Prop. 1987/88:57

Regeringens
proposition

1987/88:57

om grundlagsfäst integritetsskydd

Prop.

1987/88:57

Regeringen
föreslår riksdagen att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur
regeringsprotokollet den 5 november 1987.

På
regeringens vägnar

Ingvar
Carlsson

Anna-Greta
Leijon

Propositionens huvudsakliga innehåll

I
propositionen föreslås att det i den s. k. fri- och rättighetskatalogen i regeringsformens
andra kapitel skall skrivas in grundregler om skydd för den enskildes personliga
integritet vid dataregistrering.

1 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 57

1 Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 och 20 §§ samt 8 kap. 18
§ regeringsformen' skall ha följande lydelse.

Prop. 1987/88:57

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

Anteckning om medborgare i allmänt register får ej utan
hans samtycke grundas enbart på hans politiska åskådning.

Varje medborgare skall i den utsträckning som närmare angives
i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränkes genom att uppgifter
om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling.

20 § ■ Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i
fråga om 1. skydd mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbildning
eller

i
demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra trossamfund

eller
annan sammanslutning (2 § andra meningen),

2. skydd för personlig integritet

vid automatisk databehandling (3 §

andra stycket),

2. skydd mot dödsstraff,

kroppsstraff och tortyr samt mot

medicinsk påverkan i syfte att

framtvinga eller hindra yttranden (4

och 5 §§),

3. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande
med anledning av brott eller misstanke om brott (9 § första och tredje
styckena),

4. skydd mot retroaktiv brottspåföljd
och annan retroaktiv rättsverkan av brott samt mot retroaktiv skatt eller statlig
avgift (10 §),

5. skydd mot inrättande av domstol
i vissa fall (11 § första stycket),

6. skydd mot missgynnande på grund
av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och 16 §§),

7. rätt till fackliga stridsåtgärder
(I7§),

3. skydd mot dödsstraff,

kroppsstraff och tortyr samt mot

medicinsk påverkan i syfte att

framtvinga eller hindra yttranden (4

och 5 §§),

4.
rätt till
domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om
brott (9 § första och tredje styckena),

5.
skydd mot
retroaktiv brottspåföljd och annan retroaktiv rättsverkan av brott samt mot
retroaktiv skatt eller statlig avgift (10 §),

6.
skydd mot
inrättande av domstol i vissa fall (I I § första stycket),

7.
skydd mot
missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av
kön (15 och 16§§),

8.
rätt till
fackliga stridsåtgärder (17§),

Regeringsformen omtryckt 1985:866.

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse

8. rätt till ersättning vid expro- 9. rätt till ersättning
vid expro

priation eller annat sådant förfogan- priation eller annat sådant förfogan

de (18 §). de(l8§).

Om annat icke följer av särskilda föreskrifter i lag, är
utlänning här i riket likställd med svensk medborgare även i fråga om

1.
yttrandefrihet,
informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och
religionsfrihet (I §),

2.
skydd mot tvång
att giva till känna åskådning (2 § första meningen),

3.
skydd mot
kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvisitation,
husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i förtrolig meddelelse (6 §),

4.
skydd mot frihetsberövande
(8 § första meningen),

5.
rätt till
domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller
misstanke om brott (9 § andra och tredje styckena),

6.
offentlighet
vid domstolsförhandling (I I § andra stycket),

7.
skydd mot
ingrepp på grund av åskådning (12 § andra stycket tredje meningen),

8.
författares,
konstnärers och fotografers rätt till sina verk (19 §).

På sådana
särskilda föreskrifter som avses i andra stycket tillämpas 12 § tredje stycket,
fjärde stycket första meningen samt femte stycket.

8 kap. 18 § För att avge yttrande över lagförslag skall
finnas ett lagråd, vari ingår domare i högsta domstolen och regeringsrätten.
Yttrande från lagrådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare angives
i riksdagsordningen, av riksdagsutskott.

Yttrande
av lagrådet bör inhämtas innan riksdagen beslutar grundlag om
tryckfriheten, lag om begränsning av rätten att taga del av allmänna
handlingar, lag som avses i 2 kap. 3 § andra stycket, 12 § första stycket,
17-19 §§ eller 20 § andra stycket eller lag som ändrar eller upphäver sådan
lag, lag om kommunal beskattning, lag som avses i 2 eller 3 § eller lag som
avses i 11 kap., om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt.
Vad nu har sagts gäller dock icke, om lagrådets hörande skulle sakna betydelse
på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans
behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Föreslår regeringen riksdagen
att stifta lag i något av de ämnen som avses i första meningen och har lagrådets
yttrande dessförinnan inte inhämtats, skall regeringen samtidigt för
riksdagen redovisa skälen

Yttrande av lagrådet bör inhämtas innan riksdagen
beslutar grundlag om tryckfriheten, lag om begränsning av rätten att taga del
av allmänna handlingar, lag som avses i 2 kap. 12 § första stycket, 17-19 §§
eller 20 § andra stycket eller lag som ändrar eller upphäver sådan lag, lag om
kommunal beskattning, lag som avses i 2 eller 3 § eller lag som avses i 11
kap., om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Vad nu har
sagts gäller dock icke, om lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av
frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så
att avsevärt men skulle uppkomma. Föreslår regeringen riksdagen att stifta lag
i något av de ämnen som avses i första meningen och har lagrådets yttrande
dessförinnan inte inhämtats, skall regeringen samtidigt för riksdagen
redovisa skälen härtill. Att lagrådet icke har

Prop. 1987/88:57

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1987/88:57

hörts
över ett lagförslag utgör aldrig härtill. Att lagrådet icke har hörts

hinder mot lagens tillämpning. över ett lagförslag utgör aldrig hin-

der
mot lagens tillämpning.

Lagrådets
granskning skall avse

1. hur
förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt,

2.
hur förslagets föreskrifter
förhåller sig fill varandra,

3.
hur förslaget förhåller sig till
rättssäkerhetens krav,

4.
om förslaget är så utformat att
lagen kan antagas tillgodose angivna syften,

5.
vilka problem som kan uppstå
vid tillämpningen.

Närmare
bestämmelser om lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag.

Denna
lag träder i kraft den 1 januari 1989.

Justitiedepartementet Prop. 1987/88:57

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 november 1987

Närvarande:
statsminister Carlsson, ordförande, och statsråden Feldt, Sigurdsen,
Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson,
Holmberg, Hellström, Johansson, Hulterström, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist,
Thalén

Föredragande:
statsrådet Leijon

Proposition om grundlagsfäst integritetsskydd 1 Inledning

Data-
och offentlighetskommiuén (Ju 1984:06, DOK) tillkallades år 1984 för att utreda
användningen av personnummer inom den offentliga och den enskilda sektorn.
Kommittén fick genom tilläggsdirektiv samma år uppdrag att utreda de problem
som är förenade med offentlighetsprincipens tillämpning på upptagningar för
automatisk databehandling (ADB).

Kommittén
har i maj 1987 avlämnat delbetänkandet (Ds Ju 1987:8) Integritetsskyddet i
informationssamhället 3. Grundlagsfrågor. (Ledamöter vid betänkandets
avlämnande: hovrättspresidenten Carl Axel Petri, ordförande, f.d.
riksdagsledamoten Lilly Bergander, riksdagsledamöterna Birgit Friggebo och Bo
Hammar, ombudsmannen Hans-Eric Holmqvist samt riksdagsledamöterna Gunnar
Hökmark, Kurt Ove Johansson och Bengt Kindbom.) 1 betänkandet föreslås två
grundlagsändringar. Den ena gäller regeringsformen och består i att det i den s.
k. fri- och rättighetskatalogen i regeringsformens andra kapitel skrivs in ett
skydd för den enskildes personliga integritet i datasammanhang. Den andra avser
tryckfrihetsförordningen och angår gallringen av allmänna handlingar. Jag
avser att nu ta upp den fråga som rör regeringsformen. Den andra
grundlagsfrågan bör tas upp tillsammans med kommande förslag från utredningen (U
1985:07) om vissa arkivfrågor.

Till protokollet bör som bilaga 1 fogas utredningens sammanfattning av
sitt betänkande i den del som skall behandlas vid detta tillfälle. Utredningens
lagförslag i denna del bör fogas till protokollet som bilaga 2 .

Betänkandet
har remissbehandlats. En sammanställning över remissyttrandena i den här
aktuella delen bör fogas till protokollet som bilaga 3 .

2 Allmänna utgångspunkter

Datateknikens
utveckling och användning påverkat; på många sätt de nuvarande och framtida
förhållandena i det svenska samhället. Till de viktigaste

ti
Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr57

frågor som
har aktualiserats i detta sammanhang hör otvivelaktigt de som Prop.
1987/88:57 gäller integritetsskydd för enskilda personer. Dessa frågor
uppmärksammades också särskilt när riksdagen på grundval av prop. 1984/85:220
fastställde riktlinjer för den framtida datapolitiken (FiU
1985/86:5, rskr. 88).

1 propositionen (s. 39 ff.) gavs en översikt över hur
integritetsfrågorna har utvecklats på dataområdet. Det fortsatta arbetet med
dessa frågor bedrivs för närvarande särskilt i två olika sammanhang.

Det ena representeras av DOK, som ursprungligen
tillkallades med uppdrag att se över personnummeranvändningen i samhället och
vars uppdrag senare utvidgats i fråga om bl. a. integritetsskyddsområdet.

Vidare har i enlighet med vad som anfördes i prop.
1984/85:220 en statsrådsgrupp för långsiktiga och övergripande datafrågor bildats.
Till denna statsrådsgrupp är knutna en samrådsgrupp för samhällets säkerhet
inom dataområdet och en referensgrupp för datafrågor. Bland de frågor som
statsrådsgruppen och referensgruppen skall ägna sig åt utgör integritetsskyddsfrågorna
en viktig del.

Som föredragande statsrådet framhöll i prop. 1986/87:116
om ändring i datalagen m. m. är anledningen till att integritetsfrågorna har
sådan vikt på ADB-området att vår förmåga att skydda den personliga
integriteten är av avgörande betydelse för utvecklingen på området. En
grundförutsättning för att den nya tekniken skall kunna utnyttjas så att dess
fördelar kan tas till vara är att medborgarna kan följa och påverka
utvecklingen och att de inte känner främlingskap och upplever tekniken som ett
hot. Det är givet att medborgarna får svårt att hysa förtroende för en teknik,
om de anser att denna hotar deras personliga integritet. Som föredraganden
också framhöll är det inte realistiskt att räkna med att man i ett slag kan
förbättra integritetsskyddet genom någon eller några stora reformer, utan man
måste arbeta stegvis med åtgärder som kan te sig ganska begränsade, om man ser
dem var för sig.

Det är mot den bakgrund som jag nu har angett som man bör
överväga DOK:s förslag att skyddet för den enskildes personliga integritet
skall regleras i grundlag.

Den frågan bör emellertid ses i belysning också av
regleringen i övrigt i vårt land på integritetsskyddets område.

