Prop. 1986/87:99

Regeringens proposition 1986/87:99

om ledning av (den statliga förvaltningen

Prop. 1986/87:99

Regeringen
förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur
regeringsprotokollet den 26 februari 1987 för de ätgärder och de ändamål som
framgär av föredragandenas hemställan.

Pä
regeringens vägnar Ingvar Carlsson

Bo
Holmberg

Propositionens huvudsakliga innehåU

I
propositionen behandlas frågor som gäller riksdagens och regeringens insyn i
och styrning av de statliga myndigheternas verksamhet. Härvid behandlas de
förändringar i riksdagens insyn i verksamheten som förslagen ger upphov till,
regeringens styrning av myndigheterna och myndigheternas ledning. Särskild
uppmärksamhet ägnas också ät myndigheternas produktivitet och den service som
myndigheterna ger till medborgarna.

1
propositionen konstateras att regeringsformen är en tillräcklig grund för
regeringen att styra myndigheterna. Styrningen föresläs dock ändra karaktär.
Riksdagens styrning bör sålunda enligt propositionen gälla verksamhetens
huvudinriktning. Regeringens krav på myndigheterna bör preciseras.
Myndigheterna bör ges större frihet vid verksamhetens utövande.
Ansvarsförhållandena bör göras tydligare, framhålls det.

1
propositionen föresläs att innan föreskrifter beslutas skall kostnader och
övriga effekter bedömas för staten, kommunerna och den privata sektorn.

1
propositionen föreslås vidare att försöksverksamheten med treåriga budgetramar
drivs vidare. Myndigheterna ges vidare vidgad rätt att utforma sin egen
organisation. Det konstateras att denna typ av styrning förutsätter en
förstärkt och förbättrad uppföljning av myndigheternas verksamhet. Förslag
lämnas om hur detta skall ske.

Förslag
lämnas också om att riksdagens revisorers och riksrevisionsverkets
granskningsrätt skall utökas till att omfatta sådan statlig verksamhet som
bedrivs i bolags- eller stiftelseform. Lagförslag lämnas angående en sådan
vidgad rätt.

I Riksdagen 1986/87. I saml. Nr 99

Förslag lämnas också om riksrevisionsverkets anslag för
budgetåret Prop. 1986/87:99 1987/88.

I propositionen behandlas dessutom chefsförsöriningen i
statsförvaltningen, dvs. de högre chefernas rekrytering, rörlighet och
utbildning. Vidare behandlas vissa frågor om lönesättningen av chefer samt en
del pensionsfrågor med anknytning till chefsförsörjningen. Regeringen föreslås
i propositionen få bemyndigande att inrätta tjänster för tillfälliga
uppgifter.Dessutom föresläs ändringar i förordningen om förordnandepension och
i tillämpningen av denna.

Enligt propositionen införs i lagen (1976:600) om
offentlig anställning regler om en förflyttningsskyldighet för
visstidsförordnade verkschefer. En möjlighet att entlediga affärsverkschefer
införs också.

1 propositionen föreslås att affärsverken skall ledas av
styrelser som i egenskap av koncernstyrelser inför regeringen också svarar för
verksamheten i de bolag där affärsverken har ett bestämmande inflytande.

Förslag lämnas beträffande arbetsgivarfunktionen för
affärsverken och deras bolag.

Bedömningar lämnas angående uppgifts- och
ansvarsfördelning mellan verkschef och styrelse i allmänna
förvaltningsmyndigheter samt angående styrelsernas sammansättning. Förslag
lämnas om personalföreträdarnas ställning.

En redogörelse lämnas för regeringens strävan att öka
andelen kvinnliga chefer och andelen kvinnor i statliga myndigheters styrelser.

Propositionens
lagförslag Prop. 1986/87:99

1 Förslag till

Lag med instruktion för riksdagens revisorer

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § I anslutning till 12 kap. 7 § första stycket
regeringsformen meddelas i denna lag föreskrifter för riksdagens revisorer.

Uppgifter

2 § Riksdagens revisorer har till uppgift att på
riksdagens vägnar granska

den statliga verksamheten. Granskningen får också omfatta sådan verk

samhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse, om verk

samheten är reglerad i lag eller nägon annan författning eller om staten som

ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtal eller

pä något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten.

Har statsmedel tagits emot som bistånd till en viss
verksamhet, får revisorerna granska hur dessa medel används, i den män
redovisningsskyldighet för medlen föreligger gentemot staten eller särskilda
föreskrifter har meddelats om medlens användning. Vid sädan granskning skall
revisorerna beakta de särskilda betingelser som kan gälla för verksamheten.

Den administrativa praxis som tillämpas vid
regeringsarbetet är undantagen från revisorernas granskning.

Riksdagen kan besluta om särskilda uppgifter för
revisorerna eller föreskriva att en viss verksamhet skall vara undantagen från
revisorernas granskning.

3 § Revisorernas granskning skall främst ta sikte på
förhållanden med

anknytning till statens budget men får också avse en bedömning av de

statliga insatserna i allmänhet. Huvudintresset skall knytas till de resultat i

stort som har uppnåtts inom olika verksamhetsområden.

I enlighet med första stycket skall revisorerna framför
allt beakta frågor som är av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella
och förvaltningsekonomiska utvecklingen eller som berör grunderna för det
administrativa arbetets organisation och funktioner.

Revisorerna har rätt att uttala sig om behovet och
angelägenheten av olika statliga åtaganden.

4 § Revisorerna skall påtala förhållanden som de anser
otillfredsställan

de samt verka för att en god hushållning iakttas med statens medel och att

statens tillgångar utnyttjas efter rationella grunder. De skall därvid fästa

uppmärksamheten på möjligheter att öka statens inkomster, att spara på

statens utgifter och att effektivera det statliga förvaltningsarbetet.

Syftet med granskningen skall vara att främja en sädan
utveckling att staten av sina insatser på skilda områden får det utbyte som med
hänsyn till både kostnader och allmänna samhällsintressen är rimligt.

Organisation Prop. 1986/87:99

5 § 1 riksdagsordningen finns föreskrifter om antalet
revisorer och om

val av revisorer, suppleanter, ordförande och vice ordförande.

För revisorerna skall det finnas såväl en förste som en
andre vice ordförande.

6
§ Revisorerna
kallas till sammanträde av talmannen så snart val av revisorerna har
förrättats. Därefter sammanträder de pä tider som de själva bestämmer.

7
§ Om både
ordföranden och de bägge vice ordförandena har förhinder, förs ordet vid
sammanträdena av den av de närvarande revisorerna som har varit ledamot av
riksdagen längst tid. Om två eller flera har tillhört riksdagen lika länge, har
den äldste av dem företräde.

8
§ Ärendena
skall beredas pä tre avdelningar. Varje avdelning består av fyra revisorer och
fyra suppleanter.

Ordföranden och vice ordförandena skall vara ordförande på
var sin avdelning. Om avdelningarnas sammansättning i övrigt beslutar revisorerna.

9 § För den löpande utredningsverksamheten skall det
finnas ett av

revisorerna inrättat kansli.

Ärendenas handläggning

10 § Till grund för arbetet hos revisorerna skall det
ligga en gransknings-

plan över de ärenden som närmare skall undersökas.

Granskningsplanen fastställs åriigen av revisorerna, som ocksä
får besluta om granskning av ärenden som inte är upptagna på planen.

När granskningsplanen upprättas och när det i övrigt finns
skäl till det, skall revisorerna samråda med riksdagens utskott om
granskningsverksamheten.

11
§ 1 lagen
(1974:585) om skyldighet att tillhandahålla riksdagens revisorer vissa
handlingar m. m. finns föreskrifter om revisorernas befogenhet att fordra in de
handlingar och övriga upplysningar som de behöver för sin granskning.

12
§ Så snart
granskningen av ett ärende är avslutad, skall revisorerna besluta i ärendet.

Före beslutet skall revisorerna dock inhämta yttrande av
den som har berörts av granskningen eller har speciell sakkunskap i den
behandlade frågan, om inte detta av någon särskild anledning är onödigt. Sådana
yttranden skall inhämtas i den omfattning som revisorerna anser lämplig med
hänsyn till ärendets allsidiga bedömning.

13
§ Varje förslag
som väcks av en avdelning skall föredras till avgörande i plenum.

14
§ Ärendena
avgörs efter föredragning i den ordning som revisorerna bestämmer.

Om skiljaktiga meningar uppstår och omröstning begärs,
skall revisorerna avge sina röster och dessa antecknas i protokollet.

Vid lika röstetal har ordföranden utslagsrösi. Prop. 1986/87:99

Varie revisor kan reservera sig mot ett beslut genom att
låta anteckna avvikande mening i protokollet.

15
§ Revisorerna
skall hos riksdagen göra de framställningar som de finner befogade med
anledning av vad som har uppmärksammats vid granskningen.

16
fj Revisorerna
skall senast den 15 oktober varje år lämna riksdagen en berättelse över sin
verksamhet. Berättelsen skall avse tiden den 1 juii-den 30 juni.

17
§ Revisorerna
fastställer i en arbetsordning de föreskrifter om ärendenas handläggning och
om personalens åligganden som behövs utöver denna instruktion.

18
§ 1 arbetsordningen
eller i särskilda beslut får revisorerna uppdra åt kanslichefen eller någon
annan tjänsteman vid kansliet att avgöra administrativa ärenden eller grupper
av ärenden som inte är sädana att de bör prövas av revisorerna.

Ersättningar

19 § Särskilda föreskrifter fmns om arvoden till
revisorerna och suppleanterna.

Under de resor och förrättningar som revisorerna och
suppleanterna företar för sitt uppdrag skall de ha ersättning enligt
ersättningsstadgan (1971:1197) för riksdagens ledamöter och tillämpningsföreskrifterna
till denna.

När ersättningen skall beräknas enligt de regler som
enligt kollektivavtal gäller för statstjänstemän i allmänhet eller enligt
utlandsresereglementet (1953:666), skall riksdagens hus i Stockholm anses som
tjänsteställe under den tid då riksmöte pågår. Under andra tider skall bostaden
i hemorten anses som tjänsteställe.

Överklagande

20 § I besvärsstadgan (RFS 1970:3) för riksdagen och
dess verk finns föreskrifter om överklagande av revisorernas beslut.

Denna lag träder i kraft den I juli 1987, då lagen (RFS
1975:9) med instruktion för riksdagens revisorer' skall upphöra att gälla.

Kungjord även i SFS 1974:1036.

2 Förslag
till Prop. 1986/87:99

Lag om riksrevisionsverkets granskning av statliga
aktiebolag och stiftelser

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Riksrevisionsverket fär granska den verksamhet som
bedrivs i följande aktiebolag och stiftelser.

Aktiebolag

Aktiebolaget Statens Anläggningsprovning

Aktiebolaget Svensk Bilprovning

Aktiebolaget Tipstjänst

Aktiebolaget Trav och Galopp

Aktiebolaget Vin- & Spritcentralen

Apoteksbolaget Aktiebolag

Kungliga Dramatiska teatern aktiebolag

Kungliga Teatern Aktiebolag

SEMKO, Svenska Elektriska Materielkontrollanstalten
Aktiebolag

Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB

Swedish Geotechnical Systems Aktiebolag

Swedish National Road Consulting Aktiebolag

Svensk Avfallskonvertering Aktiebolag (SAKAB)

Svensk Kärnbränslehantering Aktiebolag

Svenska Penninglotteriet Aktiebolag

Systembolaget Aktiebolag

V.T.l. Utveckling Aktiebolag

Värdepapperscentralen VPC Aktiebolag

Stiftelser

Fonden för industriellt samarbete med u-länder

Fonden för industriellt utvecklingsarbete (Industrifonden)

Stiftelsen för framtidsstudier

Stiftelsen Nordiska museet

Stiftelsen Riksutställningar

Stiftelsen Samhall och de regionala stiftelser som ingår i
Samhällsgruppen

Stiftelsen Statshälsan

Stiftelsen Svenska institutet

Stiftelsen Sveriges teknisk-vetenskapliga
attachéverksamhet

Stiftelsen Sveriges tekniska museum

Svenska rikskonserter

Sveriges turisträd

2 § De aktiebolag och stiftelser som nämns i I § är
skyldiga att på begäran av riksrevisionsverket lämna verket de upplysningar som
behövs om den granskade verksamheten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987.

Granskningen av verksamheten i Svenska rikskonserter skall
fram till utgången av är 1987 i stället avse verksamheten i Stiftelsen
Institutet för rikskonserter.

3 Förslag
till

Lag om
ändring i sekretesslagen (1980:100)

Prop. 1986/87:99

Härigenom
föreskrivs alt 6 kap. (1980:100)' skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse

och 8 kap. 10 § sekretesslagen

Föreslagen lydelse

• kap. I §

Sekretess
gäller i myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs-
eller driftförhållanden, om det kan antas att någon som driver likartad
rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Under
motsvarande förutsättning gäller sekretess hos myndighet för uppgift om
affärs- eller driftförhållanden hos bolag, förening, samfällighel eller
stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten
utövar ett bestämmande inflytande.

Sekretess gäller i myndighets affärsverksamhet för
uppgift om myndighetens affärs- eller driflför-hållanden, om det kan antas att
någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om
uppgiften röjs. Under motsvarande förutsättning gäller sekretess hos myndighet
för uppgift om affärs- eller driftförhäl landen hos bolag, förening,
samfällighel eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna
genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver revision.
Sekretessen hos en myndighet som bedriver sådan revision gäller dock Inte, om
uppgiften ingår 1 beslut av myndigheten.

Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt första
stycket, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där.
Sekretessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande
myndigheten.

1 fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i
högst tjugo år.

För den
vars anställning hos myndigheten har upphört gäller förbudet enligt första
stycket att röja eller utnyttja uppgift endast i den utsträckning som följer av
3 § andra stycket lagen (1931:152) med vissa bestämmelser om illojal
konkurrens.

Sekretess
gäller hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för
enskild, som i annat fall än som avses i 8 och 9 §§ har trätt i
affärsförbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas
att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller också hos
myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild som
har trätt i af-

8 kap 10 § Sekretess gäller hos myndighet för upogift om
affärs- eller driftför-hällanden för enskild, som i annat fall än som avses i 8
och 9 §§ har trätt i affärsförbindelse med myndigheten, om det av särskild
anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess
gäller också hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för
enskild som har trätt i af-

Lagen omlryckl 1985:10.')9.

Nuvarande
lydelse

färsförbindelse med bolag, förening, samfällighel eller
stiftelse som driver affärsverksamhet och vari del allmänna genom myndigheten
utövar ett bestämmande inflytande, om det kan antas att den enskilde lider
skada om om uppgiften röjs.

Föreslagen lydelse

färsförbindelse med bolag, förening, samfällighel eller
stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten
utövar ett bestämmande inflytande eUer bedriver revision, om det kan antas atl
den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretessen hos en myndighet som
bedriver sådan revision gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av
myndigheten. Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt första stycket,
lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där. Sekretessen gäller
dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande myndigheten.

Regeringen
kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen, om den finner det
vara av vikt att uppgiften lämnas.

1 fråga om
uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande
handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till
dess två år har förflutit från det avtalet slöts.

Prop. 1986/87:99

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987.

4 Förslag
till

Lag om ändring i lagen (1976:600) om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1976:600) om
offentlig anställning'

dels att nuvarande 7 kap. 9-11 §§ skall betecknas 7 kap.
11-13 §§,

dels att
15 kap. 1 och 2 §§, 16 kap. 2 § saml 17 kap. 1 och 3 §§ skall ha följande
lydelse,

dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 7
kap. 9 och 10 §§, av följande lydelse.

Prop.
1986/87:99

Nuvarande
lyddse

Föreslagen
lyddse

1 kap.. 9§

Är chefen för ett statligt affärsverk jörorditad för
bestämd tid, får han skiljas från sin tjänst före utgången av denna lid, om
det är nödvändigt av hänsyn lill verkets bästa.

10 §

Är chefen för någon annan förvaltningsmyndighet än som
avses i 9 § och som lyder omedelbart under regeringen förordnad för bestämd
tid, får han förfiyttas tiU en annan statlig tjänst som tillsätts på samma
sätl, om del är påkallat av organisatoriska skäl eller annars nödvändigt av
hänsyn till myndighetens bästa.

15 kap. 1 §

Fråga om
anställnings upphörande som avses i 7 kap. 2-4, 9 eller 10 § prövas av den
myndighet som tillsätter tjänsten, om inte annat följer av 5 § nedan eller av
föreskrift eller särskilt beslut som regeringen meddelar.

Fråga om
anställnings upphörande enligt 7 kap. 5 eller 7 § prövas av regeringen, om
inte annat följer av 5 § nedan. Närmare föreskrifter meddelas av regeringen.

Fråga om anställnings upphörande som avses i 7 kap. 2-4,
// eller 12 § prövas av den myndighet som tillsätter tjänsten, om inte annat
följer av 5 § nedan eller av föreskrift eller särskilt beslut som regeringen
meddelar.

Fråga om anställnings upphörande enligt 7 kap. 5, 7 eller
9 § prövas av regeringen, om inte annat följer av 5 § nedan. Närmare
föreskrifter meddelas av regeringen.

2 §

Fråga
om förflyttning enligt 7 kap. 8 § prövas av regeringen. Frå-

Fråga
om förflyttning enligt 7 kap. 8 § till en tjänst som tillsätts

Nuvarande
lydelse

ga om förfiyitnlng till tjänst som tUlsältes av samma
myndighet som har anställt arbetstagare prövas dock av myndigheten.

Föreslagen
lydelse

av den myndighet som har anställt arbetstagaren prövas av
den myndigheten. Fråga om förflyttning till någon annan tjänst prövas av regeringen
eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Fråga om förflyttning enligt 7 kap. 10 § prövas av
regeringen.

Prop. 1986/87:99

Vill
arbetstagare söka ändring i beslut enligt 7 kap. 3-5 eller 8 §, 10 kap. 1 §, 11
kap. 1 eller 2 § eller 13 kap. 2 § andra slycket, skall han väcka talan inom
fyra veckor från den dag dä han fick ta del av beslutet.

Vill en
arbetstagare söka ändring i beslut enligt 7 kap. 3-5 eller 8-10 §, 10 kap. 1 §,
11 kap. I eller 2 § eller 13 kap. 2 § andra stycket, skall han väcka talan inom
fyra veckor frän den dag då han fick ta del av beslutet.

Beslut om
anställnings upphörande enligt 7 kap. 4 eller 5 §, om förflyttning enligt 7
kap. 8 §, om löneavdrag som disciplinpåföljd enligt 10 kap. I § eller om
avskedande enligt 11 kap. fär ej verkställas, förrän beslutet har prövats slutligt
efter talan som avses i 16 kap. 2 § eller rätten till sådan talan har
förlorats. Detsamma gäller beslut om avgångsskyldighet enligl 7 kap. 3 §, om
ej annat följer av 2 §.

Beslut om
anställnings upphörande enligt 7 kap. 4 eller 5 §, om förflyttning enligt 7
kap. 8 §, om löneavdrag som disciplinpåföljd enligl 10 kap. I § eller om
avskedande enligt 11 kap. fär inte verkställas, förrän beslutet har prövats
slutligt efter talan som avses i 16 kap. 2 § eller rätten till sådan talan har
förlorats. Detsamma gäller beslut om avgångsskyldighet enligt 7 kap. 3 § eller
förfiyitnlng enligt 7 kap. 10 §, om inte annat följer av 2 eller 3 §.

Beslut
om avstängning enligl 13 kap. 1 eller 2 § har omedelbar verkan. I tvist om
sådan avstängning äger domstolen dock för tiden intill dess lagakraftägande dom
eller beslut föreligger förordna, atl beslutad avstängning skall vara hävd.

Beslut om skiljande från tjänst enligt 7 kap. 9 § eller om
avstängning enligt 13 kap. I eller 2 § gäller omedelbart.

Beslut
om förflyttning enligt 7 kap. 10 § får ges omedelbar verkan, om del finns
synnerliga skäl för det.

I tvist
om sådana beslut som avses i första eller andra stycket får domstolen dock för
tiden intill dess lagakraftägande dom eUer beslut föreligger bestämma, att
beslutet tills vidare inte skall gälla.

Denna lag träder i kraft den I juli 1987.

Den nya
föreskriften i 7 kap. 9 § får dock tillämpas endast i fråga om sådana
förordnanden som börjar löpa efter ikraftträdandet.

10

Utdrag ur
protokoll vid regeringssammanträde den 26 februari 1987 Prop. 1986/87:99

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och
statsråden Gustafsson, Hjelm-Wallén, Bodslröm, Gradin, R. Carlsson, Holmberg,
Wickbom, Johansson, Hulterström, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist

Föredragande: statsråden Holmberg och Johansson

Proposition om ledning av den statliga förvaltningen

Statsrådet Holmberg anför.

Det pågår etl omfattande förnyelse- och utvecklingsarbete
i staten, landstingen och kommunerna. Målet är en effektiv offentlig sektor som
erbjuder hög kvalitet och god service på medborgarnas villkor. En grund för
detta lades i regeringens skrivelse om den offentliga sektorns förnyelse (skr.
1984/85:202, FiU 35, rskr. 407).

De förslag som senare idag presenteras av mig och av
statsrådet Johansson syftar till atl förstärka riksdagens och regeringens
fortlöpande styrning och uppföljning av de statliga myndigheternas arbete.
Huvuduppgiften är därvid att säkerställa att verksamhetens inriktning stämmer
överens med politiskt uttalade riktlinjer och prioriteringar och atl
kontrollera att tillfredsställande effekter uppnås med givna ekonomiska ramar
för verksamheten.

För detta krävs en tydligare ansvars- och
befogenhetsfördelning än idag mellan olika förvaltningsnivåer. En mer medveten
delegering i kombination med tydligare mäl och riktlinjer, samt förstärkt och
förbättrad uppföljning är därvid centrala moment.

Myndigheterna mäste ges praktiska möjligheter alt omsätta
styrsignalerna i handling och få ett stort handlingsutrymme i de angelägenheter
där de själva är bäst skickade att besluta.

Innan de konkreta förslagen presenteras vill jag redovisa
den grundsyn som ligger bakom förslagen.

1 En effektiv förvaltning i överensstämmelse med
folkviljan

Den offentligt drivna verksamheten svarar i dag för
ungefär en tredjedel av

landets samlade produktion. En ännu större del av landets samlade in

komster passerar den offentliga sektorn för att finansiera verksamheten

eller för att omfördelas mellan medborgare, regioner, kommuner och före

tag. Det är självklart att den offentliga sektorn mäste handskas effektivt

med sina resurser. 11

Detta
understryks också av alt av verksamheterna nu måste finansieras Prop.
1986/87:99 med den bestämda förutsättningen att nytillskott av resurser inte
kan komma ifråga. Befintliga resurser måste utnyttjas effektivare. Omprövning
måste till för att vissa prioriterade områden, där behoven fortfarande är
stora, skall kunna växa. Jag tänker särskilt pä barnomsorgen och äldreomsorgen,
men ocksä på insatser av annan karaktär, t. ex. miljöskydd, forskning och
insatser för en balanserad regional utveckling.

Den
utmaning som de offentliga tjänsteproducenterna nu står inför är att samtidigt
både utveckla och förbättra de offentliga tjänsterna och minska deras
kostnader. Självklart är delta ingen lätt uppgift. Likafullt måste den utföras.

Förnyelsearbetet
måste ske med stor lyhördhet för medborgarnas önskemål. Den offentliga sektorn
är demokratiskt styrd. För att behålla en vital och levande demokrati måste
demokratins former anpassas till verklighetens förändrade villkor. Jag menar
att en offentlig verksamhet i samklang med medborgarnas önskemål idag
förutsätter att fler beslut fattas närmare verksamheterna, så att fler kan vara
med och påverka det dagliga arbetet.

Förändringarna
gäller såväl staten som landslingen och kommunerna

Mina
förslag nu gäller den sifitliga förvaltningen, men förändringar måste ske på
alla nivåer. Om brukare och personal får ett större inflytande över t. ex. ett
daghem eller etl servicehus stärks medborgarinflytandet. För att inflytandet
skall bli meningsfullt måste det emellertid finnas ett ordentligt utrymme för
lokala beslut. Varken kommunerna, de statliga myndigheterna eller regeringen
och riksdagen får begränsa möjligheterna genom detaljregleringar.

För
att garantera att folkviljan får ett genomslag i det fortsatta utvecklingsarbetet
i hela den offentliga förvaltningen pågår nu arbete på flera olika fronter.

Det
s. k. frikommunförsöket, i nio kommuner och i tre landsting, syftar till att
utveckla nya former för samverkan mellan staten och kommunerna. Avsikten är att
det skall avlösas av generella författningsändringar för alla landets kommuner
och landsting. Både demokratiska skäl och effektivitetsskäl talar för att
staten bör minska sin detaljstyrning av kommunerna.

De
specialdestinerade statsbidragen är för närvarande föremål för en översyn. En
särskild arbetsgrupp i regeringskansliet har i uppgift att studera bidragens
effekter. Jag menar att detaljreglering via statsbidragen och de centrala
myndigheternas normgivning måste minska. Den centrala reglering som bör finnas
kvar skall vara motiverad av nationella mål.

Vidareutveckling
av demokratin

I
syfte att fördjupa den kommunala verksamhetens medborgerliga förank

ring avser jag att i ett annat sammanhang under våren 1987 lämna förslag

om vidgat inflytande för brukarna av kommunala tjänster, om bättre möj

ligheter att decentralisera och anpassa den kommunala nämndorganisa- 12

tionen efter kommunernas
skiftande behov samt om förbättrade villkor för Prop. 1986/87:99 partier
och förtroendevalda.

Det
intensiva arbete som härtill pågår för all förbättra myndigheternas service och
skapa goda kontakter mellan enskilda och myndigheter handlar ytterst om att
vidareutveckla demokratin. Genom en öppnare och mer serviceinriktad inställning
kan myndigheterna mer direkt fånga upp medborgarnas anspråk på verksamheten.

När
jag i det följande behandlar beslutsfördelningen i staten och vilka
förändringar som krävs för alt åstadkomma en verksamhet som står i samklang med
folkviljan, vill jag stryka under att en effektiv statsförvaltning förutsätter
att besluts- och ansvarsfördelningen mellan olika förvaltningsnivåer är tydlig
och klar.

2 Statsförvaltningen

Den
svenska statsförvaltningen skall vara rättskännande, öppen, effektiv, smidig
och serviceinriktad. Dess verksamhet skall vara ett utflöde av folkviljan genom
den demokratiska beslutsprocessen.

Statsförvaltningens
arbete leds - utom vad gäller riksdagens och kyrkomötets myndigheter - av
regeringen. Det ingår i regeringens grundlagsfästa ansvar inför riksdagen att
styra de underlydande myndigheterna. I detta har regeringen tilldelats
vidsträckta befogenheter. Samtidigt har myndigheternas självständighet givits
ett strikt skydd i sådant som rör myndighetsutövning och tillämpning av lag.
Offentlighetsprincipen garanterar öppenhet och insyn.

En
bärande princip i grundlagen är att folkviljan, sädan den kommer till uttryck i
de allmänna valen, skall få etl omedelbart och effektivt genomslag i
reformarbete och samhällsförvaltning. För att regeringens ansvar inför
riksdagen och riksdagens ansvar inför folket skall få verklig innebörd, måste
riksdagen och regeringen ha förutsättningar att bestämma inriktningen av det
arbete som bedrivs i förvaltningen.

Men
det offentliga åtagandet är vidsträckt. Stora delar av samhällslivet berörs på
något sätt av förvaltningens verksamhet. Det är inte helt lätt att i en
vittförgrenad och mångfaldig statsförvaltning finna former för styrning,
befogenhets- och ansvarsfördelning som är generellt giltiga, enkelt utformade
och alltid väl fungerande i det enskilda fallet. Viljan och möjligheten att
utöva styrning kan skifta från område till område beroende på verksamhetens
art. Att leda en omfattande och mångsidig verksamhet kräver variationsrikedom
också i styrmedel och umgängesformer. Enhetlighet bör inte i alla delar
eftersträvas.

Två
utredningar har uppmärksammat styrproblemen

Med
direktiv från olika regeringar har två på varandra följande utredningar

- förvaltningsutredningen (i SOU 1983:39) och verksledningskommittén (i

SOU 1985:40) - brett analyserat vissa allmängiltiga förutsättningar och

problem i den politiska styrningen av den statliga förvaltningen. I väsent- 13

liga
avseenden har de kommit till gemensamma slutsatser om det nuvaran- Prop.
1986/87:99 de systemets brister. Verksledningskommittén har lagt fram förslag
om klarlägganden och utveckling av nya ledningsformer.

Utredningarna noterar att regeringens styrning av
myndigheterna brister i effektivitet. Orsakerna kan enligt utredningarna bl. a.
sökas i den offentliga verksamhetens volym liksom i strukturella brister i
förvaltningens uppbyggnad. Men de kan också sökas i oklara roller för olika
förvaltningsnivåer och i en icke ändamålsenlig ansvars- och befogenhetsfördelning
mellan olika beslutande instanser.

De förslag jag i det fortsatta presenterar syftar till att
skapa större klarhet i dessa senare förhållanden.

Jag delar de båda utredningarnas gemensamma bedömning att
regeringen kan och bör styra sina underlydande myndigheter på ett tydligare
och mer konsekvent sätt än i dag. Samtidigt bör myndigheterna ges ansvar och
befogenheter som gör det möjligt för dem alt effektivt fullgöra de tilldelade
uppgifterna. Det är enligt min uppfattning fullt möjligt att förena en mer
stringent politisk styrning av förvaltningen med större frihet för myndigheterna
att sköta de löpande angelägenheterna. Om grundläggande ansvarsförhållanden
klarläggs blir det också lättare att i praktiken fördela uppgifter och
befogenheter mellan olika instanser på ett väl avvägt sätl. Det kan därvid ingå
som ett praktiskt nödvändigt element att ge myndigheterna stor självständighet
även i uppgifter av central politisk betydelse, utifrån väl preciserade mål,
under ansvar inför regeringen och under insyn av förtroendevalda på olika
nivåer.

3 Förvaltningstraditionen

Statsförvaltningen i Sverige är både självständig och
underordnad de politiska beslutsfattarna. Traditionellt har gränsdragningen
mellan politik och förvaltning varit skarp. Grundprinciperna har befästs under
en lång utvecklingsperiod från 1600-talet och framåt. Att Sverige redan tidigt
blev en förvaltningsstat, där statsmakten engagerades i ganska breda
samhällsbyg-garuppgifter återspeglas trots allt ganska litet i den mer förhärskande
förvaltningssyn som länge liknat förvaltningens uppgifter vid domstolarnas.
Domaren tolkar och tillämpar givna lagar i enskilda rättsfall. Ämbetsmannen
prövar i sin myndighetsutövning fasta regler med begränsade möjligheter till
skönsmässiga bedömningar. Rättssäkerheten blir det viktigaste
effektivitetskriteriet. Men ämbetsmannen företräder också staten och statens
anspråk. 1 förvaltningstraditionen ligger därmed att en avvägning mellan
rättssäkerhetens och effektivitetens krav måste göras.

Unik tuddning mellan regeringsmakt och myndighetsutövning

Enligt denna tradition bör förvaltningen vidare vara
självständig och stå fri

från de politiska beslutsfattarna. Skiljelinjen har fått sitt organisatoriska

uttryck i att regeringens kansli och myndigheterna hålls åtskilda. Denna

tudelning mellan regeringsmakt och myndighetsutövning är internationellt 14

i det
närmaste unik och brukar vid sidan av offentlighetsprincipen framhål- Prop.
1986/87:99 las som det mest särpräglade draget i svensk statsförvaltning.

Från tradilioneU myndighetsutövning lill samhällsplanering
och tjänsteproduktlon

De aktiva och nyskapande uppgifter som tillkommer dagens
myndigheter blir nya inslag i denna äldre föreställning om en i förhållande
till politiken helt neutral och i övrigt strikt judiciellt inriktad
ämbetsutövning. 1900-ta-let, särskilt tiden efter andra väridskriget, har sett
en väldig expansion i den offenliga verksamheten. Antalet centrala statliga
myndigheter har under efterkrigstiden mer än fördubblats, vilket återspeglar
hur förvaltningen tagit upp nya ämnesområden. En offentlig förvaltning krävs
för att upprätthålla en avancerad industriekonomi och den sociala service ett
sådant samhälle kräver.

Förvaltningen och dess tjänstemän har rört sig från den
traditionella myndighetsutövningen till produktions-, service- och
omfördelningsverksamhet. Myndigheterna har också fått ett långtgående
inflytande över samhällsplaneringen. Myndigheternas uppgifter måste ses i ett
sammanhang, där deras åtgärder kan få konsekvenser för sittande regering.

Det är inte bara så att effekterna av myndigheternas
verksamhet i ökande utsträckning tolkas politiskt. De enskilda tjänstemännen i
de självständiga myndigheterna har också större möjlighet att skapa politikens
innehåll. 1 de regler som styr myndigheterna framhålls det numera ofta att de
har ett ansvar att följa utvecklingen inom sitt område och ta initiativ till
förändringar. Dessutom får lagarna ibland sitt närmare materiella innehåll
först sedan de fyllts ut med närmare bestämmelser genom myndigheternas
föreskrifter. Ämbetsmän som tidigare sett som sin uppgift att tolka och
tillämpa en given och otvetydig lagtext har därigenom fått även andra
uppgifter. Medan förvaltningen tidigare främst hade att avgöra ärenden som
gällde medborgarnas rättigheter och skyldigheter i förhållande till varandra
eller till samhället, har nu många myndigheter vid sidan härav att
tillhandahålla tjänster, ekonomiskt stöd, m. m. till medborgare, kommuner,
organisationer och företag. Dessa välfärdsfördelande uppgifter är ofta av
mycket stor betydelse för den som berörs. Myndigheterna påverkar samhällslivet
på olika sätt och med olika styrka och genomslagskraft.

Det gäller nu för myndigheterna att under god hushållning
och i nära överensstämmelse med politiskt formulerade riktlinjer nå de mål som
riksdagen och regeringen ställt upp. Beroende på myndigheternas skiftande
verksamhet formuleras målen och ställs kraven ocksä olika. Gemensamt gäller
att produktivitetskraven är höga.

Ett modernt rättssäkerhetskrav kan inte bara innebära att
förfarande och beslut hos myndigheterna är korrekta i formell juridisk mening
genom att myndigheterna handlägger sina ärenden opartiskt, omsorgsfullt och
enhetligt. Det måste också innebära att de lämnar snabba, enkla och entydiga
besked och räcker den enskilde en hjälpande hand. Myndigheternas språk mäste
vara klart och begripligt.

1 myndighetsutövning, servicearbete och samhällsplanering
är språket 15

ett viktigt arbetsredskap.
Beslut skall skrivas, information skall lämnas Prop. 1986/87:99 och
utredningsresultat och förslag presenteras.

Myndighetsspråket
måste förnyas för att motsvara de krav de nya uppgifterna ställer. Det måste
gälla utformningen av alla olika typer av texter hos myndigheterna. 1 arbetet
med att förenkla myndigheternas föreskrifter och råd ingår som en viktig del en
redaktionell och språklig bearbetning av dessa. Den nya förvaltningslagen
ställer krav på ett lättbegripligt språk i myndighetsutövningen.

Språkvårdsutredningen
har (Ds C 1985:3) lämnat förslag till en rad åtgärder för förnyelse av
myndighetsspråket. Förslagen har fått ett positivt mottagande och några av dem
har redan genomförts; en bestämmelse om språket har tagits in i
förvaltningslagen, en gemensam skrivregelsamlig håller på att utarbetas.
Beredning av de övriga förslagen pågår.

Myndigheterna
har också ett ansvar för att sprida information om sin verksamhet. I vissa
sammanhang kan det vara motiverat att de samordnar informationsinsatserna med
andra organ. I årets budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 15 sid. 19)
aviseras att ställningstaganden till den fortsatta samhällsinformationen skulle
presenteras under 1987. Frågan är under beredning i regeringskansliet.

4 Riksdagen, regeringen och myndigheterna

Riksdagen
och regeringen fattar styrande beslut om myndigheternas indelning,
organisation och uppgifter. Besluten föranleds inte sällan av en ändrad
rollfördelning mellan de olika offentliga huvudmännen. Enhetlighet och lika
behandling av medborgarna balanseras ständigt mot lokal anpassning och
kommunalt självstyre. Med större-och bärkraftigare kommuner har möjligheterna
till delegering förbättrats. Det råder emellertid en eftersläpning i
anpassningen av de statliga myndigheternas uppgifter till dessa nya
strukturella förutsättningar.

Olika
generella metoder för styrning har utvecklats under senare år. Bl. a. har
budgetprocessen förändrats på olika sätt under trycket av minskat finansiellt
utrymme. Erfarenheter har vunnits som kan tas till vara i en fortsatt
modernisering. En annan viktig iakttagelse är att det uppstått brister i
beslutsfördelningen som kan innebära att centrala politiska avvägningar får
göras på myndighetsnivån samtidigt som detaljbeslut av administrativ karaktär
fattas av regeringen eller riksdagen.

Grundläggande
spelregler måste gälla

Det
är varken önskvärt eller möjligt att styra de många myndigheterna och

deras olikartade verksamheter efter en helt gemensam mall. Den nödvän

diga gemensamma stommen av grundläggande spelregler för statens olika

organ måste utformas så att den rymmer flexibilitet i förhällande till för

valtningens olika funktioner och handlingsfrihet i förhållande till framtida

krav.

I situationer där medborgarna uppfattar myndigheternas handlande som 16

bristfälligt riktas kritiken ofta mot den centrala
politiska ledningen i rege- Prop. 1986/87:99 ringen och riksdagen. Det bör
visseriigen vara en strävan att myndigheterna själva skall rätta till brister
i umgänget med medborgarna, men det är enligt min mening likafullt ofrånkomligt
att regeringen fär stå till svars för förvaltningens verksamhet. 1 värt
demokratiska system är det hos de centrala politiska organen som det slutliga
ansvaret skall utkrävas. Ett grundläggande krav på förvaltningen blir då
följaktligen att den fungerar som ett effektivt redskap för förverkligandet av
riksdagens och regeringens intentioner. De krympande ekonomiska ramarna för den
offentliga verksamheten har skärpt delta krav. Problemen kring styrbarheten
ställs därmed i fokus.

Delegering en tvingande nödvändighet

Verksamhetens omfattning är i sig själv ett
hanteringsproblem. Delegering har blivit en tvingande nödvändighet. Såväl
möjligheten som viljan att styra har därtill i praktiken begränsats av
olikartade behov som förutsätter självständighet och ansvar i verksamheten.
Krav ställs på specialistkunnande, planmässighet, mångfald, lokal förankring,
anpassning till marknadsförhållanden, personalinflytande, goda
omvärldskontakier, oberoende kunskapsproduktion, etc. Självständiga, aktiva
och framåtblickande myndigheter är nödvändiga i det moderna samhället. Detta
innebär i sin tur att det vilar ett stort ansvar på de enskilda myndigheternas
ledning och medarbetare.

Bl.a. för att kunna koncentrera sig på övergripande och
långsiktiga avgöranden har riksdagen och regeringen överlåtit delar av sin
författningsenliga beslutskompetens på underställda organ. Att
statsförvaltningen i motsvarande mån har blivit mer självständig ter sig
uppenbart. Många gånger har detta varit helt avsiktligt. Riksdagen har medvetet
kringskurit regeringens och sina egna möjligheter att påverka den löpande
verksamheten. Detta är tydligt inom i. ex. kulturpolitikens och
mediapolitikens områden. 1 andra fall har styrbarheten visserligen tillmätts
ett positivt värde, men ändå delvis fått stå tillbaka för andra önskemål. Detta
gäller t.ex. affärsverken, där såväl omfattningen som verksamhetens karaktär
och finansieringsform gjort det nödvändigt atl ge verken en vid aktionsram med
stor självständighet.

Förvaltningsorgan har ibland fått formen av stiftelser
eller bolag. Skälen för detta har varierat men ofta har särskilda krav ställts
på självständighet i verksamheten. Stiftelse- och bolagsformerna bör enligt min
mening även i framtiden användas just när självständigiietsargumenten är
starka, men bör samtidigt kombineras med en insyn från riksdagen och regeringen
som är bättre än i dag. En fortlöpande uppföljning är angelägen även i de fall
en närmare styrning från statsmakternas sida inte befunnits ändamålsenlig för
verksamhetens syfte. Insynsutredningen har lämnat förslag (Ds C 1986:5) om hur
detta kan ske.

Allmänt gäller att betydande uppgifter efterhand har
överförts från de

politiska till de administrativa organen utan att de samlade effekterna pä

det demokratiska systemets funktionsduglighet har prövats. 17

2 Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 99

Lekmannastyrdsernas
roll oklar Prop. 1986/87:99

Under arbetet med 1974 års regeringsform ägnades frågan om
den statliga förvaltningens förhållande till riksdagen och regeringen endast
begränsad uppmärksamhet. Det har inte minst kommit att framstå som angeläget
att studera vad det inneburit att centrala beslutsbefogenheter hos myndigheterna
i växande utsträckning överlämnats åt styrelser sammansatta av lekmän.
Lekmannastyrelserna har introducerats snabbt i förvaltningen utan att deras
roll och ställning riktigt klargjorts. De har inrättats med olika motiv och
satts samman på olika sätt. Som instrument för samhällets demokratiskt valda
institutioner, att balansera de professionellt tillsatta och administrativt starka
tjänstemännen, har de fungerat med varierande framgång. Som forum och form för
styrning tycks de ha fungerat väl i vissa typer av statliga myndigheter, men
mindre väl i andra.

Det råder över huvud tagel en betydande oklarhet om
beslutsfördelningen mellan olika förvaltningsnivåer, vilken bl. a. tycks
bottna i en grundläggande osäkerhet om vissa konstitutionella förhållanden.

Förvaltningsutredningen lämnade för sin del följande
sammanfattande slutomdöme (SOU 1983:39 s. 98).

Den folksuveiänitelsprincip som är stadfäst i 1974 års
regeringsform och som innebär att de offentliga beslutsbefogenheterna
överlämnas stegvis från riksdag till regering och från regering till
förvaltning har ännu inte kunnat tränga undan reminiscenserna av den gamla
maktdelningsläran.

Samtidigt har beslutskompeiens i många sammanhang
överlåtits från en nivå till en annan utan atl det har konstruerats något
system för redovisning och ansvarsulkrävande, vilket bidragit till att hela
ansvarsfrågan fördunklats. På flera områden råder därför en påtaglig osäkerhet
om vilka rättigheter och skyldigheter som följer med olika politiska och
administrativa uppdrag. Denna osäkerhet gäller särskilt 1) regeringens ansvar
för förvaltningens verksamhet, 2) förvaltningsmyndigheternas verksstyrelser och
3) utövandet av föreskriftsmakten.

Bakgrunden till förvaltningsutredningens granskning av den
statliga förvaltningens arbetssätt var att konstitutionsutskottet med
anledning av motioner i riksdagen uttryckt oro över att den statliga byråkratin
blivit för okänslig för riksdagens och regeringens styrsignaler (KU
1977/78:38). Verksledningskommittén, som i stort accepterade
förvaltningsutredningens analys och bedömningar, kommenterade för sin del
konstitutionsutskottets synpunkter på följande sätt (SOU 1985:40 s. 13):

Sett i ett internationellt perspektiv är denna oro inle
överraskande. Veten

skapsmän, samhällsdebattörer och politiker runt om i västvärlden har

under årtionden pekat på tendenser i samhällsutvecklingen som alla haft

det gemensamt att de försvårar för de politiska makthavarna i industrivärl

dens demokratier att hålla den växande byråkratin stången. Den norska

maktutredningen klarlade i flera betänkanden under perioden 1978-82 att i

det komplicerade mönster av samspel och motspel mellan demokrati,

marknad, intressebevakning och byråkrati som formar och förändrar de

demokratiskt styrda staterna är det särskilt viktigt att inte den demokratis

ka kraften försvagas ytterligare. Det är den ensam som ser till helheten och

som kan hålla de andra krafterna stången. I

I det komplicerade samhälleliga nätverket av intressen och
motintres- Prop. 1986/87:99 sen kan graden och arten av den styrning som utövas
gentemot myndigheterna aldrig vara en gång för alla given. Dynamiken i
samhällsutvecklingen gör en löpande omprövning nödvändig. Frän tid till annan
uppslår emellertid också behov av en mer heltäckande genomlysning av den
situation som uppstått som summa av olika delförändringar.

Genom det redovisade utredningsarbetet och ett omfattande
remissmaterial finns nu förutsättningar att pröva relationerna mellan riksdagen,
regeringen och myndigheter. Som grundåskådning delar jag
verksledningskommitténs uppfattning att den demokratiska kraften inte
ytterligare får försvagas, den som "ensam ser till helheten och kan hålla
de andra krafterna stången". Det bör emellertid noggrant prövas under
vilka förutsättningar och i vilka former det finns störst möjlighet för
folkviljan att nå genomslag i myndigheternas egentliga verksamhet.

Folkviljans genomslag skall enligt min mening främst
garanteras genom riksdagens och regeringens direkta styrning av den statliga
förvaltningen. Detta förutsätter samtidigt en kontinueriig och kvalitativt god
uppföljning av effekterna av riksdagens och regeringens tidigare beslut.

Frågan om förvaltningens styrbarhet är naturligtvis vidare
än frågan om användningen av olika styrformer. Det framstår t.ex. i dagsläget
som önskvärt att i långt större utsträckning använda kommunernas kapacitet. Det
finns också behov av strukturella förändringar av sådan art som inte kan
åstadkommas med bättre fungerande kommunikation mellan myndigheterna och
regeringen inom den struktur som nu finns.

Jag delar emellertid inte den uppfattning som förekommer i
den politiska och offentliga debatten om regeringen och dess myndigheter och
som innebär att enda sättet för en regering att leda den statliga förvaltningen
effektivare är att göra den statliga sektorn mindre. En sådan bedömning är både
uppgiven och orealistisk. Den statliga sektorn kommer för överskådlig framtid
att ha ansvar för en så stor och komplicerad verksamhet att det, oavsett
uppfattning om påståendets giltighet, finns anledning att pröva frågan om
bättre precision i den politiska ledningen av förvaltningen. Detta gäller
enligt min mening oavsett vilka av riksdagens partier som bildar underlag för
en regering.

5 Riksdagens och regeringens roller

Riksdagen stiftar de lagar som förvaltningen har att
tillämpa och beviljar medel till förvaltningens verksamhet. I övrigt är det
främst regeringen som leder förvaltningsmyndigheterna. Regeringen styr riket
och ansvarar för detta inför riksdagen. Till regeringens förfogande står
förvaltningsmyndigheterna. Riksdagen kontrollerar sedan på olika sätt att
regeringens styrande insatser står i överensstämmelse med riksdagens beslut.

Att förvaltningen styrs av beslut fattade i den
demokratiska processen

och att förvaltningen är öppen ställer särskilda krav på hur den leds och

vilka möjligheter till insyn som finns. 19

Riksdagens
arbete underiättas Prop. 1986/87:99

1 svensk parlamentarisk praxis betonas regeringsmakten
starkt. Den traditionen bör givetvis inte hindra att riksdagen aktivt följer
tillämpningen av viktiga beslut. Av vikt är också att riksdagens ledamöter får
tillfälle att lära känna förvaltningens vardag. Det är å andra sidan mindre
lämpligt att riksdagen som beslutsorgan engagerar sig i detaljfrågor om t.ex.
myndigheternas inre organisation. Vilka resurser riksdagen anser sig behöva
för sin egen uppföljning av beslutens effekter och hur den vill lägga upp sitt
arbete är en fråga för riksdagen själv. Regeringen kan dock underlätta
riksdagens arbete på olika sätt. Bedömningar och förslag i det följande (bil. I
och 2) som gäller bl. a. budgetprocessen, revisionen och myndigheternas
ledningsfunktioner, är så utformade att de också enligt min bedömning verksamt
bör kunna bidra till att riksdagens arbete främjas.

