Prop. 1986/87:4

Regeringens proposition 1986/87:4

om förlängning av det skandinaviska luftfartssamarbetet

Prop. 1986/87:4

Regeringen
föreslår riksdagen att anta det förslag som har tagils upp i bifogade utdrag ur
regeringsprotokollet den 26 juni 1986.

På
regeringens vägnar Ingvar Carlsson

Sven
Hulterström

Propositionens huvudsakliga innehåll

I
propositionen föreslås att riksdagen godkänner en förlängning av det skandinaviska
luftfartssamarbelet med utgångspunkt i konsortialavlalet från år 1951 rörande Scandinavian
Airlines System (SAS). En förlängning föreslås med tio år från seplember 1995
t. o. m. september 2005.

1 Riksdagen 1986187. I saml. Nr 4

Kommunikationsdepartementet Prop. 1986/87:4

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 juni 1986

Närvarande:
statsministern Carisson, ordförande, statsråden Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén,
Peterson, Andersson, Göransson, Dahl, R. Carisson, Holmberg, Hellström, Wickbom,
Hulterström

Föredragande:
statsrådet Hulterström

Proposition om förlängning av det skandinaviska
luftfartssamarbetet

1 Inledning

Det
skandinaviska luftfartssamarbelet inom Scandinavian Airlines System (SAS)
grundar sig på ett konsortialavial mellan Aktiebolaget Aerotransport (ABA),
Det Danske Luftfartselskab A/S (DDL) och Del Norske Luftfartselskap A/S (DNL).
Avtalet slöts den 8 februari 1951. Det godkändes av regeringen den 23 februari
1951 efler bemyndigande av riksdagen (prop. 1950:260, SU 229, rskr. 415).
Avtalet gällde ursprungligen t.o.m. den 30 september 1975. Bolagen träffade den
7 maj 1956 ett tilläggsavtal innefattande bestämmelserom bolagens inbördes
förhållande i händelse av krig eller liknande omständigheter.

Bolagen
har därefter överenskommit om föriängning av konsortialavlalet dels den 16
december 1958 med lio år till ulgången av september 1985, deis den I april 1974
med tio år till utgången av september 1995. Frågan om föriängning har underställts
riksdagen (prop. 1959:134, SU 81, rskr. 220, prop. 1974: 112, TU 18, rskr.
216). Avtalen om förlängning har därefler godkänts av regeringen den 28 maj
1959 resp. den 22 januari 1976.

I
anslutning till att SAS bildades år 1951 träffade de danska, norska och svenska
regeringarna den 20 december samma år elt avtal rörande samarbete på
luftfartens område. Avtalet gäller så länge samarbetet i SAS upprätthålls. Del
kunde ursprungligen sägas upp av envar av de fördragsslutande staterna med 12
månaders varsel efter den 1 oktober 1974. I samband med förlängningarna av konsortialavlalet
har slutils tilläggsavtal i form av protokoll till regeringsavtalet av innebörd
att regeringsavtalet kan sägas upp med lolv månaders varsel efler den I oklober
1984 resp. den 1 oktober 1994.

ABA
ägs lill hälflen av siaten och till hälften av Svensk Interkontinental Lufttrafik
AB (SILA). Staten har överlagt med samarbeispartnern i ABA, SILA, om
förutsättningarna för alt förlänga samarbetet inom ABA.

Överläggningarna
resulterade i ett avtal den 30 november 1983. Till avtalet finns fogat ett
protokoll där bl. a. parterna enats om att verka för en föriängning av SAS-samarbelet
till år 2010. Avtalet och protokollet redovi-

sades för riksdagen i
proposition 1983/84:147 om ändring av avtalet den 5 Prop. 1986/87: 4 maj
1948 mellan staten och Svensk Interkontinental Lufttrafik AB (TU 1983/84:29, rskr.
1983/84:318).

2 ABA:s framställning

I
en skrivelse den 31 oktober 1984 hemställer ABA att den mellan de samverkande
bolagen träffade uppgörelsen om föriängning av konsortialavlalet t.o.m. den 30
september 2010 skall godkännas. Vidare bör del nuvarande regeringsavtalet
förlängas så att del inte kan upphöra att gälla före den 30 seplember 2010. ABA:
s nu gällande trafiktillstånd bör också enligt ABA förlängas att med i princip
oförändrade villkor gälla t. o. m. den 30 september 2010. Det förutsätts i
framställningen också att samma principer som har gällt hittills skall
fortsätta atl gälla under förlängningstiden i fråga om lösandet av bl.a.
valutafrågor och skattefrågor i SAS verksamhel.

