Prop. 1986/87:84

Regeringens proposition 1986/87:84

om överprövning i personalärenden

m

Prop. 1986/87: 84

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag
som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 5 februari
1987.

På
regeringens vägnar Ingvar Carlsson

Bo
Holmberg

Propositionens huvudsakliga innehåll

I
denna proposition föreslås betydelsefulla förenklingar av de regler som styr
vägvalet i fråga om proceduren för överprövning av beslut i personalärenden
inom det statligt lönereglerade området. En smärre förenkling rör det rent
kommunala området.

Enligt propositionen skall i fortsättningen
myndigheternas beslut i personalärenden i regel överprövas pä samma sätt som
arbetstvister i allmänhet, dvs. efter talan hos en tingsrätt resp. hos
arbetsdomstolen. Undantag skall gälla för sådana fall som enligt särskilda
föreskrifter i stället skall överprövas efter överklagande hos regeringen, hos
en förvaltningsdomstol eller hos en förvaltningsmyndighet.

Förenklingarna skall enligt propositionen
genomföras genom ändringar som berör fyra lagar:

-
lagen (1974: 371) om
rättegången i arbetstvister,

-
lagen (1965:276) om
inskränkning i rätten att föra talan mot offentlig arbetsgivares beslut,

-
lagen (1971:309) om behörighet
för altmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål,

- kommunallagen
(1977:179).

Propositionsförslagen avses leda till alt reglerna
blir klarare och enklare och därmed rättssäkrare.

Den nuvarande regleringen av vägvalet, när det
gäller i vilken ordning som beslut i pensonalärenden av olika slag skall
överprövas, har kritiserats med utgångspunkt främst i att reglerna är alltför
många och svåröverskådliga. Det föreligger ibland betydande problem att
avgöra, om beslutet i ett personalärende får överklagas förvallningsvägen eller
om talan mot beslu-

I Riksdagen 1986/87. 1 samt. Nr 84

tet skall föras enligt
arbetstvistlagen. Detta medför giyetvis olägenheter för . Prop. ,1986/87:84 de
arbetstagare — cirka 600000 personer, såvitt gäller del statligt reglerade
området - som kan beröras av sådana beslut. Men olägenheterna drabbar ocksä
både de fackliga organisationerna, myndigheterna och domstolarna. Inte alltför
sällan måste för närvarande en orimligt, stor arbetsinsats göras bara för atl
ta reda på vilken överprövningsväg som är den riktiga. Eftersom antalet
persönalbeslut per är är stort, torde man med förslaget nä en påtaglig
besparing i antalet handläggningstimmar, t. ex. när myndigheterna skall meddela
fullföljdshänvisningar i ärendena eller kontrollera att en talan är fullföljd i
rätt ordning. Lagändringarna avses träda i kraft den 1 juli 1987.

Propositionens
lagförslag Prop. 1986/87:84

1 Förslag till

Lag om
ändring i lagen (1974: 371) om rättegången i

arbetstvister

Härigenom föreskrivs i fråga om
lagen (1974:371) om rättegängen i arbetstvister'

dels all 1 kap. 2 § skall ha följande lydelse,

dels att övergångsbestämmelserna
lill lagen (1976:581) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap. 2§ Denna lag tillämpas ej pä

1. mål som enligt lag får upptagas
endast av viss tingsrätt eller som skall

handläggas av tingsrätt i annan sammansättning än som anges i rättegångs

balken eller i lagen (1974:8) om rättegången i tvistemål om mindre värden,

2.
mål som skall
handläggas av tingsrätt med tillämpning av konkurslagen (1921:225) eller
ackordslagen (1970:847),

3.
mål om
skadestånd i anledning av brott, om talan föres i samband med åtal för brottet,

4.
mål om
ersättning för yrkesskada, när tvisten ej rör kollektivavtals rätta innebörd.

Lagen skall ej heller tillämpas på Lagen skall inte tillämpas på mål

mål som rör arbetstagare med stal- som rör arbetstagare med statligt

ligt reglerad anställning eller an- reglerad anställning eller anställ-

ställning hos riksdagen eller allmän ning hos riksdagen, när tvisten gäl-

försäkringskassa,
när tvisten gäWer ler

1.
fråga som rör
tillsättning av tjänst utan att enbart avse tvist om kollektivavtal,

2.
tjänstgöringsskyldighet
enligt 5 kap. lagen (1976:600) om offentlig anställning.

Innehåller lag eller med stöd av Lagen skall inte heller tillämpas

lag meddelad författning särskild på andra mål som rör
arbetstagare

föreskrift om att talan mot offentlig hos arbetsgivare med offentlig

arbetsgivares beslut skall föras ge- ställning, när tvisten gäller en frå-

nom besvär, gäller den föreskrif- ga som är reglerad i lag eller annan

ten. författning och det i samma
författ-

ning föreskrivs att beslut i frågan får överklagas hos
regeringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet.

' Lagen omtryckt 1977:530.

ti Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 84

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse Prop.
1986/87: 84

Denna
lag- träder i kraft den 1 januari 1977.

/ kap. 2 § andra stycket i dess äldre lydelse skall
tills vidare till-lämpas på mål som där sägs, när tvisten rör fråga som får
regleras i avtal men är reglerad i annan författning än lag.

Avser tvist omständighet som inträffat före lagens
ikraftträdande, tillämpas 4 kap. 7 § första stycket i dess äldre lydelse. Har
överiäggning som där sägs icke ägt rum före ikraftträdandet, skall i stället
tillämpas vad som i den nya lagen är föreskrivet om förhandling.

Denna
lag träder i kraft den 1 juli 1987.

1 fråga om talan mot beslut som har meddelats före
ikraftträdandet tillämpas äldre föreskrifter.

-
1976:581. 1987:000.

2 Förslag till

Lag om
inskränkning i rätten att överklaga

Härigenom
föreskrivs följande.

1
§ När en tvist som rör beslut
av en arbetsgivare med offentlig ställning skall handläggas enligt lagen
(1974:371) om rättegängen i arbetstvister, fär arbetstagaren inte överklaga
beslutet hos regeringen, en förvaltningsdomstol eller en
förvaltningsmyndighet.

2
§ Vad som sägs i 1 § begränsar
dock inte arbetstagarens rätt att överklaga

1.
beslut i frågor som enligt
avtal skall avgöras av arbetsgivaren,

2.
beslut hos en kommunal
besvärsnämnd enligt 7 kap. 3 § kommunallagen (1977:179).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987, då lagen
(1965:276) om inskränkning i rätten att föra talan mot offentlig arbetsgivares
beslut skall upphöra att gälla.

3 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1971: 309) om behörighet för
allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål

Härigenom föreskrivs att I § 2, 3 och 10 lagen
(1971: 309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol all pröva vissa mål'
skall upphöra alt gälla vid utgången av juni 1987.

De
upphävda föreskrifterna tillämpas dock fortfarande i fråga om överprövning av
sädana beslut som har meddelats dessförinnan.

Prop.
1986/87:84

Senaste
lydelse av 1 §21971: 1157 1 § 101975:681.

4 Förslag till

Lag om ändring i kommunallagen (1977:179)

Härigenom
föreskrivs att 7 kap. 3 § kommunallagen (1977:179) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Fullmäktige
fär utse en särskild nämnd med uppgift att pröva överklagande av styrelsens,
annan nämnds, partssammansatt organs eller revisorernas beslut om tillsättning
av eller förordnande på kommunal eller landstingskommunal tjänst, entledigande
från sådan tjänst eller disciplinär åtgärd mot tjänsteman, om beslutet annars
skulle ha överklagats enligt 2§. Bestämmelserna i 13—17, 20, 26 och 29 §§
förvaltningslagen (1986:223) tillämpas i ärenden hos besvärsnämnden.

Reglemente
för besvärsnämnd antages av fullmäktige.

Fullmäktige
fkr utse en särskild nämnd, besvärsnämnden, med uppgift alt pröva överklagande
av styrelsens, någon annan nämnds, ett partssammansatt organs eller
revisorernas beslut om lillsättning av eller förordnande på en kommunal eller
landstingskommunal tjänst, om beslutet annars skulle ha överklagats enligt 2§.
Bestämmelserna i 13-17, 20, 26 och 29 §§ förvaltningslagen (1986:223)
tillämpas i ärenden hos besvärsnämnden.

Reglemente för besvärsnämnden antas av fullmäktige.

'
Senaste lydelse 1986:1134,

Om
inte annat föreskrivs i reglementet, tillämpas bestämmelserna i 3 Prop.
1986/87: 84 kap. 13 § andra stycket, med undanlag av hänvisningen till 3 kap. 9
§ andra stycket, även på besvärsnämnden. 1 fråga om jäv gäller föreskrifterna i
11 och 12 §§ förvaltningslagen.

Om besvärsnämnd finns, får den som är missnöjd med
ett beslut som avses i första stycket överklaga beslutet hos nämnden inom den
tid, som föreskrivs i 1 § andra stycket och 2§ andra stycket. Skrivelsen med
överklagandet ges in till nämnden.

Beträffande besvär över besvärsnämnds beslut
tillämpas bestämmelserna i 1 § på motsvarande sätt. Till stöd för sådana
besvär får dessutom åberopas att det hos besvärsnämnden överklagade beslutet är
oriktigt på någon sådan grund som sägs i I §.

Denna
lag träder i kraft den I juli 1987.

Civildepartementet Prop. 1986/87:84

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 februari 1987

Närvarande:
statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Feldt, Sigurdsen,
Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, S. Andersson, Bodström, Göransson,
Gradin, Dahl, R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Wickbom, Johansson,
Hulterström, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist

Föredragande:
statsrådet Holmberg

Proposition om överprövning i personalärenden 1 Inledning

Med
stöd av regeringens bemyndigande tillkallade jag i september 1984 en särskild
utredare Oustitierådet Fredrik Sterzel) med uppdrag att utreda och föreslå
förenklingar av reglerna om överprövning av beslut i personalfrågor inom det
statligt lönereglerade området, dvs. främst statsförvaltningen, lärarområdet
och försäkringskassorna (dir. 1984:33). Utredaren skulle enligt direktiven
också överväga lämpligheten av ett principiellt besvärsförbud i personalfrågorna
med undantag för t. ex. vissa tjänstetillsättningar m.m.

I fråga om bakgrund, nuvarande ordning och
olägenheter med nuvarande ordning kan jag generellt sett hänvisa till vad som
sägs i direktiven i dessa delar. Ett utdrag ur direktiven bör fogas till
protokollet i detta ärende som bilaga I.

Utredaren, som har arbetat under namnet
personalbesvärsutredningen (C 1984:05), lämnade i december 1985 över sitt
betänkande (Ds C 1985:20) Överprövning av beslut i personalfrågor. Betänkandets
sammanfattning bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.