Bättre resultatredovisningar

Det är av centralt intresse att riksdagen får bättre
möjligheter att följa utvecklingen inom olika verksamhetsområden och ställa
detta i relation till de intentioner som legat bakom tidigare beslut och
resurstilldelningar. Avsikten är därför att myndigheterna inom en treårig
budgetperiod skall lämna årliga resultatredovisningar avseende verksamhet,
produktivitet och effektivitet. Det är angeläget att dessa
resultatredovisningar och effektbedömningar får en sådan form och ett sådant
innehåll att de ger möjlighet till överblick och jämförelser. Här finns ett
starkt behov av förbättringar. Statsrådet Johansson kommer senare att återkomma
i denna fråga.

Minskad organisalionsstyrning

När förvaltningens organisation ändras är detta ofta ett
resultat av förändrade politiska värderingar och prioriteringar. Det finns ett
bakomliggande önskemål om att åstadkomma tyngdpunktsförskjutningar eller byta
inriktning i en eller flera myndigheters verksamhet.

Huvuddragen i myndigheternas inre organisation läggs fast
av regeringen. Men även riksdagen, behandlar vissa organisationsfrågor,
huvudsakligen av strukturell natur men emellanåt med detaljerade inslag om
sådant som rör t. ex. en myndighets indelning i små organisationsenheter. I
vissa fall har riksdagen bundit organisationen av en verksamhet genom bestämmelser
i lag.

Det är enligt min mening förenat med klara olägenheter att
riksdagen fattar detaljerade beslut gällande myndigheternas sätt att fullgöra
sina uppgifter. Inte heller regeringen bör driva styrningsambitionerna så långt
att de försvårar för myndigheterna att smidigt anpassa sig till förändrade
krav. Det är myndigheterna själva som har de bästa förutsättningarna atl avgöra
pä vilket sätt och i vilka organisatoriska former som uppgifterna skall
fullgöras.

Riksdagens beslut om organisationsutformning bör enligt
min mening 20

koncentreras lill vad som
kan betecknas som förvaltningens struktur. Dit Prop. 1986/87:99

hör frågor om
huvudmannaskap, dvs. om en verksamhet skall bedrivas av

staten, landstingen eller
kommunerna, verksamhetsformer, dvs. om en

verksamhet skall bedrivas
i form av myndighet, affärsverk, bolag eller

stiftelse,
finansieringsformer, dvs. om en verksamhet skall finansieras

över statsbudgeten eller
genom avgifter, liksom övergripande frågor om

ansvars- och
uppgiftsfördelning mellan olika myndigheter inom en sektor

eller ett politikområde,
dvs. beslut om att tillskapa, avveckla eller slå

samman myndigheter.

Beslut
som rör strukturfrågor av denna mer grundläggande natur fattas vanligen av
riksdagen med många års mellanrum. Förutsättningarna för verksamheten inom en
sektor eller ett poliiikområde läggs därmed fast för en i de flesta fall ganska
lång tidsperiod. Förändring av förvaltningsstrukturen är ett utomordentligt
centralt styrmedel för riksdagen. Genom att i organisationsfrågor koncentrera
sina beslut till förvaltningens struktur kan riksdagen utöva den strategiska
och långsiktiga styrning som i dessa avseenden behövs.

Regeringen har ansvaret för ledningen

Till
frågan om riksdagens roll hör också ledamöternas uppgifter i statliga
myndigheters styrelser. Det ingår i svensk förvaltningstradition att förvaltningens
verksamhet har en bred folklig förankring. 1 kommunerna sker detta enligt en
parlamentarisk modell, även i verkställighetsledet. Modellen är inte generellt
överförbar till statsförvaltningen. Framför allt gäller att de krav som
regeringsformen ställer på regeringen att aktivt leda de statliga
myndigheternas arbete, och det lydnadsförhållande som myndigheterna därigenom
verkar under, är svåra att förena med en stark ställning för oppositionen om
det samtidigt skall inrymmas en möjlighet till reellt ansvarsulkrävande.

Jag
finner det olämpligt att placera strikt parlamentariskt sammansatta
beslutsorgan mellan regeringen och myndigheterna som i praktiken på riksdagens
vägnar tar över det ansvar som grundlagen ålägger regeringen. Det är likaledes
principiellt fel att som normalordning placera intressegruppsrepresentanter i
ledningsansvariga positioner i myndigheterna enligt en
"balansprincip" som skapar det felaktiga intrycket att ledamöterna är
utsedda i syfte att vara intressebevakare. Om allmänintresset skall värnas
genom beslut av de organ som medborgarna utsett i val kan inte hänsyn till
andra intressen tillåtas upphäva denna princip. Det är en annan sak att enligt
svensk tradition låla förvaltningens verksamhet utvecklas i dialog med dem som berörs.
Insynen bör vara bred och sakkunskapen bör tas till vara där den finns.

Det
ingår i bilden att den utveckling som nu pågår med decentralisering

och större självständighet för kommunerna stärker de förtroendevaldas

ställning i förvaltningen, men den ger också de statliga centralmyndighe

terna en roll inriktad i huvudsak mot tillsyn, uppföljning och utveckling,

där sakkunskapen starkt markeras. Detta har betydelse för hur lednings

funktionen i myndigheterna utformas. 21

Den breda
Insynen i förvaltningens verksamhet bedömer jag ha så stort Prop. 1986/87:99
värde att den bör stadfästas som grundprincip även när det gäller utformningen
av de statliga myndigheternas ledningsfunktioner. Samtidigt måste den oklara
rollfördelning som gäller i dag bringas att upphöra. Beslutssystemet får inle
fördunkla ansvarsförhållandena och skapa oklarhet inför de beslut som fattas av
riksdagen och regeringen. Sannolikt har det periodvis varit svårt för
medborgarna att avgöra om ställningstaganden från olika myndigheter vilat på
den professionella kunskap myndigheten haft tillgång till eller om de färgats
av önskemål att redan på myndighetsnivån samman-jämka värderingar och
intressen. När informationsflödet i samhället blivit så omfattande atl mängden
i sig själv tenderar att bli ett problem för demokratin, är det av synneriig
vikt alt informationsgivaren är synlig. Detta gäller inle bara för medborgaren
i gemen ulan också för de förtroendevalda som i riksdagen på medborgarnas
uppdrag förväntas skaffa sig den nödvändiga kunskapen och överblicken. Vid
besluten i riksdagen bör därvid inte ledamöterna vara bundna av
ställningstaganden som gjorts i fora utanför det parlamentariska systemets
ramar. Jag menar däremot att det är av stort värde alt ledamöterna får
möjlighel att skaffa sig kunskaper genom att aktivt följa verksamheten i
enskilda myndigheter.

1 det följande kommer jag att redovisa dels de
konstitutionella regler som har betydelse för relationerna mellan riksdag,
regering och myndigheter, dels vilka förändringar i styrformerna som framstår
som angelägna samt de åtgärder med anledning därav somjag föreslår regeringen
att vidta. Statsrådet Johansson behandlar frågor som rör förändringar i
budgetprocessen samt frågor om löner och pensioner för chefer inom
statsförvaltningen.

Statsråden Holmberg och Johansson anmäler sina förslag.
Anförandena redovisas i underprotokollen för civil- respektive
finansdepartementet.

Statsrådet Holmberg anför.

Med hänvisning till vad jag samt statsrådet Johansson har
anfört hemställer jag atl regeringen i en proposition

dels bereder riksdagen tillfålle att ta del av vad jag nu
inledningsvis anfört,

dels förelägger riksdagen vad jag samt statsrådet
Johansson i övrigt anfört för de åtgärder och de ändamål som vi har hemställt
om.

Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden
och beslutar alt genom proposition förelägga riksdagen vad föredragandena
anfört för de åtgärder och de ändamål som de har hemställt om.

Regeringen beslutar att de anföranden och förslag som
redovisas i underprotokollen skall bifogas propositionen som bilagorna I och
2.

22

Bilagal Prop. 1986/87:99

Civildepartementet

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 februari 1987 Föredragande:
statsrådet Holmberg

Anmälan
till proposition om ledning av den statliga förvaltningen

1 Inledning

Den offentliga sektorn är. somjag tidigare i dag har
anfört, föremål för en intensiv politisk diskussion. 1 regeringens skrivelse
1984/85:202 om den offentliga sektorns förnyelse (jfr FiU 1984/85:35, rskr.
407) lämnas en redogörelse för dess omvandling och utveckling. I skrivelsen
behandlas bl.a. riksdagens och regeringens förhållande lill statsmyndigheterna.
Därvid anger regeringen en inriktning mot en ökad långsiktighet, en aktivare
styrning och en minskad detaljreglering. En förnyelse med den inriktningen
skulle ge myndigheterna större frihet alt sköta löpande angelägenheter i
kombination med ett förstärkt genomslag för riksdagens och regeringens
intentioner beträffande verksamhetens inriktning. Jag återkommer här med
bedömningar och förslag om ätgärder för den forisatta förnyelsen av den
statliga sektorn.

Med stöd
av regeringens bemyndigande tillkallade jag den 17 augusti 1983 en kommitté
(f.d. generaldirektören Sven Moberg, ordförande, riksdagsledamöterna Knut Billing,
Anders Dahlgren, Arne Gadd, Grelhe Lundblad, Olle Svensson, direktören Per
Lindberg, professorerna Olof Ruin och Daniel Tarschys) med uppdrag alt utreda
frågan om ledningen av de statliga myndigheterna. Enligt direktiven (dir.
1983:48) hade kommittén att utreda frågor som gällde lekmannastyrelsernas
ställning, beslutsområde, sammansättning, arbetsformer och ansvar. Kommittén
skulle också utreda möjligheterna till alternativa utformningar av
myndigheternas ledningsorgan. Kommittén skulle vidare granska
förutsättningarna för att skapa statliga koncernbildningar av affärsverken och
deras aktiebolag. I kommitténs uppdrag ingick vidare att utreda frågor
sammanhängande med chefsförsöriningen pä verkschefsnivå. Bl.a. skulle frågan om
sättet att utse och entlediga en verkschef behandlas. Vissa utbildningsfrågor
skulle också tas upp. Kommittén skulle härutöver behandla frågan om huruvida
myndigheternas verksamhet inom rådande konstitutionella system kan styras på
etl bättre och smidigare sätt. Förhällandet mellan olika styr- och kontaktformer
skulle särskilt övervägas.

Kommittén, som antog namnet verksledningskommittén (C
1983:04), överlämnade den 12 augusti 1985 till mig dels huvudbetänkandet (SOU
1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, dels betänkandet
(SOU 1985:41) Affärsverken och deras företag.

23

Kommittén har däri, utöver de frågor som här omnämnts,
ägnat speciell uppmärksamhet åt frågor som gäller utformningen av
budgetprocessen samt behovet av uppföljning och utvärdering i anslutning till
budgetprocessen. Revisionens ställning har också behandlats.

Kommittén har sammanställt resultatet av vissa empiriska
undersökningar i (Ds C 1985:16) Fakta om statliga myndigheters ledning.

Verksledningskommitténs betänkanden har remissbehandlats.
En förteckning över remissinstanserna bör fogas till prolokollet i detta
ärende som bilaga 1:1 och 1:2. Sammanställningar av remissyttrandena har publicerats
av civildepartementet (Ds C 1986:4 och 1986:7.)

Jag tar här i bilaga I upp flertalet av de frågor som
verksledningskommittén behandlat. Statsrådet Johansson kommer senare i dag att
ta upp vissa frågor som gäller budgetprocessen samt löne- och pensionsfrågor
för chefer i statsförvaltningen (bilaga 2).

Jag tar också upp frågor som behandlats av 1984 års
insynsutredning (C 1984:02; särskild utredare: f d. generaldirektören Sven
Moberg), vars uppgift (dir. 1984:21) var att utreda formerna för riksdagens
revisorers och riksrevisionsverkets (RRV:s) insyn i och granskning av statliga
aktiebolag, stiftelser, m. m.

Insynsutredningens betänkande (Ds C 1986:5) Statsmakternas
granskning av statliga bolag och stiftelser överlämnades till mig den 20 maj
1986. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna
bör fogas till protokollet i detta ärende som bUaga 1:3.

En sammanställning av remissyttrandena har publicerats av
civildepartementet (Ds C 1986:15).

Ytterligare en utredning vars förslag jag delvis tar upp i
detta sammanhang är utredningen om den statliga redovisningsrevisionen (C
1985:04), kallad RK-utredningen (särskild utredare: överdirektören och chefen
för statens förhandlingsnämnd Svante Englund). RK-utredningen har i betänkandet
(Ds C 1986:13) Samverkan mellan redovisnings- och förvaltningsrevision m. m.
behandlat vissa frågor om redovisningsrevisionens innehåll och inriktning. En
förteckning över remissinstanserna bör fogas till protokollet i detta ärende
som bilaga 1:4.

Prop.
1986/87:99

2 Konstitutionella frågor 2.1 Regeringsformens räckvidd

Min
bedömning: Regeringsformens bestämmelser ger regeringen utrymme för en
starkare styrning av förvaltningsmyndigheterna under regeringen än som hittills
skett. Detta utrymme bör utnyttjas för att styra förvaltningen på ett sätl som
uppfyller riksdagens krav och som är i medborgarnas intresse.

Verksledningskommittén:
Dess bedömning överensstämmer med min. Remissinstanserna: Dessa instämmer i
stort med min bedömning. En del

24

instanser
har dock varil skeptiska eller kritiska lill kommiiténs uppfattning Prop.
1986/87:99 i vissa delar.

Skälen för min bedömning: Enligt I kap. 6 §
regeringsformen skall regeringen styra riket och vara ansvarig för delta inför
riksdagen. Regeringens styrande funktion är inte närmare beskriven i grundlagen
eller dess förär- ■ beten (prop. 1973:90). Den har definierats som en
"restfunktion" i förhållande först och främst lill riksdagens
funktion.

Enligt 8 kap. regeringsformen har regeringen ett eget
normgivningsom-råde och kan här ulfäida förordningar (den s. k. reslkompelensen
enligt 8 kap. 13 § regeringsformen). Regeringen kan också efter bemyndigande av
riksdagen utfärda förordningar på andra områden eller, utan särskilt
bemyndigande, besluta verkställighetsföreskrifler till utfärdade lagar. Enligl
9 kap. regeringsformen står vidare statens medel och dess övriga tillgångar
till regeringens disposition att användas i enlighet med vad riksdagen bestämt.

Regeringen bär sålunda etl ansvar för att riksdagens
föreskrifter iakttas och för atl landet fungerar i enlighet med riksdagens
intentioner. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet all leda
slalsförvaltningens verksamhet. Myndigheterna har en motsvarande lydnadsplikt
gentemot regeringen (11 kap. 6 §). Under riksdagen och under kyrkomötet hör på
motsvarande sätl andra statliga förvaltningsmyndigheter.

De statliga förvaltningsmyndigheterna är emellertid
tillförsäkrade en bestämd självständighet även gentemot regeringen, nämligen
beträffande beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mol enskild eller mot
en kommun eller som rör tillämpningen av lag (I I kap. 7 §). Regeringen får
således inte lägga sig i hur en förvaltningsmyndighet beslutar i elt enskilt
fall. om det rör elt sådant ärende. När det gäller uttrycket lagiillämpning bör
här erinras om all detta avser tillämpningen av lagar och regeringens eller
underordnade myndigheters verkställighetsföreskrifler till lagar. Beslut eller
äigärder som grundar sig på andra regeringsförfatlningar, främst inom den s. k.
reslkompelensen enligt 8 kap. 13 § regeringsformen, eller på föreskrifter inom
ramen för denna kompetens som utfärdats av andra myndigheter ligger alltså till
största delen utanför definitionen av lagtill-lämpning i 11 kap. 7 §. Men
sådana författningar kan naturligtvis avse myndighetsutövning och därigenom träffas
av begränsningsregeln.

Denna grundlagsskyddade frihet för myndigheterna att
bestämma själva syftar primärt till att garantera rättssäkerheten vid en
förvaltningsmyndighets handläggning av ett konkret ärende som rör
myndighetsutövning eller tillämpning av lag och verkställighetsföreskrifter.

Bestämmelserna i 11 kap. 7 § syftar däremot inte till atl
begränsa rege

ringens rätt atl utfärda föreskrifter d. v. s. bindande regler som är generellt

gällande enligl bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen. Bestämmelserna

omfattar inle heller vad som brukar kallas myndigheternas faktiska hand

lande - järnvägsdrift, anläggande av vägar, polisens operativa verksam

het, m. m. - även om delta handlande i stort är reglerat genom författning.

Regeringen kan genom bemyndiganden eller genom praxis ge förvalt

ningsmyndigheterna rält att agera självständigt utifrån mer eller mindre

precisa direktiv frän regeringens sida. Så har också skett i betydande grad. 25

Den
faktiska självständighet som många förvaltningsmyndigheter därige- Prop.
1986/87:99 nom åtnjuter har ibland uppfattats som konstitutionellt
sanktionerad. Vad som sägs i 11 kap. 7 § har således inte sällan tolkats som
etl allmänt förbud för regeringen och dess ledamöter alt uttala sig i frågor
som rör förvaltningsmyndigheternas verksamhetsområden.

Varken regeringsformen eller dess förarbeten ger
emellertid något stöd för en sådan tolkning. Det är i stället regeringen som på
egen hand har att bedöma i vilken utsträckning den önskar styra förvaltningen,
naturligtvis med iakttagande av bestämmelserna i regeringsformen och vad
riksdagen har bestämt.

Det är främst praktiska förhållanden som föranlett
regeringen att hittills låta förvaltningsmyndigheterna agera under relativt
stor frihet.

Naturligtvis kan 11 kap. 7 § ge upphov till definitions-
och avgränsnings-problem. Det är också här som en del remissinstanser riktat
kritik mot det resonemang som kommittén har fört. Bl.a. har anförts att den
sfär som inte träffas av förbudet i 11 kap. 7 § är så liten att den saknar
praktisk betydelse.

Jag delar som framgått inte den uppfattningen. Utanför den
verksamhet som rimligen kan täckas av begreppen myndighetsutövning och
lagtill-lämpning i 11 kap. 7 § ligger stora områden av den statliga
verksamheten. Hit hör t. ex. hela den producerande verksamheten, det vill säga
det mesta som bland annat affärsverken sysslar med Men även andra myndigheter,
som t.ex. byggnadsstyrelsen, vägverket, statens provningsanstalt, statens
bakteriologiska laboratorium, statistiska centralbyrån, m.fl. bedriver sådan
verksamhet. Allt detta faller utanför 11 kap. 7 §. Även verksamheten hos
regeringens s.k. stabsmyndigheter, statskontoret, riksrevisionskon-toret,
statens institut för personalutveckling, statens arbetsmarknadsnämnd, faller i
stor utsträckning utanför begreppen myndighetsutövning och lagtilllämpning. Den
utredande, planerande och rationaliserande verksamhet som dessa myndigheter
bedriver omfattas sålunda inle av begränsningsregeln i 11 kap. 7 §. Detsamma
gäller den verksamhet i statens arbetsgivarverk som avser arbetsgivarpolitiken
inom statsförvaltningen samt förhandlingar i och samordning av frågor som rör
reglering av förhållandet mellan offentliga arbetsgivare och arbetstagare.
Begränsningsregeln omfattar givetvis inte heller den utredande och planerande
verksamheten hos de viktiga sektormyndigheterna, socialstyrelsen,
skolöverstyrelsen, m.fl.

Mänga myndigheter — däribland också de nyss nämnda -
bedriver verksamhet med inslag av både myndighetsutövning och annan förvaltningsverksamhet.
Att bådadera förekommer i samma myndighet torde i själva verket kunna betecknas
som typiskt. Från styrningsperspektiv kan denna vanligt förekommande dualism te
sig problematisk, men i de praktiska avgörandena om vad regeringen får, kan
eller bör göra i förhållande till sina underlydande myndigheter bör
svårigheterna kunna bemästras i de olika situationerna.De myndigheter som
yttrat sig i frågan har för sin del inte betraktat gränsdragningen som något
besvärande problem.

Att gränsen för myndigheternas självständiga
beslutsfattande inte är

alldeles knivskarp i 11 kap. 7 § innebär inte att regeringens handlings- 26

utrymme skulle vara så begränsat av paragrafen som man
tidigare utgått från.

Min slutsats blir att
regeringsformens regler utgör en fullt tillräcklig grund för regeringen att
styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen
finner lämpligt i varje särskild situation. Självfallet bör denna rätt
utnyttjas för att styra förvaltningen på ett sätt som uppfyller riksdagens krav
och som är i medborgarnas intresse.

Prop.
1986/87:99

2.2 Informella kontakter mellan regeringen eller dess
kansli och myndigheterna

Min bedömning:
Informella kontakter mellan regeringen eller företrädare för regeringskansliet
och tjänstemän hos myndigheterna är viktiga och nödvändiga inslag i regeringens
relationer lill myndigheterna.

Verksledningskommittén:
Dess bedömning överensstämmer med min.

Remissinstanserna:
Flertalet instanser delar kommitténs uppfattning eller lämnar den utan erinran.

Skälen
för min bedömning: Regeringens styrning av myndigheterna sker genom bl.a.
föreskrifter och andra skriftliga direktiv. Ett enskilt statsråd eller en
tjänsteman i regeringskansliet har således inte någon egen rätt att föreskriva
hur myndigheterna skall handla. Detta är ovedersägligt och helt
okontroversiellt. Lika allmänt känt är det att kontakter mellan departementstjänstemän
och handläggande tjänstemän i myndigheterna är och alltid har varit ytterst
vanliga. Sådana kontakter betraktas av alla som helt naturiiga och förekommer
dagligen, inte minst mellan ickepolitiska tjänstemän i regeringskansliet och
tjänstemän hos andra myndigheter.

Både
förvaltningsutredningen och verksledningskommittén har ingående behandlat
denna form av informella kontakter. De har särskilt uppmärksammat frågan i vad
mån sådana kontakter kan anses tillåtna också i frågor som ligger inom ramen
för myndigheternas självständighet enligt 11 kap. 7 § regeringsformen. Båda
utredningarna har därvid stannat för att det enligt en strikt analys av
regeringsformens regler inte föreligger något hinder att vid informella
kontakter avhandla även sådana frågor. Det kan t. ex. gälla synpunkter på hur
olika författningar om förmåner skall tolkas och tillämpas, eller på vem som
skall förordnas på en viss tjänst.

Kontakter
inom området för 11 kap. 7 § regeringsformen bör enligt min mening i den mån de
är nödvändiga präglas av mycket stor återhållsamhet med hänsyn till de
rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med detta lagrum och bör för regeringens
del skötas på tjänstemannanivå. Det yttersta ansvaret för prövningen i det
enskilda fallet har givetvis myndigheten.

Åtskilliga
skäl kan anföras för att många av regeringens beslut behöver förtydligas eller
kommenteras. Ökad redovisning av skälen för regeringens beslut är ett medel för
detta. Förordningsmotiv, som regeringen beslutar är en annan möjlighet. Kan de
nu nämnda alternativen inte lämpligen användas, eller anses de otillräckliga,
kan också olika former av informella kontakter knytas mellan företrädare för
regeringen och ledningen för myndigheterna.

27

Den från informationssynpunkt mest betydelsefulla typen av
informella kontakter är den där viktigare regeringsbeslut närmare klargörs,
preciseras och motiveras. Formella beslut kan inte alltid bli så heltäckande
och nyanserade, att några förlydliganden i framtiden inte behövs. Det ligger i
sakens natur att generella beslut ibland blir allmänt och principiellt hållna.
Detta gäller både generella regler i form av förordningar, 1. ex. myndighetsinstruktioner,
och enskilda beslut av typen uppdrag till en viss myndighet atl vidta en av
regeringen önskad åtgärd. Det är vidare av vikt att följa upp tillämpningen av
lagar och förordningar så att brister snarast kan avhjälpas främst genom
ändrade regler.

Ett annat skäl till väl utvecklade informella kontakter
mellan regeringen och myndigheterna är de förändringar som den statliga
verksamheten fortlöpande ställs inför. Inte minst innebär det fortlöpande
behovet av rationalisering, omprioritering och omprövning att kontakterna
behöver hållas levande och även vidareutvecklas. Jag återkommer i det följande
till behovet av en fördjupad budgetdialog. Jag anser det vara av stor vikt att
departementen har löpande kontakter med såväl verksledningen som ekonomifunktionernas
ledning i myndigheterna.

Omvänt gäller att regeringen har ett stort behov av att i
informella former få del av myndigheternas kunnande och synpunkter i angelägna
ämnen. Behovet av informella kontakter har också i många sammanhang betonats
från myndigheternas sida. Att myndigheterna i ökad utsträckning efterlyser
informella kontakter med regeringen och regeringskansliet har t.ex. kommit fram
vid den verkschefsutbildning som har genomförts. Detta bekräftas i mänga
remissyttranden över verksledningskommitténs förslag.

Sammanfattningsvis är således min bedömning att de
informella kontakterna mellan regeringen och myndigheterna utgör, och alltid
har utgjort, ett viktigt, naturligt och oundgängligt komplement till
regeringens formella styrning av myndigheterna. 1 sådana enskilda ärenden som
ligger inom ramen för 11 kap. 7 § regeringsformen måste regeringen via sina
tjänstemän liksom hittills självfallet iaktta mycket stor försiktighet i sina
kontakter med myndigheternas tjänstemän.

Prop. 1986/87:99

Min bedömning: Innan föreskrifter beslutas skall kostnader
och övriga effekter av tillämpningen så långt som möjligt bedömas för staten,
kommunerna och den privata sektorn.

Varie regelverk måste fortlöpande underkastas
omprövningar. Vid beslut om regler vars effekter är svåra att mer noggrant
bedöma vid beslutstillfället kan föreskrivas att utvärdering skall ske efter
viss tid och anges vem som skall svara för utvärderingen.

Det inledda regelförenklingsarbetet bör drivas vidare.

Metoder för kostnadsberäkningar och effektbedömningar bör
vidareutvecklas. Erfarenheter av regelöversyner bör ställas samman och metoder
utvecklas för hur de bör genomföras.

Bemyndiganden för myndigheter att utfärda föreskrifter bör
fortlöpande prövas.

28

Verksledningskommittén:
Dess förslag överensstämmer i stort med min Prop. 1986/87:99 bedömning.

Remissinstanserna: Förslagen möts överlag positivt.

Skälen för min bedömning: När man i dag diskuterar
samhällsstyrning genom normgivning kommer ofta den s.k. ramlagstiftningen i
blickpunkten. Någon vedertagen definition av vad en ramlag är finns inte.
Begreppet används för att beteckna olika slags lagstiftning. Mestadels åsyftas
en lag som ger vissa allmänt hållna mål och riktlinjer. Vägledning om lagens
tolkning ges i förarbetena, men det slutliga materiella innehållet blir tydligt
först när lagen kompletterats med mer detaljerade regler i regeringsförordningar
och myndighetsföreskrifter eller genom praxisskapande beslut.

I vissa fall har lagar, som är styrande för viktiga
verksamheter där främst kommunerna eller landstingskommunerna är huvudmän, fått
en utformning som innebär att lagarna får sitt slutliga innehåll i betydande
utsträckning genom huvudmännens egna beslut. Jag tänker t. ex. på
lagstiftningen inom socialtjänstens resp. hälso- och sjukvårdens områden. I
vissa hänseenden är besluten överklagningsbara på så sätt att lagtolkningen
också påverkas genom rättslig prövning i domstol. 1 fall som dessa är bindande
föreskrifter från regeringen eller en centralmyndighet få, men lagen kan
kompletteras med icke bindande allmänna råd. Inom andra områden fmns exempel på
lagar som fått en omfattande komplettering i form av bindande
myndighetsföreskrifter. Jag tänker t.ex. på lagstiftningen inom arbetsmiljöområdet.

Styrningsfrågorna är inte oproblematiska när lagar av
denna karaktär används. Normgivningsrätten förs till viss del över från
riksdagen och regeringen till de centrala myndigheterna eller till kommunerna.
Riksdagens och regeringens möjligheter att påverka föreskrifternas slutliga
innehåll minskar i motsvarande mån. Detta är, enligt min mening, inget stort
principiellt problem i de fall lagar fylls ut genom kommunala beslut fattade i
demokratisk ordning. Det är bra att det finns ett direkt samband mellan
riksdagens beslut och den uttolkning som kommunalpolitikerna gör. Det är från
demokratisynpunkt mindre tillfredsställande att kontakterna mellan riksdag,
regering och kommuner i så stor utsträckning som i dag sker via centrala
myndigheter. Däri ligger ett principiellt styrningsproblem. Normgivningen i
samhället kan visserligen inte i alla delar ske genom beslut i folkvalda
församlingar, men den bör alltid ske under demokratisk kontroll.

Det bör uppmärksammas att lagarna, även om de i huvudsak
innehåller

mål och riktlinjer, som regel får ekonomiska konsekvenser. Detta bör

uppmärksammas särskilt i de fall där kostnader uppstår utan att de blir

synliga i den offentliga sektorns räkenskaper. Studier som bl. a. RRV gjort

har visat att reformer ofta blir avsevärt dyrare än vad som beräknats.

Orsaker till detta har bl. a. varit atl det i många regelsystem finns inbyggda

indexkopplingar och annan automatik, som begränsar möjligheterna till en

reell kontroll av kostnadsutvecklingen. Men myndigheterna och kommu

nerna har också bidragit till kostnadsutvecklingen genom att den normgiv-

ningsmakt som de fått använts utan atl kostnadsaspekterna fått tillräcklig

uppmärksamhet i besluten.

Riksdagen har uttalat att en minskad användning av ramlagstiftning bör 29

vara en
viktig del av ambitionen atl förenkla och rationalisera regelsyste- Prop.
1986/87:99

met (KU
1983/84:24 s. 22, rskr. 224). Det är trots detta uppenbart att

många av
de lagar som riksdagen redan stiftat och sannolikt även kommer

att stifta
lägger ett stort ansvar för intresseavvägningar på myndigheterna

genom sin
generella karaktär. En viktig fråga är därför hur riksdagens och

regeringens
inflytande på detta område skall kunna öka.

De synpunkter som jag för fram i det följande avser inte
endast de s. k. ramlagarna utan all regelgivning omfattas av mitt resonemang.
Den regelgivning som inrymmer bemyndiganden för myndigheter att utfärda föreskrifter
är emellertid av särskilt intresse.

Myndighetsföreskrifter

Regeringen har i ett antal propositioner och skrivelser
till riksdagen under de senaste åren lämnat förslag till saml redogjort för hur
regelförenklingsarbetet bör bedrivas. Jag vill här nämna propositionen om
förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd (prop.
1983/84:119, KU 25, rskr. 245) skrivelsen om den offentliga sektorns förnyelse
(skr. 1984/85:202, FiU 35, rskr. 407), och skrivelsen om frikommunförsöket,
regelförenklingen och förbättringen av den stadiga servicen (skr. 1985/86:165,
KU 28, rskr. 319). Men framför allt vill jag hänvisa till Gemensamma frågor i
årets budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 2 p. 1).

Av de redovisningar som således lämnats framgår att ett
flertal åtgärder redan hunnit vidtas. Arbetet bör nu enligt min mening såvitt
gäller myndigheternas regelgivning bedrivas efter följande riktlinjer.

Myndigheterna är numera skyldiga att varje år lämna
regeringen en förteckning över samtliga sina gällande regler. Härigenom har det
blivit möjligt att i regeringskansliet få en samlad överblick även över detta
regelbestånd.

Statsrådsberedningen har under hösten 1986 sammanställt en
provisorisk förteckning över de bemyndiganden som riksdagen lämnat regeringen
atl besluta föreskrifter eller subdelegera normgivningskompetens till myndigheterna.
Avsikten är att förteckningen skall kompletteras.

Departementen bör med det nu redovisade materialet som
underlag kunna kartlägga dels i vilken utsträckning regeringen begagnat sig av
den möjlighet till subdelegering som riksdagen lämnat, och dels vilka föreskrifter
som dessa bemyndiganden gett upphov till på myndighetsnivå. Departementen bör
även kunna i samarbete med berörda myndigheter verka för att obehövliga eller
oklara bemyndiganden inom såväl riksdagens som regeringens primärområde blir
upphävda och oklara bemyndiganden i förekommande fall bli ersatta av tydligare
delegeringsföreskrifter.

Normgivaren måste nämligen kunna följa upp de materiella,
ekonomiska

och administrativa effekterna av beslutad normgivning. En del författning

ar innehåller av olika skäl åtskilliga bemyndiganden för myndigheterna att

utfärda närmare föreskrifter. Det är viktigt att med jämna mellanrum se

över hur dessa bemyndiganden använts. Det är av särskild vikt att riksda

gen får information om hur beslutade reformer fallit ut och fortlöpande ges 30

tillfälle
att ta ställning till fördelningen av normgivningsmakt, eller med Prop.
1986/87:99 andra ord om besluten i större eller mindre mån skall återföras från
myndigheterna till regeringen och riksdagen. På motsvarande sätt bör riksdagen
från tid till annan pröva möjligheten av att delegera beslutsfunktioner.

Det bör alltid vila ett ansvar på de regelansvariga att
initiera de egna översyner som kan vara påkallade. Bl.a. bör det därför
överlåtas till myndigheterna att göra detta. En allmän skyldighet att vårda
författningarna inom fackområdet får anses ligga i 2 § allmänna verksstadgan
(1965:600, omtryckt 1986:755). I 2 § första stycket förordningen (1975:567) om
rationaliseringsverksamhet inom den civila statsförvaltningen (omtryckt 1986:550)
har myndigheterna mer precist ålagts atl aktivt verka för alt alltför
betungande och kostnadskrävande föreskrifter ändras.

Regeringen kan också använda sig av sina möjligheter att
ge myndigheter i uppdrag att en viss tid efter det att en författning trätt i
kraft redovisa vilka effekter den fått. Särskild uppmärksamhet bör härvid
riktas mot uppföljningen av sädana normgivningsbemyndiganden som regeringen har
lämnat med stöd av ett riksdagsbemyndigande. Översyner bör i första hand ta
sikte pä om de syften som riksdagen eller regeringen haft med normgivningen
blivit uppnådda, men ocksä om målet kunnat näs inom de ekonomiska ramar som
ställts upp och hur administrationen kring de nya föreskrifterna fungerat.

Jag vill i sammanhanget poängtera att den granskning som
sker inom ramen för RRV:s förvaltningsrevision och genom riksdagens revisorers
arbete givetvis kvarstår som ett viktigt inslag i strävandena att fortlöpande
pröva reglers omfattning och innehåll.

Vad särskilt gäller den regelgivning för vilken myndigheterna
ansvarar och de ekonomiska konsekvenser som följer av denna, har stat- och
kommunberedningen och normgruppen nyligen avslutat en översyn av kungörelsen
(1970:641) om begränsning av myndigheters rätt att meddela föreskrifter,
anvisningar och råd (omtryckt 1977:629, ändrad senast 1983:223). Resultatet av
översynen har redovisats i en rapport (Ds C 1986:14) Bättre regelekonomi, som
har remissbehandlats och som nu bereds i regeringskansliet. Jag avser att
återkomma till regeringen med förslag i dessa frågor sedan beredningen
avslutats.

Jag går nu över till att närmare behandla de regler som
beslutas av riksdagen eller regeringen.

Lagar och förordningar

En förutsättning för att en beslutad författning skall ge
eftersträvat resultat är givetvis att det finns ekonomiska resurser som svarar
mot författningens krav.

I 13 § kommittéförordningen (1976:119, omtryckt 1982:37,
ändrad se

nast 1986:1384) föreskrivs att kommittéer och särskilda utredare skall

kostnadsberäkna sina reformförslag. Enligt regeringens direktiv till samtli

ga utredningar (dir. 1984:5) beskrivs närmare vilka kostnader som avses.

Direktiven är i flera avseenden skarpare än bestämmelserna i kommittéför- 31

ordningen.
Det framgår bl. a. att utredningarna skall visa hur förslag som Prop. 1986/87:99
innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall finansieras. Beräkningarna
skall vara väl genomarbetade och ta hänsyn till alla kostnader för olika
intressenter, såväl direkta som indirekta. Inga nya förslag får läggas fram som
innebär att utgifter kopplas till något slag av index. Utredningarna skall
vidare analysera möjligheterna lill och bedöma effekterna av besparingar och
rationaliseringar inom resp. område. Också i den reviderade utgåvan av
statsrådsberedningens handbok för kommittéerna kommer det kraftigt atl strykas
under all del är viktigt att kostnadsberäkningar redovisas. Handboken beräknas
utkomma under våren.

När förslagen lill riksdagen utformas mäste etl så gott
underlag som möjligt ges för riksdagens överväganden och beslut. Delta gäller
inte minst när förslag om nya åtaganden av allmän karaktär lämnas.
Propositioner skall enligt 3 kap. 1 § riksdagsordningen vara åtföljda av bl. a.
en redovisning av ekonomiska konsekvenser av förslagen. I 3 kap. 2 § tredje
stycket riksdagsordningen sägs följande:

Proposition med förslag om nytt eller väseniligi höjt
anslag bör innehålla uppskattning om framlida kostnader för del ändamål som
förslaget avser.

Med framtida kostnader avsåg lagstiftaren i första hand
statens kostnader men också övriga kostnader, dvs. kostnader som kan uppstå för
annan huvudman, sektor, eller för enskild, i den mån sådana kan redovisas.
Bakom bestämmelsen i riksdagsordningen ligger etl allmänt beredningskrav som
följer av 7 kap. 2 § regeringsformen.

Som grund för regeringens förslag lill riksdagen ligger i
allmänhet en utredning. Nu kan det emellertid ibland vara så all
effektbedömningar och kostnadsberäkningar i en utredning blivit inaktuella
genom atl utredningens förslag förändrats genom remissbehandling och fortsalt
beredning. Erfarenheten visar därtill att kostnadsbedömningar i
uiredningsbetänkan-den ofta är mycket knapphändiga. Del behövs därför särskilda
insatser för alt få en bättre kontroll över normbeslutens kostnadsmässiga
konsekvenser. Bl.a. bör RRV och statskontoret kunna bistå med alt förmedla kunskaper
till kommiltépersonal och tjänstemän i regeringskansliet. Det är väsentligt atl
de kunskaper i dessa frågor som byggts upp av RRV och statskontoret och andra,
t.ex. expertgruppen (B 1981:03) för studier i offentlig ekonomi (ESO).
sammanställs och får spridning särskilt hos den personal som arbetar med alt
förbereda regeringens förslag lill riksdagen.

RRV och statskontoret bör också kunna användas för alt mer
direkt genomföra kostnadsberäkningar eller bedöma administrativa konsekvenser
av förslag som lämnas från regeringen till riksdagen, men det är av praktiska
skäl svårt atl låla delta bli en normal ordning. De stora svårigheter som
många gånger finns att på förhand bedöma ett lagförslags slutliga effekter bör
innebära att man i sådana fall i stället skärper kraven på snar uppföljning, så
att lagstiftaren fär möjlighet till korrigeringar om det är nödvändigt. Det bör
enligt min mening prövas atl i omedelbar anslutning till beslut om lagar ocksä
besluta om uppföljning och utvärdering av lagarnas effekter och om vem som
skall svara för uppföljningen. Del kan ligga etl värde i att den som skall
svara för detta har möjlighel att följa

32

utvecklingen redan från
den tidpunki då lagen träder i kraft. RRV bör Prop. 1986/87:99 kunna bistå
med sådana insatser.

Jag
avser för övrigt att senare återkomma till regeringen med synpunkter på hur den
fortsatta regelförenklingen bör bedrivas.

Jag
vill slutligen erinra om att de statliga myndigheterna i föregående års
direktiv för anslagsframställningarna ålades alt som obligatorisk uppgift
granska regelsystem, innefattande sådana regler som beslutals av riksdagen och
regeringen, och att komma med förslag lill förändringar som kan leda till
omprövningar, förenklingar, minskade administrationskostnader, minskade
indexkopplingar, förbättrad kassahållning, m. m. Regeringen har i årets
budgetproposition betonat det angelägna i atl myndigheterna engagerar sig i
detta arbete. Det gäller inte minst myndigheternas ledningar. Finansministern
återkommer till frågan i anslutning lill att direktiv för
anslagsframställningar gällande budgetåret 1988/89 beslutas.

4 Styrning av myndigheternas verksamhetsinriktning

4.1 Inledning

En
effektiv resursanvändning inom den offentliga sektorn är nödvändig för atl den
skall behålla den starka legitimitet den traditionellt har i vårl land. En
effektiv förvaltning ger också en god service. Vi har under lång tid byggt upp
en förmåga att effektivt fullgöra våra gemensamma åtaganden under socialt
ansvarskännande former. Detta har vi anledning att slå vakt om.

Del
är viktigt atl den offentliga sektorn inte begränsas lill att förvalta
reformerna frän välfärdssamhällets uppbyggnadskede. En hög effektivitet kan
också sägas betyda beredskap lill förändring. Att kunna lägga ned vissa grenar
av statlig verksamhet som samhällsutvecklingen gjort mindre angelägna är ocksä
väsentligt för att skapa samhällsekonomiskt utrymme för nya reformer.

För
atl uppnå en förnyelse av detta slag krävs förändringar i styrningen av de
statliga myndigheterna. Jag har tidigare framhållit att den bör bli mindre
detaljerad och mer gälla verksamhetens inriktning. Det är också väsentligt atl
införa fler långsikliga inslag i planering och resurstilldelning.

Myndigheternas
verksamhetsplanering bör liksom hittills utgöra en grund för arbetet. Den ulgör
eli första steg i en planerings- och prioriteringsprocess som följs av
budgetering, redovisning, utvärdering och korrigering, varefter en ny omgång
med verksamhetsplanering genomförs. I siörre utsträckning än hittills bör
verksamhetsplaneringen gälla förändringar som leder till ökad effektivitet och
förbättrad service.

För
att nå service- och effektiviletsmålen krävs en aktiv medverkan från
personalens sida. En viktig del i förnyelsearbetet är därför att delegera
befogenheter och ansvar.

De
förslag som presenteras här kräver en betydande omställning. På alla

berörda parter ställs krav på nya arbetssätt och därmed pä nya kunskaper. 33

3 Riksdagen 1986/87. I saml. Nr 99

För riksdagen och regeringen gäller del alt la ställning
lill verksamhetens inriktning under en längre period än elt år. På myndigheten
ställs kravet alt löpande se över sin verksamhet och ta fram elt
beslutsunderlag av sådan kvalitet att det blir möjligt atl fatta långsiktiga
beslut.

Del bör i
sammanhanget betonas atl förändringar i relationerna mellan regeringen och
myndigheterna måste åtföljas av förändringar i myndigheternas interna arbete.
Det kan utöver förändringar i verksamhetsplanering och uppföljning gälla
organisation, arbetsformer och personalförsörjning.

Jag
redovisar här förslag och bedömningar när det gäller verksamhetsplanering och
vissa budgetfrågor saml beslut om myndigheternas inre organisation.

Prop. 1986/87:99

4.2 Verksamhetsplanering och budgetfrågor

Min bedömning: Riksdagen och regeringen bör tydligare ange
vad som man förväntar sig att myndigheterna skall åstadkomma i fråga om
verksamhetens resultat. Detaljstyrningen av myndigheterna bör minska.

Myndigheternas resultatredovisning bör ges ny form och
förstärkas.

Planeringen av myndigheternas arbete bör bli mer
långsiktig. Försöksverksamhet med fleråriga budgetramar bör utvecklas.

Produktivitets- och effektiviteismått bör utvecklas.
Analyser av produktivitetsutvecklingen bör ingå som en del av resultatanalysen
i underiaget för budgetarbetet.

Möjligheterna
atl utveckla särskilda mål för service bör utredas.

Verksledningskommittén: Verksledningskommittén behandlar
vissa av de frågor som tas upp i detta avsnitt. Det gäller bl. a. behovet av
minskad detaljstyrning och förbättrad resultatredovisning, där kommittén
föreslår alt myndigheterna skall åläggas all arbeta fram årsberättelser.
Kommittén föreslår därutöver att alla statliga förvaltningsmyndigheter inordnas
i ett flerårigt budgetsystem.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i
dessa delar ansluter sig till verksledningskommitténs förslag.

Skälen för min bedömning: Det är nödvändigt att ställa
krav på den offentliga förvaltningens verksamhet och därmed på de statliga
myndigheterna att fortlöpande göra verksamheten mer effektiv.

För att ett sådant arbete skall bli framgångsrikt krävs en
utveckling av samspelet mellan regeringen och de statliga myndigheterna. Från
riksdagens och regeringens sida bör myndigheterna ges en ökad frihet när det
gäller att disponera de tilldelade resurserna och även möjlighet att planera
resursanvändningen pä längre sikt.

Myndigheterna å sin sida måste förse regeringen med
långsiktigt underlag för riksdagens och regeringens ställningstaganden. Detta
underlag måste hålla hög kvalitet.

34

Det är en viktig
målsättning att klargöra och renodla rollfördelningen Prop. 1986/87:99
mellan riksdagen och regeringen samt myndigheterna.

Det
är självklart riksdagen och regeringen som har ansvaret för innehållet i och
inriktningen av myndigheternas verksamhet. Regeringen uppdrar åt myndigheterna
att svara för olika uppgifter, t.ex. att tillhandahålla tjänster.
Myndigheternas uppgift är att utföra dessa uppdrag. Detta ställer krav på både
myndigheterna och regeringen. Regeringen måste vara så klar och tydlig som
möjligt i sina uppdrag. Innehåll och inriktning bör om möjligt anges på ett
sådant sätt att det i efterhand kan avläsas om myndigheterna löst sina
uppgifter. Kvalitetskrav och ambitionsnivåer bör anges så konkret som möjligt.
Samtidigt bör detaljstyrningen av myndigheterna kunna minska.

Myndigheternas
främsta roll är att lösa de givna uppgifterna under god hushållning med
resurserna. Myndigheterna skall redovisa uppnådda resultat såväl ekonomiskt
som verksamhetsmässigt med avseende på de uppdrag de fått.

Fleråriga
budgetramar, rätt att föra medel mellan budgetär samt rätt att göra
omorganisationer och tillsätta vissa chefer är exempel på insatser för att
minska detaljstyrningen av myndigheterna. Verksledningskommittén har lämnat
förslag om reformer av detta slag. När det gäller flerårsbudge-lering har också
framtidsstudiekommiltén och folkstyrelsekommittén lagt fram förslag (SOU
1986:33) resp. (SOU 1987:6). Statsrådet Johansson kommer senare i dag (bil. 2
avsnitt 3) att föreslå atl försöken med treåriga budgetramar skall forisätta.

Enligt
det förslag som verksledningskommiltén lämnat och som i huvudsak följs i
försöken med treåriga budgetramar skall myndigheterna vart tredje år på våren
lämna en rapport med utvärdering av de senaste årens verksamhet och förslag
till framtida verksamhet. I rapporten ingår också redogörelser för uppdrag som
givits i de särskilda direktiv som regeringen ger i budgetarbetets
inledningsskede. I delta kan bl.a. ingå redogörelser för servicesatsningar och
åtgärder för atl förbättra produktiviteten. I den anslagsframställning som
lämnas under sensommaren lämnas i sedvanlig ordning elt budgetförslag.

Verksledningskommitténs
förslag och den försöksverksamhet som inletts innebär atl nya vägar prövas i
planerings- och prioriteringsprocessen och att verksamhetsplaneringen kan få en
ny inriktning.

