Prop. 1986/87:52

Regeringens proposition 1986/87:52

om exekutionsväsendets organisation m.m.

Prop.

1986/87:52

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagils upp i
bifogade uidrag ur regeringsprotokollet den 31 oktober 1986 för den åtgärd och
det ändamål som framgår av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar Ingvar Carlsson

Kjell-Olof
Feldt

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås all nuvarande organisalion för
kronofogdemyndigheterna ändras så att en kronofogdemyndighet bildas i vatje
län. Förslaget syftar lill atl dels underlätta samarbetet mellan
kronofogdemyndigheterna och andra organ på central och regional nivå, främst
de blivande länsskatiemyndigheterna, dels komma till rälla med personalproblemen
i exekutionsväsendet, dels effektivisera kronofogdemyndigheternas arbetsinsatser.
Genom atl hela länet föresläs bli kronofogdemyndigheternas arbetsområde kan
lokalisering och bemanning av de lokala enhelerna bestämmas utifrån de krav
och prioriteringar som verksamheten ger upphov tUl.

Vidare föreslås riksskaiteverket fä lill uppgift att leda
verksamheten i exekutionsväsendet. Syftet med detla förslag är att skapa en effekliv
ledningsfunktion som har samma styrmöjligheter i exekutionsväsendet som i
skatteförvaltningen.

Allmänheten föreslås få insyn i kronofogdemyndigheternas verksamhel
genom all myndigheterna skall ledas av en lekmannastyrelse.

Riksdagen föreslås nu ta ställning till dessa principiella
riktlinjer för exekutionsväsendets organisation. En kommitté avses bli
tillkallad för atl lämna förslag till hur den nya organisalionen närmare bör ulformas.

Omorganisationen skall enligl förslagel genomföras den I
juli 1988.

1 Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 52

Finansdepartementet Prop. 1986/87:52

Utdrag
ur prolokoll vid regeringssammanlräde den 31 oktober 1986

Närvarande:
statsministern Carlsson, ordförande och statsråden Feldt, Sigurdsen, Guslafsson,
Leijon, Hjelm-WaUén, Peterson, S. Andersson, Bodström, Göransson, Gradin, Dahl,
R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Wickbom, Johansson, Hulterström, Lindqvist,
G. Andersson, Lönnqvist

Föredragande:
statsrådet Feldt

Proposition om exekutionsväsendets organisation m.m.

1 Inledning

Fyra
uiredningar har sedan år 1969 belyst olika problem i nuvarande kronofogdemyndighetsorganisation
och lämnat förslag till lösningar. I de delar förslagen har avsett en ny dislriktsorganisalion
har de inte letl till någon förändring på gmnd av alt de ansells innebära en alllför
långtgående centralisering av den exekutiva verksamhelen fill ell fålal orler i
landel. Sysselsällningspolitiska och lokalpoliliska skäl har anförts mol
förslagen.

Förslaget
om en sammanhållen skatteförvaltning har antagits av riksdagen (prop.
1985/86:55, BoU 11, rskr. 82) innebärande bl.a. all en länsskatlemyndighel
skall bildas i varje län och atl riksskatteverket skall leda verksamhelen i
skalleförvaltningen. Riksdagens beslut berör inte kronofogdemyndigheternas
organisation eller verksamhel. En ändrad organisalion av exekutionsväsendet
har emellertid fått förnyad aktualitet genom omorganisationen av
skatteförvaltningen och jag har därför funnil tiden vara lämplig atl nu la upp
denna fråga.

Tidigare
uiredningar har uttömmande redovisat de olika problemen i nuvarande
organisation. Någon ytterligare ulredning harjag inte bedömi vara erforderlig
för mina överväganden och ställningstaganden beiräffande den nu aktuella
omorganisationen. I stället har kontakter lagits under hand med riksskatteverket
såsom centralmyndighet för adminislralionen av exekulionsväsendet för atl få
bekräftat all problembeskrivningarna i det tidigare utredningsmaterialet
fortfarande har aktualitet. Skalteindrivningsut-redningens arbele har
förutsatts (prop. 1984/85:100 bil. 9) ha viss betydelse för frågan om landets
indelning i kronofogdedislrikt. Jag har därför från utredningsmannen inhämtut
att en kraftig reducering av anlalet distrikt inte negafivt påverkar hans fortsatla
utredningsarbete. Kontakler har vidare förekommit med berörda fackliga
organisationer.

Jag
kommer att i det följande redogöra för mitt förslag. Då detta grundar sig på
överväganden som har anknytning lill tidigare utredningsmaterial skall jag
inledningsvis sammanfalla de tidigare utredningar som är av intresse i
sammanhanget.

2 Nuvarande organisation Prop. 1986/87:52

2.1 Generell organisation

Landet
är sedan 1 januari 1965 indelal i 81 kronofogdedislrikt. I varje distrikt finns
en kronofogdemyndighet med en chefskronofogde som chef. 1 Stockholms, Göteborgs
och Malmö kronofogdedislrikt har chefen för myndigheten titeln kronodirektör.
På 22 kronofogdemyndigheter är chefen den ende kronofogden. På övriga myndigheler
finns utöver chefen en eller flera kronofogdar. Myndigheterna har dessulom
exekutiv personal och kontorspersonal.

Myndighetens
chef, övriga kronofogdar samt huvuddelen av övrig personal är stationerad på
en ort, den s.k. centralorten. I många distrikt finns exekutiv personal och
kontorspersonal stationerad även på andra orter än centralorten, s.k.
stationeringar.

Kronofogdedisiriklen
är i huvudsak utformade på grundval av polisdistrikten men ansluter även till
andra administrativa och judiciella indelningar i landet. Distriktens gränser
skär således inte i något fall läns- eller kommungränser. De följer vidare i slort
gränserna för fögderier och domkretsar. Anlalet dislrikl varierar i länen. 1
fyra län - Uppsala, Kronobergs, Gotlands saml Jämtlands län - utgör hela länet ell
distrikt. I övriga län finns från två upp till nio distrikt, varvid flertalet,
eller tolv län, har tre eller fyra distrikt.

I
fråga om ytvidd, befolkningstäthet och reseavstånd inom distrikten föreligger slora
skillnader. Ytvidden varierar från knappt 200 kvadratkilometer fill över 50000
och befolkningstätheten per kvadratkilometer från en invånare lill 3562. Dessa
geografiska och demografiska skillnader inverkar på kronofogdemyndigheternas storiek
uttryckt i antal tjänsler. I de ylstora distrikten finns de minsta
myndigheterna, omkring 12 tjänster, och det största distriktet Stockholm med ca
340 ijänster har den minsta ytvidden.

Administrationen
av exekutionsväsendet är delad mellan kronofogdemyndigheterna, länsstyrelsen i
länet och riksskaiteverket. Riksskatteverket är centralmyndighet för
administration av exekulionsväsendet. En särskild avdelning inom verkel
(avdelning E) svarar för denna uppgifl. Avdelningen är delad i en exekutionsjuridisk
och en exekutionsadministra-liv sektion.

Den
exekutionsjuridiska seklionen utarbetar föreskrifter och råd för exekutionsväsendet,
bevakar statens rätt i vissa kronomål samt för statens talan vid domstol i
sådana mål. Seklionen handlägger vidare ärenden som rör böleshandräckning i
förbindelse med de nordiska länderna samt fastställer innehållet i
fackutbildningen inom sakområdet.

Den exekutionsadminislrativa
sektionen planerar och genomför organi

sationsförändringsprojekt, ulvecklar arbetsmetoder, planerar den exeku

liva verksamheten, samordnar krav på utveckling av ADB-stödet saml

ansvarar för uppföljning och kontroll av kronofogdemyndigheterna. Vi

dare utarbetar sektionen rutiner och utformar blanketter, meddelar före

skrifter och anvisningar, handlägger frågor om personalplanering, rekryle

ring, Ijänstelillsältningar, löne- och anställningsvillkor samt arbetsmiljö

och samverkansformer inom kronofogdemyndigheterna. 3

I riksskalleverkels
uppgifler ingår även all lill regeringen ge in framställ- Prop. 1986/87:52
ning om medel för exekutionsväsendets gemensamma behov och alt avge
anslagsframställning för kronofogdemyndigheterna.

Länsstyrelsen i länel svarar för budget och medelslilldelning,
löneutbetalningar och vissa personaladminislrativa uppgifier. Med slöd av medels-förvaliningskungörelsen
(1964:886) gör länsstyrelsen årlig inventering hos kronofogdemyndigheterna. Den
utövar vidare enligl uppbördslagen fillsyn över skalteindrivningen i länet.
Denna tillsynsfunktion övertas fr.o.m. årsskiftet 1986/87 av länsskattemyndighelen
i avvaktan på att slutlig ställning las lill kronofogdemyndigheternas
organisationstillhörighet.

2.2 Intern organisation

2.2.1 Kronofogdemyndigheterna i Stockholm, Göteborg och
Malmö

Organisationen för kronofogdemyndighelerna i Siockholm,
Göteborg och Malmö skiljer sig från övriga kronofogdemyndigheters i landel.
Behoven av organisaloriska särlösningar i de tre storsladsmyndigheterna har i försia
hand hänförls lill deras sloriek i fråga om arbetsvolym och antal anställda.
Vid myndigheten i Stockholm finns f. n. ca 350 anslällda, i Göteborg ca 290 och
i Malmö ca 150. Som jämförelse kan nämnas atl närmasl därefler i
storleksordning kommer kronofogdemyndigheter med cirka sjuttiolalel anslällda.

Storsladsmyndigheterna omorganiserades åren 1978-79 som
ett resullal av den s. k. storstadsutredningen. Förändringar i verksamheten
till följd av ny lagstiftning, särskilt reformeringen av konkurslagstiftningen
1980, ny ulsökningsbalk 1982, införandet av redovisningssystemet för exekutionsväsendet
(REX) i hela landet 1984 saml effeklerna av de åriiga anslagsnedskärningarna
krävde dock en översyn av organisationen. De tre slor-sladsmyndighelerna
utredde därför var för sig förutsättningarna för en förändring av den egna
myndighetens organisation. Delta ledde fram till en ny organisation för de tre storsladsmyndigheterna
som i huvudsak följde en gemensam organisationsmodell.

Jag återkommer senare till hur övriga
kronofogdemyndigheter är organiserade.

2.2.1.1 Kronofogdemyndigheten i Stockholm

Kronofogdemyndigheten fick sin nuvarande organisation den
1 oktober 1985. Jämfört med tidigare organisation innebär den nya en betydande
rationalisering som berör främst ledningspersonalen i myndighelen.

Myndigheten leds av en kronodireklör som är chef Till
chefens förfogande finns en stab för ledningsfunktionerna. Direkt lydande under
chefen finns vidare enheler för adminislralion, kontroll och revision saml fillsyn
i konkurs. Den operativa verksamheten delas på en centralavdelning och två
fältavdelningar.

Enheten för administration delas i en personalsektion och
en ekonomisektion. Inom personalseklionen finns en grupp för personalfrågor
och en

grupp
för utbildningsfrågor. Inom ekonomisektipnen finns en ekonomi- Prop. 1986/87:52
grupp och en inlendenlurgmpp. Till skiUnad från övriga kronofogdemyndigheter i
landet har kronofogdemyndigheten i Siockholm egen personaladministration. Della
innebär all länsstyrelsen i Stockholms län inte befattar sig med Slockholmsmyndighetens
personal- och ekonomifrågor på samma säll som med övriga myndigheters i länet.

Inom
centralavdelningen finns en enhet för registrering av mål och ärenden som är
gemensam för hela myndighelen. Vidare finns en enhet för införsel för
underhållsbidrag och en för exekutiv försäljning av fast egendom m. m. Försäljningsenheten
åtar sig även fastighetsförsäljningsuppdrag från andra kronofogdemyndigheter i
länet. Slutligen finns en enhel för konkurs och lönegaranti. Till denna är
knuten en specialindrivningsgrupp för bekämpande av ekonomisk brottslighet (S-gmpp).

Fällverksamhelen
är organiserad i två fällavddningar. De har vardera en kontorsenhel beslående
av två sektioner. Inom varje sektion finns en grupp för allmänna mål, en för
enskilda mål och en för löneexekulion. Denna senare grupp handlägger dock inle
mål om införsel för underhållsbidrag utan dessa handläggs, som framgått
tidigare av framställningen, på en särskild enhel i cenlralavddningen. Vardera fällavddningen
har fyra fallenheter för den exekuliva fällverksamhelen. Fällavddningarna svarar
för verksamheten i var sin hälft av distriktet. Vatje fallenhet har sedan i sin
tur en geografisk del av fältavdelningens område.

Avdelningscheferna
är kronofogdar med uppgifl atl administrera den egna avdelningen. De skall
också verka för en enhetUg rättstillämpning mellan avdelningarna och samordna
arbetsformerna mellan centralavdelningen och fällavddningarna. De deltar i ledningsgmppen
och medverkar därigenom i den totala ledningen, samordningen och uppföljningen
av myndighetens verksamhet. Chefen för cenlralavddningen ansvarar även för ADB-frågorna
inom myndighelen och svarar för kontakten med RSV i dessa frågor.

Fältenhelscheferna
är kronofogdar med uppgift att svara för att enheten arbelar effektivt.
Ytterligare uppgifter är bl.a. alt följa rättstillämpningen inom sakområdet.
Fältenhetschefen svarar också för enhetens juridiska kompetens i
indrivningsarbetet och företräder staten som borgenär i de allmänna målen
enligt gällande beslutsordning eller tjänsteföreskrifter.

övriga
ledande funklioner på enhetsnivå utövas av kronokommissarier som biträder
avdelningscheferna med det löpande administrafiva arbetet. Inom fältenheterna
fullgör kronokommissarierna dessutom exekuliva uppgifter av kvalificerad nalur.

Vid
varje fältenhet finns en kvalificerad exekutiv tjänsteman (kronokommissarie)
som är operaliv speciaUst. Han handlägger mål som rör gäldenärer med slora
skalleskulder, mål om betalningssäkring saml mål som rör gäldenärer som kräver
speciella arbetsinsatser. Han svarar dessutom för sambandet med S-gmppen i cenlralavddningen.

2.2.1.2
Kronofogdemyndigheten i Göteborg

Kronofogemyndighelen
i Göteborg fick sin nuvarande organisation den 1

maj
1986. I likhei med vad som gäUer för kronofogdemyndighelen i Stock- 5

holm
innebär den nya organisationen en belydande rationalisering jämfört Prop.
1986/87:52 med den gamla. Den berör främst ledningspersonal på olika nivåer.

En
kronodireklör är chef för myndighelen. Till förfogande finns en stab för ledningsfunklionerna.
Ytterligare funklioner som förts till staben är kontroll och tillsyn saml
tillsyn i konkurs. För de administrativa uppgifterna finns en särskild enhel
som sorterar direkt under chefen. Länsstyrelsen medverkar i personal- och
ekonomifrågorna vilket innebär att myndigheten har samma stöd som
kronofogdemyndigheterna i landet i övrigt i dessa frågor.

Den
operativa verksamhelen delas som i Siockholm på en cenlralav-delning och tvä fällavddningar.

I
centralavdelningen ingår enheter för införsel för underhållsbidrag, exekuliv
försäljning av fast egendom m.m. saml konkurs och lönegaranti. Till den senare
enheten aren EK-sektion knuten med huvudsaklig uppgift att bekämpa den
ekonomiska brottsligheten. För den konlorsmässiga hanleringen av de inkommande
målen finns i centralavdelningen en enhet för allmänna mål och en enhet för
enskilda mål.

De
båda fällavddningarna har vardera en expedition, en löneseklion och tre
fallenheter. Eftersom måladministrationen ligger på enheler i centralavdelningen
saknas de kontorsenheter som finns i Slockholmsmyndighetens organisation. Två
av fallenheterna består av två fältseklioner vardera och den iredje av en fällsektion
som handlägger mål där gäldenärerna är juridiska personer. 1 Mölndal och Stenungsund
finns lokalkontor (stationeringar) som är fältseklioner.

Beträffande
personal i ledande ställning och deras ansvarsområden hänvisas lill
redogörelsen för kronofogdemyndigheten i Siockholm i föregående avsnitt. De
båda målenheterna i cenlralavddningen leds av vardera en byrådireklör.

2.2.1.3
Kronofogdemyndighelen i Malmö

Kronofogdemyndigheten
i Malmö fick sin nuvarande organisation den I

februari
1985.

Myndigheten
leds av en kronodireklör som är chef Stabs- och administrativa funklioner är
organiserade på samma sätt som har beskrivits i föregående avsnitt beiräffande
Göteborgsmyndigheten. Den operativa verksamheten delas på en centralavdelning
och en fältavdelning.

Centralavdelningen
är organiserad i en enhel för exekufiv försäljning, en konkurs- och
lönegarantienhet, en registreringsenhet och en enhet för löneexekulion som, fill
skillnad från myndigheterna i Siockholm och Göleborg, handlägger all
löneexekution.

Fältavdelningen
är delad i tre fallenheter med vardera två fältseklioner. På en av
fältenheterna finns en avhysningsgrupp i stället för en fältsektion.

Ansvarsområdena
för personal i ledande ställning är desamma som för myndigheterna i Stockholm
och Göteborg.

2.2.2
övriga kronofogdemyndigheter

Den
interna organisafionen av övriga kronofogdemyndigheter följer i slort den
organisationsmodell som beskrivs i 5 § andra stycket kronofogdemyn-dighelsinstruklionen
(1981:1184).

Funktionssambandet
mellan olika arbetsuppgifter är liksom för stor- Prop. 1986/87:52 stadsmyndigheterna
styrande för organisatiorien. Myndigheternas operativa verksamhel delas upp på
en kontorsenhel som svarar för de exekutionsadminislrativa arbetsuppgifterna i
målen saml en eller flera fältseklioner för den exekutiva fältverksamheten.
Kontorsenheten är delad i en sektion A för allmänna mål och en sektion E för
enskilda mål och löneexekution. Inom fältseklionerna utförs det huvudsakliga indrivningsarbelet
och vidtas de exekuliva ålgärder i övrigt som erfordras i såväl allmänna som
enskilda mål.

Vid
de större myndigheterna handläggs de administrativa uppgifterna inom ett chefen
direkt underställt kansli liksom i förekommande fall även de uppgifter som
åligger kronofogdemyndighet som tillsynsmyndighet i konkurs. Vid de myndigheter
som saknar kansli förläggs kansligöromålen till kontorsenhelen.