Belänkandet har remissbehandlats. En
sammanställning av remissyttrandena har upprättats inom civildepartementet (Ds
C 1986:8). En förteckning över remissinstanserna och en sammanfattning av remissutfallet
bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

Utredningens förslag vad gäller förbud att
överklaga personalfrågor ligger inom ramen för de av riksdagen godtagna
riktlinjerna för regeringens befattning med besvärsärenden (prop. 1983/84:120,
KU 23, rskr. 250). Dessa förslag kan sålunda beaktas i det löpande förenklings-
och delege-ringsarbetet i regeringskansliet och behöver inle behandlas i
förevarande sammanhang.

De delar av utredningsförslaget som däremot
påkallar riksdagens ställningstagande tas upp i detta lagstiftningsärende. Det
gäller bl. a ändringar i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister
(arbetstvistlagen, omtryckt 1977:530, ändrad senast 1984:818).

Jag
kommer därvid i regel att i enlighet med terminologin i förvaltnings- Prop.
1986/87: 84 lagen (1986:223) använda ordet "överklagande" i stället
för "besvär". Med överklagande avses både överklagande i
administrativ ordning - dvs. överprövning förvaltningsvägen hos regeringen eller
en förvaltningsmyndighet — och överklagande hos de allmänna
förvaltningsdomstolarna. Med "övcrprövning" avser jag sådan prövning
som äger rum antingen efter överklagande eller efter talan enligt
arbetstvistlagen.

Regeringen har den 4 december 1986 beslutat inhämta
lagrådels yttrande över civildepartementets förslag till

1.
en lag om ändring i lagen
(1974:371) om rättegången i arbetstvister,

2.
en lag om inskränkning i rätten
att överklaga offentliga arbetsgivares beslut,

3.
en lag om ändring i lagen
(1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål,

4.
en lag om ändring i
kommunallagen (1977:179).

Dessa lagförslag - som upprättals på grundval av
personalbesvärsutred-ningens betänkande - är likalydande med dem som jag nu
skall lägga fram (avsnitt 4) utom vad gäller elt par smärre redaktionella
förtydliganden (jfr avsnitt 2.1, 2.4,2.5).

Lagrådet har den 9 december 1986 lämnat de
remitterade lagförslagen utan erinran. Lagrådets yttrande bör fogas till
protokollet i detta ärende som bilaga 4.

2 Gränsdragningen mellan talan enligt arbetstvistlagen och
överklagande

2.1 Lagtekniska förenklingar

Mitt
förslag: Sådana frågor som regleras i en förordning i avvaktan på
kollektivavtalsreglering bör i fortsättningen - precis som avtalsfrågorna -
överprövas enligt arbetstvistlagen, om inte något annat föreskrivs särskilt.

Den nya ordningen bör framgå av 1 kap. 1 och 2 §§
arbetstvistlagen.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt
förslag (betänkandet s. 112-124,128-131,136,139,140)!

Remissinstanserna: Så gott som samtliga
remissinstanser tillstyrker i det väsentliga principerna för utredningens
förslag eller lämnar dem utan erinran.

Av särskilt intresse i sammanhanget är följande
ställningstaganden från fackligt håll.

Statsanställdas förbund förklarar sålunda att
utredningens val av lagteknisk metod ter sig helt naturligt och förbundet
ställer sig bakom den rent principiella uppläggningen. Förbundet framhåller
emellertid också att enligt dess uppfattning utredningen inte tillräckligt har
belyst konsekvenser-

na
av en systemförändring och sålunda inle heller inventerat behovet av Prop.
1986/87:84 lämpliga övergångsregler eller behövliga justeringar av
författningsregler rörande personalfrågor. Förbundet betonar att det bl. a.
måste beaktas att personalförfatlningar, som idag faller under den generella
besvärsrätlen, har tillkommit med besvärsinstilutet som en förutsättning för
hur reglerna har avfattats. Reglerna saknar därför i vissa fall den mera
strikta formulering som krävs för att tillämpningen på ett meningsfullt sätt
skall kunna prövas arbelsrättsligt i domstol. Förbundet avser här inle bara
förfalt-ningsreglerade skälighetsavgöranden utan också andra bestämmelser av
mer rekommenderande karaktär. Förbundet anser också att tvister om
företrädesrätt till äteranslällning enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd
(ändrad senast 1984:1008) bör prövas enligt arbetstvistlagen.

TCO-S tillstyrker också utredningens förslag i dess
huvuddrag och menar att förslaget är väl ägnat att skapa den ordning och
överskådlighel som rimligtvis kan krävas av det i dag så svårförståeliga
överprövningssyste-met. TCO-S ställer sig också bakom inriktningen av utredningens
förslag, såvitt gäller överflyttning av tvister från administrativt
överklagande till handläggning enligt arbetstvistlagen.

Även Centralorganisationen SACO/SR tillstyrker
utredningsförslagen och godtar den lagtekniska utformningen. SACO/SR menar att
förslagen innebär en avsevärd förenkling av det nu gällande, mycket
komplicerade regelsystemet.

Skälen
för mitt förslag

Sammanfattning: Mitt förslag syftar bl. a. till att
man i fortsättningen pä ett enkelt sätt skall kunna avgöra, om en arbetstvist som
rör ett beslut grundat på en författning skall handläggas enligt
arbetstvistlagen eller inte. Det sker genom atl man kontrollerar, om
författningen i fråga innehåller någon föreskrift om överklagande. Saknas en
sådan föreskrift, tillämpas arbetstvistlagen. Finns det däremot en föreskrift
om överklagande, gäller den och arbetstvistlagen tillämpas inte på tvisten.

Kritik av den nuvarande ordningen: Enligt I kap. 1
§ första stycket arbetstvistlagen skall lagen tillämpas på rättegängen i
tvister som rör förhållandel mellan arbetsgivare och arbetstagare
(arbetstvister). 1 samma kap. 2 § föreskrivs en del undantag från denna
huvudprincip (jfr även övergångsbestämmelserna till lagen 1976:581 om ändring i
arbetstvistlagen).

Proceduren för överprövning av beslut i
personalfrågor på det statligt lönereglerade området bygger pä att
överprövningen skall ske antingen enligt arbetstvistlagen eller också efter
överklagande, men inte pä båda sätten. För atl kunna ta ställning till om en
viss tvistefråga skall överpröyas i den ena eller den andra ordningen måste man
emellertid ofta beakta regler i flera olika författningar. De enskilda reglerna
kan därvid inte läsas självständigt utan griper in i och är beroende av
varandra. Regelsystemet har därför gett upphov lill en hel del svårigheter i
den praktiska tillämpningen.

Svårigheterna
beror sålunda delvis pä all systemet är svåröverskådligt

med överprövningsregler i många olika författningar. 9

Som
exempel vill jag nämna följande. Prop. 1986/87: 84

Om det i en lag eller i någon med stöd av en lag
meddelad författning finns särskilda föreskrifter om atl talan mol en offentlig
arbetsgivares beslut skall föras genom besvär, gäller de föreskrifterna (1 kap.
2§ tredje stycket arbetstvistlagen). De arbetstvister som sådana särskilda
föreskrifter tar sikte på faller alltså utanför tillämpningsområdet för
arbetstvistlagen.

Övergångsbestämmelserna till lagen (1976:581) om
ändring i arbetstvistlagen innebär också elt undanlag från arbetstvistlagens
tillämpningsområde. Här har emellertid en annan lagteknisk lösning använts.
Arbetstvistlagen skall sålunda enligt dessa bestämmelser inte tillämpas, om
detta inle har föreskrivits särskilt, när tvisten rör en fråga som fär regleras
i avtal men som är reglerad i någon annan författning än lag.

Övergångsbestämmelserna reglerar således samma
fråga som 1 kap. 2 § tredje stycket arbetstvistlagen, nämligen lagens
tillämpningsområde. Sedan år 1977 är emellertid i princip alla frågor pä det
offentliga området avtalsbara, givetvis i den mån nägot annat inte följer av
tvingande lag. Övergångsbestämmelserna innebär därför att alla tvister om
tillämpning av någon annan författning än lag faller utanför arbetstvistlagen,
om inte annat har särskilt föreskrivits. I praktiken torde detta betyda att 1
kap. 2 § tredje stycket inte har någon reell funktion, när tvisten rör
tillämpningen av någon annan författning än lag.

Jag kan också peka på att det finns bestämmelser -
både i lag och i regeringsförfattningar - som ger intryck av alt beslut kan
överklagas, fastän de i själva verket numera faller under arbetstvistlagen och
därmed undantas fi-ån överklagande till följd av bestämmelserna i lagen
(1965:276) om inskränkning i rätten atl föra talan mol offentlig arbetsgivares
beslut (inskränkningslagen, omtryckt 1974:1011). Jag återkommer senare till denna
fråga (avsnitt 2.2).

Men problemen med aU tillämpa de nuvarande reglerna
hänger inte bara samman med att reglerna i angivna hänseenden är svära atl
överblicka. Många föreskrifter är ocksä svårtolkade i sig.

Jag kan som exempel åter hänvisa till I kap. 2 §
tredje stycket arbetstvistlagen. Dess innebörd är som framgått att lagen inle
skall tillämpas, i den män rätt till överklagande föreligger enligt särskilda
föreskrifter. Bestämmelsen har motiverats med atl den skall lösa konkurrensen
mellan författningsföreskrifter om överklagande och de allmänna reglerna i arbetstvistlagen.
Den konkurtensfrägan förefaller emellertid redan löst i inskränkningslagen,
fast med motsatt metod. Överklagande får enligt den lagen inte förekomma, om
saken skall handläggas enligt arbetstvistlagen. Man kan som
personalbesvärsutredningen påpekar lätt uppfatta förhållandet mellan 1 kap. 2
§ tredje stycket arbetstvistlagen och inskränkningslagen som "oklart och
motsägelsefullt" eller som "en cirkel".

Av det anförda framgår att regleringen av
överprövningssystemet är tungrodd och svårforcerad och långt ifrån präglad av
enkelhet.

Den
nya regeln: Enligt mitt förslag ersätts de nuvarande undantagsreg

lerna i 1 kap. 2 § tredje stycket arbetstvistlagen och 1976 års nämnda

övergångsbestämmelser av en enda, klargörande föreskrift i I kap. 2 § 10

tredje
stycket. Denna föreskrift går ut på all arbetstvistlagen inle skall Prop.
1986/87: 84 tillämpas, när den författning som reglerar den omtvistade frågan
innehåller en särskild bestämmelse om att överklagande får ske.

Den föreslagna föreskriften innebär utan tvivel en
väsentlig förenkling. Frågan om överprövning skall ske efter överklagande eller
enligt arbetstvistlagen kan sålunda besvaras direkt efter en kontroll av
huruvida den berörda författningen har någon bestämmelse som medger elt överklagande.
Saknas en sädan bestämmelse, skall prövningen ske enligt arbetstvistlagen i
enlighet med den förut anförda huvudprincipen i 1 kap. 1 §.

