inte gärna råda några delade meningar om vikten av att kunna

förebygga och beivra allvarliga brotl mot rikels säkerhet som spioneri och

grov olovlig befattning med hemlig uppgift. Vad som skulle kunna diskute

ras är om det räcker alt kunna ingripa mot den som bär det yttrandefrihels

rättsliga ansvaret för publiceringen som sådan, om denna innefattar etl

otillåtet offentliggörande eller ett otillåtet yttrande i en tryckt skrift
eller i

något av de andra särskilt skyddade medierna. Varken YFU eller remissin

stanserna föreslår emellertid att man helt skall avskaffa det undantag frän

meddelarfriheten m.m. som gäller allvarliga brott mot rikets säkerhet. 125

Olika uppfattningar har däremot framkommit om vilken
personkrets detta Prop. 1986/87:151 undantag bör avse.

YFU har för sin del gjort bedömningen alt det räcker med
atl kunna ingripa mot sådana meddelare och andra medverkande som är offentliga
funktionärer (eller som kan jämställas med sådana) när de begär ett av de
angivna brotten mot rikets säkerhet. Bland remissinstanserna är uppfattningarna
delade i denna fråga.

Som jag ser det ligger det ett mycket betydande värde i
att TF inte föreskriver några särskilda begränsningar i tryckfriheten under
krig eller krigsfara (bortsett från att en periodisk skrift kan fä utgivningsförbud,
jfr också avsnitt 3.6.5). Skall man kunna upprätthålla denna principiella inställning
är det nödvändigt aU TF ger tillräckliga möjligheter till ingripanden under
sädana förhållanden. Jag har stor förståelse för YFU:s befogade strävan att
avskaffa en inskränkning i meddelarfriheten som kan le sig långtgående. Jag har
emellertid svårt att komma ifrån all YFU:s bedömning, även om denna kan anses
vara motiverad med tanke på normala förhållanden, ter sig mindre välgrundad om
man ser lill ett läge där landet är i krig eller krigsfara. Risk finns i sådan
situation all personer försöker utnyttja den frihet TF ger för atl slraffritt
kunna lämna ut viktiga, hemliga uppgifter i andra syften än dem som TF är
avsedd atl tillgodose. Denna synpunkt ökar i betydelse när TF ges ett utvidgat
tillämpningsområde.

En svårighet som är förenad med YFU:s förslag är att man
inle kan låta alla som inle är offentliga funktionärer få meddelarfrihel vid de
här diskuterade gärningarna. YFU har också fört fram tanken att vissa enskilda
bör jämställas med offentliga funktionärer i detta sammanhang. YFU har pekat på
enskilda som får del av hemliga uppgifter med förbehåll enligt sekretesslagen
eller som omfattas av sekretessregleringen i lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar.
För min del anser jag alt också andra kategorier enskilda i sä fall skulle få
jämställas med offentliga funktionärer, t. ex. väktare, lokalvårdare och andra
utomstående som i sin tjänstgöring har tillträde till arbelplatser där hemliga
handlingar förvaras samt anställda inom privata förelag som tillverkar militär
materiel eller som annars har vikliga uppgifter inom totalförsvaret. Det torde
därvid vara mycket svårt all finna nägon lämplig avgränsning av personkretsen.

Ett skäl för YFU:s ställningstagande synes ha varit
uppfattningen att slraffprocessuella tvångsmedel, t. ex. husrannsakan och
beslag, inle bör kunna tillgripas mot massmedieredaklioner för att spåra hemlig
information som omfattas av TF:s anonymitetsskydd då otillåtna meddelanden har
lämnats för publicering.

Konflikten mellan anonymiletsrälten och de
slraffprocessuella tvångsmedlen undanröjs emellerfid inte med den av
utredningen föreslagna ordningen. Som YFU själv anmärker skulle den ju även
fortsättningsvis kunna aktualiseras vid utredning om l.ex. en offentlig
funktionärs brott mot tystnadsplikt genom meddelande för publicering.

Enligt min mening skulle man därför bara i viss
utsträckning nå den av

YFU önskade effekten alt stärka TF:s anonymitetsskydd genom en be

gränsning av den personkrets som kan komma i fråga för ansvarstalan mot

meddelare för brotl mot rikets säkerhet. Del problem som ulan tvekan 126

ligger i konflikten mellan anonymitetsskyddet och de
slraffprocessuella tvångsmedlen får i stället angripas på annat sätt. Tvängsmedelskommitlén
har i betänkandet (SOU 1984:54) Tvångsmedel - anonymitet - integritet
föreslagit bestämmelser som skall stärka anonymitetsskyddet vid användningen
av processuella tvångsmedel. Betänkandet har remissbehandlats och förslagen
övervägs f. n. i regeringskansliet. Frågan om hur konflikten kan lösas bör
därför behandlas i samband med den vidare beredningen av detta betänkande.

Jag förordar sammanfattningsvis att den nuvarande
meddelarfrihelsreg-leringen utvidgas till atl omfatta också de nya medier som
ges ett särskilt grundlagsskydd och att man därvid behåller det undantag som nu
gäller vid brott mot rikets säkerhet för både offentliga funktionärer och andra
personer.