Den
kronofogde som är chef för myndigheten (chefskronofogden) svarar för planering,
ledning, samordning och uppföljning av myndighetens samlade verksamhet. Övriga
kronofogdar svarar, jämte chefskronofogden, för den juridiska kompeiensen inom kronofogdemyndighelen.
Arbetsuppgifterna fördelas mellan kronofogdarna i enlighel med en för
myndigheten gällande arbetsordning. Vanligen innebär delta atl varje kronofogde
tilldelas ell s.k. målområdesansvar för en eller flera fältsektioner eller för
någon viss funktion inom myndigheten, t.ex. exekutiv försäljning av fast egendom
eller tillsynsuppgifter i konkurs. I de minsta kronofogdemyndigheterna är
samtliga chefs- och juristfunktioner samlade i chefskronofogde-ijänsten.

3 Tidigare utredningar 3.1 1957 års polisutredning

Den
organisation av exekutionsverksamheten som rådde när 1957 års polisutredning år
1961 avgav silt principbetänkande Huvudmannaskapet för polisväsendet m.m. (SOU
1961:34) vari korthet följande.

Enligt
1877 års uisökningslag fullgjordes de exekutiva göromålen av en utmätningsman.
Utmätningsman på landel var landsfiskalen som ofta förenade denna syssla med tjänslen
som polischef och åklagare. Städer ulan magistrat räknades i utsökningslagens
mening fill landet varför landsfiskalen var utmätningsman jämväl i de flesta
sådana städer. I städer med magistrat och i de städer utan magistral som ägde rätl
alt hålla egen utmätningsman sköttes ulmälningsmannagöromålen av en eller flera
stadsfogdar.

Under
utmätningsmannen lydde exekulionsbilräden - och i vissa magis-iralsstäder
särskilt förordnade domsverkslällare - med uppgift att biträda utmätningsmannen
i hans verksamhet. Exekulionsbiträdena (domsverk-slällarna) var anslällda av respeklive
stad. På landsbygden ingick det i den polisiära verksamhelen alt bilräda vid ålgärder
i utsökningsmål. Del var således polismän som på landel utförde exekutionsbilrädesgöromålen.

Polisutredningens
huvuduppgift var all uireda frågan om polisväsendets Prop. 1986/87:52
allmänna organisalion. Del ansågs emellertid att ulredningen även skulle la upp
frägan om de exekuliva arbetsuppgifterna borde föras över pä personal ulanför polisväsendel.

Utredningen
förordade i sitt betänkande atl del dåvarande sambandet mellan polis- och exekulionsverksamhelen
skulle brylas. I samband därmed redovisade utredningen sin uppfattning om
exekutionsväsendets framtida organisalion. En allmän samordning av
exekutionsväsendet i släderna och på landet borde enligl ulredningens mening
under alla omständigheter komma lill slånd. Den organisafion av exekulionsverksamhelen
som gällde på landet, dvs. med landsfiskalen som utmätningsman, borde generellt
lillämpas. Stadsfogdeorganisationen föreslogs således bli avvecklad.

Polisutredningens
förslag innebar att de föreslagna polisdistrikten även skulle bilda utmätningsmannadistrikt
och all utmätningsmannen skulle benämnas kronofogde. Utredningen gjorde en
preliminär indelning av landel iill polisdistrikt.

Flera
remissinstanser ansåg emellertid att fögderiindelningen var en lämpligare grund
för indelningen i utmätningsmannadistrikt. Länsstyrelsen i Kristianstads län
anförde bl.a. alt det var i fögderierna som själva grunden - debiteringen av
skatter - lades för utmätningsmannens verksamhel som skatteindrivare.

Utredningens
betänkande lades till grund för prop. 1962:148. Föredragande
departementschefen biträdde etl förslag av utredningen att staten skulle överta
huvudmannaskapel för exekutionsväsendet fr.o.m. den I januari 1965. Distriktsindelningsfrägan
sköts pä framfiden i avvakian på elt förslag om distriktens interna
arbetsorganisation. Riksdagen beslöt i enlighet med propositionen (SU
1962:183, rskr. 387).

3.2 1962 års polisberedning

Riksdagens
principbeslul år 1962 innebar inte endast all exekutionsväsendet skulle
förstatligas utan även att det lidigare sambandet mellan polisoch
åklagarväsendet skulle lösas upp. Beslulel angav endast huvudprinciperna för
den nya organisationen. Ålskilliga omfattande och svårlösta frågor fordrade
ytterligare ulredning innan reformen kunde genomföras. Ett antal sakkunniga
tillkallades därför efter Kungl. Maj:ts bemyndigande den 25 maj 1962, för all
såsom en särskild beredning biträda med det ytterligare utrednings-,
planläggnings- och författningsarbete som krävdes för reformens genomförande.
De sakkunniga kallade sig polisberedningen. Beredningens arbete bedrevs på fem
sektioner varav en svarade för exeku-tionsorganisalionen. Beredningen
överlämnade under tiden augusti 1963 -januari 1964 sammanlagt 20 stencilerade betänkanden
varav fyra rörde exekulionsväsendet.

De
förslag som polisberedningen lade fram hade utformats efter samråd med
lagberedningen beträffande distriktens storiek, kompetenskraven för kronofogdar
och biträdande kronofogdar saml principerna för arbetsför-

delningen dem emellan,
kronofogdarnas arbetsuppgifter samt exekufiva Prop. 1986/87:52 personalen
och dess uppgifler.

En
av huvudfrågorna för beredningen var distriktens storlek. Minimikravet för etl
dislrikl var alt arbetsbördan skulle ge full sysselsättning åt en kronofogde.
Det var dock önskvärt all så många distrikt som möjligt fick en sådan slorlek atl
det även gav arbetsunderlag för en biträdande kronofogde. I varje län borde
finnas minsl ett distrikt med biträdande kronofogde, företrädesvis i del
distrikt där residensstaden ingick.

Mot
bakgmnden av atl flera remissorgan i sina yttranden över 1957 års polisutrednings
principbetänkande hade varnat för alltför stora distrikt log polisberedningen
upp denna fråga för närmare överväganden. Olägenhelerna med alltför stora
distrikt angavs vara

1. svårigheter atl leda och övervaka exekulionspersonalen,

2. sämre indrivningsresultal i de folkrika distrikten,

3. försämrad orts- och personkännedom hos exekulionspersonalen,

4. minskade kontaktmöjligheter mellan allmänheten och de exekuliva befattningshavarna
samt

5. belungande
resor för befattningshavarna och slörre resekoslnader.

Följande omständigheter åberopades som fördelar, nämligen

1. lägre kostnader genom rationalisering av kontorsorganisafionen,
minskal lokalbehov och specialisering av personalen,

2. snabbare och enklare handläggning av ärenden i
vilka gäldenären hade sill arbete i stad eller tätort men var bosatt utom denna
i annal dislrikl,

3. mindre känslighet för mbbningar i det löpande
arbetet på grund av vakanser, sjukdomsfall o.d. saml större elasticitet och
hållbarhet vid felberäkningar av arbetsvolym och vid en utökning av
arbetsuppgifterna,

4. möjligheter till inrättande av befordringsljänster
för den exekutiva personalen och som en följd härav större utsikter all
erhålla duglig personal och

5. enhetligare handläggning till följd av ökade
erfarenheter av svårare mål, möjlighet lill samråd och bättre utbildning.

Dessutom
framhöll polisberedningen att en indelning i stora distrikt torde väsentligl
underlätta det praktiska genomförandet av lagberedningens framlagda förslag om
inbördes samarbete mellan utmätningsmannen.

Beredningen
vägde för- och nackdelarna mot varandra. Beträffande det

ofta sämre indrivningsresullalet i folktäta distrikt lorde delta enligt bered

ningen inte bero på distriktens storlek utan snarare på att dessa är centra

för affärsliv och industri samt på befolkningens allmänna inställning och

sociala sammansättning. Den väsenlliga invändningen all konlaklerna mel

lan allmänheten och myndigheler försvårades i de större distrikten kunde i

stor ulslräckning elimineras genom alt arbelsgrupper ulstationerades på de

viktigaste orterna i distrikten. Beredningen fann sig böra förorda relativt

stora distrikt bl.a. med hänsyn tUl alt del pågående arbetet med en ny

ulsökningsbalk förutsatte dislrikl med rätt slor omfattning. Beredningen

tillmätte vidare det förhållandet stor betydelse att det var angeläget alt

råda bot på de då rådande personalsvårighelerna. I de små distrikten var

det uteslutet alt på elt avgörande säll kunna påverka och förbällra rekryte- S

ringen.
11 Riksdagen
1986/87. I saml. Nr 52

Beredningen
förslog all landet skulle delas in i 81 kronofogdedistrikt. Prop. 1986/87:52 Indelningen
grundade sig på dess förslag tUl polisdistriktsindelning. Kronofogdedistrikten
motsvarade ell eller flera polisdistrikt. En kronofogde skulle föreslå dislriklel.
Om flera kronofogdar fanns i samma dislrikl skulle en vara adminsitrativ chef
för kronofogdemyndigheten och i denna egenskap handlägga och ensam besluta i
ärenden rörande myndighetens förvaltning. Beträffande ulmälningsmannagöromålen
borde kronofogdarna vara hell sidoordnade för all i prakliken inte en ny besvärsinslans
skulle tillskapas och för all en klar fördelning av ansvaret för målens handläggning
skulle kunna uppehållas emellan dem.

Fördelarna
med slora distrikt ansåg beredningen bäst kunna utnyttjas om personalen
koncentrerades till centralorten. Avkall från denna cenlrali-seringsprincip
borde dock få göras när del motiverades av avstånd och kommunikationsförhållanden.
På grund av de ibland belydande avstånd som kunde förekomma i de föreslagna
distrikten var det nödvändigl att stationera personal med full eller begränsad
verkställighetskompetens ulom centralorten. Beredningen föreslog därför atl
omkring 175 slatione-ringar skulle inrättas i landel.

Även
den inre organisationen av kronofogdemyndigheterna var föremål för beredningens
överväganden och förslag. Frän såväl kostnads- som effektivitetssynpunkter
ansåg beredningen alt den konlorsmässiga handläggningen borde koncenlreras till
centralorten och alt den faliarbetande personalen huvudsakligen borde
sysselsätta sig med sådana göromål som inte kunde utföras av andra
befattningshavare. För fältarbetet borde distrikten enligl beredningens mening
vara uppdelade i etl antal geografiska områden vars omfattning skulle beslämmas
så att befattningshavarna erhöll en så jämt fördelad arbetsbörda som möjligt. Fältindrivningsavdd-ningen
skulle förestås av en kronokommissarie utom i vad avsåg utsökningsmålen som
skulle handläggas direkl under kronofogdes ledning.

Beredningen
uppehöll sig även vid kompetenskraven för och utbildningen av myndighelernas
personal. Som kompetenskrav för kronofogde förordade beredningen juris
kandidatexamen med tingsmeritering. Dispensmöjlighcler från den föreskrivna ulbildningen
borde dock finnas för dem som var uimätningsmän och de som hade
landsfiskalstjänst. Beiräffande den exekuliva personalen förklarade beredningen
all del var en förutsättning för den allmänna rättssäkerheten och för
effektivitet i indrivningen av statens fordringar all den var välutbildad och
föreslog därför all särskild utbildning av exekutiv personal skulle anordnas.

Regional
och central organisalion för exekutionsväsendet saknades före

förstatligandet. Beredningen erinrade vid utvecklingen av sina tankar be

träffande den regionala organisalionen att det enligl ulsökningslagen inte

fanns nägol förmanskap med befälsrätt över utmätningsman så alt han

kunde beordras atl t.ex. företa en förrättning. Utmätningsmannen var

sålunda exklusivt verkställighetsorgan. Någon regional organisation av del

slag som fanns inom polis- och åklagarväsendet var därför enligt bered

ningens uppfattning inte påkallad av samma skäl som inom dessa verksam

hetsområden. Exekutionsväsendet ansågs dock böra adminislreras av elt

statligt organ. 10

Det var vidare enligt beredningen praktiskt ömitillsynen
som länsstyrel- Prop. 1986/87:52 sen utövade genom åriig inspektion kunde
kopplas samman med den inventering som skulle ske hos kronofogdarna i deras
egenskap av förvaltare av allmänna medel. Dock framhölls alt frågan om
tillsynens fortsatta bestånd var avhängig frågan om överexekutors vara eller
icke vara eftersom tillsynen förutsatte exekutionsrättslig expertis som endast
kunde tillhandahållas länsstyrelserna genom överexekutorsfunklionen. Beredningen
förordade likväl, särskilt med hänsyn till att det inte fanns någon lämplig
centralmyndighet för de adminisiraliva uppgifterna, all administrationen lills
vidare skulle anordnas länsvis. Frågan borde emellertid tas upp till förnyad
prövning i samband med att överexekutorsinslilulionen avskaffades.

Avslutningsvis uppehöll sig beredningen vid frågan om den
centrala ledningen av exekulionsväsendets organisation. Någon myndighel som var
lämpad alt överlåta denna funkiion på fanns inte. Riksrevisionsverket bedömdes
inte kunna komma ifråga då det inte ansågs förenligt med integriteten hos en
revision atl vara huvudman och ansvarig för ledningen av den verksamhet som
revisionen hade att övervaka. För de angelägenheler som krävde en enhetlig
lösning föreslog beredningen all en särskild nämnd skulle inrättas fr.o.m. den
1 juli 1964.

Beredningens förslag remissbehandlades i vanlig ordning.
Remissinstanserna anslöt sig i allt väsentligt till den framlagda förslagen.
Beredningens förslag förelades därefter riksdagen för beslul. I prop. 1964:100
uppehöll sig föredragande departementschefen i sina överväganden vid bl.a. distriktsindelning,
arbelsorganisalion, kompelenskrav och administrationen på regional och central nivä.

Beträffande distriktsindelningen anknöt föredraganden lill
en början till 1957 års polisutredning och de synpunkter han då anlade på de
principer som borde vara vägledande för distriktsindelningen. Beredningens
förslag tillgodosåg väl del önskemål om ulslationerad personal som siatsmakterna
uttalade i samband med principbeslutet. Han konstaterade för egen del att i hälflen
av de distrikt som beredningen föreslog uppgick inle exekutionspersonalen till lio
personer. Han ville likväl inle förorda någon nedre gräns för storleken av ett
exekutionsdistrikt ulan ansåg alt de praktiska erfarenheter som kunde vinnas
borde avvaktas. Arbetsbördan borde dock vara utslagsgivande för distriktens
dimensionering. Flerfogde-dislrikten tillstyrkles. Beträffande utstationeringen
av exekutionspersonal anförde föredraganden att genom en i rimlig omfattning
genomförd ulsla-tionering behövde de administrativa och ekonomiska fördelar som
var förenade med stora distrikt inle vinnas på bekosinad av allmänhetens
möjlighet att komma i konlakt med exekutionsljänstemännen eller ett försämrat indrivningsresultal.

Föredraganden anslöt sig sålunda till beredningens förslag
lill distriktsindelning men framhöll atl i vad mån en yllerligare
sammanslagning av de minsta distrikten kunde vara ändamålsenlig fick
erfarenheterna av den nya organisalionen så småningom utvisa.

Beträffande
arbetsorganisationen anslöl sig föredragande depar

tementschefen till förslagel alt i distrikt med fler än en kronofogde en av II

dem skulle
vara administrativ chef medan de skulle vara helt jämställda när Prop.
1986/87:52 det gällde ulmälningsmannagöromålen. Han utvecklade därvid grunden
för sitt ställningslagande på följande sätt. Även om verkställigheien av
allmänna mål hade en viss förvallningsrällslig karaklär var exekutionsvä-sendet
inle en förvallning i vanlig bemärkelse. Verkställigheten var till sin art ett judicieUt
förfarande, vilket särskilt i enskilda mål framstod som en fortsättning på
civilprocessen. Ulsökningslagen förutsatte sälunda atl utmätningsmans ålgärd
eller beslul endast kunde ändras av högre instans och ej av förman i ijänslen.

Beredningens förslag all inrätta 175 stalioneringar ulanför
centralorterna fann föredraganden vara en lämplig avvägning mellan de olika iniressen
som gjorde sig gällande i den frågan liksom även beredningens förslag till
fördelning av arbelsuppgifler mellan personal på centralorten och slationeringsorten.
Beredningens förslag om kompelenskrav och utbildning vann hans gillande och
kunde därför oförändrade ligga till grund för riksdagsbeslulet.

Ulformningen av den regionala administrationen var enligl
föredragandens uppfattning beroende av den framtida ställning som exekutionsväsendet
skulle få genom reformeringen av ulsökningslagen. Han anförde i denna del
följande. Uppenbari var atl kronofogdeinstilutionen om framlagda förslag
genomfördes blev tyngdpunkten i exekulionsväsendet. Polisberedningen erinrade
om att en regional organisation såsom inom polis- och åklagarväsendet inle i
och för sig var påkallad för exekutionsväsendets del, enär någon befälsräll
över utmätningsman inle fanns och påpekade att en utspridd administration kunde
bli personalkrävande och oenhetlig.

Den föreslagna regleringen av överexekutorsinstitulet knöl
lills vidare exekutionsväsendet till länsstyrelsernas landskanslier.
Landskontoren hade hand om taxering och uppbörd, vilkel gav exekutionsväsendet
dess kvantitativt slörsia arbetsuppgifier. Länsslyrelserna hade också nu hand
om den administration av exekutionsväsendet som inte ankom pä magistrater
eller kommunala organ. Någon cenlral myndighet, som var lämpad alt överta dessa
arbetsuppgifter fanns inte. Föredraganden ansåg att del för närvarande inte var
påkallat atl inrätta en sådan utan föreslog i likhet med polisberedningen och
flertalet remissorgan att administrationen av exekutionsväsendet, i vart fall lills
vidare, skulle anordnas länsvis. Frågan borde tas upp till nylt övervägande i
samband med den planerade reformen av överexekulorsinstitutionen.

Däremot var föredragande departementschefen inle beredd atl
biträda beredningens förslag om inrättandet av ett fast organ för de frågor som
inom exekutionsväsendet måste få en enhetlig lösning. För dessa centrala frågor
borde i stället särskilda sakkunniga tillkallas.

Förslagen förelades riksdagen 1964 som beslöl i enlighel
med propositionen.