Den grundläggande bestämmelsen om skyddet för den
enskildes person

liga integritet återfinns i 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen (RF,

omtryckt 1985:866), vari bl. a. sägs att det allmänna skall värna den enskil

des privatliv och familjeliv. Bestämmelsen har inte karaktären av en rätts

ligt bindande föreskrift utan anger ett mål för den samhälleliga verksamhe

ten. Som sådant kan det ha eller få politisk betydelse och frågan om dess

förverkligande kan bli föremål för politisk i stället för rättslig kontroll. I

samband med att bestämmelsen infördes uttalade föredragande statsrådet

att grundsatsen om den enskildes rätt till en fredad sektor var av så

väsentlig betydelse i en demokratisk stat att den borde komma till uttryck i

regeringsformen genom ett målsättningsstadgande (prop. 1975/76:209

s. 131). Av förarbetena framgår att integritetsskyddet vid dataregistrering

var i blickpunkten vid bestämmelsens tillkomst (SOU 1975:75 s. 168 f., (

459 ff.).

Man
kan i detta avseende jämföra med artikel 8 i europakonventionen Prop.
1987/88:57 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna. 1 den praxis som utvecklat sig vid tillämpningen av konventionen
har fastslagits att det skydd för privatlivet som deiina artikel ger omfattar
även dataskydd.

Någon
rättsligt bindande föreskrift som ger ett allmänt integritetsskydd finns inte i
vårt land. 1 stället regleras skyddet för den personliga integriteten genom
ett flertal bestämmelser på olika konstitutionella nivåer: grundlag, vanlig
lag, regeringsförfattningar, myndighetsföreskrifter och kommunala
bestämmelser.

RF
innehåller ett särskilt kapitel (2 kap.) om grundläggande fri- och rättigheter.
1 kapitlet skyddas de medborgerliga fri- och rättigheter som har ansetts som
särskilt viktiga för vårt demokratiska styrelseskick. Så t. ex. tillförsäkras
medborgarna i 2 kap. 1 § RF gentemot det allmänna yttrandefrihet,
informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och
religionsfrihet. Utlänningar här i landet är i stor utsträckning jämställda med
svenska medborgare i fråga om skyddet för fri- och rättigheterna enligt 2 kap.
RF (20 §).

Vissa
av dessa grundläggande fri- och rättigheter avser enskildas personliga
integritet. I 2 kap. 3 § RF finns en bestämmelse som tar sikte direkt på registrering
av uppgifter om en enskild. I bestämmelsen föreskrivs att anteckning om en
medborgare i ett allmänt register inte utan hans samtycke får grundas enbart
på hans politiska åskådning. Till grund för bestämmelsen ligger uppfattningen
att åsiktsregistrering utan anknytning till farhågor för brottslig handling
inte skall få förekomma men att en viss form av registrering måste vara
tillåten till skydd för det demokratiska styrelseskicket (prop. 1975/76:209 s.
117). Förbudet mot åsiktsregistrering gäller inte till förmån för utlänningar
(a. prop. s. 133).

En
annan bestämmelse som rör den personliga integriteten finns i 2 kap. 6 § RF.
Bestämmelsen skyddar medborgarna mot vissa åtgärder från det allmänna, bl. a.
husrannsakan och liknande intrång, undersökning av brev eller annan förtrolig
försändelse och hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat
förtroligt meddelande. Begränsningar i detta skydd får göras genom lag under
vissa förutsättningar (2 kap. 12 § RF). Utlänningar är i princip jämställda med
svenska medborgare i fråga om skyddet (2 kap. 20 § andra stycket 3).

Den
enskildes integritet skyddas som nämnts inte bara av bestämmelser i grundlag. I
vanlig lag finns en rad bestämmelser som ger skydd för den enskildes personliga
integritet. Av generell betydelse på integritetsskyddsområdet är
föreskrifterna i brottsbalken och sekretesslagen (1980:100). Av särskild
betydelse i förevarande sammanhang är naturligtvis de bestämmelser till skydd
för den personliga integriteten som finns i datalagen (1973:289).

Syftet
med datalagen är att skydda den enskilde mot sådant otillbörligt

inträng i den personliga integriteten som kan bli följden av dataregistrering

av personuppgifter hos det allmänna eller hos enskilda. Med personuppgif

ter avses enligt 1 § datalagen upplysningar som avser enskilda personer.

Enligt 2 § krävs datainspektionens licens för att inrätta och föra personre- 7

gister, dvs. sådana
anteckningar som förs med hjälp av automatisk databe- Prop. 1987/88:57 handling
och som innehåller personuppgifter som kan hänföras till den som avses med
uppgifterna. För vissa slag av register som innehåller typiskt sett känsliga
uppgifter krävs enligt samma paragraf tillstånd av datainspektionen. Undantag
gäller för s. k. statsmaktsregister. Med detta begrepp avses sådana register
som inrättas genom beslut av riksdagen eller regeringen (2 §).
Datainspektionen skall vid sin tillståndsprövning beakta integritetsintressena
(3 §) och har möjligheter att i olika avseenden meddela föreskrifter om
inhämtande och ufiämnande av uppgifter (5 och 6 §§), i den mån riksdagen eller
regeringen inte har beslutat sådana bestämmelser för statsmaktsregister (6 a §).
Beträffande vissa personuppgifter krävs synnerliga eller särskilda skäl för
att registrering skall kunna riilåtas (3 a och 4 §§). Detta gäller bl. a.
sådana särskilt känsliga uppgifter som avser brottspåföljder, tvångsingripanden
enligt vårdlagstiftning, sjukdomar och socialhjälp. Undantag från dessa skärpta
krav gäller för myndighetsregister hos en myndighet som enligt lag eller annan
författning skall föra sådant register.

I
detta sammanhang skall även nämnas att reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen
om allmänna handlingars offentlighet också är tillämpliga på ADB-upptagningar
och att sådana därför i princip är Ullgängliga för allmänheten i samma
utsträckning som handlingar av traditionell typ. Likaså är sekretesslagens
bestämmelser tillämpliga även på ADB-lagrade uppgifter hos myndigheterna.

Vissa
personregister har reglerats särskilt i lag eller förordning. Som exempel kan
nämnas skatteregisterlagen (1980:343) med anslutande skat-teregisterförordning
(1980:556), utsökningsregisterlagen (1986:617) jämte utsökningsregisterförordningen
(1986:678), lagen (1965:94) om polisregister med polisregisterkungörelsen
(1969:38) m.m. samt förordningen (1986:104) om registerföring vid allmänna
domstolar med hjälp av automatisk databehandling.

Förvaltningsmyndigheter
och kommuner kan meddela föreskrifter om integritetsskydd såvitt avser egna
personregister och som komplement till ev. föreskrifter av datainspektionen.

Författningsregleringen
av integritetsskyddet vid ADB- registrering uppvisar således en mycket
mångfacetterad bild.

Till
denna bild hör ocksä de internationella åtaganden som Sverige har gjort på
dataområdet. Jag avser här Europarådets konvention om skydd för enskilda vid
automatisk databehandling av personuppgifter och OECD:s riktlinjer i fråga om
integritetsskyddet och persondataflödet över gränserna. Sverige har tillträtt
konventionen och har åtagit sig att följa riktlinjerna. Jag kan här hänvisa Ull
redogörelsen i prop. 1984/85:220 (s. 39 ff.).

3 Förbättrat
grundlagsskydd för den personliga integriteten

Prop. 1987/88:57

Mitt förslag: 1 den s. k. fri- och rättighetskatalogen i
regeringsformens andra kapitel skrivs in en grundregel om skydd för den enskildes
personliga integritet vid dataregistrering. Regeln innebär att varje medborgare
i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga
integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av
automatisk databehandling.

Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med mitt.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har
tillstyrkt förslaget eller lämnat detta utan erinran. Endast hovrätten för
Västra Sverige och Malmö tingsrätt har avstyrkt förslaget.

Många remissinstanser anser dock att den föreslagna
bestämmelsen är för snäv och intetsägande. De ser det som en brist att den
föreslagna grundlagsregeln inte stakar ut en skyddad sfär. Några
remissinstanser anser att det bör komma till uttryck i lagtexten att skyddet
gäller "mot otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet".
Två remissinstanser anser att stadgandet bör gälla alla typer av personregister
oavsett använd teknik. Några instanser uttalar sig för att skyddet skall gälla
också till förmån för juridiska personer.

Ett par remissinstanser har anmärkt att den föreslagna
regeln möjligen kan tolkas så att regeringens förordningsmakt på området
inskränks till verkställighetsföreskrifter.

Skälen för mitt förslag: Av min redogörelse i avsnitt 2
framgår att frågan om integritetsskyddet vid dataregistrering har stått i
blickpunkten under en lång följd av år. När 2 kap. RF fick sin huvudsakliga
utformning år 1976 hade emellertid detta skydd ganska nyligen blivit lagreglerat
genom datalagen år 1973. Vid den reform av kapitlets bestämmelser som skedde
år 1979 var det andra frågor som stod i fokus.

Enligt min mening kan tiden nu vara mogen att överväga om
utvecklingen av integritetsskyddet på dataområdet skall ges en fastare
förankring i RF än genom målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 §. Otvivelaktigt är
det så att just dataskyddet av många upplevs som en mycket central integritetsfråga.

Närmast till hands ligger att en sådan förankring av
integritetsskyddet bör ske genom en komplettering av fri- och rättighetsregleringén
i 2 kap. RF. Denna fråga måste övervägas mot bakgrund av den allmänna uppbyggnaden
av detta grundlagsskydd.

En utgångspunkt i arbetet på att bygga ut och förstärka
skyddet har varit att det i första hand har gällt att ge grundlagsförankring åt
det skydd för medborgarna som redan finns genom vanlig lagstiftning och pä
detta sätt befästa det rådande rättsläget. En annan princip som man har sökt
följa i det arbetet har varit att regleringen av grundlagsskyddet för fri- och
rättigheterna skall vara utformad så att den lämpar sig för den form av
rättslig

kontroll
som i vårt land utövas genom den s. k. lagprövningsrätten (II kap. Prop. 1987/88:57 14 § RF)
och så att regleringen skall kunna tillämpas direkt av inte bara domstolar utan
också alla andra myndigheter och allmänna organ i övrigt.

Med hänsyn till den första av de vägledande principer för
rättighetsskyddet som jag sålunda har redovisat kan jag konstatera att det
saknas förutsättningar för att nu låta ett skydd som det som DOK har
föreslagit få omfatta även annan registrering än sådan som sker med hjälp av
ADB och som avser inte bara fysiska utan också juridiska personer. En sådan
lagreglering som detta skulle förutsätta saknas nämligen i vårt land. Jag vill
inte utesluta att tanken förtjänar utvecklas vidare i lämpligt sammanhang, men
något underlag för detta föreligger inte för närvarande.

När det gäller frågan om ett dataskydd för juridiska
personer vill jag tillägga att det givetvis ofta finns ett legitimt intresse
hos t. ex. företag att skydda sina affärs- och driftförhållanden mot insyn
utifrån. Å andra sidan anser jag att man inte lämpligen - som ibland sker i den
allmänna debatten - bör tala om integritetsskydd i detta sammanhang. Mycket
talar för att det skydd som juridiska personer har behov av bör regleras i
andra former än som en utbyggnad av datalagens skydd eller som en parallellagstiftning
till denna lag, och någon tillräcklig anledning att i detta sammanhang ta
initiativ till en generell förstärkning av detta skydd anser jag inte finnas.
Vad som torde ligga närmare Ull hands för de juridiska personerna är en
förbättrad lagstiftning om skydd för företagshemligheter. Arbete med sådan
lagstiftning pågår f. n. inom justitiedepartementet.