Jag vill anmärka att mitt förslag lika litet som
personalbesvärsulredning-ens förslag innehåller något undantag från
arbetstvistlagens tillämpningsområde för de fall där en författning innehåller
ett uttryckligt förbud mot överklagande.

Som exempel på författningar med förbud mot
överklagande anför ut

redningen förordningen (1981:606) om förslags- och.trivselverksamheten

vid statliga myndigheter, förordningen (1982:208) om avgiftsbeläggning av

statliga biluppställningsplatser m:m. (omtryckt 1983:713) och omplace

ringsförordningen (1984:110, ändrad senast 1985:956). Utredningen fram

håller alt de tvister som kan uppkomma angående dessa författningar inle

alltid är arbetstvister. Men i.den män det skulle vara fråga om sädana

tvister, är arbetstvistlagen inle tillämplig pä grund av 1976 år övergångs

bestämmelser, heter det. Utredningen drar den slutsatsen att i den män det

över huvud taget blir aktuellt med domstolsprövning av dessa författning

ar, det emellertid synes röra sig om författningar med sådana beslämmel- ,

ser som kan sägas ge arbetsgivaren en fri beslutanderätt. Eftersom någon

materiell överprövning i domstol då inte kan ske, torde elt undantag frän

arbetstvistlagen för författningar med förbud mot överklagande inte fylla

någon funktion och någon reell ändring synes utredningsförslaget därför

inle medföra i förhållande till den gällande ordningen, menar utredningen.

Jag kan instämma i vad personalbesvärsutredningen
har sagt på denna punkt.

Jag vill också ta upp frågan om en smärre
redaktionell ändring i den lagtext som lagrådet har granskat.

Den nuvarande regeln i I kap. 2 § tredje stycket
arbetstvistlagen lar

sikte bara på beslut som har fattats av "offentlig arbetsgivare".
Uttrycket

omfattar alla de arbetsgivare sorn avses i 1 kap. 1 § lagen (1976:600) om

offentlig anställning (LGA.omtryckt 1986:430, ändrad senast 1986:1131).

Del är inte bara statsmyndigheterna, kommunerna, landstingen, kommu

nalförbunden, församlingarna, de kyrkliga samfälligheterna och de allmän

na försäkringskassorna. Det är också andra arbetsgivare som har arbetsta

gare med statligt reglerade anställningar i L0A:s mening. Bland de sist

nämnda arbetsgivarna finns bl. a. en del enskilda rättssubjekt, t. ex. huvud

männen för skolor som omfattas av privatskolförordningen (1967:270,

omtryckt 1971:259, ändrad senast 1986:991). Uttrycket "offentlig arbets

givare" i arbetstvistlagen är sålunda i själva verket synonymt med
"ar

betsgivare med offentlig ställning" i I § lagen (1965:576) om ställföreträ

dare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m. m. (ändrad senast

1982:101). ,11

n Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 84

För
att nå en enhetlig terminologi förordar jag att ställförelrädarlagens Prop.
1986/87:84 anförda uttryck - som tillkom genom 1982 års lagändring- används
också i den nya föreskriften i arbetstvistlagen. Som framgått, avser jag med
det förslaget ingen ändring i sak i förhållande till del nuvarande
uttryckssättet.

Överprövning av beslut ifråga om företrädesrätt
till återanställning: För min del anser jag alt det inte finns tillräckliga
skäl att - såsom förordats av en remissinstans - föreslå ändringar i den
överprövnings-ordning som nu gäller beträffande företrädesrätt enligi
anställningsskyddslagen.

Mitt ställningstagande grundar jag på att det i
olika lagstiftningssammanhang har slagits fast att det är en uppgift för det
allmänna att bestämma hur olika sakliga tillsättningsgrunder skall avvägas
inbördes vid tillsättning av tjänster. Detta gäller också vid tillämpningen av
anställningsskyddslagens föreskrifter om företrädesrätt (prop. 1975/76:105 bil.
1 s. 541, InU 45, rskr. 404). Företrädesrätten utgör pä det statligt reglerade
området endast en av de sakliga grunder som myndigheterna enligt II kap.
9§ andra stycket regeringsformen och 4 kap. 3 § LOA skall beakta vid
tjänstetillsättningar. En arbetstagare kan nå ändring av anställningsbeslutel
genom atl överklaga lill en överordnad förvaltningsmyndighet och i sista hand
till regeringen. Och en talan om skadestånd till arbetstagaren enligt
anställningsskyddslagen på grund av att en statlig myndighet felaktigt
tillämpat reglerna om förlrädesräli eller en fasiställelsetalan rörande
företrädesrätten kan enligt rättspraxis (AD 1977 nr 124) inte föras enligt
arbetstvistlagen.

Från fackligt håll har man under beredningen av
detta lagstiftningsärende pekat på fall där överklaganden över
tillsättningsbeslut enligt de fackliga organisationernas uppfattning här tagit
en orimligt lång tid att handlägga. Jag vill därför betona det angelägna i atl
ärendena avgörs så snabbi som möjligt.

Följdändringar: Den nuvarande
överprövningsordningen bygger som framgått av det tidigare anförda på en
presumtion för överklagande när det gäller tvister i avtalsbara men
förfatlningsreglerade frågor (1976 års över-gängsbestämmelser till ändringar i
arbetstvistlagen). Del är med stöd av övergångsbestämmelserna (punkt 6 och 7)
lill LOA som offentliga arbetsgivare - i avvaktan på kollektivavtalsreglering
av en fråga - får reglera den i en författning.

Genom den av mig föreslagna ordningen blir i
stället handläggning enligt arbetstvistlagen huvudregel vid sådana tvister.
Något behov av särskilda övergångsregler för den nya ordningen kan jag inte
finna. En följd av att presumtionen ändras till förmån för en prövning enligt
arbetstvistlagen är att föreskrifter om överklagande bör behållas eller införas
i de enskilda författningarna bara när det finns särskilda skäl för det. Detta
kan vara fallet när en sådan prövning bedöms som den mest ändamålsenliga med
hänsyn lill exempelvis utformningen av de materiella föreskrifterna i författningen.
De kan t. ex. vara alltför knapphändiga för att rimligen ligga till grund för
en domstolsprövning.

Det krävs sålunda ett ingående följdarbele med
genomgång av samtliga

lagar och andra författningar på personalområdet för överväganden av

frågan i vilken utsträckning som rätt till överklagande skall föreligga också 12

fortsättningsvis. Vilka
författningar som bör ha föreskrifter om överklagande fär avgöras från fall
till fall. I den mån del gäller förordningar, kan frågan givetvis prövas utan
riksdagens medverkan. En preliminär genomgång av personalförfattningarna ger
såvitt nu kan bedömas vid handen alt det blir bara en mycket liten ökning av
antalet mål som kan komma atl prövas enligt arbetstvistlagen pä grund av milt
ändringsförslag (jfr även avsnitt 2.3).

Åtskilliga
av personalförfattningarna innehåller - lill följd av 1976 års
övergångsbestämmelser till ändringar i arbetstvistlagen — föreskrifter om att
överprövning skall ske enligt arbetstvistlagen, beroende på atl detta bedömts
vara den lämpligaste överprövningsordningen. Dessa föreskrifter bör i
följdarbelet mönstras ut, eftersom de med mitt förslag inle blir lagenliga och
inte heller längre behövs för alt uppnå det resultatet att handläggningen sker
enligt arbetstvistlagen.

Prop. 1986/87: 84

2.2 Upphävande av generella bestämmelser om överklagande

Mitt förslag: Jag
föreslår ett upphävande av bl. a. vissa missvisande bestämmelser om
överklagande i lagen (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol
atl pröva vissa mål (behörighelslagen, ändrad senast 1976:643). Där föreskrivs
att överklagande av beslut om t. ex. disciplinär bestraffning, avstängning från
tjänstgöring och avlöningsförmåner sker hos kammarrätten, trots att tvister i
sådana frågor numera huvudsakligen handläggs enligt arbetstvistlagen.

Utredningens förslag: Överensstämmer med milt
förslag (betänkandet s. 114,127-130,136).

Remissinstanserna: Förslaget godtas genomgående.
Arbetsdomstolen, exempelvis, framhåller sålunda att det självfallet är elt
värde i sig med en ganska omfattande utrensning av sådana bestämmelser om
överklagande som representerar ett övergivet rättstillstånd.

Skälen
för mitt förslag: Det finns som framgår av förslaget vissa före skrifter som
ger intryck av att beslut i ärenden om disciplinär bestraffning, avstängning,
avlöningsförmåner, resekostnadsersättning och traktamenten m.m. skall
överprövas förvallningsvägen hos kammarrätt, fastän de i själva verket numera
på det hela taget faller under arbetstvistlagen och därmed är undantagna från
överprövning efter överklagande till följd av den förut nämnda
inskränkningslagen. Jag syftar pä 1 § 2 och 10 behörighetslagen. Frågor öm
disciplinansvar och avstängning regleras i huvudsak i LOA, medan de flesta
förmånsfrågor regleras i kollektivavtal. Och i 1 § 3 behörighelslagen
föreskrivs att kammarrätt prövar mål om ersättning till tjänsteman vid polis-,
åklagar- eller exekutionsväsendet för utgift som är föranledd av hans
verksamhet.

Behörighelslagens
nu nämnda generella bestämmelser om överklagande — av vilka en del ter sig
missvisande för den praktiska tillämpningen — kommer med den föreslagna nya
lydelsen av I kap. 2§ tredje stycket arbetstvistlagen (avsnitt 2.1) att sakna
verkan och bör därför upphävas.

13

Ändringen i
arbetstvistlagen innebär ju som framgått alt de enskilda författningarna måste
innehålla bestämmelser om överklagande för att den överprövningsordningen skall
ersätta prövning enligt arbetstvistlagen.

Föreskrifter
av samma innehåll söm,i behörighetslagen finns i flera regeringsförfattningar.
Upphävandet av dessa kan i vanlig ordning beslutas utan riksdagens medverkan.

Prop.
1986/87:84

2.3 Pensionstvister

Mitt förslag:
Eventuella tvister om förfatlningsreglerade pensionsförmåner bör
fortsättningsvis prövas enligt arbetstvistlagen.

Utredningens förslag: Utredningen föreslår för sin
del att det i 1 kap. 2§ tredje stycket arbetstvistlagen tas in elt undantag
från lagens tillämpningsområde för tvister om förfatlningsreglerade
pensionsförmåner. Vidare föreslås atl det i lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar (omtryckt 1981:1323, ändrad senast 1986:1286) tas in en
allmän bestämmelse om överprövning hos kammarrätt av mäl enligt
pensionsförfatiningar (betänkandet s. 91-92, 129, 132-134). '

Remissinstanserna: Flertalet instanser har ingen
invändning mol utredningens förslag. Andra godtar förslaget, men bara som en
provisorisk lösning. Statens löne- och pensionsverk däremot menar att förslaget
kan fungera som en permanent lösning, särskilt som det kommer alt få en
begränsad betydelse med hänsyn till alt de nu gällande pensionsavtalen omfattar
så gott som hela pensionsområdet.