12

3.3 1969 års utredning rörande centralorgan inom Prop. 1986/87:52

exekutionsväsendet (UCE-utredningen)

Genom
beslut den 14 november 1969 bemyndigade Kungl. Maj:t civildepartementet atl lillkalla
högst tre sakkunniga för atl utreda frågan om centralorgan inom
exekutionsväsendet. Genom beslut av Kungl. Maj:t den 20 november 1970 vidgades
uppdraget till alt avse även en översyn av landets indelning i kronofogdedislrikt.
Anledningen till att en ulredning borde lillsättas uppgavs vara följande.
Administrationen av exekutionsväsendet var delad mellan en centralmyndighet,
länsstyrelserna och kronofogdemyndigheternas chefer.
Centralmyndighetsfunktionen utövades av en den 29 maj 1964 särskilt inrättad
nämnd 'för rådgivande och samordnande uppgifter i samband med genomförandet av
förstatligandet och omorganisationen av exekufionsväsendel'. Nämnden, som
kallade sig exekulionsväsendets organisationsnämnd (EON), hade inrättats i
enlighet med det av riksdagen godtagna uttalandet av chefen för
inrikesdepartementet i prop. 1964:100 angående organisationen av polis-, åklagar-
och exekulionsväsendet m.m. Genom en särskild kungörelse (1964:848) uppdrogs
sedermera åt EON att tills vidare fullgöra de uppgifter som ankom på en centralmyndighet
för exekutionsväsendet. Väsendets centrala organisation uigjorde således etl
provisorium. Tiden var enligt deparlemenlschefens uppfattning inne alt
överväga en mera långsiktig lösning av organisationsfrågan. Nya
förutsättningar förelåg för detta i och med att förslag hade lagls (prop.
1969:127) om inrätlandel av en central förvaltningsmyndighet för
skatteförvaltningen, riksskatteverket, som den I januari 1971 skulle ersätta
riksskattenämnden, centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden samt
kontrollstyrelsen.

UCE-utredningens
uppdrag blev alt klariägga vilka uppgifler som borde handläggas centralt. Om
sådana uppgifler konstaterades föreligga skulle utredningen vidare analysera de
funktionella sambanden mellan exekutionsväsendet och andra centrala
myndigheter och därav dra slutsatser om vilken myndighet som lämpligen borde
komma ifråga som centralorgan för exekulionsväsendet. Ulredningen skuUe siräva efler
all inle åsladkomma en frislående organisalion ulan som ett alternativ bl.a.
utreda möjligheten alt föriägga uppgiflerna till del föreslagna riksskaiteverket.
Även andra alternativ borde prövas bl.a. med tanke på all en del av
kronofogdemyndigheternas arbele utgjorde rättstillämpning inom ramen för del
allmänna rättsväsendet. En tänkbar lösning kunde vara alt på lämpligt sätt
fördela tfrågakommande uppgifter på två eller flera organ. Väsentligt var atl
en klar uppdelning kom till stånd av ansvar och befogenheier mellan centralorganet
och övriga organ inom exekutionsväsendet.

I tilläggsdirektiven av
den 20 november 1970 hette del vidare all flera

skäl kunde anföras för all en översyn nu gjordes av landels indelning i

kronofogdedislrikt. Förulom rafionaliseringssynpunkter anfördes atl de

alltmer komplicerade arbetsuppgifterna på kronofogdemyndigheterna

krävde en hög grad av sakkunskap och att denna bäsl kunde utvecklas om

verksamhetsområdet för kronofogdemyndigheterna vidgades. UCE-utred

ningen fick därför i uppdrag att överväga en ändrad indelning av landel i 13

kronofogdedislrikt. Allmänhelens
skäliga anspråk på rimliga reseavstånd Prop. 1986/87:52 till förelrädare
för myndigheterna skulle beaktas genom atl personal stationerades på andra orler
än centralorten.

UCE-utredningen
slutförde sitt uppdrag ijuni 1971 genom att överlämna sitl belänkande till
chefen för civildepartementet.

1
frågan om val av centralorgan för exekutionsväsendet ulgick utredningen från
all de administrativa uppgifterna skulle handläggas så effeklivl som möjligt
med beaktande av del funktionella samband som kunde finnas med annan
samhällsverksamhet. Tre allernaliv prövades mot denna bakgrund, nämligen riksskatteverket,
domstolsverket eller en fristående myndighel alternativt fördelning av uppgiflerna
på två eller fiera myndigheter.

De
problem som hade att göra med kronofogdemyndigheternas fiskala och judiciella
uppgifter föranledde särskilda bedömningar. Om delta anförde utredningen bl.a.
följande.

En
grundläggande förutsättning för att verksamheten hos kronofogdemyndighelerna skulle
kunna omfallas med förtroende av allmänheten var självfallet atl deras judiciella
funktioner utövades på etl opartiskt sätl. Viklen av detta var påfallande i de
allmänna målen, eftersom utmätningsmannen i dessa mäl hade att tillvarata
fiskala intressen. Utredningen var väl medveten om de problem som kunde följa
av kronofogdemyndigheternas dubbla funkiion i allmänna mål.

Såvitt
utredningen hade kunnat finna hade emellertid föreningen av judiciella och
fiskala uppgifler på lokalplanet inte inverkat menligt på förtroendet för
myndigheterna. Det hade inle heller framställts några krav på särskilda
organisatoriska åtgärder för att stödja myndigheterna objektivitet i nämnda
mål. Utredningen ville emellertid understryka att de nu gjorda bedömningarna
byggde på förhållanden som förelåg då och inom överblickbar tid. Det fanns enligl
utredningens mening anledning att fortlöpande vara uppmärksam på dessa frågor.
Det var möjligt att det i framtiden, om den judiciella delen av
kronofogdemyndigheternas verksamhet skulle öka väsentligl, kunde anföras organisaloriska
skäl för att de judiciella uppgifterna inom exekutionsväsendet på lokalplanet
avskiljdes från övriga uppgifler. En uppdelning av fiskala och judiciella uppgifler
på skilda myndigheter skulle nämligen i etl sådant läge kunna länkas vara
nödvändig för att lillgodose intresset av effektivitet i skatteindrivningen.
Det var sannolikl att en sådan ålgärd dessulom skulle vara ägnad att stärka
allmänhetens tilltro lill objektiviteten i den judiciella verksamheten genom
alt den skulle bidra lill att eliminera evenluella risker för en konflikt
mellan intresset av en effektiv skatteindrivning och intresset av opartiskhet
i de judiciella avgörandena.

Ulredningen
fann atl kronofogdemyndigheternas särpräglade verksam

het, framför allt blandningen av renodlat judiciella och andra arbetsuppgif

ter, talade för ett fristående centralorgan för exekutionsväsendet. Exeku-

lionsverksamhetens begränsade omfattning gjorde att en sådan lösning inte

förordades. Några fördelar kunde inte konstateras med all dela de admini

strativa uppgifterna mellan flera organ. Utredningens återstående alterna

tiv blev därför att välja mellan riksskatteverket och det under uppbyggnad

varande domstolsverket. 14

Vid valel mellan dessa två centrala organ måste enligt ulredningens
Prop. 1986/87:52 mening beaktas att skalteindrivningen representerade en sä
övervägande del av verksamhelen hos kronofogdemyndigheterna och atl skaltemålens
andel och belydelse, oavsell vilken cenlral myndighel som valdes, kom all kräva
särskilt hänsynslagande och speciella åtgärder. Sambandet mellan taxering och
uppbörd, å ena sidan, och indrivning å den andra, fordrade särskilda
samordningsåtgärder främst i fråga om samverkan mellan de verkställande
myndigheterna men också när det gällde priorilering och planering på cenlral
nivå för de olika verksamhetsgrenarna. 1 och för sig skulle dessa intressen
kanske kunna tillgodoses även med domstolsverket som centralmyndighet. Del var
emellertid givet atl den angivna samordningen kunde åstadkommas betydligt
lättare och att den borde få en bättre effekt om de centrala uppgifterna föriades
till riksskatteverket.

De enskilda målen och de renl judiciella avgörandena i
allmänna mäl hade elt nära samband med den verksamhel som bedrevs vid de
allmänna domstolarna. Del blivande centralorganel skulle enligl utredningens
förslag bl.a. bevaka och informera om den exekutionsrällsliga lagstiftningen.
Detta liksom behovet av all samordna exekutionslagsliflningen med lagsliftning
på angränsande områden talade för det blivande domstolsverket som centralorgan.
Även den omsländighelen all frågor om bl.a. organisation och utbildning i hög
grad påverkades av den exekutionsrällsliga lagstiftningen talade i samma
riktning. 1 sammanhanget måste emellerlid beaktas att den judiciella delen av
verksamheten inom exekutionsväsendet hade en betydligt mindre omfattning än indrivningsverksamheten.
Utredningen kunde inle heller finna atl del med hänsyn till tilltron lill de
exekutiva myndigheternas objeklivitet skulle föreligga avgörande skäl mot att
de centrala uppgifterna i den judiciella verksamheten förlades till riksskatieverkel.

Utredningen föreslog därför att ceniralmyndighelsuppgifterna
på exekulionsväsendets område skulle inordnas i riksskatteverket. Exekulionsväsendets
egna experter i ulredningen delade inte denna uppfattning utan förordade i
stället en fristående centralmyndighet.

Beträffande frågan om översyn av landets indelning i kronofogdedislrikt
uppehöll sig utredningen inledningsvis vid tidigare utredningar och framhöll
särskilt att föredragande departementschef i prop. 1964:100 framhållil att erfarenhelerna
av den nya organisationen så småningom fick utvisa i vad mån en ytterligare
sammanslagning av de minsta kronofogdedistrikten kunde vara ändamålsenlig.
Utredningen konstaterade därför atl man redan före förstatligandet hade räknat
med alt frågan om en reducering av antalet distrikt skulle komma att
aktualiseras.

Av
utredningsmaterialet drog utredningen slutsatsen att de stora och

medelslora kronofogdedistriklens omfång inte fört med sig sådana olägen

heter som en del remissinstanser hade befarat vid lidigare uiredningar. Inte

i något fall hade de omständigheter som ansågs vara till nackdel för stora

distrikt kunnat konstateras. Däremoi kunde konstateras att de små krono

fogdedisiriklen dvs. distrikt med mindre än omkring 25 anställda, uppvi

sade mera väsentliga brister. Redan ganska kort tid efter förstatligandet

företedde många kronofogdedistrikt lecken på atl personalstyrkan inte 15

vara
anpassad lill arbelsvolymen. Anledningen till detta kunde enligt ul- Prop.
1986/87:52 redningen härledas till de svårigheter som polisberedningen hade hafl
att rält kunna bedöma arbetskraftsbehoven för varje kronofogdedislrikt eftersom
behovsredovisningen från de olika myndigheler som före förstatligandet utförde
de exekutiva uppgiflerna uppvisade stora brisier. Framför allt hade expansiva kronofogdedislrikt
som missgynnats frän slarl fortfarande inle den fasta personalstyrka som
fordrades för att åsladkomma önskvärd effektivitet i verksamheten. Å andra
sidan fanns det kronofogdemyndigheter som från början blev relativt sett
bättre lillgodosedda och där arbelsvolymen hade stagnerat eller gått lillbaka
utan atl personal kunnal omdisponeras lill mera arbetslyngda distrikt.

Utredningens
slutsats var att personalresurserna inom exekutionsväsendet i stort sett
svarade mot det toiala arbetskraftsbehovet. Fördelningen av resurserna mellan
distrikten var dock sådan atl dessa inte kunde utnylljas effeklivl. En
sammanläggning av vissa kronofogdedislrikt skulle kunna skapa möjligheter till
en bättre fördelning av resurserna.

Även
andra olägenheler hade konstaterats. De små kronofogdedisiriklen uppvisade en
bristande elaslicilet i organisationen. Det fålal tjänsler som fanns i vissa
kronofogdedistrikt visade sig vara så otillräckliga vid sjukdom och annan
oplanerad ledighel alt verksamheten i viss utsträckning tvingades upphöra helt
på vissa väsentliga funktioner i myndighelen.

Ulredningen
hävdade vidare atl de under senare år vidtagna reformerna på det
exekutionsrättsliga området bidrog lill att de mera svårbedömbara målen blev alll
fler. För att garantera säkerhet och snabbhei vid handläggningen gjorde sig
därför kraven på en renodling av arbetsuppgifterna alltmer gällande. I de smä
distrikten saknades förutsättningar för en sådan utveckling eftersom
arbetsuppgifterna där inte hade lillräckligt slor omfallning.

Brislande
personalresurser bidrog enligt utredningen även till sämre möjligheter alt
följa givna föreskrifter och anvisningar från centralmyndigheten som i sin föreskriflsgivning
måste ulgå från atl alla kronofogdedistrikt i princip hade en adekvat
bemanning i förhållande till sin arbetsvolym. Rekryteringen till
kronofogdekarriären var otillfredsställande beroende på all lönelägel i de små
distrikten hölls på en sådan nivå att del motverkade en nöjaktig rekrytering.
Små distrikt ansågs vara mindre lämpliga från ulbildningssynpunkl för
nyanställd personal i den exekutiva karriären och i kronofogdekarriären på
grund av begränsad tillgång lill kvalificerade handledare på myndighelen och
otillräcklig frekvens av vissa i ulbildningshänseende väsentliga lyparbelsuppgifter.

Utredningens
slutsatser blev att en översyn av kronofogdedistriktsindd-ningen måste syfta mol
väsentligt störte enheter för all vinna slörre effektivitet i verksamheten saml
för all skapa bäitre möjligheter atl rekrytera och disponera personalen. En
rationellare organisation skulle enligt ulredningen medföra inle obelydliga
kostnadsbesparingar.

På
grundval av del insamlade utredningsmaterialet föreslog utredningen att en
väsentlig vidgning av kronofogdedisiriklen skulle ske utifrån i huvudsak
följande riktlinjer.

Relevant
administrativ och judiciell indelning skulle beaklas. Kronofog- 16

dedistriklen borde inle bryla länsgräns och helsl inte
heller kommun- eller Prop. 1986/87:52 fögderigräns. Den mest frekventa och
ömsesidigt förekommande kontaktverksamheten vid kronofogdemyndigheterna
riktades mot länsstyrelsen, lokala skattemyndigheten och domstolen. Elt väl
fungerande samarbete med dessa myndigheter ansåg utredningen vara särskilt
ägnat alt underlätta och effekfivera verksamheten hos kronofogdemyndigheterna.

Utformningen av arbetsorganisationen och dimensionering av
personalresurserna skulle resultera i atl kronofogdedistriktens behov av
vikarier och personal för extra arbetsinsatser i största utsträckning kunde
tillgodoses inom distriktet. För att underiätta rekryleringen var del
angeläget alt skapa så stora enheter att det gav underiag för befordringsljänster.

Allmänhelens möjligheter atl komma i konlakt med
myndigheten skulle behållas oförändrade genom att fällverksamhelen behölls på
den orl som till följd av distriktets sammanläggning med annat distrikt
upphörde alt vara centralort.

Centralort i det nybildade distriktet borde vara
residensstaden i länel om inte ort på grund av myndighelens storlek där eller
ortens näringspolitiska roll inom området var uppenbart bälire lämpad som
centralort.

Med beaktande av de rikllinjer som utredningen dragit upp
presenterades ett förslag till ny kronofogdedislriksinddning som mynnade ul i
en reducering av antalet kronofogdedislrikt från 81 lill 35. Sammanlagt 19 län
föreslogs bilda vartdera ett kronofogdedistrikt. I två av länen hade principen
med residensstaden som centralort frångåtts, nämligen i Skaraborgs och Väslernorrlands
län. Centralorter skulle i stället vara Skövde respeklive Sundsvall. I
Stockholms län föreslogs sju distrikt, i Malmöhus län tre och i reslerande län,
dvs. Östergötlands, Göleborgs och Bohus samt Älvsborgs län två kronofogdedislrikt.

Den föreslagna distriktsindelningen förutsattes av
utredningen ge ökade förutsättningar för

— en ändamålsenlig och ekonomisk
administration inom kronofogdedisiriklen

— enhellighel i fråga om organisafion,
arbetsrutiner och arbetsmetoder

— renodling av arbetet och
specialisering av personalen

— tillfredsställande personalförsörining
inom varie dislrikl

— tillfredsställande personalrekrylering.

Genomförandet av en ändrad distriktsindelning föreslogs
äga mm först sedan tiUräckliga erfarenheler hade vunnits av den planerade försöksverksamheten
med ADB inom exekutionsväsen del.

Frågan om centralorgan för exekutionsväsendet och om
landels indel

ning i kronofogdedislrikt anmäldes i 1972 års budgetproposition (prop.

1972:1 bil. 14). Ell tiotal remissinstanser hade i sina yttranden förordat elt

frislående centralorgan liksom även ett flertal av kronofogdemyndighe

terna. De alternativ som därför enligt föredragande departementschefens

mening kunde komma ifråga var ett fristående organ och ett inlemmande

av centralmyndighetsuppgiflerna i riksskatteverket. Departementschefen

anförde i denna fråga alt för inrältandet av ett frislående centralorgan för

exekutionsväsendet talade kronofogdemyndigheternas särpräglade verk

samhet, främst blandningen av renodlat judiciella och andra arbetsuppgif- 17

n Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 52

ler.
Det organ som hitlills handhaft på centralmyndighet ankommande Prop. 1986/87:52
uppgifter, EON, hade skön dessa uppgifter på elt utmärkt säll. Central-myndighelsfunktionerna
löpte smidigt och effektivt. Sambandet mellan taxering och uppbörd, å ena
sidan, och indrivning å den andra, fordrade emellertid särskilda
samordningsåtgärder främst i fråga om samverkan mellan de verkställande myndigheterna
men också när del gällde prioritering och planering på central nivå för de
olika verksamhetsgrenarna. Skalteindrivningen och indrivningen av andra offenlliga
medel representerade och skulle under överskådlig framlid representera den
övervägande delen av verksamheten hos kronofogdemyndigheterna. Bl.a. från
organisatorisk synpunki var riksskatteverket väl lämpat att ta hand om centralmyndighetsuppgiflerna
inom exekutionsväsendet. Della gällde framför allt uppgifter som avsåg de
lokala myndighelernas organisalion och drifl, lillsynsuppgifter, ADB-frågor saml
utbildningsfrågor.

övervägande
skäl talade således för att ceniralmyndighelsuppgifterna skulle läggas på riksskalieverkei,
vilkel även blev det alternativ som föredraganden stannade för. Han förordade
att inordnandet i riksskatteverket skulle ske den I juli 1973.

Remissinstansernas
behandling av förslaget till ny distriktsindelning medförde inle någon särskild
kriiik av de föreslagna riktlinjerna. Däremoi kritiserades det konkreta
förslaget av flera länsstyrelser som ansåg atl förslagel resulterat i för få
distrikt. Föredragande departementschefen anslöt sig i allt väsenlligl tiU
utredningens förslag om principerna för en dislriklsindelning liksom till
utredningens förslag om tidpunkt för genomförandet.