En utgångspunkt för mina överväganden om ett grundlagsfäst
integritetsskydd vid dataregistrering är således att det bör vara fråga om att
genom komplettering av 2 kap. RF ge nuvarande reglering på området en bättre
grundlagsförankring än den har för närvarande.

Under förutsättning att ett sådant tillägg till
rättighetsregleringen kan utformas på ett ändamålsenligt sätt anser jag liksom
DOK och remissinstanserna starka skäl tala för att man bör komplettera 2 kap.
RF med bestämmelser i ämnet.

Som framgår av DOK:s betänkande och remissyttrandena är
det emellertid en ganska komplicerad uppgift att finna en lämplig utformning
av en ny grundlagsregel om dataskydd. Givetvis bör en regel utformas så att den
får rättslig betydelse. Den skall också passa in i 2 kap. RF i övrigt. Den bör
inte få leda till några större problem vid tillämpningen eller till några
avgörande förändringar i nuvarande rättsläge.

En lösning som från dessa utgångspunkter synes böra
avvisas skulle vara att i fri- och rättighetskapitlet skriva in ett krav på att
bestämmelser om skydd för personlig integritet vid dataregistrering i princip
skall meddelas i lag. Detta skulle få följden att det inte skulle vara möjligt
att i samma utsträckning som nu i t. ex. en regeringsförfattning föreskriva om
integritetsskydd. Ett sådant lagkrav skulle därför motverka sitt syfte och i
praktiken försvaga dataskyddsmöjligheterna. En möjlighet som däremot skulle
innebära fördelar från skyddssynpunkt är att - som några remissinstanser förespråkar
— direkt i grundlagen ange ett visst mått av integritetsskydd som inte får
underskridas. En sådan reglering skulle bli bindande för alla

allmänna organ och även kunna ligga till grund för en
tillämpning av 10

lagprövningsrätten.

Som jag ser det är det dock knappast möjligt att staka ut
någon sådan Prop. 1987/88:57 gräns för dataskyddet. Som bl. a. DOK visar (s.
25-35) har det inte gått att ge den personliga integriteten en närmare definition
som rättsligt begrepp. Så mycket torde vara klart att det inte bör uppfattas
som något statiskt utan att begreppet mycket väl kan ha olika innebörd vid
skilda tidpunkter och förhållanden. Detsamma gäller det otillbörlighetsrekvisit
som används i datalagen och som skulle behöva få en motsvarighet i en
grundlagsregel av här diskuterat slag. Vaga begrepp av denna typ passar mindre
väl i en fri- och rättighetsreglering av den typ som nu diskuteras.

Min slutsats av det förda resonemanget är att man i huvudsak
är hänvisad Ull en regel av den innebörd som DOK har föreslagit.
Kommittéförslagets regel innebär att vaije medborgare skall vara tillförsäkrad
skydd mot registrering av uppgifter om honom med hjälp av automatisk databehandling
enligt bestämmelser som meddelas i lag. Regeln slår alltså fast att det skall
finnas en datalagstiftning till skydd för den personliga integriteten men att
den närmare omfattningen av skyddet får regleras i vanlig lag.

Grundlagsregeln bör inte hindra att regeringen, andra myndigheter
och kommuner meddelar dataskyddsbestämmelser. För att klargöra detta bör den av
DOK föreslagna lydelsen jämkas något.

En sådan grundlagsregel som här avses får naturligtvis
inte samma slags rättsliga betydelse som flertalet av fri- och rättighetsreglerna
i 2 kap. RF (jfr dock 19 §). Genomgående för de senare reglerna är att de
innebär att det allmänna inte får vidta vissa åtgärder annat än med lagstöd. De
ålägger med andra ord det allmänna att vara passiv i andra situationer. Vad som
ter sig mera adekvat i detta fall och som också blir innebörden av en grund-lagsregel
av här skisserat slag är att lagstiftaren i stället åläggs att vara aktiv genom
att stifta och vidmakthålla en datalagstiftning. Så till vida får en sådan
grundlagsbestämmelse rättslig betydelse; den bör givetvis uppfattas så att
lagstiftningen skall utgöra en verklig och allvarligt menad skyddslagstiftning.
Däremot ligger det i sakens natur att bestämmelsen inte kommer att kunna
tillämpas direkt av myndigheterna.

Enligt DOK:s förslag skall den nya grundlagsregeln ge ett
integritetsskydd inte bara gentemot det allmänna utan också gentemot enskilda.
Jag delar uppfattningen att så bör vara fallet. Eftersom regeln genom sin
utformning är ett direktiv rill lagstiftaren kan man dock säga att regeln
liksom de flesta andra fri- och rättighetsreglerna riktar sig till det
allmänna. Den passar på så sätt in i det mönster som är det huvudsakliga i 2
kap. RF.

Sammanfattningsvis föreslår jag alltså att det i 2 kap. RF
tas in en ny grundlagsregel enligt vilken vaije medborgare i den utsträckning
som närmare anges i lag skall skyddas mot att hans personliga integritet
kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling.
Jag har då beaktat vissa remissinstansers synpunkter på den språkliga
utformningen av en ny grundlagsregel.

DOK:s
förslag att ta in den nya grundlagsregeln om integritetsskydd i en

ny paragraf näst sist i 2 kap. RF har fått viss kritik från remissinstansernas

sida. För min del anser jag att den av mig förordade bestämmelsen bör

bilda ett nytt andra stycke i 2 kap. 3 § RF som nu avser just skydd mot

visst slags registrering. 11

Som
DOK har föreslagit bör utlänningar här i landet jämställas med Prop. 1987/88:57
svenska medborgare i fråga om det nya grundlagsskyddet. DOK har dock inte
anfört några skäl varför inte full likställighet skall gälla. Jag föreslår
därför att rillägget till 2 kap. 20 § RF förs till första och inte andra stycket.
Detta avses innebära att grundskyddet för utländska medborgares integritet då
inte kommer att kunna särregleras genom vanlig lag.

Datainspektionen
har föreslagit att den nya grundlagsregeln tas med i den uppräkning av
paragrafer i 8 kap. 18 § andra stycket RF som anger den huvudsakliga gränsen
för lagrådets granskningsområde. Jag anser att en sådan ordning innebär en
förstärkning av det nu åsyftade grundlagsskyddet och biträder förslaget.

Avslutningsvis
vill jag med anledning av att LO i sitt remissyttrande är kritisk till att DOK
inte har tagit upp problemet om integritetsskyddet på arbetsplatser nämna att
den frågan hör till dem som avses bli behandlade av den statsrådsgrupp som jag
nämnde i avsnitt 2.

4 Upprättat lagförslag

I
enlighet med vad jag nu har anfört har inom justitiedepartementet upprättats
förslag till lag om ändring i regeringsformen.

5 Hemställan

Jag
hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta förslaget.

6 Beslut

Regeringen
ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom
proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredraganden har lagt
fram.

12

Bilagal
Prop. 1987/88:57

Data- och offentlighetskommitténs sammanfattning av
betänkandet (Ds Ju 1987:8) Integritetsskyddet i informationssamhället 3.
Grundlagsfrågor, såvitt gäller ändring i regeringsformen.

Kommittén
föreslår i detta delbetänkande två ändringar i grundlag. Den ena gäller
regeringsformen och består i att den s. k. fri- och rättighetskatalogen i
regeringsformens andra kapitel inskrivs ett skydd för den enskildes, personliga
integritet i datasammanhang. Den andra berör tryckfrihetsförordningen och
gallringen av allmänna handlingar.

I
takt med att den tekniska utvecklingen på dataområdet fortskridit och uppgifter
om medborgarna samlas och bearbetas med hjälp av automatisk databehandling i
allt fler sammanhang och allt större utsträckning har krav rests på ett starkt
skydd för medborgarna mot intrång i deras personliga integritet. Visserligen
tillförsäkrar redan datalagen och sekretesslagen ett sådant skydd i flera
avseenden. Vi har dock funnit att det är väsentligt att visa vilken vikt
samhället tillmäter integritetsfrågorna mot bakgrund av den risk för otillbörligt
intrång i personlig integritet som finns i dessa sammanhang. Vi föreslår därför
att ett skydd för den personliga integritet ten såvitt avser registrering med
hjälp av ADB skrivs in i regeringsformen. Med vårt förslag har vi velat
ytterligare understryka att medborgarna har ett skydd mot integritetsinträng
och att frågor som har med den personliga integriteten att göra måste
uppmärksammas och övervägas i alla sammanhang.

13

t2
Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 57

Bilaga 2 Prop. 1987/88:57

Data- och offentlighetskommitténs lagförslag

Förslag till

Lag om
ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen

dels att nuvarande 2 kap. 20 § skall betecknas 2 kap. 21§,

dels att den nya 2 kap. 21 § skall ha följande lydelse,

dels att en ny paragraf, 20 §, av följande lydelse skall
införas.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

20 §

Varje medborgare är tillförsäkrad skydd mot registrering
av uppgifter om honom med hjälp av automatisk databehandling enligt
bestämmelser som meddelas i lag.

21 §

Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i
fråga om

1.
skydd mot tvång
att deltaga i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller
annan meningsyttring eller att tillhöra trossamfund eller annan sammanslutning
(2 § andra meningen),

2.
skydd mot
dödsstraff, kroppsstraff och tortyr samt mot medicinsk påverkan i syfte att
framtvinga eller hindra yttranden (4 och 5 §§),

3.
rätt till
domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om
brott (9 § första och tredje styckena),

4.
skydd mot
retroaktiv brottspåföljd och annan retroaktiv rättsverkan av brott samt mot
retroaktiv skatt eller statlig avgift (10 §),

5.
skydd mot inrättande
av domstol i vissa fall (11 § första stycket),

6.
skydd mot
missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av
kön (15 och 16 §§),

7.
räU till
fackliga stridsåtgärder (17 §),

8. rätt till ersättning vid expropriation eller annat
sådant förfogande

(18§).

Om annat icke följer av särskilda Om annat icke följer av särskilda

föreskrifter i lag, är utlänning här i föreskrifter
i lag, är utlänning här i

riket likställd med svensk medbor- riket
likställd med svensk medbor

gare även i fråga om gare även i fråga om

1. yttrandefrihet, informationsfri- 1. yttrandefrihet, informationsfri

het, mötesfrihet, demonstrations- het,
mötesfrihet, demonstrations

frihet, föreningsfrihet och religions- frihet,
föreningsfrihet och religions

frihet (1§), frihet (I §),

2.
skydd mot tvång
aU giva till 2. skydd mot tvång att giva rill
känna åskådning (2 § första me- känna
åskådning (2 § första meningen), ningen),

3.
skydd mot
kroppsligt ingrepp 3. skydd mot kroppsligt ingrepp
även i annat fall än som avses i 4 även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvisitation, och 5 §§, mot kroppsvisitauon,

husrannsakan och liknande intrång husrannsakan och
liknande intrång 14

Nuvarande lydelse

samt mot intrång i förtrolig meddelelse (6 §),

4. skydd mot frihetsberövande (8 §
första meningen),

5. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande
av annan anledning än brott eller misstanke om brott (9 § andra och tredje
styckena),

6. offentlighet vid domstolsförhandling
(II § andra stycket),

7. skydd mot ingrepp på grund av

åskådning (12 § andra stycket tred

je meningen),

8. författares, konstnärers och

fotografers rätt till sina verk (19 §).