Det som jag har sagt nu gäller också i fråga om rätten alt
anskaffa uppgifter för publicering och den begränsning i denna rätt som gäller
vid brotl mot rikels säkerhet (1 kap. 1 § Ijärde stycket och 7 kap. 3 § andra
stycket TF samt 5 § andra stycket radioansvarighetslagen).

Prop. 1986/87:151

3.7.3 Meddelarfriheten vid utlämnande av hemliga
handlingar

Mitt
förslag: Samma undanlag som i dag gäller från principen om meddelarfrihel i
fräga om uppsälligt utlämnande av allmänna handlingar skall finnas beträffande
nya medier som ges etl grundlagsskydd i TF. Del skall därför även i fortsättningen
vara straffbart alt uppsåtligen lämna ut eller tillhandahålla en hemlig
handling för publicering även om denna innehåller uppgifter som inle omfattas
av en s. k. kvalificerad tystnadsplikt.

Utredningens förslag överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna har endast i några fall berört förslaget
närmare. Åsikterna går därvid isär om del befogade i förslaget.

Skälen för
min bedömning: Jag har nyss redogjort för meddelarfriheten. Förutom för vissa
allvarliga brott mot rikets säkerhet görs undantag från principen om
meddelarfrihel i fråga om uppsälligt utlämnande av en allmän handling, som
omfattas av sekretess, eller tillhandahållande av en sädan handling i strid med
elt förbehåll som en myndighet har ställt upp vid handlingens utlämnande (7 kap.
3 § första stycket 2 TF). Det är heller inte tillåtet all uppsåtligt åsidosätta
en lystnadsplikt i de fall som räknas upp i 16 kap. sekretesslagen - de
kvalificerade tystnadsplikterna (7 kap. 3 § första stycket 3). Motsvarande
reglering finns i 5 § andra stycket radioansvarighetslagen. Innebörden av
regleringen är att uppgifter som omfattas av sekretess aldrig uppsåtligen får
lämnas ut i form av en allmän handling men ibland får lämnas ut på annat sätt,
vanligen då munlligen.

Den som överträder dessa bestämmelser kan dömas
"enligt vad i lag är stadgat", dvs. förbrott mot tystnadsplikt enligt
20 kap. 3 § brottsbalken.

Man kan fråga sig om den skillnad som ibland alltså finns
mellan att

127

lämna ul en hemlig, allmän handling och alt lämna samma
uppgifter på Prop. 1986/87:151 annat sätt är sakligt motiverad. Jag kan erinra
om atl elt av syftena med den genomgripande revidering som låg bakom den nya
sekretesslagstiftningen just var att åstadkomma en enhetlig reglering av
handlingsoffentligheten och tystnadspliktsregleringen. Den tidigare skillnaden
mellan brottet otillåtet utlämnande av allmän handling och brotl mot
tystnadsplikt har också undanröjts i den "vanliga" lagstiftningen.

YFU har i enlighet med sina direktiv prövat om elt
enhetligt sekretessbegrepp skulle kunna införas också i fråga om de regler som
avser meddelarfriheten. Utredningen har emellertid funnit att den nuvarande
ordningen inle bör frångås. Endast fä remissinstanser har satt denna bedömning
i fräga.

För egen del vill jag erinra om all meddelarfriheten har
sin grund i att de vanliga sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska
allmänna avvägningar mellan insyns- och sekrelessinlressen. Detta innebär atl
önskemålet om insyn i elt särskilt fall kan vara starkare än det
sekretessintresse som har föranlett en sekretessregel. Det kan vidare förhälla
sig sä att en regel om skydd t. ex. för elt enskilt intresse ibland pä etl
olämpligt sätt hindrar insyn i en myndighets sätt alt fullgöra sina uppgifter.
Offentlighetsprincipen skulle inte förverkligas fullt ut om de offentliga
funktionärerna i situationer av det nämnda slaget hindrades från att bidra med
uppgifter till den allmänna debatten. Reglerna om meddelarfrihel är bl. a.
avsedda att motverka sådana icke önskvärda resultat av sekretessregleringen.
Man kan som YFU uttrycka saken så atl meddelarfriheten utgör en
"säkerhels-ventil".

I detta synsätt ligger alt meddelarfriheten får ses som
elt undantag från vad som gäller normalt i fråga om offentlighet och sekretess.
Härav följer alt de undanlagsregler som bestämmelserna om meddelarfrihel utgör
måste utformas med viss försiktighet så att ambitionerna att stärka
yttrandefriheten inte får motsatt effekt genom att utsätta systemet för
alltför stora påfrestningar.

För den offentliga debatten och de möjligheter till
kontroll och insyn i myndigheternas verksamhet, som meddelarfrihetsreglerna
avser att garantera, är det knappast nödvändigt atl tillåta publicering av
hemliga handlingar. Förbudet mot sådan publicering kan tvärtom ses som en
garanti för att publicisten inte av vårdslöshet eller bekvämlighet avslöjar mer
av hemligt material än vad som är nödvändigt för förverkligandet av de syften
som jag nyss nämnde. Det kan inte heller anses atl nuvarande ordning har lett
till att uppgifter har lämnats för publicering i massmedierna i allför
begränsad omfattning.

När en tystnadsplikt viker för grundsatsen om frihet alt
lämna meddelanden för publicering offras som framgått etl intresse för ell
annat, t. ex. hänsynen lill den personliga integriteten. Det skulle ofta i
sådana fall utsätta den enskilde för en starkare kränkning av integriteten om
inte bara uppgifter om honom lämnas ut utan också den hemliga handling där
uppgifterna finns återges i massmedierna.