Vid
utskottsbehandlingen i riksdagen (CU 1972:7) tillstyrktes förslaget om val av
centralorgan. Utskottet fann därvid att önskad samverkan mellan taxerings- och
indrivningsmyndigheterna i fråga om informationsutbyte på det lokala planet i
viss mån kunde lala för ett samordnai centralorgan även om betydelsen därav
inte borde överdrivas. Då del gällde priorilering och planering var också en
samordning önskvärd, selt ur skatleupp-bördssynpunkt. För en samordning inom riksskatteverket
talade vidare bl.a. önskvärdheten av samverkan i fråga om ADB samt viss
utbildning. Med hänsyn till det anförda ansåg sig utskottet böra tillstyrka Kungl.
Maj:ts förslag i denna dd.

Del
förhållandet atl kronofogdemyndigheternas arbete hade en speciell och för
allmänna och enskilda fordringar gemensam rättslig reglering borde dock
beaktas. Vidare borde noleras att en omläggning av förfarandet med centrala försia
krav på oguldna skaller ytterligare kunde förskjuta uppgifternas tyngd mot den
judiciella sektorn. Detsamma blev förhållandet om i framtiden till
exekutionsväsendet överfördes uppgifter i fråga om betalningsförelägganden,
konkurser m.m. Den nämnda möjliga ulvecklingen, ytterligare tänkbara reformer
och länsberedningens arbete kunde leda fill ställningstaganden som inle fick
bindas av den med hänsyn till då rådande förhållanden valda
organisationsformen. Detta talade i sin tur för att ceniralmyndighelsuppgifterna
även inom riksskatteverket borde anförtros en särskild avdelning e.d.

Utskottet
instämde vidare i alll väsenlligl med vad ulredningen och 18

departementschefen
hade anfört om principerna för en ny distriktsindel- Prop. 1986/87:52 ning.
Utskottet såg dock att det av flera orsaker kunde bli nödvändigt att modifiera
de föreslagna principerna. Bl.a. kunde del av geografiska skäl visa sig
behövligt att inrätta flera distrikt än utredningen föreslagit i län med stort
ytinnehåll. Inte minst viktigt torde vara alt företagare utan alllför tidsödande
resor fick möjligheter att vid behov kunna komma i konlakl med chefen för kronofogdemyndighelen.
Vidare ansåg ulskollet all dislriklen borde dimensioneras så att arbelsvolymen
inom varje distrikt blev avpassad på etl sådanl sätl all den av
departementschefen väniade rationaliseringsvinsten ej förlorades. Av utskottet
föreslagna jämkningar borde tas i beaklande vid del fortsatta inddningsarbelet.

Riksdagen
beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1972:70).

3.4 1972 års utredning om distriktsindelning, arbets- och personalorganisation
m.m. inom exekutionsväsendet (DAP-utredningen)

I
anslutning lill riksdagsbehandlingen av principförslaget om ny indelning av
landet i kronofogdedistrikt (prop. 1972:1, bil. 14) uppdrog Kungl. Maj:t ål
exekutionsväsendets organisationsnämnd (EON) att, med utgångspunkt från
riktlinjerna i det framlagda principförslaget och med beaktande av dels civilulskollels
av riksdagen godkända uttalande i frågan (CU 1972:7), dels erfarenhelerna av
försökverksamheten med ADB inom exekutionsväsendet, utarbeta förslag om

- indelning av landet i kronofogdedistrikt

- arbetsorganisation i kronofogdedistrikien,
innefattande bl.a. slalioneringsorler ulanför kronofogdedistriklens
centralorter

- personalorganisation med fördelning av personal på
centralort och slalioneringsorler

- lidpunkt för genomförandet av en ny dislriklsindelning.

Med
anledning av att EONs arbetsuppgifier skulle inordnas i riksskatteverket den 1
juli 1973 gick uppdraget över på en särskild utredningsman som i oktober 1973
slutförde uppdragel genom atl överlämna ell betänkande till chefen för
civildepartementet (Ds C 1973:3).

Riktlinjerna för DAP-ulredningens
förslag var desamma som föreslagils

av UCE-utredningen och godkänts av riksdagen dock med den modifiering

som civilutskottets uttalande kunde föranleda. Utskottets önskemål om

modifieringar av riktlinjerna hänförde sig i huvudsak lill kronofogdemyn

digheternas serviceroll. Servicefunktionerna förtjänade därför enligt

DAP-ulredningens mening all bli särskilt belysta. En närmare precisering

av serviceinslagen i verksamhelen gjordes därför i utredningens belänkan

de. Det konstaterades atl det förelåg etl klarl dokumenterat behov för

allmänheten att få personlig kontakt med en kronofogde i de fall det var

fråga om mera komplicerade rättsfrågor. Frekvensen av sådana silualioner

bedömdes dock som så låg alt del inle var möjligt atl låta detla vara

organisationspåverkande. I stället kunde detta servicebehov tillgodoses

om kronofogdepersonalen bedrev reseverksamhel och träffade dem som 19

inle kunde
komma lill centralorten aniingen genom besök hos dem eller Prop. 1986/87:52
genom all iräffa dem på stationeringskontoren. Utredningen fann atl servi-ceproblemet
inle löstes genom atl skapa ytterligare administrativa enheter kring
kronofogdar med mindre verksamhetsområden.

DAP-utredningen, som efter granskning och analys av UCE-ulredning-ens
principer inte fann anledning atl modifiera dessa, avgav elt distriktsin-delningsförslag
som skiljde sig från UCE-utredningens pä en punkt. Gävleborgs län föreslogs
delat i två kronofogdedislrikt. Förslaget innebar således en reducering från
81 kronofogdedistrikt till 36.

Beiänkandei innehöll vidare förslag om stalionering av
personal ulanför kronofogdemyndigheternas centralorter. Det innebar att samtliga
f.d. centralorter blev slalioneringsorler för den exekutiva verksamheten lillsammans
med 54 andra orter som redan var slationeringsorter i rådande organisation. En
av de grundläggande principerna för val av lämplig staiioneringsort var atl avståndei
endast i undantagsfall ftck översliga 50 kilometer för den som hade anledning
all besöka myndigheten. Verksamheten skulle dessutom inom varje arbetsområde så
långl möjligl bedrivas från den ort där huvuddelen av arbeisunderlagel var koncenlrerad.

Förslag till arbetsorganisation för såväl kronofogdedislrikt
av normallyp som för kronofogdemyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö
avgavs av ulredningen. Förslagel för kronofogdedistrikien av normallyp innebar
all vid varie myndighet skulle finnas en administrativ enhet för allmänna
administrativa göromål av stödjande karaklär, en cenlralavdel-ning med en
sektion A för allmänna mål och en sektion E för enskilda mål och löneexekution
samt en fältavdelning med en eller flera fältseklioner. Utredningen framhöll
all det fanns all anledning att undersöka möjligheterna att från
länsstyrelserna lill kronofogdemyndigheterna föra över huvuddelen av de
personaladministrativa göromålen som inle ansågs lämpade för central
handläggning om distriktsinddningsförslaget genomfördes.

Grundläggande för de tre storstadsmyndigheternas
organisation skulle enligt ulredningen vara alt den bringades i principiell
överensstämmelse med förslaget till normalorganisation av kronofogdedistrikien
och att en enhetlig organisalion av de tre distrikten borde eftersträvas.
Större organisationsförändringar borde dock avvaktas tills del planerade ADB-stödet
infördes.

För beräkning av personalbehovet använde sig utredningen i
sitt förslag om personalorganisalion för kronofogdemyndigheterna av samma poängberäkningssystem
som centralmyndigheten använde för atl mäta arbelsbelaslningen på
myndigheterna. För atl i någon mån råda bot på systemets konstaterade brister
kompletterades detla med ytterligare faktorer som åsattes särskilda poängtal.
Hänsyn togs även till andra dimensioneringsgrundande förhållanden såsom
väntade förändringar i arbetsvolym eller befolkningsunderiag, antal
stationeringar, gäldenärsklientdets sammansättning m.m.

Remissbehandlingen av DAP-ulredningens förslag resulterade
i åtskillig

negaliv kritik. Flertalel remissinstanser kritiserade förslaget till indelning

av landet i kronofogdedistrikt. Del innehöll för få distrikt vilkel medförde

sämre service för aUmänheten och mer resor för kronofogdepersonalen. 20

Förslaget
till ny arbetsorganisation godtogs dock av de flesla remissinslan- Prop.
1986/87:52 serna medan däremot flerlalel ansåg all personalorganisalionen var
för knappt tilltagen.

Remisskritiken
föranledde föredragande departementschefen att i prop. 1974:19 konstatera att
kritiken hade en sådan tyngd alt förslagen inle kunde läggas lill grund för
något ställningstagande från regeringens sida. En översyn av förslagel var i
stället nödvändig. Denna borde ske av en parlamentariskt förankrad utredning
som snarast skulle lillsättas.

3.5 1974 års kronofogdemyndighetsutredning

Det
i prop. 1974:19 av föredragande departementschefen väckta förslaget atl DAP-ulredningens
förslag skulle ses över av en ulredning med pariamenlarisk sammansättning
ledde till atl en ulredning tillsattes den 8 november 1974 för översyn av dislriklsindelning,
arbets- och personalorganisation m.m. inom exekutionsväsendet. Ulredningen anlog
namnel krono-fogdemyndighetsulredningen.

Utredningens
uppdrag var att med ledning av de av riksdagen fastställda riktlinjerna för
indelning av landet i kronofogdedistrikt klarlägga behovet av exekutiv personal
av olika kategorier (kronofogdar, personal för fält-verkställighet m.fl.) på
olika slationeringsorter så atl fullgod service åt allmänheten skulle kunna
lämnas tiU rimliga kostnader för den exekutiva organisalionen. Dessutom borde ulredningen
beakla all kronofogdemyndigheterna kunde få vidgade arbelsuppgifler till följd
av de reformer som förbereddes inom Kungl. Maj:ts kansli. Som ulgångspunkl för
översynen av arbetsorganisationen gällde att ADB skulle komma att införas som hjälpmedel
inom exekutionsväsendet.

Utredningens
uppdrag fullföljdes med ell betänkande ijuni 1977 (SOU 1977:42).

Arbetet
i utredningen riktades i första hand in på landets indelning i kronofogdedistrikt
och siaiioneringen av personal i distrikten. Under intryck av remisskritiken
av tidigare distriktsindelningsförslag ulgick utredningen från att antalet
distrikt inte skulle minskas i den omfallning som lidigare hade föreslagits. De
krav som de förutsedda nya arbetsuppgifterna ställde på
kronofogdemyndigheternas kompetens och behovet av konlinuitel i verksamheten
kunde emellertid inte i alla avseenden lillgodoses i de relativt många små
kronofogdemyndigheterna som fanns i exekutionsväsendet. Det ansågs därför
ofrånkomligt atl minska antalel kronofogdedistrikt för att därigenom få till
stånd större kronofogdemyndigheter.

När
det gällde kronofogdemyndigheternas organisafion strävade utredningen efter
att så långt som möjligl anslula fill de förslag som fördes fram i DAP-utredningen.
Organisafionen av kronofogdemyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö sågs
samtidigt över av riksskatteverket i samförstånd med utredningen. Denna översyn
redovisades sedermera av riksskatteverket direkl lill regeringen i en särskild
rapport, den s.k. storstadsutredningen, som inte föranledde någon erinran från
utredningens sida.

Utredningen
föreslog att landet skulle delas in i 65 kronofogdedislrikt 21

mot
gällande 81 distrikt. En bärande princip var alt, så långt som del var Prop.
1986/87:52 möjligl med beaktande av de särskilda förhållandena, avveckla de små
kronofogdedistrikien med endast en kronofogde. I princip skulle distrikten ge arbetsunderlag
för åtminstone två kronofogdar. Långa reseavstånd och sysselsällningspolitiska
skäl innebar dock att utredningen fann anledning atl modifiera principen i det s.k.
allmänna stödområdet och områden med jämförbara förhållanden. Särskilt slöd i verksamhelen
ansågs vara erforderligt för de kvarvarande dislriklen med en kronofogde.
Detta slöd föreslogs ankomma på den största kronofogdemyndigheten i länet att ombe-söija.
Chefen för denna myndighel kunde därigenom på ett naluriigt sätt fördela
stödinsatserna på tillgänglig personal.

Utredningens
principer för arbetsorganisationens uppdelning på centralort och slationeringsorter
överensstämde med DAP- utredningens förslag. Ett upprätthållande av principen
om ett minsta reseavstånd på 50 kilometer för allmänheten kunde dock medföra atl
arbeisunderlagel inte räckte för en heltidstjänst på siaiioneringen. En sådan
deltidstjänst borde enligt utredningens uppfattning kunna kombineras på orten
med annan deltids-Ijänsi inom skatleförvallningen, t.ex.
deklarationsgranskning. Utredningen föreslog atl indragning av stalionering
fick ske endast när det inte avsevärl försämrade den service som
kronofogdemyndigheten kunde lämna genom siaiioneringen.

Ulredningens
förslag till ny organisation för kronofogdemyndigheterna i normaldistrikt avvek
från DAP-förslaget såtillvida att i stället för att administrativa enheter
skulle inrättas på myndighelen föreslog utredningen i stället att de allmänadminislrativa
uppgifterna normalt borde ankomma på en sekreterare hos chefskronofogden eller
vid behov ett sekretariat.

Belänkandet
remissbehandlades. Den hell övervägande delen av remissinslanserna tillstyrkte
huvudprincipen atl dislriklen skulle ha så stor arbetsmängd atl det gav full
sysselsättning ät minst två kronofogdar. Däremot var många remissinslanser,
främst etl anlal länsstyrelser, fortfarande kritiska till atl förslaget
innehöll för få dislrikl. Förslagel om bibehållande av nuvarande stationeringar
tillslyrktes av de flesta remissinslanser. Organisalionsförslaget vann allmän
anslutning bland dem som hade ytlral sig i frågan. Förslaget om stödåtgärder
för dislriklen med en kronofogde möttes dock med tveksamhet av flertalet
remissinstanser. Flera länsstyrelser ansåg att det ankom på dem alt fördela
personal inom länen. Bemanningsmodellen i utredningsförslaget godkändes av flertalel
remissinstanser.

Föredragande
departementschefen ansåg i prop. 1977/78:129 atl de för

delar som förslaget förde med sig i vad avsåg förbättrade fömtsättningar

atl möta nya arbetsuppgifter och att bemästra målens ökade komplexitet

inte uppvägde nackdelarna med minskad service och negativa effekler för

regional- och sysselsättningspolitiken. Han förklarade sig därtor inle be

redd all acceptera de föreslagna förändringarna utan förordade all den

gällande indelningen skulle bestå. Förslaget om stöd för kronofogdedislrikt

med en kronofogde biträddes, dock att länsstyrelsen skulle agera om

sådana ålgärder påkallades. Förslaget om kompletlerande arbetsuppgifier

för innehavare av deltidstjänst på stalionering fann departementschefen så 22

angelägel
alt det tillstyrkles trols remisskritiken. Även organisationsför- Prop.
1986/87:52 slaget tillslyrktes för genomförande den 1 januari 1979 med undantag
för kronofogdemyndigheten i Siockholm som på grund av inflyttning i nya lokaler
medgavs atl genomföra den nya organisationen den I juli 1978.

Civilutskoliel
hade inle något atl erinra mot del som anförts i proposilionen och hemslällde
därför om riksdagens godkännande. Riksdagen biföll sedermera utskottets
hemställan (CU 1977/78:26, rskr. 253).

3.6 1983 års översyn av kronofogdemyndigheternas arbetsorganisation

I
januari 1983 uppdrog verksledningen i riksskaiteverket åt en projektgrupp inom
verkel all i en första etapp göra en översyn av landets indelning i kronofogdedislrikt
och därvid även behandla frågan om stalioneringar utanför centralorten i
distrikten. Vidare skulle förändringseffekterna för personalen beaklas och
handlingslinjer dras upp för atl lösa uppkommande personalfrågor i anledning av
förslaget. Gruppen skulle även utarbeta förslag till besparings- och rationaliseringsålgärder
i enlighet med de direktiv som angavs i punkl 8 i regleringsbrevel för
kronofogdemyndigheterna förbudgeiårei 1982/83. Efter statsmakternas
principiella ställningstagande skulle sedan i en andra etapp delaljförslag till
förändringarna redovisas och hur de skulle genomföras.

Gruppen
ulgick i sitt översynsarbete från vissa grundläggande principer. Kronofogdemyndighelerna
skulle efter reformen ha kompetens och bemanning för alla de uppgifter som en
kronofogdemyndighet hade atl utföra, dvs. även tillsyn i konkurs, exekutiva
försäljningar av fast egendom m.m., handläggning av svårare indrivningsfall saml
medverkan i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Myndigheterna skulle
dessutom i alll väsentligt kunna klara sig själva i administrativt hänseende.
Organisationen skulle dels vara flexibel, dvs. i huvudsak okänslig för
onormala påfrestningar vid arbetstoppar och sjukledigheter för personalen, dels
vara självförsörjande på rekryleringspersonal. Myndigheten skulle vidare vara
så slor all personalutvecklingen främjades och att befattningshavare på
ledningsnivå kunde beredas adekvata arbetsuppgifter med i huvudsak full sysselsättning.
Den skulle också upprätthålla en viss servicenivå geniemot allmänheten.
Distriktsgränserna skulle i möjligaste mån ansluta till befintliga administrativa
och judiciella gränser. För atl ge kronofogdemyndighelerna de personella och
formella förutsättningarna atl lösa sina arbelsuppgifler ansåg gruppen alt
distrikten därför måste göras större, i flertalel fall så stora som länsdistriki.

I
slalioneringsfrågan fann gmppen atl personalens geografiska placering

måste begränsas till ett förre antal platser med så stor personalstyrka att

myndighetsföreträdare allfid var anträffbara. Först då kunde myndigheter

na bjuda fullgod service åt allmänheten. Detta innebar alt stationeringsom-

rådena blev relativt stora om arbeisunderlagel dessutom skulle ge full

sysselsättning ål personalen på lokalkontoren. Den enskilda myndigheten

föreslogs själv fä ordna silt serviceutbud, t. ex. genom öppethållande vissa

tider på andra orter än centralorten. 23

För
att effektivisera verksamheten i kronofogdemyndigheterna lade Prop. 1986/87:52 gruppen
även fram förslag till en ny organisationsmodell för dessa. Förslaget grundade
sig på en analys av gällande arbelsuppgifler och deras olika samband med
varandra. Även myndighelernas arbetskraftsbehov utreddes. Därvid skedde
bemanningsberäkningarna med utgångspunki i anlalel gäldenärer i stället för det
i tidigare utredningar använda poängberäkningssystemet. Resultatet av
beräkningarna visade alt det totala personalbehovet för exekulionsväsendet
minskade med omkring 300 årsarbetskrafter.