Föreslagen lydelse

samt mot intrång i förtrolig meddelelse (6 §),

4.
skydd mot frihetsberövande
(8 § första meningen),

5.
rätt till
domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller
misstanke om brott (9 § andra och tredje styckena),

6.
offentlighet
vid domstolsförhandling (11 § andra stycket),

7. skydd mot ingrepp på grund av

åskådning (12 § andra stycket tred

je meningen),

8. författares, konstnärers och

fotografers rätt Ull sina verk (19 §).

9. skydd mot registrering av upp

gifter om honom med hjälp av auto

matisk databehandling (20 §).

På sådana särskilda föreskrifter som avses i andra stycket
tillämpas 12 § tredje stycket, Qärde stycket första meningen samt femte
stycket.

Prop. 1987/88:57

Denna lag
träder i kraft den I

19.

Bilaga
3 Prop. 1987/88:57

Sammanställning av remissyttranden över data-och
offentlighetskommitténs (DOK) betänkande (Ds Ju 1987:8) Integritetsskyddet i informationssamhället
3. Grundlagsfrågor, såvitt gäller ändring i regeringsformen.

1 Remissinstanser

Remissyttranden
har avgetts av justitiekanslern (JK), hovrätten för Västra Sverige,
kammarrätten i Göteborg, Malmö tingsrätt, datainspektionen, krigsarkivet,
universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), forskningsrådsnämnden, juridiska
fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, juridiska fakultetsstyrelsen vid
Uppsala universitet, statskontoret, statens person- och adressregisternämnd,
riksdagens ombudsmän (justitieombudsmannen Hans Ragnemalm, JO), Svenska
kommunförbundet. Landstingsförbundet, Landsorganisationen i Sverige (LO),
Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Svenska arbetsgivareföreningen,
Sveriges industriförbund och Medborgarrättsrörelsen.

Kammarrätten
i Göteborg har bifogat ett yttrande av professorn i nordiska språk vid
Göteborgs universitet Bo Ralph.

UHÄ
har överlämnat yttranden från universiteten i Lund och Stockholm.

Lunds
universitet har överlämnat yttranden från juridiska fakultetsstyrelsens
forskningsnämnd, medicinska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd och professorn
Hans-Erik Nissen.

Stockholms
universitet har överlämnat ett yttrande från institutionsstyrelsen vid
journalisthögskolan i Stockholm.

Svenska
arbetsgivareföreningen och Sveriges industriförbund har avgett ett gemensamt
yttrande.

Centralorganisationen
SACO/SR har förklarat att organisationen avstår från att avge ett eget yttrande
samt överiämnar och hänvisar i stället till ett yttrande frän JUSEK.

2 Remissyttrandena

Ett
stort antal remissinstanser (datainspektionen, krigsarkivet, UHÄ,

Lunds universitet, medicinska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet,

juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid Lunds universitet, insti

tutionsstyrelsen vid journalisthögskolan i Stockholm, juridiska fakultets

styrelsen vid Uppsala universitet. Svenska kommunförbundet. Lands

tingsförbundet, TCO, Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges industri

förbund, statens person- och adressregisternämnd samt Medborgarrättsrö- 16

relsen)
har i princip tillstyrkt förslaget. Endast hovrätten för Västra Sveri- Prop.
1987/88:57 ge och Malmö tingsrätt har uttryckligen avstyrkt förslaget.

Statskontoret
anser att frågan om ytteriigare grundlagsskydd för den personliga integriteten
bör anstå tills DOK:s slutbetänkande föreligger.

JK,
Malmö tingsrätt, datainspektionen och juridiska fakultetsstyrelsen vid Uppsala
universitet har anmärkt att den föreslagna regeln möjligen kan tolkas så att
regeringens förordningsmakt på området inskränks rill verkställighetsföreskrifter.

De
allra flesta remissinstanserna har ingen erinran mot att det i regeringsformen
tas in regler till skydd för den enskildes personliga integritet vid
registreringen av personuppgifter med hjälp av automatisk databehandling.
Många remissinstanser (kammarrätten i Göteborg, juridiska fakultetsnämnden vid
Stockholms universitet, JO, Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges
industriförbund och Medborgarrättsrörelsen) anser dock att den föreslagna
bestämmelsen är för snäv och intetsägande. De ser det som en brist att
bestämmelsen inte ger en skyddad sfär.

Datainspektionen
anser att lagförslag som rör ingrepp i personlig integritet på grund av
personregistrering också normalt bör remitteras till lagrådet för yttrande.

Forskningsrådsnämnden
anser att man måste skilja mellan å ena sidan administrativa register där data
avses användas för åtgärder mot enskilda individer och å andra sidan
forskningsregister där persondata ej skall användas för åtgärder mot enskilda
och att en dylik distinktion mellan olika typer av register bör uttryckligen
framgå av mofiven rill den föreslagna grundlagstexten samt även komma till
uttryck i den lagstiftning som konkretiserar grundlagsbudet.

Juridiska
fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och statens person- och
adressregisternämnd anser att en grundlagsföreskrift bör gälla alla typer av
personregister oavsett använd teknik'.

LO
har uttalat att organisationen är kritisk till att problemet beträffande integriteten
på arbetsplatserna inte tas upp.

Svenska
arbetsgivareföreningen, Sveriges industriförbund och Medborgarrättsrörelsen
har uttalat att grundlagsskyddet bör vidgas till att gälla även juridiska
personer. Medborgarrättsrörelsen har dessutom uttalat att man i 13 kap. RF bör
ta in regler om förstöring av sådana personregister vilka, om de faller i
fiendens hand, kan av denne utnyttjas att allvarligt skada enskilda personer.

Flera remissinstanser anser att begreppet personlig integritet bör
användas i lagtexten. JK och kammarrätten i Göteborg ifrågasätter om inte den föreslagna
regeln bör placeras i 8 kap. RF. Malmö Ungsrätt och JO anser att den rätta
platsen bör vara i 1 kap. 2 § RF, medan Svenska arbetsgivareföreningen,
Sveriges industriförbund och Medborgarrättsrörelsen anser att regeln hör hemma
i 2 kap. 3 § RF.

JK:

Som
utredningen påpekar ger datalagen (1973:289) och sekretesslagen

(1980;
100) eU lagfäst skydd för deti enskildes personliga integritet. Det kan 17

därför ifrågasättas om det i grundlag skall tas in en
bestämmelse som inte Prop. 1987/88:57 säger mer än vad redan gällande lag
innehåller. Den föreslagna ändringen kan dock sägas understryka den hänsyn som
i olika sammanhang bör tas till den personliga integriteten. Det finns
anledning att anta att en stor del av medborgarna önskar en förstärkning av
skyddet för personuppgifter i datasammanhang. Ämnet är dock inte oomstritt och
ytterst beroende av en politisk värdering. De uppgifter som tillagts justitiekanslern
i datasammanhang innebär att justitiekanslern skall uppträda som allmänt ombud
i datalagens tillståndsärenden och där tillvarata privatlivsintressena. Jag
motsätter mig därför i princip inte att det i regeringsformen tas in en
bestämmelse med den föreslagna innebörden.

Den föreslagna lydelsen av bestämmelsen är emellerrid
enligt min mening i mindre väl överensstämmelse med dess innebörd. Förslaget
kan vidare antas få förhållandevis stora praktiska konsekvenser i framtiden när
det gäller att införa och utforma s. k. statsmaktsregister. Denna fråga har
inte närmare utretts och bedömts av utredningen.

Den föreslagna bestämmelsen kan, enligt sin ordalydelse,
komma att förstås så att medborgarna skall vara tillförsäkrade "skydd
mot" — dvs. ett fullständigt skydd - registrering av uppgifter enligt en
särskild lag. Detta är uppenbarligen inte meningen utan lagbestämmelserna skall
vara till skydd/ör (se bet. s. 66) den enskilde. En lämpligare lydelse av
bestämmelsen vore därför exempelvis

Registrering av personuppgifter om medborgarna med hjälp
av automatisk databehandling får endast ske enligt bestämmelser som meddelas i
lag.

Enligt utredningen (bet. s. 66) kommer den föreslagna
bestämmelsen att hindra att behörigheten att besluta om offentligrättsliga
föreskrifter överlåts till regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen
och att regeringen meddelar föreskrifter om dataregistrering med stöd av 8
kap. 13 § första stycket 2. regeringsformen. Denna föreslagna ändring måste
sägas träffa de s. k. statsmaktsregistren med vissa konsekvenser som
utredningen inte gått in på.

Enligt 2 a § och 6 a § datalagen förutsätts regeringen
kunna föreskriva att personregister skall inrättas och/eller att registret
skall föras på ett visst sätt, dvs. hur dataregistreringen sker. Utredningens
förslag innebär, som jag ser det, att regeringen betas denna möjlighet, vilket
måste sägas vara en genomgripande förändring. Förslaget kräver i sig i denna
del en följdändring i datalagen för att överensstämmelse skall nås mellan
dennas innehåll och grundlagens.

En mycket stor del av de s. k. statsmaktsregistren har
inrättats efter

beslut av regeringen som i samband därmed också föreskrivit hur datare

gistrering skall göras. Register av denna typ finns bl. a. på rättsväsendets

område och som exempel kan, från senare tid, nämnas förordningen

(1986:104) om registerföring vid allmänna domstolar med hjälp av automa

tisk databehandling och förordningen (1987:61) om registerföring vid åkla

garmyndigheten i Stockholm med hjälp av automatisk databehandling. 1

andra fall har riksdagen beslutat om inrättande av personregister men u

bemyndigat
regeringen att föreskriva vilka närmare uppgifter som registret Prop.
1987/88:57 skall innehålla, se exempelvis utsökningsregisterlag (1986:617) och
lagen (1987:773) om fritidsbåtregister. Några av dessa statsmaktsregister kan sägas
vara kontroversiella medan andra i stor utsträckning torde vara sådana register
som medborgarna kan förvänta sig och som inte uppfattas som
integritetskänsliga. Utredningen gör ingen bedömning varför regeringen
fortsättningsvis skall betas sin möjlighet att besluta om inrättande av
dataregister. Det finns anledning att närmare utreda och överväga om riksdagens
medverkan skall vara nödvändig för all personregistrering inom den statliga sektorn
och om riksdagen skall betas sin möjlighet att i lag bemyndiga regeringen att
utfärda föreskrifter om de närmare uppgifter som registret skall innehålla och
hur dataregistreringen skall handhas. - En konsekvens av förslaget måste vidare
bli att riksdagen fortsättningsvis måste vidta alla de ändringar som kan komma
att behöva göras i tidigare av regeringen inrättade register. - För det fall
riksdagen genom lag beslutat om inrättande av ett personregister och bemyndigat
regeringen att ge närmare föreskrifter om registreringen kan detta måhända ses
som s.k. verkställighetsföreskrifter som regeringen, enligt förslaget alltjämt
skall ha möjlighet att ge i datasammanhang. Att fastställa och avgränsa området
för verkställighetsföreskrifter bereder emellertid i många fall svårigheter. Utrymmet
för att materiellt fylla ut en lagstiftning med verkställighetsföreskrifter
anses också mycket litet och torde ske efter en restriktiv bedömning.
Utredningen har heller inte närmare berört denna fråga eller angett om
statsmaktsregistrens detaljerade utformning helt skall handhas av riksdagen.