Främst av dessa skäl föreslär jag inle nägon ändring av
den nuvarande

ordningen. 128

3.7.4
Förhållandet mellan meddelarfriheten och tystnadsplikterna

Prop.
1986/87:151

Mitt
förslag: Det särskilda lagstiftningsförfarande för rättighetsbegränsande
lagstiftning som i dag gäller enligt 2 kap. 12 S RF görs tillämpligt också när
ett förslag att begränsa meddelarfriheten genom ett tillägg till de
kvalificerade tystnadsplikterna behandlas av riksdagen. Det betyder att en
minoritet i riksdagen som beslår av tio ledamöter kan fä förslaget vilande i tolv
månader, om inte det finns en fem sjättedels majoritet som röstar för att
förslaget antas omedelbart. Någon saklig förskjutning görs inte av gränsen
mellan de lystnadsplikter som har företräde framför meddelarfriheten och övriga
tystnadsplikter.

Utredningens
förslag: I grundlagen skall ställas upp hinder mot att meddelarfriheten
inskränks genom vanlig lag. För att en tystnadsplikt skall bryta igenom
meddelarfriheten beträffande något visst slag av uppgifter skall krävas alt
delta är uttryckligen medgivet i grundlagen. Detta uppnäs genom alt de fall där
sädana kvalificerade tystnadsplikter skall fä förekomma avgränsas genom
detaljerade grundlagsregler. Avgränsningen stämmer lill stora delar överens med
gällande rättsläge. Bl. a. pä skatteområdet, på hälso- och sjukvårdsområdet och
inom socialtjänsten skall meddelarfriheten dock fä ell större utrymme än f. n.

Remissinstansernas
åsikter är delade. Många är positiva lill att området för de kvalificerade
tystnadsplikterna skall anges i grundlagen. En del av dessa instanser anser
dock att lagstiftningen genom den föreslagna lösningen blir alltför detaljerad
och svåröverskådlig. De förordar i stället atl principerna för gränsdragningen
kring de kvalificerade tystnadsplikterna anges i grundlag medan reglerna i
detalj anges i vanlig lag. Andra remissinstanser avstyrker förslaget helt
eftersom det bedöms vara för komplicerat. En majoritet bland de remissinstanser
som har uttalat sig i den delen är kritiska mot den föreslagna utvidgningen av
meddelarfriheten när det gäller skatteärenden samt hälso- och sjukvården och
socialtjänsten.

Skälen för
mitt förslag: Bland de tre undantagen från meddelarfriheten har genom åren del
som avser vissa tystnadsplikter orsakat mest diskussion och intresse. Vid TF:s
tillkomst löstes frågan sä atl lagstadgade tystnadsplikter för offentliga
funktionärer gavs försteg framför meddelarfriheten. Efter förslag av MMU
valdes vid 1976 års ändringar av TF en annan lösning: de tystnadsplikter - för
offentliga funktionärer och andra -som anges i en särskild lag har företräde.
Den särskilda lager är 16 kap. sekretesslagen där ett antal
tystnadspliktsbestämmelser räknas upp, främst bestämmelser i 2-12 kap.
sekretesslagen, men också några föreskrifter som gäller andra än offentliga
funktionärer. Avsikten med denna reglering är att den bättre än den tidigare
skall ge riksdagen en möjlighet att i praktiken direkt ta ställning lill om en
lystnadsplikt skall bryta igenom meddelarfriheten eller inte.

Samtidigt
uttalade föredragande slalsrädet sympati för tanken alt TF borde dra upp
särskilda ramar för de fall då tystnadsplikter får ges företräde framför
meddelarfriheten (prop. 1975/76:204 s. 103 f). Den frågan skulle

129

9 Riksdagen 1986/87. I saml. Nr 151

utredas av
YFU på grundval av den utformning som 16 kap. sekretessla- Prop.
1986/87:151 gen skulle fä.

Vid riksdagsbehandlingen av förslaget till ny sekretesslag
förutsatte riksdagen att YFU skulle göra en noggrann genomgång av de enskilda
sekretessbestämmelsernas förhållande till meddelarfriheten (KU 1979/80:37 s.
19).

När det gäller förhållandet mellan meddelarfriheten och
lystnadsplikterna är del alltså två olika men sammanhängande frägor som
aktualiseras. Den ena är om man i grundlag pä något sätt kan begränsa
möjligheterna alt i vanlig lag inskränka meddelarfriheten när man där anger
vilka lystnadsplikter som skall ha försteg framför principen om
meddelarfrihel. Den andra frågan är om det finns skäl att göra en annan
avvägning än den nuvarande mellan det område där meddelarfrihel råder och del
där tystnadsplikterna har företräde. Man kan uttrycka saken så att den förra
frågan gäller utformningen av grundlagsreglerna och den senare den materiella
utformningen av de regler som nu finns samlade i 16 kap. sekretesslagen.
Mellan frågorna finns det sambandet alt ändrade grundlagsregler givetvis kan
påverka regleringen i vanlig lag. Eftersom det ändå rör sig om två olika frågor
behandlar jag dem var för sig, och jag börjar med den mera övergripande.