SACO/SR
avvisar utredningens förslag. Huvuddelen av pensionsbestämmelserna är numera
avtalsreglerade och sådana pensionsivisler handläggs enligt arbetstvistlagen,
påpekas det. Enligt SACO/SR:s uppfattning talar då de tyngre argumenten för att
också tvister om pensionsförfattningarna handläggs i samma ordning, dvs.
enligt arbetstvistlagen. TCO-S utgär från att denna typ av mål på sikt skall
handläggas enligt arbetstvistlagen.

Skälen för mitt förslag: 1 samband med 1976 års
arbetsrättsreform uttalades atl det tidigare gjorda undantaget för bl. a.
tvister om tillämpningen av pensionsförfatiningar (jfr prop. 1974:77 s. 131,
InU 16, rskr. 273) från arbetstvistlagens område borde beslå som en
övergångsordning för liden intill dess alt frågorna hade blivit reglerade genom
kollektivavtal (prop. 1975/76:105 bil. 1 s. 542). Detta undantag togs in i de
tidigare, nämnda Övergångsbestämmelserna till ändringar i arbetstvistlagen.

Redan i december 1974 träffades elt allmänt
pensionsavtal för statliga och vissa andra tjänstemän. Avtalet konstruerades på
det sättet att föreskrifterna i statens allmänna ijänslepensionsreglemente
(1959:287, SPR, ändrat senast 1986: 515) och vissa andra pensionsförfatiningar
skulle gälla som kollektivavtal.

Pensionsavtalet gäller fr. o. m. år 1975 för det
helt övervägande antalet anställda inom det statligt reglerade området. Beslut
enligt avtalet, dys. SPR m. m., kan redan enligt nuvarande ordning överprövas
på det sätt som arbetstvistlagen föreskriver.

14

Men för det mindre antal arbetstagare söm inte
omfattas av pensionsavtalet regleras pensionsförmånerna främst direkt genom
SPR. Beslut enligt SPR m. m. i de fallen överklagas hos kammarrätt.

För
att överprövningssystemet skall bli sä enkelt som möjligt och inte i-onödan
kompliceras med undanlag frän den föreslagna nya huvudregeln i 1 kap. 2 §
tredje stycket arbetstvistlagen (avsnitt 2.1), bör enligt min mening även
sådana tvister om pensionsförfattningar i' fortsättningen handläggas enligt
arbetstvistlagen.

Pensionsförfattningarna utgörs av ett tjugotal
pensionsreglementen med anslutande författningar. Antalet sådana tvister som
för närvarande prövas av kammarrätt enligt dessa författningar understiger
numera i genomsnitt 10 per år. Man kan utgå från att tvisterna blir ännu färre
i framtiden.

Prop. 1986/87:84

2.4 Inskränkningar i rätten att överklaga

2.4.1
Fortsatt principiellt förbud mot överklagande i arbetstvister

Mitt förslag:
Beslut i personalärenden bör lika litet som hittills kunna överklagas, när
tvister i saken skall handläggas enligt arbetstvistlagen. Detta bör även
fortsättningsvis regleras i en fristående lag.

Utredningens
förslag: Utredningen förordar att förbudet mot överklagande utformas som en ny
1 kap. 1 a § i arbetstvistlagen och att inskränkningslagen upphävs
(betänkandet s. 113, 137).

Remissinstanserna:
Förslaget godtas i sak av alla remissinstanser.

Ett
par instanser menar dock att den föreslagna bestämmelsens innehåll saknar ett
sådant samband med arbetstvistprocessen alt den hör hemma i arbetstvistlagen.
De sätter därför i fråga, om inle inskränkningslagen bör vara kvar som en
fristående lag.

Skälen
för mitt förslag: Inskränkningslagen innebär att överklagande — med ett
undantag - inte får ske, om talan i saken skall handläggas enligt
arbetstvistlagen.

För
atl uppnå en lagtekniskt enkel reglering hade det i och för sig varit önskvärt
atl inskränkningslagens föreskrifter placerades i någon mer övergripande lag.
Men jag har förståelse för synpunkten att deras innehåll skiljer sig från vad
som regleras i arbetstvistlagen. Del kan således anses i viss mån ologiskt att
rätten till överklagande skulle för vissa-speciella fall regleras i
arbetstvistlagen, som annars innehåller föreskrifter om rättegången i civila
tvister.

Jag
vill därför inle förorda att inskränkningslagens regler förs över till
arbetstvistlagen. Det finns inte heller någon annan central lag, där de kan
anses passa in.

Bestämmelserna
i den nuvarande inskränkningslagen behöver emellertid i bl. a. formellt
hänseende arbetas om, vilket bäst sker i form av en ny lag.

Vid
tillämpningen av den föreslagna nya inskränkningslagen kan givetvis på vanligt
sätt ledning sökas i förarbetena till gällande lag, i den mån någon

15

ändring
i sak inte har ägt rum (prop. 1965:60, KL2U 1, rskr. 267; prop. 1974:77, InU
16, rskr. 273; prop. 1974:174, InU 33, rskr. 401).

Jag vill också ta upp frågan om en smärre redaktionell
ändring i den lagtext som lagrådet har granskat.

Den
nuvarande inskränkningslagen avser beslut av "offentlig arbetsgivare".
Detta uttryck innefattar varje arbetsgivare, vars beslut får överklagas i
administrativ ordning eller genom kommunalbesvär (jfr prop. 1965:60 s. 226).
Uttrycket har med andra ord i praktiken samma innebörd här som i nuvarande 1
kap. 2 § tredje stycket arbetstvistlagen.

Av
samma skäl som jag har anfört i fråga om arbetstvistlagen (avsnitt 2.1) är
enligt min mening också i den föreslagna nya inskränkningslagen uttrycket
"arbetsgivare med offentlig ställning" atl föredra framför "offentlig
arbetsgivare".

Slutligen
vill jag för tydlighetens skull anmärka att den nya lagen lika litet som den
nuvarande bör innebära något förbud mot kommunalbesvär för del fall att sådana
besvär anförs av någon annan än arbetstagaren (jfr prop. 1965:60 s. 129). Jag
behandlar för övrigt frågan om överklagande hos kommunala besvärsnämnder i ett
senare avsnitt (2.5).

Prop. 1986/87:84

2.4.2
Skälighetsavgöranden enligt avtal

Min
bedömning: Den nuvarande möjligheten att överklaga skälighetsavgöranden enligt
avtal bör behällas. Det bör ske genom ett undantag i den föreslagna nya
inskränkningslagen.

Med
skälighetsavgöranden avses här beslut i frågor som enligt s. k.
arbetsgivarventiler i avtal har lämnats över för arbetsgivarens diskretionära
prövning.

Utredningens
förslag: Överensstämmer med min bedömning utom såtillvida att denna möjlighet
till överklagande enligt utredningens mening på. sikt bör las bort (betänkandet
s. 105-107, 113, 144-147).

Remissinstanserna: Några instanser anser att rätten
till överklagande av skälighetsavgöranden tills vidare bör finnas kvar
oförändrad och alt frågan om en eventuell inskränkning av denna rätt bör tas
upp av avtalsparterna, vilket utredningen också har fört fram. Statens
arbetsgivarverk har härvid pekat på att verket har regeringens uppdrag att
undersöka möjligheterna tiil en ökad myndighelsanpassning av kollektivavtalen
och en ökad delegering av avtalsförhandlingarna. 1 samband med detta arbete
finns det också anledning att se över inte bara arbelsgivarventilerna i avtalen
utan ocksä rätten atl överklaga skälighelsbeslul enligt avtal, framhåller arbetsgivarverket.

De fackliga organisationerna menar all rätten till
överklagande i detta sammanhang bör lämnas ograverad; dess slopande är en fråga
som del bör ankomma på parterna atl ta ställning till.

Andra
instanser vil) slopa rätten till överklagande redan nu.

Skälen
för min bedömning: Som sägs i förarbetena till arbetstvistlagen

16

(prop.
1974:77 s. 132) är tvister om skälighetsfrägor i och för sig att anse som
arbetstvister i lagens mening. Arbetsgivarens bedömning i en sådan fråga kan
dock inte överprövas av domstol i sak, så länge arbetsgivaren håller sig inom
ramen för sin fria prövningsrätt. Denna prövningsrätt är i princip inskränkt sä
till vida att den inle får utnyttjas pä elt sätt som står i strid mot god sed
på arbetsmarknaden eller annars är otillböriigt (AD 1985 nr 69).

Kollektivavtalsparlerna
på det statliga området, där rätten alt överklaga är av reell betydelse, har
funnit del lämpligt alt i stor utsträckning begagna sig av möjligheten att
använda arbetsgivarventiler i förening med möjligheten till överprövning
förvallningsvägen. Parterna har som jag ser det helt enkelt anpassat
avtalsregleringen till denna typ av öyerprövning. Ett slopande av rätten till
överklagande skulle därför inte vara förenligt med parternas intresse av
ändamålsenliga metoder för atl bestämma avtalsvillkoren.

Men frågan kan givetvis vid lämpligt tillfälle tas
upp av avtalsparterna, exempelvis i det sammanhang som arbetsgivarverket har
pekat pä.

Prop.
1986/87: 84

2.4.3
Skälighetsavgöranden enligt författningar

Min
bedömning: Frågan om ordningen för överprövning av skälighetsavgöranden enligt
författningar bör avgöras enligt de principer som jag har föreslagit i det föregående.
Något undantag i den föreslagna nya inskränkningslagen för överklagande av
skälighetsavgöranden enligt författningar bör med andra ord inte göras.

Med
skälighetsavgöranden avses här beslut i frågor som enligt en författning har
lämnats över för arbetsgivarens diskretionära prövning.

Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med min
bedömning (betänkandet s. 114, 145-148). .

Remissinstanserna:
De flesta remissinstanserna godtar utredningens förslag. Juridiska fakultetsnämnden
vid Stockholms universitet hyser emellertid viss tveksamhet till förslaget och
menar att det först bör göras klart vad som avses med
"skälighetsavgöranden" enligt författning, innan del blir möjligt att
ta ställning fill frågan huruvida etl avskaffande av rätten till överklagande
framstår som rimligt.

De
fackliga organisationerna ställer sig avvisande till utredningsförslaget.

Skälen
för min bedömning: Del kan enligt min mening vara svårt att avgöra vad som
skall avses med skälighetsavgöranden enligt författning. Denna svårighet
föreligger inte på avtalsområdet, eftersom arbelsgivarventilerna där alllid är
konstruerade på det sättet att avtalet föreskriver att
"arbetsgivaren" får eller skall göra något. Den konstruktionen
används inte genomgående i författningarna.