Gruppens
förslag innebar atl anlalet kronofogdedislrikt minskade från 81 lill 33. Inom kronofogdedisiriklen
skulle verksamhelen bedrivas från en centralort och etl eller flera
lokalkontor. Antalet sådana kontor föreslogs bli 57 varav 48 utgjordes av konloren
på de indragna kronofogdemyndigheternas centralorter. Nio stalioneringar i den
lidigare organisationen behölls som lokalkontor reslen föreslogs bli indragna.

Förslaget
lill ny arbelsorganisalion för kronofogdemyndigheterna innebar all dessa
delades in i en administrativ enhet, en enhel för lillsynen i konkurs, en
särskild fallenhet för komplicerade mål och en eller flera fältenheter
uppdelade i fältseklioner. Lokalkontoren inordnades i fältenheterna som
fältsektioner. Chef för administrativa enheten skulle vara en handläggare medan
övriga enheter skulle ledas av vardera en kronofogde. Som chef för fällsektion
föreslogs en kvalificerad exekuliv tjänsteman.

Riksskatteverket
fann vid sin behandUng av gruppens förslag all della innebar alllför
långtgående förändringar. Med bibehållande av kraven på produktivitet och effektiviiei
ansåg verket atl elt större antal distrikt kunde vara inrättade. Även etl någol
större anlal av nuvarande stationeringar borde vara kvar som lokalkontor. På så
sätt kunde behovet av god person-och lokalkännedom ytteriigare tillgodoses.
Beträffande de framlagda or-ganisalionsförslagen ansåg verket sig inte böra
behandla dem förrän statsmakterna lagil ställning till en framlida
distriktsförändring.

Riksskatteverkets
förslag till ny indelning av landet i kronofogdedislrikt innebar en minskning
av antalet distrikt från 81 till 45 och alt lokalkontor skulle inrättas på ytteriigare
11 av stationeringsorterna så att antalet lokalkontor blev 68.
Riksskatteverkets förslag lämnades lill regeringen den 16 juni 1983 och remissbehandlades.

Etl
flertal remissinstanser, bl.a. 13 länsstyrelser, instämde i att förändringarna
i verksamhelen påkallade en dislriktsreform så att distrikten anpassades till
de nya fömtsättningarna. Den ojämna arbetsbelastningen på olika
kronofogdemyndigheter upplevdes som ell problem. Åtskilliga remissinstanser
framhöll atl del var angelägel alt efter fyra utredningar slutligt la ställning
lill en långsikfig lösning av disiriklsindelningen. Etl genomgående drag i
remissyttrandena var att de kronofogdemyndigheter som skulle få vidkännas
inskränkningar liksom även berörda kommuner i regel var negativa till förslaget
medan de som kunde förvänta sig förstärkningar var positiva, Alla
länsstyrelser utom sex avstyrkte emellertid förslaget huvudsakligen av regionalpolifiska
skäl.

24

3.7
Riksdagens revisorers rapporter Prop. 1986/87:52

3.7.1
Kronofogdemyndigheternas verksamhet och beskattningssystemen (rapport
1983/84:4)

Pä
förslag av riksdagens civilulskoll påbörjade riksdagens revisorer år 1983 en
granskning av exekutionsväsendet, främst kronofogdemyndigheternas användning
av sina personalresurser för handläggning av allmänna mål. Granskningen kom
även alt omfatta myndigheler som var verksamma på skatteområdet eftersom
kronofogdemyndigheternas verksamhet var beroende av förfarandet hos och
organisationen av dessa myndigheter som utgjorde kronofogdemyndigheternas
viktigaste uppdragsgivare. Granskningen var dock inte fullständig eflersom
kronofogdemyndigheternas handläggning av de enskilda målen samt ärendena inte
omfattades av granskningsuppdraget. En sådan granskning skedde senare och
redovisades i en särskild rapport.

Revisorernas
granskning ledde fram till etl antal förslag till åtgärder, bl.a. en rad
tekniska förbättringar i samband med uppbörd och indrivning av skall. Beiräffande
kronofogdemyndigheternas organisationstillhörighet förordade revisorerna etl
sammanförande av kronofogdemyndigheterna med de lokala skattemyndigheterna så
att de kunde ingå som en del i en regional/lokal skatteadminislralion. På så
sätt skulle del bli möjligl atl få en enhetlig ledning för laxering,
debitering, uppbörd och indrivning med ett totalansvar vid utnyttjandet av de
tillgängliga resurserna. I avvakian på en principplan för organisalionen på beskattningsomrädei
borde enligt revisorerna en ny dislriktsorganisalion för
kronofogdemyndigheterna inle genomföras.

I
förslag lill riksdagen (1983/84:24) begärde revisorema med slöd av sin rapport elt
lillkännagivande om bl.a. riktiinjema för skatte- och indriv-ningsväsendels
framtida organisation. Skatteutskottet (SkU 1984/85:3) avstyrkte emellertid
förslaget och yttrade i samband därmed atl del inte då var aktuellt alt la
ställning till revisorernas förslag atl kronofogdemyndigheterna borde inordnas
i någon form av regionala skatteverk. I stället borde man avvakta ytterligare
underlag från de uiredningar som arbetade med dessa frågor. Detsamma gällde
frågan om landels indelning i kronofogdedistrikt. Till dess etl
ställningstagande förelåg borde den nuvarande distrikisorganisationen i
huvudsak bibehållas. Däremoi förelåg inget hinder enligl utskottets mening att
arbets- och personalorganisationen under tiden successivi anpassades till nya
arbetsförutsättningar. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr 1984/85:32).

3.7.2
Kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurserna (rapport 1985/86:7)

Riksdagens
revisorers granskning av kronofogdemyndigheternas övriga

verksamhel behandlade handläggningen av enskilda mål saml ärenden.

Den belyste även myndigheternas personalresurser ställda i relation till

arbelsvolymen. I rapporlen konstaterades att arbetsbördan sedan 1976 25

ökal med omkring 25 procenl
vid kronofogdemyndighelerna medan under Prop. 1986/87:52 samma period
antalet ijänster ökat med omkring lio procenl. Den senare uppgiften bedömdes
dock inte vara ell rättvisande uttryck för personalutvecklingen då antalet vakanta
tjänster bedömdes vara avsevärt högre än tidigare.

Revisorerna
fann atl personalresurserna var mycket ojäml fördelade i förhållande fill
arbetsbördan mätt i såväl anlal gäldenärer som arbets-poäng.

Antalel
gäldenärer per årsarbelskraft varierade mellan 209 i Uppsala län och 103 i Nortbottens
län. Medelvärdet för hela landet var 156.1 sju län låg anlalet gäldenärer per årsarbelskraft
över genomsnittet, nämligen förulom i Uppsala län, i Göleborgs och Bohus,
Stockholms, Älvsborgs, Kronobergs, Malmö och Södermanlands län. Även
Östergötlands och Hallands län lorde höra fill de mera arbetslyngda om arbelspoängen
i stället användes vid beräkningen. En jämförelse mellan arbetsbelastning och indrivningsresullalet
mätt i leveransprocenl visade all av kronofogdemyndigheterna i de nio län som
hade den största arbetsbelastningen hade kronofogdemyndigheterna i sju län
också del lägsta indrivningsresullalet.

Revisorerna
underströk därför alt det var viktigt att de mest arbetslyngda
kronofogdemyndigheterna snarast fick personalförslärkningar både genom
omfördelningar och personallillskoli. Del var vidare angeläget atl en mera
permanent lösning kom till stånd av utformningen av kronofogdemyndigheternas
arbetsorganisation. Styrande för utformningen borde vara kravet på effektivitet
och goda samarbetsmöjligheter med skatteförvaltningen. En sådan organisation
borde även tillgodose de enskilda medborgarnas krav på en rättvis och enheilig
tiUämpning av regelsystemet saml en god service inle minst då fräga var om
reglering av skatteskulder. Revisorerna knöt därför an lill sitt i den lidigare
rapporten framförda förslag att en närmare knylning av kronofogdemyndighelerna
till den nya regionala/lokala skatteförvaltningen borde prövas för att lillgodose
dessa krav.

Slutlig
ställning lill förslagen i rapporten kommer all tas efter remisstidens utgång
under hösten 1986.

4 Förändringar inom kronofogdemyndigheternas arbetsområde
och problem i nuvarande organisation

4.1 Förändringar sedan kronofogdemyndigheternas tillkomst
år 1965

Av
min tidigare redogörelse framgår all dislriktsorganisaiionen för krono

fogdemyndighelerna inte har förändrals sedan exekutionsväsendets för

statligande den 1 januari 1965. Kronofogdemyndigheternas arbets- och

personalorganisation har dock successivt kunnat anpassas till de nya ar

betsförutsättningar som vid varje tid har varil gällande inom myndigheter

nas verksamhetsområde.

Förändringarna inom verksamhetsområdet har under de senasle 20 åren 26

varit
många. Flera reformer har slälll nya krav på myndigheterna såväl Prop.
1986/87:52 kompetensmässigl som resursmässigl. I några fall har reformerna
medfört försiärkning av personalresurserna.

På
det exekutionsrällsliga området har nya eller ändrade arbetsuppgifter tillförts
kronofogdemyndigheterna genom följande författningar.

Redan
under 1960- och 1970-talen genomfördes partiella förändringar i 1877 års uisökningslag
bl.a. generösare beneficiebeslämmelser och en modernisering av löneexekulionen.
Den nya ulsökningsbalk (UB) som trädde i krafl den 1 januari 1982 medförde
ytterligare en rad förändringar i kronofogdemyndigheternas verksamhet och arbetsruiiner.
Genom UB övertog kronofogdemyndigheterna uppgiften att exekutivt försälja fast egendom,
luftfartyg och skepp m.m. från överexekulor vid länsslyrelserna.
Arbetsuppgiften som i princip tillkom varje kronofogdemyndighet ställde slora
krav på juridiskt kunnande även utanför del exekutionsrättsliga områdel.
Möjligheterna lill självrätlelse vidgades för kronofogdemyndigheterna
samtidigt som antalel besvärsinslanser minskade genom alt överexekulor
avskaffades. Tvångsmedel infördes för kronofogdemyndigheterna i form av
vitesföreläggande, beslut om hämtning och framslällning hos domstol om häktning
för atl förmå gäldenärer och andra alt lämna upplysningar av ekonomisk nalur.
Den utredningsverksamhet som kronofogdemyndighelerna bedrev för att nå
resultat inriktades mera på register-kontroller och gäldenärskontakler. Genom
uttalanden i lagutskottet tillsammans med de nya reglerna i UB och utsökningsförordningen
fick kronofogdemyndighelerna slor frihei att själva bedöma hur handläggningen
skulle ske för att ge bästa resultat.

I
och med att ulsökningslagen upphävdes slopades ocksä det exeku-lionsrättsliga
ansvar som hade legat på utmätningsmannen (kronofogden). Ett modernt
myndighetsbegrepp infördes med det exekutiva ansvaret fördelat enligt en
beslutsordning med olika beslutsnivåer i kronofogdemyndighelerna.

Genom
ändring i jordabalken vidgades år 1972 möjligheterna atl utmäta pantbrev och
del därav. Med den nya panträllskonstruklionen blev det möjligl för
borgenärerna alt i större utsträckning än tidigare få betalt för sina
fordringar ur gäldenärens fasta egendom. Samtidigt ökade kravet på
kronofogdemyndigheterna att utföra de ofta mycket resurskrävande uiredningar
som erfordrades för att klarlägga om den fasta egendomen representerade nägot
utmätningsbart värde för borgenärerna.

Två
förfatiningar som tog sikte på kronofogdemyndigheternas exekutiva befogenheter
men som hade sitl ursprung i skatteprocessen var bevissäkringslagen
(1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen och lagen (1978:880) om
betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. Framställningar om
handräckning enligt bevissäkringslagen blev aldrig någon resurskrävande
uppgift för kronofogdemyndigheterna. Anledningen lill detta torde få
tillskrivas det förhållandet att lagens blotta existens i de flesla fall var lillräcklig
för all revisionsljänslemännen skulle få lillgång lill det erforderliga revisionsmateriaiet.

Betalningssäkringslagen
fick däremot stor betydelse i kampen mot den

ekonomiska brottsligheten. Verkställigheten som förutsattes ske skynd- 27

samt
ställde redan från försia början slora krav på kronofogdemyndighe- Prop.
1986/87:52 lernas flexibilitet. Del kunde i vissa fall vara fråga om
personalmässigt myckel resurskrävande insalser med kort varsel. Den speciella
handlingsberedskap som delta slag av verkslällighel krävde skulle visa sig
svår att lillgodose.

Två lagar på kreditavtalslagstiftningens område bidrog till
att minska målvolymerna hos kronofogdemyndigheterna. Den lag som visade sig
vara mest verksam i detta avseende var konsumenlkreditlagen (1977:981). Genom
en hänvisning till utsökningsbalkens beneficieregler undantogs en stor del av
del avbetalningsgods som tidigare på ansökan av säljaren hade kunnal tas
tillbaka med hjälp av kronofogdemyndighet vid bristande betalning. I de fall konsumentkreditlagen
inte var tillämplig på upprättade kreditavial lillämpades i slället lagen
(1978:599) om avbelalningsköp mellan näringsidkare m.fl. Lagarna som irädde i krafl
den 1 juli 1979 medförde all del lolala antalet återtagningsmål i landel
minskade från ca 27000 är 1979 till ca 8700 år 1985.

I lagen (1970:215) om arbetsgivares kvittningsrätt fick
kronofogdemyndigheterna en uppgift som inle syftade till att i försia hand
realisera ett rättsanspråk. Myndighetens insats i dessa mål var en ensidig
handling lill arbetslagarnas skydd. Handläggningen hade myckel gemensamt med
de överväganden som gjordes inom löneexekutionen och målen kom därför alt
handläggas på löneexekutionsenheten. Målens anlal är ringa.

Ell flertal ändringar har skell på skalle- och avgiflslagslifl-ningens
omräde. Mänga har påverkat kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter och arbelsvolymer
säsom lagen (1962:381) om allmän försäkring, som trädde i kraft den I januari
1963 men som först några år senare medförde alt myndighelernas balanser ökade,
och förordningen (1968:430) om mervärdeskatt som irädde ikraft den 1 januari
1969. Båda författningarna ledde till att betydande belopp skulle komma alt reslföras
varje år vid kronofogdemyndigheterna. Uppbörden av de preliminära
arbetsgivaravgifterna ändrades den 1 januari 1985. Som en följd av delta
minskade restföringen av dessa avgifter. Restföringarna av de två medelsslagen
uppgår hitlills till betydande belopp. Vid 1985 års utgång var
arbetsgivaravgifter restförda till elt belopp av omkring 2900 milj. kr. och
mervärdeskall med omkring 3000 milj. kr.

Genom införandel av lagen (1976:206) om felparkeringsavgift
påverkades arbetsvolymerna främst i storstadslänen. Kronofogdemyndigheterna
fick i uppgift att driva in en mängd restförda avgifter med förhållandevis små
belopp. 1 samband med lagens ikraftträdande den 1 april 1977 förstärktes
kronofogdemyndigheterna i storstadsområdena med 21 tjänster.

Andra reformer fick motsatt verkan på myndigheternas
målvolymer. En

sådan reform genomfördes våren 1983. För att bl.a. förhindra oriklig

restföring började länsstyrelsernas uppbördsavdelningar utfärda betal

ningspåminnelser om obetalda preliminära, kvarstående eller liHkom-

mande skatter. Påminnelseförfarandel beräknades minska anlalel resl-

förda mål med ca 80000 årligen. Statistik visar att antalet allmänna mål 28

minskade med närmare
420000 under åren 1983-1985 elier med drygt Prop. 1986/87:52 27%. En stor
del av denna minskning får dock lillskrivas effeklerna av atl datorstöd
infördes för exekutionsväsendet under samma lid.

Nya
regler om preskription av skatter, lullar och avgifter infördes den 1 juli
1982. Preskriptionstiden fastställdes i princip lill fem år från utgången av
det kalenderår då fordringen förföll lill betalning. Tiden kunde under vissa
förutsättningar förlängas av länsrätten på ansökan av kronofogdemyndighelen.
Förlängningen var maximall lio år efler ulgången av den ordinarie preskripfionstiden.
Bestämmelserna innebar endasl obetydligt merarbete för
kronofogdemyndigheterna.

Lagen
(1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter, som Irädde i
krafl den 1 seplember 1985, medförde en effektivisering av
kronofogdemyndigheternas indrivningsarbele. Lagen innebar en utvidgning av
statens rätt att vid återbetalning av skaller och avgifter kvitta olika slag av
fordringar som staten hade på den återbetalningsberät-tigade. Avräkningsbestämmelserna
lillämpades i sin nya lydelse försia gången på den överskjutande skatl som
betalades ut enligl 1985 års laxering. Ell visst merarbete av engångskaraktär
krävdes för att aktualisera och göra gäldenärerna medvetna om gamla skattekrav
som kunde bli föremål för avräkning. Besluten enligl avräkningslagen fattades
av kronofogdemyndighelen och överklagades lill hovrätt och Högsia Domstolen.

Reformer
pä konkurs rätlens område förde med sig nya och belydelsefulla arbelsuppgifler
för kronofogdemyndighelerna. Lagen (1970:741) om statlig lönegaranti vid
konkurs lade i mindre konkurser en utredande uppgift på
kronofogdemyndigheterna. Myndigheterna skulle skyndsamt pröva om belalning
enligt garantin skulle få ulgå för lönefordran i konkurs. Regelmässigt mäste
arbetsgivaren och arbetslagaren höras om anspråken. Uppgiften kom således att
kräva betydande utredningsinsatser för varje löneborgenär. På de flesta
kronofogdemyndigheter anförtroddes dessa utredningsuppgifter åt en
kvalificerad exekuliv Ijänslemän. I komplicerade fall som krävde juridisk
kompelens handlades ärendet av kronofogdepersonal. Lönegarantiulredningen
föreslår i sitt betänkande (SOU 1986:9) atl uppgiften skall flyttas över pä
konkursförvaltarna som enligt nu gällande regler gör samma prövning i ordinära
konkurser.