Grundlagsregleringen av förhållandet mellan
meddelarfriheten och tystnadsplikterna

Frågan om en lämplig utformning av grundlagsreglerna om
vilka tystnadsplikter som skall bryta igenom meddelarfriheten har visat sig
vara svårlöst. En mängd olika lösningar har under årens lopp presenterats. Jag
kan erinra om att del vid 1976 års ändringar av TF förelåg flera alternativ
(prop. 1975/76:204 s. 99-104). Av dessa valdes det som innebar atl man i vanlig
lag särskilt anger i vilka fall tystnadsplikter har företräde framför meddelarfriheten.
Enligt min mening finns det ingen anledning alt gå ifrån den principiella
lösning som dä valdes. Det betyder att jag i likhet med YFU avvisar tanken på
alt reglera frågan helt i grundlag.

Skall man mera utförligt än f n. i grundlagen reglera
området för de kvalificerade tystnadsplikterna blir det alltså fråga om att
åstadkomma ramar för den vanliga lagstiftningen på detta område.

En möjlighet är dä den som JK pekade pä i 1976 års
lagstiftningsärende och som innebär att man i grundlagen anger de principer
enligt vilka gränsen mellan meddelarfrihelsbrytande tystnadsplikter och andra
sådana skall dras i vanlig lag. Tanken är att man på detta område skulle fä en
grundlagsreglering som motsvarar uppräkningen av de s. k. sekretessgrunderna i
2 kap. 2 § TF (jfr prop. 1975/76: 204 s. 54).

YFU har inte tagit fasta pä delta förslag, och inte heller
jag vill ansluta

mig till det. Om man tar 2 kap. 2 § TF som förebild, uppnår man inte någon

skyddseffekt i praktiken. Att hitta några andra ramar av liknande slag går

knappast. Om man inte gör några större förändringar avgränsen mellan de

meddelarfrihelsbrytande tystnadsplikterna och de andra, vilket inle är

aktuellt här, kan man inte ange några sådana principer som att tystnads- 130

plikterna
alltid skall ha företräde när uppgifter har lämnats i förtroendesi- Prop.
1986/87: 151 tuationer, medan de alltid skall vika om det är fråga om uppgifter
i ärenden av myndighetsutövning mot enskilda.

En tredje möjlighet är dä att grundlagen - efter viss
förebild i regleringen av tryckfrihetsbrotten - mer eller niindre
självständigt anger de fall då tystnadsplikter "tar över"
meddelarfriheten. En sådan lösning har YFU förordat.

Den lösning som utredningen har stannat för innebär att
inskränkningar i meddelarfriheten aldrig skall fä gä längre än vad som
uttryckligen är medgivet i grundlagen. Delta vill utredningen i princip uppnå
genom en förteckning som beskriver de undantagssituationer då meddelarfriheten
får vika för de kvalificerade tystnadsplikterna. Beskrivningen är i flertalet
fall så detaljerad att den nära överensstämmer med de bestämmelser i sekretesslagen
och andra lagar i vilka tystnadsplikter föreskrivs. Några tystnadsplikter,
främst sädana som gäller skydd för enskilda intressen, ges dock en mera
sammanfattande beskrivning i grundlagstexten och förutsätter en utfyllnad i
vanlig lag,

YFU har så långt det är möjligt försökt alt uppnå den s.
k. principen om dubbel täckning. Förutsättningen för att en tystnadsplikt skall
ha företräde framför meddelarfriheten skall således vara att detta är
föreskrivet både i grundlag och i vanlig lag. Härigenom har utredningen velat
vinna den fördelen att en tystnadsplikt kan upphävas eller inskränkas genom en
ändring av den grundläggande tystnadspliktsbeslämmelsen. Däremot kan någon ny
kvalificerad tystnadsplikt, som inte ryms inom grundlagens ramar, inte införas
ulan ändring av själva grundlagen. Utredningen anser visserligen alt de
föreslagna grundlagsbestämmelserna blir ganska omfattande och inle särskilt
lättförståeliga. Med hänsyn till det stora värdet av en grundlagsreglering av
meddelarfriheten menar dock YFU att man utan avgörande nackdelar bör kunna
välja den av utredningen förordade lösningen.

YFU:s förslag har fått ell blandat mottagande.

För egen del vill jag först än en gäng understryka det
slora värde som meddelarfriheten i vårt land har för den fria debatten och den
offentliga granskningen av myndigheternas verksamhet. För atl meddelarfriheten
skall tillgodose sill syfte krävs att regleringen av den är enkel, otvetydig
och lätlillämpad. Detta underströks också av föredraganden i 1976 års
lagstiftningsärende (prop. 1975/76:204 s. 102). Alt sådana grundläggande krav
uppfylls är nämligen av intresse både före den som avser all lämna en uppgift,
t. ex. lill en journalist, för en myndighet som överväger alt efterforska en
meddelare och för den som lämnar upplysningar lill annan i förlitan på ett
undantagslöst sekretesskydd. Klarhet i gränsdragningen främjar således både
informationsfriheten och sekretesskyddet. Också i förarbetena lill sekretesslagen
framhölls att värdet av en reglering i hög grad blir beroende av hur
bestämmelserna utformas. Om regleringen görs sä klar att den knappast ger
upphov till några tolkningssvårigheter, kommer t. ex. benägenheten att
utnyttja den sannolikt alt bli större än om den är så utformad att en tilltänkt
meddelare aldrig med säkerhet kan förutse

om hans meddelande kommer att vara slraffritt eller inte
(prop. 1979/80:2 131

Del A s. 108).