Det
grundläggande synsättet all överprövningssystemet skall vara lätt att tillämpa
leder till att jag inte är beredd alt lägga fram något förslag som medför ett
generellt undantag från förbudet mot överklagande i arbetstvis-

17

ter (avsnitt 2.4), när det
gäller beslut som kan betecknas som skälighetsavgöranden enligt författning.

Möjligheten
alt överklaga sädana beslut får därmed avgöras med ledning av de förslag jag
tidigare har redogjort för. Detta innebär att, i den mån det är en arbetstvist
och den berörda författningen innehåller föreskrifter om överklagande, dessa
gäller i stället för arbetstvistlagen. I andra fall prövas tvisten enligt
arbetstvistlagen och då är möjligheten till överklagande avskuren till följd
av den föreslagna nya inskränkningslagen.

Prop.
1986/87:84

2.5 Överklagande hos en kommunal besvärsnämnd

Mitt
förslag: Möjligheten enligt kommunallagen (1977:179, ändrad senast 1986:1134)
att hos en kommunal besvärsnämnd överklaga beslut om anställning i kommunal
eller landstingskommunal tjänst bör tills vidare behållas, även när en tvist i
saken kan handläggas enligt arbetstvistlagen. Detta bör framgå av den
föreslagna nya inskränkningslagen.

Samtidigt
bör kommunallagen ändras så, att det inte längre framstår som möjligt att hos
kommunala besvärsnämnder överklaga beslut om entlediganden eller disciplinära
åtgärder. Sådana mål handläggs nämligen numera uteslutande enligt
arbetstvistlagen.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt
förslag (betänkandet s. 141-144).

Remissinstanserna:
Förslaget tillstyrks genomgående.

Skälen för mitt förslag: Enligt 7 kap. 3 §
kommunallagen kan en kommun eller ett landsting utse en besvärsnämnd med
uppgift att pröva överklaganden av dels beslut i tjänsteliilsäitningsärenden,
dels beslut om entlediganden eller om disciplinära åtgärder. Kommunallagen
innehåller inga materiella föreskrifter i de här frågorna. Med den av mig
föreslagna ordningen för överprövning skulle därför dessa ärenden inle kunna
överklagas tili en besvärsnämnd, i den mån de som arbetstvister också kan
handläggas enligt arbetstvistlagen.

Enligt
rättpraxis Ofr Regeringsrättens årsbok 1981 Ab 436) gäller i de tvister om
kommunala tjänstetillsättningar som samtidigt helt eller delvis kan anses som
arbetstvister - t.ex. tvister om företrädesrätt till återanställning - att
överklagande kan ske hos en kommunal besvärsnämnd. Men arbetstagarens rätt att
i sakfrågan fullfölja sina kommunalbesvär anses avskuren till följd av
inskränkningslagen.

För
att tills vidare behålla den nuvarande ordningen med delvis dubbla
överprövningsmöjligheter i detta hänseende bör den nya inskränkningslagen
enligt min mening förses med ett uttryckligt undantag som möjliggör
överklagande hos en kommunal besvärsnämnd av beslut om tjänstetillsättning där
del råder tvist om t. ex. återanställning.

Jag
vill här hänvisa till att dessa frågor behandlas i kommunalbesvärs-kommitténs
betänkande (SOU 1982:41) Överklagande av kommunala beslut (s. 247), som har
remissbehandlats. Förslagen i betänkandet är för

18

närvarande
föremål för närmare överväganden inom civildepartementets arbetsgrupp (C 1986:
A) för en ny kommunallag.

Vad som sägs om entlediganden och disciplinära
åtgärder i 7 kap. 3 § första stycket kommunallagen har blivit missvisande till
följd av rättsutvecklingen på arbetsrättens område under senare är.

1 rent kommunala anställningar gäller nämligen i
fråga om anställnings upphörande numera ansiällningsskyddslagens regler jämte
vissa kollektivavtalsbestämmelser. Och frågan om disciplinära åtgärder
regleras i kollektivavtal. Därmed är — liksom i statligt reglerade
anställningar enligt LOA - arbetstvistlagen tillämplig på tvister om
anställnings upphörande eller om disciplinära åtgärder och kommunalbesvärsvägen
sålunda enligt både den nuvarande och den föreslagna inskränkningslagen stängd för
arbetstagaren. Tvister mellan kommuner och deras anställda i hithörande frågor
är därför redan nu undantagna frän besvärsnämndernas kompetensområde. Någon
ändring i denna ordning föreslås inte.

Kommunallagen
bör på denna punkt anpassas till gällande rätt.

Slutligen vill jag nämna atl lagrådsremissen
beträffande kommunallagen innehöll det förslaget att uttrycket
"tillsättning av eller förordnande pä —

-- tjänst"
i 7 kap. 3 § första stycket borde bytas ut mot "anställning"..

Det
har emellertid visat sig att en sådan ändring skulle kunna leda till vissa
tolkningsproblem. Den bör därför inte genomföras.

Prop. 1986/87:84

2.6 En
redaktionell ändring

Mitt
förslag: I 1 kap. 2 § andra stycket arbetstvistlagen stryks orden "allmän
försäkringskassa".

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt
förslag (betänkandet s. 139).

Remissinstanserna:
Förslaget godtas genomgående.

Skälen
för mitt förslag: I I kap. 2 § andra stycket arbetstvistlagen sägs atl lagen
inte skall tillämpas pä mäl som rör arbetstagare med en statligt reglerad
anställning eller en anställning hos riksdagen eller allmän försäkringskassa,
när tvisten gäller bl.a. tjänstetillsättning utan att enbart avse tvist om
kollektivavtal.

Numera
har samtliga arbetstagare hos försäkringskassorna statligt reglerade
anställningar. Preciseringen i lagen vad gäller försäkringskassean-ställda
behövs därför inte längre.

2.7 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Mitt
förslag: Ändringarna bör träda i kraft den I juli 1987.

I fråga om talan mot beslut som har meddelats före
ikraftträdandet bör äldre föreskrifter dock fortfarande tillämpas.

19

Utredningens förslag; Överensstämmer med mitt
förslag vad gäller över- Prop. 1986/87: 84 gängsbestämmelserna (betänkandet
s. 138, 139).

Remissinstanserna:
Förslaget godtas genomgående.

Skälen för mitt förslag: Ett genomförande av mitt
förslag till förenkling av öveiprövningssysteinet kräver som redan nämnts ett
rätt omfattande följdarbele med genomgäng av olika personaiförfattningar.
Ändringarna bör därför träda i kraft först den 1 juli 1987.

Milt förslag kan i enstaka fall medföra att vissa
tvistefrågor, som för närvarande skall behandlas efter överklagande, i
framliden kommer alt handläggas enligt arbetstvistlagen. Äldre föreskrifter bör
dock tillämpas i fråga om talan mol sådana beslut som har meddelats före
ikraftträdandet. Detta bör gälla även när tiden för överklagande löper ut först
därefter. Övergångsbestämmelser med det innehållet bör las in i ändringarna i
arbetstvistlagen och behörighetslagen.

3 Upprättade lagförslag

I
enlighet med vad jag nu har anfört har inom civildepartementet upprättats
förslag till

1.
en lag om ändring i lagen
(1974:371) om rättegången i arbetstvister,

2.
en lag om inskränkning i rätten
att överklaga,

3.
en lag om ändring i lagen
(1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mäl,

4.
en lag om ändring i
kommunallagen (1977:179).

Det under 1 angivna förslaget har upprättats i
samråd med arbetsmarknadsministern och det under 3 i samråd med
justitieministern.

Som jag nämnde i inledningen är förslagen — utom
vad gäller ett par smärre redaktionella förtydliganden - likalydande med dem
som av lagrådet har lämnats utan erinran.

4 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen
att anta lagförslagen.

5 Beslut

Regeringen
ansluter sig till föredragandens överväganden och .beslutar atl genom proposition
föreslå riksdagen all anta de förslag som föredraganden har lagt fram.

20

Bilagal
Prop. 1986/87:84

Bakgrund, nuvarande ordning, olägenheter med

nuvarande ordning

(Utdrag ur utredningsdirektiven Dir 1985: 33)

2 Bakgrund

Systemet
för överprövning av beslut i personalfrågor inom det statligt reglerade området
har satts i fråga. Del gäller inte bara vad slags beslut i sådana frågor som
över huvud tagel bör kunna överprövas. Det gäller ocksä om besluten skall
överklagas genom besvär hos högre myndighet eller om de skall prövas i ett
tvisteförfarande inför domstol, m. m. Det har sålunda hävdats att reglerna i
sistnämnda hänseende är allmänt svårförståeliga saml alltför omfattande och
kränghga. Detta anses leda till onödigt merarbete för myndigheterna och till
risk för rättsförluster för den enskilde.

Frågorna bör ses i ljuset av den genomgripande
omvandling som arbetsrätten har underkastats under 1970-talet, främst genom
tillkomsten av lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL, ändrad
senast 1980:238), lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA, omtryckt
1982:100, ändrad senast 1983:1074), lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS,
ändrad senast 1984:510) och dess föregångare samt de s.k. ledig-helslagarna.
Regeringen har också utfärdat en rad förordningar i personalfrågor på det
statligt reglerade området. Dessutom har kollektivavtalen ökat i antal och
omfattning.

Kommunalbesvärskommittén har i sitt slutbetänkande
(SOU 1982:41) "Överklagande av kommunala beslut" behandlat problem
kring prövningen av kommunalbesvär och rättegången i arbetstvister inför
domstol. Betänkandet har remissbehandlats och är f. n. föremål för
överväganden i regeringskansliet. Jag vill också erinra om att riksdagen
nyligen har antagit vissa riktlinjer för en systematisk översyn av
möjligheterna att överklaga myndighetsbeslut till regeringen (prop. 1983/84:
120, KU 23, rskr 250).

3 Nuvarande ordning

Nu
gällande regler om överprövning av beslut i personalfrågor återfinns i en rad
skilda författningar, främst arbetstvistlagen, inskränkningslagen,
behörighetslagen, förvaltningslagen, allmänna verksstadgan och anställningsförordningen.

3.1 Arbetstvistlagen

En
arbetstvist skall upptas och avgöras av tingsrätt eller av arbetsdomsto

len. Det föreskrivs i lagen (1974: 371) om rättegången i arbetstvister (om

tryckt 1977:530, ändrad senast 1982:88). Sådana arbetstvister på det stat

ligt reglerade området som rör t. ex. kollektivavtal, uppsägning, avske- - 21

dande,
avstängning, läkarundersökning och tidsbegränsning av förord- Prop.
1986/87:84 nande på tjänst handläggs enligt arbetstvistlagen.

Men arbetstvisUagens tillämpningsområde är
begränsat i olika hänseenden (I kap. 2 §).