1
det underlag som myndigheterna lämnar över till regeringen måste finnas en
utföriig resultatredovisning. Bedömningen av effektiviteten i verksamheten blir
härvid elt centralt inslag. 1 anslagsframställningar, årsberättelser och andra
dokument som kan vara aktuella i ett system med fleråriga budgetramar skall en
redovisning lämnas av uppnådda resultat. Kravet är all riksdagen och regeringen
skall kunna utläsa om resultaten överensstämmer med de förväntade. Statsrådet
Johansson återkommer till denna fråga.

1
denna förenklade bild av samspelet mellan riksdag-regering-myndighe

ter renodlas rollerna uppdragsgivare - verkställare. Den visar att förut

sättningar måste skapas för myndigheterna att utveckla hela sin professio

nella förmåga att uppnå de verksamhetsmål som statsmakterna fastställt. 35

Jag återkommer senare (avsnitt 5) till revisionens
betydelse i uppfölj- Prop. 1986/87:99 ningsarbetet. Men jag vill redan nu
framhålla den vikt som revisionsrapporterna har bl. a. vid
resultatuppföljningen. Jag vill också framhålla betydelsen av att det statliga
redovisningssystemet utvecklas på ett sådant sätt att det i större utsträckning
än nu kan utnyttjas i myndigheternas egen planering och uppföljning. I detta
sammanhang vill jag understryka att det är viktigt att så långt som möjligt
samordna utvecklingen av systemen för ekonomisk administration,
personaladministration och annan administration.

Som jag senare återkommer till har statskontoret utarbetat
metoder för produktivitetsmätningar som bör kunna utnyttjas i
resultatuppföljningen. Statskontoret har också på regeringens uppdrag genomfört
en försöksverksamhet med en metod för jämförelser mellan myndigheternas
kostnader för den interna administrationen. Metoden har utnyttjats i de försök
med treåriga budgetramar som pågår för närvarande. Metoder av detta slag bör
vidareutvecklas som etl stöd för myndigheternas resultatredovisning och uppföljningsarbete.

Det ökade ansvar för den egna verksamheten som
myndigheterna bör få genom de förslag jag framför nu, liksom kraven på ökad
långsiktighel, gör det också angeläget att myndigheterna ser framåt. Jag vill i
sammanhanget betona att en ökad långsiktighel i tanke och analyser inte är,
eller får förvandlas till, ett medel att skapa icke önskade långsikliga
bindningar. Dess främsta bidrag är i stället att analysera och ge
handlingsberedskap för tänkbara alternativa omvärldsförändringar och underlag
för att påverka utvecklingen i önskad riktning.

Den nuvarande ordningen med etl relativt kort
planeringsperspektiv gör emellertid att man inom enskilda myndigheter - och
även inom regeringskansliet - inte självklart har kompetens eller möjlighet
att göra meningsfulla bedömningar av olika framtidsalternativ.
Framtidsstudiekommittén har också i sitt belänkande (SOU 1986:33) Att studera
framtiden påtalat de inomorganisatoriska svårigheter som kan uppstå när det
gäller att kombinera ett långsiktigt arbete med den dagliga verksamheten inom
en organisation. Behoven av kompetens för långsiktiga bedömningar kommer också
att variera kraftigt mellan olika myndigheter. Dessa problem får lösas i takt
med alt de aktualiseras för den egna organisationen. Vad gäller riksdagens och
regeringens fortsatta ansvar på detta område, och de krav som riksdagen och
regeringen kan komma alt ställa på enskilda myndigheter när det gäller att
bidra med underlag för den framtida utvecklingen av samhället, vill jag i
övrigt hänvisa till propositionen för ändrad organisation och inriktning av
framlidsstudieverksamheien som regeringen har beslutat förelägga riksdagen.

De mål för förnyelse av de statliga myndigheterna somjag
tidigare berört bör under de närmaste åren ingå som centrala delar i
planeringen. Det gäller då mål för verksamhetens inriklning och för alt få den
effektivare, men också mål för service och produktivitet. I
verksamhetsplaneringen måste även ingå mål för personalförsörining och
personalutveckling samt kompetenshöjande äigärder.

För au få fram mån på produktive! och service krävs eU
ulvecklingsar- 36

bete. Jag tar nu upp arbetsläget när del gäller deiia
utvecklingsarbete.

Produktivitetsutvecklingen Prop. 1986/87:99

Den förut nämnda expertgruppen för studier i offentlig ekonomi
(ESO) har tagit initiativ till brett upplagda produktivitelsstudier. 1
rapporten (Ds Fi 1986:13) Offentliga tjänster - sökarljus mot produktivitet och
användare sammanfattas resultaten. En rad myndigheter och institutioner har
beretts möjlighet att lämna synpunkter på rapporten. Den har därvid fält elt i
huvudsak positivt mottagande, även om flertalet yttranden understryker behovet
av fortsatt utvecklingsarbete.

Som elt led i ESO:s arbete har statskontoret genomfört
produktivitetsberäkningar för elt urval statliga förvaltningsområden.

Produktivilelsmåtlen belyser endast en - om än viktig -
aspekt på myndigheternas utveckling. Produktivitetsmätningarna ger
uppskattningar av relationen mellan de tjänster som produceras och de
resursinsatser som görs. Produktiviteten ökar om man med oförändrade insatser
ökar produktionen. Det innebär inle nödvändigtvis att också effektiviteten
ökar. Med de definitioner som brukar användas i dessa sammanhang avses med
effektivitet relationen mellan myndigheternas måluppfyllelse och resursinsatserna,
medan produktivitet avser produktionsvolymen i förhållande till resursinsatsen.

Både statskontorets mätningar och produklivitetsmätningar
inom myndigheterna bör utnyttjas som indikatorer på om resursåtgången varil
rimlig i förhållande till vad som produceras.

En hög resursförbrukning bör föranleda åtgärder av skilda
slag. En fördjupad analys kan visa på atl en omprövning eller omorganisation av
verksamheten bör ske. Brister i mättekniken kan också komma fram i sädana
fördjupade studier. Det väsentliga är atl uppskattningarna av produktivitetsutvecklingen
ger upphov till en granskning och utveckling av verksamheten och att de kan
tjäna som underiag för dialogen mellan myndigheterna och regeringen.

Genom fortlöpande mätningar erhålls sålunda en viktig
information om myndigheternas resursutnyttjande. De hittills genomförda
mätningarna ger indikationer på att produktiviteten inom statsförvaltningen
från att ha minskat under perioden 1970 - 1975 därefter har ökat med i
genomsnitt 2% per år fram lill år 1980.

För perioden 1980-1983 ger mätningarna vid handen att
ökningen i genomsnitt ligger mellan 3 och 4% per år. Stora skillnader
förekommer dock mellan myndigheterna.

Bakom dessa senare positiva siffror ligger betydande
insatser från myndigheterna och deras personal. Arbetsinsatserna har ökat. 1
flera fall har resultaten uppnåtts genom omprioriteringar som krävt
omställningar i arbetet. Det kan ha varit fråga om att minska den interna
administrationen. I andra fall kan vissa arbetsmoment ha tagits bort. I en del
verksamheter har datoriseringen betytt mycket för produktivitetsutvecklingen.

Min bedömning är att arbetet med att förbättra
produktiviteten bör föras

in i myndigheternas löpande verksamhet och i den normala planerings

processen. I de dokument som tas fram i anslutning till budgetarbetet bör

sålunda på grundval av särskilda direktiv finnas redovisningar av upp

nådda resultat och förväntad framtida utveckling när det gäller produklivi- '

let.

Del bör
dock framhållas att produktivitetsmätningar endast utgör en Prop.
1986/87:99 begränsad del av en fullständig resultatanalys.
Produktivitelsmätningarna ställer krav på såväl myndigheterna som riksdagen och
regeringen att förslå och bedöma resultaten.

Utveckling av service

Regeringen uppdrog i maj 1986 ål statskontoret att
utarbeta och redovisa förslag till olika slag av servicemått, vad gäller bl.a.
handläggningstider, öppettider och felprocent i handläggningen. Det
övergripande syftet med servicemåtten skulle enligt uppdraget vara alt ge
riksdagen och regeringen samt medborgarna ökade möjligheter alt utläsa
resultaten av insatserna för en förbättrad service.

Statskontoret konstaterar i rapporten (1987:6) Att
utarbeta servicemått att det är väsentligt atl vidmakthålla och utveckla
myndigheternas intresse för servicefrågorna. Ansvaret för olika insatser måste
därvid klargöras. Statskontoret skiljer mellan insatser frän

-
regeringen,

-
stabsmyndigheterna,

-
sekiorsansvariga
myndigheter,

-
myndigheterna i
övrigt.

Bland förslagen från statskontoret kan i övrigt nämnas att
särskilda resurser bör avsättas för att stödja arbetet med serviceförbättringar
och att utbildning och erfarenhetsförmedling i servicefrågor bör stimuleras.

I detta sammanhang kan nämnas att statens institut för
personalutveckling (SIPU) fått i uppdrag att i en idéskrift sammanställa
sådana goda exempel på serviceförbättringar som kan tjäna som vägledning i
övriga myndigheters servicearbete. Skriften skall användas i utbildningen kring
den nya förvaltningslagen (1986:223). SIPU har också påböriat ett utbildnings-
och konsultprogram för kvalitetsutveckling inom myndigheter. Det kan också
nämnas att det inom civildepartementet inletts ett arbete i syfte att undersöka
möjligheterna atl utpeka de områden och den ambitionsnivå som en standard för
tillgänglighet kan innefatta och som kan tillämpas inom ramen för de medel
myndigheterna tilldelats.

När del gäller servicesatsningar i övrigl hänvisar jag
till vad som tidigare redovisats i regeringens skrivelse om den offentliga
sektorns förnyelse (skr. 1984/85:202, FiU 35, rskr. 407), skrivelsen om
frikommunförsöket, regelförenklingen och förbättringen av den statliga servicen
(skr. 1985/ 86:165, KU 28, rskr. 319) samt årets budgetproposition (prop.
1986/87:100 bil. 15 p. 4 sid. 16). Jag vill därvid på nytt framhålla att de
servicemätningar som genomförts inte ger anledning till farhågor om att
rationaliseringarna inom statsförvaltningen skulle ha medfört försämrad
service. 1 flera fall har handläggningstider kunnat kortas och tillgängligheten
förbättras genom bl. a. ändrade lider för öppethållande. Särskilda s. k.
intensivmyndigheter har arbetat fram och till en del genomfört förslag lill
förbättringar av servicen. Jag har också erfarit att RRV påböriat en studie av
affärsverkens flerårsplaner sett ur både statsmakts- och konsumentperspektiv.

Enligt min bedömning bör möjligheten att utveckla
särskilda mål för

service utredas. 38

4.3
Myndigheternas inre organisation

Prop.
1986/87:99

Min bedömning: När
det gäller myndigheternas inre organisation bör regeringen besluta om en
grundstruktur. Inom den sålunda fastlagda ramen bör myndigheterna få rätt att
själva besluta om ändrad organisation.

Verksledningskommittén:
Dess förslag överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna:
Förslagel får stöd av remissinstanserna.

Skälen
för min bedömning: Myndigheternas organisatoriska grundstruktur har belydelse
för verksamhetens inriktning. Särskilt gäller detta om andra uttryck för
riksdagens och regeringens avsikter är oklart formulerade. Jag delar kommitténs
uppfattning att regeringen i första hand bör ange en huvudinriktning för
myndigheternas organisation. Beroende på vilka andra uttryck för riksdagens och
regeringens åsikter som ges kan detalje-ringsnivån växla mellan myndigheter.
Normalt bör regeringen ange myndigheternas indelning i avdelningar eller
motsvarande. För mindre myndigheter utan avdelningar bör regeringen ange
indelningar i byråer eller motsvarande.

Riksdagens
och regeringens styrning av myndigheternas organisation har successivt förändrats
i riktning mot en ökad decentralisering till myndighetsnivån. Numera finns
inte heller den nära koppling mellan riksdagens beslut i organisationsfrågor
och medelstilldelning som fanns tidigare, då riksdagen också fastställde
myndigheternas tjänstestruktur. Del viktigaste motivet för riksdagens prövning
av de enskilda myndigheternas organisation har därmed bortfallit. Valet står då
mellan att låta regeringen fatta beslut om huvudinriktningen eller låta
myndigheterna själva avgöra sådana frågor.

En
fullständig decentralisering till myndigheterna skulle kunna bidra till en
större smidighet i förhållande till de omvärldsförändringar som ständigt sker.
Tolkningen av vad dessa förändringar kräver, t.ex. när det gäller
tyngdpunktsförskjutningar i myndigheternas verksamhet, bör emellertid enligt
min mening förbehållas regeringen.

Omvandlat
i organisationstermer kommer värderingen av utvecklingen inom ett
samhällsområde normalt till konkret uttryck i vilka verksamhetsgrenar som blir
företrädda genom en myndighets indelning i olika avdelningar. Om detta bör
regeringen besluta. Detaljutformningen bör ankomma på myndigheterna.

Erfarenheterna
visar att det kan uppstå behov av att modifiera inte bara detaljorganisationen
utan också grundstrukturen, utan att beslut om myndighetens huvudsakliga
uppgifter och verksamhetsinriktning behöver omprövas, vilket framgår av bl.a.
statskontorets rapport (1985:4) Erfarenheter av stora omorganisationer. Genom
att beslut om grundstruktur, liksom förändringar av den, fattas av regeringen
och inte av riksdagen, förenklas den beslutsprocess i samband med förändringar
som begränsas till organisationsfrågor. Detta bidrar till att öka
flexibiliteten i förvaltningen.

Ytterligare
ett skäl till att regeringen bör besluta i organisationsfrågor av

39

denna art är att regeringen utser myndigheternas högre
chefer. Del finns Prop. 1986/87:99 ett nära samband mellan en organisations
uppbyggnad och utnämningen av chefer. En koppling av dessa båda styrmedel kan
bl.a. underiätta möjligheterna att uppnå en rörlighet för chefer närmast under
verkscheferna. Jag återkommer senare till chefsfrågorna (avsnitt 7), där jag
också föreslår att det överlämnas till myndigheterna att tillsätta vissa
chefer, i konsekvens med vad jag här föreslagit om myndigheternas rätt att
själva besluta om sin organisation.

Jag vill erinra om att riksdagens beslut med anledning av
prop. 1979/80:135 om organisation av försvarsmaktens högre regionala ledning,
m. m. innebar ett principiellt ställningstagande i stor överensstämmelse med
vad jag här anfört, såvitt gäller försvarets myndigheter. Riksdagen invände
inte mot föredragande statsrådels sammanfattande omdöme att "i fråga om
organisationsbeslut bör principen vara att endast viktigare ramfrågor
underställs riksdagens prövning". Riksdagen uttalade dock att den ville
bli informerad om regeringens avsikter i fråga om den närmare utformningen av
myndigheternas organisation (FöU 1979/80:15 och 19, rskr. 318). Riksdagens
principiella ställningstagande på denna punkt har senare vidgats till att
omfatta även myndigheter utanför försvarets område. Med anledning av en
principiellt inriktad motion i frågan (1981/82:1168) yttrade finansutskottet
att riksdagen i mindre grad bör ägna sig åt detaljfrågor i myndigheternas organisation
och i stället befatta sig med målfrågor och medverka till att utforma
riktlinjer för organisationsförändringar (FiU 1982/83:1).

Sammanfattningsvis bör principen således vara att
regeringen fattar beslut om myndigheternas organisatoriska grundstruktur och
att myndigheterna inom den ramen har en betydande frihet att själva besluta om
ändrad organisation. Utgångspunkten bör dock vara att omorganisationerna skall
ske inom givna resursramar.

I enlighet med vad verksledningskommittén föreslagit bör
dessa principer få genomslag i de enskilda fallen i takt med att myndigheterna
inordnas i ett nytt system med flerårsbudgetering eller då regeringen i övrigt
finner det lämpligt.

5 Revision

5.1 Riksdagens revisorers och riksrevisionsverkets
granskning av statliga bolag och stiftelser

5.1.1 Inledning

I detta avsnitt behandlas vissa frågor om riksdagens
revisorers och RRV:s granskning av sådan statlig verksamhet som bedrivs i form
av bolag och stiftelser. Bl. a. föresläs att de båda revisionsmyndigheterna fär
rätt att granska sådana bolag och stiftelser och att sekretess skall gälla för
uppgifter om affärs- eller driftsförhållanden i de fall affärsverksamhet
bedrivs.

Vidare behandlas en del frågor om RRV:s anslag för
budgetåret 1987/88. 40

5.1.2
Bakgrund Prop. 1986/87:99

Riksdagens
och regeringens revision av stattig verksamhet

Riksdagens
revisorer

Riksdagens revisorer har till uppgift att på riksdagens
vägnar granska den statliga verksamheten. Granskningen är ett instrument för
utövandet av riksdagens konirollmakt. Den har successivt utvecklats till alt
huvudsakligen avse frågor av principiell och generell karaktär och kan bl. a.
innefatta frågor om regeringens handlande samt behovet och angelägenheten av
olika statliga åtaganden.

De grundläggande bestämmelserna om revisorernas
arbetsuppgifter finns i regeringsformen.

I 12 kap. 7 § första stycket föreskrivs sålunda att
riksdagen inom sig skall välja revisorer att granska den statliga verksamheten
samt att riksdagen kan besluta att revisorernas granskning skall omfatta också
annan verksamhet. I förarbetena (prop. 1973:90 s. 435) uttalas att uttrycket
"den statliga verksamheten" inte kan anses omfatta statsunderstödd
verksamhet eller verksamhet som bedrivs i statliga bolag. På dessa
verksamheter kan i stället tillämpas uttrycket "annan verksamhet".

Av lagrummets första stycke framgär vidare att det
tillkommer riksdagen att fastställa instruktion för revisorerna. 1 I § lagen
(RFS 1975:9) med instruktion för riksdagens revisorer (omtryckt RFS 1979:10,
ändrad senast RFS 1982:5) sägs i linje med grundlagen att revisorerna har till
uppgift att på riksdagens vägnar granska den statliga verksamheten och atl i
detta sammanhang därmed inte avses verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag
eller stiftelse.

I andra stycket i 12 kap. 7 § regeringsformen föreskrivs
att revisorerna enligl bestämmelser i lag får fordra in de handlingar,
uppgifter och yttranden som behövs för granskningen. Sådana bestämmelser har
meddelats i lagen (1974:585) om skyldighet all tillhandahålla riksdagens
revisorer vissa handlingar m. m.

Av 12 kap. 7 § tredje stycket regeringsformen framgår atl
närmare bestämmelser om revisorerna finns i riksdagsordningen.

Sammanfattningsvis kan sägas atl riksdagens revisorer
skall inrikta sin granskning på frågor av generell och principiell innebörd. En
strävan i riksdagsrevisorernas granskning är alt nå fram till en helhetsbild av
en granskad verksamhet och härvid framför allt beakta uppnådda resultat och
utvecklingstendenser och bl. a. även att ompröva och omvärdera olika
ulgiftsändamål i ett längre tidsperspektiv. Väsentliga syften med granskningen
är att ge information om olika delar av den statliga verksamheten och som en
del i utövandet av riksdagens kontrollmakt bedöma regeringens ledning av den
statliga verksamheten och förvaltningen.

Riksdagsrevisorernas granskning av den statliga
verksamheten är inter-

mittent och översiktlig samt inriktad på statsfinansiella och förvaltnings

ekonomiska förhållanden samt inte minst samhällspolitiskt motiverade

stadiga insatser i allmänhet och deras samlade effekter i stort. Granskning

en, som kan karaktäriseras som en utvärdering, avser i mycket liten

omfattning rent affärsmässiga och förelagsekonomiska förhållanden. 41

Granskningen
skiljer sig alltså klart från den revision som sker i aktiebo- Prop.
1986/87:99 lag enligt aktiebolagslagen (1975:1385,omlryckl 1982:739, ändrad
senasl 1986:1295) och i stiftelser enligt motsvarande ordning och som
huvudsakligen är inriktad just på de sistnämnda förhållandena.

Riksrevisionsverkel

RRV är central förvaltningsmyndighet för revision och
redovisning inom statsförvaltningen. En av dess huvuduppgifter är
förvaltningsrevision med inriklning på en granskning av att den statliga
verksamheten bedrivs effektivt och därigenom tillgodoser av statsmakterna
angivna syften. Förvaltningsrevisionen gäller främst de statliga
myndigheternas verksamhet men också under vissa förutsättningar användningen av
statsbidrag. En annan huvuduppgift för RRV är atl bedriva redovisningsrevision
av de statliga myndigheterna, bland dem affärsverken.

RRV:s verksamhet regleras främst i dess instruktion
(1986:449, ändrad senast 1986:967).

RRV är sålunda elt organ för granskning av den statliga
verksamheten. Detta är att se som en naturlig del i regeringens ledning av
förvaltningen. RRV har stor frihet att välja inriktning, utformning och
omfattning av granskningen.

En jämförelse

RRV;s förvaltningsrevision av den statliga och
statsunderstödda verksamheten liknar i flera avseenden motsvarande granskning
genom riksdagens revisorer.

Både riksdagsrevisorerna och RRV bedriver sålunda som
framgått/ör-valtningsrevision.

Det finns emellertid också betydande säväl principiella
som praktiska skillnader mellan de båda slagen av granskning.
Riksdagsrevisorernas granskning innefattar även regeringens åtgärder. Den
bedrivs i enstaka projekt av utredningskaraktär. RRV:s granskning är däremot
inriktad främst på de statliga myndigheternas verksamhet och effektiviteten i
denna och bedrivs relativt fortlöpande.

Den statliga redovisningsrevisionen är i princip likartad
den revision som bedrivs i bolag enligt aktiebolagslagens regler, m. m.

Revisionen av statliga bolag och stiftelser

Revision av sådan statlig verksamhet som bedrivs i
aktiebolagsform regle

ras av samma lagstiftning och praxis som revisionen av privatägda aktiebo

lag. Revisionen av verksamhet i stiftelser regleras normalt i stiftelsernas

stadgar och sker i praktiken efter förebild av vad som gäller för aktiebolag.

Revision av statlig verksamhet i aktiebolags- och stiftelseform utförs så

lunda i regel av auktoriserade eller andra revisorer, som särskilt utses för

varie verksamhet. 42

Sekretess Prop. 1986/87:99

Sekretess i granskningsverksamheten gäller för de statliga
revisionsorganen enligt vissa bestämmelser som ges i sekretesslagen med hänsyn
till såväl det allmännas ekonomiska intresse som skyddet för enskildas ekonomiska
förhållanden.

Bestämmelserna i 6 kap. 1 § sekretesslagen skall således
skydda de affärsdrivande myndigheternas affärs- och driftförhållanden. Denna
sekretess i myndigheternas affärsverksamhet skall hindra skadlig insyn frän
konkurrenternas sida. Skaderekvisitet är därför utformat så atl en uppgift inle
får lämnas ul, om del kan antas att någon som driver en likartad rörelse gynnas
på myndighetens bekostnad om uppgifterna röjs. Information om affärs- och
driftförhållanden hos myndigheternas dotterbolag åtnjuter enligl samma lagrum
motsvarande sekretesskydd, om den överförs från bolagen till myndigheterna.
Delsamma gäller i fråga om stiftelser, m. m. i vilka del allmänna har ett
bestämmande inflytande genom en myndighet. Vidare kan enligl paragrafen
uppgifter lämnas ul från t. ex. ett affärsverk till en annan myndighet utan att
affärssekretessen för den skull upphör.

Ett exempel på elt sådant fall är enligt förarbetena
(prop. 1979/80:2 del A s. 147) att uppgifter lämnas till RRV. Tas uppgiften i
etl sådant fall in i ett beslut av den mottagande myndigheten, upphör dock
sekretessen.

I 8 kap. 10 § sekretesslagen ges skydd lill förmån för en
enskild som har trätt i affärsförbindelse med en myndighet. Sekretessen
omfattar uppgifter om den enskildes affärs- eller driftförhållanden. Den gäller
endast om det av särskild anledning kan antas atl den enskilde lider skada om
uppgiften röjs. Sekretess gäller också hos en myndighet för uppgifter om
affärs- eller driflförhållanden för enskild, som har trätt i affärsförbindelse
med ett dotterbolag, e. d. lill myndigheten, om del kan antas atl den enskilde
lider skada om uppgiften röjs. På samma sätt som enligl 6 kap. 1 § gäller
sekretessen också om myndigheten lämnar uppgiften vidare till en annan
myndighet, så länge denna myndighet inte tar in uppgiften i etl beslut.

Det kan också nämnas atl det finns en bestämmelse i 13
kap. 1 § sekretesslagen om överföring av sekretess vid revisionsverksamhet. Bestämmelsen
innebär att sekretess hos en myndighet gäller också hos en annan myndighet som
utövar tillsyn eller verkställer revision hos den förstnämnda myndigheten och
som i samband därmed får del av sekretessbelagda uppgifter. Sekretessen gäller
enligt 13 kap. 6 § dock inte, om en annan sekretessbestämmelse till skydd för
samma intresse ändå är tillämplig på uppgifter hos den mottagande myndigheten
eller om uppgiften tas in i beslut hos denna myndighet.

När del gäller RRV kompletteras lagen av bestämmelser i
sekretessförordningen (1980:657, omtryckt 1985:950, ändrad senast 1986:1427),
som medger en relativt omfattande sekretess för uppgifter som RRV kan erhålla
om affärs- och driftförhållanden hos enskilda, däribland även bolag där staten
äger aktier. Motsvarande sekretess torde inte gälla hos riksdagens revisorer.

För revision av aktiebolag finns enligl lagstiftning och
praxis ett omfat

tande skydd mot utlämnande av sådana uppgifter som kan lända till förfång '*■'

för bolagen.

5.1.3
Frågans tidigare behandling Prop. 1986/87:99

Frågan om statens — närmast riksdagens och regeringens —
insyn i och kontroll av de statliga aktiebolagen har sedan länge varit en
aktuell och omstridd fråga.

Diskussionen har gällt inte minst huruvida riksdagens
revisorer skall ges rätt att granska också de statliga bolagen. Den frågan har
sålunda vid flera tillfällen varit föremål för behandling i utredningar,
regeringspropositioner och i riksdagsarbelet. Under 1920-, 1930- och 1940-talen
framställdes till riksdagen upprepade krav på att revisorerna skulle medges
rätt att granska de statliga bolagen. 1 en del fall var det revisorerna själva
som tog initiativ till att frågan kom upp.

Riksdagen uttalade därvid genomgående ett principiellt stöd
för atl vidga befogenheterna för revisorerna, men hänsköt frågan till
regeringen för närmare utredning.

De utredningar som behandlat frågan om revisionen av
statliga bolag framförde emellertid i flera fall invändningar mot tanken att
riksdagsrevisorerna skulle få rätt att granska de statliga bolagen och
förordade i regel andra lösningar för riksdagens insyn i och medverkan vid
revisionen av dessa bolag. Mot den bakgrunden avstod regeringen från att lämna
förslag till riksdagen om någon generell rält för de statliga revisionsorganen
att revidera statliga bolag.

Under 1950-, 1960- och 1970-talen avstod också riksdagen
från att göra nägot uttalande till stöd för en sådan granskning. Riksdagen
avslog exempelvis är 1969 ett par motioner i den riktningen. Även riksdagens
revisorer förutsatte så sent som inför grundlagreformen i början av 1970-talet
att deras granskningsområde skulle förbli oförändrat.

Frågan om befogenheter för RRV att granska statliga
aktiebolag har inte diskuterats i samma utsträckning.

Inför bildandet av statens sakrevision i början av
1940-talet uttalades dock att de statliga bolagen allmänt sett borde granskas
av sakrevisionen, men att granskningsrälten först borde utredas närmare. Bland
de bolag som antogs komma i fräga för granskning var affärsverkens dotterbolag,
bolag med statligt ekonomiskt stöd och monopolbolagen med hänsyn till deras
statsfinansiella betydelse.

Utredningen om de statliga företagsformerna framhöll för
sin del i betänkandet (SOU 1960:32) Statliga förelagsformer att vissa av de
skäl och praktiska invändningar som anförts mot utvidgning av riksdagsrevisorernas
granskningsområde också var giltiga för regeringens granskningsorgan.
Utredningen avvisade därför tanken att RRV skulle ges befogenheter att granska
bolagen.

I samband med sammanslagningen av statens sakrevision med
dåvaran

de riksräkenskapsverket år 1961 och omorganisationen av RRV år 1967

fördes för övrigt ingen diskussion om granskningsomrädet. I ett remissytt

rande till riksdagens revisorer år 1982 framhöll RRV emellertid att förvalt

ningsrevisionens ställning borde övervägas i fråga om sådana statliga bolag

som är myndighetsutövande eller bolag som i monopolställning utövar

viktiga samhällsfunktioner. ,,

5.1.4
Statlig verksamhet i aktiebolag och stiftelser Prop. 1986/87:99

Det finns inte någon allmän eller entydig definition om
vad som skall avses med statliga bolag och stiftelser eller med statlig
verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag och stiftelser.

När det gäller atl avgränsa områdei för riksdagens
revisorers och RRV:s förvaltningsrevision kan dock följande fastställas.

Med statlig verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag
eller stiftelse förstås i delta sammanhang allmänt främst myndighetsutövning
som har överlämnats med stöd av lag. Men även andra förvaltningsuppgifter omfattas
ibland av uttrycket.

En verksamhet får vidare anses vara statlig när den -
liksom tillkomsten och fortlevnaden av del företag som handhar den i övrigl -
regleras i allmän författning.

En verksamhet fär i detta sammanhang också anses vara
statlig, om staten står som ensam eller dominerande blidare av del företag som
handhar den eller om staten svarar för mer än hälften av de medel som behövs
för verksamheten.

Statlig verksamhet i aktiebolagsform sker huvudsakligen i
bolag där staten - genom regeringen eller genom myndighet, förvaltningsbolag
eller stiftelse - har ett bestämmande inflytande.

Staten kan emellertid också ulan sådan ägarställning ha
elt sådant bestämmande inflytande över verksamheten i etl aktiebolag, att verksamheten
får betecknas som statlig. Statens inflytande kan dä grundas på
författ-ningsmässig reglering, fortlöpande tillskott av statliga anslagsmedel,
särskilda avtal mellan staten och företaget, m. m.

Staten har ensam eller tillsammans med andra huvudmän - t.
ex. landsting eller kommuner - använt stiftelseformen i första hand för
verksamheter inom kulturområdet samt inom del näringspolitiska och del arbetsmarknadspolitiska
området. På kulturområdet svarar stiftelser för stöd ät forskning och utbildning,
drift av institutioner säsom museer, forskningsinstitut, kursgårdar, m. m. På
det näringspolitiska området har stiftelser uppgifter av utredande, planerande
och även verkställande slag för att initiera och stödja industriell utveckling.
På det arbetsmarknadspolitiska området används stiftelseformen för genomförande
av arbetsvärdande uppgifter i syfte att bereda sysselsättning åt
arbetshandikappade.

Stiftelseformen har i övrigt använts för uppgifter
avseende forskning, utredning, utbildning och informationsspridning.

Verksamheten har utvecklats inte minst under senare år.

På 1950-talet svarade de förelag som har betecknats som
statliga aktiebolag för 10% av de totala statliga investeringarna. Statlig
verksamhet i bolag och stiftelser har sedan 1960-talet utvidgats kraftigt.
Under perioden 1980-1983 var andelen 25%. År 1980 uppgick bolagens
investeringar till 5 600 milj. kr. År 1950 sysselsatte de ca 30000 och år 1983
drygt 160000 personer. Elt urval av 23 mera betydande stiftelser erhöll
budgetåret 1983/84 sammanlagda statsanslag på ca 540 milj. kr. och hade
därutöver rörelseintäkter på ca 425 milj. kr. Antalet anställda var ca 2 100.

Därtill kommer Samhällsförelagsgruppen, som också drivs i
stiftelse

form. Gruppen, som fr.o.m. den 1 juli 1987 benämns Samhällsgruppen, '

erhöll
budgetåret 1983/84 statsbidrag på 2605 milj. kr. och hade därutöver intäkter på
ca I 675 milj. kr. Antalet anställda var ca 27 000, varav 22 100
arbetshandikappade.

Prop. 1986/87:99

5.1.5 Föredragandens allmänna överväganden

Den successiva framväxten av statlig verksamhet i
aktiebolags- och stiftelseform har vidgat det område av statliga insatser som
är undantaget frän riksdagens revisorers och RRV:s förvaltningsrevision.
Behoven av att komplettera den civilrättsligt reglerade granskningen, genom
redovisningsrevision, med en sådan förvaltningsrevision som tillämpas för den
statliga förvaltningen ökar ytterligare genom de stora inslag av väsentliga samhällsfunktioner
som finns i den statliga verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag och
stiftelser.

Förvaltningsrevisionen av de statliga företagen bör främst
inriktas på en granskning av de företag som har direkta myndighetsfunktioner
eller andra myndighetsliknande eller samhälleliga uppgifter. Granskningen bör
ha sin tyngdpunkt i de delar av företagens verksamhet som har starka inslag av
övergripande samhällsmål, särskilt sädan verksamhet som samtidigt har elt
betydande inslag av monopol eller som finansieras med statliga medel eller
bådadera.

Skillnaderna i inriktning och utformning av riksdagens
revisorers och RRV:s granskning bör beaktas när del gäller i vilken omfattning
befogenheterna behöver och lämpligen kan utvidgas.

5.1.6 Riksdagens revisorer

Mitt
förslag: Riksdagens revisorer ges i lag rätt att granska också sådan verksamhet
som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelser.

Insynsutredningens förslag: Överensstämmer i sak (s.l83)
med mitt förslag.

Remissinstanserna: Övervägande delen av remissinstanserna
- bland dem riksdagens revisorer - tillstyrker i princip förslaget.

Av de
remissinstanser som avstyrker förslaget anför AB Vin- och Sprit-centralen och
Systembolaget AB atl det berättigade behovet av insyn i och kontroll av deras
verksamheter redan får anses tillgodosett. Övriga negativa remissinstanser,nämligen
televerket, Arbetsgivarföreningen SFO, Svenska Varv AB och AB Tipstjänst,
avstyrker förslaget på principiella grunder och anför alt den föreslagna
ordningen skulle påverka företagens kommersiella betingelser negativt och då
särskilt dem som bedriver kon-kurrensutsalt verksamhet.

Skälen för mitt förslag: Jag har i det föregående angett
de allmänna skälen för atl riksdagens revisorer i lag ges möjlighet atl granska
även sådan verksamhet som staten bedriver i aktiebolag eller stiftelser.

46

En
utvidgning av befogenheterna för riksdagens revisorer att granska Prop.
1986/87:99 statlig verksamhet i bolag och stiftelser bör enligt min mening avse
de förhållanden som hänger samman med företagens samhälleliga uppgifter och
särskilda verksamhetsbetingelser, såsom monopolställning, beroende av statlig
finansiering, m. m. Revisionen av företagens rena affärsverksam-hel får i allt
väsentligt anses ske på etl tillfredsställande sätl genom den granskning som
ankommer på bolagens och stiftelsernas särskilda revisorer.

Av
den nya lagtexten bör framgå vilka huvudsakliga kriterier som bör vara
uppfyllda för alt revisorerna skall få granska sådana aktiebolag och stiftelser
som bedriver statsanknuten verksamhet. Härigenom uppnås också en utformning i
överenstämmelse med de uttalanden i motiven till regeringsformen somjag
redogjort för i det föregående (5.1.2).

Här
kan naturligtvis gränsdragningsproblem uppkomma. Dessa bör dock kunna lösas
genom överenskommelser från fall till fall med hänsyn till del bestämmande
inflytande som staten förutsätts ha i de aktuella bolagen och stiftelserna. Det
saknas grund för att anta att revisorerna inte skulle agera med tillbörlig
aktsamhet i tveksamma fall.

En
viktig utgångspunkt är vidare atl aktiebolagens och stiftelsernas kommersiella
betingelser inte skall försämras.

Insynsutredningen
har därvid föreslagit all nägon formell skyldighet att tillhandahålla
handlingar, m. m. inle införs för bolagen och stiftelserna. Utredningen har
också uttalat farhågor för att en sådan skyldighet skulle kunna komma i
konflikt med aktiebolagslagens bestämmelser om bolagsledningens vårdnadsplikt
och lojalitet mol bolaget.

Liksom
utredningen anser jag alt starka skäl onekligen talar för atl inte ålägga de
granskade bolagen och stiftelserna någon formell uppgiflsskyldighet. Jag
föreslår därför inte att bolagen och stiftelserna blir formellt skyldiga att
tillhandahålla revisorerna handlingar, m. m.

Enligt
min mening är en sådan lösning också förenlig med gällande lag.

Jag
syftar främst på 12 kap. 7 § andra slycket regeringsformen där det, somjag
tidigare har nämnt, föreskrivs atl revisorerna enligl bestämmelser i lag får
fordra in handlingar, upplysningar och yttranden som behövs för granskningen. I
grundlagsmoliven (prop. 1973:90 s. 434) uttalas atl revisorernas
granskningsrätt i första hand innebär en rätt att få tillgång till det
granskningsunderlag som de behöver, alltså en skyldighet för i första hand dem
som granskas att ge revisorerna sådant underlag. Denna skyldighet bör enligl
motiven närmare regleras i en särskild lag.

Så
har, som redan anförts, skett i lagen om skyldighet att tillhandahålla

riksdagens revisorer vissa handlingar m.m. Där finns sålunda föreskrifter

om statliga myndigheters, kommuners och vissa andras skyldighet att

lämna sådana upplysningar. Av förarbetena (prop. 1974:35 s. 123) framgår

alt en given utgångspunkt vid utformningen av lagen har varit all dess

tillämpningsområde nära skall ansluta lill revisorernas granskningsom

råde. Men granskningsområdet och lagens tillämpningsområde behöver

enligt förarbetena inte nödvändigtvis sammanfalla. Del kan sålunda enligt

förarbetena tänkas att revisorerna ges rätt att ta upp en viss fråga till

granskning utan att de ges en däremot svarande befogenhet att framtvinga 47

handlingar,
uppgifter och yttranden.

Enligt min mening lorde det sist anförda vara tillämpligt
också i ett fall som delta, där det är fråga om all utsträcka revisorernas
granskningsområde utöver det direki i 12 kap. 7 § första slyckel
regeringsformen fastställda områdei, nämligen till atl avse även "annan
verksamhet" än "den statliga verksamheten".

Berörda bolag och stiftelser får sålunda med milt förslag
själva avgöra vilka uppgifter som de vill lämna ut till revisorerna.

Riksdagens revisorer uttalar emellertid i sitt remissvar
all de känner sig övertygade om att detta är en fråga som kommer atl kunna
lösas, även om det saknas formell skyldighet att bistå dem i
granskningsarbelet.

Dessutom
är riksdagsrevisorerna självfallet oförhindrade att l.ex. göra olika
sammanställningar över verksamheten på grundval av sådana årsredovisningar som
de berörda bolagen — precis som alla andra aktiebolag — lagligen är skyldiga
atl låta offentliggöra.

1 ett kommande avsnitt föreslår jag också etl förstärkt
sekretessskydd beträffande uppgifter från bolagen och stiftelserna.

Prop. 1986/87:99

5.1.7 Riksrevisionsverket

Mitt
förslag: RRV bör i en ny lag ges rätt atl granska verksamheten i vissa
namngivna aktiebolag och stiftelser. Berörda bolag och stiftelser bör åläggas
uppgiftsskyldighet gentemot RRV.

Insynsutredningens förslag: Överensstämmer i sak (s.l96)
med mitt förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker
förslaget.

Statens mät- och provråd framhåller emellertid att den
tillsyn som rådet utövar hos riksprovplatser genomförs bl.a. på ett sätt som
liknar RRV:s förvaltningsrevision. Därför föresläs att AB Statens
Anläggningsprovning, Svenska Elektriska Materielkontrollanstalten AB och AB
Svensk Bilprovning undantas från RRV:s granskningsrätt.
Materielkontrollanstalten delar för egen del denna uppfattning.
Arbetsgivarföreningen SFO avstyrker förslaget på den principiella grunden att
de statliga företagens kommersiella betingelser kommer atl påverkas negativt.
AB Svensk Exportkredit, Systembolaget AB, AB Tipstjänst och Värdepapperscentralen
VPC AB avstyrker förslaget eftersom statsmakternas insyn i respektive
verksamhet anses tillfredsställande. AB Vin- och Spritcenlralen avstyrker
förslagel mot bakgrund av att del innebär etl principiellt viktigt avsteg från
det ursprungliga beslutet om val av företagsform.

Skälen för mitt förslag: De skäl somjag tidigare redovisat
för en utvidgning av riksdagens revisorers befogenheter alt granska statlig
verksamhet i bolag och stiftelser är som jag ser det bärande också när det
gäller en utvidgning av RRV:s granskningsbefogenheter. Med hänsyn till skillnaderna
i syften, inriktning och utformning av revisionsverksamheten hos de båda
revisionsorganen anser jag dock att utvidgningen av RRV:s befogenheter inte
bör avse en lika omfattande krets granskningsobjekt.

48

Utvidgningen av RRV:s granskning bör för del första avse
sådana före- Prop. 1986/87:99 tag som svarar för väsentliga samhällsfunktioner
eller myndighetsutövande eller andra myndighetsliknande uppgifter. Detta är
naturligt med hänsyn lill atl RRV:5 förvaltningsrevision som framgått (5.1.2)
frän principiella utgångspunkter huvudsakligen är inriktad på de statliga
myndigheterna och deras verksamhet. De bolag och stiftelser som i första hand
bör bli föremål för förvaltningsrevision genom RRV är sålunda sådana som har en
i allmän författning eller genom särskilda regeringsbeslut reglerad verksamhet,
företrädesvis i monopolställning.

För del andra bör granskningen utvidgas till alt också
omfatta sådana företag som för sin verksamhet huvudsakligen är beroende av
fortlöpande tillförsel av statliga medel.

I prop. 1986/87:92 om ny inriklning och organisation av
framtidsstudie-verksamheten föreslås all en stiftelse för framtidsstudier med
staten som ensam stiftare skall inrättas. Under förutsättning alt riksdagen
bifaller det förslagel och stiftelsen inrättas, bör även denna stiftelse
omfattas av granskningen.

Närmare bestämt är de aktiebolag och stiftelser som enligt
min mening bör omfattas av RRV:s utvidgade granskning följande.

Aktiebolag

AB Slatens Anläggningsprovning

AB Svensk Bilprovning

AB Tipstjänst

AB Trav och Galopp

AB Vin- & Spritcentralen

Apoteksbolaget AB

Kungliga Dramatiska teatern AB

Kungliga Teatern AB

SEMKO, Svenska Elektriska Malerielkontrollanslalien AB

Slatens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB

Swedish Geotechnical Systems AB

Swedish National Road Consulting AB

Svensk Avfallskonvertering AB (SAKAB)

Svensk Kärnbränslehantering AB

Svenska Penninglotteriet AB

Systembolaget AB

V.T.l. Utveckling AB

Värdepapperscentralen VPC AB

Stiftelser

Fonden för industriellt samarbete med u-länder

Fonden för industriellt utvecklingsarbete (Industrifonden)

Stiftelsen för framlidsstudier

Stiftelsen Nordiska museet

Stiftelsen Riksutställningar

Stiftelsen Samhall och de regionala stiftelser som ingår i
Samhällsgruppen

Stiftelsen Statshälsan

Stiftelsen Svenska institutet 49

4 Riksdagen 1986/87. I saml. Nr 99

Stiftelsen
Sveriges teknisk-vetenskapliga aitachéverksamhet Stiftelsen Sveriges tekniska
museum

Svenska rikskonserter
(förutvarande Stiftelsen Institutet för rikskonserter) Sveriges turistråd

Prop.
1986/87:99

I
forskningspropositionen (1986/87:80 bil. 6) aviseras atl en särskild utredningsman
skall få i uppdrag att se över vissa frågor om stiftelser m.m. under högskolan.
Frågan om RRV:s granskning av sådana stiftelser kan övervägas i detta
sammanhang.

Liksom
insynsulredningen vill jag, när det gäller kulturinstitutioner i bolags- eller
stiftelseform, framhålla att jag förutsätter att RRV liksom riksdagens
revisorer tar hänsyn till verksamhetens särskilda karaktär.

De
angivna aktiebolagen och stiftelserna bör åläggas en skyldighet att lämna RRV
de upplysningar som behövs om den granskade verksamheten.

Även
beträffande sådana uppgifter kommer jag i det följande att föreslå en förstärkt
sekretess.

Vad
gäller frågan om samordning av granskningsverksamheten mellan riksdagens
revisorer och RRV. vill jag peka på att det i praktiken redan nu sker en viss
sådan samordning genom atl riksdagens revisorer och RRV delger varandra sina
granskningsplaner och resultat. Jag saknar anledning att tro något annal än atl
RRV kommer att tillämpa samma ordning också när del gäller granskningen av
bolag och stiftelser. Vidare förutsätter jag atl RRV samordnar sin granskning
med den tillsyn som slatens mäl- och provråd utför hos vissa av de nämnda
bolagen.

5.1.8
Ett förstärkt sekretesskydd

Mitt förslag:
Sekretess bör enligt lag gälla hos både riksdagens revisorer och RRV för
uppgifter om affärs- och driftförhållanden hos aktiebolag eller stiftelser som
granskas eller hos en enskild som har trätt i affärsförbindelse med dessa.

Insynsutredningens
förslag: Överensstämmer i sak (s.l90, 197) med mitt förslag.

Remissinstanserna:
Tillstyrker allmänt förslaget.

Skälen
för mitt förslag: Jag har i del föregående föreslagit att riksdagens revisorer
och RRV får rätt att bedriva revision hos vissa statliga bolag och stiftelser.
En grundläggande förutsättning för en sådan verksamhet är alt uppgifter som
dessa båda myndigheter får från de enskilda granskningsobjekten har ett
tillräckligt sekretesskydd.

För
närvarande finns det som framgått bestämmelser som ger ett sådant skydd, främst
6 kap. I §, 8 kap. 10 § och 13 kap. I § sekretesslagen.

Information
som förs över från etl statligt dotterbolag eller en statlig stiftelse till RRV
eller riksdagens revisorer i samband med revisionen får med hänsyn till dessa
sekretessbestämmelser anses åtnjuta ett tillräckligt skydd,sä länge
informationen passerar en myndighet.

För
sådana granskningsbefogenheter som jag tidigare förordat är det

50

emellertid
nödvändigt att uppgifterna kan ges direkt från bolaget eller Prop.
1986/87:99 stiftelsen till den reviderande myndigheten. En sådan överföring har
i dag inte något fullgott sekretesskydd.

Det är därför angeläget atl etl sekretesskydd skapas för
uppgifter som lämnas från statliga aktiebolag och stiftelser direkt till
riksdagens revisorer och RRV och som rör affärs- eller driflförhållanden inom
del enskilda rättssubjektet eller hos en enskild som har trätt i
affärsförbindelse med detta.

1 en lagrådsremiss den 27 november 1986 föreslår
regeringen att vissa av de bolag och stiftelser som jag föreslår att RRV skall
få rätt all granska skall jämställas med myndigheter i offentlighets- och
sekretesshänseende, såvitt gäller delar av deras verksamhet, framför allt sådan
som består i myndighetsutövning. Eftersom det förslagel inte gäller all den
verksamhet som jag behandlar i detta lagstiftningsärende och den där föreslagna
lagstiftningen dessutom inle avses träda i kraft förrän den 1 januari 1989,
tillgodoser det inte det nu föreliggande behovet av sekretess i revisionsverksamheten.

1 6 kap. 1 § sekretesslagen bör därför införas en
bestämmelse om att sekretessen också skall gälla hos en myndighet för uppgifter
om affärs-eller driftförhållanden hos ett bolag, e. d. som driver
affärsverksamhet och vari det allmänna genom en myndighet bedriver revision.
Ett motsvarande tillägg bör göras i 8 kap. 10 § för skydd åt enskilda som har
trätt i affärsförbindelse med det privaträttsliga subjekt som bedriver statlig
affärsverksamhet.