Jag
kan lill fullo instämma i dessa synpunkter. De krav som jag nu nämnt Prop.
1986/87:151 måsle givetvis också ställas när man överväger all genom en
grundlagsreglering styra utformningen i vanlig lag av gränsdragningen mellan
de kvalificerade tystnadsplikterna och de andra. Jag vill erinra om mina
uttalanden i avsnitt 3.1 om atl det har varit en strävan i reformarbetet på
fri- och rättighetsområdet att skapa ett skydd som är så otvetydigt som möjligt
och som kan tillämpas av alla de myndigheter och andra allmänna organ som har
att se till atl skyddet inle sätts åsido. Också de som vill utnyttja någon av
de fri- och rättigheter som grundlagen reglerar skall veta vad de har all hålla
sig till. Man måste pä en grundlagsreglering på detta område ställa upp
särskilt stränga krav på klarhet och lättillgänglighet.

Enligt
min och många remissinstansers mening uppfyller inle YFU:s förslag de krav som
således måste ställas. Det kan hävdas alt redan den nuvarande regleringen av
förhållandet mellan meddelarfriheten och tystnadsplikterna är tämligen
svårtillgänglig. Med den av utredningen förordade ordningen skulle regleringen
bli än mer komplicerad. Bestämmelserna måste som YFU själv i viss män har
erkänt betecknas som myckel svårtillgängliga även för den som behärskar
nuvarande bestämmelser. En sådan lagstiftningsteknik inger sä starka
betänkligheter all jag anser övervägande skäl tala mot att man genomför
utredningens förslag. Jag kan i sammanhanget hänvisa till atl en snarliknande,
men likväl mindre invecklad lösning avvisades vid sekretesslagens tillkomst
(prop. 1979/80:2 Del A s. 109).

Jag
konstaterar alltså att det inte synes vara en framkomlig väg alt genom vad som
kan kallas en materiell metod styra innehållet i den vanliga lag som skall ange
undantagen från meddelarfriheten pä lyslnadspliktsom-rådet. Mot bakgrund av del
reformarbete som har bedrivits på fri- och rätlighetsområdet kan det då finnas
anledning atl överväga om man kan förstärka grundlagsregleringens skyddsverkan
genom bestämmelser om ett särskilt, s. k. kvalificerat förfarande, som skall
iakttas när meddelarfriheten skall inskränkas. Elt sådant förfarande har
ansetts vara en väsentlig förstärkning av RF:s rätlighelsskydd (prop.
1978/79:195 s. 35).

Under
remissbehandlingen av kommitténs förslag har det också pekats pä denna metod
att stärka skyddet för meddelarfriheten. Bl. a. JO har föreslagit alt
förfarandereglerna i 2 kap. 12 § RF görs tillämpliga vid en ifrågasatt ändring
av bestämmelserna om de kvalificerade tystnadsplikterna i 16 kap.
sekretesslagen. En sådan lösning har den fördelen all den inle är behäftad med
samma lagtekniska komplikationer som de alternativ jag förut har diskuterat.

Bestämmelserna
i 2 kap. 12 § tredje stycket RF innebär att ett förslag till lag som angår
begränsning av vissa grundläggande fri- och rälligheter, bl. a.
yttrandefriheten, på begäran av lägst tio riksdagsledamöter skall vila hos
riksdagen i minst tolv månader innan det får antas. Undantag görs dock för del
fallet att ett förslag vid omröstning i riksdagens kammare får stöd av minst
fem sjättedelar av de röstande. I så fall är förslaget omedelbart antaget.

Jag
har i etl annat sammanhang (prop. 1984/85:83 s. 4 f) anmält alt en

ändring av dessa regler övervägs av folkstyrelsekommittén (Ju 1984:05). 132

Del är
dock därvid fräga om en justering av tidsfristen och inte någon mera Prop.
1986/87:151 genomgripande förändring.

Tanken bakom detta särskilda beslulsförfarande är alt man
kan fä etl uppskov med det slutliga ställningstagandet i riksdagen. Man får då
bl. a. tid att noggrannare behandla den föreslagna rättighetsbegränsningen. Det
skapas också ett större utrymme för den allmänna debatten i frågan. Det finns
dock en möjlighet att få till stånd ett snabbt avgörande utan att man för den
skull släpper kravet på en skyddseffekt. Garantin ligger här i att beslutet i
sådana fall måste fattas med mycket stor majoritet. Förfarandet enligt 2 kap.
12 § RF tillgodoser alltså i betydande mån samma syften som reglerna om
grundlagsliftning i 8 kap. 15 § RF. I praktiken når man en skyddseffekt som
inte är så mycket sämre än den som en fullständig grundlagsreglering av
förhållandet mellan meddelarfriheten och tystnadsplikterna skulle ge.