Enligt
8 kap. 7 § regeringsformen kan regeringen efter bemyndigande i lag genom
förordning meddela föreskrifter på ett så förhållandevis känsligt område som
skydd för liv, personlig säkerhet och hälsa. Skyddet för den personliga
integriteten kan sägas beröra detta ämne. Det kan måhända vara tillfyllest och
ändamålsenligt att ett tillägg för den personliga integriteten görs i
anslutning till denna bestämmelse. Härigenom kommer riksdagen att ha
övergripande ansvar för inrättande av register medan den närmare utformningen
kan överlåtas till regeringen.

Det
finns enligt min bedömning anledning att vid beredning av betänkandet
uppmärksamma dessa frågor för att få en bättre överblick över vilka konsekvenser
förslaget kan få. Även om det inte finns anledning att motsätta sig ett
grundlagsskydd för den personliga integriteten bör inte de frågor som jag nu
berört förbigås i detta lagstiftningsärende.

Hovrätten
för Västra Sverige:

Kommittén
uttalar (s. 35 O att ett skydd i grundlag för den personliga

integriteten kan innebära både fördelar och nackdelar. Fördelarna har,

sägs det, ansetts vara många. Som den första och viktigaste har enligt

kommittén angivits "det symbolvärde skyddet för den personliga integrite

ten får genom att det regleras i grundlag". Ett grundlagsskydd medför

också, säger kommittén, praktiska konsekvenser: Lagstiftaren tvingas i

andra sammanhang att ta större hänsyn till integritetsfrågorna. Han får 19

svårare att avlägsna sig
från "det skydd grundlagen ändock tillförsäkrar Prop. 1987/88:57 den
enskilde", det blir omöjligt för honom att frontalkrocka med integritetsfrågorna
i vanlig lag.

Bland
nackdelarna med en grundlagsreglering har enligt kommittén främst nämnts att
"ett uttalande i grundlag av den innebörd det här är fråga om" lätt
kan bli intetsägande och komma att sakna reell betydelse. Om man, för att
undvika detta, gör en mera detaljerad reglering, kan denna, yttrar kommittén, i
sin tur lätt bli för lång eller "plottrig" och då uppfattas som en
försvagning av skyddet.

Det
särskilda förfarandet för ändring av grundlag kan också, fortsätter framställningen,
göra det svårare att ändra eller anpassa integritetsskyddet, om den tekniska
utvecklingen eller förändringar i samhället i övrigt skulle kräva en ändring.

Om
denna analys av fördelar och nackdelar med grundlagsskydd för den personliga
integriteten vill hovrätten anföra följande.

För
det första måste det vid varje jämförelse göras klart vad för en
grundlagsreglering som är utgångspunkten. Gäller det bara att tillägga den personliga
integriteten ett sådant symbolvärde som kommittén talar om, fyller redan
målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § 3 st vissa anspråk, och då vore uppgiften
enkel nog.

Nästa
steg på skalan torde vara en grundlagsbestämmelse som reglerar kompetensen att
besluta normer i ämnet, exempelvis så att denna kompetens läggs på riksdagen,
och inte föreskriver något därutöver. En sådan bestämmelse kan vara neutral och
skulle då säga i huvudsak detsamma som redan gäller på grund av RF 8 kap. 2 §
(av enskilda förda register) och 8 kap. 3 § (statliga och kommunala register).

Ett
ytterligare steg på skalan skulle vara att låta grundlagen beskriva vissa
rättigheter som tillkommer den enskilde, ungefär så som RF gör genom 2 kap. 1 §
1-5, 6 §, 8 § och II § 2 st, och därefter föreskriva formen för
begränsningar. Till skillnad från de angivna "politiska" rättigheterna
borde registerskyddet kunna gälla inte bara mot det allmänna utan rimligen
också mot andra enskilda.

Denna
nivå på en rättighetsreglering kan varieras på fiera sätt. En tämligen svag
form av grundlagsskydd ger en sådan regel som 2 kap. 19 § RF som säger att
författare m fl har rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag.
Kommitténs förslag ligger på samma nivå. Man kan diskutera, om den över huvud
taget säger mera än en ren kompetensregel. Regeln skulle nämligen knappast
hindra riksdagen att reducera skyddet kraftigt.

En
bestämmelse av den typ som förekommer i de ovannämnda paragraferna (2 kap. 1 §
1-5 o s v) kan få sin rättsliga tyngd ökad genom att grundlagen bestämmer vissa
formella eller materiella "begränsningsramar", sådana som RF drar
upp i 2 kap. 12-16§§,dvs krav på kvalificerad majoritet eller dubbla läsningar
för beslut om begränsningar och krav på viss kvalitet, visst syfte m m med
avseende på de inskränkningar som beslutas.

Givetvis
kan fler varianter tänkas, bl a så att kraven på kvalitet, syfte

m m hos inskränkningarna varieras efter rättigheternas art. Kommittén har 20

gjort sin uppgift enkel
genom att påstå (s 46) att ett grundlagsskydd av Prop. 1987/88:57 denna typ
(begränsning av informationsmängd eller ändamål med registreringen, förbud mot
samköming) "skulle bryta stilen i andra kapitlet, som har en ganska stram
framtoning då det gäller rättighetsskyddet i allmänhet."

Uttalandet
innebär en betydande förenkling (hovrätten utgår från att kommittén med
"stram" menar "återhållsam" eller föga skarp i konturerna).
Åtskilliga regler i kapitlet innebär ytterst klara rättigheter. Hovrätten tänker
då inte bara eller främst på reglerna om förbud mot dödsstraff, kroppsstraff
och tortyr utan också exempelvis på bestämmelserna om negativa opinionsfriheter
(2 kap 2 §), om förbud mot landsförvisning och skydd för medborgarskapet (2
kap. 7 §), rätten till domstolsprövning vid frihetsberövande (2 kap 9 §), förbudet
mot retroaktiva straff, skatter m m (2 kap 10 §) och förbudet mot ståndrätter
och andra tillfälliga domstolar (2 kap 11 § 1 st). Även förbuden mot
diskriminering på grund av ras m m (2 kap 15 §) och på grund av kön (2 kap 16 §)
har utformats med en hög grad av precision.

En
fullständig analys av för- och nackdelar med grundlagsskydd med avseende på ADB-registrering
av personuppgifter skulle behöva göras utifrån var och en av tänkbara typer av
skydd. Man skulle då finna att ett givet skydd, exempelvis i nivå med skyddet
för opinionsfriheterna i 2 kap 1 § 1 -5 RF, skulle erbjuda mycket betydande
fördelar för de enskilda men samtidigt, som en ren reflex, skulle anses
hindersamt för förvaltningen, affärslivet, forskningen m fl intressen. På motsvarande
sätt: ju sämre skydd för enskilda, desto bekvämare för de motstående
intressena.

Ett
studium av kommitténs förslag enligt detta mönster visar att förslaget
knappast har någon skyddseffekt utöver den "symboliska" (som redan 1
kap. 2 § 3 st torde ge) och den effekt som ligger i kompetensregeln. Det föreslagna
skyddet är således mera sken än verklighet.

I
praktiken finns knappast något behov av en sådan fullständig analys som
beskrevs nyss. Det vore emellertid ganska enkelt att välja ut ett eller ett par
typfall och genomföra en begränsad analys av dem. Kommittén borde ha kunnat
finna ett underlag i Europarådets konvention om skydd för enskilda vid
automatisk databehandling av personuppgifter, vilken trädde i kraft den I
oktober 1985. Hovrätten hade anledning och tillfälle att påminna om den
konventionen i sitt yttrande den 6 mars 1987 över kommitténs närmast
föregående betänkande. Kommittén har emellertid förbigått den även i sitt nya
betänkande.

Denna konvenUon
innehåller krav på ADB av personuppgifter som väl

kan uppfattas som en utbyggnad och precisering av den av kommittén

nämnda art 8:1 i rätUghetskonventionen om skydd för privat- och familje

livet. Sverige är bundet av konventionen om dataskydd. Den interna

lagstiftningen måste fylla dess krav. Detta innebär inte att konvenfionens

principer måste stadfästas i grundlag. Men en grundlagsreglering som

lagsfiftaren medvetet lägger på en mycket lägre skyddsnivå skulle vara

vilseledande. Kommittén borde enligt hovrättens mening som en utgångs

punkt för sina överväganden ha valt att undersöka, om konventionens

regler eller vissa av dem kunde tas upp i en grundlagsregel. Konventions- 21

regler och
grundlagsregler har ju likartade syften.

Bland de regler i konventionen som borde kunna bli
förebilder för Prop. 1987/88:57 skyddsbestämmelser i grundlagen tänker
hovrätten närmast på art 5 b-e, art 6 och art 8 b-d (se prop 1981/82:189 s
189).

Samköming mellan skilda register har ofta nämnts som en
åtgärd med särskilda risker för enskilda. Konventionen synes inte erbjuda annat
skydd mot samköming än det som kan ligga i art 5 b, enligt vilken personuppgifter
som undergår ADB skall lagras för särskilt angivna och lagliga ändamål och inte
användas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Hovrätten anser att
ett mera uttryckligt skydd mot samköming behövs, exempelvis utformat efter
mönster av det grundlagsutkast som var intaget i motionen 1984/85:2342 av herr
Jan-Erik Wikström.

Hovrätten vill vidare anmärka att det är mindre
tillfredsställande att ett förslag till grundlagsändring sänds ut för yttrande,
utan att det samtidigt klargöres vad som är att vänta i fråga om anknytande
lagförslag, om möjligt i form av ett utarbetat förslag. Varje granskning av ett
grundlagsförslag sådant som det nu remitterade förslaget till ändring i 2 kap.
RF är snart sagt omöjlig, i den mån granskningen skulle gälla annat än sådana
allmänna frågor som hovrätten här har uppehållit sig vid.

Hovrätten avstyrker förslaget till lag om ändring i
regeringsformen och föreslår att frågan om grundlagsreglering av dataskyddet
underkastas en grundligare utredning innefattande ett studium av Sveriges
internationella förpliktelser på området.

Kammarrätten i Göteborg:

Kammarrätten delar utredningens bedömning så till vida att
det, med hänsyn till datateknikens utveckling, är värdefullt att till skydd för
den personliga integriteten i lag meddela bestämmelser som reglerar när uppgifter
om svenska medborgare samt utlänningar här i riket får registreras med hjälp av
automatisk databehandling (ADB). Sådana bestämmelser finns emellertid redan i
datalagen (1973:289), som i 7 § anger att personregister skall inrättas och
föras så att det inte uppkommer otillbörligt intrång i registrerads personliga
integritet.