Med tillämpning från den 1
januari 1980 ändrades konkurslagen i flera

avseenden. Syftet med reformen var bl.a. alt åstadkomma en ordning för

förvaltning och tillsyn i konkurs som var effektivare och samtidigt bälire

anpassad fill nutida samhällsförhållanden än tidigare. Förvaltningen skulle

handhas av specialister, i första hand advokater. Tillsynen över förvall

ningen skulle åvila kronofogdemyndighet. Genom en särskild förordning

(1979:755) bestämdes vilka kronofogdemyndigheter som skulle vara till

synsmyndighet i konkurs. I princip en myndighet per län utsägs för

ändamålet. Tillsynsmyndigheten skulle övervaka all förvallningen bedrevs

på ett ändamålsenligt sätt och därvid bl.a. se till atl avvecklingen inte

onödigt fördröjdes, att konkurskostnaderna hölls nere så långt della var

möjligl och alt återvinningstalan fördes när detta var befogat. Tillsynsmyn

digheten skulle dessutom kontrollera atl förvaltaren skötte konkursboets

redovisning och räkenskaper på etl korrekt och tillförlitligt sätl. Tillsyns- 29

myndighelen fick ingen
beslutsfunktion men skulle yllra sig i ell flertal Prop. 1986/87:52 frågor bl.a.
om förvaltarval och om användning av tvångsmedel mol i konkursen inblandade
personer. Olika handlingar skulle lämnas in av konkursförvallaren till
tillsynsmyndigheten under konkursens gång.

Kronofogdeorganisalionen
tillfördes 20 tjänster för tillsynen av konkurserna. Därutöver inrättades ekonomijänster
vid kronofogdemyndighelerna i Stockholm, Göteborg och Malmö. För närvarande
arbetar ett 40-tal ekonomer i exekutionsväsendet.

En
ny lag om näringsförbud Irädde i krafl den 1 juli 1986 och ersatte bestämmelserna
i konkurslagen om samma ämne. Den nya lagstiftningen innebar atl näringsförbud
kunde drabba personer i fler situationer än tidigare, bl.a. om någon i avsevärd
omfattning hade underlåtit att i rätt lid betala sina skatter. Det ankom på kronofogdemyndighelen
atl anmäla sådana fall lill åklagarmyndigheten för prövning av frågan om talan
om näringsförbud skulle anhängiggöras vid domslol. Liksom tidigare ankom det på
tillsynsmyndigheten all övervaka efterlevnaden av förbud.

Även
i andra sammanhang hade kronofogdemyndigheterna ålagts anmälningsskyldighet.
Enligt lagen (1977:293) om handel med drycker skulle kronofogdemyndigheterna undertätta
länsstyrelsen när den som hade tillstånd att servera alkoholdrycker brast i
sina åligganden all eriägga skatter eller sociala avgifier. Enligl
upphandlingsförordningen (1973:600) skulle leveranlörer lill staten i princip
inte anlitas så länge som de inte betalade skatter och avgifier i föreskriven
lid och ordning. På förfrågan från den upphandlande myndigheten skulle
kronofogdemyndigheterna lämna uppgifter om restförda belopp och hur eventuella
avbetalningsuppgörelser sköttes.

En
reform som fick avgörande betydelse för kronofogdemyndigheternas arbetsuppgtfler
och arbelsvolymer var del slulliga införandel av datorstöd för exekulionsväsendet.
Ända sedan sluiet av 1960-talel hade försöksverksamhet pågått med etl sådant
stöd. Slutlig ställning togs i riksdagen ijuni 1982 (prop. 1981/82: IOO bil.
18, CU 40, rskr. 406). Beslutet grundade sig på de förslag som utredningen om
redovisningssystemet för exekutionsväsendet (REX) hade lagt fram i sitl
betänkande Datorstöd för exekutionsväsendet (Ds Kn 1981:5-7). Våren 1984 hade REX
införts vid samtliga kronofogdemyndigheter.

REX ändrade
arbetsrutinerna både för den exekutiva personalen och för

kontorspersonalen. Många manueUa mtiner i handläggningen av de all

männa målen ändrades eller föll bort hell. Delta gällde uppdebiiering av

nya allmänna mål, kortregislerhanlering, utsändande av första kravavi,

bokföring och redovisning, begäran om handräckning mellan kronofogde

myndigheter i allmänna mål, avkortning, kvittning och utmätning av

överskjutande skatt, bevakning av införslar och betalningsuppgörelser

saml sammanslällningar av månadsräkningar. Även för fältseklionerna

förenklades arbetet genom atl tidsödande sorteringsarbeten föll bort, infor

malion om gäldenärerna blev mer lättillgänglig och bättre förutsättningar

skapades för samordning av enskilda och allmänna mål vid verkställighet. I

en rapport den 25 november 1975 från riksskatteverket beräknades REX

kunna frigöra omkring 375 årsarbetskrafler varav 100 avsåg exekutiv per- 30

sonal och resten
kontorspersonal. Ytterligare 80 årsarbetskrafter för kon- Prop. 1986/87:52 lorspersonal
kan enligt riksskatteverket frigöras om de enskilda målen registreras och
behandlas i REX. Delta beräknas kunna ske i full utsträckning under 1987.

Under
senare år har särskilda resurser lillförts vissa kronofogdemyndigheter för
utredningar av större och svårare indrivningsfall. I prop. 1982/83:100 bilaga 9
förordades att särskilt angivna kronofogdemyndigheter skulle tilldelas medel
för alt möjliggöra bildandet av slagkraftiga grupper med ekonomisk och exekuliv
kompelens för effektivare indrivningsinsatser mol gäldenärer med stora restförda
belopp. Syftet med förstärkningarna var all myndigheterna skulle anlita funklionärer
med ekonomisk kompetens. Förstärkningarna permanentades följande år på förslag
av föredragande departementschefen (prop. 1983/84: IOO bilaga 9). Någon ytterligare
utbyggnad skedde dock inle i avvaktan på en eventuell omorganisation av exekutionsväsendet.

4.2 Problem i nuvarande organisation

Kronofogdemyndigheterna
har under de senaste budgetåren tilldelats medel som har beräknals enligt det s.k.
huvudförslaget. En viss andel av det belopp varmed anslaget reducerats har varie
år sedan budgetåret 1984/85 ställts fill riksskalleverkels förfogande för
fördelning till de mest resurssvaga kronofogdemyndighelerna. Trots delta har
de årliga besparingskraven lelt lill all kronofogdemyndigheter med knappa
personalresurser har stora problem all klara verksamhelen medan myndigheler med
relativt låg arbetsbelastning i förhållande lill sina personalresurser inle har
berörts i någon slörre omfattning. Förstärkningar av kronofogdemyndigheternas organisation
för att komma till rätta med del alll svårare indrivningsarbelet har likaledes
fått vänla i avvakian på all en slutlig ställning tas till de organisatoriska
frågorna för exekulionsväsendet (prop. 1983/84:100 bil. 9 s. 41). Del har
vidare från olika synpunkter bedömts lämpligl alt avvakta pågående utredningar
om skatteförvaltningens nya organisation innan exekutionsväsendets framtida
organisation fastställdes. Även skatleindriv-ningsutredningens arbete kunde
komma att belysa frågan om landels indelning i kronofogdedislrikt (prop.
1985/86:100 bil. 9 s. 34).

De
särskilda medel som under elt anlal år har ställts fill riksskatteverkets förfogande
har således inte förmått alt helt åstadkomma den önskvärda omfördelningen av
befintliga resurser mellan kronofogdemyndigheterna. Det är svårt atl öka
effektiviteten i nuvarande organisation så länge som myndigheternas sinsemellan
ojämna resursfördelning beslår. Detta förhållande har upprepade gånger
framhållits av riksskatteverket i yttrande över länsstyrelsernas anslagsframslällningar
för kronofogdemyndigheterna.

Riksskaiteverket
har vidare i sin missivskrivelse lill regeringen i samband med överiämnandel ijuni
1983 av översynsrapporten över kronofogdemyndigheternas arbetsorganisation
ytterligare utvecklat sin syn på problemen i nuvarande organisalion.

Förslaget i rapporlen
skall ses mol bakgrunden av de förändringar av

arbetsförutsättningar och arbetsförhållanden som skell under senare år. 31

Svårighetsgraden i indrivningsarbelet
har ökat under de senasle lio åren. Prop. 1986/87:52 Gäldenärsstrukluren
har förändrats. Förhållandevis få gäldenärer svarar för den övervägande delen
av det allmännas fordringar. Den ökade satsning mol ekonomiskt stora och
kvalificerade gäldenärer som därför krävs ställer i sin tur krav på ny och ökad
kompelens i indrivningsarbetet.

Delningen
av länen i flera kronofogdedislrikt har i olika sammanhang påkallal särskilda
lösningar i fråga om specialistfunktioner. Många kronofogdedistrikt är alltför
små för att kunna ge underlag för vissa arbetsuppgifter. Della var anledningen
lill atl tillsynsfunktionen i konkurs är 1980 lades ut på sammanlagt 25
kronofogdemyndigheter, dvs. i huvudsak på en kronofogdemyndighet per län.
Resurser har vidare lilldelals länen för faslighetsförsäljning och arbetet med
svårare indrivningsfall. Dessa resurser har inte alltid kunnal utnylljas på etl
lillfredsställande sätt.

De
små distrikten saknar reella förutsättningar att själva fullt ut svara för den
egna ekonomi- och personaladministrationen. De är sårbara vid semester,
sjukdom och utbildningsverksamhet saml saknar egen lillgång lill vikarier och
rekryteringspersonal. Detta kan i sämsta fall leda till att vissa funklioner
temporärt upphör alt fungera. Förutsättningarna för personalulveckling saknas eflersom
befordringsmöjligheter i rimlig omfattning inte finns. De anslällda kan inte
heller beredas möjlighet till personlig utveckling genom arbetsbyte och kunskapstillväxlen
hämmas genom det ringa erfarenhetsutbyte som verksamheten ger.

Riksdagens
revisorer konstaterar andra problem vid granskningen av kronofogdemyndigheternas
verksamhet. De efterlyser etl samlal totalansvar för laxering, debitering,
uppbörd och indrivning som garanterar att beslul om skatter och avgifier
slutligt kan verkställas. Detta, som skulle ge god effektivitet i
indrivningsarbetet, lillgodoses bäst om kronofogdemyndigheterna knytes närmare
till den regionala/lokala skatteförvaltningen. Den dokumenterade resursbristen
ger oacceptabelt långa handläggningslider för de enskilda målen. Revisorerna
saknar ocksä möjlighelen alt ur kronofogdemyndigheternas redovisning av
förvaltningsanslaget läsa ut kostnader och intäkter för den avgiftsbelagda delen
av kronofogdemyndigheternas verksamhel.

Jag
har erfarit alt mindre kronofogdemyndigheter med etl begränsai målanlal inte
alllid når upp lill den kompelens som erfordras vid indrivning mot förelag. Den
nuvarande distriktsindelningen försvårar vidare en effekliv och samlad
indrivning mol gäldenärsförelag och sådana närstående lill förelaget som är restförda
i andra distrikt inom samma län. Färre dislrikl förbättrar dessutom
förutsättningarna för samverkan mellan exekutionsväsendet och skatteförvaltningen.

Jag
delar den uppfatlningen som har redovisats från olika håll att exeku

tionsväsendets nuvarande organisation vållar problem av skilda slag. För

egen del ser jag det som angeläget att komma lill rätta med det hinder som

nuvarande organisalion utgör för elt effektivt utnyttjande av tillgängliga

resurser. Del måste skapas bättre möjligheter att kunna styra resurserna

dit där de bäst behövs men även kunna flytta arbetsuppgifter dit där

resurserna finns. Jag länker i detta sammanhang speciellt på de särskilda

grupper som har skapats i en del län med uppgift att arbela med svårare 32

indrivningsfall.
Förutsättningar måste skapas för att grupper av detta slag Prop. 1986/87:52 skall
kunna arbeta mer effekiivt.

Ytteriigare
ett problem rör lednings- och styrfunktionerna inom exekutionsväsendet. Som
centralmyndighet för adminislralion av exekutionsväsendet har riksskatteverket
begränsad befogenhet atl styra och leda verksamheten inom exekutionsväsendet.
För riksskatteverkets del innebär detta att den del av beskattningsförfarandet
som avser indrivning av skalt och som kronofogdemyndighelerna ombesörjer inte
kan innefattas i det ledningsansvar som verket har tilldelals i samband med
omorganisationen av skatteförvaltningen. Riksskalleverkels nya roll i
skalteförvaltningen har medfört att det blivil erforderiigl atl mera ingående
analysera kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter för alt belysa vilka uppgifler
som är hänföriiga till rent exekuliv verksamhet och vilka som innefatlar
ställningstaganden som normalt görs av borgenären/ uppdragsgivaren. Skalteindriv-ningsutredningen
är för närvarande sysselsatt med denna fråga.

Jag
övergår nu till all redogöra för mina överväganden och förslag.

5 Föredragandens överväganden och förslag 5.1 Utgångspunkter

5.1.1
Inledning

Landet
är för närvarande indelal i 81 kronofogdedislrikt. I vatje distrikt finns en
kronofogdemyndighet med en chefskronofogde eller i Siockholm, Göleborg och
Malmö en kronodirektör som chef. Verksamhelen bedrivs från en centralort i
distriktet samt i vissa distrikt även från andra orter där personal är
stationerad. Anlalel sådana slationeringsorter är omkring 80. Myndighetens
administration finns samlad på centralorten.

Riksskatteverket
är centralmyndighet för administration av exekutionsväsendet. Riksskatteverket
svarar bl.a. för utbildning av kronofogdemyndigheternas personal, tillsätter
vissa tjänster och utövar viss lillsyn över exekulionsväsendet. Verket utfärdar
även råd och anvisningar för att främja en riktig och enhetlig exekutionsverksamhel.
Centralmyndighets-uppgifterna handläggs på en särskild avdelning (avdelning E)
inom verkel.

Regionalt
är kronofogdemyndighelerna i vissa avseenden underställda länsstyrelsen.
Länsstyrelsen svarar för budget, medelstilldelning, löneutbetalningar och
utgör slöd för kronofogdemyndigheterna i personaladminislrativa frågor saml
utövar genom sin skatteavdelnings uppbördsenhel tillsyn över indrivning och
redovisning av skatter och avgifter i länel. Länsstyrelsen skall vidare enligt medelsförvallningskungörelsen
årligen inventera kronofogdemyndigheternas förvallning av de allmänna medlen.

Exekutionsväsendet
sysselsätter i dag omkring 2800 årsarbelskrafter.

Kronofogdemyndigheternas
organisation har sedan år 1970 utreits ett

flertal gånger. Jag har i del föregående lämnal en utförlig redogörelse för

tidigare uiredningar (se avsnill 3). De förslag som har lagts fram har inte

lell till någon ändring, ulan distriktsorganisationen har varit oförändrad 33

sedan
exekutionsväsendet förstatligades år 1965. Sedan dess har, somjag Prop.
1986/87:52 tidigare redovisal, en rad ålgärder vidtagits som haft slor
betydelse för verksamheten inom exekutionsväsendet.

Till atl börja med har exekutionsväsendet tiUförts en rad
nya viktiga arbelsuppgifler. Det gäller bl.a. lillämpning av regler om tillsyn
i konkurs, lönegaranii i konkurs, näringsförbud, betalningssäkring,
bevissäkring, preskriplionstidsförlängning av skatlefordringar samt avräkning.

En del av de nya arbetsuppgifterna gäller som synes
skatteområdet. På detta område har även många andra ändringar vidtagits som
påverkat kronofogdemyndigheternas verksamhet. Nya skatter och avgifter har införts
som medfört en betydande ökning av såväl antalet mål som det totala restförda
skatte- och avgiftsbeloppet. Arbelsvolymen har ökat också genom ålgärder på
andra förvaltningsområden. Som exempel kan nämnas införandet av systemet med felparkeringsavgifter.

Även reglerna för den exekufiva verksamheten och
arbetsmetoderna har genomgått stora ändringar. Utsökningsbalken trädde i krafl
den I januari 1982 och medförde en rad förändringar i kronofogdemyndighelernas
verksamhet och arbetsrutiner. Vidare bör framhållas alt kronofogdemyndigheternas
verksamhet sedan mitten av 1970-talel successivt datoriserats genom inrältandet
av ett särskilt ADB-system omfattande bl.a. utsöknings-registret.

Av del anförda framgår alt kronofogdemyndigheternas verksamhel
genomgripande ändrals i flera olika avseenden under den senaste tjugoårsperioden.
Nya komplicerade arbetsuppgifter har tillkommit, arbelsvolymen har ökat
kraftigt och arbetsmetoderna har förändrats bl.a. så alt man vid eflersökning
av fillgångar inte längre uteslutande förlitar sig till bostadsförrättningar
ulan i alll högre grad använder sig av regisierspaning o.d. Allt detta ställer
krav pä ökade utbildningsinsatser, en högre grad av specialisering och en
flexibel och effektiv organisalion. Som nyss har antytts har samtidigt i fråga
om skatter och avgifier anlalet beröringspunkter mellan
kronofogdemyndigheternas och skattemyndigheternas verksamhel ökat betydligt
och ställt allt högre krav på samarbete och på samordning av insatserna.

För att tiUgodose de angivna kraven har vissa ålgärder
vidtagits i form av bl.a. utbildning, inrättande av specialistfunktioner och
omfördelning av resurser mellan olika distrikt. Dessa åtgärder har emellertid
visat sig otillräckliga för atl man på ett bra sätt skall kunna samordna
indrivningsverksamheten med beskattningsverksamheten och för alt man skall
kunna effektivisera indrivningsverksamhelen och utjämna skiUnaderna i arbetsbelastning
mellan olika dislrikl. Jag berör i del följande närmare de problem som finns i
den nuvarande organisalionen.

5.1.2 Problemen

Tidigare utredningsarbete visar lydligl alt det finns två
huvudproblem med exekutionsväsendets organisation.