Tystnadspliklsregler, som ju begränsar yttrandefriheten,
omfattas inte f. n. av det särskilda förfarandet i RF i den mån de avser
offentliga funktionärer cch tillgodoser sekrelessgrunderna i 2 kap. 2 § TF (2
kap. 12 § fjärde stycket RF). Delta hänger samman med det s. k.
bihangsproblemet (jfr prop. 1978/79:195 s. 36 0. Detta aktualiseras l.ex. i det
fallet atl en rällighetsbegränsning måste företas vid en reform som i övrigt
inle har något med rätligheisskyddet att göra. Det kan t. ex. gälla en social
eller ekonomisk reform som kräver en tystnadsplikt för de offentliga funktionärer
som skall administrera reformen. Skulle en föreskrift om tystnadsplikt vara
underkastad det särskilda lagsliftningsföifarandet skulle detta kunna påverka
genomförandet av hela reformen. Dä en sädan ordr.ing inte kunde godtas
undantogs bl. a. lagstiftning angående tystnadsplikter från förfarandet när
delta infördes. Inte heller lagregler om vilka tystnadsplikter som har
företräde framför meddelarfriheten omfattas av det särskilda förfarandet (a.
prop. s. 62). Detla beror på att TF och inle RF reglerar normgiv-ningen i fråga
om meddelarfriheten (jfr 2 kap. 1 § andra stycket och 8 kap. 1 § RF).

Enligt min mening kan del nu inle komma i fräga atl rubba
grundvalarna för rättighelsskyddei i RF. Del bör därför inte göras någon
ändring i det förhållandet atl fiertalet lystnadspliktsföreskrifter inle
omfattas av det särskilda lagsliflningsförfarandel. Detla ställningstagande
hindrar emellertid inle atl de särskilda förfarandereglerna för
rättighetsbegränsande lagstiftning kan göras tillämpliga också på regleringen
i vanlig lag av meddelarskyddet. Som JO har påpekat finns det nämligen ingenting
som hindrar all man särskiljer frågan, huruvida en tystnadsplikt skall vara av
kvalificerat slag, från frågan huruvida en tystnadsplikt över huvud taget
skall införas. Det särskilda förfarandet kan med andra ord tillämpas vid en
ifrågasatt ändring av de bestämmelser som är intagna i 16 kap. sekretesslagen,
fastän vanliga regler för lagstiftningen gäller vid ändring av de materiella
sekretessbestämmelserna i övrigt. Att frågan, om en tystnadsplikt skall vara
kvalificerad eller ej, i ett lagstiftningsärende kan frikopplas från frågan om
en tystnadsplikt över huvud laget skall införas eller ändras har för övrigt
erkänts redan tidigare (prop. 1975/76:204 s. 103).

Fördelen med denna ordning är att meddelarfriheten får elt
starkare 133

skydd än f. n. Genom atl det särskilda
lagstiftningsförfarandet är tillämpligt Prop. 1986/87:151 förebygger man att
meddelarfriheten begränsas pä grund av tillfälliga opinioner eller
dagshändelser. Om inte en kvalificerad riksdagsmajoritet ger sitt stöd åt elt
förslag alt låta en tystnadsplikt bryta igenom meddelarfriheten, kan en
minoritet åstadkomma att förslaget får vila i ett år. Under denna lid ges
rådrum för ytterligare överväganden om del önskvärda i den föreslagna
begränsningen av meddelarfriheten.

Det särskilda lagsliftningsföriarande, som jag alltså
förordar för förslag till vanlig lag som begränsar meddelarfriheten i
förhällande till en tystnadsplikt, bör regleras exklusivt i TF. Regleringen
kan göras enklare än förebilden i 2 kap. 12 §RF.

Alt den särskilda regleringen inte är avsedd att tillämpas
vid lagstiftning som berör vanliga materiella bestämmelser om tystnadsplikt har
jag tidigare sagt. Detta kommer också att framgä av alt undantaget i 2 kap. 12
§ fjärde stycket 1 RF lämnas orubbat.

Någon tvekan om huruvida del särskilda
lagsliflningsförfarandel skall tillämpas då det är fråga om en ändring av
bestämmelser som rör meddelarfriheten kommer inte att behöva uppstå.
Tillämpningsområdet bör därför bestämmas så att del omfattar bara förslag till
lag som begränsar meddelarfriheten och inte förslag som innebär att en
inskränkning las bort. Någon särskild prövning av konstitutionsutskottet,
motsvarande den som kan ske enligt 2 kap. 12 § femte stycket RF, torde inte
heller behövas, eftersom det inte gärna kan råda någon oklarhet i fråga om
förslagets konsekvenser för meddelarfriheten.

Enligt de nuvarande bestämmelserna i 8 kap. 18 § RF bör
lagrådets yttrande bl. a. inhämtas innan riksdagen beslutar grundlag om
tryckfriheten och lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna
handlingar. Gällande regler om inskränkningar i meddelarfriheten omfattas
emellertid inle av RF:s regler om grundläggande fri- och rättigheter och därmed
heller inte av föreskrifterna i 8 kap. 18 § RF om lagrådets hörande. Någon anledning
att ändra denna ordning anser jag inte finnas med det av mig nu framlagda
förslaget (jfr SOU 1983:70 s. 137).

Sekretesslagens gränsdragning mellan kvalificerade
tystnadsplikter och andra

Vid tillkomsten av sekretesslagen ägnades stor
uppmärksamhet åt den avvägning som borde göras mellan intresset av sekretess
och intresset av offentlig insyn när meddelarfrihetens omfattning bestämdes.
Etl flertal olika faktorer skulle beaktas enligt föredragande statsrådet (prop.
1979/80:2 Del As. 111 f). t. ex. om en uppgift lämnats av en enskild i en
förtroendesituation eller om uppgiften hänförde sig lill elt ärende om
myndighetsulövnitig. I del förta fallet borde meddelarfrihel normalt vara
utesluten. När det gällde uppgifter av det senare slaget borde däremot meddelarfrihel
ofta föreligga.