3 Föredraganden

3.1 Nuvarande SAS-samarbete

Grunden
för SAS-samarbelet är de skandinaviska ländernas gemensamma önskemål om en
tillfredsställande trafikförsörjning såväl internationellt som nationellt till
rimliga priser. Genom alt koncentrera den samlade kapaciteten i internationell
linjefart till etl företag, SAS, ges också förutsättningar att driva och
vidareutveckla ett företag med internationell slagkraft. Med hänsyn lill de
skandinaviska ländernas perifera geografiska lägen och ländernas var för sig
begränsade marknadsunderlag ger samarbetet vidare en bättre bas för
internationella luftfartsöverenskommelser som tillgodoser skandinaviska
trafikintressen.

De
tre skandinaviska länderna har i dag tillsammans ett väl utbyggt flygföretag
som driver en omfattande trafik såväl inrikes som i Europa och interkontinenlalt.
Företaget har genom åren successivt ulvecklal sin verksamhet och har trots en
relativt begränsad hemmamarknad kunnal hävda sig väl i konkurrensen med andra
internationella flygföretag. De speciella förutsättningar som gäller för de
skandinaviska länderna i fråga om geografiskt läge och folkmängd återspeglas
också i koncessionspoliliken och i SAS trafiksystem. Utifrån marknadens
förutsättningar eftersträvas ett effektivt och konkurrenskraftigt trafiksystem
med så många direktförbindelser som möjligt från Köpenhamn, Oslo och
Stockholm, i första hand ut i Europa och i andra hand till andra kontinenter.
Vidare strävar man efter atl så långt som möjligt utveckla trafik från andra
större orter i Skandinavien som frän t.ex. Bergen, Stavanger, Aarhus och Göteborg
direkt ut i Europa. Genom atl de nationella linjenäten matar trafik till olika
knutpunkter får också trafiken från mindre flygplatser en smidig anknytning
till det internationella linjenätet.

I den svenska inrikeslrafiken
har utvecklingen sedan länge gått mot ett Prop. 1986/87:4 ökat samarbete mellan
SAS och Linjeflyg AB (LIN) men under senare lid också mellan dessa och andra
nationella mindre flygbolag. Samarbetet mellan SAS och LIN har resulterat i etl
både omfattande och effektivt inrikesnät i vilkel LIN numera svarar för
merparten av linjerna. Rollfördelningen mellan SAS och LIN gör det samlidigt
möjligt för företagen att utnyttja en för trafiken lämplig och enhetlig flygplansflolta.
Genom att SAS inrikestrafik samtidigt utgör en integrerad del av den samlade
flygverksamheten kan man också nå samordningsvinster när det gäller bl.a.
utnyttjande av flygplan, personal och underhållsorganisalion.

Förulom
den trafik som SAS och LIN svarar för på primärnätet ingår som ett väsentligt
inslag i inrikesflygel den snabbi ökande sekundärtrafiken i vilken ett flertal
nationella bolag opererar. Genom olika samverkansformer mellan flygbolagen
utgör sekundärnälet elt smidigl komplement till den övriga inrikestrafiken.

De
skandinaviska ländernas samarbete har lagt grunden för ett flygförelag som
under sin hittillsvarande existens kunnal uppvisa en i slort sett obruten
lönsamhet utan subsidier. Genom samarbetet har man samlidigt fått en flyglrafikförsörjning
som i fråga om utbud, standard, säkerhel och priser är fullt jämförbar med vad
som gäller i andra industriländer.

3.2 Det framtida SAS-samarbetet

SAS-samarbelet
och den gemensamma luftfartspolitiken skall som jag tidigare framhållil lillgodose
såväl gemensamma skandinaviska som nationella önskemål om en
tillfredsställande flyglrafikförsörjning till rimliga priser. Av detla följer
att den nationella handlingsfriheten i luftfartspolitiska frågor måste avvägas
mot gemensamma intressen. En viklig förulsältning för SAS-samarbetet är i det
sammanhanget atl de skandinaviska länderna kan förenas kring en gemensam syn på
koncessionspoliliken.

I
såväl Danmark, Norge som Sverige har under senare år förts en trafikpolitisk
debatt med varierande intensitet kring krav på ökad konkurrens och avregleringar
inom flyget. Till viss del har den debatten förts under intryck av ulvecklingen
i främst USA men också i vissa EG-länder. Men också regionala önskemål om direklflyg
med mindre flygplan till de skandinaviska huvudstäderna och i vissa fall
önskemål om direktflyg från mindre orter ul ur Skandinavien har påverkat
debatten.