Det ena problemet - som bara gäller indrivningen av
skatter och av

gifter, s.k. allmänna mål - har sin grund i all man inle organisaloriskl 34

beaktat
del funktionella samband som finns i beskattningskedjan taxering, Prop.
1986/87:52 debitering, uppbörd och indrivning. Den omständigheten atl många myndigheler
med olika geografiska verksamhetsområden är inblandade i beskatiningskedjan
skapar stora samordningsproblem. Konlaklerna på fältet mellan beskallningsmyndigheier
och kronofogdemyndigheter försvåras och det blir svårt alt få genomslag för en
enhetlig prioritering. Problemet förstärks av alt det för närvarande saknas
effektiva styrmöjligheter från cenlral nivå nedål på såväl skatte- som
indrivningsområdet. Genom beslutet om en sammanhållen skatteförvaltning har
emellertid fr.o.m. den 1 januari 1987 riksskatteverket fått i uppdrag atl leda
verksamheten i skatteförvaltningen. Länsskattemyndigheterna har fått
motsvarande uppgift i länen. Därmed har styrproblemen avhjälpts inom
skatteförvaltningen. Såvitt avser indrivningsverksamheten kvarslår problemen.

Indrivning
av skatter och avgifier är en del av kronofogdemyndighelernas verksamhet.
Riksskatteverkets centralmyndighelsfunklion utformades i samband med att frågan
om centralorgan för exekutionsväsendet löstes i börian av 1970-lalet. Det
ansågs då lämpligt alt markera den speciella ställning som kronofogdemyndighelerna
har genom all de ensamma tilldelats de rent exekutiva arbetsuppgifterna. Denna
markering skedde genom alt endast de administrativa frågorna överläts lill riksskatteverket.

Riksskatteverket
har för närvarande begränsade befogenheter all utfärda föreskrifter för den exekuliva
verksamheten. För den del av indrivningsverksamheten i de allmänna målen som
inte innefattar exekuliva åtgärder är det oklart om riksskatteverket har någon direktivrält.
Däremot torde verket ha rätt atl ge direktiv i organisatoriska och
administrativa frågor. Avsaknaden av klara och effektiva styrfunktioner över
exekutionsväsendets samlade verksamhel medför att riksskatteverket inte kan
ansvara för att inriktningen av indrivningsverksamheten sker utifrån en för
hela förvaltningen gemensam och samordnad målsättning. Detta är enligt min mening
allvarliga brister i ledningsstrukturen.

Det
andra problemet gäller generellt för både allmänna och enskilda mål. Det har sin
grund i att många av de nuvarande kronofogdemyndigheterna är för små. Till att
börja med ger detla personaladministraliva problem. Myndigheterna blir sårbara
genom att de inte själva har erforderiiga vikarier vid sjukdom och oplanerade ledigheler
vilket kan leda lill inskränkningar i verksamheten. Befordringsmöjligheter i
rimlig omfallning saknas och personalens egen kunskapsutveckling hämmas genom
del ringa erfarenhetsutbyte som verksamhelen ger. På chefsnivå är del
svårigheter atl tillsälta tjänster i de små distrikten eflersom kvalificerade
sökande ofta saknas. Chefstjänsterna blir vanligen genomgångstjänster i
kronofogdekarriären. Detta gör att byte på chefsposten sker med relativt korta
tidsintervaller, vilket gördel svårt alt tillgodose krav på kontinuitet och
utveckling.

Vidare ställer de alllmer
komplicerade indrivningsfallen ökade krav på

kronofogdemyndighelernas kompetens. Ekonomiskt utbildad personal be

hövs många gånger för atl fä lillräcklig slagkraft i myndigheternas indriv-

ningsverksamhet. Rält utnyttjad är sådana kvalificerade tjänstemän ett

verksamt medel i kampen mol den ekonomiska brottsligheten. Möjlighe

terna atl lillföra de små kronofogdemyndighelerna sådan personal saknas i 35

regel på gmnd av att arbetsunderiaget
är för litet. Den personal med Prop. 1986/87:52 ekonomisk utbildning som
finns vid de största myndigheiema har inte ulnytljals av de små
kronofogdemyndigheterna i önskvärd omfallning. Sammanfattningsvis kan alltså
konstateras atl del inle har varit möjligt att tillföra alla myndigheter
kompletta specialistfunktioner.

Det
bör vidare framhållas alt den nuvarande splittringen av de administrativa
funktionerna mellan centralmyndigheten, länsslyrelserna och myndigheternas
chefer i hög grad komplicerar det administrativa arbetet vid
kronofogdemyndigheterna. Det är för närvarande inle möjligl att decentralisera
dessa uppgifler eftersom vissa kronofogdemyndigheter är alltför små för alt
det skall vara rationellt för dem att sköta sin egen administration.

En
annan negativ effekt av de nuvarande små kronofogdedistrikien är att
organisationen saknar flexibilitet. Det går inte atl på elt enkelt sätt fördela
om resurserna mellan myndigheterna med hänsyn lill ändrade förhållanden som
påverkar arbetsbelastningen.

5.1.3
Kraven på en ny organisation

Av
det anförda har framgått all del nu är nödvändigl all ändra organisalionen
inom exekutionsväsendet. Tre huvudkrav bör ställas på en ny framtida organisation.

De
funktionella samband som finns mellan taxering, debitering och uppbörd å ena
sidan och indrivning å andra sidan ställer krav på samarbete på olika
myndighetsnivåer. Del är därför viktigt atl en ny organisation för kronofogdemyndigheterna
anpassas till skatteförvaltningen så alt samarbetet mellan beskallningsmyndigheier
och indrivningsmyndigheter kan ske på elt enkelt och smidigt sätt. Det är
framför allt på regional nivå som en förändring måsle komma lill stånd för att
underlätta samarbetet och uppnå likformighet mellan länen. Det första kravet
för en ny organisation bör således vara att eftersträva en myndighetsstruktur
på regional nivå som är anpassad IiU skatleförvallningen. Bara med en sådan
struktur föreligger förulsältningar för att etl effektivi samarbete skall kunna
utvecklas mellan beskallningsfunktionerna och indrivningsfunkiionerna.

För
del andra måste man öka möjligheterna för riksskatteverket atl leda och styra
indrivningsverksamheten effektivt. Det övergripande ansvar för och den ledning
av skatteförvaltningen i landet som fr.o.m. den 1 januari 1987 åvUar riksskatteverket
måsle således enligt min mening även innefatta det sista ledel i
beskattningskedjan, nämligen indrivningsverksamheten. Den likformighet som
därmed kan uppnås med skatleförvallningen har sina klara fördelar från
lednings- och slyrsynpunkt. Etl andra krav somjag vill ställa upp för en
omorganisation är således att den skall leda till att riksskatteverket får
samma ledningsfunktion gentemot exekutionsväsendet som verkel har gentemot
skatteförvaltningen.

För
det iredje måsle problemen med de små kronofogdemyndigheterna

lösas. Myndigheterna bör vara så stora atl de beskrivna nackdelarna med

små distrikt i huvudsak försvinner. 36

5.1.4 Olika lösningar Prop. 1986/87:52

För
atl lillgodose de uppställda kraven kan man länka sig flera lösningar. En
lösning är att infoga kronofogdemyndighelerna i skatteförvaUningen.
Samarbetsfrågorna skulle därmed inte kräva särskild uppmärksamhet och riksskatteverkets
lednings- och styrfunktion över skatteförvaltningen i övrigl skulle därmed
direkt bli tillämplig även på verksamhelen i exekutionsväsendet. Problemen med
de små myndigheiema skulle då också i princip vara lösla.

Lösningen
måsle dock enligt mitl förmenande prövas och bedömas även ulifrån andra
utgångspunkter än de rent fiskala. Lösningen berör principiella och
grundläggande frågor om exekutionsväsendets uppgifler och ställning i vårt
rättssystem. Kronofogdemyndigheterna är exekutiva myndigheter som har lill
huvuduppgift alt förverkliga rättsanspråk som har fastställts i domar och
förvaltningsbeslut. Kronofogdemyndigheterna skall därvid med tillämpning av bl.a.
utsökningsbalkens bestämmelser opartiskt avgöra olika tvistiga frägor mellan en
sökande och en gäldenär. Regelsystemet utgår från atl aUa sökande skall
behandlas lika vid utsökning vare sig det är en enskild person eller siaten som
är sökande. Vid sidan av dessa judiciella uppgifier skall
kronofogdemyndigheterna i indrivningsarbelet med skatter och avgifter dessutom
i belydande omfattning ta till vara slatens intressen som borgenär.

Om
kronofogdemyndigheterna infogas i skatteförvaltningen innebär det att utmätning
och annan exekutiv verkställighet i enskilda mål skall ombesörjas av en
skaltemyndighet. Del kan emellerfid länkas atl ell sådant införiivande skulle
kunna mbba allmänhelens tiUtro liU exekutionsväsendets opartiskhet.
Skaltemyndigheternas huvuduppgift är ju atl ta till vara statens fiskala
intressen. Jag är därför iveksam till en sådan lösning. Man bör i vart fall
först noga pröva om kravet att regionalt anpassa myndighels-strukturen för
exekutionsväsendet fiU skatteförvaltningen kan tillgodoses på annal sätt.

En
lösning kan då vara alt dela verkställigheten mellan skaltemyndighelerna och
kronofogdemyndigheterna så att skattemyndigheterna verkställer allmänna mål
och kronofogdemyndighelerna enskilda mål. Elt delat exekufionsväsende skulle
emellertid kräva dubbla organisaiioner under olika centralmyndigheter med olika
huvudmän, som var för sig skulle leda och styra sin del av exekutionsväsendet.
En sådan lösning skulle sannolikt medföra ett betydande dubbelarbete och därmed
bli kostsam och jag vill därför inle förorda en sådan lösning.

Ytteriigare
en lösning är att skilja ut arbetet med de s.k. borgenärsfunk

tionerna - dvs. de funklioner som alla borgenärer disponerar över t.ex.

avbetalning, uppskov o.d. — och föra över detta lill skatleförvallningen.

De exekutiva arbetsuppgifterna dvs. utmätning, införsel o.d. skulle då

behållas hos kronofogdemyndigheterna. Mönstret för en sådan verksam

hetsmodell med en renodlat exekuliv myndighel finns i Finland. Enligt min

mening kan del vara en fördel ur fiskal synvinkel att på etl sådant sätt

organisatoriskt samordna indrivningsverksamheten med verksamheten vid

skattemyndigheterna. Det blir på del sättet lättare att t.ex. samordna

uppbörden med indrivningen. '

Den
finska modellen kan emellertid även få motsatt effekt och således medföra elt
försämrat ekonomiskt resultat för det allmänna. Jag tänker då i första hand på atl
borgenärsfrågorna skulle få drivas utan det betydelsefulla stöd som
kronofogdemyndigheten i dag har av atl kunna använda hotel om omedelbara
exekutiva åtgärder. Vidare skulle borgenärsfunkfio-nerna få hanteras utan
tillgång till den information som för närvarande las fram genom den exekuliva verksamhelen.
Del finns en påtaglig risk för atl en uppdelning av borgenärsfunktionerna och
de verkställande uppgifterna på olika myndigheler snarare skulle medföra alt
indrivningen totall sett blir omständligare och dyrare än för närvarande.

Vid
bedömningen av den nu aktuella lösningen bör vidare vägas in alt arbelel med
alt gå över till en sådan organisationsform blir belydande. Det blir fråga om
ett omfattande författnings- och organisationsarbete, belydande ändringar i
skatteförvaltningens och exekutionsväsendets ADB-system och stora
utbildningsinsatser samtidigt som många tjänstemän måste byta arbetsplats.

Det
anförda leder fram till att inte heller en verksamhetsmodell enligl finskt
mönster bör förordas.

Av
tänkbara lösningar återstår då för mig att pröva om de uppställda kraven kan lillgodoses
om nuvarande verksamhetsform behåUs, dvs. med verkställighet av såväl allmänna
som enskilda mål saml vissa borgenärsfunktioner samlade hos
kronofogdemyndigheterna.

En
första förutsättning för att en sådan ordning skall fungera är som tidigare
nämnts atl organisalionen av kronofogdemyndigheterna bättre anpassas lill den
regionala organisationen för skatteförvaltningen. Det krävs enligl min mening i
så fall att man helt ansluter sig fill den modell som gäller för den regionala skalteförvaltningen
och således inrättar en kronofogdemyndighet i varje län. Bara härigenom kan man
uppnå de nödvändiga samordnings- och samarbetseffekterna i förhållande lill skatleförvallningen.
För delta krävs dessutom att man skapar en gemensam ledning av kronofogdemyndighelerna
och skatteförvaltningen. Detta kan åstadkommas genom atl riksskatteverket ges
ledningsuppdraget även i fråga om exekulionsväsendet. Enligt min mening talar
det mesla för all man bör slanna för en omorganisation enligt nu angivna rikfiinjer
och således inte ta det längre gående stegel och inordna kronofogdemyndighelerna
i länsskatiemyndigheterna. Mina förslag i del följade är ulformade i enlighet
härmed.

Prop. 1986/87:52

5.2 Principförslag

5.2.1
Kronofogdemyndigheter

Mitt
förslag: Nuvarande organisation ändras så all cn kronofogdemyndighet bildas i
varje län.

Omorganisationen
genomförs den 1 juU 1988.

Skälen för mitt förslag:
Av min tidigare redogörelse beträff"ande problem, krav, lösningar m.m.
framgår huvudskälen för mitt förslag. Jag vill här

38

lillägga
följande. Tidigare utredningar och den hittillsvarande utvecklingen Prop.
1986/87:52 visar tydligt att nuvarande kronofogdemyndighetsorganisalion
motverkar ett rationellt utnyttjande av tillgängliga resurser inom
exekutionsväsendet och försvårar en utveckling och utvidgning av dess
arbetsuppgifter. I en organisation med stora enheter kan personalresurserna
genom omfördelning efter behov utnyttjas bättre än i en organisation av
nuvarande slag. Del är vidare en avsevärd fördel om endasl en myndighel förelräder
de exekutiva intressena i länel särskilt i kontakterna med övriga länsorgan och
med centrala myndigheter och verk. Inte minsl viktigt är atl en effektiv samverkan
mellan kronofogdemyndigheterna och skaltemyndigheterna främjas på regional
nivå. Från centralmyndighetssynpunkt innebär färre distrikt en fördel vid
administrationen av myndigheterna. Länsvisa kronofogdemyndigheter med samma arbelsorganisalion
och likartade arbetsrutiner förenklar utarbetandet av föreskrifter.
Information och kontakter med myndighetscheferna underlättas.

För
myndighelens egel vidkommande innebär större enheter många fördelar från
ledningssynpunkt. Den personal med specialkompetens som fmns behöver inle som
nu arbeta åt flera kronofogdemyndigheter och besluta i deras namn. Kompeiensen
kan i stället effektivi ulnylljas inom länel i en kronofogdemyndighet. Förslagel
innebär i denna del en enklare adminislralion. Del ger också goda möjligheter
alt lösa de nuvarande organisatoriska svårighelerna att skapa enheter som på
ett verksamt sätt kan medverka i kampen mot den ekonomiska brottsligheten.

Inom
personal- och ekonomiadministrationen skapar länsmyndigheter fömtsättningar för
atl myndigheterna själva skall kunna sköta den egna administrationen. Detta för
med sig en rationellare medelshanlering. Resultatansvaret kan förenas med ett
direkt budget- och medelsförvaltningsansvar under centralmyndigheten. På
personalsidan ges bäitre möjligheter till utbildning eftersom underiagel för
egna aktiviteter blir slörre. Personalutvecklingen och personalrekrytering
underlättas genom atl bälire förutsättningar för arbetsbyte och
cirkulationstjänstgöring skapas. Personalför-söriningen kan i slörre omfattning
ske internt.

Jag
har lidigare utvecklat min syn på behovet och nyttan av personal med
specialkompetens. Jag vill tillägga atl inrättandet av länsmyndigheter ger arbetsunderlag
för personal med olika specialkompetens och även ger möjlighet att renodla
vissa arbelsuppgifter. På så sätt kan problemet med dubbla roller reduceras
eller helt undvikas. Det ökar förtroendet för kronofogdemyndighelernas arbete.

Bildandet av
kronofogdemyndigheter som får hela län som sitt verksam

helsområde ger också möjligheter att pröva nya lösningar beträffande

borgenärsfunktionerna inom ramen för del utredningsarbete som bedrivs i

skatteindrivningsulredningen. Möjlighet torde också finnas att förverkliga

den av lönegarantiutredningen diskuterade men, i avsaknad av egen eko

nomiadministration på kronofogdemyndigheterna, avvisade tanken atl ul

belalningarna enligt lönegarantin skall knytas lill exekutionsväsendet. Vi

dare ges förutsättningar för att länsmyndigheterna skall kunna ta över den

del av personal- och ekonomiadministrationen som nu sköts av länsslyrel

serna och som skall skötas av länsskatiemyndigheterna fr.o.m. den 1 39

januari
1987. Ett länsindelai exekutionsväsende lorde även i framtiden vara en
attraktiv organisalion att lillföra nya arbetsuppgifter. Förslaget bör även
kunna öka möjligheterna till omfördelning av arbetsuppgifter mellan de olika
nivåerna i organisationen.

Förslaget
innebär att 24 kronofogdemyndigheter bildas, en i varje län. Anpassningen till
den judiciella och administrativa indelningen i landet behöver därmed inte brylas.
Det ler sig naturligt att kronofogdemyndighetens ledning och administration
lokaliseras till samma ort som övriga länsorgan. Skäl som talar för della är bl.a.
behovel av samverkan med länsskattemyndighelen. Det bör dock ankomma på den
organisationskommitté som bör tillkallas alt närmare överväga om del i nägol
län finns skäl att frångå denna huvudprincip.

Del
förtjänar atl påpekas att verksamheten inom exekutionsväsendet i dag är föriagd
till myndigheter på lokal nivå. Avsikten med mitt förslag är inte atl ändra på
denna arbetsfördelning eller alt dra in den exekutiva verksamhel som i dag
bedrivs på olika orter i landet. Den skall fortsättningsvis bedrivas i
huvudsak med samma personal som tidigare och på samma orter men med beaklande
av att personalresurserna skall användas där de bäst behövs samt all servicen geniemot
allmänheten skall upprätthållas i den omfattning som behovel påkallar och lill
rimliga kosinader för statsverket. Utanför den administrativa centralorten är
det meningen atl verksamheten skall bedrivas frän vad som lämpligen kan
benämnas krono-konlor. Om verksamhetens omfattning så kräver kan det bli
aktuellt atl stationera en eller flera kronofogdar på kronokontor. Genom att
hela länet utgör kronofogdemyndighetens arbetsområde kan lokalisering och bemanning
av kronokonloren bestämmas ulifrån de krav och prioriteringar som verksamheten
ger upphov till. Lokaliseringen får inte låsas lill vissa orler på samma sätt
som i nuvarande organisation utan skall kunna hanleras friare med beaktande av
de regionala iniressen som kan vara gällande från tid till annan.