När det gäller arbetstagare med statligt reglerade
anställningar faller för det första t. ex. tvister om tjänstetillsättningar i
regel utanför arbetstvistlagen (I kap. 2 § andra stycket 1). Sådana tvister
handläggs i stället som förvaltningsbesvärsärenden. Detta har sin grund i att
del tillkommer det allmänna att bestämmahur olika sakliga tillsättningsgrunder
skall avvägas (prop. 1975/76: 105 bil. 1 s. 541 f). Med "det
allmänna" torde därvid avses myndigheterna i deras egenskap av
arbetsgivare. Däremot skall rena kol-lektivavlalslvister handläggas enligt
arbetstvistlagen, exempelvis en fasiställelsetalan om rätta innebörden av
kollektivavtal som reglerar turordningsfrågor vid återanställningsrätl eller
en talan om skadestånd för brott mot kollektivavtal (anförda prop. bil. I s.
542).

För det andra gäller atl om en lag eller en
författning, som har meddelats med stöd av lag, innehåller särskilda
föreskrifter om att talan mot offentlig arbetsgivares beslut skall föras genom
besvär, så skall de föreskrifterna tillämpas (1 kap. 2 § tredje stycket
arbetstvistlagen).

För det tredje bör noteras all det finns en
särskild övergängsordning. Lagen (1976:581) om ändring i arbetstvistlagen
trädde i kraft den 1 januari 1977. Av dess övergångsbestämmelser framgår att I
kap. 2 § andra stycket i dess äldre lydelse tills vidare skall tillämpas på mål
som gäller bl. a. arbetstagare hos staten, när tvisten rör en fråga som får
regleras i avtal men är reglerad i annan författning än lag. Den äldre lydelse
av lagrummet som åsyftas är följande:

"Om
ej annat har särskilt föreskrivits, skall lagen ej heller tillämpas på

mål
som gäller arbetstagare hos staten — : , när tvisten rör fräga som ej

fär
regleras i avtal eller fråga som fär regleras i avtal men är reglerad i annan
författning än lag."

Övergångsbestämmelsen omfattar enligt sin
ordalydelse både det område som var avlalsbart vid utgången av år 1976 och det
område som blev avtalsbart i och med att avtalsförbudet i den äldre
tjänstemannalagstiftningen slopades fr. o. m. år 1977.

Det innebär att mål som rör sådana frågor skall
handläggas enligt arbetstvistlagen bara om del är särskilt föreskrivet. Sådana
särskilda föreskrifter finns i flera regeringsförfallningar (jfr 3.6 nedan).

Annars gäller principerna om förvaltningsbesvär.
Som exempel på sådana mål som skall prövas besvärsvägen kan nämnas mål som rör
utlands-resereglementel (1953:666, omtryckt 1980:765, ändrat senast 1984:21;
jfr prop. 1975/76: 105 bil. I s. 542).

Slutligen kan påpekas atl den berörde — i de fall
där arbetstvistlagen inte

heller i övrigt är tillämplig och ärendet inle enligt andra föreskrifter skall

prövas av domstol (jfr 1 kap. 2 § första stycket) - i princip kan utnyttja

den allmänna rätten att överklaga en statlig myndighets beslut genom

förvallningsbesvär, i sista hand hos regeringen. En kommunal myndighets

beslut — liksom en försäkringskassas beslut — kan överprövas efter för

valtningsbesvär, om detta är föreskrivet i en författning. 22

3.2 Inskränkningslagen Prop. 1986/87:84

Även
i sädana fall där det saknas uttryckliga föreskrifter om besvärsmöjligheter,
anses - som nyss sagts Ofr 3.1 ovan) — enligt allmänna rättsgrundsatser den
berörde ha rätt all genom förvaltningsbesvär överklaga en. statlig myndighets
beslut till en överordnad myndighet och i sista hand till regeringen. Denna
rätt — rätten all "gä till kungs" - gäller sedan gammalt, även om den
numera är starkt förändrad och beskuren (jfr prop. 1983/ 84: 120 s. 4).

Principen om en allmän besvärsrätt omfattar ocksä
besluten i personalfrågor. 1 en del fall är därvid kammarrätt besvärsinstans
enligt den s. k. behörighetslagen (jfr 3.3 nedan).

För att undvika ett dubbelt prövningsförfarande i
personalärenden på bl. a. statens område — alltså både enligt arbetstvistlagen
och enligt nu nämnda besvärsprinciper - har lagstiftaren föreskrivit att en
arbetstagare inte får anföra besvär mot en offentlig arbetsgivares beslut om
arbets- eller anställningsvillkoren, om talan i saken skall handläggas enligt
arbetstvist- . lagen (lagen 1965:276 om inskränkning i rätten atl föra talan
mot offentlig arbetsgivares beslut, omtryckt 1974:1011).:,.

Rätten att anföra besvär mot arbetsgivares beslut i
frågor som enligt avtal skall avgöras av arbetsgivaren - s.k. skälighetsfrägor
- är enligt lagen dock därigenom inte inskränkt. Detta följer av att det inte
kan anses föreligga en tvist i arbetstvistlagens mening, så länge
som,arbetsgivaren håller sig inom ramen för sin fria prövningsrätt enligt
avtalet. Motsvarande far sägas gälla, när arbetsgivarens skälighetsavgörande
grundar sig på en lag (jfr exempelvis Förvaltningsrättslig tidskrift 1980 s.
89).

3.3 Behörighetslagen

Avser
besvären etl beslut som har meddelats med slöd av en lag eller,

annan författning som utfärdats före år 1972, skall målet i en del fall
prövas , ,

av en kammarrätt, om besvären enligt vad dittills hade gällt skulle anföras

hos Kungl. Maj:t. Det slås fast i lagen (1971:309) om behörighet för allmän

förvaltningsdomstol alt pröva vissa mäl (ändrad senast 1976: 643). De mål

som detta gäller är mål om t.ex. avlöningsförmåner (inbegripet bl.a. .

sjukvård och beklädnad), resekostnader och traktamentsersättningar —

under förutsättning atl målet avser vad som skall utgå enligt gällande

föreskrifter eller överenskommelser och det inte rör skälighetsfrägor. And

ra fall är mäl om disciplinär bestraffning, avstängning frän. tjänstgöring

eller skiljande frän en allmän tjänst m. m. . .

Såvitt gäller sädana mål torde lagen numera inte ha
alltför slor praktisk betydelse, utom vad avser prövning av förmåner enligt
ullandsreseregle-mentel och vissa pensionsförfattningar.

Behörighetslagen anger bara själva instansordningen
och reglerar sålunda inte spörsmålet vilka beslut i de angivna frågorna som
över huvud taget får överklagas.

Lagen kompletteras delvis ay föreskrifter i
allmänna verksstadgan (jfr

3,5 nedan). 23

3.4 Förvaltningslagen Prop. 1986/87:84

Besvärsregler
finns också i förvaltningslagen (1971:290, ändrad senast 1982: 332). Det gäller
bl. a. vem som fär överklaga (11 §). Vidare bestäms i lagen besvärstiden,
nämligen tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet (12 § andra
stycket). Regeringen får meddela avvikande bestämmelser (1 § andra stycket;
jfr allmänna verkssladgan 3.5 nedan).

Inte heller förvaltningslagen innehåller några
regler om vilka beslut som är överklagbara.

Förvaltningsrätlsuiredningen föreslår i sitt
betänkande (SOU 1983:73) "Ny förvaltningslag" sädana regler.
Förslaget, som har remissbehandlats, övervägs f. n. i regeringskansliet.

3.5 Allmänna verksstadgan

Även
18 § allmänna verksstadgan (1965:600, ändrad senast 1983:342) innehåller
bestämmelser som rör besvär.

I 18 § första stycket föreskrivs sålunda att talan
mot en myndighets beslut förs genom besvär hos regeringen, om inle annat
framgår av behörighetslagen eller av förordningen (1983:341) om överklagande
av beslut i ärenden om tjänstledighet m. m. eller av andra särskilda
föreskrifter. Vidare berörs i paragrafen frågor om besluts överklagbarhet
såtillvida atl det finns en hänvisning till dét besvärsförbud som bl.a.
inskränkningslagen innehåller. .

Som en komplettering till behörighetslagen vad
gäller instansordningen föreskrivs dessutom i allmänna verksstadgan att besvär
mot beslut om avlöningsförmän, disciplinär bestraffning etc. anförs hos
kammartätt (18 § andra stycket). Behörighetslagen omfattar som framgått bara
äldre föreskrifter — utfärdade år 1971 och dessförinnan — i de angivna
frågorna.

Tanken vid 1972 års förvaltningsrättsreform — då
bl. a. behörighetslagen tillkom — var nämligen alt det i de författningar soni
antogs därefter direkt skulle anges var besvär fick anföras. Del förutsattes
att sädana preciserade fullföljdsanvisningar alltid skulle införas i
författningarna (SOU 1966:70 s. 413). Den generella regeln om instansordningen
togs in i 18 § andra stycket allmänna verksstadgan för atl skapa klarhet i de
fall där en sådan föreskrift angående fullföljd mot beslut ändå saknas.
Verksstadgans regel torde emellertid numera ha ännu mindre praktisk betydelse
än behörighetslagen.

I fråga om en del tjänstetillsättningar m. m. anges
i verkssladgan vidare att besvärstiden - som är tre veckor enligt
förvaltningslagen - skall räknas från den dag då beslutet anslogs på
anslagstavla hos myndigheten i stället för från delgivningsdagen (18 § tredje
stycket).

3.6 Anställningsförordningen och andra

regeringsförfattningar

Slutligen
kan nämnas att åtskilliga regeringsförfallningar på personalräl-

tens område — i linje med 1972 års förvaltningsrätlsreform - innehåller

bestämmelser om överprövning av beslut. 24

Beslut
enligt t.ex. anställningsförordningen (1965:601, omtryckt Prop. 1986/1 1984: 127)
skall sålunda enligt förordningen överklagas genom besvär -utom vad gäller
tillämpningen av vissa närmare angivna föreskrifter i förordningen som skall
handläggas enligt arbetstvistlagen - om inte något annat följer av särskilda
föreskrifter i en lag eller en annan författning (40 §).

Liknande bestämmelser finns i exempelvis 19 kap.
skolförordningen (1971:235, omtryckt senast 1983:721, ändrad senast 1984:625),
8 § kungörelsen (1974:1007) om lidsbegränsning av statHgt lönereglerad
anställning, m. m. (omtryckt 1982: 109) och 7 § förordningen (1984:112) om
vissa lur-ordningsfrågor för skolledare, försäkringskasseanställda m. fl.

I flera regeringsförfaitningar finns intaget ett
besvärsförbud. Sä är fallet

med t.ex. omplaceringsförordningen (1984:110), där det föreskrivs atl

statens arbetsmarknadsnämnds beslut enligt förordningen inte får överkla

gas (30 §). ■ '

4 Olägenheter med nuvarande ordning

Kritikerna
av det nuvarande överprövningssystemet menar som nämnts bl. a. att reglerna är
alltför många och svåröverskådliga.