I både 6 kap. I § och 8 kap. 10 § bör anges alt den nya
sekretessen inte skall omfatta uppgifter som ingår i revisionsmyndighetens
beslut.

5.1.9 Ikraftträdande

De nya lagreglerna bör träda i kraft den 1 juli 1987.
Detta innebär atl granskningen kommer att omfatta förhållandena efter
ikraftträdandet.

Till följd av omorganisation av regionmusiken och
rikskonserterna kommer Stiftelsen Institutet för rikskonserter atl avvecklas
med utgången av år 1987 och ersättas av en ny stiftelse. Svenska rikskonserter
(prop. 1984/85:1, KrU 7, rskr. 53). Den nya stiftelsen bör från sin tillkomst
omfattas av RRV:s granskning. Fram till utgången av år 1987 bör granskningen
emellertid omfatta verksamheten i den nuvarande stiftelsen.

Genom remiss den 29 januari 1987 beslutade regeringen att
inhämta lagrådets yttrande över förslag till lagstiftning som jag förordat. De
till lagrådet remitterade lagförslagen bör fogas till protokollet i detta
ärende som bilaga 1:5.

Lagrådet har i yttrande den II februari 1987 lämnat förslagen utan
erinran. Lagrådets yttrande bör fogas till prolokollet i delta ärende som
bilaga 1:6.

Lagrådsremissens lagförslag bör emellertid omformas på ett
par punkter.

Den nuvarande lagen med instruktion för riksdagens
revisorer bör sålun

da ersättas med en ny lag innehållande en del formella ändringar. 5

Vidare bör
som framgått den lag som enligt mitt förslag skall reglera RRV:s granskning av
bolag och stiftelser omfatta också Stiftelsen för framlidsstudier. Däremot bör
den föreslagna lagen - som också framgått - inte omfatta regionala
utvecklingsfonder. Jag avser att senare återkomma till regeringen i denna
fråga. Revisionen av utvecklingsfonderna regleras i ett avtal mellan staten och
landstingen, i första hand för tiden t.o.m. är 1988.

Prop. 1986/87:99

5.2 Bolagens och stiftelsernas årsredovisningar

Min bedömning: Årsredovisningarna bör utvidgas med sådan
information som bättre än nu belyser resultat och effekter av de statliga
insatserna i och genom bolagen och stiftelserna.

Insynsutredningen: Överenstämmer i sak med min bedömning.
Utredningen föreslår också att en särskild utvecklingsgrupp inrättas under ledning
av RRV.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva
till förslaget.

SPK anser atl utvecklingsgruppen bör få i uppdrag att
åstadkomma en reformerad praxis i fräga om de statliga myndigheternas och
företagens redovisning i stort. LO och samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden
vid Lunds universitet förordar att även bokföringsnämnden medverkar i utvecklingsarbetet.

Televerket, Vattenfall, domänverket och Svensk
Exportkredit AB avstyrker förslaget.

Skälen för min bedömning: Riksdagens och regeringens
underlag för alt granska och följa upp politiska beslut om statliga bolag och
stiftelser bör enligt min mening förbättras genom att den offentliga
information som lämnas i årsredovisningarna utvecklas. En sädan utvidgad
information bör förbättra underlaget för riksdagens samlade behandling av
verksamheten i den statliga företagssektorn. Nuvarande underlag för denna
behandling är regeringens årliga redogörelse för de statliga företagens
verksamhet, vilken i första hand bygger på uppgifter från årsredovisningarna.
Även i detta fall är det dock viktigt att de kommersiella betingelserna beaktas
när sådana nya krav ställs på utformningen av och innehållet i årsredovisningarna.

Mot denna bakgrund avser jag att la initiativ till etl
sådant utvecklingsarbete, vad avser de statliga företagens årsredovisningar. I
arbetet bör bl. a. RRV, Procordia, Samhällsföretag och Apoteksbolaget medverka.

5.3 Viss redovisningsrevision

5.3.1
Särskilda statliga revisorer, m. m.

Min
bedömning: Systemen med särskilda statliga revisorer och av
riksgäldsfullmäktige, som revisorer, utsedda riksdagsledamöter bör omprövas.

52

Insynsutredningen:
Utredningen föreslår att regeringen utfärdar före- Prop. 1986/87:99
skrifter för de s.k. särskilda statliga revisorerna, bl.a. i syfte all få till
stånd en enhetligare inriklning och utformning av dessa revisorers insatser.

Utredningen föreslår vidare alt systemet med av
riksgäldsfullmäktige utsedda riksdagsledamöter som revisorer omprövas.

Remissinstanserna: Riksdagens revisorer och statens
kulturråd delar utredningens uppfattning att de särskilda statliga
revisorernas roll och uppgifter bör preciseras.

RRV anser att tillsättningen av sådana revisorer bör
stramas upp, men RRV ansluter sig inle till utredningens förslag om särskilda
föreskrifter för revisorerna. Kammarrätten i Stockholm och Stockholms
handelskammare ifrågasätter systemet med särskilda statliga revisorer.

I fråga om systemet med av riksgäldsfullmäktige utsedda
revisorer förordar riksgäldskontoret atl systemet behålls och Procordia,
Stockholms handelskammare och Lunds universitet att det omprövas.

Skälen för min bedömning: Bland revisorerna i vissa
statliga bolag och stiftelser ingår, förutom de auktoriserade revisorerna, s.
k. särskilda statliga revisorer, vilka som regel är tjänstemän inom
departement eller myndigheter med anknytning till det område som den
reviderade verksamheten avser.

I vissa bolag ingår vidare bland revisorerna
riksdagsledamöter, som enligt särskilda föreskrifter utses av
riksgäldsfullmäktige.

Av gällande lagstiftning och rekommendationer samt god
revisionssed följer att sädana revisorers ställning och ansvar motsvarar den
auktoriserade revisorns. De statliga revisorerna är utsedda som fysiska
personer till sina uppdrag och har tillika ett personligt ansvar för den
granskning som ingår i uppdraget.

Enligt min mening bör systemet med att vid sidan av
professionella revisorer utse lekmanharevisorer i princip omprövas. Del gäller
såväl särskilda statliga revisorer som av riksgäldsfullmäktige, som revisorer,
utsedda riksdagsledamöter. De samhälleliga intressen som dessa revisorer
förutsätts särskilt bevaka bör enligt min mening väl kunna tillgodoses genom de
utökade befogenheter som jag föreslår för riksdagens revisorer och RRV.

Jag anser således att auktoriserade revisorer eller RRV,
vad gäller vissa stiftelser, bör svara för redovisningsrevisionen av statliga
bolag och stiftelser.

Jag vill också i detta sammanhang uppmärksamma att
RK-utredningen i sitt betänkande (Ds C 1987:2) Revisionen av
försäkringskassorna, m.m. föreslagit att ordningen med av landstingen eller
kommunfullmäktige utsedda revisorer i de allmänna försäkringskassorna bör
upphöra och att den externa revisionen av försäkringskassorna helt bör ankomma
på RRV. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.

53

5.3.2
Redovisningsrevision av vissa stiftelser

Prop.
1986/87:99

Min bedömning: Redovisningsrevisionen av vissa stiftelser
bör ankomma på RRV genom en ändring i stiftelsesladgarna.

Finansieringen av sådan redovisningsrevision bör bestridas
av berörda stiftelser.

Insynsutredningen: Insynsulredningen föreslår atl
redovisningsrevisionen av vissa statliga stiftelser skall, efter regeringens
bedömning från fall till fall. ankomma pä RRV genom en ändring i
stifelsestadgarna.

Remissinstanserna: RRV tillstyrker förslaget.
Samhällsföretag, statens industriverk, de regionala utvecklingsfonderna och Lunds
universitet anser att redovisningsrevisionen bör ulföras av auktoriserade
revisorer. Kommerskollegium anser att vägledande i frågan bör vara räkenskaps-
och redovisningssystemet.

Skälen för min bedömning: Jag delar utredningens förslag
att RRV bör svara för redovisningsrevisionen av vissa statliga stiftelser och
att revisionen bör finansieras av dessa. Enligl min mening bör tillämpade
redovisningsprinciper vara vägledande för vilka stiftelser som bör omfattas av
förslaget. Om det statliga redovisningssystemet tillämpas bör RRV anlitas och
om redovisningen utförs i huvudsak enligt aktiebolags- och bokföringslagarna
en auktoriserad revisor.

Föreskrifter om revision av en stiftelses räkenskaper
ingår regelmässigt i dess stadgar. Om en stiftelse skall revideras av RRV bör
således detta anges i stadgarna. Regeringen, som huvudman i stiftelserna och
som den som i regel fastställer stadgarna, kan vidta erforderliga åtgärder
härför, i förekommande fall efter överenskommelse med övriga intressenter.

Mot denna bakgrund avser jag att föreslå regeringen att
RRV genom en bestämmelse i verkets instruktion får sådana befogenheter och atl
aktuella stiftelser anges i ett särskilt regeringsbeslut. Erforderliga
ändringar bör göras i aktuella stiftelsestadgar efter departementsvisa
genomgångar.

Ändringarna bör gälla fr. o. m. den 1 juli 1987.

5.4 Riksrevisionsverkets anslag för 1987/88, m. m.

5.4.1 Vissa regeringsuppdrag

Min
bedömning: RRV:s revisionella kompetens och metodkunskap bör även kunna
utnyttjas för vissa särskilda granskningar på uppdrag av regeringen och
finansieras i särskild ordning.

Verksledningskommittén:
Kommittén föreslår att RRV:s förvaltningsrevision i ökad utsträckning bör
styras av regeringen.

Remissinstanserna:
Bland det fåtal remissinstanser som kommenterat förslaget betonar bl.a.
riksförsäkringsverket, arbetarskyddsstyrelsen och statens planverk betydelsen
av atl RRV också i fortsättningen, har möjlighel att pä eget initiativ
initiera granskningar.

54

RK-utredningen:
Utredningen föreslär atl rådgivande och förmedlande Prop. 1986/87:99
verksamhet i fråga om bl. a. myndigheternas styr- och uppföljningssystem bör
bedrivas inom RRV:s revisionsverksamhet.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av samtliga
remissinstanser.

Skälen för min bedömning: RRV tillämpar programbudgetering
och tilldelas anslag i programtermer. För närvarande finns del tre program vid
RRV - ett för förvaltningsrevision, ett för redovisningsrevision samt etl för
prognoser och redovisning. Programindelningen återspeglar en naturlig
uppdelning av RRV:s aktiviteter. Revisionen hålls således åtskild från prognos-
och redovisningsverksamhelen.

Enligt min mening är del väsentligt atl den egeninitierade
revisionen kan planeras och genomföras enligt nuvarande ordning. Samtidigt finns
det etl behov av atl på elt bättre sätt än nu ta tillvara resultaten och
erfarenheterna av revisionen och att också utnyttja RRV:s revisionella
kompetens för vissa särskilda granskningar, m. m.

Resultaten av RRV:s revision är ett viktigt underlag för den
mer noggranna prövning av myndigheternas verksamhet som bör komma lill stånd,
bl. a. när elt system med fleråriga budgetramar tillämpas.

RRV ger i de skilda delarna av sin verksamhet olika former
av råd och stöd lill myndigheterna. Det gäller huvudsakligen myndigheternas
redovisningssystem och deras uppföljning av sin verksamhet.

I propositionen om den statliga redovisningsrevisionen,
m.m. (prop. 1985/86: 124, FiU 23, rskr. 262) uttalar jag att RRV, inom ramen
för sin revision, i nägot ökad utsträckning bör kunna ge enskilda myndigheter
räd och stöd, främst vad avser myndigheternas styr- och uppföljningssystem.
RK-ulredningen, som bl.a. har hafl till uppgift att överväga och föreslå former
för styrning, m. m. av sådana råd- och stödinsatser, skriver i sitt belänkande
(Ds C 1986:13) Samverkan mellan redovisnings- och förvaltningsrevision m. m.
att RRV:s räd och stöd till myndigheterna i fråga om styr- och
uppföljningssystem, bör fördelas mellan de revisionella och redovisningstekniska
verksamheterna inom RRV. För revisionen bör de dock begränsas till rådgivning,
som då främst bör bygga på förmedling av kunskap till myndigheterna om
förekommande syslem och tekniska möjligheter, samt kontakter med myndigheter
och andra organ som kan meddela erfarenheter av system och/eller medverka i
ett eventuellt utvecklingsarbete. Slöd i form av mer eller mindre direkt
medverkan i ulveckling-en av system är enligt utredningen inte en uppgift för
revisionen. Det är däremot en naturlig uppgift för RRV:s redovisningstekniska
verksamhet. Jag delar utredningens uppfattning i dessa delar.

Jag vill i detta sammanhang också erinra om vad chefen för
finansdepartementet redovisar i årets budgetproposition (1986/87:100 bil. 1 s.
49). Där framhålls vikten av att det utvecklingsarbete som bedrivs inom
prognos-och redovisningsprogrammet kan fullföljas. Det gäller bl.a.
utvecklingen av del statliga betalningssystemet och andra kassahållningsfrågor,
metoder för resultatanalys och anpassning av redovisningssystemet till lokala
behov.

RRV:s revisionella kompetens och metodkunskap bör enligt
min mening

även kunna utnyttjas för vissa särskilda granskningar, på uppdrag av 55

regeringen, och omfatta bl. a. hela eller delar av
verksamheten vid en viss myndighet. RRV skall härvid, som tidigare, identifiera
sådana problem och brister som kan finnas i verksamheten och lämna förslag till
åtgärder. RRV bör i vissa sådana fall, vid behov, även kunna biträda
myndigheten i samband med att ålgärdsförslagen genomförs. Resurser för sådana
granskningar bör, vid behov och efter prövning, kunna ställas till RRV:s förfogande
från andra anslag pä statsbudgeten. Mot bakgrund härav bör en särskild
inkomstpost med ett formellt belopp på 1 000 kr. föras upp under RRV:s anslag.

Jag har tidigare under avsnitt 3 uppmärksammat behovet av
att, innan beslut om föreskrifter meddelas, kostnadseffekter för tillämpningen
för staten, kommunerna och den privata sektorn så långt som möjligt beräknas.
Vidare föreslår jag atl sådana föreskrifter i vissa fall bör utvärderas och vid
behov omprövas. Bl. a. RRV bör kunna utnyttjas för att genomföra sådana
kostnadsberäkningar och utvärderingsinsatser. Sådana insatser bör tills vidare
kunna ske även på uppdrag av regeringen och vid behov finansieras i särskild
ordning.

Jag vill i sammanhanget också erinra om atl stat-
kommunberedningen och normgruppen i delbetänkandet Bättre regelekonomi (Ds C
1986:14) föreslagit att RRV, i samband med att en ny begränsningsförordning
utfärdas, ges i uppdrag alt dels utveckla metoder för myndigheternas konsekvensutredningar,
dels särskilt utvärdera tillämpningen och efterlevnaden av förordningen.
Delbetänkandet bereds för närvarande i regeringskansliel.

Prop. 1986/87:99

5.4.2 Anslagsfrågor för budgetåret 1987/88

Mitt förslag: För budgetåret 1987/88 anvisas RRV ett
ramanslag av 115 963 000 kr.

I årets budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 15)
föreslås att - i avvaktan på en särskild proposition i ämnet för budgetåret
1987/88 - ett förslagsanslag av 101 260000 kr. beräknas under anslagsrubriken
B3. Riksrevisionsverket.

Trettonde huvudtiteln

B. Statlig rationalisering och revision, statistik, m. m.

B 3.
Riksrevisionsverket

1985/86
Utgift 1986/87 Anslag 1987/88 Förslag

71656000
101260000 115963000

56

RRV är central
förvaltningsmyndighet för revision och redovisning samt därmed sammanhängande
frågor inom statsverksamheten.

RRV
tillämpar programbudgetering och tilldelas anslag i programlermer. Följande
programindelning gäller för verket.

1.
Förvaltningsrevision

2.
Redovisningsrevision

3.
Prognoser och redovisning

(1000-tal
kronor)

Prop.
1986/87:99

1985/86

1986/87

1987/88'

ulgifl

anslag

beräknar föredraganden

1.
Förvallningsrevision

37 844

37 000

36531

2.
Redovisningsrevision

10677

39600

56946

3.
Prognoser och redovisning

30 751

29416

30 345

Telefonväxel

4000

Utveckling
och underhåll av

syslem
S. engångsanvisning

1500

Summa
kostnader

79 272

110016

125322

Avgår:

Inkomster
under program 1

190

742

770

Inkomster
under program 2

7092

7460

8013

Inkomster
under program 3

39

554

575

Bidrag
till anslaget

294

Inkomster
från regeringsuppdrag

1

Nettoutgift

71656

101 260

115963

' Fördelningen av
RRV:s samkostnader har skett enligt samma principer som tillämpades före
budgetåret 1986/87.

Riksrevisionsverket:
RRV föreslår i sin anslagsframställning bl. a. följande.

1. Huvudförslag för budgetåret 1987/88 107692000 kr.
Huvudförslaget fördelas över en treårsperiod med fördelningen 2,1 och 2% för
budgetåren 1985/86, 1986/87 resp. 1987/88.

2.
RRV:s verksamhet har under
senare år haft huvudinriktningen att förse statsmakterna med underlag för
omprövning och omprioritering av den statliga och statligt finansierade
verksamheten. Denna huvudinriktning avses ligga fast för
förvaltningsrevisionen under de närmaste åren. Tonvikt skall läggas på revisionsinsalser
som kan bedömas bidra till statsfinansiella besparingar efter de allmänna
riktlinjer som statsmakterna angett. Förvaltningsrevisionen inriktas främst
mot områdena statlig tillsyn, statsbidrag och andra transfereringar,
konsekvenser av besparingsbeslut, myndigheternas ekonomiadministration och
ADB-system.

3.
Målet för
redovisningsrevisionen är att bedöma huruvida myndigheternas redovisning är
rättvisande och att den utgör ett tillförlitligt underlag för styrning av
verksamheten. Redovisningsrevisionens grundläggande inriktning för atl nå
detta mål är oförändrad. Det innebär att RRV åriigen skall göra en oberoende
och opartisk granskning av myndigheternas redovisning och avge
revisionsberättelser med anledning av denna granskning.

57

För att
möjliggöra en kvalificerad rådgivning till myndigheterna i frågor Prop.
1986/87:99 som rör ekonomisystem saml styr- och uppföljningssystem har
särskilda resurser tilldelats verket. En utveckling sker för närvarande mot
fler myndighetsegna redovisningssystem. Denna utveckling ställer allt större
krav på ekonomi- och ADB-kompetens inom redovisningsrevisionen.

Resurser för kvalificerad rådgivning till myndigheterna
inom detta område bedöms erforderliga även under 1987/88.

Inom ramen för redovisningsrevisionen kommer också
fördjupade granskningar inom vissa områden att genomföras över hela eller delar
av statsförvaltningen. Eli arbete med vidareutveckling av ADB-revisionen kommer
också att bedrivas.

RRV svarar för extern revision av affärsverkens redovisning
och bokslutshandlingar i syfte alt för varje affärsverk årligen avge
revisionsberättelse till regeringen. Denna revision finansieras av
affärsverken. Revisionen genomförs dels med egen personal, dels med biträde av
auktoriserade revisionsbyråer.

RRV avser att i ökad utsträckning bedriva koncernrevision
av den konsoliderade redovisningen av affärsverkens och deras dotterbolags räkenskaper.
RRV:s granskning kommer att koncentreras på områden som bedöms vara av särskilt
intresse mot bakgrund av atl affärsverken utgör en del av statsförvaltningen.
Vidare fortsätter de särskilda insatser i fråga om affärsverkens datorbaserade
redovisningssystem som syftar till atl uppnå en tillförlitlig och ändamålsenlig
extern redovisning.

4.
Verksamheten
inom programmet Prognoser och redovisning inriktas mol att ge statsmakterna
information inför beslut om den ekonomiska politiken och budgetpolitiken, ge
såväl statsmakterna som myndigheterna underlag för beslut om omprövning och
omprioritering, tillse att slatens redovisningssystem är ändamålsenliga saml
medverka i effekliviseringen av budgetprocessen.

5.
RRV föreslår
att RRV utöver huvudförslaget får 2,5 milj. kr. för vidareutveckling och
underhåll av syslem S.

6.
Som ett led i
försöksverksamheten med överföring av medel mellan budgetåren föreslår RRV att
RRV får möjlighet att föra medel mellan budgetår.

Skälen för mitt förslag: RRV har tagit över hela ansvaret
för den statliga redovisningsrevisionen (prop. 1985/86:124, FiU 23, rskr. 262)
och de förutvarande revisionskonloren har inordnats i RRV:s organisation
fr.o.m. budgetåret 1986/87. Revisionsbyrån vid försvarets civilförvaltning
inordnas dock först fr.o.m. budgetåret 1987/88. Anslaget till RRV har med
anledning härav räknats upp med 8630000 kr.

Med anledning av vad jag tidigare i dag anfört, vad avser
frågan om att utvidga RRV:s granskningsrätt till vissa statliga bolag och
stiftelser, föreslår jag att RRV:s anslag räknas upp med 2 milj. kr. för dessa
insatser.

För det fortsatta arbetet med utvecklingen och underhållet
av system S

föreslår jag att RRV tilldelas en engångsanvisning på 1,5 milj. kr. för

budgetåret 1987/88. Mot bakgrund av vad jag tidigare anfört om utveck

lingsarbetet inom prognos- och redovisningsprogrammel bör detta pro

gram tillföras vissa särskilda resurser budgetåret 1987/88. 58

Anslaget
har vidare reducerats med 200000 kr. för en finansiering av telefonväxelbytet.

Mol bakgrund av vad jag
tidigare anfört om vissa regeringsuppdrag föreslår jag atl en ny inkomstpost
förs upp under RRV:s anslag.

Som framgår av
budgetpropositionen (prop. 1986/87:100 bil. 15 sid. 32) föreslås att RRV bör
ingå i försöksverksamheten med överföring av anslagsmedel mellan budgetår.
Medel för RRV bör därför anvisas under ett ramanslag.

Jag delar RRV:s bedömning
av verksamhetens inriktning för budgetåret 1987/88. Jag föreslår att medel för
RRV, för nästa budgetår, beräknas enligl huvudförslaget. Mina beräkningar av
medelsbehovet framgår av programsammanställningen.

Prop.
1986/87:99

6 Stabsmyndigheternas roll

Min
bedömning: De s. k. stabsmyndigheterna har en viktig funktion i förnyelsen av
den offentliga förvaltningen.

Det gransknings-,
utrednings- och utvecklingsarbete som stabsmyndigheterna bedriver bör knytas
närmare utvecklingsarbetet i regeringskansliet.

Verksledningskommittén:
Dess bedömning överensstämmer med min.

Remissinstanserna: Endast
få har yttrat sig. Några förvaltningsmyndigheter anför alt stabsorganen inte
får bli mellanled mellan förvaltningsmyndigheterna och regeringen.

Skälen för min bedömning:
Med stabsmyndigheter avser jag här RRV, statskontoret, statens institut för
personalutveckling (SIPU) och statens arbetsmarknadsnämnd (SAMN) i enlighet med
den terminologi verksledningskommittén använder. Det finns även andra
myndigheter med vissa stabsuppgifter. 1 detta sammanhang tänker jag närmast på
statens arbetsgivarverk (SAV).

Av vad jag nyss anfört och
av vad jag senare föreslår om affärsverken framgår att RRV starkt berörs av
mina förslag, liksom av vissa andra redan beslulade förändringar.
Sammanfattningsvis kan sägas att förändringarna innebär en betydande
förstärkning av redovisningsrevisionen samtidigt som förvaltningsrevisionen
vidgas lill att omfatta nya objekt. Utvecklingsinsatser skall ocksä göras inom
området för budgetprocessen och vad gäller föreskrifter. Vad gäller
budgetprocessen har finansministern redogjort för detta i årets
budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 1).

Statskontoret berörs av
mina förslag i flera avseenden. Fortsatta utvecklingsinsatser gällande
produktivitets- och servicemått och gällande mått för internadministrativa
kostnader blir aktuella. Statskontoret skall, liksom RRV, även
fortsättningsvis biträda med insatser när det gäller underlag för flerårsramar
till myndigheter som ingår i försöksverksamhet med sådana. Vissa utvecklingsinsatser
gällande regelöversyner, effektbedöm-

59

ningar och
kostnadsberäkningar av normgivning avkrävs också statskon- Prop. 1986/87:99
toret och RRV. De av mig aktualiserade uppgifterna är i vissa delar inriktade
pä att vara ett stöd för myndigheterna, i andra delar inriktade på atl vara ett
slöd för regeringskansliet. Syftet är många gånger ivåfaldigl.

SIPU
och SAMN påverkas genom att de utgör en del av den samlade utredningsresurs som
står till regeringens förfogande för att utveckla den statliga förvaltningen.
SIPU har i det arbetet genom sin utbildnings- och konsultationsverksamhet en
viktig roll, där institutet ocksä har att nära samverka med de andra
stabsmyndigheterna. De uppgifter som åvilar SAMN utgör en del av genomförandet
av centrala insatser inom det personalpolitiska området och med tonvikt pä
arbetsvärds- och trygghetsfrågorna.

En
översyn av SAMN har inletts. Den har sin grund i de förändringar som ägt rum i
de frågor SAMN arbetar med. Jag vill bl.a. erinra om att stiftelsen Statshälsan
byggts ut lill en rikstäckande organisation samt att arbetsmiljö- och
trygghetsavtal inom de statliga områdena tillkommit. Dessa och liknande
förändringar som belysts i en revisionsrapport från RRV (dnr 1985:1059) har
delvis ändrat betingelserna för arbetsmarknadsnämnden.

Jag
avser att återkomma i fråga om SAMN i anslutning till att ställning tas till
det underlag som arbetas fram i den fördjupade budgetprövning av SAMN som redan
inletts.

SAV
har en viktig roll när det gäller att utveckla den statliga arbetsgivarpolitiken.
Det är nödvändigt atl anpassa lönesystem och andra avtalsvillkor så att de
främjar en effektiv verksamhet i myndigheterna. SAV har vidare en viktig roll
när det gäller att stödja myndigheterna som arbetsgivare, i personalförsöriningsfrågor
och vid avtalstillämpningar. Den nära kopplingen mellan å ena sidan
personalfrågor och å andra sidan ekonomi-och organisationsfrågor ställer krav
på samverkan med myndigheter som RRV och statskontoret.

De
olika stabsmyndigheterna har olika uppgifter. I vissa delar har de mycket liten
beröring med varandra. Det bör ocksä strykas under att revision,
rationalisering, personalförsörining och personalutbildning har sina egna
karakleristika. Speciella uppgifter har också lagts på myndigheterna.
Budgetprognoser hos RRV liksom viss central datorupphandling och vissa frågor
om ADB-säkerhet hos statskontoret utgör exempel därpå. SIPU avviker från de
övriga genom atl institutet har en stor avgifisbelagd verksamhet. I andra delar
sammanfaller eller kompletterar emellertid uppgifterna varandra. Som framgått
har jag t.ex gjort bedömningen att kunskaperna hos RRV och statskontoret bör
utnyttjas på ett samlat sätt för att bidra till kompetenshöjningar i
regeringskansliet, utredningsväsendet och myndigheterna när det gäller
effektbedömningar och resultatanalyser.

En
särskild fråga som verksledningskommittén tar upp gäller stabsmyn

digheternas verksamhetsplanering. Planeringen vid de nämnda myndighe

terna innefattar ganska litet av inbördes samordning och samplanering.

Det förekommer inte heller några systematiska överläggningar mellan

stabsorganen om vilka problem som i dagsläget och inom överskådlig tid

kommer att dominera för enskilda myndigheter, för grupper av myndighe- 60

ter eller för hela statsförvaltningen. Elt vissl
formbundel samarbete sker Prop. 1986/87:99 dock genom bl.a. ömsesidig
styrelserepresentation. Det förekommer däremot ett flitigt utbyte av kontakter
mellan de olika stabsorganen på olika nivåer som gäller frågeställningar som aktualiseras
i det löpande arbetet. Det förekommer också, om än i förhållandevis liten
utsträckning, att resurser från de olika stabsorganen samlas till gemensamma
utrednings-och utvecklingsinsatser. Här behöver nya samarbetsformer utvecklas.

En samordning av stabsorganens utredningsarbete är på
olika sätl önskvärd för att dessa mer än idag skall kunna inriktas pä de
frågor som regeringen bedömer som speciellt angelägna att få belysta.
Stabsmyndigheterna bör därför enligt min uppfattning i ökad utsträckning
genomföra sin verksamhetsplanering i nära kontakt med regeringen och regeringskansliet
och i kontakt med varandra. Formerna för detta kan diskuteras. Jag hyser en
viss skepsis mol att låta delta nödvändigtvis ske i en formali-serad
planeringsprocess.

Stabsmyndigheterna styrs som andra myndigheter av allmänna
inriktningsbeslut i form av instruktioner, regleringsbrev, m. m. och av
särskilda uppdrag. Uppdragen kan vara mer eller mindre hårt styrda av
regeringens politiska bedömningar. Även om stabsorganen ofta används för att
allmänt klarlägga olika förhållanden, ulan att det för den skull finns nägon
politisk viljeyttring i botten, menar jag alt del är angeläget att utnyttja den
utredningsresurs de utgör på elt sätt som kopplar den närmare samman med regeringskansliets
arbete med alt förbereda och genomföra viktiga regeringsbeslut.

1 arbetet med verksamhetsplaneringen bör
stabsmyndigheterna ha en aktiv roll. Deras insatser genomförs dock på olika
sätt. För RRV:s del baseras insatserna till stor del på egna initiativ, medan
statskontoret får mer direkta uppdrag av regeringen.

Det är angelägel att regeringen och dess kansli tar till
vara stabsorganens kunnande. Sammantaget utgör de en betydande resurs. De
kompletterar regeringskansliet och är viktiga som kunskapsförstärkning i
regeringens arbete. De bidrar därmed till atl vidmakthålla en tradition med
relativt små departement, vilken jag menar alt det är av värde att slå vakt om.

Den bild jag nu tecknat av stabsmyndigheternas roller och
arbetsuppgifter innebär inle någon grundläggande förändring av vad som gällt
hittills utifrån befintliga instruktioner och bindande regeringsdirektiv i
övrigt. Det är emellertid viktigt att det inom statsförvaltningen råder full
klarhet om stabsmyndigheternas roller och uppgifter, samtidigt som det är
naturligt att se lill att uppgifterna är väl anpassade till bl. a. ambitionerna
i förnyelsearbetet.

Vad särskilt gäller RRV har jag redan i del föregående
(avsnitt 5) markerat atl en närmare anslutning lill regeringskansliels utvecklingsarbete
skall förenas med en bibehållen rätt och skyldighet för RRV alt efler egna
bedömningar initiera och genomföra revisionsinsatser.

Jag avser därför alt återkomma till regeringen med närmare
övervägan

den om formerna för stabsmyndigheternas samarbete med regeringen, och

om deras inbördes samverkan, efler kontakter med dem själva. Jag avser

bl.a. med stabsmyndigheterna avhandla vissa frågor somjag tidigare log 61

upp
(avsnitt 4) om myndigheternas planerings- och budgetarbete. Del är Prop. 1986/87:99
som också statsrådet Johansson senare kommer att betona av mycket stor vikl alt
de redovisningar som lämnas lill regeringen, för vidarebefordran till
riksdagen, av utfallet av verksamheten i statens förvaltning, har god kvalitet,
är användbara som grund för styrande insatser och har en form som gör
resultatet tillgängligt. 1 den utveckling mot mäl- och ramstyrning av den
statliga förvaltningen som är ett ledmotiv i denna proposition har
stabsmyndigheterna en myckel viktig ulvecklingsroll.

När
jag senare tar upp frågan om ledningsfunktionen i de statliga förvaltningsmyndigheterna
anför jag all myndigheter som är stabsorgan lill regeringen bör ledas av
enrådiga verkschefer med stöd av ett rådgivande lekmannaorgan.

7 Chefsförsörjning 7.1 Inledning

Ett
viktigt instrument i den offentliga sektorns omvandling och utveckling är
chefsförsöriningen i statsförvaltningen.

Den
grundläggande uppgiften för cheferna i statsförvaltningen är att leda arbetet i
enlighet med statsmakternas intentioner. Därtill kommer nu de ökade krav på
kompelens i chefsrollen som förnyelsearbetet ställer. Dessa härrör ytterst från
medborgarnas anspråk på att den offentliga verksamheten effektivare och bättre
skall tillgodose deras skilda behov. Cheferna har den dubbla rollen atl dels ge
statsmakterna signaler om förändringar som bör vidtas, dels leda arbetet inom
den egna myndigheten. 1 detta ingår alt angripa onödig byråkrati och att
förbättra myndigheternas service.

Cheferna
har alltså en nyckelroll bl.a. i uppgiften alt se till att tillgängligheten,
informationen och bemötandet i myndighetens verksamhet motsvarar de anspråk
som medborgare och andra intressenter kan ställa. Det gäller bl. a. atl
levandegöra det servicetänkande som kommer till uttryck i den nya
förvaltningslagen (1986:223).

Regeringens
strävan är att minska detaljstyrningen och ge myndigheterna ökad frihet atl i
större utsträckning själva välja arbetsformer. Detta ställer delvis nya krav på
cheferna. Som exempel vill jag hänvisa till hur regeringen i propositionen om
statsförvaltningens användning av ADB m.m. (1984/85:225, FiU 1985/86:4, rskr.
89) anger förändrade styrformer, som lägger ett siörre ansvar på myndigheterna
i utnyttjandet och anskaffningen av den nya teknik som inom ADB-området snabbt
växer fram och förändras. En ändring av budgetsystemet kommer att öka
myndigheternas frihet att disponera sina resurser och ställer därmed större
krav på myndigheternas ledning.

Förmågan
att ompröva och omprioritera samt finna möjligheter till rationalisering,
effektivisering och produktivitetsökning ställer kompetensen i chefsrollen på
särskilda prov.

Därtill
kommer att del i statlig verksamhet inte alltid är möjligt att

kvantifiera hur man lyckas. Därigenom blir behovet av andra typer av 62

resultatmält
och målbeskrivningar nödvändiga. 1 chefsrollen i statlig verk- Prop.
1986/87:99 samhet förutsätts det därför all cheferna på elt särskilt sätt kan
leda arbetet med att formulera mål och finna former för att följa upp atl de
nås.

Till vad jag nu anfört kommer de berättigade anspråk som
de anställda ställer på cheferna i del dagliga arbetet. Etl viktigt
kompetenskrav är chefernas förmåga alt vitalisera formerna för och
vidareutveckla medbe-stämmandel så atl det blir prakliskt mera hanlerbarl och
fungerar som ett effektivt instrument för atl förbättra verksamheten och de
anställdas arbetsförhållanden.

Del program för chefsförsörjning som jag nu lägger fram
syftar lill att dels åstadkomma en aktivering i frågor om chefstillsättningar
och chefsutveckling i de regeringstillsatla tjänsterna, dels bidra till alt
motsvarande effekter åsladkommes i myndigheternas chefsförsörining. I begreppet
chefsförsörining innefattar jag åtgärder som rör rekrytering, rörlighet och
omplacering samt utbildning och utveckling.

De riktlinjer jag anger bör vara giltiga för
chefsförsöriningen i hela statsförvaltningen. De konkreta åtgärder jag föreslår
avser i första hand de centrala statliga myndigheternas högre chefer dvs.
verkschefer, överdirektörer, högre militära chefer, avdelningschefer, byråchefer
och motsvarande. Men också landshövdingar och högre chefer i regeringskansliet
berörs av vissa åtgärder. Jag lar senare upp vissa frågor som enbart berör
verkschefer och avdelningschefer i affärsverken.

7.2 Bakgrund

Verksledningskommiltén hade bl.a. atl utreda etl anlal
frågor som sammanhängde med chefsförsörjningen pä verkschefsnivä. De avsåg
möjligheterna att öka röriighelen samt frågan hur rekryteringsbasen för
chefsposterna skulle kunna breddas. Kommittén hade även att överväga lösningar
på de problem som uppkommer om en chef visar sig mindre lämplig för sin
befattning samt huruvida nuvarande former för förordnande och entledigande av
verkschefer, inräknat pensionsfrågorna, är de mest ändamålsenliga. Vidare hade
kommittén i uppdrag att föreslå arbetsformer och hjälpmedel för alt förbättra
underlaget för beslut som rör verkscheferna och deras tjänster.

Till denna del av uppdraget hörde också atl lämna förslag
om utformning av introduktion och utbildning av ledamöter i lekmannaslyrelser.

I huvudbelänkandet (SOU 1985:40) markerar kommittén det
angelägna i atl regeringen utnyttjar sin utnämningsmakl mera effektivt än vad
som sker idag. Därför föreslås att regeringen mera aktivt än för närvarande
skall använda sin befogenhet att utse och byta ul personer i myndigheternas
ledning. En förändring i den riktningen skulle, enligt kommittén, underiätta
regeringens direkta styrning, men också göra det möjligt för regeringen att vid
behov utkräva ansvar.

Mot den bakgrunden lämnas förslag bl. a. i de nyss nämnda
frågorna om

chefsförsöriningen pä verkschefsnivå, men ocksä i vissa frågor rörande

chefer närmast under verkschefen saml i utbildningsfrågor avseende högre

chefer i myndigheter och departement. 63

I fråga om chefsförsörjningen föreslår kommittén att:

-
grundligare
förberedelsearbete föregår verkschefsulnämningar,

-
rekryteringsbasen
breddas genom alt kandidater till chefsbefattningar aktivt söks även utanför
det egna verksamhetsområdet,

-
utnämningsbeslulen
görs tidigare och att nytilllrädande verkschefer ges tid lill introduktion och
inskolning i uppgiften,

-
rörligheten
ökar bl. a. genom flexiblare tillämpning av förordnandetider och
pensionsbestämmelser,

-
möjligheter att
förflytta verkschefer införs

-
möjligheter att
entlediga affärsverkschefer införs

-
möjligheter atl
inrätta tillfälliga tjänster för generaldirektörer i regeringskansliet införs.

I skrivelsen till riksdagen om den offentliga sektorns
förnyelse (skr. 1984/85:202, FiU 35, rskr. 407) och i propositionen om den
statliga personalpolitiken (prop. 1984/85:219, AU 1985/86:6, rskr. 48) har
regeringen aktualiserat frågan om chefsförsörjningen. Där aviserar regeringen
elt åtgärdsprogram i frågan som skulle läggas fram efter det att verksledningskommittén
framlagt sina förslag. Därvid redovisades också den allmänna inriktningen för
åtgärdsprogrammel.

Det åtgärdsprogram för chefsförsörjning som jag nu lägger
fram kräver riksdagens ställningstagande på några punkter. Jag har emellertid
ansett det lämpligt att här redovisa programmet i dess helhet för att ge
riksdagen en möjlighet att se dessa förslag i sitt sammanhang.

Jag tar i det följande först upp de principiella
utgångspunkterna för och inriktningen av chefsförsörjningen (avsnitt 7.3).
Därefter tar jag upp de punkter som kräver ställningstaganden av riksdagen
(avsnitt 7.4). Avslutningsvis presenterar jag förslag till åtgärder som det
ankommer på regeringen att besluta om.

Som en grund till mina överväganden i det följande vill
jag hänvisa till en redogörelse som sammanställts i civildepartementet för det
regelsystem som för närvarande styr bl.a. verkschefernas
anställningsförhållanden. Redogörelsen tar främst sikte på sådana verkschefer
för förvaltningsmyndigheter under regeringen som är förordnade för en bestämd
lid.

Redogörelsen bör fogas till protokollet i detta ärende som
bilaga 1:7.

Prop. 1986/87:99

7.3
Principiella utgångspunkter för och inriktning av chefsförsörjningen

Min
bedömning: Rekryterings-, rörlighels- och utvecklingsåtgärder som avser högre
chefer bör mera systematiskt och målmedvetet utnyttjas med inriktningen att
förnya, förändra och effektivisera statlig verksamhet.

Större flexibilitet och kortare perioder bör tillämpas vid
bestämmande av förordnandetider för verkschefer.

Planeringen och beslutsunderlaget inför tillsättningar av
högre chefstjänster som tillsätts efter anmälan bör förbättras och rollfördelningen
i beredningen preciseras.

64

Verksledningskommitténs
förslag: Dess bedömning överensstämmer i sin Prop. 1986/87:99 inriklning
(s. 165) med min.

Remissinstanserna: Ett starkt stöd för kommitténs
överväganden, ståndpunkter och förslag i fråga om verkschefers rörlighet
kommer till uttryck i remissyttrandena. Detsamma gäller kommitténs
rekommendationer om planering och förberedelser inför verkschefstillsättningar.
Ingen instans har avstyrkt kommitténs förslag i dessa frågor.

Skälen för min bedömning: I regeringens styrande funktion
ingår en skyldighet atl leda den statliga förvaltningens verksamhet och alt
ansvara för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med riksdagens beslut.

Av detta följer atl det åligger regeringen all säkerställa
atl del finns den kompetens som behövs i ledningen för den statliga
förvaltningen. Denna uppgift innebär - utöver rekrytering och tillsättning av
de högsta cheferna - också uppföljning av deras verksamhet samt erforderliga
utbildnings-och rörlighetsinsatser i syfte att stärka chefskompetens och
verksamhetens effektivitet.

På myndighetsnivå bär verkscheferna ett stort ansvar för
ledningskompetensen på lägre nivåer.

7.3.1 Rekrytering till verkschefstjänster

Jag har nyss berört hur det på olika sätt ställs ökade
krav på kompetens i chefsrollen. Därav följer bl.a. alt rekryteringen och
rekryteringsförfaran-del vid tillsättning av verkschefsbefattningar bör ägnas
särskild uppmärksamhet. Det är angeläget att se och medvetet använda
chefsrekryteringen som en möjlighel till förändring och förnyelse i
verksamheten.

Del är sålunda viktigt att det inför rekrytering till
högre chefstjänster görs en genomgång och en allsidig beskrivning av den
kompelens som behövs i den aktuella verksamheten och chefstjänsten. En sådan
beskrivning bör grundas på verksamhetens nuvarande krav och statsmakternas
intentioner rörande den framtida inriktningen.

Det är angeläget att utnämningar av verkschefer görs i så
god tid att den berörda verksamheten inle förlorar "styrfart" och att
den nytilllrädande chefen ges tid för introduktion i den nya befattningen. Även
om en sådan ordning i vissa fall av särskilda skäl inle kan upprätthållas bör
den vara möjlig att genomföra när tillsättningen orsakas av en pensionsavgång
eller andra omständigheter som gör att en tillsättning kan förutses.

Verkschefer bör sökas i en bredare rekryteringsbas än
tidigare. I första hand bör statsförvaltningens hela chefspotential utnyttjas som
underlag men därutöver bör strävan vara att också se verksamheter utanför
statsförvaltningen som möjliga rekryteringsområden. Detta innebär att
erfarenheter från flera verksamheter eller områden kan tillgodogöras
verksamheten, vilket bör tillmätas särskilt värde i rekryteringssammanhang. En
sådan meritvärdering ligger väl i linje med de ändringar (1986:430) i 4 kap. 3
§ LOA som riksdagen har beslutat (prop. 1985/86:116, AU 17, rskr. 254.)

Breddningen
av rekryteringsbasen skall självfallet göras också från jäm

ställdhetssynpunkt. Jag anser det angeläget att det därutöver vidtas åtgär- 65

5 Riksdagen 1986/87. I saml. Nr 99

deri
rekryterings- och utbildningssammanhang för att öka andelen kvinnor Prop.
1986/87:99 i chefsbefattningar. (Jft prop. 1986/87:100 bil. 2 p. 5).

Löne- och pensionsfrågorna är självfallet viktiga i
chefsförsöriningen. Statsrådet Johansson kommer senare i dag att beröra dessa
(bil. 2).

7.3.2 Rörlighet

En uppfattning som länge haft stöd i forskningen är att
chefers egen utveckling och benägenhet för förnyelse avtar efter många år i
samma befattning. Det är också en ofta gjord erfarenhet att rörlighet och
cirkulation i chefsbefattningar verkar utvecklande och vitaliserande för såväl
verksamhet som individ. Erfarenheter pekar också på att det kan krävas olika
kvalifikationer hos cheferna i de olika utvecklingsskeden som en verksamhet
undergår.

Sammantaget bör det jag har sagt om hur kraven i
chefsrollen ständigt förändras och om behovet av röriighel i de högsta
chefsbefattningarna leda fram till en delvis förändrad syn på
verkschefskarriären. Den bör framöver i normalfallet kunna inrymma perioder av
chefsskap för olika verksamheter åtföljda eller avbrutna av kvalificerade
uppdrag eller tjänstgöring på andra krävande poster i förvaltningen.

Ett arbete pågår för närvarande med inriktningen att
stimulera och underlätta rörligheten inom regeringskansliet. Jag räknar med atl
detta skall kunnna bidra till att öka rörligheten totalt setl bland chefer inom
statsförvaltningen.

7.3.3 Regeringens tillsättningsansvar

Regeringens tillsällningsansvar i fråga om chefer vid
statliga myndigheter omfattar för närvarande såväl verkschefer och
avdelningschefer som byråchefer. När den avgränsningen gjordes år 1965
motsvarades myndigheternas byråer under en byråchefs ledning i många fall av
vad som nu benämns avdelningar och som leds av avdelningschefer. Numera är
byråcheferna endast i en del fall direkt underställda verkschefen. Del gäller
framför allt i mindre myndigheter. I andra fall är byråchefen underställd en
avdelningschef. Beräkningar som gjordes år 1982 visade att den gruppen då
omfattade mellan 1 500 och 2000 tjänstemän. Genom att byråchefstiteln på detta
sätt kommit att tillämpas också på en organisatoriskt lägre nivä än vad som
tidigare var fallet har antalet byråchefstjänster kontinuerligt ökat (jfr rapporten.
Ds B 1984:4, Statliga chefsfrågor).

Regeringens tillsättningsansvar har härigenom dels kommit
att avse tjänster av en beskaffenhet som den har mindre förutsättningar att
överblicka, dels blivit numerärt så omfattande, aft det har blivit svårt att
hantera på ett meningsfullt sätt. Det har lett till atl ansvarsfördelningen har
blivit otydlig och all tillsättningansvaret de facto glidit över lill myndigheterna
under regeringen.

En viktig förutsättning för regeringens aktivering av
utnämningsmakten

är att den i fortsättningen kan koncentrera sina ansträngningar i dessa

frågor till myndigheternas högsta ledning. Del innebär att regeringen mera 66

aktivt bör utöva sin utnämningsmakt rörande verkschefs-,
överdirektörs-och avdelningschefstjänster. Rätlen att tillsälta byråchefer och
motsvarande som inte lyder direkt under verkschefen eller motsvarande bör
delegeras till myndigheterna under regeringen.

Frågan kan lösas ulan riksdagens medverkan.

Regeringen och dess kansli bör på olika säll vid
handläggningen av frågor om chefsförsörining tydliggöra och arbeta efter de
riktlinjer somjag redovisar i detta sammanhang. Särskild kompetens bör ocksä
byggas upp inom regeringskansliet för alt finnas tillgänglig för rådgivning och
hjälp till departement och myndigheter i fråga om högre chefers rekrytering och
rörlighet. De ätgärder som jag i det följande föreslår avser att utgöra
hjälpmedel och instrument i ett sådant mera aktivt engagemang från departementens
sida.