Behovet av
att grundlagsfästa kravet på lagform för nämnda reglering

kan ifrågasättas. Såsom utredningen har angett innefattar målsättnings

stadgandet i I kap. 2 § regeringsformen, att det allmänna skall värna om

den enskildes privatliv, också att den enskildes integritet skall skyddas i

datasammanhang. I enlighet härmed finns bestämmelser om sådant skydd i

datalagen. Kammarrätten är tveksam till om något ytterligare står att vinna

genom kommitténs förslag att föra in en särskild bestämmelse om skydd

mot dataregistrering i 2 kap. regeringsformen. Det enda skäl som synes

kunna anföras för en sådan bestämmelse är närmast av psykologisk art,

nämligen att ytterligare markera vilken vikt samhället tillmäter den person

liga integriteten. Kommittén har emellertid som skäl för sitt förslag nöjt sig

med att uttala (s. 45 Y): "För att åstadkomma ett mer påtagligt skydd för

den personliga integriteten i datasammanhang har vi funnit att målsätt

ningsstadgandet i första kapitlet bör kompletteras med en rättsregel i andra

kapiflet." 22

Enligt
kammarrättens mening finns det ocksä skäl mot att införa en Prop. 1987/88:57 bestämmelse
av det föreslagna slaget i regeringsformen. Den personliga integriteten är inte
en rättighet av samma slag som de rättigheter som behandlas i 2 kap.
regeringsformen. Medan de senare karakteriseras av att de måste lämnas i
princip oförkränkta i ett civiliserat samhälle, kan man -såsom framgår också av
betänkandet - knappast tänka sig någon gemenskap eller samhällsbildning utan
att dess medlemmar ständigt måste godta intrång i sin personliga integritet.
Med andra ord är det svårt att föreställa sig en samhällsbildning där den
personliga integriteten gäller som en i princip absolut rättighet för
individerna. Vaktslåendet om den personliga integriteten är i stället att se
som en strävan att samhällsverksamheten skall innebära så litet som möjligt av
intrång i medborgarnas personliga sfär. En bestämmelse härom i grundlag hör
enligt kammarrättens uppfattning hemma bland målsättningsstadgandena. Så är
också frågan behandlad i vår nuvarande regeringsform.

Avsaknaden
av en närmare motivering till den föreslagna grundlagsänd

ringen synes också ha återverkat på utformningen av själva lagtexten.

Kammarrätten har i denna fräga rådfört sig med professorn i nordiska

språk vid Göteborgs universitet Bo Ralph, vars yttrande kammarrätten vill

hänvisa till- .

För
egen del vill kammarrätten påpeka att den föreslagna 20 § torde ha utformats
efter mönster av 2 kap. 19 § regeringsformen. 1 motiven till 19 § (prop.
1975/76:209 s. 129) framhöll departementschefen att paragrafen fastslår
principen om upphovsmäns rätt till sina verk och att den i övrigt hänvisar till
innehållet i den vanliga lagstiftningen. Enligt specialmotiveringen till den
föreslagna 20 § skall emellertid denna endast ange att det skall finnas
lagbestämmelser till skydd för den enskildes integritet. Om detta är meningen,
handlar bestämmelsen knappast om grundläggande fri-och rättigheter utan om normgivning.
1 så fall borde den i stället ha sin plats i 8 kap. regeringsformen.

Malmö
tingsrätt:

Tingsrätten
har i och för sig ingenting emot att det i regeringsformen tas in regler till
skydd för den enskildes integritet vid registrering med hjälp av automatisk
databehandling av uppgifter om henne eller honom. Tingsrätten anser emellertid
att den föreslagna bestämmelsen i materiellt hänseende närmast får en
symbolisk karaktär, liknande ett för det allmänna oförbindande
målsättningsstadgande, som knappast har sin plats i 2 kap. regeringsformen.
Tingsrätten ifrågasätter om normgivningskompetensen bör läggas på enbart
riksdagen. Dessa synpunkter leder tingsrätten till att avstyrka att förslaget till
ändring i regeringsformen leder till lagsriftning.

Tingsrätten
godtar i och för sig att det i regeringsformen tas in regler till

skydd för den enskildes integritet vid registrering med hjälp av automatisk

databehandling. Den föreslagna regeln ger emellertid knappast något verk

ligt skydd. Att den enskilde "är tillförsäkrad skydd" i RF är väl mot

bakgrund av vad liknande uttryck i nuvarande 18 och 19 §§ i 2 kap. RF 23

anses innebära tämligen
innehållslöst. Att vara "tillförsäkrad ersättning" Prop.
1987/88:57

enligt 18 § anses t ex
innebära endast att ersättningen inte får vara bara

symbolisk (jämför prop
1975/76:209 sid 124). Till sitt materiella innehåll är

den föreslagna
bestämmelsen därför enligt tingsrättens mening närmast att

beteckna som ett
målsättningsstadgande. Vill man utforma en reglering på

ett så lösligt sätt kan
övervägas om inte den rätta platsen är 1 kap 2 § RF.

Den
föreslagna bestämmelsen skulle troligen få avsevärda konsekvenser i formellt
hänseende. Vad tingsrätten då har i tanke är normgivningskompetensen, som
kommittén själv berör (se betänkandet sid 66ö). Kommitténs uttalanden går,
såvitt tingsrätten begriper, tillbaka på vad som anfördes i anslutning till 2
kap. 19 § RF i prop 1975/76:209 s 159x. KommiUéns uttalanden är säkerligen
riktiga. Det innebär att regeringens förordningsmakt på området inskränks till
verkställighetsföreskrifter. Vilka konsekvenser det skulle få är enligt
tingsrättens uppfattning inte tillräckligt analyserat av kommittén.

Kompetensbegränsningen
skulle inte hindra att regeringen med stöd av datalagen beslutade om inrättande
av register. Men hur ställer sig saken om regeringens beslut tar sig uttryck i
en förordning som innehåller regler, typiskt avsedda att skydda den enskildes
integritet? Bestämmelser av sådant slag finns - för att nu ta ett för
tingsrätten näraliggande exempel - i förordningen (1986:104) om registerföring
vid allmänna domstolar med hjälp av automatisk databehandling, se särskilt 4
och 5 §§. En reglering bör enligt tingsrätten inte hindra att regeringen
utfärdar sådana skyddsföreskrifter. Den föreslagna bestämmelsen skulle nog
förhindra det.

Datainspektionen:

Datainspektionen
(DI) tillstyrker DOK:s förslag om att i grundlag ta in bestämmelser till skydd
för den enskilde vid automatisk databehandling (ADB) av personuppgifter.

DOK
synes inte ha avsett att kommitténs förslag skall få några omedelbara
praktiska konsekvenser varken för lagstiftaren eller rättstillämpningen. DI
har heller inte kunnat finna att så skulle bli fallet. Inspektionen vill
emellertid framhålla att det erbjudit svårigheter att skapa sig en helhetsbild av
vilka praktiska konsekvenser förslaget medför. Som exempel vill DI peka på ett
uttalande i specialmotiveringen till 2 kap. 20 §. Där sägs att "bestämmelsen
hindrar att behörigheten att besluta offentligrättsliga föreskrifter i dessa
ämnen överlåts till regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen och att
regeringen meddelar föreskrifter om dataregistrering med stöd av 8 kap. 13 § 1
st. 2 p. regeringsformen". Detta skulle kunna tolkas så att regeringen har
möjlighet att inrätta personregister genom förvaltningsbeslut men inte i
förordningsform. DI har svårt att tro att kommittén velat åstadkomma en sådan
ordning. Ett klargörande på denna punkt behövs.

DI
har ändå funnit det angeläget att en bestämmelse av föreslagen lydelse tas in i
grundlag. Skälen till DI:s bedömning är följande,

Frågan
om registrering av personuppgifter och skyddet för den personli- 24

ga integriteten tilldrar sig stor uppmärksamhet. Många
medborgare hyser Prop. 1987/88:57 oro för ADB- registrering. Krav på
grundlagsskydd i fråga om registrering av personuppgifter med hjälp av ADB har
framställts i såväl enskilda motioner till riksdagen som i den allmänna
debatten. Det är därför angeläget att skyddet för den personliga integriteten
förstärks. DI delar DOK:s uppfattning att det är värdefullt att i grundlag
tillförsäkra medborgarna skydd mot registrering av personuppgifter med hjälp av
ADB. Genom att placera bestämmelsen bland de föreskrifter om medborgerliga
rättigheter som ansetts som särskilt viktiga, framhävs den stora betydelse
frågan har i samhället. Bestämmelsen blir rättsligt bindande mot såväl det
allmänna som enskilda. Dess största värde torde dock ligga i att bestämmelsen
ger viss garanti för att frågorna skall tillmätas stor vikt i olika sammanhang.

Enligt 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen bör
lagrådets yttrande inhämtas innan riksdagen beslutar, ändrar eller upphäver lag
som rör vissa fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen, om lagen är viktig
för den enskilde eller från allmän synpunkt. Dit hör bl. a. lag om ingrepp i
den kroppsliga integriteten, dvs. husrannsakan, kroppsvisitation, undersökning
av brev m. m. Dl anser att lagförslag som rör ingrepp i personlig integritet på
grund av personregistrering, också normalt bör remitteras till lagrådet för
yttrande.

I detta sammanhang vill DI påpeka att DOK:s förslag, att
nuvarande 2 kap. 20 § skall betecknas 2 kap. 21 §, föranleder vissa
redaktionella ändringar av 8 kap. 18 § andra stycket som utredningen inte
beaktat.

UHÄ:

Kommittén har redovisat de krav på ett starkare skydd för
medborgarnas personliga integritet som rests i olika sammanhang. Behovet av ett
skydd har satts i samband med den utvidgade datoriseringen av samhället. Mot
bakgrund av de direktiv som givits har kommittén valt att föreslå en regel i 2
kap. RF som avser registrering med automatisk databehandling. UHÄ instämmer i
kommitténs uppfattning och tillstyrker förslaget i denna del.

Forskningsrådsnämnden:

Forskningsrådsnämnden vill framföra följande synpunkter på
förslaget. Vad gäller ändringen i regeringsformen innehåller motiven en
förtjänstfullt noggrann genomgång av integritetsbegreppet. Nämnden vill för sin
del anföra att den finner frågan hur data om enskilda individer utnyttjas, vara
ett viktigt element i debatten om integritetsskyddet.

Man måste
i detta sammanhang skilja mellan å ena sidan administrativa

register där data avses användas för åtgärder mot enskilda individer och å

andra sidan forskningsregister där persondata ej skall användas för åtgär

der mot enskilda. Användningen av data för åtgärder mot enskilda indivi

der, vare sig det rör sig om vård, försäljning eller publicering av data på ett

sätt som gör att enskilda individer går att identifiera, är farligare ur
integri

tetssynpunkt än användning som ej innebär åtgärder mot enskilda indivi

der eller publicering i sådan form att enskilda individer går att identifiera. 25

Det är
alltså i och för sig inte datas känslighet som graderar integritetshotet Prop.
1987/88:57 utan sättet som data utnyttjas på. Även de mest oskyldiga data, t.
ex. uppgifter i bilregistret, kan utnyttjas på sätt som är ytterst integritetskrän-kande
för den enskilde individen.

Nämnden anser att en dylik distinktion mellan olika typer
av register bör uttryckligen framgå av motiven till den föreslagna
grundlagstexten samt även komma till uttryck i den lagstiftning som
konkretiserar grundlagsbudet. Särskilt vill nämnden understryka den
vetenskapliga forskningens legitima behov av dataregister.