Inriktningen
av koncessionspolitiken måsle emellertid grundas på de förutsättningar som
gäller för de skandinaviska länderna. Jag har tidigare pekal på våra länders perifera
geografiska lägen och begränsade marknads-underiag. Koncessionsgivningen måsle
rimligtvis ta fasta på detla och dessutom stärka det trafiksystem som
etablerats och som bygger på matning av Irafik till de slora Irafikknulpunklerna
i Skandinavien. Trafiktillstånd till andra företag än SAS har därför avvägts
med hänsyn till effekterna för det befintiiga linjenälel och till önskemålen
om att etablera fler direktlinjer till större europeiska destinationer från för
Sveriges del Arlanda och Landvetter.

Konsortialavlalet
reglerar formerna för samarbetet i SAS mellan de tre Prop. 1986/87:4
moderbolagen. Däremot ankommer det på resp. siater atl på grundval av konsortialavlalet
utforma den gemensamma skandinaviska luftfartspolili-ken. Trots långa
avtalsperioder kan inom ramen för de grundläggande riktlinjer som gäller för
det skandinaviska luftfartssamarbelet luftfartspolitiken och koncessionspolitiken
successivt utvecklas i enighet mellan de tre länderna. Under den tid som de
skandinaviska länderna samarbetat har också successiva förändringar genomförts
av de regler och principer som varit vägledande för samarbetet. Tillstånd till
trafik har l.ex. i ökad utsträckning givils också andra bolag än SAS både i interskandinavisk
och i nationell trafik. Inom flygfraktområdet och chartertrafiken har vidare i
olika omgångar skett en liberalisering av regelsystemet. Dessa förändringar
har då baserats pä en sammanvägning av olika konsumentintressen.

Konsortialavlalet gäller som jag tidigare redovisal till ulgången
av september 1995. Den omfattning i vilken SAS verksamhet drivs gör det
nödvändigt att planera och träffa dispositioner av så långsiklig karaktär, atl
de inte sällan sträcker sig utöver den kvarvarande giltighetstiden för konsortialavlalet.
Anskaffning av flygplan med reservmateriel, teknisk utrustning och byggnader,
kräver omfattande låne- och kredilarrangemang över en lång tidsrymd. Enligt ABA
kommer SAS investeringar enbart i flygmaleriel vid den inom den närmaste lioårsperioden
föreslående förnyelsen av flygplansflottan att uppgå till belopp i
storleksordningen 25 miljarder kronor i nuvarande penningvärde. Det är därför
angeläget all redan nu la ställning till frågan om förlängning av det
grundläggande SAS-samarbetet.

Inför den förlängning av konsortialavlalet som de tre
moderbolagen enats om har de skandinaviska trafikministrarna under hösten 1985
och våren 1986 fört diskussioner om inriktningen av den framtida skandinaviska
luftfarlspolitiken. Etl centralt inslag i dessa diskussioner har gällt möjlighelen
att inom ramen för ett fortsalt SAS-samarbete ge andra skandinaviska bolag slörre
möjligheter att etablera viss sekundärtrafik.

Överläggningarna har resulterat i en överenskommelse om
den framtida skandinaviska luftfartspoliliken. Överenskommelsen, som har fått
formen av ett notat och som godkänts av regeringen den 29 maj 1986, innebär
enighet om alt förlänga SAS-samarbetet med lio år, dvs. fram l.o. m. den 30
september 2005. Av överenskommelsen framgår vidare atl del skandinaviska
flygtrafiksystemet även i fortsättningen skall baseras på olika nivåer av
trafikknutpunkter och att en förstärkning och vidareulveckling av detta system
är önskvärd.

Överenskommelsen öppnar samtidigt nya möjligheter för
skandinaviska bolag atl etablera direkla sekundärlinjer inom Skandinavien i de
fall SAS väljer all inte driva trafiken. Denna inriktning överensstämmer ocksä
väl med den uppfattning som trafikuiskollet uttalat i sitl betänkande TU
1985/86: 15. När det gäller sekundärflyg till och från Skandinavien skall en
anpassning ske till den utveckling som är på gång inom övriga Europa.

Mångåriga krav från näringslivshåll om en uppmjukning av
reglerna för fraktcharter tillgodoses också genom överenskommelsen. Fraklchartern
kommer i fortsättningen att släppas i princip hell fri.