Prop.
1986/87:99

7.3.4 Planering, beslutsunderlag och beslut vid
tillsättningar och omförordnanden

Vid en verkschefs omförordnande i samma tjänst bör
regeringen regelmässigt pröva alt tillämpa en kortare förordnandeperiod, i
normalfallet tre år. Även vid omförordnande till annan tjänst bör en kortare
period kunna komma i fråga.

Jag vill betona atl avsikten med den nu föreslagna
ordningen inte är att ändra inriktningen att en verkschefs förordnanden
sammantaget i normalfallet bör uppgå till minst tolv år.

Kommittén stryker under vikten av att beslutsunderlaget
förbättras, atl tillsättningsbesluten görs tidigare och att
rekryteringsunderlaget breddas inför verkschefstillsältningar. Vid min
behandling av frågorna om rekrytering, rörlighet och lillsättningsansvar har
jag angett de riktlinjer som enligl min mening bör gälla i dessa frågor.

Det är också angeläget att regeringen preciserar kraven på
planering, beslutsunderlag och rollfördelning mellan verkschef och departementsledning
inför tillsättning av chefer närmast verkschefen. Även om regeringen mera
aktivt skall utöva sin utnämningsmakl bör huvudprincipen vara all verkschefen
ges stora möjligheter till inflytande på valet av sina närmaste medarbetare.
Jag avser att i annat sammanhang föreslå regeringen atl ange närmare
riktlinjer för ansvars- och rollfördelningen inför tillsättningar av
anmälningstjänster.

7.4 Åtgärder som kräver riksdagsbeslut

7.4.1
Förflyttningsskyldighet för verkschefer i allmänhet

Mitt
förslag: Visstidsförordnade chefer för sådana förvaltningsmyndigheter som
lyder omedelbart under regeringen skall under förordnandetiden kunna
förflyttas till en annan tjänst. En regel med denna innebörd bör tas in i lagen
(1976:600) om offentlig anställning.

Förflyttningsskyldighelen
skall kunna ges omedelbar verkan, om del finns synnerliga skäl för del. En
regel om detta bör också las in i lagen.

För affärsverkscheferna föreslås en annan ordning (9.6.3).

67

Verksledningskommitténs
förslag: Överensstämmer i sak (s. 172) med Prop. 1986/87:99 mitt förslag.

Remissinstanserna:
De flesta instanserna berör inte frågan om förflyttningsskyldigheten. Av dem
som tar upp frågan är det 17 som tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar
det ulan erinran och två - hovrätten för Nedre Norrland och forskningsnämnden
vid juridiska fakulteten i Lund -som avstyrker det.

Skälen
för mitt förslag

Allmänna
överväganden: Somjag utvecklat under avsnitt 7.3.2 skall en verkschef i
normalfallet under sin karriär i olika skeden kunna växla mellan verkschefstjänsler
av skiftande karaktär och tidvis anlitas för tjänstgöring i olika tjänster i
regeringskansliel och utredningsväsendet. Att verkschefen byter tjänst avses
sålunda framöver bli en mer vanlig företeelse än vad som för närvarande är
fallet. Den röriighel som här diskuteras förutsätts ske på frivillig väg och
grundas på överenskommelser med berörda verkschefer.

Statsrådet
Johansson kommer senare i dag (bilaga 2) att föreslå regeringen att hos
riksdagen begära ett vidgat bemyndigande vid tillämpningen av reglerna om
förordnandepension. Syftet är att åstadkomma möjligheter till siörre
flexibilitet och anpassning till omständigheter i det enskilda fallet.

Det
är mot den bakgrunden som det finns anledning atl här uppmärksamma att en
fortsatt användning av anställningsformen förordnande för bestämd tid med
nuvarande regler innebär att en verkschef inte kan mot sin vilja förflyttas
från sin tjänst under en förordnandeperiod. Trots atl de eftersträvade
omplaceringarna i det helt övervägande flertalet fall förutsätts kunna
genomföras efter överenskommelse, kan man sålunda inte bortse från att det kan
finnas skäl för att också mol verkschefens vilja förflytta honom eller henne
under löpande förordnandeperiod.

Den
situationen kan exempelvis uppstå att regeringen finner det önskvärt att bryta
ett i och för sig väl fungerande chefsskap för atl av en övergripande orsak
kunna genomföra en omstrukturering, som berör flera verk och verkschefer,
alltså fall där en förflyttning påkallas av organisatoriska skäl. Ett annat
exempel är att en chef visar sig mindre lämplig för sin uppgift och att
regeringen av den anledningen vill förflytta honom eller henne till en annan
tjänst.

Det
kan givetvis uppkomma även andra fall där det finns fullgoda skäl alt förflytta
en verkschef Del avgörande bör enligl min mening vara vad som bedöms nödvändigt
med hänsyn till myndighetens bästa.

Vilka
som bör omfattas av förfiyttningsskyldigheten: Förflyttningsskyldigheten bör
omfatta cheferna för sädana centrala eller andra förvaltningsmyndigheter som
lyder omedelbart under regeringen (jfr 11 kap. 9 § tredje styckel
regeringsformen). Häri inbegrips i princip också cheferna för de myndigheter
som enligt 8 § förordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten är
myndigheter på central nivå, exempelvis försvarets civilförvaltning,
fortifikationsförvaltningen och försvarels materielverk.

Förflyttningsskyldigheten
bör däremot inte omfatta affärsverksche

ferna, somjag återkommer till i det följande (9.6.3). Den föreslagna lägre- 68

geln bör
inle heller omfatta cheferna för domstolarna eller för de myndig- Prop.
1986/87:99 heter som lyder under en central förvaltningsmyndighet eller under
riksdagen eller kyrkomötet.

Det är att märka att den föreslagna regeln lar sikte på
sådana chefer som är visstidsförordnade. Den kommer sålunda med nuvarande
praxis i fråga om anställningsformer atl omfatta de flesta generaldirektörer
och landshövdingar.

Förflyttningsskyldighetens närmare innebörd: Ordinarie
domare, andra fullmaktshavare och vissa arbetstagare, som är krigsmän, omfattas
enligt lag av en särskild förflyttningsskyldighet. Bestämmelser om denna finns
för domarnas del i 11 kap. 5 § sista stycket regeringsformen och för de övrigas
del i lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA, omtryckt 1986:430, ändrad
senast 1986: 1131). I 7 kap. 8 § LOA regleras sålunda förflyttningsskyldigheten
för sådana arbetstagare hos staten som är anställda med fullmakt. Inom
försvarsmakten omfattar dessa regler dessutom sådana arbetstagare som är
krigsmän (fr.o. m. den 1 juni 1987 sådana som har en militär tjänst) och som är
förordnade tills vidare. LOA-reglerna omfattar som framgått däremot inte
biskopar.

Förflyttning innebär - som redan framgått - samtidigt en
form av tvångsentledigande och en form av tjänstetillsättning.

Förflyttningsskyldigheten för fullmaktshavare motiveras av
att en sådan arbetstagare inte kan sägas upp från sin tjänst vare sig vid
omorganisation eller av någon annan anledning. Genom förflyttningsinstitutet
får emellertid staten möjlighel alt när det anses motiverat skilja
arbetstagaren från hans tjänst. Bl.a. har intresset av att den statliga
förvaltningsorganisationen skall kunna utvecklas på det sätt som staten finner
bäst förenligt med samhällets behov ansetts motivera en modifiering av den
särskilda trygghet som en fullmaktshavare åtnjuter. En förflyttning är ocksä
mindre ingripande än en uppsägning, eftersom den medför att arbetstagaren får
en annan tjänst.

Den krets tjänster som en fullmaktshavare kan förflyttas
lill har i LOA begränsats i tre hänseenden. Förflyttningen får för det första
endast ske till en tjänst som tillsätts med samma anställningsform, dvs.
fullmakt. En annan förutsättning är att den nya tjänsten är rent statlig.
Slutligen gäller vissa inskränkningar i rätten att förflytta en arbetstagare
till en tjänst hos en myndighet inom ett annat verksamhetsområde. För att en
förflyttning skall kunna ske till en sådan tjänst krävs atl arbetsuppgifterna i
de båda tjänsterna är likartade eller i varie fall att arbetstagaren med hänsyn
till sin utbildning är lämpad atl ulföra arbetsuppgifterna i den nya tjänsten.

Den som är förordnad för en viss tid kan som jag tidigare
nämnt inte sägas upp under förordnandetiden. Denna anställningsform är således
i detta hänseende lik en fullmakt.

Den nya förflyttningsskyldigheten för visstidsförordnade
verkschefer bör lämpligen konstrueras på ett likartat sätt som den som redan nu
gäller för fullmaktshavare.

Den bör sålunda begränsas i vissa hänseenden utöver vad
som redan framhållits.

Först och främst måste ett beslut om förflyttning, liksom
varie annan 69

förvaltningsåtgärd, grunda sig pä objektivt godtagbara
skäl. Detta följer av

regeringsformens
bestämmelser (1 kap. 9 §) om lika behandling, saklighet Prop. 1986/87:99
och opartiskhet från bl. a. förvaltningsmyndigheternas sida.

Dessutom
bör förflyttning bara få ske till en tjänst som tillsätts på samma sätt (med
samma anställningsform), dvs. med förordnande för bestämd tid, och bara till en
statlig tjänst.

Förordnandetiden
i den nya tjänsten bör begränsas till att avse den tid som återstår av
verkschefsförordnandet när förflyttningen blir aktuell.

1
15 kap. 2 § LOA föreskrivs atl del är regeringen som skall pröva frågor om
förflyttning enligt 7 kap. 8 §. Detsamma bör gälla den nu föreslagna
förflyltningsskyldigheten. I ett kommande avsnitt (7.4.2) lämnar jag förslag
till ytterligare ändringar i denna paragraf.

I
lag bör däremot inte föreskrivas några begränsningar i fråga om arbetsuppgifterna
i den nya tjänsten eller arbetstagarens personliga lämplighet för denna. Jag
vill här hänvisa till att en verkschef under sin karriär kan komma att ha
mycket skiftande arbetsuppgifter. Det saknas därför skäl att i
förflyttningsfallen ställa upp krav på att arbetsuppgifterna i de båda berörda
tjänsterna skall vara likartade e.d. Det är regeringen som fastställer lön
eller arvode och utövar arbetsgivarens avtalsenliga befogenheter för dessa
tjänster. Del måste ankomma på regeringen att efter noggrann prövning i det
enskilda fallet erbjuda en tjänst som på objektiva grunder kan anses godtagbar
t.ex. vad gäller arbetsuppgifter, lönevillkor och stationeringsort. Reglerna om
förordnandepension blir också tilllämpliga, eftersom de innefattar tjänster
med förordnande för en bestämd tid.

Med
det innehåll som jag nyss har angett kan den föreslagna förflyttningsskyldigheten
somjag ser det knappast anses försämra verkschefernas anställningstrygghet.

Jag
vill för tydlighets skull särskilt anmärka att jag med den nu föreslagna
förflyttningsskyldigheten för verkschefer inte har för avsikt atl utvidga
möjligheten atl förflytta dem som redan i dag är förflyttningsskyldiga.

Den
nya regeln bör tas in i 7 kap. 10 § LOA, varvid de nuvarande 9— 11 §§ ges
påföljande paragrafnummer. I den nya regeln bör uttryckligen anges att den får
tillämpas bara om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars
nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.

VerkstäUighet:
Etl beslut om förflyttning enligl 7 kap. 8 § LOA får enligt gällande lag inte
verkställas förrän beslutet har prövats slutligt efter talan som avses i 16
kap. 2 § eller rätten till sådan talan förlorats (17 kap. I §). Talan skall
väckas inom fyra veckor från den dag då arbetstagaren fick del av beslutet. Om
han inte väcker talan inom den tiden, är rätten till talan förlorad (16 kap. 6
§).

Ett
förflyttningsbeslut enligt den nu föreslagna regeln i 7 kap. 10 § bör
emellertid kunna av regeringen ges omedelbar verkan, om det finns synnerliga
skäl till det. En föreskrift med denna innebörd bör tas in i 17 kap. 3 §.
Sädana synnerliga skäl kan exempelvis vara att stora ekonomiska värden står på
spel eller atl en myndighet eljest inte leds på ett från allmän utgångspunkt
godtagbart sätt.

Möjligheten
att hos domstol föra talan mot ett förflyttningsbeslut bör

regleras i enlighet med 16 kap. 2 § LOA. Sådana mål skall handläggas 70

enligl lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister
(omtryckt 1977:530, ändrad senast 1984:818). Därvid bör domstolen ges möjlighet
att inhibera ett beslut om omedelbar verkställighet (17 kap. 3 §).

Ikraftträdande m.m: De nya lagreglerna om förflyttning (7
kap. 10 § LOA) bör träda i kraft den I juli 1987. Inga särskilda
övergångsbestämmelser föreslås. Förflyttningsskyldigheten kommer alltså all
omfatta också dem som är förordnade när lagen träder i kraft.

Genom remiss den 4 december 1986 beslulade regeringen alt
inhämta lagrådets yttrande över förslag till lagstiftning somjag förordat. 1
förslaget ingick också förslag till föreskrifter om entledigande av
affärsverkschefer. Jag återkommer lill del förslaget senare (9.6.3). Det lill
lagrådet remitterade lagförslaget bör fogas till prolokollet i detta ärende
som bUaga 1:8.

Lagrådet har i yttrande den 17 december 1986 lämnat
förslaget ulan erinran. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet i detta
ärende som bilaga 1:9.

Lagförslaget
bör med vissa redaktionella ändringar och det tillägg som jag återkommer till i
avsnitt 7.4.2 föreläggas riksdagen för beslut.

Prop. 1986/87:99

7.4.2 Beslutande myndighet i fråga om förflyttning av
arbetstagare som har en militär tjänst

Mitt
förslag: Regeringen bör bemyndigas att besluta vilken myndighet som skall
fatta beslut om förflyttning av arbetstagare som har en militär tjänst. Detta
bör ske genom en ändring i LOA.

Skälen för milt förslag: Regeringen har berett riksdagen
tillfälle (prop. 1986/87:36) atl ta del av vad som har anförts om
personalfrågor inom försvaret. Därvid har anförts (s. 7) att i princip bör
arbetstagarna vid myndigheter som hör till försvarsdepartementels område vara
anställda vid den myndighet där de tjänstgör en längre tid. Detta medför enligt
den nämnda propositionen att den rätt all tillsätta tjänster som nu tillkommer
försvarsgrenscheferna - var och en inom sitt område - bör flyttas ned till de
lokala myndigheterna.

Enligl 7 kap.
8 § LOA i den lydelse som gäller fr. o. m 1 juni 1987 (se SFS 1986:647) får
inom försvarsmakten en arbetstagare som har en militär tjänst och som är
anställd med fullmakt eller förordnande tills vidare förflyttas lill en annan
statlig tjänst som tillsätts med fullmakt respektive en annan militär tjänst.
Frågor om sådan förflyttning till en tjänst som tillsätts av samma myndighet
som har anställt arbetstagaren prövas av myndigheten (15 kap. 2 §). Frågor om
förflyttning i andra fall prövas av regeringen. Gällande ordning innebär
således att del är respektive försvarsgrenschef som fattar beslut om
förflyttning till en tjänst vid en annan myndighet i de fall denne tillsätter
tjänsterna vid båda myndigheterna.

Den nya ordningen vad gäller personalfrågorna inom
försvaret leder emellertid lill all förflyttning i de angivna fallen skulle
prövas av regeringen i stället för försvarsgrenscheferna. En sådan
centralisering är emellertid

71

inte önskvärd. Därför bör
15 kap. 2 § LOA ändras även i detta hänseende så atl regeringen bemyndigas att
lämna över sin beslutanderätt till någon annan myndighet.

Denna ändring av LOA är
inle av den karaktär att lagrådets yttrande behöver inhämtas.

Prop. 1986/87:99

7.4.3
Tillfälliga tjänster för verkschefer

Mitt förslag:
Regeringen bör bemyndigas att för tillfälliga uppgifter m. m. för verkschefer
och motsvarande inrätta särskilda tjänster.

Verksledningskommitténs
förslag: Överensstämmer i alll väsentligt med mitt, men begränsar bemyndigandet
till tjänster med placering i regeringskansliet.

Remissinstanserna:
De som utvecklat synpunkter på frågan har i allmänhet varit positiva eller
lämnat kommitléförslagel utan erinran. Bland de instanser som anmäler avvikande
mening finns SACO/SR som hänvisar till risken för att de föreslagna tjänsterna
skulle få karaktären av reträltposter. Även RRV anmäler invändningar mot att
tjänster för generaldirektörer inrättas i regeringskansliet.

Skälen
för mitt förslag: En verkschef bör, somjag angett, kunna byta till andra
uppgifter en eller flera gånger under sin bana. Därvid kan, som ett led i
karriären eller av andra skäl, en tillfällig placering vara lämplig. Det kan
gälla uppdrag som utredningsman eller sakkunnig inom skilda områden. En sådan
placering skulle också kunna förekomma i samband med introduktion för en ny
verkschefsljänst eller något annat uppdrag.

Under
nuvarande förhållanden är emellertid en sådan rörlighet bland verkschefer svår
att åstadkomma i praktiken.

Verkschefen kan
visserligen bli tjänstledig från sitt förordnande som chef för myndigheten. Han
eller hon är då alltjämt generaldirektör eller motsvarande med den ställning
och anställningsstrygghet som är förknippad med den tjänsten. Detta innebär
emellertid olägenheter både för regeringen och för den nytilllrädande verkschefen.
Den som förordnas ersätta generaldirektören kan då bara få ett förordnande som
tillförordnad generaldirektör. Ökar röriighelen bland verkscheferna, innebär
det en risk för att vi får mänga verkschefer som bara är tillförordnade. Det är
en dålig lösning både för regeringen och för vikarien eftersom ett sådant
vikariat skapar oklarheter om chefskapet. Därmed försvåras verkschefens arbete
onödigtvis. Väljs däremot den lösningen att den tidigare chefen hell lämnar
sill verkschefsförordnande, uppstår inga problem av detta slag.

Det
är från dessa utgångspunkter verksledningskommittén föreslår att regeringen
skall ges ett bemyndigande att vid behov kunna inrätta ordinarie tjänster i
regeringskansliet med beteckningen p.

Enligt
min mening bör möjligheter öppnas för regeringen att inrätta tillfälliga
tjänster (med beteckningen p) med placering i regeringskansliet

72

eller inom
myndighet för verkschefer eller högre militära chefer. Min uppfattning grundas
på min övertygelse alt arrangemang av detta slag blir hell nödvändiga för atl
uppnå en önskvärd rörlighet och cirkulation. Milt ställningstagande görs också
med utgångspunkten att sådana tjänster utnyttjas på etl sådant sätt att de
inte präglas av all vara reträttplatser för mindre väl fungerande verkschefer.
Visseriigen skall det kunna förekomma all en verkschef placeras i en sådan
tjänst t.ex. i samband med att regeringen påkallat förflyttning, men de fallen
bör utgöra undantag.

Jag vill
således framhålla atl det huvudsakliga syftet med tjänsterna är all främja
chefsutveckling och karriärplanering saml att åstadkomma önskvärd röriighet
och vid behov tillföra regeringskansliet eller en myndighet särskilda resurser.

Gemensamt
för de olika fall där en verkschefstjänst av nu avsedd typ avses inrättas bör
vara att den skall vara av tillfällig art. Det skall alltså vara fråga om en
tjänst för en tidsbegränsad uppgift, för att tillfälligt tillföra
regeringskansliel eller en myndighet viss kompelens, i avvaktan på övergäng
till annan verkschefstjänst eller annan uppgift. Dessa tjänster skall endast
kunna tillsättas med befattningshavare som redan tidigare innehar tjänst som
verkschef eller motsvarande.

Prop. 1986/87:99

7.5 Åtgärder som regeringen får besluta om

7.5.1 Tidsbegränsade chefsförordnanden för avdelningschefer

Min
bedömning: Tidsbegränsade chefsförordnanden för avdelningschefer eller
motsvarande skall i ökad utsträckning kunna utnyttjas i syfte atl öka
röriighelen på dessa nivåer.

Verksledningskommitténs
förslag: Kommittén pekar, utan att lämna konkreta förslag, på nödvändigheten
av en större flexibilitet på nivån närmast under verkschefen.

Remissinstanserna: De som yttrat sig i frågan har alla
varit positiva till åtgärder för ökad röriighet för högre chefer.

Skälen för
min bedömning: Resonemangen om de positiva värden som en ökad rörlighet för
verkschefer kan inrymma, och somjag inledningsvis har utvecklat, är självfallet
också tillämpliga på andra nivåer i myndigheterna.

Jag delar
verksledningskommitténs bedömning angående önskvärdheten av större flexibilitet
på chefsnivån närmast under verkschefen. Jag vill i detta sammanhang också
erinra om att regeringen i sin skrivelse (skr. 1984/85:202) till riksdagen om
förnyelsen av den offentliga sektorn pekat på behovet av att överväga ändringar
i anställningsformerna för chefsnivån närmast under verkschefen och därigenom
kunna åstadkomma en ökad röriighel.

Jag är
dock inte beredd förorda atl avdelningschefer normalt skall anställas på
tidsbestämda förordnanden på samma grunder som gäller för verkschefer dvs. med
rätt lill förordnandepension efter ett minsta antal år.

Däremot vill jag förorda en utökad tillämpning av den
ordning med

73

chefsförordnanden för avdelningschefer och i vissa
särskilda fall byråchefer som utnyttjas inom flera myndigheter, l.ex. Vallenfall,
försvarels forskninganstall och byggnadsstyrelsen. Förfarandet innebär att
chefer inom ramen för sin anställning i myndigheten placeras på en i tiden
avgränsad uppgift, t. ex. sex år, som chef för en viss funktion. 1 god tid
före denna lidsperiods utgång prövas frågan om de fortsatta uppgifterna
därefter. Vid bestämmandet av lämplig tidsperiod i en fortsatt chefsfunktion
bör i likhet med vad jag förordat i fråga om verkschefer en kortare period — 1.
ex. tre år - kunna bestämmas.

De nya arbetsuppgifterna bör givetvis allmänt sett vara
likvärdiga med de tidigare. Likvärdigheten bör avse arbetsuppgifternas
kvalifikalionsgrad och ansvar i allmänhet eller inom ett specialområde och
behöver alltså inte vara kopplat lill etl chefsansvar. Arbetsgivarens nuvarande
rätt att inom ramen för tjänsten placera en arbetstagare på olika
arbetsuppgifter så snart del fmns sakliga skäl för del avses inte bli
inskränkta i och med delta.

En tjänsteman som när tiden för en viss chefsuppgift går
ut önskar söka sig till en annan myndighet bör så långl möjligt ges hjälp av
anställningsmyndigheten.

För en tjänsteman som i stället önskar avgå ur statlig
tjänst bör i vissa fall avgångsvederlag kunna lämnas. Det ankommer på
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att efter gemensam
framställning från myndigheten och tjänstemannen pröva en sådan fråga. Till
tjänstemän som uppnått 60 år och har lång tjänstetid bör pension kunna vara ett
alternativ till avgångsvederlag.

Jag hänvisar härutöver till vad statsrådet Johansson
senare i dag anför i fråga om pensionsvillkor.

Prop. 1986/87:99

7.5.2 Delegering av rätten att tillsätta byråchefstjänster
m. fl.

Min
bedömning: Rätten alt tillsätta sådana byråchefstjänsler som inte är direkt
underställda verkschefen skall i ökad omfattning kunna delegeras till den
myndighet där arbetstagaren anställs.

Verksledningskommitténs förslag: Samtliga
byråchefstjänster i myndigheten oavsett ställning i organisationen skall
tillsättas av myndigheten själv. Denna delegering skall, enligl kommittén, ges
i samband med att myndigheten går över till en ordning med treåriga
budgetramar.

Remissinstanserna:
Så gott som alla som yttrat sig i frågan har tillstyrkt förslaget. Bara elt par
av instanserna avstyrker. Bland dem finns rikspolisstyrelsen, som befarar att
kommitténs förslag skulle kunna motverka en önskvärd cirkulation av tjänstemän
mellan departement och andra myndigheter.

Skälen för min bedömning: Frågan om vem som skall
tillsätta byråchefs-tjänsterna i myndigheterna har utretts ett flertal gånger
under de senaste åren. Förutom i verksledningskommiltén har denna fråga
behandlats i den förut nämnda rapporten (Ds B 1982:4) Statliga chefsfrågor och
i betänkan-

74

det (Ds SB
1983:1) Del fortsatta delegeringsarbetel i regeringskansliet. 1 Prop.
1986/87:99 alla de tre nu nämnda sammanhangen pekas på de stora förändringar
som skett rörande byråchefernas anlal och ställning i organisationen sedan
gränsen år 1965 sattes för vilka tillsättningsärenden regeringen skulle besluta
om.

1 alla tre sammanhangen föreslås också alt regeringen bör
delegera rätten alt tillsälta byråchefer till anställningsmyndigheten. Del
framhålls alt en sådan ordning i huvudsak skulle innebära ett återställande av
den gränsdragning för regeringens medverkan i tillsättningsärenden som avsågs
i 1965 års tillsätlningsreform.

När frågan senast behandlades av regeringen år 1982
slannade man för att pröva reformen i en försöksverksamhet inom
kommunikationsdepartementets område (jfr förordningen SFS 1982:797). En genomgång
har gjorts successivt inom kommunikationsdepartementet och den nu av mig föreslagna
reformen tillämpas redan i alll väsentligt och med goda resultat inom det
departementets område.

Det bör tilläggas atl affärsverken sedan länge haft
befogenheten att i stor utsträckning själva tillsälia byråchefstjänster och
motsvarande.

Elt led i förnyelsen av den offentliga sektorn är att öka
de enskilda myndigheternas handlingsutrymme och ansvar. Jag delar därför
verksledningskommitténs uppfattning att ökade befogenheter bör kunna ges till
myndigheter vid tillsättning av vissa högre chefstjänster. Jag är dock inte
beredd att knyta dessa befogenheter till en övergång till treåriga budgetramar
som kommittén föreslagit utan befogenheterna bör i princip kunna ges till samtliga
myndigheter.

Regeringens tillsättningsansvar bör koncentreras lill
myndigheternas högsta ledning, dvs. till verkschefstjänsterna och till
chefstjänster direkt underställda verkschefen. I konsekvens härmed anser jag
det riktigt att anställningen av byråchefer, som inte är direkt underställda
verkschefen, bör delegeras till myndigheterna.

Den föreslagna reformen bör genomföras departementsvis
efter en genomgång av verksinstruktionerna och efter prövning myndighet för
myndighet av i vad mån undantag bör göras från den delegeringsprincip somjag
förordar.

Ett riktmärke för prövningen bör vara att en myndighet som
ges sådan befogenhet skall arbeta med sin chefsrekrytering i enlighet med de
riktlinjer för myndigheternas chefsförsörining somjag i det följande förordar.

För att behålla möjligheterna till rörlighet från
regeringskansliet till myndigheterna bör de senare i samband med delegeringen
ges ett åläggande att informera respektive departement när byråchefstjänster
blir va-kanta. Detta kan lämpligen ske genom att annonsen vid intresseannonseringen
ocksä överlämnas till departementet.

75

7.5.3
Myndigheternas chefsförsörjning

Prop.
1986/87:99

Min bedömning: Regeringen skall genom olika åtgärder se
till att

myndigheternas chefsförsörjning inriktas på atl åstadkomma

-en väl planerad chefsrekrylering,

-möjligheter till ökad chefsrörlighet,

-ersättarplancring för chefsbefattningar,

-identifiering och utveckling av tänkbara chefer och med
särskild

inriktning
alt öka andelen kvinnliga chefer, -systematisk utveckling av chefer.

Skälen för min bedömning: De skäl jag tidigare har angett
för ett ökat och fördjupat engagemang från regeringens sida i
chefsförsöriningen är självfallet också giltiga för verksledningen i dess
hantering av chefsfrågorna inom myndigheterna. Sålunda bör också verksledningen
använda chefsförsöriningen som ett instrument för alt förnya, förändra och
effektivisera myndigheternas verksamhet.

Chefsrekrylering bör bl.a. utnyttjas som ett lillfälle alt
åstadkomma nödvändiga förändringar i verksamhet och organisation. Vakanser i
chefsbefattningar erbjuder, som få andra tillfällen, möjligheter atl ändra
eller förnya verksamheten - under förutsättning att etl målmedvetet rekryteringsarbete
bedrivs. Det innebär all rekrytering och beslut om chefstillsättningar bör
utgå ifrån en grundlig analys av nuvarande och förväntade krav på verksamheten
i fråga. På grundval därav görs en allsidig kravbeskrivning och genomförs en
brett upplagd sökprocess och etl systematiskt urvalsförfarande. Jag vill här
erinra om den betoning av skicklighetskriteriet vid rekrytering som regeringen
och riksdagen gett uttryck för genom ändringar i LOA.

Det är vidare viktigt att en bred rekryteringsbas
utnyttjas bl.a. för att uppnå en riktig balans mellan intern och extern
rekrytering. Verksledningen bör även sträva mol alt där så är möjligt låla
båda könen vara representerade bland de sludiga kandidaterna till
chefstjänsterna i fråga.

När det gäller röriighel och cirkulation i chefstjänster
inom en myndighet bör som jag tidigare anfört tidbestämda chefsförordnanden
tillämpas i större utsträckning än vad som nu sker.

I detta sammahang vill jag också betona viklen av att
myndigheten arbetar aktivt och planerat med åtgärder som kan underlätta
avveckling av chefskap. Vid avgången från chefstjänster bör också som regel
avskedsintervjuer genomföras.

En väl genomtänkt ersätlarplanering har i första hand
syftet att göra organisationen mindre sårbar inför hastigt uppkommande vakanser
eller den ordinarie befattningshavarens tillfälliga bortovaro. Men
ersättarplane-ringen ger också möjligheter alt mera genomtänkt kartlägga och
pröva chefsämnen på olika nivåer. Även här ser jag möjligheter för verksledningarna
att systematiskt verka för en ökad andel kvinnor i chefsbefattningar.

Det är vidare angeläget att verksledningen systematisk och
återkommande identifierar chefskandidater och vidtar lämpliga utvecklingsåt-

76

gärder.
För sådan inventering och utvecklingsplanering är det lämpligt alt verkschefen
avsätter tid för individuella samtal med chefer och chefskan-didaler. Den
nämnda karlläggningen av chefsämnen bör kunna bedrivas med särskild inriktning
atl öka andelen kvinnor i chefsbefattningar.

Myndigheternas
chefsutbildning bör självfallet ha som elt syfte att bygga upp och stärka
chefskompetensen. Härutöver bör chefsutbildningen också arrangeras i ett mera
omedelbart syfte att ompröva och utveckla myndighetens verksamhet och
organisation eller genomföra andra förändringar. Jag vill här ocksä hänvisa
lill vad jag senare anför om chefsutbildningen som elt instrument i
förnyelsearbetet.

Även
chefsutbildningen bör kunna bedrivas med inriktning att öka andelen kvinnor i
chefsbefattningar.

Från dessa utgångspunkter
bör ledningen i verken på egen hand arbeta vidare efler den uppläggning och
inriktning av chefsutbildningen som etablerades i de myndighetsseminarier som
har arrangerats under civildepartementets medverkan.

Jag
anser alt stabsmyndigheter bör kunna anlitas i arbetet alt biträda de enskilda
myndigheterna i syfte att förbättra chefsförsöriningen. Jag kommer vidare att
tillse att frågorna om chefsförsörining tas upp i den chefsutbildning somjag
ämnar föreslå.

Prop.
1986/87:99

7.5.4
Andelen kvinnor i beslutande funktioner i statsförvaltningen

Min bedömning:
Andelen kvinnor i beslutande funktioner i statsförvaltningen måste ökas.
Särskilda åtgärder skall kunna vidtas inom myndigheterna för att få kvinnliga
sökande till chefstjänster på olika nivåer och kvinnliga kandidater vid
nominering till statliga styrelser, nämnder och kommittéer.

Skälen
för min bedömning: Inledningsvis vill jag peka på att ambitionen all öka
andelen kvinnor i beslutsfattande positioner dels är en jämställdhetsfråga men
dels också är en fråga om att på elt bättre sätt ta den kompetens och de erfarenheter
i anspråk som kvinnorna representerar.

Andelen
kvinnor pä chefstjänster är låg, även vid en internationell jämförelse. Det
gäller chefstjänster i allmänhet, men särskilt de högre chefstjänsterna. Ju
längre upp i beslulshierarkin, desto lägre andel kvinnor.

När
det gäller kvinnornas representation i statliga myndigheters ledningar och i
det statliga utredningsväsendet har — som jag påpekar i årets budgetproposition
(prop. 1986/87:100 bil. 2 s. 14) - en kartläggning nyligen presenterats av
utredningen (A 1985:03) om kvinnorepresentation (Ds A 1986:4). Karlläggningen
omfattar 130 kommiltér, 82 centrala och 170 regionala myndigheters ledningar.

Jag
har tidigare i den personalpolitiska propositionen (prop. 1984/85:219, AU
1986:6, rskr. 48) redovisat ett omfattande program för del fortsatta
jämställdhetsarbetet. Bl.a. lades den m.ålsättningen fasl att

77

ingen
styrelse eller motsvarande som tillsätts av regeringen skall vara Prop.
1986/87:99 enkönad efler år 1988. Mol bakgrund av den nu presenterade kartläggningen
har regeringen vidtagit åtgärder för att ytterligare påskynda den utvecklingen.
(Se prop. 1986/87: 100 bil. 2 s. 14.) Jag vill här ocksä peka på att jag senare
vid min redovisning av frågan om lekmannastyrelserna kommer all framhålla viklen
av en jämnare könsfördelning i styrelserna.

Viktiga
förutsättningar för atl andelen kvinnliga chefer skall kunna öka är dels att
det finns tillräckligt många kvinnor i de personalgrupper varur cheferna
rekryteras, dels all särskilda ansträngningar görs för att identifiera dem som
är befordringsbara.

Olika
åtgärder måste alltså vidtas för att öka andelen kvinnor både på
handläggarnivån och motsvarande samt i chefsbefattningarna.
Rekryte-ringsinstrumentel är härvid ett av de viktigaste medlen för att åstadkomma
faktiska förändringar i könsfördelningen inom yrkesgrupper och befattningsnivåer.

Vid
tillsättning av statliga tjänster skall enligt regeringsformen avseende fästas
endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet (11 kap. 9 § andra
stycket). Vid tillsättning av statligt reglerade anställningar tillämpas en
likalydande föreskrift i 4 kap. 3 § andra stycket LOA. Sedan den 1 juli 1986
föreskrivs dessutom i samma paragrafs tredje stycke att bland de grunder som
skall beaktas vid tillsättning av både statliga och andra tjänster
skickligheten skall sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något
annat.

Av
regeringsformens förarbeten (prop. 1973:90 s. 406) framgär bl. a. att
arbetsmarknadspolitiska hänsyn kan göra det nödvändigt att vid vissa
tjänstetillsättningar väga in även andra faktorer än sådana som brukar hänföras
till förtjänst och skicklighet (jfr även 7 a § anställningsförordningen
1965:601, omtryckt 1984:127, ändrad senast 1986:630).

Sedan
hösten 1978 har jämställdhetsaspeklen i regeringens praxis både i första
instans och i ärenden om överklaganden accepterats som en saklig grund vid
tillsättning av statligt reglerade tjänster. Principen har också uttryckts sä
att jämställdheten skall betraktas som en av flera sakliga grunder som kan
fälla avgörande till förmån för en sökande av underrepre-senterat kön när de
sökande bedöms vara jämbördiga eller i det närmaste jämbördiga ifråga om
förtjänst och skicklighet. Principens tillämpning i regeringens praxis belyses
ingående i civildepartementets rapport (SAV informerar 1984: 1) Tjänstetillsättningar
och jämställdhet.

Vidare
anför jag i årets budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 2 s. 17) att
regeringen beaktar jämställdhetsaspekten både som tillsättnings- och
besvärsinstans. Jag framhåller också att regeringens praxis enligt min mening
inte alltid fått tillräckligt genomslag i myndigheternas tillsättningsbeslut.
Del fmns sålunda exempel på alt jämställdhetsaspekten av vissa myndigheter
getts betydligt mindre utrymme än enligl regeringens praxis. Vidare framhåller
jag att det är angeläget alt kännedom om regeringens praxis i
tillsättningsärenden sprids inom statsförvaltningen och till de organ i övrigt
som har att tillämpa de angivna principerna.

Jag
anser att myndigheterna bör se över sina rekryteringsrutiner så att

sökande från det underrepresenterade könet dels stimuleras att söka lediga 78

tjänster
på högre nivåer, dels ägnas uppmärksamhet vid urvalsförfarandet. Prop.
1986/87:99 En åtgärd kan därvid vara all den mest meriterade av del
underrepresenterade könet som regel kallas till anställningsintervju,

I avsnittet (7.5.3) om myndigheternas chefsförsörining
pekar jag på eU par olika administrativa åtgärder som kan användas i
strävandena att öka andelen kvinnor i chefstjänster.

Sålunda kan särskilda seminarier anordnas inom en
myndighet i syfte att söka rätt på chefskandidaler bland den kvinnliga
personalen. Inom arbetsmarknadsstyrelsen har sådana seminarier genomförts med
gott resultat och följts av individuella utvecklingsplaner för de kvinnor
myndigheten bedömt lämpliga för chefsuppgifter. Länsstyrelsen i Stockholm är
ett annat exempel pä en myndighet som genomfört särskilda ledarutvecklingsprogram
för kvinnor.

1 budgetpropositionen (prop. 1986/87:100 bil. 15 s. 73)
har jag under anslaget D8. Bidrag till vissa utvecklingsåtgärder föreslagil aU
medel avsätts för jämställdhetsåtgärder. Jag har för avsikt att bl. a. se till
att effektiva metoder utvecklas i syfte atl kartlägga förekomsten av kvinnor
med intresse och fallenhet för chefsuppgifter.

Det hävdas ibland att den låga andelen kvinnor i
chefstjänster beror på att kvinnor inte ges möjligheter att fä pröva och visa
upp sin förmåga i ledaruppgifler. Jag vill därför peka pä några olika åtgärder
som kan användas i jämställdhetsarbetet i syfte alt låta kvinnor både få prova
ledaruppgifler och utveckla ledarskapsförmågan.

Så kan t.ex. en mera melodiskt använd ersätlarplanering i
chefstjänster utnyttjas för atl öppna möjligheter för kvinnor atl pröva på
chefstjänster.

Vid urval till uppdrag som projektledare eller biträdande
projektledare samt som ledare i arbetsgrupper av olika slag bör kvinnor ges
chansen att pröva på och skaffa sig erfarenhet i ledaruppgifter.

Inom statistiska centralbyrån (SCB) har på försök
tillämpats den principen atl kvinnor med tillräcklig kompelens fält företräde
på korttidsvikariat på chefstjänster. En utvärdering har visat atl majoriteten
av de kvinnor som på detta sätl fick vikariera klarade sina uppgifter utan
problem.

Tidsbegränsade chefskap och ökad rörlighet i
chefsbefattningar med växling mellan chefs- och specialisluppgifter bör ocksä
kunna öka möjligheterna atl ge kvinnor tillfälle att arbeta i en
chefsposition.

Utbildningsåtgärder av olika slag ulgör självfallet
viktiga instrument i strävandena alt öka andelen kvinnor i chefstjänster. SIPU
har på regeringens uppdrag nyligen genomfört en chefskurs enbart för kvinnor.
Sä snart resultaten av denna kurs utvärderats kommer jag alt ta ställning lill
hur fortsatt chefsutbildning för kvinnor bör bedrivas. Jag kommer därvid också
atl beakta de erfarenheter som gjorts av enskilda myndigheter som bedrivit
chefsutbildning för kvinnor.

Den chefsutbildning som jag senare föreslår all regeringen
tar inlitiativ (avsnitt 7.5.5) lill bör också behandla frågan om hur antalet
kvinnor i chefstjänster kan ökas.

Jag har med det anförda bl.a. velat visa på några olika
instrument och

åtgärder som kan utnyttjas i myndigheternas arbete alt öka andelen kvin

nor i beslutande funktioner. 79

Statens arbetsgivarverk (SAV) infordrar årligen
redovisningar från myndigheterna angående redovisade jämställdhetsåtgärder.
Jag utgår från att SAV i det sammanhanget särskilt uppmärksammar olika åtgärder
för att öka andelen kvinnor i chefstjänster och på lämpligt sätt redovisar
aktuell information i frågan till myndigheterna.

I enlighet med förslag i den personalpolitiska
propositionen har en partsgemensam ledningsgrupp bildats för
jämställdhetsarbetet i statsförvaltningen. I prop. 1986/87:100 bil. 2 s. 15
har jag närmare redogjort för gruppens sammansättning och uppgifter. Jag ulgår
frän att gruppen noga kommer alt följa jämställdhetsarbetel på myndigheterna
också i denna fråga och vidta de åtgärder som erfordras för att åstadkomma en
jämnare könsfördelning i de beslutsfattande funktionerna i statsförvaltningen.

Prop. 1986/87:99

7.5.5 Utbildning och utveckling för högre chefer

Min
bedömning: Regeringen bör ta initiativ till fortlöpande utbildnings- och
utvecklingsverksamheter riktade till högre chefer i departement och andra
myndigheter med syfte att stärka chefskompetens och bidra lill förnyelse av
verksamheten.

Verksledningskommitténs bedömning: Överensstämmer i allt
väsentligt med min.

Remissinstanserna: De som yttrat sig i frågan har alla
uttryckt sig positivt om kommmitténs utbildningsförslag.

Skälen för min bedömning: De ökade anspråken på statlig
verksamhet och den ständigt fortgående förändringen i- kraven och
förutsättningarna för statlig verksamhet gör det nödvändigt att fortlöpande
bedriva en utbildnings- och utecklingsverksamhei riktad till högre chefer i
myndigheter och departement.

Därtill kommer kraven som riktas till myndigheterna och
deras chefer som följd av det förnyelsearbete som regeringen bedriver.

Jag vill i detta sammanhang peka på att redan chefsutbildningskommittén
(Ds B 1980:2) markerade att den utbildning man föreslog inte fick bli en
engångsföreteelse ulan skulle ses som början på en fortlöpande utbildningsverksamhet.
Verksledningskommittén har i sina förslag i stor utsträckning knutit an till chefsutbildningskommitténs
tankegångar i detta avseende.

Jag vill här särskilt uppehålla mig vid den roll som
chefsutbildningen bör spela i förnyelsearbetet och hur den bör bedrivas med
olika inriktning på olika plan.

Inriktningen bör vara att stärka chefskompetensen i en
myndighet för atl därigenom åstadkomma en förnyelse. Chefsutbildningen bör
också utnyttjas som ett instrument för att mera direkt utveckla verksamhetens
funktion och effektivitet. I de sammanhangen är det naturiigt att
förnyelseaspekter på verksamheten får en framträdande plats i
chefsutbildningen.

Chefsutbildning i den sistnämnda meningen bör dessutom
bedrivas på

80

olika
plan. På en nivå bör chefsutbildning riktas lill myndighetens ledning Prop.
1986/87:99 och högre chefer i regeringskansliet för att föra ut regeringens och
experters syn på hur förvaltningen kan moderniseras.

Som jag redogjorde för i avsnittet om myndigheternas
chefsförsörjning måste också de enskilda myndigheterna bedriva en fortsatt
chefsutbildning. Det är angeläget alt också den riktas in mot att vara ett
instrument i myndigheternas förnyelsearbete.

Jag anser atl en aktualiserande utbildning återkommande
bör arrangeras för verkschefer och deras ställföreträdare samt för högre chefer
i regeringskansliet.

Som stöd i introduktionen i verkschefsuppgiften bör vidare
nyulnämnda verkschefer ges en utbildning enligt tidigare mönster för
verkschefsutbildningen. Jag anser del också lämpligt alt nyulnämnda
landshövdingar deltar i denna utbildning.

Jag vill också förorda att regeringen initierar nägra
andra typer av aktiviteter av utveckllngskaraktär.

Med tanke på de förändringar som sker i betingelserna för
statlig verksamhet är det angeläget atl också utifrån individuella behov öppna
möjligheter för högre chefer att efter viss tid i samma tjänst komplettera
eller reakiivera kunskaper. Del är angeläget atl kvalificerade chefer och
specialister bereds möjligheter att genom olika ätgärder hålla sig långl
framme i utvecklingen och upprätthålla hög kompetens i de frågor myndigheten
har ansvar för. Det kan vara fråga om viss speciell utbildning, studieresor,
auskultationstjänsigöring eller gälla andra utvecklingsbehov som inle omedelbart
kan tillgodoses i den utbildningsverksamhet jag nyss har behandlat.

Jag vill också erinra om vad jag tidigare sagt om
myndigheternas egen utbildningsverksamhet.

För att underlätta den chefsförsörining och
chefsutveckling som framgent måste bedrivas särskilt koncentrerat till de
högre chefsbefattningarna i statsförvaltningen arbetar SIPU i nära kontakt med
civildepartementet med alt bygga upp en ny verksamhet inom områdena
ledningsutveckling och chefsförsörining. Utveckling och produktion inom dessa
verksamhetsområden avses behandlas i ett särskilt programråd bestående av
företrädare för myndigheter och departement.

En del av verksamheten inriktas mot längre, avancerade
program där betoningen ligger på den praktiska förmågan att hanlera konkreta
ledningsfrågor och utvecklingsarbete.

Andra aktiviteter avser att erbj'da elt forum för kortare seminarier
och erfarenhetsutbyte och dialog över organisations-, funktions- och sektorsgränser.

Etl iredje område inriktas mol tjänster för att utveckla
rekryterings- och urvalsförfarandet till högre chefsbefattningar för alt
åstadkomma en förbättrad chefsförsörjning.

Uppbyggnaden av denna utbildnings- och
konsultationsverksamhet som vänder sig lill den högsta ledningen i
statsförvaltningen ligger väl i linje med den inriktning för att utveckla
styrningen och ledningsfunktionerna i förvaltningen som jag tidigare har
redovisat.

Jag har i andra sammanhang betonat vikten av atl arbetet
med att 8!

6 Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 99

effektivisera den
offentliga sektorn sker i samverkan mellan myndigheterna, de anställda och
deras fackliga organisationer. Mot den bakgrunden är det angelägel att de
insatser för chefsutveckling och chefsförsörining som jag förordar samordnas
med det arbete som SAV bedriver för att utveckla arbetsgivarpolicy och
chefernas kompetens atl företräda staten som arbetsgivare.

Prop. 1986/87:99

8 Myndigheternas ledning 8.1 Allmänt

Min bedömning:
Lekmannainflytandel i de centrala statliga myndigheterna bör behållas.
Fördelning av ansvar och beslutsbefogenheter i myndigheternas ledningar bör
klargöras.

Verksledningskommittén:
Dess bedömning överensstämmer i stort med min.

Remissinstanserna:
Uppfattningen att nuvarande förhållanden är oklara delas i allmänhet av
remissinstanserna. När det gäller lekmännens mer exakta roll är remissopinionen
mycket splittrad, men ingen instans har förordat myndighetsledningar helt utan
lekmannainslag.

Skälen
för min bedömning: Ledningen av affärsverken behandlar jag senare (avsnitt 9).

De
flesta statliga myndigheter har i dag en lekmannaslyrelse, dvs. en styrelse
sammansatt huvudsakligen av personer som inte är anställda i myndigheten.
Styrelserna har tillkommil under de senaste decennierna då den statliga
förvaltningen byggts ut som en del av ett omvälvande reformprogram för det
svenska samhället.

Ett
huvudsyfte med styrelserna har varil atl säkerställa medborgerligt inflytande i
myndigheternas verksamhet. Denna förstärkta medborgarkon-troll har kommit atl
bestå av två delvis olikartade komponenter, (>i5yn och
intresserepreseniation. Härutöver tillkommer två ytterligare motiv av annan
karaktär, behovet av samordning med andra samhällsorgan och tillförande av
sakkunskap utifrån. Motiven sammanfaller delvis. Så t. ex. hämtas ofta
sakkunskapen hos intresseorganisationer.