Jag
återkommer i ell senare avsnitt till frågor som rör kronofogdemyndigheternas internadministralion
m.m.

Enligt
mitt förslag skall omorganisationen genomföras den I juli 1988. Del i tiden
framskjutna genomförandet bör ge den organisationskommitté somjag anser bör
tillkallas erforderiigl utrymme att utföra sitt arbete.

Prop. 1986/87:52

5.2.2
Ledningen av verksamheten

Mitt förslag:
Riksskatteverket skaU leda verksamheten i exekutionsväsendet.

Skälen för mitt förslag:
Kronofogdemyndigheternas verksamhet avser alt författningsenligt förverkliga
rättsanspråk i enskilda och allmänna mål. Verkställigheten skall vara snabb,
säker och effektiv samt syfta till att ge borgenären den belalning som gäldenärens
betalningsförmåga och till-gängssiluation ger möjlighel till. I ett vidare
perspektiv skall ett effektivt

40

fungerande
exekutionsväsende upprätthålla en betalningsmoral i samhället Prop.
1986/87:52 som gör att krediimarknad och skattesystem fungerar.

Ett grundläggande krav på kronofogdemyndighelerna är all
deras verksamhet skall präglas av objekiiviiel, enhellighel och konsekvens.
Detta krav gäller oavsett om staten eller enskilda borgenärer står som sökande.
En organisalionsreform måste syfta till alt bereda borgenärerna så goda
förutsättningar som möjligt att få sina anspråk prövade i enlighet med de
intentioner som bär upp vår exekutionsrällsliga lagsliftning. Detta är nödvändigl
om man skall kunna upprällhålla allmänhelens förtroende för rättssäkerheten och
effeklivitelen i den exekuliva verksamheten.

Ett brislande förtroende för den exekutiva verksamhelen
påverkar också allmänhelens förtroende för ett fungerande skattesystem. Den verksamhel
som bedrivs i exekulionsväsendet med indrivning av skatter och avgifter kräver
förutsebarhet, enhellighel och konsekvens i myndigheternas handlande. Annars
finns det risk för all denna verksamhel uppfattas som principlös, orättvis och inkonsekvent.
Jag tänker här på frågor som prioriteringsavgöranden, vilka riktlinjer
myndigheten tillämpar beträffande av-belalningsmedgivanden, val av arbetsmetod
och liknande.

För atl effektivisera verksamhelen i nämnda hänseenden
krävs ledning och tillsyn från centralt håll av annat slag än som i dag kan
utövas av riksskatieverkel som cenlralmyndighei för administration av
exekutionsväsendet eller av länsskattemyndighelen i sin tillsynsfunktion över kronofogdemyndighelerna.
Styrfunktionerna måste vara enkla och tydliga samt ansvarsbilden klar. Förulsältningarna
för della är att det finns en central myndighet som har del fulla ansvaret för
ledning, styrning och samordning. Riksskatteverket är den enda cenirala
myndighet som kan komma i fråga och bör alltså tilldelas uppdraget.
Riksskatteverket skall i denna nya roU ange mål för verksamheten saml ange
riktlinjer, policies, ramar etc. för alt nå dessa mål. Giveivis är riksskatieverkel
i dessa avseenden bunden av siatsmakternas ställningstaganden såsom de har
kommit lill uttryck i författningar eller på annat sätl. Jag tänker bl.a. på
vad som i samband med införandet av utsökningsbalken och senare uttalats om inrikiningen
och prioriteringen i verksamheten. Uppdraget i denna del innebär därför i
huvudsak ell förtydligande av redan givna riktlinjer. I uppdraget ingår vidare
att ansvara för en ändamålsenlig utformning av organisalion, arbelsformer och ruiiner.
Planering, samordning, utveckling och uppföljning är andra uppgifter som
ankommer på riksskatieverkel. Vidare skall i verkets uppgifter ingå bl.a. atl
genom verkslälligheisföreskrifter, allmänna råd eller på annat sätt verka för
en enhetlig lillämpning av materiella bestämmelser.

Genom att riksskatteverket får i uppdrag att leda
verksamheten både i skatteförvaltningen och i exekutionsväsendet kan ledning
och slyrning av verksamheten med alt driva in skatter och avgifter ske utifrån
en för hela skatteförvaltningen gemensam och samordnad målsättning.

I länet ankommer det på kronofogdemyndigheten att bedriva
verksamheten med utgångspunkt i de riktlinjer och ramar som riksskaiteverket
lagt fast.

41

5.3 Vissa
konsekvenser av organisationsförändringen Prop. 1986/87:52

I
detta avsnitt tar jag upp en del frägor som jag inte lidigare har berört men som
är av intresse för att belysa vissa konsekvenser m.m. av den nu aktuella
omorganisationen.

5.3.1
Lekmannamedverkan

Regeringen
beslular om ledningsfunklionerna i de centrala statliga myndigheter som lyder
under regeringen. I myndighelernas instruktioner anger regeringen bl.a. om
myndigheten skall ha en slyrelse, hur slyrelsen skall ulses och vilka frågor
som styrelsen skall avgöra. Delsamma gäller i princip statliga myndigheter på
regional nivå som antingen direkt eller via etl centralt ämbetsverk lyder under
regeringen.

Frågan
om lekmannainflytande över kronofogdemyndigheternas verksamhet har inte
berörts i någon av de tidigare utredningarna inom exekutionsväsendet.
Anledningen till della lorde vara främsl alt lidigare uired-ningsförslag inte
innehållit etl renodlat länsmyndighelsförslag. Frågan om ökat medborgerligt
inflytande genom lekmän har emellertid under senare tid behandlals vid såväl
omorganisationen av polisväsendet (prop. 1983/84:89, JuU 16, rskr. 182) som skalteförvaUningsreformen
(prop. 1985/86:55, BoU 11, rskr. 82). De skäl som där anförts för lekmannainflytande
i verksamheterna har samma aktualitet i den nu föreslagna omorganisationen.

Kronofogdemyndigheternas
verksamhet har hitfills haft i huvudsak en operativ karaklär som har utövats i
förhållandevis små enheter. Behovel av lekmannainflytande har där inte varit
lika ullalat. En lämplig organisatorisk form för inflylandel hade säkert också
varil svår att finna. Även om verksamheten inte ändrar karaklär genom den föreslagna
omorganisationen skapas hell andra fömlsätlningar för att organisatoriskt
kunna lösa denna fråga. Med hänsyn till karaklären på den verksamhel som
bedrivs på kronofogdemyndigheterna finns det på samma sätt som vid länsskatiemyndigheterna
starka skäl att förstärka den medborgerliga insynen i verksamheten. Den
föreslagna organisationen ger goda förutsättningar för detta om de föreslagna
kronofogdemyndigheterna leds av en slyrelse där lekmän dellar.

Någon
risk att denna lösning skall medföra olägenheter för verksamheten i form av
dubbla styrlinjer anser jag inle föreligga med hänsyn lill att det övergripande
ledningsansvaret ligger hos riksskaiteverket. Tvärtom anserjag att det måsle
vara lill fördel för verksamhelen om ledningsbesluten blir behandlade i en
vidare personkrets med det vidgade synsätt på problemen som detla leder lill.
Det medborgerliga inflylandel bör således kunna göra sig gällande i vikligare
frågor som arbelsformer, anslagsfrågor och andra väsentliga ekonomiska frågor
samt frågor om disciplinansvar, avstängning o. dyl. Jag anser det dock inte
vara lämpligt att enskilda indrivningsärenden avgörs i slyrelsen.

Styrelsens
verksamhet bör på så säll fillgodose allmänhelens berälligade 42

krav på insyn i
verksamheten. Styrelsen skall därför hållas informerad om Prop. 1986/87:52 verksamheten
i stort inom länen.

Myndighetens
chef bör ingå i slyrelsen. I likhei med vad som gäller för riksskaiteverket och
länsskattemyndigheterna anser jag det vara lämpligl att ledamöierna i
kronofogdemyndigheternas slyrelser utses av regeringen. Det grundläggande
syftet med styrelsen är all skapa etl forum för medbor-geriigl inflytande över
kronofogdemyndigheten och dess ledning. För att underiälla samordningen och samarbelel
mellan länsskatlemyndighelen och kronofogdemyndigheten anser jag likväl atl
cheferna för de båda myndigheterna i någon form bör delta i den andra
myndighetens styrelsearbete.

5.3.2 Administrationen
av kronofogdemyndigheterna

Kronofogdemyndigheterna
skall efter omorganisationen självständigt kunna svara för sin egen
administration. Tanken på frislående kronofogdemyndigheter bygger på principen
om en självsländig administration. Detla medför atl de administrativa uppgifler
som skall fullgöras för kronofogdemyndighelernas räkning av de blivande länsskatiemyndigheterna
flyllas över till kronofogdemyndigheterna. Förändringen medför atl kronofogdemyndighelerna
på vissa håll kan behöva förslärkas med administrativ personal samtidigt som
länsskattemyndigheternas personalbehov kan komma att minska. Etl samarbete
mellan länsskaltemyndigheter och kronofogdemyndigheter bör dock kunna ske i
vissa administrativa frågor. Hur ett sådant samarbete skall organiseras får
prövas län för län.

5.3.3 Riksskatteverkets
nya roll

Genom
mitt förslag all riksskatteverket skall leda verksamhelen i exekulionsväsendet
förvandlas verkets roll i förhållande lill väsendet. Från atl ha svarat för
administrationen av exekutionsväsendet övertar riksskatteverket det
övergripande ansvaret för hela exekutionsväsendets verksamhet. Verket får
därmed ansvaret som en central förvaltningsmyndighet för kronofogdemyndighelerna.
De slyrlinjer som verket därmed förfogar över ger möjligheter atl på etl
övergripande och samordnai sätt leda och styra verksamheten i hela
skalteförvaltningen däri inbegripet indrivningsverksamheten. Därmed har en
eftersträvansvärd förenkling och enhellighel åstadkommits i verkets externa
styrsystem. En motsvarande förenkling och koncentration av styrfunktionerna bör
enligl min mening åstadkommas i verkets egen organisation.

5.3.4 övrigt

1
den administrativa styrningen ligger l.ex. frågor om anslagsframställning

och tillsättning av tjänster. Mot bakgrund av mitt förslag till ny organisa

tion för kronofogdemyndigheterna finns del anledning att något belysa

dessa frågor.

Riksskatteverket samlar enligt nu gällande bestämmelser in underiag 43

från
de olika kronofogdemyndigheterna, sammanställer underlagen och Prop. 1986/87:52
ger in en anslagsframställning för kronofogdemyndighelerna till regeringen.
Tidigare samlade länsstyrelserna in underiagel och gjorde egna framslällningar
som sammanställdes av riksskatteverket innan de gavs in till regeringen. Jag
ser ingen anledning att ändra på nu gällande bestämmelser för anslagsframslällningen
för exekutionsväsendet. Det får även i fortsättningen ankomma på riksskatteverket
att avge en anslagsframslällning till regeringen för exekutionsväsendet.

Beträffande
tjänsletillsättningsfrägorna villjag bara framhålla att fördelningen av
ledningsansvaret på central och regional nivå bör förenas med befogenheier i personaladminislrativa
frågor. Frågan om den närmare avgränsningen av vilka Ijänster som riksskatteverket
respektive kronofogdemyndighelerna skall få tillsätta bör bli föremål för
närmare överväganden i samband med genomförandel av omorganisationen. Vad som
dock för närvarande framslår som uppenbari är all chef för kronofogdemyndighet
skall lillsättas av regeringen.

I
cenlralmyndighetsfunktionen ingår även atl ulöva tillsyn och kontroll över kronofogdemyndighelernas
verksamhet. Genom atl kronofogdemyndigheterna skall vara frislående från
skattemyndigheterna saknas anledning atl behålla en tillsynsfunktion hos länsskatiemyndigheterna.
En annan sak är atl del även i framtiden kan finnas behov av en
författningsreglering av vissa frågor rörande samarbetet mellan
kronofogdemyndigheter och skattemyndigheter. Till denna förfallningsfråga och
de andra författningsändringar som blir aktuella till följd av
omorganisationen avser jag att återkomma i annal sammanhang.

5.3.5
Genomförandefragor

Omorganisationen
bör enligl mitt förmenande genomföras ulan dröjsmål. Riksdagens beslul om en
sammanhållen skatteförvaltning föreligger numera och del är av stor vikl alt
även organisationen av kronofogdemyndighelerna får sin lösning i delta
sammanhang. Del saknas anledning all yllerligare avvakta annat ulredningsarbele.
Jag har tidigare redogjort för mitt slällningstagande beiräffande
ikraftträdandet av omorganisationen som föreslås ske den 1 juli 1988.

Jag
avser alt senare föreslå regeringen att en kommitté snarast tillkallas för all
lämna förslag lill den närmare ulformningen av kronofogdemyndighelernas organisalion
m.m. Kommillén bör även överväga och lämna förslag lill de konsekvensändringar
i skattemyndigheternas administrativa arbetsuppgifter och organisalion som den
nu akluella omorganisationen kan ge anledning till.

5.3.6
Kostnadskonsekvenser

De kostnadsmässiga
konsekvenserna av mitt förslag gäller framför allt de

administrativa funktionerna vid de föreslagna kronofogdemyndigheterna.

För närvarande finns administrativa resurser på de flesta kronofogdemyn

digheter som enligt förslaget skall vara administrativt centmm för verk- 44

samheten
i länen. Omfattningen av de administrativa arbetsuppgifterna Prop. 1986/87:52 kommer
emellertid att öka. Detta lorde kräva ett visst tillskoll av kontorspersonal
på de flesla kronofogdemyndigheler samtidigt Som del på några myndigheter även
blir nödvändigl atl lillföra personal med adminislrativi kunnande för arbetsuppgifier
på handläggamivå. Mitt förslag innebär vidare atl administrativa uppgifler
skall flyttas från nuvarande länsadministration till kronofogdemyndighelerna.
Detta kan medföra behov av teknisk utrustning vid myndigheterna för de löne-
och ekonomiadminislraliva mlinema. I den mån det nuvarande arbelet med kronofogdemyndighelernas
administration hos länsadminislrationen sysselsätter personer på hel- eller
deltid torde dessa personalresurser kunna flyttas mellan myndigheterna. Först
under del förberedande arbelet med genomförandet av omorganisationen kan
kostnadskonsekvenserna överblickas mera i detalj. Del bör därför vara en
uppgift för organisationskommittén atl närmare belysa dessa konsekvenser av
milt förslag.

Å
andra sidan innebär förslaget möjligheter till ökad effektivitet i indrivningsarbelet
och på sikt torde även rationaliseringsvinster genom viss omfördelning av
resurser och arbelsuppgifter inom myndigheterna göra sig gällande. Med hänsyn till
detta och all förslaget även innebär förenklingar i samarbete mellan
myndigheter på regional nivå bör enligt min mening reformen långsiktigt rymmas
inom befintliga kostnadsramar även om den initiall kan få en koslnadshöjande
effekt.

6 Hemställan

Med
hänvisning lill vad jag nu anfört hemsläller jag att regeringen

dels
föreslär riksdagen att godkänna vad jag föreslagil i fråga om

1. bildandel av nya länskronofogdemyndigheter den I
juli 1988

2. riksskatteverkets ledningsuppdrag

dels
bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag i övrigt anfört om en
omorganisation av exekulionsväsendet.

7 Beslut

Regeringen
ansluter sig lill föredragandens överväganden och beslular atl genom
proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för den ålgärd och
det ändamål som föredraganden har hemställt om.

45

Innehållsförteckning Prop. 1986/87:52

Sid.

Proposition ........................................................ .. 1

Proposilionens
huvudsakliga innehåll ....................... 1

Protokoll vid
regeringssammanträde den 31 oklober 1986 2

1 Inledning ......................................................... 2

2 Nuvarande organisation ...................................... 3

2.1 Generell organisation .................................... .. 3

2.2 Intern organisalion ...................................... 4

2.2.1..................................................... Kronofogdemyndighelerna
i Siockholm,Göleborg och

Malmö ................................................ 4

2.2.1.1 Kronofogdemyndigheten i Stockholm . 4

2.2.1.2 Kronofogdemyndigheten i Göteborg .. .. 5

2.2.1.3 Kronofogdemyndigheten i Malmö ...... .. 6

2.2.2............................................................ Övriga
kronofogdemyndigheler 6

3 Tidigare utredningar .......................................... 7

3.1 1957 års polisutredning ................................. 7

3.2 1962 års polisberedning ................................... 8

3.3 1969 års utredning rörande centralorgan inom
exekutionsväsendet (UCE-utredningen) .................................................................. .. 13

3.4 1972
års utredning av dislriklsindelning, arbets- och personal

organisalion m. m. inom exekulionsväsendet (DAP-utrednin

gen) ................................................................ 19

3.5 1974
års kronofogdemyndighetsutredning ......... 21

3.6 1983 års översyn av kronofogdemyndigheternas
arbetsorganisation 23

3.7 Riksdagens revisorers rapporter ....................... 25

3.7.1 Kronofogdemyndigheternas verksamhel och
beskattningssystemen ............................................................ 25

3.7.2 Kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurserna
25

4...................................................................... Förändringar
inom kronofogdemyndigheternas arbetsomrde och

problem i nuvarande organisation ......................... .. 26

4.1 Förändringar sedan kronofogdemyndighelernas
tillkomst år 1965 26

4.2 Problem i nuvarande organisation ................... 31

5 Föredragandens
överväganden och förslag ........... .. 33

5.1 Utgångspunkter
33

5.1.1 Inledning .............................................. .. 33

5.1.2 Problemen ........................................... .. 34

5.1.3 Kraven på en ny organisation ................... .. 36

5.1.4 Olika lösningar ........................................ .. 37

5.2 Principförslag
38

5.2.1 Kronofogdemyndigheter .......................... 38

5.2.2 Ledningen av verksamheten ..................... . 40

5.3 Vissa
konsekvenser av organisationsförändringen 42

5.3.1 Lekmannamedverkan ................................ . 42

5.3.2 Administrationen av kronofogdemyndighelerna 43

5.3.3 Riksskatteverkets nya roll ....................... 43

5.3.4 övrigt ................................................. 43

5.3.5 Genomförandefrågor ............................... 44

5.3.6 Kostnadskonsekvenser ........................... 44

6 Hemställan ...................................................... . 45

7 Beslut ........................................................... . 45 46

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1986