Vid behandlingen i riksdagen av förslaget till ny
sekretesslag godtogs i

allt väsentligt vad som anförts i propositionen. Konstitutionsutskottet

uttalade därvid (KU 1979/80:37 s. 19) bl. a. att utskottets grundläggande 134

inställning var atl meddelarfriheten skall sträcka sig så
långt det är möjligt. Prop. 1986/87:151 Utskottet ställde sig därför inte
främmande till atl del kunde finnas utrymme för en ytterligare utvidgning av
meddelarfriheten i förhållande till propositionens förslag. Utskottet kunde
emellertid inte bortse från risken alt den meddelarfrihel som föreslagits i
propositionen i vissa fall kunde sträcka sig för långt i förhållande lill i
första hand den enskildes berättigade integriletskrav. Utskoltel förutsatte atl
YFU skulle komma att göra en noggrann genomgång av de enskilda
sekretessbestämmelsernas förhållande till meddelarfriheten. Riksdagen lämnade
dessa uttalanden ulan erinran.

YFU har numera gjort en sädan genomgäng som riksdagen
förutsatte. Utredningen har i stort sett godtagit den nuvarande omfattningen av
undantagen frän meddelarfriheten pä tystnadspliktsområdel. Utredningens analys
har emellertid lett fram till en dei ändringsförslag. Dessa innebär bl. a.
följande.

På skatteområdet föresläs att meddelarfriheten skall få
större utrymme än f. n. I och för sig sekreiessbelagda uppgifter skall få
lämnas ut för publicering, om det står klart att röjandet kan ske ulan fara för
att någon part utsätts för men. Vid förvaltningsdomstolarna skall
meddelarfriheten gälla om det inte kan antas atl ett röjande av en uppgift
innebär fara för all någon part utsätts för men.

I sådana förvaltningsärenden pä hälso- och sjukvårdens och
socialtjänstens område som gäller omhändertagande eller vård ulan samtycke
föreslås meddelarfrihel få råda, om det inte finns anledning att anta atl fara
för att någon enskild utsätts för men skall uppkomma om en uppgift röjs. I mål
och ärenden hos domstolar och vissa domstolsliknande nämnder skall
meddelarfriheten därutöver gälla beträffande uppgifter om enskildas personliga
förhållanden ulan något särskilt förbehåll för fall där skada kan befaras.

YFU föreslär också att meddelarfriheten för den som under
särskilt beslutad tystnadsplikt får del av hemliga uppgifter under rättegång
eller förundersökning i brottmål eller pä grund av särskilt utlämnandebeslut i
förening med förbehåll utvidgas så att den får motsvarande omfattning som för
offentliga funktionärer.

Vidare föreslår YFU en del ytterligare smärre ändringar
som jag inle närmare redovisar här. När det gäller utredningens ändringsförslag
nöjer jag mig här med att hänvisa till huvudbelänkandel s. 137—154.

Flertalet av de remissinstanser som har uttalat sig i
dessa frågor är kritiska till den föreslagna utvidgningen av området för
meddelarfrihet när det gäller skatteärenden samt hälso- och sjukvärden och
socialtjänsten. Denna kritik drabbar också förslaget att samma inskränkningar i
meddelarfriheten som gäller för offentliga funktionärer skall gälla också för
den som åläggs särskild tystnadsplikt under rättegäng m. m. eller genom
särskilt förbehåll. En återkommande invändning är atl utredningsförslaget inte
tillräckligt beaktar hänsynen till den enskildes personliga integritet.

De särskilda sekretessbestämmelser som jag har tagit upp i
det föregåen

de är exempel pä sådana fall där tungt vägande skäl kan anföras såväl för

intresset av offentlig insyn som för intresset att skydda uppgifter av hänsyn

till enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. YFU har föga 135

överraskande utifrån
utgångspunkten all vidast möjliga yttrandefrihet bör råda stannat för
bedömningen att insynsintressena skall ges företräde. Remisskritiken har å sin
sida visat att hänsynen till skyddet av den enskildes förhållanden väger
tungt.

Som jag inledningsvis nämnde
gjordes ingående överväganden om gränsdragningen kring de kvalificerade
tystnadsplikterna i samband med sekretesslagens tillkomst. Även med beaktande
av de argument som YFU anfört för att en viss utvidgning av meddelarfriheten
skulle vara tänkbar, har jag på grund av den tämligen omfattande remisskritiken
mot förslaget inle blivit övertygad om att man nu bör göra nägon ändring av
gränsdragningen mellan de meddelarfrihelsbrytande tystnadsplikterna och de
andra. Pä en punkt, där nuvarande reglering framstår som inkonsekvent och som
gäller den enskilda hälso- och sjukvårdspersonalen, är jag dock beredd atl
tillstyrka utredningens förslag. Jag återkommer till delta i specialmotiveringen
till den ändring i 16 kap. sekretesslagen som jag föreslär.