De
olika motivens tyngd i de enskilda fallen har fält genomslag i styrelsernas
faktiska sammansättning, men de har inle alllid uttryckligen angivits när
sammansättningen beslutats. Att de statliga myndigheterna i allmänhet har fått
lekmannaslyrelser har inte heller föregåtts av något samlat beslut att införa
sädana. Beslut har fattats i varie särskilt fall, vanligen utan några mer
omfattande analyser. Redan detta att lekmannaslyrelser inrättats med vaga
motiv ger enligt min mening anledning att principiellt pröva bärkraften i
systemet.

Lekmannastyrelserna
har inget egenUigt verksamhetsansvar. De har inget ansvar för alt mälen för
verksamheten nås, atl myndigheterna fullgör de uppgifter de fält sig ålagda
eller att de håller sig inom anvisade ekono-

82

miska ramar. Regeringen
preciserar heller aldrig del uppdrag den lämnar Prop. 1986/87:99 till en
enskild styrelseledamot.

Verksamhetsansvaret
har verkschefen ensam, generellt reglerat i 5 S allmänna verksstadgan
(1965:600): "För fullgörandet av myndighetens uppgifter är dess chef
ansvarig i första hand". Lekmannastyrelsens eller ledamöternas ansvar
finns inle generellt reglerat på motsvarande säll. En styrelses uppgifter och
arbetsformer regleras särskilt för varje myndighet i dess instruktion. 1 de
flesta verksinstruktioner anges atl myndigheten leds av en styrelse. Innebörden
av denna ledningsfunktion är oklar, även om vissa preciseringar av styrelsens
uppgifter vanligen finns i instruktionen. Huruvida en sådan precisering är en
definition av ordel "leda" eller om den anger en sorls miniminivå för
styrelsens agerande är inte klart. I myndighelsinstruktionen preciseras
vanligen i någon mån styrelsens beslutsområde genom en uppräkning av de
ärenden som skall avgöras av styrelsen, men samtidigt stadgas vanligen mer
oprecist alt styrelsen beslutar i de övriga frågor som verkschefen hänskjuter
till den för avgörande. Bestämmelserna i verksstadgan resp. instruktionerna kan
sägas vara motstridiga genom atl verkschefen definieras som ansvarig, men
lekmannasty-relsen definieras som högsta beslutande organ i myndigheten. I
praktiken har denna molstridighet ofta hanterats så att verkschefen som
styrelsens ordförande ensidigt avgjort vilka ärenden som tagits upp till beslut
i styrelsen.

Oklarheterna
återspeglas i ledamöternas egna rolluppfattningar. De empiriska studier som
verksledningskommiltén genomfört visar bl.a. att det är myckel svårt för de
enskilda ledamöterna att för sig själva precisera uppgiftens innebörd.
Verksledningskommiltén har också pekat på att styrelsernas ledamöler får en
mycket bristfällig introduktion i sitt värv, om ens någon. Än mindre har de
erbjudils någon utbildning eller beretts möjligheter att regelmässigt utbyta
erfarenheter sinsemellan.

Att
regeringen i dagens läge skulle kunna eller vilja utkräva ansvar av en
lekmannaslyrelse får bedömas som praktiskt taget omöjligt med tanke på den
bristande kopplingen mellan regeringen och styrelserna. Formellt föreligger i
och för sig inget hinder för regeringen att entlediga en styrelse eller en
enskild ledamot, men hittills har det,såvitt bekant, aldrig förekommit att en ledamot
i en styrelse avgått på annat än egen begäran.

Del
finns enligl min mening uppenbara fördelar med lekmannainflytande i
myndigheternas ledning. Sakkunskap och medborgerligt omdöme tillförs
myndigheterna och kan ge viktiga impulser till myndigheternas utvecklingsarbete.
Myndigheternas beslut kan förankras hos dess intressenter. De folkvalda får
insyn i förvaltningens vardag och utgör samtidigt en kanal för folkviljan lill
verkställighetsledet. Det finns skäl att slå vakt om dessa klara förtjänster. Nackdelarna
framstår emellertid också tydligt. Framförallt gäller att det i grunden är
svårt att kombinera pluralism i myndigheternas ledningsorgan, genom
representation för t. ex. riksdagspartier och intressegrupper, med
vittomfattande beslutsbefogenheter och ledningsansvar inför regeringen.

Fördelarna
med nuvarande ordning kan enligt min mening till stor del

hänföras till lekmännens närvaro i myndigheten, medan nackdelarna till 83

stor
del kan hänföras till oklarheterna i deras besluts- och direklivrätt.

Den
breda insynen i förvaltningens verksamhet har så stort värde att den bör vara
grundprincip även när det gäller myndigheternas ledningar. Samtidigt måste den
oklara rollfördelning som gäller i dag bringas att upphöra. Förändringar bör
därför la sikte på alt göra besluts- och ansvarsfördelningen tydlig, under
bibehållande av externt inflytande genom lekmän.

Del finns två renodlade
sätt atl utforma denna lekmannauppgift. Det ena är atl tilldela styrelserna
reella befogenheter och reellt ansvar för myndighetens hela verksamhet. Det
andra är att tilldela verkschefen denna roll samtidigt som lekmännen får en
rådgivande funktion. Dessa vägar anvisades också av verksledningskommittén,
som föreslog att bådadera skulle prövas på försök. Förslaget om försöksverksamhet
möues i allmänhet inte av entusiasm från de myndigheter som föreslogs av
kommittén. Jag har även i övrigt funnit det olämpligt atl bedriva försök i
angelägenheter som rör de grundläggande spelreglerna i umgänget mellan
statsmakt och myndigheter. För egen del har jag stannat för att lekmännens
funktion i myndigheternas ledning fortsättningsvis bör vara blandat beslutande
och rådgivande. Lekmännens huvudsakliga uppgift bör vara att öva insyn i verksamheten
samt tillföra sakkunskap och medborgerligt omdöme. I vissa klart angivna frågor
anser jag att en beslutande roll är motiverad.

Prop.
1986/87:99

8.2 Ledningarnas utformning

Min
bedömning: Hos centrala myndigheter under regeringen bör verkschefen normalt
vara den inför regeringen ansvarige för myndighetens verksamhet. Verkschefen
skall leda myndigheten och bör tilldelas beslutsbefogenheter som korresponderar
mot ansvaret.

Normalt
bör i myndigheterna också finnas en lekmannaslyrelse. Styrelsens uppgift skall
vara att öva insyn i verksamheten och att biträda verkschefen med sakkunskap
och medborgerligt omdöme. Lekmannaslyrelsen skall besluta i vissa klart angivna
och av regeringen bestämda ärenden. Den skall därvid dela verkschefens ansvar
inför regeringen i samma mån som den tilldelats beslutsrätt.

Regeringen
bör föreskriva alt lekmannaslyrelse skall besluta dels om myndighetens
anslagsframställning och verksamhetsberättelse, dels om de föreskrifter som
myndigheten utfärdar lill följd av bemyndiganden i lagar och förordningar.

Beslutsbefogenheter
för en styrelse, som följer av lämplighetsbedömningar i del enskilda fallet,
bör därutöver av regeringen kunna skrivas in i en myndighets instruktion.
Sådana tillägg i en myndighets instruktion bör alltid tydligt ange vilket
slags ärende som befogenheterna omfattar.

Verkschefen bör
normalt vara ordförande i en myndighets styrelse.

Verksledningskommittén:
Dess förslag avviker från min bedömning. Kommittén anvisar två organisatoriska
modeller för ledningsfunktionen

84

hos statliga myndigheter, endera
en styrelse med totalt ansvar eller en Prop. 1986/87:99 enrådig
myndighetschef som till stöd har elt rådgivande organ.

Kommitténs
analys och principiella ställningstaganden mynnar ut i konkreta förslag om
enskilda myndigheters ledningsfunktion uppdelat pä myndigheter med styrelse,
myndigheter ulan styrelse saml försöksmyndigheter med och utan styrelse.

Remissinstanserna:
Reaktionerna på kommitténs förslag angående myndigheternas ledningsfunktioner
är mycket blandade. Svaren uppvisar en stor variationsrikedom både i sättet att
resonera och i fräga om slutsatserna. Det är därför svårt atl systematiskt
redovisa ståndpunkterna uppdelade på olika delfrågor. Även om avvikande
meningar i förhållande till kommitténs förslag är vanliga går det knappast att
därur skönja ett mer enhetligt mönster.

Några
huvudintryck kan ändå sammanfattas så atl remissinstanserna fillslyrker

-
att ansvariga styrelser
inrättas i vissa myndigheter som driver affärsverksamhet,

-
att stabsmyndigheterna blir
enrådighetsverk,

-
att försvarsmyndigheterna under
ÖB blir enrådighetsverk

När
det gäller övriga förvaltningsmyndigheters ledning kan konstateras

-
atl vissa av de myndigheter som
konkret berörs av förslagen och som yttrat sig förordar att den nuvarande
styrelsemodellen, eventuellt med vissa modifieringar, tillämpas även i
framliden,

-
alt en majoritet av övriga
remissinstanser som tagit ställning till modellerna förordar alt
förvaltningsmyndigheter leds av sin chef med stöd av ett råd.

Bland
de instanser som förordar att lekmannastyrelserna behålls som huvudform för
myndigheternas ledning, samtidigt som ansvaret klargörs och ledamöternas roller
preciseras, fmns flera intresseorganisationer.Dessa invänder emellertid inte
mol att enrådighetsstyre införs i vissa speciella fall, t. ex. i
stabsmyndigheter.

Skälen
för min bedömning

Allmänna
överväganden: Folkviljans genomslag i samhällslivet garanteras enligt min
mening för statens del bäst, och i störst konsekvens med grundlagen, genom
riksdagens och regeringens direkta styrning av de statliga myndigheterna.
Folkviljans genomslag garanteras därutöver mest effektivt genom de
pariamentariska organen i kommunerna.

Myndigheternas
lekmannaslyrelser kan också vara en kanal för folkvil

jan men det är av olika skäl svårt att renodla dem till en sädan huvudfunk

tion. Med myndigheternas ställning under regeringen följer ett lydnadsför

hållande som med en strikt tolkning av innebörden skulle legitimera att

regeringsbildande parti(er) överlämnade beslutsbefogenheterna i myndig

heterna till sina företrädare. En sådan ordning vill jag emellertid bestämt

avvisa eftersom ledningsorgan i myndigheterna med blandad sammansätt

ning är önskvärda från andra utgångspunkter. Detta kan förenas med 85

konstitutionens
krav och med krav på effektivt fullgörande av uppgifterna i Prop.
1986/87:99 enlighet med regeringens intentioner, om inflytandet i merparten
frågor utformas som rådgivande och om beslutsfunktionerna i övriga frågor tydligt
anges av regeringen.

Få av dagens lekmannaslyrelser lorde fungera som
ledningsorgan i egentlig mening. Verksledningskommittén har. i likhet med många
andra iakttagare, visat att myndigheterna i praktiken leds av beslutande verkschefer
som till sitt förfogande har externt rekryterade referensgrupper i form av
lekmannaslyrelser med rådgivande och informationsförmedlande uppgifter. Del kan
inte uteslutas att del är denna roll i praktiken som varit anledningen till alt
lekmannastyrelserna kunnat inlemmas i det svenska förvaltningssystemet ulan atl
egentligen ifrågasättas. Det måste naturligtvis samtidigt betecknas som
otillfredsställande alt en form för beslutsfattande kunnat vinna acceptans pä
grundval av atl den egentligen inte fungerar som tänkt.

Verksledningskommittén redovisar för sin del tvä
huvudmodeller för myndigheternas ledningsfunktion, styrelse i egentlig mening
med ansvar inför regeringen samt enrådig myndighetschef som vid sin sida har
ett rådgivande organ sammansatt av lekmän. Avgörande för om en myndighet ska ha
en styrelse är, enligt kommittén, huruvida regeringen i väsentlig omfattning
har delegerat befogenheter till myndigheten, vilka inrymmer en betydande
handlingsfrihet i uppgiften att leda och ansvara för utvecklingen inom det egna
verksamhetsområdet. Kommittén menar att ett betydande mått av sådan handlingsfrihet
i dag finns hos vissa myndigheter som tillämpar ramlagar, som bedriver
affärsverksamhet eller som beslutar om användning av penningmedel i stor
omfattning.

Kommittén ansluter sig till de flesta av de motiv som
anförts för ett ökat lekmannainflytande i statsförvaltningen och har inte sett
som sin uppgift alt ompröva institutet som sådant. Uppgiften har i stället
varit att pröva vilka organisatoriska former som ger det externa inflytandet
störst möjlighet att påverka de statliga verksamheterna på ett demokratiskt
och för verksamheten effektivt sätt.

Båda modellerna har enligt min mening åtskilliga
förtjänster. Bl.a. undanröjs den oklarhet om ansvarsfördelningen mellan
verkschefer och lekmän som behäftar dagens lekmannaslyrelser. Meningarna om
modellernas tillämpning har dock varit delade inom kommittén. Dessa
meningsskiljak-tigheter kommer till än tydligare uttryck i remissopinionen.

Somjag tidigare anfört menar jag alt lekmannainflytandel
är ett värdefullt inslag i förvaltningen. Det är värt att framhålla atl
lekmännen vid sidan av sin allmändemokratiska insynsuppgift kan bidra i
sakfrågorna genom atl ge balans ål emellanåt strikta professionella
ijänstemannabe-dömningar.

Det finns emellertid skäl atl närmare pröva hur denna
grundsyn ska omsättas konkret i det enskilda fallet. Jag hyser bl.a. tvivel om
atl egentliga och ledningsansvariga styrelser verkligen innebär att ansvars-
och befogenhelsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna görs tydlig och
atl styrbarheten därigenom ökar.

Det är i och för sig logiskt att koppla
ledningsfunktionens utformning till 86

omfattningen av den delegering som riksdagen och
regeringen gjort. Denna Prop. 1986/87:99 i teorin rimliga ståndpunkt är
emellertid svår all tillämpa när del kommer till att välja vilka myndigheter
som ska tillämpa den ena eller andra renodlade modellen, vilket också framgår
av de mycket olika ståndpunkter remissinstanserna kommit till när de prövat
principernas tillämpning i de enskilda fallen. Delta är sannolikt en följd av
atl det är mycket svårt atl typindela myndigheterna. Många har en myckel
blandad verksamhet och är därför svåra att hänföra lill en bestämd kalagori.

En vanlig synpunkt från remissinstansernas sida av
principiell natur är därtill alt om huvudintresset är att skapa bättre
förutsättningar för en effektiv styrning av förvaltningen, och klarare och mer
entydiga relationer mellan regeringen och myndigheterna, framstår modellen med
en enrådig verkschef som den följdriktiga. De krav som styrelsemodellen ställer
på lojalitet och följsamhel gentemot regeringen hos de enskilda ledamöterna
bedöms vara svåra alt förena med andra önskemål. Jag har fäst avseende vid
denna synpunkt.

Min uppfattning är att enrådighetsmodellen i princip är
tillämpbar i alla myndigheter. Styrelsemodellen i kommitténs bemärkelse är, med
hänsyn till de sakligt starka invändningar som riktats mot den, tillämpbar
endast i vissa myndigheter. Det bör emellertid, enligt min uppfattning, gälla
att lekmannainflytandel skall tillämpas brett och ges en reell innebörd. Jag är
inte beredd atl förorda en lösning som ger lekmännen en ställning ulan
inflytande. Lekmännens funktion måste vara och upplevas som viktig.

Som framgår av avsnitt 9 föreslår jag atl ansvariga
koncernstyrelser inrättas i affärsverken. Där har statsmakterna delegerat
befogenheter av sådan omfattning och betydenhet att del är starkt motiverat att
låta styrelser ha ansvaret inför regeringen för verkens totala verksamhet.

För förvaltningsmyndigheterna i allmänhet har jag gjort en
annan bedömning. Del framstår för dessa som angelägel att bäde åstadkomma
klara ansvarsförhållanden och bibehålla det värdefulla lekmannainflytandel. Ska
denna tvåfaldiga ambition kunna förverkligas följer enligt min mening att
lekmannainflytandel i de flesta frågor bör utformas som rådgivande.
Råd-givarrollen möjliggör atl det i lekmannaorganen ingår företrädare för t.ex.
riksdagspartier och intressegrupper utan att detta innebär besvärande lojalitetskonflikter.
Besluts- och ansvarsfördelning mellan verkschef och lekmän blir tydlig och
befogenheter och ansvar parallellslällda. Myndigheternas profession markeras.
Lekmännen binds ej upp inför senare ställningstaganden. Politiska överväganden
lämnas till de centrala instanser där del politiska ansvaret utkrävs.

Med en tydligare rollfördelning kan lekmännen frigöras
till en mer aktiv och pådrivande funktion som i realiteten kan häva något av
den passiva roll som många styrelser i dag uppenbarligen har. Detta kan
säkerställas genom lekmannastyrelsernas sammansättning och genom vissa grundläggande
regler som tillskriver lekmännen bestämda rättigheter.

I vissa
ärenden bör emellertid styrelserna tilldelas beslutsbefogenhet.

Mina ställningstaganden på denna punkt ansluter till vad jag tidigare anfört

om föreskriftsmaktens utövande och om utvecklingen av ett nytt budget

system. 87

Beslui
om föreskrifter: Lagar bör utformas på ett sådant sätl att riksda- Prop.
1986/87:99 gen och regeringen inte avhänder sig viktiga delar av
normgivningsmakten. Resultatet av den översyn som nu påbörjats gällande
bemyndiganden till myndigheter att själv besluta föreskrifter mäste
vidmakthållas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Del slår samtidigt klart
att det i vissa fall är prakliskt ogörligt att utforma lagar på etl sådant
sätt att alla detaljbestämmelser kan skrivas in i lagen. Det kan vara både
nödvändigt och önskvärt att lagstiftaren överlämnar till underordnade instanser
att fylla ut lagens materiella innehåll. Det lorde t.ex. vara helt omöjligt
att utforma en arbetsmiljölag som i detalj läcker alla upptänkliga framtida
situationer som vållar risk för liv och hälsa i arbetslivet. Del är likaledes i
hög grad önskvärt att lagar som reglerar verksamheter för vilka landsting och
kommuner har ansvaret får elt sådant innehåll att det finns ett faktiskt
utrymme att utforma verksamheten på det sätt som passar bäst efter de lokala
förhållandena. Annars skulle den önskvärda delegeringen till kommunerna
allvarligt försvåras. Det bör också tillmätas stor betydelse att det i del
kommunala beslutssystemet finns inbyggt en medborgerlig kontroll genom de
folkvaldas deltagande i besluten.

Att
lagar av mindre precis karaktär fortfarande kommer att finnas innebär
samtidigt atl många myndigheter även i framtiden kommer att besitta en viss,
ibland betydande, normgivningsmakt. Lagstiftningstekniken innebär att beslut
av politisk art förs till myndighetsnivån, eftersom det är fråga om att omforma
politiska intentioner till konkreta handlingslinjer, vilka kan ha myckel stor
betydelse för den som berörs och vilka kan få politiska konsekvenser för en
sittande regering. Myndigheten kan i någon män sägas träda i regeringens ställe
när den utfärdar föreskrifter. Det fmns därför starka skäl att vid denna typ av
beslut komplettera myndighetens professionella kunnande med ett allmänt
medborgerligt omdöme och med den områdeskunskap som kan finnas representerad i
en lekmannastyrelse.

Jag
vill därför förorda att föreskrifter som utfärdas av en myndighet och som
riktar sig till allmänheten skall beslutas av myndighetens styrelse. I detta
innefattar jag föreskrifter som riktar sig till kommuner, landsting, företag
och enskilda. Del är däremot inte nödvändigt att föreskrifter som reglerar
interna förhållanden i den egna myndigheten eller riktar sig till annan statlig
myndighet beslutas av styrelsen. En särskild utredare (C 1985:02), somjag efter
regeringens bemyndigande tillsatt, skall bl. a. lämna förslag till ny
verksförordning som skall reglera dessa och vissa andra förhållanden (dir.
1985:34). Det ankommer därvid på utredaren att föreslå hur verksstyrelsernas
beslutsbefogenheter i här berörda hänseenden närmare skall avgränsas. Jag
återkommer till utredarens uppgifter i det följande (avsnitt 8.8).

Självklart
måste styrelsernas befattning med dessa ärenden ske på ett

sådant sätt att uppgiften blir praktiskt hanterlig. Jag är medveten om att

vissa myndigheter utfärdar en stor mängd föreskrifter. Jag vill samtidigt

betona alt det är angeläget att styrelserna känner ett ansvar för resp.

myndighets totala regelgivning och jag menar att beslutsrätten därför ock

så i princip bör vara fullständig. Del ankommer på den nyss nämnda

utredaren att överväga om det av praktiska skäl bör införas en möjlighet 8

för
styrelserna att delegera beslutsrälien i fall där detta kan ske utan Prop.
1986/87:99 olägenhet.

Beslut om anslugsframställning och verksamhetsberättelse:
Anslagsframställningen är etl viktigt dokumentet om en myndighets verksamhet.
Den är i huvudsak framåtblickande, men innehåller i allmänhet också vissa
resultatredovisningar. Anslagsframställningens självklara ställning som
centraldokument har givelvis sin grund i atl den bildar underlag för tilldelning
av medel till myndigheten. Den skrivs för regeringen för alt senare ligga lill
grund för beslut i riksdagen. Men samtidigt erbjuder den en möjlighet för
myndigheten själv all återkommande genomlysa hela verksamheten. Som regel är
del i dag myndighetens styrelse som beslutar om anslagsframställningen. Starka
skäl talar enligt min mening för att delta bör gälla även i fortsättningen.

I etl nytt system med flerårsbudgetering kommer
anslagsframställningen de år en fördjupad prövning av myndighetens verksamhet
skall göras att bli av mycket stor belydelse. Den kommer alt styras av
myndighetsspecifika direktiv från regeringen på ett sätl som inte är vanligt i
dag. Kravet på myndigheterna att på elt kvalificerat sätl redovisa effekterna
av sin verksamhet kommer att vara starkt, liksom på atl sådana redovisningar
presenteras på ett lättillgängligt sätt och utformas så alt de kan ligga till
grund för politiska beslut. Anslagsframställningar och verksamhetsberättelser
bör i hög grad inriktas på kvalificerade analyser av utvecklingen inom verksamhetsområdet
liksom effekter av riksdagens och regeringens tidigare beslut, och bör innehålla
mera grundliga prövningar än som är vanligt i dag angående myndigheternas egna
uppgifter.

Bl.a de krav som ställs på prövning och ifrågasättande
talar enligl min mening för all de externt rekryterade ledamöterna i styrelsen
aktivt bör delta i arbetet med atl la fram dessa viktiga styrdokument. För att
ge uppgiften tyngd bör de också besluta.

Lekmannaslyrelsen har sannolikt större möjligheter än
verkschefen atl inta en fri och obunden hållning till myndigheten och dess
verksamhet. Det ingår i allt ledarskap att lojaliteten i hög grad binds till
den egna organisationen, även om uppdragsgivaren är någon annan. En
lekmannaslyrelses medverkan i beslut och bakgrundsarbete, angående det
viktigaste underlaget lill regeringen och ytterst riksdagen, kan bidra lill
all stärka banden också mellan regeringen och verkschefen och samtidigt ge de
viktiga externa impulser som är nödvändiga för att en verklig prövning ska
komma till stånd. Jag vill stryka under atl detta då förutsätter alt styrelsen
deltar aktivt i hela processen och inte allenasl blir beslutande i formell
mening.

Beslut i andra ärenden: De nyss angivna
beslutsbefogenheterna för lekmannastyrelserna bör gälla generellt. Regeringen
kan föreskriva detta i en särskild förordning, vilket jag återkommer till i det
följande (avsnitt 8.8). Regeringen bör därutöver ha möjlighet atl efter
lämplighetsbedömningar i de enskilda fallen tilldela styrelserna
beslutsbefogenheter även i andra ärenden. Sådana befogenheter anges då i resp.
myndighels instruktion.

Jag har i och för sig den grundläggande uppfattningen att
regeringen bör

vara restriktiv med atl tilldela lekmannastyrelserna i allmänna föryall- 89

ningsmyndigheter sådana
ytteriigare beslutande uppgifter, men myndighe- Prop. 1986/87:99 lerna är
sinsemellan så olika alt undanlag kan motiveras.

Vilka
dessa undanlag kan vara bör inle bindas genom överväganden och förslag nu, men
vad som kan komma i fråga är t. ex. att lekmannaslyrelser i enstaka fall får i
uppgift att falla beslut i överprövningsärenden om de är principiellt viktiga,
om myndigheten samtidigt är sista instans saml om beslut på lägre nivå har
fattats av lekmän. Jag vill på denna punkt hänvisa till prop. 1983/84:120 om
regeringens befattning med besvärsärenden, där föredraganden ulan ställningstagande
tog upp frågan med särskilt avseende på centralmyndighets överprövning av
länsstyrelsebeslut (s. 22) och med hänvisning till det då pågående arbetet i
verksledningskommittén. Del kan också komma i fråga att pröva olika
beslutsmodeller i myndigheter som ulan att vara affärsverk bedriver en
omfattande affärsverksamhet.

Regeringen
bör vara fri all besluta om detta i varje särskilt fall. Det är inte möjligt
att nu redovisa en exakt beslutsfördelning mellan verkschef och styrelse i vae
enskild myndighet.

I
etl bestämt ärendeslag föreslår jag i överensstämmelse med verksledningskommittén
att nuvarande praxis med styrelsebeslut generellt upphör. Det gäller
myndigheternas remissvar på utredningar. Del är inte tillfredsställande alt
myndigheters remissynpunkter färgas av partipolitiska eller intressemotiverade
överväganden. Synpunkter av sådant slag kommer fram i utrednings- och
beslutsprocessen på annat sätl, t.ex. genom egna remissvar från berörda
organisationer liksom genom representation redan i utredningen, genom
uppvaktningar hos regeringen eller riksdagsutskotten, etc. Regeringen och
riksdagen har inga svårigheter att fånga in sädana opinionsyttringar. Men de
behöver komplettera denna information med underlag som följer av myndigheternas
professionella bedömningar i olika frågor. Jag har uppfattningen alt synpunkter
grundade på den sakkunskap myndigheterna besitter bäst framförs som
tjänslemannasynpunkler. Jag menar därutöver att det är en tillgäng i det
demokratiska systemet att det är klart på vilka grunder olika instanser yttrar
sig i viktiga samhällsangelägenheter. Det bör därför vara verkschefen eller
den tjänsteman till vilken denne delegerat rätten som bör besluta i
remissärenden. Vad jag nu sagt skall givetvis inte hindra alt verkschefen
inhämtar styrelsens råd.

Styrelsens
ansvar: Eftersom regeringen inte delegerar några befogenheter till
lekmannastyrelserna i deras allmänna rådgivnings- och insynsuppgifter finns i
de delarna inte heller något ansvar att utkräva. De har att lösa sina uppgifter
efter bästa förstånd och med hänsyn tagen till medborgarnas, avnämarnas eller
sakkunskapens krav. Det ankommer pä myndighetens chef att bedöma om styrelsens
ståndpunkter är förenliga med riksdagens och regeringens intentioner och de
lagar och förordningar som styr verksamheten. Men för att en styrelse skall
kunna fullgöra sina uppgifter måste den vara tillförsäkrad vissa rättigheter
gentemot myndighetschefen. Vad det i första hand gäller är rätten att yttra sig
över förslag till beslut och att få yttrandet bifogat beslutet. Del kan också
vara fråga om rätten till viss information eller rätt att få resurser avdelade
inför behandling av vissa ärenden.

Styrelserna
bör i första hand ägna sig åt myndigheternas utåtriktade 90

verksamhet,
t. ex. frågor som rör myndigheternas förhållande lill enskilda, Prop.
1986/87:99 andra myndigheter eller kommuner. Det är i myndigheternas
utåtriktade verksamhet som behovet av externt inflytande återfinns och del är i
sådana frågor de externa krafterna kan tillföra kunskaper och omdöme utöver vad
som finns inom en myndighet. Gemensamt för alla styrelser bör vara att de skall
hållas informerade om allt av vikl som rör myndigheternas verksamhet. 1
insynsrätten ligger att verkschefen alllid ska höra styrelsen i viktiga frågor
och efterkomma en begäran om information. Med viktiga frågor avser jag bl. a.
utfärdande av allmänna råd (en uppgift som nära ansluter till utfärdandet av
föreskrifter), verkställighetsärenden av prejudicerande eller policyskapande
natur, saml ärenden i övrigt av strategisk betydelse, t. ex. siörre
organisationsförändringar. Resultatet av extern och intern revision bör alltid
presenteras för styrelsen. Alt en styrelse skall ha möjligheter att lämna sina
synpunkter på hur myndigheten löser sina serviceåligganden framstår som
självklart, eftersom en huvuduppgift är all utöva insyn och förmedla inflytande
frän allmänhet eller avnämare av myndighetens tjänster.

Styrelsen
skall givetvis vara ansvarig för de beslut den fattar. Det ankommer som vanligt
på de enskilda ledamöterna att göra sina egna bedömningar och reservera sig
till beslutet om styrelsens mening avviker från den egna. Bestämmelser om
regler för omröstning finns i förvaltningslagen (1986:223). Reglerom vilka
krav som gäller för styrelsens beslutsförhel tas in i resp. myndighets
instruktion.

Myndighetsinstruktionerna
bör, somjag anfört, göras lydliga. Del skall klart framgå vilken
beslutsfördelning som gäller mellan verkschef och styrelse. Det är regeringen
som genom instruktionens bestämmelser avgör i vilka klart angivna ärenden
styrelsen beslutar. En instruktion bör således inte få innehålla den i dag
vanliga formuleringen att styrelsen avgör frågor som hänskjuts till den av
generaldirektören. Den bör inte heller få innesluta bestämmelse med innebörden
att myndigheten leds av styrelsen. Ledningen skall tillkomma verkschefen.

Ordförandeskap:
Med det förslag jag nu lämnat följer att beslutsrätten delas mellan verkschefen
och lekmannaslyrelsen. Samtidigt har jag betonat att verkschefen normalt
kommer alt vara den som inför regeringen ansvarar för myndighetens verksamhet.

Ansvar
och beslutsbefogenheter bör vara nära sammankopplade. En ansvarig verkschef bör
därför ha ett tongivande inflytande även i ärenden där han eller hon inte har
en sjävsländig beslutsrätt. Detta motiverar att verkschefen inte bara ingår i
styrelsen ulan också är dess ordförande.

Mitt
förslag i denna del stämmer således överens med den ordning som i de flesta
fall gäller i dag. Såväl verksledningskommittén som vissa remissinstanser har
dock pekat på alt verkschefens ordförandeskap kan innebära en risk för all
styrelserna passiviseras. Det blir naturiigt nog lätt så att ordföranden
förväntas vara den främste initiativtagaren i ett kollektivt beslutsorgan.

Jag
är medveten om förhällandet men hyser tilltro lill att mina förslag i

övrigt både markerar ett initiativansvar för styrelsen och dess enskilda

ledamöter och uppmuntrar till initiativ. Detta bör också markeras i de 91

bestämmelser
regeringen utfärdar angående uppgifter och ställning liksom angående
verkschefens informationsskyldighet visavi styrelsen.

Vad jag nu sagt bör gälla
normall, men bör inte stadfästas att gälla i alla myndigheter. De små
nämndmyndighelerna bör t.ex. behålla den nu vanliga konstruktionen med en
ordförande som är en annan än myndighetens kanslichef (eller motsvarande).
Undantag kan bli aktuella även i enstaka andra fall, l.ex. när en styrelse är
gemensam för mer än en myndighet, vilket förekommer.

Även
för affärsverken föreslår jag på särskilda grunder att verkschefskap och
ordförandeskap skiljs åt, vilket jag återkommer till (avsnitt 9).

Prop. 1986/87:99

8.3 Styrelsernas sammansättning m. m.

Min
bedömning: Lekmannastyrelserna bör vara små. Ersättare för ordinarie ledamöter
skall normalt inte utses.

Ledamöterna
bör utses efter de personliga förutsättningarna att fylla uppgifterna.
Nomineringsförfarandet bör inte regleras, men regeringen bör då det är lämpligt
använda sig av bl.a. riksdagspartiernas och intresseorganisationernas
personkännedom och utse ledamöter efter deras förslag.

I
vissa speciella undantagsfall bör styrelserna sättas samman så att intressen
balanseras.

Kvinnorepresentationen
i lekmannastyrelserna bör öka (jfr avsnitt 7.5.4).

Verksledningskommittén:
Dess förslag överensstämmer i väsentliga delar med min bedömning. För vissa
myndigheter inom jordbruks- och arbetsmarknadsområdena föreslår kommittén att
partsammansatta förhandlingsdelegationer inrättas under resp. styrelse för att
förbereda styrelsens beslut. Förhandlingsdelegationerna skulle inte ha någon
egen beslutsrätt. Principiellt anför kommittén att intressegruppsrepresenlanter
inte bör placeras i ansvarsposition i förhållande till regeringen.

Remissinstanserna:
De motsätter sig i flera fall att särskilda förhandlingsdelegationer inrättas.
Intresseorganisationernas principiella syn skiljer sig i flera fall från
kommitténs när det gäller de egna representanternas roll i myndigheternas
ledningsorgan. Även de myndigheter som i dag har intressegruppsrepresenlanter
i lekmannastyrelserna riktar, med få undantag, kritik mot kommiiténs analys i
denna del. Övriga instanser delar i allmänhet kommitténs bedömning.

Skälen
för min bedömning: Vilket slag av externt inflytande de olika styrelserna bör
förmedla är lill stor del avhängigt av resp. myndighets verksamhet. Tillskott
av områdeskunskap och professionellt kunnande är viktigt i många myndigheter.
En styrelse vars uppgift i första hand är att tillföra någon form av
professionell sakkunskap eller kunskap om avnämarnas krav och behov, bör därför
sättas samman så att del finns inslag av expertis resp. företrädare för
avnämarna. I, den mån en myndighet riktar

92

sin verksamhet direkt mol medborgarna bör representanter
för del allmän- Prop. 1986/87:99 na medborgerliga omdömet ingå. För en styrelse
i en sådan myndighet gäller all dess främsta uppgift är atl tillföra
medborgerligt omdöme till en demokratiskt känslig verksamhet och att slå vakt
om del allmänna intresset och medborgarnas rätt. Det medborgerliga omdömet
representeras bäst av folkvalda i riksdag, landsting och kommuner.

Styrelserna bör vara små. Verksledningskommiltén föreslog
högst tio ledamöler, vilket även för mig framstår som en rimlig
riktningsangivelse. Det bör då framhållas att del rör sig om en
maximirekommendation. Inget kan generellt anföras som hindrar alt en styrelse
är mindre än så, om det bedöms ändamålsenligt i det enskilda fallet.

Det ligger inget allmänt inlresse i alt eftersträva
representativitet för olika grupper i samhället. Ledamöterna skall utses efter
de personliga förutsättningarna att fylla uppgiften. Del ligger däremot i
sakens natur att regeringen många gånger har anledning att använda sig av t.
ex. intresseorganisationernas personkännedom och utnämna ledamöter på förslag
av dessa, i förlitande på atl nominerade personer har de nödvändiga kvalifikationerna.
Men ledamöterna har alltid sitt uppdrag från regeringen.

I vissa speciella undantagsfall, där del ligger stora
fördelar i att intresseavvägningar och samförstånd kan uppnås på
myndighetsnivån, finns emellertid skäl alt sätta samman styrelserna så atl
intressena balanseras.

Jag vill således vad gäller arbetsmarknadsområdet slå vakt
om den ordning som gäller i dag för främst arbetsmarknadsstyrelsen, arbetarskyddsstyrelsen
och AMU-styrelsen. Delta medför i och för sig en form av intresseavvägning, som
skiljer sig från andra myndigheters, genom att regeringen lämnar delar av den
beslutskompetens som myndigheten fört'o-gar över öppen för överläggningar
mellan dem som berörs. Men eljest skulle de oundvikliga intressekonflikterna
inom myndigheternas verksamhetsområde ständigt föras lill regeringsnivån för
avgörande där. Trepartssamverkan på myndighetsnivån erbjuder i dessa speciella
fall myckel stora fördelar både när det gäller möjlighet till förankring av
beslut och när det gäller administrativ smidighet.

Även för statens jordbruksnämnd bör liksom nu är fallet en
sådan ordning tillämpas som innebär all olika berörda intressen blir
representerade i nämnden. Jag förutsätter atl instruktionerna för de berörda
myndigheterna kan få en utformning som i stort överensstämmer med dem som
gäller för närvarande och samtidigt innebär att beslutsfördelningen mellan
resp. verkschef och lekmannastyrelse blir tydlig och klar. Klarheten är
motiverad av att det även i dessa myndigheter är verkschefen som inför
regeringen ansvarar för myndighetens verksamhet.

Sammansättningen av styrelserna bör enligt min mening inte
regleras,

men antalet ledamöter skall framgå av resp. myndighets instruktion. Nor

malt bör därvid inle föreskrivas att ersättare för ordinarie ledamöter skall

utses. För detta finns i allmänhet inga skäl eftersom det inle är fräga om alt

upprätlhälla någon balanserad representativitet. I de nyss angivna undan

tagsfallen kan dock denna grundprincip brytas och ersättare förordnas.

Där är intresserepresenlationen medvetet vald som princip för samman

sättningen. 93

Jag
menar således, alt regeringen alltid bör vara fri all avgöra en styrelses
sammansättning. Därför bör inte heller nomineringsförfarandet regleras.
Nuvarande praxis med att regeringen i vissa fall inhämtar.försiag från
riksdagspartier och intresseorganisationer bör däremot bestå.

Inför
nominering och tillsättning av ledamöter i lekmannaslyrelser är det därvid
angelägel att uppmärksamma jämställdheten.

Jag vill nämna att
regeringen mol denna bakgrund vidtagit åtgärder som skall öka möjligheterna all
föra fram namn representerande båda könen vid beredning av regeringens beslut
om tillsättning av ledamöler i statliga styrelser. Här åsyftas de åtgärder som
jag redogör för dels i årets budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 2 p.
5), dels i del föregående (avsnitt 7.5.4). Jag anser det angeläget att alla som
har att lämna förslag inför tillsättning av styrelseledamöter agerar så att
regeringen kan välja bland kandidater av båda könen.

Jag
vill poänglera att en bättre balans mellan kvinnor och män i statliga styrelser
ger styrelserna bättre möjligheter att fullgöra de uppgifter regeringen lägger
på dem. Ett mångsidigt och brett perspektiv kan anläggas på uppgifterna genom
kvinnors och mäns olikartade erfarenheter.

Prop. 1986/87:99

8.4 Personalföreträdare

Min bedömning:
Företrädare för personalen bör ha närvaro- och yttranderätt vid sammanträden i
statliga lekmannaslyrelser.

Verksledningskommittén:
Dess förslag överensstämmer med min bedömning.

Remissinstanserna:
De myndigheter som lämnat synpunkter i denna del tillstyrker med få undantag
kommitténs förslag. De anställdas organisationer förordar dock - med undantag
av SACO/SR och Metallindustriarbetareförbundet som stödjer förslaget — att
nuvarande beslutanderätt bibehålls för personalföreträdarna.

Skälen för min bedömning:
Enligt min mening är personalrepresentationen i statliga myndigheters
styrelser värdefull för de anställdas insyn och inflytande. Det är viktigt bl.
a. att personalen genom sina företrädare direki kan följa och delta i de
diskussioner och överväganden som äger rum under styrelsens sammanträden. Olika
frågor som styrelsen behandlar får också en mer mångsidig belysning genom att de
anställdas erfarenheter och uppfattningar på detta sätt kan föras fram.
Personalföreträdarnas närvaro vid sammanträdena bidrar dessutom allmänt sett
till etl nära och förtroendefullt samarbete mellan personalorganisationerna och
myndigheten. Liknande synpunkter har framförts av bäde verksledningskommittén
och mänga remissinstanser. Personalföreträdarnas närvaro- och yttranderätt i
statliga myndigheters styrelser bör därför behållas i samma utsträckning som
nu.

Frågan
om personalföreträdarnas rält atl delta i styrelsebesluten måste ses i
belysning av de förslag som jag nyss har framfört om ansvarsfördel-

94

ningen mellan verkschef och styrelse och om styrelsernas
beslutskompe- Prop. 1986/87:99 tens. En statlig lekmannastyrelse skall enligl
förslagel fatta beslut om anslagsframställning inbegripet verksamhetsberättelse
samt om utfärdande av föreskrifter till följd av bemyndigande i lagar och
förordningar. En central fråga blir dä i vad mån de anställdas företrädare bör
kunna utöva ett omedelbart inflytande i de frågor där styrelserna avses fatta
beslut.

Nuvarande regler i kungörelsen (1974:224) om
personalföreträdare i statlig myndighets styrelse, m.m. (omtryckt 1982:1279)
fastställdes år 1974 (jfr prop. 1974: I bil. 2 p. 7, InU 4, rskr. 95), alliså
före tillkomsten av medbestämmandelagen (1976:589, MBL) och
medbestämmandeavtalet (MBA-S). Enligt dessa regler har personalföreträdarna
närvaro- och ylt-randerätl i alla frågor. De har därtill beslutsrätt i alla
frågor utom sädana som rör del slag av verksamhet som myndigheten skall bedriva
eller sådana där de kan anses jäviga på grund av sin partsslällning. Det ankommer
på styrelsen atl avgöra om personalföreträdarna i de enskilda ärendena har
rätt alt delta i besluten eller inte.

I nämnda prop. 1974:1 anförs bl. a. att elt ökat
inflytande för de anställda i myndighetens högsta beslutande organ skapar gott
underlag för en förbättrad information till de anställda om bakgrunden lill och
motiven för myndighetens ställningstaganden i skilda frågor. Men samtidigt markeras
att undanlag måste göras i personalföreträdarnas beslutanderätt av hänsyn till
bl.a. de politiska instansernas bestämmanderätt.

Frågan om gränsdragningen mellan arbelslagarinflytandet
och den politiska demokratin behandlas mer ingående i motiven till lagen om
offentlig anställning (prop. 1975/76:105 bil. 2, InU 45, rskr. 404). Där
konstateras bl. a. atl del bör tillkomma de politiska organen och, efter
delegering, verk och andra myndigheter alt bestämma vilken typ av verksamhet
som myndigheterna skall bedriva liksom målen för myndigheternas verksamhet och
de ramar, inbegripet resursramar, inom vilka verksamheten skall bedrivas. Till
del politiska beslutsområdet hänförs också den utåtriktade delen av
myndigheternas verksamhet. Därmed avses främst myndighetsutövningens innehåll
men också innehållet i annan verksamhet som riktar sig lill offentliga
myndigheter och till allmänheten, dvs. lill medborgarna, företag, osv.

De frågor där de statliga lekmannastyrelserna avses fatta
beslut enligt mina bedömningar nu kan hänföras till del politiska
beslutsområdet. I konsekvens härmed finns således inte heller någon fråga där
personalföreträdarna i praktiken kan utöva beslutsrätt i styrelserna utan att
den politiska demokratin träds förnär. Jag vill i det följande närmare
motivera mitt ställningslagande när del gäller myndigheternas beslut om sina
anslagsframställningar.

Skyldigheten alt före den I september varje år lill
regeringen lämna förslag till anslagsframställningar och andra framställningar
som skall göras hos riksdagen nästa år har sin grund i allmänna verksstadgan.
I februari varie år utfärdar regeringen direktiv för myndigheternas
anslagsframställningar för del närmaste budgetåret. Till grund för direktiven
ligger bl. a. de riktlinjer som riksdagen har fastställt för den fortsatta
utgiftspolitiken.

För anslagsframställningarna för budgetåret 1987/88 har
gällt bl.a. att 95

myndigheterna skall redovisa etl huvudförslag som innebär
en med 5% minskad resursförbrukning fördelad på tre år. Myndigheterna skall
därutöver - som en obligatorisk uppgift - granska de iransfereringssystem, m.
m. som de administrerar i syfte all ge statsmakterna underlag för bedömningar
av behovet av allmän omprövning, möjligheterna atl förenkla regelsystemen och
minska administrationskostnaderna, minska indexkopplingar och andra
automatikinslag, förbättra kassahållningen, m. m.

Till bilden hör också att regeringen som jag redovisat
strävar efter atl utveckla sådana former för myndigheternas och
regeringskansliets budgetarbete som medger atl analyserna av myndigheternas
verksamhet och medelsbehov kan fördjupas, atl planeringen kan ske mer
långsiktigt och atl dialogen mellan myndigheterna och regeringen kan
förbättras. Härigenom skapas också nya förutsättningar all ge riksdagen väl
underbyggda beslutsunderiag i bl. a. budgetpropositionen. Ett viktigt inslag
är här försöksverksamheten med fördjupade anslagsframställningar och treåriga
budgetramar.

Myndigheternas anslagsframställningar ingår således som
etl led i den politiska beslutsprocessen och bör följaktligen inte omfattas av
någon beslutsrätt för personalförelrädarna i myndigheternas styrelser.

Detta inverkar inte på arbetstagarnas rätt att, inom ramen
för förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare, få det inflytande över
myndigheternas anslagsframställningar som följer av medbestämmandelagen eller
av kollektivavtal.

Jag vill i sammanhanget ocksä erinra om att enligt MBA-S
får arbetsgivaren och berörda organisationer - med beaktande av de
förutsättningar som ges i regeringens direktiv för myndigheternas
anslagsframställningar och andra planeringsdirekliv från regeringen - sluta
lokala kollektivavtal om formerna för arbetstagarorganisationernas och de
anställdas medverkan i utarbetandet av myndighetens årliga anslagsframställning
och i den planering i övrigl av verksamheten inom myndigheten som föranleds bl.
a. av riksdagens och regeringens beslut om medelstilldelning, m. m.

Tilläggas kan att protokollet från de MBL-förhandlingar
som har förts mellan myndigheten och de lokala arbetstagarorganisationerna med
anledning av myndighetens anslagsframställning regelmässigt fogas till framställningen
när den överlämnas till regeringen. De synpunkter och yrkanden som framförts
av de anställdas organisationer vid dessa förhandlingar finns således
tillgängliga vid budgetarbetet i regeringskansliet.

Jag anser sammanfattningsvis att arbelstagarinflytandet
enligl mitt förslag får en sakligt riktig avvägning gentemot den politiska
demokratin ocksä i frågor om myndigheternas anslagsframställningar genom dels
informations-, förhandlings- och avtalsrätten enligl MBL och MBA-S, dels
närvaro- och yttranderätten för personalförelrädare i myndigheternas styrelser.

Prop. 1986/87:99

8.5
Utbildning för styrelseledamöter

Min
bedömning: Regeringen bör ta initiativ till utbildning av styrelseledamöter.
Detsamma gäller belräffande personalföreträdarna i styrelsen.

96

Verksledningskommittén:
Dess förslag överensstämmer med min.

Remissinstanserna:
De tillstyrker kommitténs förslag.

Skälen för min bedömning:
Jag delar verksledningskommitténs uppfattning aU det är angeläget atl ge
utbildning lill ledamöterna i lekmannaslyrelser. En sådan utbildning bör
klargöra styrelsens uppgifter, befogenheter, ansvar, arbetsformer samt dess
roll och funktion i förhållande lill regeringen resp. verksledningen. Särskild
uppmärksamhet bör ägnas de frågor där styrelsen har beslutsfunktioner. 1
myndigheter som får direktiv alt ge underiag för beslut om treåriga budgetramar
bör de frågorna självfallet ges särskilt utrymme i utbildningen. Med
utgångspunkt i den samlade bild som utbildningen bör ge av styrelsearbetet bör
också de enskilda styrelseledamöterna kunna stämma av den roll de av
regeringen tilldelats i styrelsen.