Med hjälp av ADB kan på samma tid mer data om fler
människor hanteras än vad som skulle vara möjligt med hjälp av register förda
med konventionell teknik dvs. på papper och så till vida ger ADB-tekniken
integritetshotet en särskild karaktär. Å andra sidan är ofta ADB-baserade
dataregister ej förda i klartext utan kodade. För att få tillträde till ett
dataregister krävs dessutom ofta en speciell kod osv. Förutsättningar finns
alltså för att förvara ADB-baserade dataregister med stor säkerhet. Speciellt
gäller detta register som ej är avsedda för administrativa ändamål. I dessa
fall kan nämligen antalet individer, som har tillgång till de koder som behövs
för att få tillträde till registret, ytteriigare inskränkas.

Sammanfattningsvis anser nämnden att det föreslagna
tillägget i regeringsformen kan accepteras under förutsättning att ovan
angivna klarlägganden görs.

Lunds universitet tillstyrker den föreslagna ändringen i
regeringsformen.

Medicinska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet:

Fakultetsstyrelsen finner det naturligt att tillkomsten av
ADB också täcks upp i grundlagen så att vederbörlig vikt fästes vid
integritetsskyddet för såväl svenska medborgare som utlänningar. Det är
emellertid viktigt att ny lagstiftning inte omöjliggör betydelsefull medicinsk
forskning där personnummeranvändning ibland är av utomordentlig betydelse. Vid
ber här att få hänvisa till de konkreta exempel som nyligen sammanställts av
Medicinska forskningsrådet och som visar forskningsresultat som erhållits tack
vare de utomordentliga register, ofta personnummerbaserade, som finns i Sverige
(Registerdata i forskningen. Medicinska forskningsrådet, 1987). Vad beträffar
lagstiftningen om gallring bedömer vi att förslaget ej kommer att äventyra den
medicinska forskningen.

Med beaktande av vad som sagts ovan har fakultetsstyrelsen
inget att invända mot förslaget till lag om ändring i regeringsformen.

Juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid Lunds
universitet:

1 RF 1 kap. 2 § finns redan en bestämmelse som stadgar att
det allmänna

skall värna den enskildes privatliv. Denna paragraf uttrycker emellertid

enligt DOK ett principstadgande, vilket inte i samma utsträckning som

föreskrifterna i de andra kapitlen kan betraktas som rättsligt bindande.

Rättigheterna enligt 2 kap. garanterar däremot den enskilde ett skydd mot 26

det allmänna. Det är därför lämpligt att komplettera det
skydd för den Prop. 1987/88:57 personliga integriteten som ges i målstadgandet
i första kapitlet med en bindande rättsregel i andra kapitlet. Härför talar
även att Europakommissionen i sin praxis tolkat uttrycket "värna den
enskildes privatliv" i art. 8 europakonventionen angående mänskliga
rättigheter såsom innefattande dataskydd (t ex i beslut mot Sverige 11 dec
1985: mål nr 10473/83) Vidare har ett förstärkt grundlagsskydd krävts i ett
flertal riksdagsmotioner och i den offentliga debatten. Någon anledning att
undantaga utlänningar från detta skydd finns inte, vilket motiverar den
föreslagna punkt nio i den nya 2kap. 21§.

Juridiska fakultetsstyrelsens* forskningsnämnd finner att
den av DOK föreslagna ändringen i regeringsformen är väl underbyggd och tillstyrker
DOK:s förslag.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet:

Kommittén anser, "att det finns anledning att ta
fasta på de krav på grundlagsskydd för den personliga integriteten, som
framförts i debatten på olika håll. Mot bakgrund av den risk för otillbörligt
intrång som finns i dessa sammanhang är det väsentligt att visa vilken vikt
samhället tillmäter integritetsfrågorna genom att ge dessa ett grundlagsfäst
skydd" (s. 24).

Under senare tid har, som kommittén framhåller,
uppmärksammats den oro som medborgarna hyser för den alltmer tilltagande
registreringen av personuppgifter. Fakultetsnämnden finner denna oro befogad,
inte minst såvitt den avser registrering och användning av personuppgifter med ADB-teknik.
Riskerna för kränkningar av den personliga integriteten har visat sig vara
realiteter, t. ex. genom okritisk användning av uppgifter som härrör från olika
källor och obenägenhet att kontrollera och rätta felaktiga uppgifter (se t. ex.
JO-rapporten 1982:S 3 om "Felaktiga skaUekrav").

Grundlagsfästa regler om skydd för den personliga
integriteten finns redan genom bestämmelsen i 1 kap. 2 § RF som - även om den
kan sägas utgöra ett "målsättningsstadgande" - ålägger det allmänna
att värna om den enskildes privatliv och familjeliv. Det finns emellertid goda
skäl att därtill överväga om inte dessutom en specialregel bör införas i
grundlagen med inriktning på skyddet mot otillbörliga integritetsintrång i
registersammanhang.

Fakultetsnämnden
är av den uppfattningen, att om en sådan lagreglering

skall införas, så bör syftet vara att såvitt möjligt förstärka skyddet mot

otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Den av kommittén före

slagna grundlagsbestämmelsen medför knappast någon förändring av rätts

läget i sak. Tvärtom ter den sig relafivt innehållslös och utan egentlig

substans, då i densamma blott erinras om det skydd mot registrering av

personuppgifter med hjälp av ADB, som medborgarna åtnjuter enligt an

nan lag (datalagen (1973:289). Som kommittén framhåller, kan stadgandet

ändå ha ett berättigande genom sitt symbolvärde, sin markering av den

vikt samhället rillmäter skyddet av den personliga integriteten. Detta sym- 27

bolvärde
kan dock förstärkas och gmndlagsregeln ges ett större egenvärde Prop.
1987/88:57 om inriktningen ändras jämfört med förslaget.

Svagheten hos regeln som den föreslås är dess ensidiga
inriktning på automatisk databehandling. Inriktningen är motiverad såtillvida
att riskerna vid ADB är större eller till och med ligger på ett annat plan än
vid andra former av registerhantering. ADB svarar också numer för den dominerande
delen av personregistreringen. Men risker förknippade med personregistrering
förekommer också utanför ADB-området och problemen har en räckvidd som inte
stannar vid datoriserade bearbetningar. Otillbörligt intrång i den personliga
integriteten kan således uppkomma vid alla slag av registrering och användning
av personuppgifter - genom metoderna vid insamling av uppgifter, genom bristande
sekretess i hanteringen, genom otillbörliga påtryckningar på enskilda osv. Här
råder ingalunda något rättsligt vakuum utan intresset av att skydda
medborgarna mot kränkande uppgiftsregistrering och uppgiftsanvändning kommer till
uttryck på olika håll i lagstiftningen. Exempel är kreditupplysningslagen (1973:1173)
och patientjournallagen (1985:562). Sverige har vidare ställt sig bakom OECD:s
riktlinjer om skydd av den personliga integriteten i samband med internationell
datatrafik, vilken omfattar även manuell databehandling.

Fakultetsnämnden finner att om ett nytt grundlagsstadgande
skall införas så bör detta - för att få ett egenvärde och ett starkare
symbolvärde -inriktas på registrering av personuppgifter oberoende av använd
teknik för informationsbehandlingen. Stadgandet kommer givetvis att i främsta
rummet avse personregister som förs med ADB eftersom dessa dominerar och
eftersom riskerna i detta sammanhang är uppenbara.

Men det markerar också att den fortsatta utbyggnaden av
generella skyddsregler — av den typ man finner i t. ex. patientjournallagen -
är angelägen och bör ske med systematisk inriktning på att generellt förstärka
skyddet av den personliga integriteten. Stadgandets kärna, som ger det dess avgränsning,
bör vara just registrering av personuppgifter och formuleringen skulle således
kunna lyda: "Varje medborgare är enligt bestämmelser som meddelas i lag
tillförsäkrad skydd mot sådan insamling och användning av uppgifter om honom
som kan leda till otillböriigt intrång i den personliga integriteten."

Fakultetsnämnden ser det som en fördel att
grundlagsskyddet mot registrering av personuppgifter gäller inte bara mellan
den enskilde och det allmänna utan också mellan enskilda inbördes.

Beträffande kommitténs genomgång av internationella förhållanden
vill fakultetsnämnden påpeka den svaghet som ligger i att varken Europarådets
konvention om skydd av persondata vid ADB eller OECD:s riktlinjer om skydd av
personlig integritet i samband med internationell datatrafik (jfr ovan) berörs.
Båda dokumenten bidrar om inte annat till att klargöra vilka skyddsintressen
som kommer i fråga och speciellt OECD-dokumen-tet är organiserat för att
redovisa dessa intressen under olika skeden av hanteringen av personuppgifter.

28

Institutionsstyrelsen
vid journalisthögskolan i Stockholm: Prop. 1987/88:57

Förslagets
betydelse ska inte överdrivas. Det har, som framgår av utredningen (sid 36),
främst ett symbolvärde. Det kan därmed befaras komma att "bli intetsägande
och komma att sakna reell betydelse" (sid 36), Därtill kommer att det
endast avser registrering med hjälp av automatisk databehandling.

Då
det emellertid knappast heller är någon nackdel att ha ett allmänt (till intet förpliktigande)
stadgande i nu angivet hänseende i en grundlag tillstyrker journalisthögskolan
förslaget. Samtidigt hemställes om fortsatt utredning med syfte att åstadkomma
ett mer omfattande grundlagsstadgande med större skärpa och med kompletterande
påföljdsbestämmelser.

Juridiska
fakultetsstyrelsen vid Uppsala universitet:

Frånvaron
av ett konstitutionellt tryggat ideellt personlighetsskydd har varit och är en
brist i den svenska grundlagen i dess nu gällande utformning. Endast i
målsättningsstadgandet 1:2 framgår det att det allmänna bör värna om den
enskildes privatliv och familjeliv. Denna programnorm anses dock inte rättsligen
bindande. Men detta ser inte kommittén som ett huvudproblem. Enligt direktiven
har data- och offentlighetskommittén (DOK) fått i uppdrag att utreda dels
personnumrens användning, dels frågor om intrång i den personliga integriteten.
I samklang med den allmänna debatten om den personliga integriteten
koncentrerar kommittén sin tankemöda på integritetsskyddet inom dataområdet. Det
skydd för den enskildes privatsfär och särskilt för ömtåliga uppgifter om
sjukdom, brottslighet etc i form av de plikter som f n-äligger dem som samlar
eller överför uppgifter i och mellan olika register enligt datalagens
(1973:289) och sekretesslagens (1980:100) krav, erfordrar enligt kommittén
också en konstitutionell grund. I delbetänkandet föreslås därför inget allmänt
integritetsskydd eller ideellt personlighetsskydd i regeringsformen utan
endast ett konstitutionellt skydd mot att den personliga integriteten kränks
genom automatisk databehandling.

Kommittén har alltså i
första hand att ta ställning till frågan om ett

konstitutionellt skydd mot otillbörlig dataregistrering men den gör även

vissa allmänna uttalanden kring grundlagens personlighetsskydd vilka inte

är helt okontroversiella. Att principen om privatlivets helgd i RF 1:2 -

som delbetänkandet hävdar (s 20) - skulle motsvara Europakonvenrio-

nens krav torde knappast vara riktigt, eftersom principen i RF 1:2 är ett

icke bindande målsättningsstadgande, vilket också kommittén själv fram

håller. Europakonventionen binder Sverige som stat fastän den tyvärr inte

anses bindande i och för den interna svenska rättsordningen. Det finns

däremot en likhet mellan Europakonventionens art. 8 och principen i RF

1:2 i så måtto att också konventionen kan tjäna som argumentationsbas för

en konstitutionellt förankrad juridisk debatt eller problemlösning och där

med i likhet med målsättningsstadgandet få betydelse som tolkningsdatum

vid lösandet av frågor rörande individens personlighetsrättsliga skydd.