Detta sägs medföra olägenheter främst för den
enskilde arbetstagaren, som i värsta fall kan komma att förlora sin rätt till
överprövning, därför att den tid inom vilken besvär skall anföras eller talan
skall väckas har löpt ut.

Men andra olägenheter i form av t. ex. en ibland
orimligt stor arbetsinsats för att klara ut rättslägel drabbar också
myndigheterna, främst när de skall meddela fullföljdshänvisning till sina
beslut. Och stundom synes myndigheterna själva ha svårt att fastslå gällande rätt
(jfr exempelvis förut angivna Förvallningsrältslig tidskrift 1980 s. 89).

Som med all tydlighet framgått av min beskrivning
av nuvarande ordning finns det stort fog för denna kritik. Jag föreslär därför
att en särskild utredare tillkallas för att utreda frågan om en förenkling av
överprövningssystemet.

25

Bilaga
2 Prop. 1986/87: 84

Sammanfattning av betänkandet (Ds C 1985:20) Överprövning
av beslut i personalfrågor

Personalbesvärsutredningen
har haft lill uppgift att föreslå förenklingar av reglerna om överprövning, av
beslut i personalfrågor inom det statligt reglerade området m. m.

1 föreliggande betänkande konstateras all det
rådande regelsystemet rörande överprövning av beslut i personalfrågor inom det
statligt reglerade området finns i många olika författningar vilket medför
svårigheter att överblicka överprövningssystemet.'Reglerna kan ofta inte.läsas
självständigt utan griper in i och är beroende av varandra, något som för med
sig att systemet blir svårforcerat och tungrott. En komplikation är ocksä att
det råder osäkerhet om den närmare innebörden av vissa — centrala - bestämmelser.

Dessa olägenheter hänger ytterst samman med att
tvister i personalfrågor inom del statligt reglerade området ibland skall
överprövas av förvaltningsdomstol eller av annan statlig myndighet efter
besvär och ibland av tingsrätt eller arbetsdomstolen enligt de allmänna
reglerna i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister (LRA) efter det atl
talan väckts.

Före 1965 års reform av de offentliga
tjänstemännens förhandlingsrätt m. m. kunde rättelse av myndighets beslut i
frågor som rörde anställningen i regel sökas endast genom besvär i
administrativ ordning, genom förvaltningsbesvär eller genom kommunalbesvär.
Detta hade sin grund i den offentligrättsliga regleringen av de offentliga
tjänstemännens anställningsvillkor. I och med att dessa år, 1965 i princip
tillerkändes rätt att sluta kollektivavtal om sina anställnings- och
arbetsvillkor, blev det också möjligt att få tvister därom prövade av
arbetsdomstolen. Samtidigt inskränktes möjligheten alt överklaga myndighets
beslut genom besvär i sådana frågor som kunde prövas av arbetsdomstolen. Detta
kom till uttryck i den s.k. inskränkningslagen. Alla frågor var dock inte
avtalsbara. De avtalstillåtna frågorna avsäg främst frågor som rörde det
ekonomiska mellanhavandet mellan staten och tjänstemannen. När det gällde bl.
a. den offentliga tjänsteorganisationens utformning och offentlig myndighets arbetsuppgifter
förelåg ett i lag meddelat förbud mot avtal. 1 frågor som inte fick regleras
genom avtal, kvarstod besvärsmöjligheten för den som inte var nöjd med
arbetsgivarens beslut.

Det nuvarande systemet fick i huvudsak sin
utformning genom 1976 års arbetsrättsreform med införandet av lagen (1976:580)
om medbestämmande i arbetslivet och lagen (1976:600) om offentlig anställning.
Det uttryckliga förbudet att träffa avtal i vissa frågor avskaffades. 1
stället fick den allmänna principen slå igenom att avtal inte kan med bindande
verkan träffas i strid mot tvingande lag. Samtidigt ändrades de processuella
reglerna i LRA. Del framhölls alt utgångspunkten i fortsättningen borde vara
att alla arbetstvister på det offentliga området, liksom på det privata, skulle
handläggas enligt LRA. Vissa undantag ansågs dock alltjämt behövliga.

26

Dessa undanlag återfinns i
1 kap. 2 § LRA samt i övergångsbestämmel- Prop. 1986/87: 84 serna till
lagändringen 1976.

Enligt personalbesvärsutredningens mening har de
olägenheter som präglar del rådande överprövningssystemet på det offentliga
området sin främsta grund i 1 kap. 2 § tredje stycket LRA samt i de nyssnämnda
övergångsbestämmelserna. Den förra innehåller att om lag eller med stöd av lag
meddelad författning innehåller särskild föreskrift om besvär så gäller den
föreskriften, dvs. LRA är inte tillämplig. Bestämmelsen har enligt förarbetena
tillkommit för att ge uttryck åt principen atl vissa tvistefrågor på det
offentliga området lämpligen bör handläggas besvärsvägen i stället för enligt
LRA. Som exempel härpå nämns bestämmelserna om besvär över
tjänstetillsättningar i bl. a. kommunallagen. Det sägs vidare att bestämmelsen
bör införas för alt lösa konkurrensen mellan särskilda författningsföreskrifter
om besvär och de allmänna reglerna i LRA. När det gäller konkurrensen mellan
besvärsprövning och prövning enligt LRA är den emellertid redan löst i
inskränkningslagen fast på motsatt sätt;,besvär får inte anföras om saken skall
handläggas enligt LRA. Och tjänstetillsält-ningstvister är i regel inle att
betrakta som arbetstvister. Det föreligger då inle någon konkurrens mellan
domstolsprövning enligt LRA och besvärsprövning; det förta alternativet är
uteslutet. I den mån det är fråga om en arbetstvist, någon åberopar exempelvis
företrädesrätt enligt LAS, gäller på den statliga sidan att tvisten alltid är
undantagen LRA om frågan inte enbart avser tvist om kollektivavtalet. Utanför
det statliga området gäller däremot att sädana tvister om tjänstetillsättningar
som är att betrakta som arbetstvister skall handläggas enligt LRA. Stadgandet i
I kap. 2 § tredje stycket innebär inte att kommunalbesvär får anföras i stället
för eller jämte LRA-prövning (se dock nedan om kommunal besvärsnämnd).

övergångsbestämmelserna innebär att LRA, om annat
inte har föreskrivits, inle är tillämplig pä tvister som rör fråga som är
avtalsbar men som är reglerad i annan författning än lag.
Övergångsbestämmelserna infördes för alt den rådande ordningen med handläggning
i administrativ väg av tvister rörande pensionsförfattningar, resereglementen
etc. skulle bestå intill dess frågorna hade reglerats genom kollektivavtal. Som
övergångsbestämmelserna har utformats är de emellertid tillämpliga inte bara
på den typen av tvister utan på tvister om avtalsbara frågor i allmänhet som
regleras genom annan författning än lag. Eftersom i princip alla frågor numera
är avtalsbara pä det offentliga området, innebär övergångsbestämmelserna att
alla tvister om tillämpning av annan författning än lag faller utanför LRA om
annat inte har föreskrivits. Detta betyder också att undantagsbestämmelsen i 1
kap. 2 § tredje stycket LRA inte har någon reell verkan när det gäller tvist om
tillämpning av annan författning än lag.

övergångsbestämmelserna har vidare fört med sig atl
bestämmelser på

andra håll inte alltid har anpassats till del läge som inträtt genom 1976 års

arbelsrättsreform. Det finns således en del generella besvärsbeslämmelser

- bl. a. i allmänna verksstadgan - som enligt sin ordalydelse innebär all

tvister om avstängning, diciplinansvar, avlöningsförmåner m.m. skall

överprövas efter besvär. Eftersom sådana tvister på del hela taget numera

faller under LRAs tillämpningsområde och besvär därför inte får anföras 27

enligt inskränkningsiagen,
är dessa generella besvärsbeslämmelser när- Prop. 1986/87:84 mast
missledande i den praktiska tillämpningen.

Enligt personalbesvärsutredningen är det en närmast
självklar förutsättning för en förenkling av det rådande systemet, att i 1
kap. 2 § tredje stycket LRA samt de ifrågavarande övergångsbestämmelserna utgår
och ersätts med en enda klargörande regel i LRAs huvudtext. Personalbesvärsutredningen
föreslår alt den regeln skall innehålla all LRA inte skall tillämpas om den
författning som reglerar den omtvistade frågan innehåller en föreskrift om att
överklagande får ske genom besvär. De förut nämnda generella
besvärsbestämmelserna föreslås upphävda och i vissa enskilda författningar
föreslås alt en bestämmelse införs om alt myndighets beslut får överklagas
genom besvär. Av förenklingsskäl föreslår utredningen också att regleringen i
inskränkningslagen flyttas till LRA.

Den föreslagna ordningen innebär uppenbara fördelar
ur överskädlig-hetssynpunkt. Vid en arbetstvist på del statligt reglerade
området rörande tillämpning av författning, kan frågan om överprövning skall
ske genom besvär eller enligt LRA besvaras direkt genom att man kontrollerar om
den berörda författningen innehåller någon bestämmelse om besvär. Är sä fallet
skall överprövning ske genom besvär. Finns det inte någon sädan föreskrift,
gäller att tvisten skall prövas enligt de allmänna reglerna i LRA.

Enligt personalbesvärsutredningens mening uppnår
man genom förslaget också en mer ändamålsenlig reglering i
överprövningshänseende på det offentliga, främst det statligt reglerade
området. Förslaget ligger således i linje med tankegångarna bakom 1976 års
arbetsrättsreform; att arbetstvister - på det privata likväl som på det
offenfliga området — skall handläggas enligt de allmänna reglerna i LRA om
inte särskilda skäl talar för en annan ordning. Med förslaget blir det en
förutsättning för besvärsprövning att den berörda författningen innehåller en
bestämmelse om besvär. Detta får då ses som ett uttryck för att besvärsprövning
anses mer lämplig än prövning enligt LRA. Med förslaget kommer man också ifrån
den tveksamhet som nu kan råda om förhållandet mellan 1 kap. 2 § tredje
stycket LRA och inskränkningslagen.