Jag ansluter mig till
kommitténs uppfattning att utbildningen i fråga bäst anpassas lill de skiftande
förutsättningarna om den genomförs som myndighetsvisa seminarier - förslagsvis
omfattande en till två dagar.

Jag
föreslår att regeringen tar initiativ till genomförande av sådana seminarier
allteftersom de nya lekmannastyrelserna inrättas.

Motsvarande
utbildning bör ocksä genomföras för affärsverkens koncernstyrelser.

För
att skapa en gemensam plattform för myndighetens samlade ledningsfunktion kan
det vara lämpligt att representanter för verksledningen, direktionen eller
motsvarande också deltar i delar av utbildningen.

Utbildning
bör också enligt min mening fortlöpande arrangeras för nytillkommande
ledamöter som efter hand utses atl gå in i styrelserna. Utbildningen kan
lämpligen genomföras enligt del mönsier för utbildning av nyulnämnda
verkschefer somjag föreslagit i det föregående.

Prop. 1986/87:99

8.6 Direktioner och hantering av besvärs- och
disciplinärenden

Min bedömning: Det
är naturligt att verkschefer i stora och medelstora myndigheter samlar sina
närmast underlydande chefer i en direktion med en i förhållande till
verkschefen rådgivande funktion. För beslut i disciplinärenden m. m. krävs
särskilda former.

Verksledningskommittén:
Dess bedömning överensstämmer med min. Kommittén föreslår därutöver atl
direktionernas existens regleras i myndighetsinstruktionerna och alt de
tilldelas beslutsfunktioner i besvärs- och disciplinärenden.

Remissinstanserna: De
menar i den män de yttrat sig om direktioner att sådana bör finnas. Meningarna
är delade om huruvida deras existens bör regleras. Meningarna är också delade
när det gäller direktionernas befattning med besvärs- och disciplinärenden. De
myndigheter som hanterar stora mängder besvärsärenden motsätter sig att en
direktion tar befattning med dessa.

Skälen
för min bedömning: Verksledningskommitléns undersökningar

97

7 Riksdagen 1986/87. 1 saml. Nr 99

har visat att det i så
gott som alla myndigheter finns en direktion, även om Prop. 1986/87:99
benämningen kan skifta. Direktionerna har alla del gemensamt att de består av
myndighetschefen och dennes närmast underlydande chefer samt alt de inle är
reglerade i myndigheternas instruktioner.

Jag
ser det som naturligt att direktioner finns. De kan fylla en viktig funktion
som rådgivare lill verkscheferna och som informationsförmedlare och
sammanhållare inom myndigheterna.

Atl
myndigheterna är sinsemellan olika innebär naturligtvis alt även direktionernas
uppgifter kan växla, men jag utgår ifrån alt de i allmänhet behandlar frågor av
strategisk vikl för myndigheterna och att de är forum där viktiga beslut kan
diskuteras och förberedas. Som verksledningskommiltén påpekade bör de t. ex.
kunna diskutera viktiga remissärenden.

När
det särskilt gäller direktionernas befattning med överprövnings- och
disciplinärenden vill jag anföra följande.

Jag
har tagit intryck av de remissynpunkter som lämnats av myndigheter med stor
vana alt hantera överklaganden. De visar bl.a. att den stora mängden ärenden av
delta slag i vissa myndigheter kan innebära att det blir prakliskt helt
ogörligt alt låta direktionen besluta i sådana ärenden. I andra fall, där
verksamheten spänner över skilda områden, bedömer man det osannolikt att en
direktionsbehandling kan tillföra ärendena något av vikt. Man förlitar sig i
allmänhet på den speciella sakkunskap som finns inom en avdelning i
myndigheten. Det har också anförts att överprövningsärenden i vissa fall är av
så enkel beskaffenhet att det är naturligt att hantera dem på låga nivåer i
myndigheten.

Jag
är således inte beredd att förorda att direktionerna skall besluta i sådana
ärenden.

Vad
gäller disciplinärenden är dagens ordning normalt den, att det i
myndighetsinslruktionerna finns bestämmelser om att styrelsen avgör frågor om
skiljande från anställning eller om disciplinansvar, åtalsanmälan, avstängning
eller läkarundersökning, såvitt gäller arbetstagare hos myndigheten. Med
uttrycket "skiljande från anställning" avses tvångsentledigande,
dvs. beslut från myndighetens sida om t. ex. uppsägning pä grund av arbetsbrist
eller personliga förhållanden, om avskedande eller om obligatorisk avgång på
grund av viss ålder eller sjukdom eller om förflyttning, alll med tillämpning
av lagen om offentlig anställning.

På
grund av de rättssäkerhetskrav som gäller i dessa ärenden är det av stor vikt
atl besluten fattas av flera. Det är också detta som föranlett kommittén att
föreslå direktionen som beslutsinstans, sedan kommittén menat att ärenden av
denna typ inle bör avgöras av en myndighets styrelse. Även med mitt förslag angående
myndighetsstyrelserna följer atl ärenden som här avses bör avgöras av någon
annan än styrelsen.

Om
direktionen skulle bli beslutande i disciplinärenden skulle den komma att
betraktas som en disciplinnämnd i den betydelse som anges i kungörelsen om
personalföreträdare i statliga myndigheters styrelse. Enligt 8 § kungörelsen
1974:224 skall personalföreträdarna vara ledamöter av nämnden med samma
rättigheter och skyldigheter som andra ledamöter.

Jag
är inte beredd atl nu föreslå någon ändring angående personalföre

trädarnas ställning i dessa ärenden. Det innebär att direktionen inte utan 98

vidare kan
göras till beslutsorgan. Det är däremot möjligt all låta direktionen
tillsammans med företrädare för personalen utgöra en nämnd som fattar beslut i
ärendena.

Jag avser
att återkomma till regeringen med förslag i dessa frågor i anslutning till alt
jag föreslår de bestämmelser som ska gälla för myndigheternas styrelser. Jag
avser att dessförinnan ta kontakt med personalorganisationerna på det statliga
avtalsområdet.

Eftersom jag således inte finner del motiverat alt
tilldela direktioner i myndigheterna några särskilda beslutsbefogenheter,
finner jag det inte heller motiverat att i författningsbestämmelser föreskriva
om förekomsten av direktioner, deras roller och uppgifter.

Prop. 1986/87:99

8.7 Vissa myndigheter

8.7.1 Allmänt

De principer för ledningsfunktionens utformning somjag
redogjort för bör gälla alla cenlrala myndigheter under regeringen, med vissa
undantag som jag redovisar i det följande.

Till en början vill jag då konstatera att vissa
myndigheter som i dag helt saknar lekmannainflytande bör få en styrelse i
likhet med andra. Myndigheter utan styrelse finns främst inom försvars- och
finansdepartementens områden. Jag återkommer till försvarsmyndigheierna och
vill vad gäller finansdepartementets område endast nämna att tullverket ingår
bland dem som i dag saknar styrelse. Även inom andra departementsområden finns
enstaka exempel, t. ex. kammarkollegiet som tillhör civildepartementet.

8.7.2 Ledningsfunktionens utformning i vissa fall

Min bedömning: 1 vissa typer av myndigheter bör
ledningsfunktionen ges en särskild utformning.

Verksledningskommittén: Dess förslag överensstämmer med
min bedömning.

Remissinstanserna:
Deras synpunkter överensstämmer med min bedömning.

Skälen
för min bedömning

Stabsmyndigheter.

Vissa myndigheter har sin verksamhet riktad uteslutande,
eller nästan uteslutande, mot staten själv och bedriver en verksamhet som i
mycket är integrerad med arbetet i regeringskansliet. Det gäller de s. k.
stabsmyndigheter som verksledningskommittén särskilt angav, nämligen RRV,
SIPU, statskontoret och SAMN. Ingen av dessa myndigheter har en verksamhet
riktad mot allmänheten. Deras funktion är sådan alt de står till regeringens
förfogande för de insatser regeringen från tid till annan finner

99

angelägna. Jag delar kommitténs och remissinstansernas
bedömning alt en Prop. 1986/87:99 rådgivningsfunktion för lekmännen är den mest
naturliga och ändamålsenliga i dessa fall. Sammansättningen av rådgivande
organ bör dock varieras med hänsyn till myndigheternas skilda uppgifter. Ett
pariamentariskt inslag ter sig främmande mot bakgrund av att det rör sig om
regeringens stabsmyndigheter, men kan ändå aktualiseras för RRV. Det ankommer
på regeringen all närmare klargöra detta i anslutning till att nya
instruktioner beslutas.

Forskningsråd och små nämndmyndigheter

Ledningsfunktionen i forskningsråden och de många små
nämndmyndighelerna skiljer sig från andra myndigheter genom att deras beslutsfunktion
i huvudsak eller till väsentlig del gäller rena verkslällighetsärenden. Det är
också det kollektiva beslutsorganet eller dess ordförande som bår ansvaret
inför regeringen. För forskningsrådens del gäller dessutom att ledamöterna inte
enbart utses av regeringen. De utses till stor del av särskilda elektorsförsamlingar.

Verksledningskommittén fann inte skäl att föreslå nägra
förändringar för de nämnda myndighetstyperna. Remissinstanserna instämde i den
bedömningen och det gör även jag. Bortsett från vissa förändringar angående
myndigheternas chefer och angående personalföreträdare bör de nuvarande
ledningsfunktionerna enligt min mening således behållas intakta i
hu-manistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet, medicinska forskningsrådet,
naturvetenskapliga forskningsrådet, forskningsrådsnämnden, skogs- och
jordbrukets forskningsråd, byggforskningsrådet saml vissa andra myndigheter
med verksamhet som är snarlik forskningsrådens, t.ex. arbetsmiljöfonden och
transportforskningsdelegationen. Detsamma bör gälla de små nämndmyndigheter i
övrigt vilka inrättats för speciella uppgifter, dvs. presstödsnämnden,
exportkreditnämnden, m.fl. De särskilda nämnder som inrättats för atl det
befunnits välmotiverat med en särskild beslutsordning i vissa ärendeslag bör
givetvis inte heller beröras av mina förslag. Jag tänker då på myndigheter av
det slag som bl. a. koncessionsnämnden för miljöskydd eller hälso- och
sjukvårdens ansvarsnämnd utgör exempel på.

Vissa kullurinsntutioner

Inom kultursektorn driver staten verksamhet såväl i
stiftelse-, bolags- som

myndighetsform. Gemensamt för verksamheten är att den bör bedrivas

under stor frihet. Kultursektorns myndigheter har i vissa fall uppgifter som

skiljer dem från förvaltningen i övrigt. Jag tänker framför allt på museerna.

Det kan finnas skäl atl ge styrelserna i sådana myndigheter en mer fram

skjuten roll än i förvaltningen i övrigt. Beslut om styrelsens uppgifter bör

därför fallas utifrån förhållandena kring den enskilda institutionens upp

gifter och roll. Även inom kulturområdet bör dock givetvis gälla atl an

svarsfördelningen mellan myndighetschef och styrelse skall vara tydlig. 100

Myndigheter
inom försvarsmakten Prop. 1986/87:99

De centrala myndigheter inom försvarsmakten som berörs av
mina överväganden om myndigheternas ledning redovisas i följande tabell. Av
tabellen framgår också om dessa myndigheter i dag har en lekmannastyrelse eller
ej.

Myndighet Har lekmannastyrelse

överbefälhavaren Nej

chefen för
armén

chefen för
marinen

chefen för
flygvapnet

rikshemvärnschefen

försvarels
civilförvaltning

försvarets
sjukvårdsstyrelse

fortifikationsförvallningen

försvarels
materielverk Ja

värnplikisverket Nej

försvarshögskolan

militärhögskolan

försvarets
förvaltningsskola Ja

försvarets
radioanslall Nej

försvarets
datacenlral Ja

försvarets
läromedelscenlral Nej

krigsarkivet

statens
försvarshistoriska museer Ja

Överbefälhavaren har en ledande roll inom försvarsmakten.
Rollen preciseras närmare i en rad statsmaklsbeslut under senare år, bl. a.
förordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten (jfr Regeringens
förordningsmotiv 1983:1). Det finns därför anledning alt, utifrån mina allmänna
överväganden om myndigheternas ledning, särskilt pröva frågan om myndigheten
överbefälhavaren bör ha en styrelse.

Riksdagen (prop. 1977/78:63, FöU 9, rskr. 174) har
tidigare behandlat frågan om lekmannainflytande i försvarsmaktens centrala
ledning. För lekmannainflytandel i fred inrättades etl rådgivande
lekmannaorgan, benämnt militärledningens rådgivande nämnd, knutet till överbefälhavaren.
Den operativa verksamheten och underrältelseljänsten undantogs från nämndens
verksamhet.

Enligt min mening har nämnden fungerat väl. Den har
emellertid inte de beslutsbefogenheter somjag vill ge myndighelsstyrelser i
allmänhet.

De allmänna skäl som jag har anfört för sådana
beslutsbefogenheter är inte tillämpliga på myndigheten överbefälhavaren. Den
beslutar endast i undantagsfall om föreskrifter som rör allmänheten. Frågan om
försvarsmaktens långsiktiga utveckling behandlas av statsmakterna i särskilda
försvarsbeslut, som förbereds av pariamentariskt sammansatta försvarskommittéer.
Därvid värderas också hur närmast föregående särskilda försvarsbeslut kunnat
genomföras. Nägon lekmannastyrelse med beslutsbefogenheter hos
överbefälhavaren behövs därför inte.

1 fråga om
försvarsmaktens övriga myndigheter anser jag, med hänsyn

till överbefälhavarens ledande roll, att de inte generellt bör ha lekmanna

slyrelser. Att de i vissa fall har del i dag bör ses mot bakgrund av atl dessa

styrelser har tillkommil genom separata beslut vid olika tidpunkter och vid 101

en
tid då överbefälhavarens ledande roll inte var lika klart uttalad som den Prop.
1986/87:99 är nu, samt mot bakgrund av myndigheternas uppgifter i dag. Frågan
om vilka av dessa myndigheter som i fortsättningen skall ha lekmannaslyrelse
får enligt min mening prövas i varie enskilt fall, t. ex. i samband med större
organisationsöversyner. Det bör ankomma på regeringen alt besluta härom. Jag
har i denna fråga samrått med chefen för försvarsdepartementet.

Vissa
andra myndigheter

Vid
sidan av de ovan redovisade myndighetstyperna där del kan vara motiverat alt
göra avsteg från de principer för ledningens utformning som jag tidigare anmält
finns även vissa andra myndigheter som bör behandlas särskilt. De myndigheter
jag åsyftar har, bortsett från stora skillnader i övrigt, så speciella
uppgifter atl del är motiverat atl utforma ledningsfunktionen på de särskilda
grunder som gäller i del enskilda fallet. Myndigheter inom rättsväsendet, som
justitiekanslern och riksåklagaren, liksom också statens arbetsgivarverk, kan
trots sina skilda förutsättningar få illustrera myndigheter av den typ somjag
här tänker på.

Länssryrdserna

En
speciell fråga som kommittén tar upp gäller länsstyrelsernas ledningsfunktion.
Jag delar kommitténs uppfattning alt denna fråga bör bli föremål för prövning i
samband med utvärderingen av den försöksverksamhet med samordnad
länsförvaltning, som inleddes i Norrbottens län den 1 juli 1986 med stöd av en
särskild lag (1985:1073). De förtroendevaldas medverkan har varit en central
fräga under förberedelsesarbetel inför försöket. Den modell som nu prövas i
Norrbottens län innebär betydelsefulla ändringar jämfört med den ordning som
gäller i övrigt för den regionala förtroende-mannaorganisationen (jfr även
förordningen 1986:1123 med instruktion för länsstyrelsen i Norrbottens län).
Länsstyrelsens styrelse utser i sin helhet de s. k. funklionsstyrelserna som
ersätter lantbruksnämnden, rennäringsdelegationen, länsbostadsnämnden, länsskolnämnden
och fiskenämnden. Länsvägnämnden har ersatts av ett råd för
kommunikationsfrågor. Den hittillsvarande ordningen, där landstinget utser
vissa, regeringen andra och länsstyrelsen åter en del ledamöter medan nägra har
varit självskrivna, har ersatts av att länsstyrelsens styrelse utser samtliga.
Funktionsstyrelserna har ett klart definierat ansvarsförhållande inför
länsstyrelsens förtroende-mannastyrelse. Av principiell betydelse är också
frågan om beslutsfördelningen mellan styrelsen och funktionsstyrelserna.
Länsstyrelsens styrelse har atl svara för den övergripande ledningen av ett
avsevärt större verksamhetsområde än tidigare. Det innebär i sin tur alt den i
hög grad får inrikta sig på övergripande frågor, som rör utvecklingen i stort i
länet, medan frågor av detaljkaraktär skall behandlas i funklionsstyrelserna.

En
av huvudfrågorna vid utvärderingen av försöksverksamheten blir att

belysa erfarenheterna och effekterna av denna nya ledningsmodell på

länsplanet. 102

8.8
Rättslig reglering

Prop.
1986/87:99

Min
bedömning: Myndigheternas beslutssystem och arbetsformer bör bestämmas av
regeringen i en verksförordning och i myndigheternas instruktioner.

Verksledningskommittén:
Frågan om den rättsliga regleringen har inte särskilt behandlats av kommittén.

Skälen
för min bedömning: Myndigheternas organisation och arbetsformer bestäms i dag
i allmänna verkssladgan och i resp. myndighets instruktion. I vissa fall är
myndighetens organisation mer eller mindre bunden av elt riksdagsbeslut. Så är
till exempel fallet om riksdagen fasl-ställi riktlinjer för en av regeringen
föreslagen reform där regeringen samtidigt underställt en organisatorisk
förändring av en myndighet riksdagens prövning.

Även
i andra regeringsförfatlningar som gäller generellt för de statliga
myndigheterna finns bestämmelser som rör myndigheternas organisation,
arbetsformer och administrativa verksamhet. I elt antal författningar regleras
också vissa speciella frågor som bevakning av statens rätt, upphandling,
redovisning och revision samt förvaltning av statens egendom. Ytterligare
regler finns i myndigheternas regleringsbrev. Många av de bestämmelser somjag
nu nämnt är mycket detaljerade och lämnar endast etl litet utrymme för
myndigheterna att själva besluta om.

För
att regeringens styrning av myndigheterna skall bli effektivare, tydligare och
klarare krävs att regelsystemet saneras. Somjag nämnt skall regeringen la ett
fastare grepp när det gäller alt styra myndigheterna i stort, medan
myndigheterna i siörre mån än i dag själva skall få besluta sin egen inre
organisation. Denna ordning bör också avspegla sig i de regler som skall
reglera myndigheternas verksamhet.

Jag
har i delta syfte, efler regeringens bemyndigande, tillsatt en särskild
utredare (C 1985:02) som skall se över regelsystemet och komma med förslag till
en ny verksförordning som skall ersätta verksstadgan (dir. 1985:34). Utredaren
skall också lägga fram elt principförslag lill utformningen av myndigheternas
instruktioner samt i övrigl förslag lill hur övriga föreskrifter skall fogas
lill del totala regelsystemet. En viktig utgångspunkt för arbetet år atl det
nya regelsystemet utformas så alt det blir så lättöverskädligt och
lättillgängligt som möjligt.

Med de riktlinjer
somjag nu har föreslagit som utgångspunkt avser jag, sedan utredaren redovisat
sitt uppdrag och detta beretts i vanlig ordning, att återkomma till regeringen
med förslag om de förordningar som behövs.

9
Affärsverken och deras dotterbolag

9.1 Inledning

Jag
behandlar här frågor om affärsverken och deras bolag. Bl. a. uttalas atl verk
och bolag skall behandlas som sammanhållna företagsenheter, s. k.

103

affärsverkskoncerner.
Förslagen och bedömningarna syftar lill atl dels Prop. 1986/87:99 förbättra
riksdagens och regeringens styrning och kontroll av affärsverkskoncernerna,
dels åstadkomma sådana förutsättningar för koncernerna att verksamheten kan
bedrivas rationellt i förhållande till fastställda företags-och
samhällsekonomiska mål.

9.2 Allmänna utgångspunkter 9.2.1 Affärsverken som myndigheter

De statliga affärsverken är postverket, televerket,
statens järnvägar (SJ), luftfartsverket,statens vatlenfallsverk (Vattenfall),
domänverket och affärsverket FFV. Regeringen har tidigare i årets
budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 8) föreslagit att även sjöfartsverket
går över till att bli ett affärsverk.

Affärsverken är myndigheter under regeringen. De är
sålunda inga självständiga juridiska enheter utan en del av den statliga
verksamheten. Verken äger t.ex. inte sina tillgångar och sitt kapital utan
förvaltar dessa åt staten. Det gäller också aktierna i dotterbolagen.

För affärsverken innebär detta bl. a. att

—
de är
underkastade förvallningsrättsliga och andra offentligrättsliga föreskrifter,

—
beslut om
avgifter ankommer på regeringen; med undantag av vissa grundtaxor som riktas
mot allmänheten har dock verken bemyndigats atl fatta sådana beslut inom ramen
för avgiftsprinciper som beslutats av riksdagen och regeringen. I den
verksamhet som bedrivs i fri konkurrens skall priserna av naturliga skäl
beslutas av verken under samma villkor som hos konkurrenterna,

—
ett beslut av
ett affärsverk normalt kan överprövas i en högre instans,

—
verken är
befriade från statlig inkomst- och förmögenhetsskatt,

—
verksamheten är
underkastad offentlig insyn; dock ger sekretesslagen (1980:100, omtryckt
1985:1059, ändrad senast 1986:1407) bl.a. möjlighet att sekretessbelägga
handlingar till skydd för affärsverksamheten,

—
riksdagen och
regeringen kan besluta om verkens inre organisation,

—
verken är i
utformningen av sin personalpolitik delvis bundna av de bestämmelser som
tillämpas inom staten i övrigt,

—
verkschefens
ställning regleras i LOA, m. fl. författningar,

—
verksstyrelsernas
befogenheter finns inskrivna i verkens instruktioner.

9.2.2 Affärsverken som ekonomiska enheter

Affärsverken har i ekonomiskt avseende länge intagit en
särställning jäm

fört med andra statsmyndigheter. Redan i 1911 års budgetreform slogs fast

att verken skulle betraktas som självbärande, affärsdrivande enheter. Det

ta markerades genom att driftverksamhelen kom att netloredovisas mot

statsbudgeten, dvs. i princip redovisas endast inleverans av överskott/un

derskott över statsbudgeten. För tjänster som samhället önskar köpa er- 104

håller
verken särskilda anslag över statsbudgeten i enlighet med det s. k. Prop.
1986/87:99 offert systemet.

Affärsverken kan också i ekonomiskt hänseende styras
enligt sedvanliga förelagsekonomiska principer och de upprättar t.ex. sedan
länge årsredovisningar och bokslut med resultat- och balansräkningar på liknande
sätt som större företag.

Verkens självständighet som ekonomiska enheter markeras av
alt de har elt ansvar för förvaltningen av det kapital som disponeras i
verksamheten. Traditionellt har dessa kapitalinsatser bestått av statskapital
lill investeringar och vissl rörelsekapital samt rörlig kredit hos
riksgäldskontoret. Riksdagen och regeringen har i sina ägar- och bankmässiga
relationer till verken på senare tid givit tillslånd till nya former för
verkens kapitalförsörining, antingen via riksgäldskonlorei eller för
televerkets del också via den öppna, svenska kapitalmarknaden. Till denna bild
skall också fogas atl vissa verk fält tillslånd alt bilda finansbolag.

9.2.3 Dotterbolagen

Atl affärsverken driver aktiebolag är ingen ny företeelse.
Många av SJ:s bolag var tidigare enskilt ägda järnvägsbolag. När de enskilda
järnvägarna förstatligades kom också deras bolag att införlivas i den statliga
sektorn. Vallenfall har successivt kommit atl samarbeta med kommuner och privata
intressen i såväl kraft- och värmeproduktionen som i eldistributionen.
Aktiebolaget har därvid ansetts vara den mest ändamålsenliga formen att
samarbeta inom. För televerkets, domänverkets och FFV:s del har bolags-sektorn
vuxit till nuvarande omfattning under de senaste 5-10 åren.

Verksledningskommiltén har i sitt betänkandet redovisat
ett antal faktorer som bidragit till att affärsverken skaffat bolag eller
engagerat sig i bolagsverksamhel. Hit hör bl. a. möjligheten att samverka med
kommuner och näringsliv, eftersom verksformen inte anses erbjuda tillräckliga
möjligheter till fortlöpande samarbete dä verksamheten kräver bestående kapitalinsatser
och risktagande från bägge parter. Hit hör ocksä alt bolagsformen ansetts
medge en snabbare beslutsprocess, en siörre flexibilitet i finansiering och
tjänslestruktur, att verksamheten i företagsekonomiskt hänseende bedrivs under
konkurrensneutrala förhållanden och andra faktorer som är betydelsefulla för
en verksamhet som bedrivs på en konkur-rensulsatt marknad. Attityder frän olika
intressenter har också betydelse. 1 några fall har stagnation eller
rationaliseringar inom basverksamheten påverkat de berörda verken att gå in på
områden som gränsar till basverksamheterna.

För att verken skall få bilda eller förvärva bolag fordras
riksdagens medgivande. För flertalet affärsverk har dock riksdagen i vissa fall
delegerat sin beslutanderäll till regeringen. Tillkomsten av förvallningsbolag
mellan verken och de rörelsedrivande bolagen har dessutom lett till bolagsgrupper
som är mer fristående i förhållande till verken, men framför alll i förhällande
till riksdagen och regeringen.

105

9.3
Affärsverkskoncernen - form och ställning

Prop.
1986/87:99

Min
bedömning: Elt affärsverk och dess bolag bör i fortsättningen i olika
sammanhang kunna behandlas som en sammanhållen grupp av företagsenheter - en
affärsverkskoncern. Syftel med denna reform är alt ge förutsättningar för alt
verksamheten i affärsverken skall kunna bedrivas effektivt.

De mål och
riktlinjer som riksdagen och regeringen fastställer bör i stort gälla hela
koncernen. De uppgifter som tilldelats verken bör utgöra grunden för all
verksamhet inom resp. koncern. Den verksamhet som bedrivs i dotterbolagen bör
på ett naturligt sätt stödja eller komplettera verksamheten i affärsverken.

Verksledningskommitténs
förslag: Överensstämmer med min bedömning.

Remissinstanserna:
Flertalet remissinstanser tillstyrker i stort kommitténs förslag. Några
remissinstanser har invändningar mot förslaget. Procordia AB anser sålunda att
det knappast låter sig göras att låta organisation, styrformer, lednings- och
kontrollorgan anpassas till verksamheten oavsett associationsform.
Industriförbundet anser att de områden inom affärsverken som arbetar i
konkurrens skall omvandlas till aktiebolag och lämpligen föras över till
Procordia AB, ex. hela FFV, SJ, vissa delar av televerkets försäljning och
postens budverksamhet. Stockholms universitet pekar på atl offentligrättsliga
och privaträttsliga regler kommer att tillämpas parallellt inom en och samma
koncern. Därför är det viktigt att beslutsprocessen i verk och bolag klart
hålls isär. I annat fall kan affärsverken komma att utvecklas till elt
mellanting mellan myndighet och privat-rättsligt subjekt, där varken de
offentligrättsliga eller aktiebolagsrättsliga kontrollsystemen fungerar i
praktiken.

Skälen
för min bedömning: Riksdagen och regeringen har vid olika tillfällen diskuterat
behovet av bättre insyn i och inflytande över verksamheten inom affärsverken
och deras dotterbolag. Inte minst gäller detta bolagsverksamheten, där
riksdagen och regeringen inte har samma möjligheter till kontroll frän sina
egna organ, som när verksamheten bedrivs i myndighetsform.

Likaså
försvåras kontrollen från enskilda, organisationer och massmedia. Det var bl.
a. mol den bakgrunden som kommittén fick i uppdrag atl se över relationerna
mellan riksdagen, regeringen och verken samt de bolag och andra juridiska
personer som ligger under verken, likaså de styrmöjligheter som regeringen bör
ha. Uppgiften bestod, som kommittén förtydligade den lill, i att söka efter
lösningar som med bibehållande av associationsformen kan förväntas effektivera
och förbättra styrningen av, insynen i och kontrollen av verken, bolagen och
den samlade verksamhet som dessa utövar. Redan i direktiven konstaterades att
sådana förslag inte fick förhindra eller försvåra för affärsverken atl bedriva
verksamheten på ett kommersiellt riktigt sätt. Skillnaden mellan affärsverk och
andra myndigheter betonades.

106

För affärsverken har riksdagen och regeringen sedan länge
lagt fast Prop. 1986/87:99 ekonomiska mål. Målen eller kraven är olika
utformade för olika verk. För vissa verk. t.ex. SJ och Vallenfall, gäller elt
avkastningskrav på disponerat statskapital. För televerket fastställs mål för
soliditet och räntabilitet vid sidan av krav på avkastning till statsbudgeten.
Anledningen till alt de ekonomiska målen varierar är att verksamheterna inom
affärsverken skiljer sig ål i flera avseenden, bl.a. i fråga om
kapitalintensitet och finansieringsformer.

Vid sidan av dessa ekonomiska mål finns det andra
samhälleliga mål som affärsverkens verksamhet syftar lill alt uppnå. Vissa av
dessa mål är mer uttalade för en del av verken än för andra. Jag avser då t.
ex. de regionalpo-liliska hänsynstaganden som görs i postverkets, televerkels
och SJ:s verksamheter inom ramen för de ekonomiska mål som riksdagen och
regeringen har ställt upp. De verksamheter som bedrivs inom affärsverken är
vidare av stort allmänt intresse och berör direki eller indirekt mycket stora
delar av samhället. Flera av affärsverken har dessutom betydelsefulla uppgifter
inom totalförsvaret. Det är dessa samhälleliga krav som enligt min mening utgör
det främsta skälet för alt bedriva verkens huvudsakliga verksamheter i
verksform. De samhälliga uppgifterna och den kommersiella verksamhet som är
förenad med dessa bör vara grunden för all den verksamhet som ryms inom elt
verk och dess dotterbolag. Det utesluter inte alt viss sidoordnad verksamhet är
både önskvärd och nödvändig. Sådan verksamhet måste dock på etl naturligt sätt
stödja och komplettera de uppgifter som verken tilldelats av riksdagen och
regeringen.

Jag delar således kommitténs uppfattning att elt
affärsverk och dess dotterbolag bör behandlas som en sammanhållen grupp av
företagsenheter. De mål och riktlinjer som riksdagen och regeringen
fastställer skall i stort gälla hela gruppen. Samtidigt är det enligt min
mening angeläget att understryka de skillnader som finns mellan affärsverken
och dotterbolagen. Etl viktigt motiv för bolagsformen är ofta alt åstadkomma
en anpassning av villkoren för verksamheten lill vad som gäller för
näringslivet i övrigt. Del kan bl.a. gälla en annoriunda ekonomisk styrning och
verksamhetsstyrning än vad som gäller för ett affärsverk.

Enligt min mening bör man även i framtiden la lill vara
det bästa hos de bägge associationsformerna i en kombination av verk och bolag.
Betoningen av en helhet bör som kommittén föreslagit åstadkommas genom alt
affärsverken och deras bolag mer uttalat än tidigare betraktas och behandlas
som koncerner. Affärsverkskoncernen, med affärsverket som moderföretag, bör
därvid definieras på ett sätt som överensstämmer med en aktiebolagskoncern.

Att
behandla affärsverk och deras företag som koncerner ger enligt min

uppfattning förutsättningar för atl åstadkomma de styr- och konlrollformer

som behövs för olika verksamheter, liksom förutsättningar för en samord

ning i vissa avseenden mellan olika verksamhetsgrenar oavsett deras asso-

cialionsrältsliga status. De förslag och bedömningar som fortsättningsvis

lämnas utgår också från detta synsätt. De ansluter därmed till en redan

etablerad syn på affärsverken och deras dotterbolag liksom de former för

styrning och uppföljning som böriat tillämpas. 107

Det finns olika
verksamhetskategorier, t. ex. basinvesteringar för samhället, affärsverksamhet
som bedrivs under legalt eller faktiskt monopol samt rent konkurrensutsatt
verksamhet, inom en affärsverkskoncern. Verken och där ansvariga organ måste
kunna fungera effektivi i rollerna som moderföretag resp. koncernansvariga.
Möjligheter att på sikt åstadkomma en lämplig koppling mellan olika slag av
verksamhet och företagsform är härvid direkt avgörande för hur långtgående
ingrepp som behöver göras i de lag- och förfaiiningskomplex som styr
relationerna lill och inom koncernerna. Denna fräga om fördelning mellan verk
och bolagsenheter är ocksä avgörande för i vilken utsträckning verksformen som
sädan bör utvecklas för atl olika verksamheter skall kunna fungera effektivt
dels i kontakten med kunder och andra externa intressenter, dels i relation med
övriga koncernenheler oavsett deras företagsform.

Kommittén
har dock gjort bedömningen att affärsverksamhet under överskådlig tid kommer
atl drivas i verksform saml att också likartad verksamhet inom en affärsverkskoncern
under överskådlig lid kommer att bedrivas i både verks- och bolagsform. Jag
delar denna bedömning.

Prop. 1986/87:99

9.4 Riksdagens och regeringens styrning av
affärsverkskoncernerna, m.m.

9.4.1
Flerårsplanering m. m.

Min bedömning:
Styrningen av affärsverkskoncernerna bör i fortsättningen präglas av ökad
långsiktighel och koncentreras på fastställande av ekonomiska mål, servicemål,
m. m.

Verksledningskommitténs
förslag: Överensstämmer med min bedömning.

Remissinstanserna:
De remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker i princip förslaget. RRV
anser det vara av största vikl att ireårsplanerna får en sådan utformning att
planerna blir ett reellt insyns- och styrningsinstrument för riksdagen och
regeringen.

Skälen
för min bedömning: Min bedömning att affärsverken och deras bolag bör styras
som sammanhållna grupper av företagsenheter, oavsett i vilken associationsform
verksamheten bedrivs, innebär att riksdagen och regeringen i sin övergripande
styrning bör behandla verk och bolag i ett enda sammanhang.

Jag
delar kommitténs uppfattning atl styrningen bör ske på grundval av rullande
flerårsplaner och att verken i planerna bör redovisa mål för verket och
koncernen, servicemål. verksamhetsstrategi, vissa investeringsplaner samt
resultat och lönsamhet.

Enligt
min mening bör sädana flerårsplaner införas i samtliga verkskoncerner.

Riksdagen
och regeringen bör koncentrera sin styrning till att fastställa servicemål,
ekonomiska mål, t.ex. räntabilitets- och soliditetsmål, och andra mål samt
besluta om riktlinjer för verksamheten. Med utgångspunkt

108

i dessa
beslut bör sedan riksdagen och regeringen kunna överlåta till koncernstyrelser
och koncernchefer att organisera och driva verksamheten inom koncernerna.

Prop. 1986/87:99

9.4.2 Styrningen av bolagen

Min bedömning: Ett affärsverk bör, inom ramen för
uppdraget att förvalta aktierna i dotterbolag och inom ramen för de mål och
riktlinjer som riksdagen och regeringen har fastställt, gentemot sina bolag
agera som ägare i egenskap av moderföretag. Regeringens styrning av bolagen bör
ske genom affärsverken.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med min
bedömning:

Remissinstanserna: Det fåtal remissinstanser som yttrat
sig i frågan tillstyrker i princip förslaget. JO anser dock alt den rättsliga
frågan i stort sett är obelyst huruvida riktlinjer eller direktiv, som lämnats
av koncernledningen, kan anses innefatta sådana inskränkningar i
bolagsstyrelsernas förvaltning som inte är förenliga med aktiebolagslagen.

Skälen för min bedömning: Affärsverkens dotterbolag är
liksom andra bolag självständiga rättssubjekt. De är därmed till skillnad från
myndigheter inle förvallningsrätlsligt underordnade riksdagen och regeringen.
Styrningen av bolagen mäste således utövas med stöd av de rättigheter som ges
av ägarförhållandet och vad därav följer enligt bl.a. aktiebolagslagen (1975:
1385, omtryckt 1982:739, ändrad senast 1986: 1295).

Riksdagens och regeringens styrning av bolagen bör enligt
min mening utövas genom affärsverket såsom moderföretag. Regeringen har härvid
möjlighet atl ange riktlinjerna för hur verken skall agera gentemot bolagen.
Verkens styrning av bolagen grundas i uppdraget att förvalta aktierna och atl
representera staten som ägare.

9.4.3 Verksförordning

Min
bedömning: Regeringen kan fastställa allmänna och gemensamma bestämmelser för
affärsverkskoncernerna i en särskild förordning för alla koncerner. Den
särskilda förordningen kan kompletteras med verksspecifika instruktioner.

Verksledningskommitténs
förslag: ÖverensstämmeV i stort med min bedömning. Kommittén föreslår vidare
alt regeringen bör fastställa vissa bolagsordningar, m. m. och att dessa bör
innehålla bestämmelser och att stalsmakternas riktlinjer för koncernerna skall
beaktas.

Remissinstanserna:
De remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker förslaget om en särskild
instruktion för affärsverkskoncernerna.

Vattenfall och FFV avstyrker förslagel all vissa
bolagsordningar skall

109

innehålla en bestämmelse om atl statsmakternas riklinjer
för koncernen skall beaktas. Televerket och domänverket avstyrker förslaget om
all vissa bolagsordningar skall fastställas av regeringen.

Skälen för
min bedömning: Verksförordningsutredningen (C 1985:02) har bl.a. till uppgift
alt utforma förordningar för förvaltningsmyndigheterna och affärsverken. 1
förordningen för affärsverken kan gemensamma förutsättningar och vissa
ansvarsfrågor regleras. Vidare kan i förordningen föreskrivas att affärsverken
skall verka för att riksdagens och regeringens riktlinjer för affärsverkskoncernen
följs i hela koncernen.

Prop. 1986/87:99

9.4.4 Kapitalöverföring

Min
bedömning: Ingen ändrad lagstiftning och inga vidgade möjligheter behövs vad
gäller kapitalöverföringar mellan bolag direkt under verk eller mellan verk
och bolag.

Verksledningskommitténs förslag: Kommittén föreslår alt
nuvarande restriktioner beträffande kapitalöverföringar mellan verk och bolag
samt rätten att utfärda kreditgarantier för bolagen successivt ses över koncern
för koncern.

Remissinstanserna: SJ, domän\erket och FFV tillstyrker
förslaget.

Televerket är tveksamt till förslaget och anser att
kapiialbidrag från affärsverk till ett bolag, om det inle är förknippat med en
prestation, alltid kommer att medföra stora risker för anklagelser om alt
monopolverksamhet subventionerar konkurrensutsalt verksamhet.

NO anser all enbart risken för subventionering från
monopolverksamheten för närvarande lorde vara ett väsentligt skäl för att ej
tillåta kapitalöverföringar från verk till bolag utom i vissa speciella fall.

Skälen för min bedömning: Om staten äger aktier i olika
bolag kan ett av bolagen inte få avdrag, enligt reglerna för koncernbidrag, för
bidrag till något av de andra bolagen. Detta är dock möjligt om aktieinnehavet
samlas i elt moderbolag. Samtliga affärsverk utom luftfartsverket har nu
förvaltningsbolag mellan verket och större delen av övriga bolag.
Möjligheterna atl ge bidrag mellan dessa bolag finns därmed.

Jag anser därför att del inle föreligger någol behov av en
ändrad lagstiftning inom området.

Flera remissinstanser är tveksamma eller negativa lill
kapiialbidrag mellan verk och bolag mot bakgrund av diskussionerna om
överföring av resurser från en monopolskyddad lill en konkurrensutsalt
verksamhet. Ett affärsverk får för närvarande inte utan riksdagens och regeringens
godkännande överföra medel i form av ägartillskott, län eller borgensåtagande.
Medelsöverföringen måste enligt gällande regler svara mot en fullgjord
prestation åt endera hållet. Överföringar från bolag lill verket kan i övrigt
bara ske genom bolagsstämmans beslut om utdelning på de av verket förvaltade
aktierna.

I den mån särskilda förhållanden skulle aktualisera en
kapitalöverföring mellan verk och bolag bör del enligl min uppfattning vara
till fyllest med

110

den
möjlighet som nuvarande regelsystem medger. Det finns i dessa fall ofta vägande
skäl som lalar för en prövning av riksdagen och regeringen.

Prop. 1986/87:99

9.4.5 Organisations- och bolagsfrågor

Mitt förslag: Riksdagen bör bemyndiga regeringen att. med
beaktande av de riktlinjer som riksdagen har godkänt om affärsverkens
investeringar, verksamhet och finansiering, besluta i frågor som rör dels
affärsverkskoncernernas organisation, dds affärsverkens förvärv, bildande,
avyttring, ombildning eller nedläggning av aktiebolag.

Förslaget
innebär att regeringen kan delegera sådana beslut till affärsverken.

Verksledningskommitténs förslag: Kommittén föreslår att i
första hand koncernstyrelserna åläggs ansvaret för verkens och koncernernas
organisation, men regeringen bör informeras innan siörre förändringar vidtas,
speciellt i den regionala organisationen. Vidare bör verken i ökad utsträckning
få besluta om förvärv, bildande, avyttring och nedläggning av bolag.

Remissinstanserna: Postverket, Vattenfall och domänverket
tillstyrker förslaget.

Skälen för mitt förslag: Jag har tidigare i avsnitt 4.3
föreslagit alt myndigheterna ges ökade befogenheter i fråga om sin interna
organisation. Enligt min mening bör en motsvarande ordning tillämpas för
affärsverkskoncernen som helhet. Hur koncernen skall organiseras bör således
normalt kunna beslutas av verket med koncernstyrelsen som instans. Det
utesluter givetvis inte att regeringen vid behov utfärdar direktiv i
organisationsfrågor. Det kan t. ex. vara motiverat från regional- och
arbetsmarknadspolitiska skäl.

Beslutanderätten vad gäller bolagsförvärv, m. m.
tillkommer ytterst riksdagen, eftersom sådana beslut innebär förfogande över
statens medel.

Tidigare har etl flertal bemyndiganden lämnats av
riksdagen och regeringen i frågor som rör förvärv och försäljning av bolag.

Bl.a. har riksdagen bemyndigat regeringen atl besluta att
bilda aktiebolag eller förvärva aktier i bolag inom Vattenfalls
verksamhetsområde (prop. 1981/82:125 bil. 9 s. 46, NU 53, rskr. 405).
Regeringens bemyndigande är begränsat till att gälla bolag med bundet kapital
på högst 5 milj. kr. (prop. 1982/83:25 bil. 7 s. 45, NU 15, rskr. 116). Vidare
fastställs årligen en ram inom vilken regeringen har bemyndigande att förvärva
bolag. Denna ram är för närvarande 75 milj. kr.

Med den
koncernsyn saml de styrprinciper och ledningsfunktioner som jag förordar vad
avser affärsverken och deras dotterbolag anser jag att frågor om förvärv,
bildande, avyttring, ombildning eller nedläggning av aktiebolag i större
utsträckning bör kunna beslutas inom affärsverken med koncernstyrelsen som
instans.

Bolagsbildning kan innebära atl verksamhet som ankommer på
ett af-

111

färsverk
kan komma atl överföras lill elt bolag. Enligl min mening bör Prop.
1986/87:99 sådana beslut meddelas av regeringen.

9.4.6
Redovisning

Min
bedömning: Föreskrifter och allmänna råd för koncernredovisning, liksom
årsredovisning och delårsrapporter för verken och koncernerna, bör utformas.

Verksledningskommitténs
förslag: Överensstämmer med min bedömning.

Remissinstanserna:
De fä instanser som yttrat sig i frågan tillstyrker förslaget.

Skälen
för min bedömning: En formaliserad koncernsyn kräver enligl min mening alt en
rationell koncernredovisning och koncernrevision tillämpas.

RRV
har tidigare utformat förslag lill föreskrifter och rekommendationer för
koncernredovisning. Vissa affärsverk, som redan i dag upprättar koncernredovisning
utan formella krav på en sädan, har medverkat i RRV:s arbete.

Jag
anser att del är nödvändigt att sådana föreskrifter och rekommendationer
utformas för årsredovisning och koncernredovisning inom affärsverkskoncernerna.
Jag avser att föreslå regeringen atl uppdra åt RRV att utarbeta sådana
föreskrifter och rekommendationer. Eftersom affärsverkskoncernerna är
biandkoncerner anser jag att arbetet bör ske i samverkan med affärsverken,
bokföringsnämnden odi Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR.

Viktiga
utgångspunkter för arbetet bör enligl min mening vara kraven på särskilda
bokslut för olika verksamhetsgrenar och divisioner inom koncernerna saml på en
redovisning av resultat utöver de rent ekonomiska, t. ex. servicemål.

9.4.7
Offentlighet och sekretess

Min bedömning: De
nuvarande sekretessbestämmelserna ger elt tillräckligt skydd för den verksamhet
som bedrivs inom affärsverkskoncernerna.

Verksledningskommitténs
bedömning: Överensstämmer med min bedömning.

Remissinstanserna: Flera
remissinstanser delar inte kommitténs uppfattning alt sekretesslagens
bestämmelser ger ett tillräckligt skydd för affärs-och driftförhållandena inom
affärsverkskoncernerna. Därför föreslås att bestämmelserna skärps eller ses
över.

Skälen
för min bedömning: De bestämmelser om sekretess i myndighe-

112

temas affärsverksamhet som
finns i 6 kap. 1 § sekretesslagen skall skydda denna verksamhet från insyn från
konkurrenternas sida. Skaderekvisitet är därför utformat sä alt en uppgift inte
får lämnas ut om det kan antas att någon som driver en likartad rörelse gynnas
på myndighetens bekostnad, om uppgiften röjs. Vid sidan av den sekretess som
betingas av konkurrenshänsyn finns behov av sekretess hos myndigheter som
ägnar sig ål affärsverksamhet även i andra fall. När det är fråga om
ekonomiska transaktioner i annan än rent affärsmässig verksamhet, såsom
upphandling, finns inle nägon anledning atl göra skillnad på affärsdrivande och
andra myndigheter. Sekretesstiden för uppgifter i allmänna handlingar som
anger villkoren i etl slutet avtal var tidigare längre för slatens
affärsdrivande verk (5 år) än för andra statliga myndigheter (2 år). Den
nuvarande tvåårsregeln finns i 6 kap. 2 § sekretesslagen. En annan bestämmelse
om två års sekretesstid finns i 8 kap. 10 § nämnda lag, som reglerar sekretess
till skydd åt enskild, som har trätt i affärsförbindelse med en myndighet, för
uppgifter om den enskildes affärs- och driflförhållanden.

Enligl
min mening utgör del föreliggande materialet i detta lagstiftningsärende inte
ett tillräckligt underiag för alt, som några remissinstanser föreslagit, skärpa
sekretessen lill skydd för affärsverksamheten hos ett affärsdrivande verk.
Likaså saknas det skäl atl ändra reglerna om sekretess hos
näringsfrihetsombudsmannen (NO).

Prop.
1986/87:99

9.5 Revision och övrig kontroll

9.5.1
Revision av affärsverken och koncernrevision

Min
bedömning: RRV:s ansvar för den externa revisionen av affärsverken bör utökas
till att omfatta även ansvaret för koncernrevisionen.

Dotterbolagen bör
i sina bolagsordningar åläggas uppgiftsskyldighet gentemot RRV i samband med
verks- och koncernrevisionen.

Verksledningskommitténs
förslag: Överensstämmer med min bedömning.

Remissinstanserna:
De instanser som uttalat sig i frågan tillstyrker förslagel, med undantag av
domänverket som anser atl ansvaret för revisionen av verket bör ligga på
externa revisorer och inte på RRV.