Prop. 1986/87:151

3.8
Rättegången

Mitt förslag: De
huvudregler för rättegången som gäller enligt TF skrivs in i grundlag för alla
de medier som skall omfattas av del nya grundlagsskyddet. I samma utsträckning
som nu skall juryn pröva också vissa bevisfrågor som kan förekomma i en
process. Reglerna om valen av jurymän ändras inte, vilket innebär att det inte
införs en ordning med proportionellt val av juryledamöter. Det skall alltjämt
vara möjligt att i lag ge allmänna åklagare befogenhet att besluta om beslag av
tryckta skrifter m. m.

Utredningens
förslag: Den rättegångsordning som gäller för tryckfrihetsmål skall skrivas in
i grundlag också för övriga uttrycksformer som omfattas av grundlagsskyddet. I
mål om ansvar skall frågan huruvida elt yttrande i en av de grundlagsskyddade
uttrycksformerna är brottsligt alltså kunna prövas av en jury. Bevisfrågor
skall i större utsträckning än f. n. avgöras enbart av rätten. De frågor som
skall prövas enbart av rätten skall vara avgjorda genom lagakraftägande beslut
innan juryn tar ställning till om etl brotl har förövats. Ett syslem med
proportionella val av jurymän införs. Möjligheten enligt TF att genom vanlig
lag överlämna ät andra åklagare än JK au besluta om användning av tvångsmedel
slopas.

Remissinstanserna:
Remissutfallet är ganska splittrat. Några remissinstanser är kritiska till
jurysystemet och önskar inte se del utsträckt till fler områden. Den
handläggningsordning som kommittén har föreslagit möter viss kritik. Flera
remissinstanser uppfattar den som alltför komplicerad och utdragen.

Kritiska
synpunkter förekommer också i några andra hänseenden, bl. a. i fråga om sättet
att välja jurymän och regleringen av tvångsmedelsanvändningen i tryckfrihets-
och yttrandefrihetsmål.

Skälen
för mitt förslag: Grundläggande för mina överväganden om en

136

förstärkning av grundlagsskyddet för yttrandefriheten är
att det skydd TF i Prop. 1986/87:151 dag ger det tryckta ordet bör utsträckas
till också andra jämförbara uttrycksformer. En viktig beståndsdel i TF:s
regelsystem är den särskilda rättegångsordning som gäller för tryckfrihetsmål
och som skall tillämpas också i mål om yttrandefrihetsbrott enligt de
radiorättsliga ansvarighetslagarna. Jag vill här nämna att frågan om man bör
bibehålla särskilda forumregler för bl. a. tryckfrihetsmål f. n. övervägs av
rättegängsutredningen (Ju 1977:06). Även om del framdeles kan finnas skäl all
förutsättningslöst pröva frågan om koncentrationen av de nu aktuella målen, ser
jag i del här sammanhanget ingen anledning alt ändra den nuvarande ordningen i
fråga om tryckfrihetsmålen.

Jag anser all det utvidgade grundlagsskyddet bör bygga på
samma principer som den nuvarande processrättsliga regleringen. En fördel med
att införa den tryckfrihelsrätlsliga rättegångsordningen för de medier som nu
skall ges etl särskilt grundlagsskydd är att bedömningen av om en våldsskildring
i en film eller ett videogram innefattar det nya yttrandefrihels-brottet i
princ-T kommer att göras av endast en domstol, nämligen tryckfri-hetsdomstoleii
i utgivarens hemlän. Den nuvarande ordningen där motsvarande bedömning
ankommer på domstolarna för de orter där en film eller elt videogram t. ex. har
hyrts ul, har kritiserats eftersom bedömningen kan bli olika hos skilda
domstolar.

Mot denna bakgrund kan jag i detta avsnitt nöja mig med
alt behandla de punkter som det finns anledning att ta upp särskilt. Eftersom
själva jury-systemet i viss mån har satts i fräga vill jag dock först gä in pä
denna centrala del av rättegångsordningen.

Jurysystemel

Juryinstitulionen infördes i den svenska
tryckfrihetsprocessen år 1815. Motiven för det kan ha varit blandade.
Juryinstitulionen har emellertid kommit alt bli ett bestående inslag i det
skydd för yttrandefriheten som upprätthålls genom TF.

I sin nuvarande utformning bärs jurysystemet upp av
önskemålet atl så långt som möjligt tillgodose yttrandefrihetens intressen.
Juryn uppfattas som en folklig garanti för tryckfriheten, i främsta rummet den
politiska yttrandefriheten (jfr prop. 1948:230 s. 97). Sammajurysyslem finns i
rättegångsordningen på det radiorättsliga området.

Den särskilda rättegångsordningen med jury saknar
motsvarighet på annat häll i den svenska rättsordningen. Med hänsyn till
juryrältegångens speciella karaktär är det i och för sig inte förvånande atl
det tid efter annan har förts fram förslag att juryprövningen skall ersättas
med andra processformer. MMU föreslog i sitt huvudbetänkande att alla
ytlrandefrihelsmål skulle koncentreras till en enda för hela riket gemensam
yttrandefrihetsdomstol, knuten till Stockholms tingsrätt. Den domstolen skulle
döma utan medverkan av jury.

Vid remissbehandlingen av MMU;s förslag var meningarna i
hög grad

delade i fräga om förändringen av rättegångsordningen. Kritiken ledde lill

atl den delen av förslaget inte genomfördes. 137