Den
föreslagna ordningen kommer i praktiken inte att medföra någon

större förändring av gränsen mellan besvärsprövning och prövning enligt

LRA. När det gäller föreskrifter i lag om atl talan mot offentlig arbetsgiva

res beslut får överklagas genom besvär, torde — fränsett tjänstetilisätt-

ningsfrågor - sådana föreskrifter inte finnas i andra fall än då den berörda

lagen tillika reglerar den materiella frågan. Utredningens förslag medför

alltså därvid inte någon ändring i sak. När det gäller tvister rörande annan

författning än lag, i fräga om vilka huvudregeln för närvarande är att de

överprövas efter besvär, har utredningen särskilt granskat de besvärsmäl ■

som nu prövas av regeringen respektive av kammarrätt. 1 sistnämnda

hänseende har utförts en undersökning rörande förekomsten av mål i vissa

ämnesområden vid kammarrätterna avseende åren 1972-1984. Bl.a. till

följd av all besvärsbeslämmelser föreslås införda i vissa enskilda författ

ningar kommer den principiella förskjutning från besvärsprövning till för

mån för prövning enligt LRA som ligger i utredningsförslaget inle att i

praktiken leda lill en ändrad överprövningsordning annat än i enstaka fall. 28

1
princip kommer således de frågor som enligt vad ovan sagts ansetts böra Prop.
1986/87: 84 undantas från LRAs tillämpningsområde att även fortsättningsvis, så
länge de är förfatlningsreglerade, fä överprövas efter besvär lill följd av
före-, skrifter därom i de berörda författningarna. Endast marginellt, och då i
frågor där enligt utredningens mening ändamålsskäl inte kan anföras lill stöd
för en besvärsprövning, kommer tvister som nu handläggs i administrativ
ordning atl med utredningens förslag få överprövas enligt LRA.

För en viss typ av mål, pensionsmäl, har del legal
utanför personalbesvärsutredningens resurser att genomföra den redovisade
tekniken med bestämmelser i de enskilda författningarna. För dessa mäl föreslår
utredningen en annan lösning, nämligen ett särskilt undanlag i LRA för mål om
pension när tvisten rör tillämpning av lag eller annan författning jämte en
föreskrift i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar om att ■ kammartätt prövar sådana mål.

Med avseende pä kommunala förhållanden anvisar
utredningen, som en följd av atl möjligheten att anföra besvär knyts till
förekomsten av föreskrift därom i den berörda författningen,.en lösning som
möjliggör all besvär liksom hittills skall kunna föras till besvärsnämnd i
tjänstetillsättningstvister även om de är att betrakta som arbetstvister. En sädan
besvärsmöjlighet är i och för sig föga tillfredsställande och står i strid mot
den grundläggande pnncipen att undvika en dualism i prövningsförfarandet.
Utredningen anser det emellertid inte ligga inom ramen för utredningsuppdraget
att föreslå helt självständiga ändringar pä det kommunala området.

Utredningen ställer sig tveksam till den möjlighet
som nu föreligger, till följd av ett undantag i inskränkningslagen, alt
överklaga arbetsgivarens skälighetsavgöranden enligt avtal genom besvär. Mot
bakgrund av vad som framhållits för utredningen om avtalsförhållandena pä den
stafliga sidan, där besvärsmöjligheten är av reell betydelse, anser sig
utredningen inte f. n. böra föreslå någon ändring. Utredningen är emellertid av
uppfattningen att besvärsmöjlighelen bör tas bort pä sikt. Det har ansetts att
även skälighetsavgöranden enligt författning kan överklagas genom besvär fastän
tvister om tillämpning av författningen faller under LRA. När det gäller
skälighetsavgöranden enligt författning, anser utredningen att dess förslag om
att tvister rörande förfatlningsreglerade frågor skall fä överklagas genom
besvär endast om den berörda författningen innehåller en besvärsbestämmelse
bör gälla undantagslöst. Tvister om förfatlningsreglerade frågor bör således —
även om avgörandet har skälighetskaraktär — få överklagas genom besvär endast
om den författning som reglerar den omtvistade frågan innehåller föreskrift om
besvär.

1 utredningsuppdraget har också ingått att se över
möjligheterna att

överklaga myndighets beslut i personalfrågor till regeringen i de fall då

besvärsprövning är aktuell. I princip förordar utredningen en tvåinstans-

ordning under regeringen. När det gäller beslut av lokal eller regional

myndighet, skall normalt central myndighet fungera som andra och sista

instans medan beslut som central myndighet har fattat som första instans

bör slutligt överprövas av statens arbetsgivarverk. I vissa fall anser utred

ningen atl ett principiellt besvärsförbud bör införas, såsom i fräga om

oförbindande förslag till tjänstetillsättning. 29

Bilaga
3 Prop. 1986/87:84

Förteckning över remissinstanserna och

sammanfattning av remissutfallet

(Utdrag ur sammanställningen Ds C 1986: 8)

2 Remissinstanserna

Efter
remiss har yttranden över personalbesvärsutredningens betänkande avgetls av

riksdagens förvaltningskontor, riksdagens
ombudsmän, Stockholms tingsrätt, kammarrätten i Sundsvall, domstolsverket,
rikspolisstyrelsen, försvarets civilförvaltning, riksförsäkringsverket (RFV),
Malmö allmänna försäkringskassa, kriminalvårdsstyrelsen, postverket,
televerket, statens järnvägar (SJ), statens arbetsgivarverk (SAV),
skolöverstyrelsen (SÖ), universitets- och högskoleämbetet (UHÄ),
arbetsdomstolen (AD), arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), statskontoret,
riksrevisionsverket (RRV), statens löne- och pensionsverk (SPV), statens
arbetsmarknadsnämnd (SAMN), länsstyrelsernas organisaiionsnämnd (LON),
länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län. Svenska kommunförbundet,
Landstingsförbundet, Försäkringskasseförbundet, Statsanställdas förbund, TCO-S
(TCOs stats-tjänstemannasektion) samt Centralorganisationen SACO/SR.

UHÄ har gett in yttranden frän rektorsämbetet och
juridiska fakultets-nämnden vid Stockholms universitet, rektorsämbetet och
juridiska fakultetsstyrelsen vid Uppsala universitet samt juridiska
fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid Lunds universitet.

Försäkringskasseförbundet har bifogat yttranden
från de allmänna försäkringskassorna i Uppsala, Södermanlands, Östergötlands,
Kronobergs, Blekinge, Älvsborgs, Västmanlands och Gävleborgs län.

Justitiekanslern har som svar pä remissen meddelat
alt betänkandet inte föranleder nägot yttrande frän hans sida.
Försäkringsanställdas förbund har likaledes förklarat att det avslår frän att
yttra sig.

3 Remissutfallet

A.
Förslagen om förenkling av överprövningssystemet stöds i allt väsentligt av
samtliga remissinstanser. Många instanser framhåller därvid att det nuvarande
regelsystemet innebär stora olägenheter både för den tillämpande myndigheten
och den enskilde arbetstagaren.

Vissa
invändningar framförs emellertid mot utredningens förslag.

Enligt SACOISR:s mening bör således pensionsmål som
rör tillämpning av lag eller annan författning, i likhet med tvister på det
avtalsreglerade området, handläggas enligt LRA.

Försvarels
civilförvaltning, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län,

Malmö allmänna försäkringskassa och Blekinge läns allmänna försäk

ringskassa anser atl besvärsrätten för skälighelsbeslul enligt avtal bör tas

bort. 30

Statsanställdas förbund, TCO-S och SACO/SR vänder
sig slutligen mot Prop. 1986/87: 84 utredningens förslag att möjligheten
lill besvärsprövning av skälighetsavgöranden enligt författning skall vara
beroende av att den aktuella författningen innehåller en besvärsbeslämmelse.

Vad gäller begränsning i besvärsmöjligheterna och
införandel av en tvåinstansordning under regeringen, framförs avvikande
synpunkter på främst utredningens val av slutinstans avseende överprövning i
tjänsietill-sätlningsärenden.

Utredningens förslag att SAV skall vara slutinstans
i dessa ärenden när central myndighet fattat tillsättningsbeslutet som första
instans avvisas av domstolsverket, RFV, SAV, SÖ. RRV, LON, Gävleborgs läns
allmänna försäkringskassa, TCO-S och SACO/SR. Flera av dessa instanser anser
all regeringen även fortsättningsvis bör träffa det slutliga avgörandet i
sädana ärenden. TCO-S och SACO/SR ställer sig dessutom, liksom Statsanställdasförbund,
negativa till förslaget att central myndighet skall vara slutinstans i
tjänstetillsättningsärenden från lokal eller regionalmyndighet.

Vad utredningen i övrigt anfört om
tvåinstansordning stöds av del övervägande antalet remissinstanser.

Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig
över utredningens förslag om införande av besvärsförbud i vissa ärenden
ansluter sig helt eller delvis till förslaget.

31

Bilaga
4 Prop. 1986/87: 84

Lagrådet

Utdrag
ur protokoll vid sammanträde 1986-12-09

Närvarande:
f. d. justitierådet Hull, regeringsrådet Dahlman, justitierådet Gad.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 4
december 1986 har regeringen på hemställan av statsrådet Holmberg beslutat
inhämta lagrådets yttrande över forstag lill

1. lag
om ändring i lagen (1974; 371) om rättegången i arbetstvister,

2.
lag om inskränkning i rätten
att överklaga offentliga arbetsgivares beslut,

3.
lag om ändring i lagen
(1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol alt pröva vissa mål,

4.
lag om ändring i kommunallagen
(1977:179).

Förslagen
har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Tommy Lennberg. Lagrådet
lämnar förslagen utan erinran.

32

Innehåll Prop. 1986/87:84

Propositionen
..................................................... 1

Propositionens
huvudsakliga innehåll ...................... 1

Propositionens
lagförslag ...................................... ... 3

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 februari 1987. . 7

1
Inledning ......................................................... ... 7

2
Gränsdragningen mellan talan
enligt arbetstvistlagen och överklagande 8

2.1
Lagtekniska förenklingar ............................... ... 8

2.2
Upphävande av generella
bestämmelser om överklagande ... 13

2.3
Pensionsivisler .............................................. .. 14

2.4
Inskränkningar i rätten att
överklaga ............... .. 15

2.4.1
Fortsatt principiellt förbud
mot överklagande i arbetstvister 15

2.4.2
Skälighetsavgöranden enligt
avtal ........... .. 16

2.4.3
Skälighetsavgöranden enligt
författningar . .. 17

2.5
Överklagande hos en kommunal
besvärsnämnd . .. 18

2.6
En redaktionell ändring ................................. .. 19

2.7
Ikraftträdande- och
övergångsbestämmelser .... 19

3
Upprättade lagförslag ........................................ .. 20

4
Hemställan ...................................................... .. 20

5
Beslut.............................................................. .. 20

Bilaga
1 Bakgrund, nuvarande ordning, olägenheter med nuvarande

ordning
(Utdrag ur utredningsdirektiven Dir. 1985:33) ... 21

Bilaga 2 Sammanfattning av betänkandet (Ds C
1985:20) Överpröv

ning av beslut i personalfrågor ................... 26

Bilaga
3 Förteckning över remissinstanserna och sammanfattning av

remissutfallet
(Utdrag ur sammanställningen Ds C 1986:8) 30

Bilaga 4 Utdrag ur
lagrådets protokoll den 9 december 1986 32

Norstedts Trvckeri, Stockholm 1987 33