Skälen för min bedömning:
RRV har sedan budgelårel 1981/82 ansvarat för den externa revisionen av
affärsverkens redovisning och bokslut. Revisionen utförs dels med egen
personal, dels med en betydande insats av auktoriserade revisorer som RRV för
närvarande i samråd med berört verk utser alt medverka i revisionen. Revisionen
bekostas av affärsverken. Betalning sker direkt till RRV, varför revisionens
omfattning och uppläggning kan bestämmas i enlighet med god revisionssed utan
budgetmässiga eller andra effekter för RRV:s övriga verksamhet.

Blandningen
av olika företagsformer inom samma koncern kräver särskilda hänsynstaganden
även vid uppläggningen av revisionen. Verkens

113

8 Riksdagen 1986/87. I saml. Nr 99

myndighetsform
gör det enligl min mening motiverat att revisionen av Prop. 1986/87:99
dessa grundas på etl ansvarstagande enligt förvaltningsrättens regler.

Fokuseringen av mål och uppgifter för hela koncernen till
sådana som gäller för resp. verk medför alt del också är naturligt att RRV
ansvarar för koncernrevisionen. Det överensstämmer med lagstiftning och praxis
inom andra koncernkonslellalioner. 1 de verk som upprättar koncernbokslut utför
RRV och sådan revisor som medverkar i verksrevisionen dessutom redan i dag en
koncernrevision på uppdrag av resp. verk. De särskilda hänsynstaganden som
föranleds av informationsöverföringen mellan bolag och verk i samband med
revisionen, liksom frågan om vilka som skall delta i revisionen av
dotterbolagen, återkommer jag lill i det följande.

En avgörande förutsättning för att RRV skall kunna
fullgöra revisionsuppdragen gentemot affärsverkskoncernerna år ail RRV trots
sin ställning som myndighet under regeringen tillförsäkras rätten att uppträda
som etl helt självständigt revisionsorgan i uppläggningen och genomförandet av
revisionen. Atl regeringen på så sätl kan tillförsäkras en i alla situationer
effektiv och objektiv granskning är en betydande faktor för den ökade
delegering somjag tidigare förespråkat på en rad områden.

Revisionsansvariga inom de revisionsbyråer som medverkar i
revisionen deltar i dag i planeringen av revisionen och förordnas också som
tjänstemän vid RRV vid beslut om revisionsberättelserna. Det mönster som
utvecklats i samspelet mellan RRV och medverkande revisionsbyråer bör enligt
min mening vara till fyllest för att garantera att revisorer utanför RRV kan
ansvara för gjorda bedömningar på ett sådant sätt att deras integritet och
sedvanliga ansvarstagande för revisionens resultat kan upprätthållas.

För atl kunna fullgöra koncernrevisionen måste RRV och revisorer
som deltar i verks- och koncernrevisionen ha tillgång till information från
dotterbolagen. Styrelse, verkställande direktör och revisor i dotterbolagen bör
därför åläggas alt se till atl moderföretagets — affärsverkets - revisorer
erhåller del biträde och de upplysningar som man anser erforderliga. Sådana
bestämmelser finns redan nu i bolagsordningarna för etl antal av affärsverkens
dotterbolag. Övriga berörda bolagsordningar bör kompletteras med en sådan
föreskrift. Vad gäller revisorerna har kommerskollegium i sitt remissvar
uttalat all sådana åtgärder i princip inte behöver vidtas eftersom det måste
anses vara en plikt enligt god revisionssed all en revisor i ett dotterbolag
lämnar en revisor i moderföretaget, oavsett moderföretagets juridiska form, de
upplysningar sådan revisor behöver. Jag delar denna uppfattning.

Informationsöverföringen har inte vållat några problem i
den koncernrevision som hittills utförts av RRV och medverkande
revisionsbyråer. Flertalet remissinstanser är emellertid tveksamma till om
informationsöverföringen mellan bolagen och RRV åtnjuter skydd enligl
sekretesslagen.

Information som överförs från ett bolag lill RRV i samband
med kon

cernrevisionen åtnjuter skydd enligt 6 kap. 1 § sekretesslagen så länge

informationen passerar affärsverket. Däremot ger sekretesslagen inle nå

got sådant skydd om uppgiften lämnas från,någol av affärsverkens dotter- 114

bolag
direki till RRV. För en effektiv revision är det nödvändigt alt uppgifterna kan
ges direkt lill moderföretagels revisorer ulan iveksamhet om deras rättsliga
skydd eller utan onödiga mellanvägar.

1 avsnitt
5 har jag således föreslagit elt förstärkt sekretesskydd för bl. a. sådan
information som lämnas direkt till RRV.

Prop. 1986/87:99

9.5.2 Revision av dotterbolagen

Min bedömning: Till revisor i dotterbolag skall, om det
kan ske, utses minst en av affärsverkets revisorer.

RRV
skall, om möjligt, utse revisorer i förvaltningsbolag, finansbolag och i
sädana rörelsedrivande bolag vars försäljning huvudsakligen sker till verken
eller tvärtom.

Verksledningskommitténs förslag: Kommittén föreslår all
RRV skall medverka som revisor i förvallningsbolag, finansieringsbolag och
dotterbolag som huvudsakligen har verket som kund eller tvärtom. I övriga fall
rekommenderas atl auktoriserad revisor eller revisionsbyrå som deltar i
verksrevisionen också skall vara revisor i dotterföretagen.

Remissinstanserna:
RRV tillstyrker kommitténs förslag atl RRV bör medverka som revisor i vissa
dotterbolag. NO anser all RRV:s medverkan bör gälla samtliga dotterföretag lill
affärsverken. FFV anser alt RRV:s medverkan bör begränsas till förvaltnings-
och finansieringsbolag. Postverket, televerket, SJ, Vattenfall, domänverket,
kommerskollegium och FAR avstyrker detta förslag.

Skälen för min bedömning: Möjligheten till information är
en grundläggande förutsättning för koncernrevisionen. Vidare är det lämpligt
med vissa personsamband för alt garantera en erforderlig insyn och effektivitet
i den revisionella granskningen. På motsvarande sätt som inom andra koncerner
bör därför till revisor i dotterbolagen utses minst en av moderförelagets -
affärsverkets - revisorer.

Till
skillnad från kommittén anser jag att det behövs stöd i lag för att RRV skall
kunna utses till revisor i bolag. Denna uppfattning har också framförts av bl.
a. kommerskollegium och Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR.
Kommerskollegium anför vidare atl om man inför möjligheten att utse en
myndighet lill revisor i etl aktiebolag så innebär det en omvälvande
förändring av företagsrevisionen. Frågan måste därför enligl kollegiet
övervägas ingående med hänsyn till sådana aspekter som kvalifikationskrav,
ansvar, tillsyn, sekretess, m. m. Jag delar denna bedömning.

Mot denna
bakgrund anser jag att RRV inle bör utses till revisor i dotterbolagen. Jag
bedömer atl de effekter som skulle kunna nås med en sådan ordning i väsentliga
avseenden kan tillgodoses genom att RRV, beroende på bolagels funktion, ges
rätt eller i uppdrag att utse en revisor i bolaget. Jag förutsätter därvid att
RRV till bolagsrevisor, i första hand i förvaltnings- och finansbolag inom
verkskoncernerna, utser den revisor som är ansvarig för verks- och
koncernrevisionen.

115

9.5.3
Internrevision

Prop. 1986/87:99

Min bedömning: Internrevision, med möjlighel atl revidera
hela koncernen, bör finnas i affärsverken och ha en självständig ställning
under verkschefen.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med min
bedömning:

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser, som yttrat
sig i frågan, ställer sig positiva till kommitténs förslag.

Skälen för min bedömning: Bestämmelser om internrevision i
affärsverken finns intagna i verkens instruktioner. Härav framgår att
internrevisorerna får anmäla viktigare frågor till föredragning i styrelsen.
Detta garanterar att det finns en ansvarig, överordnad instans för
internrevisionen att rapportera till. Motsvarande formella möjligheter saknas
för etl internt revisionsorgan i elt aktiebolag.

Jag delar kommiiténs uppfattning om värdet av en stark
internrevision inom verken. Iniernrevisionen bör ha en självständig placering
direkt under verkschefen och fungera som dennes kontrollorgan. Dess existens,
roll och ställning bör som nu säkerställas i verksinstruktionen eller på annat
sätt. Sammantaget bör denna reglering sikta till alt säkerställa internrevisionens
oberoende ställning inom verken.

Som ett motiv för behovet av en effektiv inlernrevision
kan anföras verkens storlek och samhällsfunktioner. Verkschefen och styrelsen
bör därför som stöd ha en oberoende kontrollfunktion inom organisationen. Ett
ytterligare motiv ligger i kopplingen lill externrevisionen. En väl utbyggd
internrevision som samverkar med RRV:s revision och andra externrevisorer bör
bidra till atl dessa aspekter beaktas.

Internrevisorerna inom verken bör på samma sätt som i
bolagskoncerner, som stöd för koncernstyrelse och koncernchef, tillåtas svara
för all intern revision inom en verkskoncern. Däremot anser jag liksom kommittén
alt det med hänsyn till aktiebolagens jävsbestämmelser inte är lämpligt atl
internrevisorerna utses till externrevisorer i dotterbolagen.

RRV:s formella tillsynsfunktion över internrevisionen bör,
enligl min mening, upphöra och ersättas med den form av sedvanlig bedömning av
internrevisionen som externa revisorer gör vid planläggning och genomförande
av revisionen.

9.5.4
Riksrevisionsverkets förvaltningsrevision

Min
bedömning: RRV:s förvaltningsrevision bör i förstå hand omfatta granskning av
måluppfyllelse och koncernstrategier i förhållande till riksdagens och
regeringens riktlinjer.

RRV bör ges rätt till information från vissa dotterbolag
även i förvaltningsrevisionen.

116

Verksledningskommitténs
förslag: Överensstämmer med min bedömning:

Remissinstanserna:
RRV, Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR och Institutet för intern revision
tillstyrker förslaget. Kommerskollegium uppmärksammar atl den tystnadsplikt
som åvilar revisorerna i dotterbolag gäller gentemot RRV när verket uppträder
som statligt förvaltningsrevisionsorgan.

Skälen
för min bedömning: Jag anser liksom kommittén att en förvaltningsrevision med
en mer övergripande effektiviletssyn är ett värdefullt inslag i uppföljningen
av verksamheten inom verken och därmed också för regeringens styrning av dessa.
Detta stöd blir än viktigare i samband med en ökad delegering och den
planeringsdialog mellan regeritigen och affärsverken som systemet med
flerårsplaner avses innebära.

Jag vill här erinra om de
särskilda aspekter belräffande vissa förvaltnings- och finansbolag som utför
moderföretagsfunkiioner. För all bereda möjlighet till en effektiv
förvaltningsrevision bl.a. av verkskoncernernas mål och strategier bör sådana
bolag åläggas upplysningsskyldighel mol RRV. Enligt min mening bör en sådan
skyldighet föreskrivas i aktuella bolagsordningar.

Jag
har tidigare i avsnitt 5 föreslagil ett förstärkt sekretessskydd för sådana
uppgifter som lämnas direkt till RRV.

Prop. 1986/87:99

9.5.5
Justitiekanslerns tillsyn

Min bedömning:
Justitiekanslern bör få tillsyn över tjänstemän och uppdragstagare i
affärsverken som för verkens räkning fullgör uppdrag i verkens dotterbolag.
Frågan regleras i etl kommande lagförslag.

Verksledningskommitténs
förslag: Överensstämmer i sak med min bedömning.

Remissinstanserna:
Flera remissinstanser däribland JO och JK tillstyrker all justitiekanslerns
insyn utvidgas.

Skälen
för min bedömning: Statliga myndigheter samt anställda, uppdragstagare och
andra som är knutna lill sådana myndigheter står enligt en särskild lag
(1975:1339) under justitiekanslerns tillsyn. Justitiekanslern får som särskild
åklagare väcka åtal mot befattningshavare som begått brottslig gärning genom
alt åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget.
Justitiekanslern kan också påkalla atl den som har en sådan befogenhet beslutar
om disciplinansvar. Vid allvarligare brott eller upprepade tjänsteförseelser
kan justitiekanslern påkalla avskedande eller avstängning.

Genom
den s. k. ämbelsansvarsreformen år 1975 avskaffades det straffrättsliga
ansvaret för tjänstefel. Kvar slår som straffrättsligt ansvar endast ansvaret
för oriktig myndighetsutövning, mutbrott och brott mot tystnads-

117

plikt. Därutöver kan försummelser sanktioneras genom
disciplinansvaret enligl LOA.

De tjänstemän och ledamöler som upprätthåller
anställningar eller uppdrag i affärsverkens dotterbolag lyder i sin gärning
där under bl. a. aktiebolagslagens ansvarsregler. De statliga bolagen är inte
underkastade justitiekanslerns tillsyn.

Jag redogör senare (9.6.5) för nödvändigheten av att
tjänstemän och uppdragstagare i affärsverken också i viss omfattning fullgör
uppdrag i verkens dotterbolag för atl garantera samordningen inom verkskoncernerna.
Dessa skall alltså agera i bolagen utifrån den offentligrättsliga ställning
som de har i verken och se till att de riktlinjer som regeringen eller verken
ställt upp följs. Del faller sig därför naturligt atl dessa uppdragstagare i
bolagen också ställs under justitiekanslerns tillsyn.

De förslag till utformning av denna tillsyn som kommittén
lämnat och avgränsningen av en sådan tillsyn fär närmare övervägas i del
lagstiftningsärende om bl.a. justitiekanslerns ställning som för närvarande
bereds i regeringskansliet.

Prop. 1986/87:99

9.6 Ledningsfunktionerna inom verk och bolag

9.6.1 Verksstyrelsen

Min bedömning: Affärsverken bör ledas av styrelser, som
också är koncernstyrelser.

Styrelsens ordförande och övriga ledamöter bör utses av
regeringen för ett år i sänder.

Annan än verkschef bör utses till ordförande i styrelsen.

Styrelseledamöter bör kunna entledigas från uppdraget med
omedelbar verkan.

Personalförelrädare
bör ges samma ställning som övriga styrelseledamöter.

Verksledningskommitténs förslag: 1. Kommittén förslår att
ordföranden bör lämna sitt uppdrag vid ett regeringsskifte. Mandattiden bör
enligt nuvarande praxis vara tre år.

2. Kommittén föreslår alt lokala personalföreträdare
endast bör ges närvaro- och yttranderätt.

Remissinstanserna: 1. Postverket, televerket,domänverket
och RRV anser inte atl ordföranden bör ställa sin plats till förfogande vid
ett regeringsskifte.

Postverket, SJ och RRV anser alt mandatperioden för
styrelseledamöterna bör vara ett år och televerket att uppdraget bör gälla
tills vidare.

I övrigl tillstyrks kommitténs förslag vad gäller
villkoren för ledamöterna.

2. Postverket, televerket, SJ, domänverket, TCO-S, SF och
LO avstyrker kommitténs förslag vad gäller personalföreträdarnas ställning och
förordar att dessa ges beslutanderätt i styrelserna.

118

Skälen för min bedömning: Enligt min mening bör
affärsverken ledas av en styrelse med uppgift alt inför regeringen, som högsta
beslutande organ. svara för verkels verksamhet. Styrelsen bör också som
koncernslyrelse inför regeringen svara för all verksamheten inom de bolag, där
affärsverket direki eller genom dotterbolag har elt bestämmande inflytande, följer
de riktlinjer som riksdagen och regeringen fastställer för bl.a. verksamheten
i affärsverkskoncernen.

Enligt min mening bör mandattiden för samtliga ledamöter
vara ett är. Härigenom kan en omprövning ske varje år, vilket lämpligen kan
göras i samband med att regeringen fastställer boksluten för affärsverkskoncernerna.
Med hänsyn lill bl. a. de stora ekonomiska värden som står på spel i
affärsverkskoncernerna bör del, liksom i dag, finnas möjlighet atl entlediga
samtliga styrelseledamöter med omedelbar verkan.

Med hänsyn
till den cenlrala roll, såväl i kontakter utanför som inom koncernen, som
styrelseordföranden förutsätts få anser jag, såsom kommittén föreslår, all
annan än verkschefen bör utses till ordförande i styrelsen.

Eftersom
koncernstyrelsen ges elt ansvar inte bara för verksamheten i affärsverket utan
även för bolagens verksamhet kommer personalförelrädarna i styrelsen att
företräda de anställda i hela koncernen. Mot denna bakgrund anser jag att
personalföreträdarna bör ges samma befogenheter och ansvar som övriga
styrelseledamöter. De bör också tillsättas av regeringen.

Vad jag tidigare (8.3 och 8.5) uttalat om nominering,
utbildning, m.m. vad avser ledamöter i förvaltningsmyndigheternas styrelser bör
i stort kunna gälla även här.

Prop. 1986/87:99

9.6.2 Verkschefens ställning

Min
bedömning: Verkschefen bör också vara koncernchef. Verkschefen bör också i
fortsättningen utnämnas av regeringen.

Verksledningskommitténs förslag: Chef i affärsverk bör
utses av regeringen efter förslag från styrelsen.

Remissinstanserna:
Affärsverken förordar att verksstyrelsen ges rätt att utnämna verkschefen efler
godkännande av regeringen. RRV och statskontoret föreslär att styrelsen ges en
odelad utnämningsrätt. JO betonar i sitt yttrande att del är regeringens sak
att formellt och reellt ta det fulla ansvaret för vilka personer som utses till
innehavare av sådana viktiga chefsbefattningar, eftersom regeringen har
ansvaret för landels styrelse.

Skälen för
min bedömning: Chefen för elt affärsverk bör enligt min mening också vara
koncernchef och inför styrelsen svara för den löpande förvaltningen enligt de
anvisningar som styrelsen meddelar. Verkschefens befogenheter utgår således
från verksstyrelsen och han ansvarar också inför denna.

Regeringen har i skrivelsen (skr. 1984/85:202, FiU 35,
rskr. 407) om den

119

offentliga
sektorns förnyelse markerat sin vilja alt använda sig av en mer aktiv
utnämningspoliiik vid rekrytering och tillsättning av myndighetschefer. Del
synsäiiet präglar också mina överväganden rörande regeringens
lillsättningsansvar somjag redovisar i denna proposition.

I konsekvens härmed bör cheferna för affärsverken även
fortsättningsvis utnämnas av regeringen.

Prop.
1986/87:99

9.6.3 Särskilt entledigande av affärsverkschefer

Mitt
förslag: Visstidsförordnade affärsverkschefer skall med omedelbar verkan kunna
skiljas från sin tjänst. En regel av detta innehåll bör tas in i LOA.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer i sak (s.
174) med mitt förslag.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser berör inte
frågan om en särskild form av entledigande. Samtliga sju affärsverk har
tillstyrkt kommittéförslaget eller lämnat det ulan erinran. Hovrätten för
Nedre Norrland och forskningsnämnden vid juridiska fakulteten i Lund avstyrker
förslaget.

Skälen för mitt förslag

Affärsverken och deras chefer: Av det förut anförda har
framgått atl affärsverken för sin ledning kräver affärsmässig kompetens i högre
grad än flertalet andra myndigheter. Deras chefer bör sålunda ha en annan bakgrund
än chefer för mer renodlade förvaltningsmyndigheter. Det system med
förflyttningsskyldighet under angivna omständigheter som jag i del föregående
(7.4.1) har föreslagit för myndighetschefer i allmänhet lämpar sig därför
mindre väl för affärsverkscheferna. Med hänsyn till den specifika bakgrund som
de förväntas ha blir de nämligen ofta mindre användbara för nya uppgifter inom
den statliga förvaltningen. Detta synsätt har godtagits av flertalet
remissinstanser.

Att det i regeringens myndigheter är regeringen som
företräder arbetsgivaren gentemot verkschefen innebär av naturliga skäl inte
att regeringen kan ha samma fortlöpande tillsyn av en verkschef som t. ex.
styrelsen i ett aktiebolag har av verkställande direktören i bolaget.

Men regeringen bör enligt min mening i varie fall ha
möjlighet atl avbryta ett mindre väl fungerande chefsskap i en
affärsverkskoncern. Ytterst bör det sålunda vara möjligt att även mot
verkschefens vilja entlediga honom eller henne, dvs. all skilja verkschefen
från tjänsten på samma sätt som detta i allmänhet är möjligt beträffande
verkställande direktörer inom det privata näringslivet.

Detta bör kunna ske, l.ex. om verkschefen misskött
förvaltningen av koncernen. Ett annal sakligt skäl kan vara att han eller hon
har förlorat styrelsens förtroende eller har uppenbara svårigheter att
samarbeta med den.

Jag vill liksom i fråga om förflyttningsskyldigheten
betona atl det nu anförda bara utgör exempel och inte är avsett atl uttömmande
ange de fall

120

som bör
omfattas av det nya enlledigandeinstitulet. Del avgörande bör Prop.
1986/87:99 även här vara vad som anses nödvändigt med hänsyn lill verkels
bästa.

En sådan ordning förulsälter bl. a. all
anställningsvillkoren i övrigt utformas annorlunda än för flertalet andra
verkschefer. De ekonomiska villkoren - bl.a. frågan om avgångsvederlag - bör
regleras i det enskilda anställningsavtalet i de delar generellt tillämpliga
regler inle är tillfyllest. Jag kan här bara nämna all de ersätiningar som
utgår till verkställande direktörer inom näringslivet alllid regleras i
individuella anslällningskon-iraki mellan styrelsen och verkställande
direktören. Villkoren varierar. Men t. ex. inom del område där
Arbetsgivarföreningen SFO träffar kollektivavtal är del vanligt all en
verksslällande direktör, som tvingas avgå, har räll lill minst 90% av lönen
under första året, 80% under andra året och 70% under det tredje året. 1 det
enskilda avtalet bör också regleras eventuell samordning mellan
avgångsvederlag och inkomst av tjänst.

Entledigandeinstliuiets närmare innebörd: Som jag tidigare
nämnt under avsnittet om förflyttningsskyldighelen (7.4. 1) måste regeringens handlande enligl
1 kap. 9 § regeringsformen alllid präglas av opartiskhet och objektivitet.
Detta skall naturligtvis också gälla frågor som rör tvångsentledigande av
affärsverkschefer enligt mitt förslag. Regeringen måste således ha en sakligt
sett grundad anledning för varje förekommande beslut att tvångsentlediga en
affärsverkschef

En förutsättning för ett entledigande bör som anförts vara
all verkets bästa kräver ett omedelbart skifte på chefsstolen.

Den nya regeln om skiljande från tjänst bör tas in i 7
kap. 9 § LOA. Där bör uttryckligen anges alt denna särskilda form av
entledigande bara får användas, om det är nödvändigt av hänsyn lill verkels
bästa.

Styrelsen bör vara skyldig atl till regeringen anmäla
sådana förhållanden som kan leda lill ett entledigande av det slag som jag nu
har föreslagil. Del får ankomma på regeringen att meddela de föreskrifter som
behövs i detta hänseende.

I 15 kap. I § andra stycket LOA bör en föreskrift tas in
enligl vilken regeringen prövar frågan om att skilja en affärsverkschef frän
sin tjänst på det sätt som nu föreslås.

Verkställighet: Etl regeringsbeslut om att med stöd av den
nya regeln skilja en affärsverkschef från tjänsten bör gälla omedelbart. En
föreskrift om detta bör tas in i elt nytt första stycke i 17 kap. 3 § LOA.

Ett beslut om entledigande skall - på samma sätl som
föreslås gälla för beslut om förflyttning — kunna överprövas hos domstol enligt
lagen om rättegången i arbetstvister. Möjligheten att hos domstol söka ändring
i ett beslut om atl skilja någon från sin tjänst bör på samma sätt regleras
enligt 16 kap. 2 § LOA. Därvid bör i 17 kap. 3 § införas en föreskrift om alt
domstolen i enlighet med vad som föreslås beträffande beslut om förflyttning
kan besluta om inhibition av elt sådant beslut.

Ikraftträdande m. m.: Den nu föreslagna regleringen om
särskilt tvångs-

entledigande (7 kap. 9 §) bör träda i kraft den ! juli 1987. Men ett beslut om

sådant skiljande från tjänst får anses vara en så ingripande åtgärd, atl den

bör kunna tillämpas först i och med de förordnanden som börjar löpa efter

ikraftträdandet. En övergångsbestämmelse av den innebörden bör därför 121

införas.

Den nya
regeln blir naturligtvis därmed tillämplig, om regeringen efler överenskommelse
med en nu förordnad verkschef ersätter dennes nuvarande förordnande med etl
nytt förordnande som avser tiden efter ikraftträdandet.

Lagrådet
har som tidigare framgått (7.4.1) lämnat förslaget även i denna del utan
erinran.

Det av lagrådet granskade förslaget bör justeras
redaktionellt i några hänseenden och därefter föreläggas riksdagen för beslut.

Prop. 1986/87:99

9.6.4
Chefer direkt under verkschefen

Min bedömning: Styrelsen i ett affärsverk bör kunna ges
ansvaret alt på förslag av verkschefen utnämna chefer som lyder direki under
verkschefen.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med milt
förslag.

Remissinstanserna: Så gott som samtliga instanser som
yttrat sig i frågan har tillstyrkt kommiiténs förslag.

JO avstyrker förslagel med samma motivering som anförts i
frågan om tillsättningsansvaret för verkschefen.

Skälen för min bedömning: I och för sig skulle JO:s
principiella uppfattning att regeringen inte bör avhända sig utnämningsansvaret
för viktiga chefsbefattningar kunna vara tillämplig också här.

Att jag ändå kommit till en annan slutsats i denna fråga
beror på följande.

Mina övriga förslag i detta sammanhang syftar nu till atl
inom de ramar som regeringen och riksdagen fastställer bl.a. ge affärsverken en
mera självständig ställning. Samtidigt bör koncernstyrelsen ges vidgade befogenheter
och ökat ansvar.

Den ordning som kommittén föreslagit tillämpas redan
delvis inom kommunikationsdepartementets område i så måtto, atl regeringen
till verkschefen delegerat tillsättningsansvaret för chefer som lyder direki
under denne.

Mol bakgrund av vad jag nu har uttalat anser jag atl den
delegering av ansvaret för tillsättning av chefer närmast verkschef i
affärsverk, som tidigare beslutats i vissa fall, bör utsträckas till fler
affärsverk. Verkschefen får i dessa fall initiativskyldighelen medan styrelsen
får tillsättnings-ansvaret i nu nämnda ärenden. Det ankommer på regeringen att
från fall lill fall besluta om en sådan delegering och om de närmare villkoren
i samband med delegeringen.

122

9.6.5
Personalunioner m. m.

Prop.
1986/87:99

Min bedömning: En del personalunioner är nödvändiga för
att garantera att verksamheten inom affärsverkskoncernen samordnas och bedrivs
enligt de riktlinjer som formuleras av riksdagen och regeringen.

Verkschefen
eller någon annan chefstjänsteman bör i regel vara ordförande i de viktigaste
dotterbolagens styrelser, men i övrigl bör återhållsamhet med personalunioner
iakttas särskilt vid utpräglade kund- och leverantörsförhållanden.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med min
bedömning:

Remissinstanserna: SJ, luftfartsverket. Vattenfall,
domänverket och RRV instämmer i kommitténs förslag.

JO efterfrågar en mer ingående diskussion av bl.a. frågan
hur långt en persons åligganden sträcker sig när han agerar som styrelseledamot
i något av verkens dotterbolag.

JK framhåller all personalunioner i koncernförhållanden
alltid innebär risk för oklarhet om ansvarsfördelningen mellan verket och
bolagen. Personalunioner bör således så långt som möjligt undvikas, men JK
delar kommitténs uppfattning alt personalunioner i viss utsträckning är nödvändiga.

Skälen för min bedömning: Den koncerntanke somjag tidigare
presenterat innebär atl del i vissa fall kan vara nödvändigt att eftersätta de
enskilda enheternas frihet till förmån för helhetskravel. Jävsproblematiken kan
därför behöva vägas mot det rättmätiga inflytande som ägarförhållande och
direklivrätt ger.

De jävsregler som finns uppställda i 11 och 12 §§
förvaltningslagen (1986:223) syftar till att garantera ett handlande som
präglas av objektivitet och opartiskhet. De är med andra ord ett uttryck för
den sedan gammalt hävdade objektivitelsprincipen (jfr 1 kap. 9 §
regeringsformen). Denna grundsats innebär inle bara en skyldighet för
myndigheterna atl behandla lika fall lika, ulan också elt krav på alt den
handlande befattningshavaren inle låter sig påverkas av ovidkommande hänsyn.
Dessa regler måste naturligtvis vara vägledande även i ett koncernförhållande.

Aktiebolagslagens regler om jäv ger å sin sida uttryck för
grundtanken att bolagets intresse inte får sättas ät sidan på grund av
styrelseledamöters eller verkställande direktörers privata intressen. Regeln
fmns i 8 kap. 10 § aktiebolagslagen och stadgar ett förbud för ledamöter i
styrelser eller verkställande direktörer att handlägga frågor om avtal mellan
bolaget och någon annan om de har ett väsentligt intresse i frågan och detta
intresse kan vara stridande mot bolagels. Jävsregeln innefattar däremot inte
den situationen då avtal skall slutas mellan å ena sidan bolaget och å andra
sidan någon som styrelseledamoten eller verkställande direktören företräder.
Alt jävsregeln inle utvidgats till att omfatta denna situation som kan ge
upphov till pliktkollission för befattningshavarens del hänger samman med
risken för praktiska ölägenheter i etl koncernförhållande mellan bolag.

123

Dessa regler bör vara tillämpliga i elt sådant
koncernförhållande som det är fråga om här. Trots all det sålunda inte finns
någol formellt hinder kan del naturligtvis vara lämpligt att en styrelseledamot
avhåller sig från att delta i behandlingen av elt mellanhavande med den
myndighet där han är anställd och bolaget där han är styrelseledamot och deila
är möjligt med hänsyn lill de besvärsregler som gäller.

1 de fall personalunionen ger upphov till sådana
situationer atl del finns risk att jävsreglerna träds för när bör den aktuella
personalunionen ses över och eventuellt upplösas. I andra hand kan del
övervägas om de olika enheternas verksamhet inom koncernen bör omfördelas så
att sunda ekonomiska mellanhavanden kan upprätthållas mellan koncernens olika
delar. Jag ser i detta inle någol motsatsförhållande till del berättigade
intresset atl kunna samordna koncernens verksamhet och att koncernens olika
grenar har en naturlig avgränsning mot varandra. Belräffande avvägningen av
personalunionerna bör följande synsätt vara vägledande.

-
Styrningen bör
utövas i naturliga befogenhets- och ansvarskedjor och med sådan utnämning av
tjänstemän och styrelseledamöter att styrande och kontrollerande roller inte
blandas ihop på olika nivåer inom koncernen.

-
Affärsmässiga
beslut i reella kund-leverantörsförhållanden bör så långl möjligt fattas av
andra än de som utövar ägarfunktionen.

Denna ståndpunkt kan konkret innebära atl verkschefen
eller någon annan chefstjänsteman bör vara ordförande i de viktigaste
dotterbolagens styrelser. Med dotterbolag avses här bolag som lyder direki
under verket. Om någon annan än verkschefen är ordförande bör verkschefen inle
vara ledamot av styrelsen i fråga.

Vidare bör det råda återhållsamhet med personalunioner
mellan verksstyrelsen och dotterbolagens styrelser. Någon verksstyrelseledamot
bör dock lämpligen utses att tjäna som garant för att verksstyrelsens intentioner
fullföljs.

Prop. 1986/87:99

9.7 Konsumentinflytande

Min
bedömning: Formerna för affärsverkens reglering av rättsförhållandet mellan
verk och enskilda bör i tillämpliga fall ändras så, alt det klargörs i vilka
delar del har privaträtlslig karaktär. Kundråd bör finnas vid vissa affärsverk.

Verksledningskommittén:
Kommittén konstaterar alt affärsverkens relationer till sina kunder i vissa
fall regleras genom förfatlningsföreskrifter och i vissa fall genom avtal
mellan affärsverk och kund. Kommittén föreslär att befintliga bestämmelser ses
över och ges en sädan utformning alt de tveklöst kan avses som avtalsvillkor.
Därmed kan osäkerhet undvikas om i vilka fall t. ex. lagen om avtalsvillkor i
konsumentförhållanden är tillämplig.

124

Vidare föreslär kommittén atl kundråd inrättas vid
affärsverken.

Remissinstanserna: Konsumentverket lillsiyrker kommitténs
förslag atl formerna för affärsverkens reglering av rättsförhållandel med de
enskilda i tillämpliga fall ändras så att de tveklöst kan anses som
avtalsvillkor och alt därmed alla hinder för ingripande av KO och
marknadsdomstolen undanröjs. Lunds universitet anser att frågan bör utredas
ytterligare.

Postverket, televerket, konsumentverket, NO och Stockholms
handelskammare tillstyrker förslagel om kundråd. SJ har inle någon negaliv inställning
till olika former av råd, men anser samtidigt all råden ej får göras lill
onödiga obligatorier.

Skälen för min bedömning: Rätlsförhällandet mellan
myndigheter och enskilda kan regleras genom antingen avtal mellan myndigheten
och den enskilde eller offenlligräitsliga bestämmelser. 1 den mån
rältsförhållandet regleras genom avtalsvillkor kan dessa prövas med slöd av
bl.a. lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (ändrad senast
1985:213). Ett uttalande av denna innebörd har bl.a. nyligen gjorts av
riksdagens lagutskott (LU 1986/87:2). Frågan om i vilka fall lagen om
avtalsvillkor i konsumentförhållanden är tillämplig eller en kund i en tvist
med ett affärsverk i ett enskilt fall kan få sin tvisl prövad i allmän domstol
avgörs ytterst genom rättspraxis. Kommitténs slutsatser innebär att affärsverken
reglerar rättsförhållandena med de enskilda på ett oenhetligt sätt och i vissa
fall slumpmässigt använder avtalsvillkor och i andra författningsbestämmelser.
Enligt min mening är del önskvärt all en bättre ordning kommer till stånd i
detta avseende och alt formerna för verkens reglering har sin utgångspunkt i
rättsförhållandets karaktär. I de fall rättsförhållandet kan anses vara av
privaträtlslig art bör del om möjligt regleras i avtal mellan kunden och
affärsverket. Jag avser att verka för atl en genomgång med denna inriklning
kommer till stånd.

1 likhet med kommittén anser jag att kundråd bör finnas
vid i första hand postverket, televerket och SJ. Det bör ankomma på resp. verk
atl närmare utforma hur kundråden bör organiseras, m. m.

Prop.
1986/87:99

9.8 Arbetsgivarfunktionen

9.8.1 Affärsverken

Min
bedömning: Statens arbetsgivarverks (SAV:s) arbetsgivaransvar bör även
fortsättningsvis omfatta affärsverken.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med mitt
förslag.

Remissinstanserna:
Postverket, Televerket, SJ, luftfartsverket. Vattenfall, domänverket, FFV,
RRV, SAV och Statsanställdas förbund tillstyrker förslaget, i något fall med
vissa invändningar. Civilingenjörsförbundet anser att det allvarligt bör
övervägas om inte staten som arbetsgivare i affärsverken bör företrädas genom
Arbetsgivarföreningen SFO.

125

Skälen för
min bedömning: För affärsverken är kopplingen till SAV tvingande. Denna ordning
bör enligt min mening gälla även fortsättningsvis eftersom det är väsentligt
alt regeringen genom SAV har ett vissl inflytande även över affärsverken, som
sysselsätter en stor del av personalen inom statsförvaltningen.

Jag förutsätter dock all SAV beaktar de särskilda villkor
som gäller för verksamheten i affärsverken. Ätgärder i detta syfte har också
vidtagits. SAV har således infört en ny sekloriserad organisation. En av dessa
sektorer avser affärsverken. Detta har också kommit till uttryck genom att
parterna på det statligt reglerade områdei för avlalssperioden 1986-87 träffat
särskilda sektorsavtal för bl. a. affärsverken.

Prop. 1986/87:99

9.8.2 Dotterbolagen

Min
bedömning: Affärsverkens dotterbolag bör anslutas till Arbetsgivarföreningen
SFO.

Verksledningskommittén: Kommittén redovisar tvä alternativ
för arbetsgivarfunktionen inom bolagen. Enligt del ena alternativet knyts
bolagen till SFO och enligt det andra ges affärsverken själva
arbetsgivaransvaret för bolagen.

Remissinstanserna: Vattenfall, domänverket, FFV, SIF/HTF,
Svenska Eleklrikerförbundel och SFO förordaratt bolagen knyts till SFO. TCO-S,
SF och RRV anser att SAV bör ha elt samlat ansvar för personalpolitiken i
affärskoncernerna. SAV och luftfartsverket förordar att affärsverken själva ges
arbetsgivaransvaret för bolagen. Televerket anser atl affärsverkskoncernen
själv skall få avgöra lill vilken arbetsgivarorganisation bolagen skall knytas.
Postverket och SJ anser att branschanpassningen är avgörande, vad gäller val av
arbetsgivarorganisation. Det är naturligt att vissa frågor blir föremål för
samverkan och samarbete mellan de båda arbetsgivarorganisationerna.

Skälen för min bedömning: På det statliga området finns
det två arbetsgivarorganisationer, SAV och Arbetsgivarföreningen SFO. De
statliga myndigheterna är anslutna till SAV. Medlemskap i SFO kan erhållas av
såväl statliga, kommunala som privata förelag saml ekonomiska föreningar,
stiftelser, organisationer, etc. Del är naturligt att vissa frågor blir föremål
för samverkan och samarbete mellan de båda arbetsgivarorganisationerna.

SFO bildades år 1970. Samma år anslöts knappt 20
arbetsgivare med sammantaget mindre än 20000 anställda till SFO. Antalet
anslutna arbetsgivare har därefter ökat i snabb takt. År 1986 var ca 600
arbetsgivare med tillsammans ca 120000 anställda anslutna till organisationen.
Det innebär alt etl stort antal statliga företag numera är anslutna till SFO.
Motsvarande gäller för huvuddelen av affärsverkens dotterbolag. Arbetsgivartillhörighe-len
i sådana bolag beslutas av bolagsstyrelserna.

All affärsverken tillhör SAV medan deras dotterbolag
normall tillhör SFO beror på all affärsverken år myndigheter under regeringen
medan

126

dotterbolagen
är rent affärsdrivande företag. Somjag tidigare redogjort för Prop.
1986/87:99 finns det vid sidan av ekonomiska mål även samhälleliga mål som
affärsverkens verksamhet syftar till all uppnå. Dessa grundar sig på alt
affärsverken har elt stort allmänt intresse och direkt eller indirekt berör
myckel stora delar av samhället.

Vissa delar av affärsverkskoncernerna bedrivs i
bolagsform. Det gäller l.ex. verksamheter som är direki konkurrensulsatta i
förhållande till del privata näringslivet. Bolagsformen är sådan att den skall
underlätta den ekonomiska styrningen och anpassa verksamhetsstyrningen till de
förutsättningar som gäller för näringslivet i övrigt.

En viktig förutsällning för affärsverksbolagens
konkurrenskraft är ocksä all villkoren för de anställda är anpassade till de
olika branschernas förutsättningar. Enligt min mening kan delta bäst
tillgodoses genom att bolagen tillhör SFO. Det innebär vidare att bolag, som
för närvarande är oorganiserade, och nya bolag bör anslutas till SFO. Beslut
om arbetsgivartillhörighel för dotterbolagen bör ske enligt nuvarande ordning.

Den kompetens som byggts upp inom SFO bör bibehållas och
vidareutvecklas. Del är ocksä vikligt alt staten driver en så långt som
möjligt sammanhållen personalpolitik inom affärsverkskoncernerna. I den fortsatta
kompetensuppbyggnaden inom SFO bör denna princip beaktas.

1 detta sammanhang bör uppmärksammas atl riksdagen (prop.
1982/83:68, NU 25, rskr. 181) ullalat all statsägda bolag inte bör tillhöra
Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF).

10 Upprättade lagförslag

1 enlighet med det anförda har inom civildepartementet
upprättats förslag lill

1.
lag med
instruktion för riksdagens revisorer,

2.
lag om
riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser,

3.
lag om ändring
i sekretesslagen (1980:100),

4. lag om ändring i lagen (1976:600) om offentlig
anställning.

Lagförslaget 3 har upprättats efter samråd med justitieministern.

Lagförslagen har granskats av lagrådet i den utsträckning som tidigare

angetts.

11 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

1.
atl anta
lagförslagen,

2.
all godkänna de
allmänna riktlinjer för förnyelsen av den statliga förvaltningen som jag har
förordat belräffande föreskrifter (avsnitt 3), styrning av myndigheternas
verksamhetsinriktning (avsnitt 4) samt revision (avsnitt 5), stabsmyndigheternas
roll (avsnitt 6), chefsförsörining (avsnitt 7), myndigheternas ledning (avsnitt
8) och 127

affärsverken och deras dotterbolag (avsnitt 9), Prop. 1986/87:99

3.
atl till
riksrevisionsverket för budgetåret 1987/88 anvisa ett ramanslag av 115 963 000
kr. (avsnitt 5.4),

4.
atl bemyndiga
regeringen att, med beaktande av de riktlinjer som riksdagen har godkänt om
affärsverkens investeringar, verksamhet och finansiering, besluta i frågor som
rör dels affärsverks-koncernernas organisation, dels affärsverkens förvärv,
bildande, avyttring, ombildning eller nedläggning av aktiebolag,

5.
att bemyndiga
regeringen atl inrätta särskilda tjänster för verkschefer m. fl. (avsnitt
7.4.3).

Jag
hemställer vidare att regeringen bereder riksdagen tillfälle

alt tadel av vad jag i övrigl har anfört under avsnitten
3—9 och om de allmänna förutsättningarna för utvecklingen av den statliga verksamheten
(avsnitt I och 2),

128

BUaga 1:1 Prop. 1986/87:99

Remissinstanserna för verksledningskommitténs betänkande
SOU 1985:40

Efter remiss har yttranden över verksledningskommitléns
betänkande (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning
avgetts av

Riksdagens ombudsmän

Riksdagens
revisorer

Justitiekanslern
(JK)

Riksåklagaren
(RÅ)

Domstolsverket

Rikspolisstyrelsen

Kriminalvårdsstyrelsen

Datainspektionen

Hovrätten
för Nedre Norrland

Kammarrätten
i Göteborg

Styrelsen
för internationell utveckling

Kommerskollegium

Exportkreditnämnden

Överbefälhavaren

Försvarels civilförvaltning

Försvarets
sjukvårdsstyrelse

Fortifikationsförvallningen

Försvarets
materielverk

Vämpliktsverket

Civilförsvarsstyrelsen

Överstyrelsen
för ekonomiskt försvar

Försvarets
forskningsanstalt

Försvarets
rationaliseringsinstitut

Flygtekniska
försöksanstalten

Socialstyrelsen

Riksförsäkringsverket

Statens
bakteriologiska laboratorium

Postverket

Televerket

Statens
järnvägar

Vägverket

Trafiksäkerhets
verket

Sjöfartsverket

Luftfartsverket

Sveriges
meteorologiska och hydrologiska institut

Transportrådel

Tullverket

Byggnadsstyrelsen

Bankinspektionen

Försäkringsinspektionen

Riksskatteverket

Konjunkturinstitutet

Statens
pris- och kartellnämnd

Konsumentverket

Riksarkivet 129

9 Rik.sdagen 1986/87. 1 saml. Nr 99

Riksantikvarieämbetet Prop. 1986/87:99

Universitets-
och högskoleämbetet

Cenlrala
sludieslödsnämnden

Skolöverstyrelsen

Presstödsnämnden

Universitetet
i Stockholm

Universitetet i Uppsala, som har bifogat ett yttrande av
juridiska fakulletsnämnden

Universitetet i Lund, som har bifogat elt yttrande av
juridiska fakultetsnämnden

Universitetet i Göteborg

Forskningsrådsnämnden

Humanistisk-samhällsvetenskapliga
forskningsrådet

Naturvetenskapliga forskningsrådet

Lantbrukssiyrelsen

Skogsstyrelsen

Statens livsmedelsverk

Fiskeristyrelsen

Statens jordbruksnämnd

Slatens naturvårdsverk

Statens strålskyddsinstilut

Skogs- och jordbrukels forskningsråd

Arbetsmarknadsstyrelsen

Arbetarskyddsstyrelsen

Statens invandrarverk

Bostadsslyrelsen

Statens råd för byggnadsforskning

Statens institut för byggnadsforskning

Statens planverk

Statens lantmäteriverk

Sveriges geologiska undersökning

Statens energiverk

Energiforskningsnämnden

Statens vatlenfallsverk

Statens kärnkraftsinspektion

Nämnden för hantering av använt kärnbränsle

Styrelsen för teknisk utveckling

Statens provningsanslall

Patent- och registreringsverket

Domänverket

Affärsverket FFV

Nämnden för fartygskreditgarantier

Kammarkollegiet

Statskontoret

Riksrevisionsverket

Statistiska centralbyrån

Statens arbetsgivarverk

Statens löne- och pensionsverk

Statens arbetsmarknadsnämnd

Statens institut för personalutveckling

Länsstyrelsernas organisationsnämnd

Länsstyrelsen
Länsstyrelsen Länsstyrelsen Länsstyrelsen

Stockholms län

Uppsala län

Södermanlands län

Östergötlands län 13q

Länsstyrelsen i Jönköpings län

Länsstyrelsen
i Kronobergs län Prop. 1986/87:99

Länsstyrelsen
i Kalmar län

Länsstyrelsen
i Blekinge län

Länsstyrelsen
i Gotlands län

Länsstyrelsen
i Kristianstads län

Länsstyrelsen
i Malmöhus län

Länsstyrelsen
i Hallands län

Länsstyrelsen
i Göteborgs och Bohus län

Länsstyrelsen
i Älvsborgs län

Länsstyrelsen
i Skaraborgs län

Länsstyrelsen
i Värmlands län

Länsstyrelsen
i Örebro län

Länsstyrelsen
i Västmanlands län

Länsstyrelsen
i Kopparbergs län

Länsstyrelsen
i Gävleborgs län

Länsstyrelsen
i Västernorrlands län

Länsstyrelsen
i Jämtlands län

Länsstyrelsen
i Västerbottens län

Länsstyrelsen
i Norrbottens län

Näringsfrihetsombudsmannen

Försäkringskasseförbundet

Handelshögskolan
i Stockholm

Medicinska forskningsrådet

Sveriges lantbruksuniversitet

Domkapitlet
i Strängnäs

Svenska kommunförbundet

Landstingsförbundet

Svenska arbetsgivareföreningen

Sveriges Grossistförbund

Sveriges Industriförbund

Lantbrukarnas Riksförbund

Landsorganisationen i Sverige (LO)

Tjänstemännens
centralorganisation

Centralorganisationen
SACO/SR

Yttranden har därutöver kommit in från: Institutet för
intern revision Kooperativa förbundet

Socialdemokratiska föreningar på statliga arbetsplatser i
Stockholmsregionen - statliga gruppen Sveriges förenade studentkårer

131

Bilaga 1:2 Prop. 1986/87:99

Remissinstanserna för verksledningskommitténs betänkande
SOU 1985:41

Riksdagens ombudsmän

Justitiekanslern

Postverket

Televerket

Slatens järnvägar

Sjöfartsverkel

Luftfartsverket

Statens industriverk

Statens vatlenfallsverk

Domänverket

Affärsverket FFV

Statskontoret

Riksrevisionsverkel

Slatens arbetsgivarverk

Riksdagens revisorer

Kommerskollegium

Trafiksäkerheisverket

Tullverket

Näringsfrihetsombudsmannen

Konsumentverket

Universitetet i Stockholm