De tre samverkande bolagen har enats om att konsortialavlalet
bör få

föriängd gillighel
lill år 2010. Enligt den överenskommelse som träffats Prop. 1986/87:4
mellan de skandinaviska irafikminislrarna och som för svensk del regeringen
nyligen godkänl bör emellertid avtalet och de koncessioner som bolagen nu
innehar förlängas t. o. m. den 30 september 2005.

Konsortialavlalet har slutils mellan tre enskilda bolag.
Avtalet i sig innehåller inte någonting som ådrar staten någon ekonomisk
förpliktelse eller som annars enligt regeringsformen medför att frågan om
förlängning av avtalel skall underslällas riksdagen. 1 princip är det bolagen
själva som bestämmer avtalets närmare innehåll. Avtalet utgör emellertid en
grundläggande förutsättning för det skandinaviska luftfartssamarbetet. Jag ser
det därför som naturligt atl regeringen nu begär riksdagens godkännande av all konsortialavlalet
— och därmed SAS-samarbetet - även i fortsättningen skall utgöra grunden för
del skandinaviska luftfartssamarbetet.

Jag vill i sammanhanget betona all den omsländighelen att
bolagen själva i princip bestämmer avtalets innehåll inte innebär att bolagen i
praktiken kan besluta om väsenlliga ändringar av konsortialavlalet utan
statsmakternas godkännande. Sådana ändringar skulle nämligen kunna få
konsekvenser för de avtal mellan länderna och de koncessionsbeslut som är en
följd av SAS-samarbetet.

Det råder som nämnls enighel mellan de skandinaviska
regeringarna om all nuvarande koncessioner som de tre bolagen innehar bör
förlängas t. o. m. den 30 september 2005. Koncessionerna, som av varje land ges
till dess nationella bolag, innehåller särskilda villkor utformade pä i
huvudsak samma sätt i de olika länderna. Villkoren innebär bl. a. att vart och etl
av bolagen har rätt att överiåta åt SAS alt utföra den trafik som koncessionerna
avser. SAS övertar samtidigt de rättigheter och skyldigheter som respektive
moderbolag har enligt koncessionerna. Jag föreslär därför att ställning nu tas
till ett förlängt SAS- och iuflfartssamarbete fram t. o. m. den 30 september
2005.

En förlängning av SAS-samarbetet förutsälter vidare en
förlängning av det lidigare nämnda regeringsavlalet den 20 december 1951
rörande samarbete på luftfartens område, med de ändringar som hittills skett.
Godtar riksdagen vad jag nu föreslår om ell fortsalt skandinaviskt
luftfartssamarbete avser jag att senare för regeringen anmäla frågan om
förlängning av samarbetsavtalet.

Som framgår av det tidigare anförda har riksdagen år 1950
godkänt konsortialavlalet och de därefter överenskomna förlängningarna av avtalets
giltighet. Del kan diskuleras om detta innebär att de avtalsslutande parterna
är förhindrade atl under nu löpande period utan riksdagens medgivande besluta
om sädana ändringar av avtalet som inte påverkar dettas huvudsakliga innebörd.
Frågan har aktualiserats av att ABA i en skrivelse i januari 1986 har begärt
godkännande av en ändring av avtalet som innebär att tidpunkten för det senare
av de två i avtalet föreskrivna årliga represen-tanlskapsmötena - för
närvarande elt möte i januari—februari och ett i augusti-september - i
fortsättningen hålls öppen. Liknande framställningar har gjorts av DDL och DNL
tiil den danska resp. norska regeringen. Enligt min mening kan de tidigare
riksdagsbesluten rörande konsortialavlalet inte anses medföra att riksdagens
medverkan krävs för sådana änd-

ringar av avtalet som inte
berör del grundläggande avlalsinnehållet, nämli- Prop. 1986/87:4 gen de tre
bolagens samverkan i SAS-konsortiet. Någol slällningstagande från riksdagens
sida till den av ABA väckta frågan torde alltså inle behövas.

4 Hemställan

Med
hänvisning till vad jag nu har anfört hemsläller jag att regeringen föreslår
riksdagen att godkänna

atl
konsortialavlalet den 8 februari 1951 med senare ändringar

skall
ligga till grund för det skandinaviska luftfartssamarbelet till och

med
den 30 seplember 2005.

5 Beslut

Regeringen
ansluter sig lill föredragandens överväganden och beslutar atl genom
proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredraganden lagl
fram.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1986