Kommittén hävdar också (s 38) att rättsprinciperna i regeringsformens 29

första kapitel inte är bindande. 1 varje fall närdet
gäller RF 1:9 är detta inte Prop. 1987/88:57 riktigt, utan RF 1:9 är ovillkoriigen
bindande för svenska myndigheter.

Liksom möjligen också bestämmelsen i RF 2:3 om att
anteckningar i allmänt register enbart på grund av politisk åskådning inte är fillåtna,
kan den föreslagna nya bestämmelsen i RF förefalla vara för snäv. Den är
dessutom intetsägande. Av lagförslaget framgår inte vilken nivå eller vilken
innebörd det konstitutionella skyddet för den enskildes integritet kan tänkas
få, när det gäller automatisk databehandling. Kommittén understryker därför
lagstiftningens symbolvärde. Den föreslagna lagtexten anger endast att
bestämmelser på det här området måste ges i lag. Förordningsformen är sålunda
utesluten.

I grundlagen bör man i första hand reglera principiella
frågor. Regeringsformen saknar fortfarande ett mer allmänt skydd för den
personliga integriteten. Kommitténs direktiv medger i och för sig ingen
närmare utredning av en sådan typ av konstitutionell lagstiftning men kommittén
borde åtminstone ha pekat på värdet av en sådan. Kommittén går istället mer
försiktigt fram och vill inte ens införa begreppet integritet eller något annat
liknande begrepp i den föreslagna bestämmelsen, som ju ändå enbart är begränsad
till dataområdet. Frågan är komplicerad därför att, som kommittén också
framhåller, skyddet för att uppgifter om enskilda personer inte på ett
otillbörligt sätt blir samlade i eller överförda mellan dataregister inte bara
bör gälla mot det allmänna utan också mot privata intressen och företag. Av bl
a detta skäl vill kommittén inte införa begreppet integritet eller ett liknande
mer allmänt begrepp i själva lagtexten, eftersom förutsebarheten för de
privata rättssubjekt som skulle tänkas vara berörda av stadgandet skulle kunna
bli för låg. Frågan är dock om detta argument är tillräckligt starkt för att
man i grundlagstexten skulle avstå från att åtminstone på dataområdet införa
en bestämmelse som skulle syfta till att trygga den enskildes integritet.
Samtidigt som kommittén medger att en mer detaljreglerad lagstiftning blir för
utrymmeskrävande och inte passar in i en grundlag, vill kommittén alltså inte
införa en generalklausul. Man kan ju tycka — med tanke på att det finns
generalklausuler i civil- och skatterätten - att det ingalunda vore orimligt
att också införa en bredare bestämmelse i regeringsformen som skulle kunna ge
konstitutionellt skydd för personligheten och som också skulle kunna ge
anvisning om en rimlig avvägning mellan den enskildes integritetsskydd och
behovet av tillgång på data för forskningen. Skälet till att man i grundlagen
inte vill införa fler generalklausuler är att man fruktar att de på ena sidan
skulle kunna binda upp lagstiftaren allt för mycket och på den andra sidan att
de blir alldeles för urholkade. Man kan härtill säga att bägge argumenten inte
samtidigt kan vara giltiga.

En vidare
komplikation är att personlighetsskyddets systematiska plats

inom fri- och rättighetskapitlet borde - om man införde en generalklausul

som skyddade individens integritet - inte ligga sist som den nu föreslagna

bestämmelsen gör. Den skulle kanske komma först eller åtminstone direkt

efter regleringen av de positiva opinionsfriheterna. Men detta kräver i sin

tur en mer omfattande grundlagsrevision än som legat inom kommitténs 30

uppdrag.

Trots de här framförda
synpunkterna tillstyrkes förslaget om ändring av Prop. 1987/88:57 regeringsformen
— om än med viss tvekan. Kommitténs förslag innebär en, om också endast
punktvis och till sitt innehåll relativt diffus, förstärkning av det
personlighetsskydd på det ideella området som i övrigt har en mycket svag
ställning i den svenska grundlagen.

Statskontoret:

DOK
går i avsnitt 4.3 igenom de olika överväganden om innebörden av begreppet
personlig integritet, som gjorts i tidigare utredningar och i andra liknande
sammanhang sedan datalagen (1973:289) kom till i början av 1970- talet.
Kommittén kommer dock inte längre än man gjort tidigare i denna fråga. Vi anser
detta något förvånande mot bakgrund av att man nu har snart femton års
erfarenheter av datalagen. I vart fall borde det gå att något närmare än hittills
klara ut vad som är att anse som otillbörligt intrång i enskilds personliga
integritet. En analys av erfarenheterna av datalagen, av förarbetena till de
lagändringar som skett sedan år 1973 samt av regeringspraxis borde enligt vår
mening ge underlag för en precisering av detta. Utan en sådan precisering anser
vi det svårt att bedöma behovet av åtgärder. Det måste ju rimligen vara utifrån
en uppfattning om innebörden av otillbörlighetsbegreppet man bör ställa frågan
om nuvarande regelsystem till skydd mot otillbörligt intrång är ändamålsenligt
eller om ändringar i eller tillägg till regelsystemet behövs. I brist på detta
har vi svårt att nu se något akut behov av åtgärder.

Vår
allmänna inställning från statskontorets sida är att man bör vara ytterst
återhållsam med att ändra i grundlagarna. Annars finns risk att grundlagarna
förlorar sin avsedda betydelse och sin dignitet såsom överställda vanlig lag.

Vi
kan i och för sig väl förstå de resonemang som ligger bakom kravet på ett
grundlagsskydd enligt DOKs förslag. Mot detta krav måste emellertid enligt vår
mening ställas ett antal andra faktorer. En sådan faktor är, som vi nyss
berört, kravet på restriktivitet när det gäller grundlagsändringar. En annan
faktor är att integritetsskyddet, som DOK konstaterar (sid 19), redan är
inskrivet i regeringsformen. Ytterligare en faktor av betydelse i -sammanhanget
är att DOK, säsom kommitténs arbete är upplagt, även i sitt fortsatta arbete
kan få anledning att föreslå ytterligare grundlagsändringar. Det är enligt vär
mening rimligt att alla aktuella grundlagsfrågor om offentlighet och integritet
behandlas i ett sammanhang.

Vi
är överhuvudtaget tveksamma till behovet av ytterligare grundlagsskydd när det
gäller den personliga integriteten. DOKs förslag tillför enligt vår uppfattning
inte något så väsentligt nytt att ingrepp i den nuvarande grundlagen kan anses
oundgängligen påkallat.

1 vart fall är frågan
enligt vår mening knappast akut. Under alla förhål

landen bör den därför kunna anstå, tills DOKs slutbetänkande föreligger

och då prövas utifrån det samlade och slutliga förslag till åtgärder, som

DOK kommer fram till. 31

Statens person-och
adressregisternämnd: Prop. 1987/88:57

Nämnden
anser liksom data- och offentlighetskommittén (DOK) att regeringsformen bör
kompletteras med lagrum om skydd mot otillbörligt intrång vid registerföring
av personuppgifter och att tryckfrihetsförordningen bör kompletteras med
stadgande om rätten att gallra allmänna handlingar.

Beträffande
lagrummen i regeringsformen vill nämnden anföra följande

1. Skyddet
av den personliga integriteten har varit en aktuell fråga under

läng tid. Det kan hävdas vara en brist att ett sådant skydd inte finns

inskriyet i grundlag och att begreppet personlig integritet inte finns definie

rat i samband härmed. Nämnden har emellertid efter överväganden kom

mit fram till att DOKs förslag till lösning av frågan är den rätta. Stadgandet

i 1 kapitlet 2 § regeringsformn att det allmänna skall värna om den enskil

des privatliv och familjeliv bör alltjämt kunna gälla som allmän målsätt

ning. Förslaget att komplettera "rättighetskatalogen" i 2 kapiflet
med ett

garanterat skydd i samband med ADB-behandling av personuppgifter

finner nämnden också vara lämpligt.

2. DOK
har föreslagit en kort lydelse av grundlagssskyddet mot otillbör

ligt intrång och syns förutsätta att detta regleras närmare i exempelvis

datalagen. Nämnden anser alt denna princip är riktig men vill ändå föreslå

viss justering och komplettering av lagtexten.

I
förslaget nämns att "varje medborgare är tillförsäkrad skydd mot registrering
av uppgifter om honom med hjälp av automatisk databehandling...".

DOK
framhåller på ett flertal ställen i sitt betänkande att skyddet gäller
"mot otillbörligt intrång". Nämnden anser för sin del att detta också
bör komma till uttryck i själva lagtexten.

Förslaget
gäller skydd mot "registrering av uppgifter". Begreppet registrering
får enligt nämndens mening anses inbegripa vad som sker i samband med att
exempelvis personuppgifter samlas in och förtecknas i ett register. När
registrering skett är det huvudsakligen fråga om att hålla registret aktuellt i
samband med registerföring. Stadgandet bör därför avse såväl registrering som registerföring.

DOK
har valt att begränsa regeln till att avse registrering med hjälp av ADB.
Nämnden anser för sin del att stadgandet bör gälla alla typer av personregister
oavsett använd teknik och föreslår därför tillägget "eller annan
teknik".

Mot
denna bakgrund föreslår SPAR-nämnden att stadgandet i regeringsformens andra
kapitel 20 § ges följande lydelse:

"Varje
medborgare är tillförsäkrad skydd mot otillbörligt intrång vid registrering och
registerföring av uppgifter om honom med hjälp av automatisk databehandling
eller annan teknik enligt bestämmelser som meddelas i lag."

3. Nämnden
föreslår i konsekvens med ovan föreslagna tillägg i 2 kap.

20 § att kapitlets 21 § p 9 ges följande lydelse:

"9.
skydd mot otillbörligt intrång vid registrering och registerföring av

uppgifter om honom med hjälp av automatisk databehandling eller annan

teknik (20 §)". ~

JO: Prop. 1987/88:57

Värdet
av den föreslagna grundlagsregeln avseende skydd mot registrering av
personuppgifter med stöd av ADB förefaller mig ytterst diskutabelt. Bestämmelsen
ger genom sin utformning och genom sin placering i RF 2 kap. en missvisande
bild av den egentliga innebörden. De av kommittén förda resonemangen kring
frågan om den personliga integriteten hänger i luften, då man i slutresultatet
inte på något sätt stakar ut en skyddad sfär. Den föreslagna grundlagsregeln
uppställer inga formella spärrar vad gäller inrättande av personregister, och
än mindre innefattar den några materiella begränsningar avseende sådan
registrering. Jag skall något konkretisera detta.

Bestämmelsens
formulering - att "vaije medborgare är tillförsäkrad skydd mot
registrering av uppgifter om honom med hjälp av automatisk databehandling
enligt bestämmelser som meddelas i lag" - skapar otvivel-akrigt ett
intryck av att grundlagen tillför medborgarna ett verkligt skydd i integritetshänseende.
Den reella innebörden framkommer emellertid tydligt, om man ser till vad
stadgandet inte tillförsäkrar medborgarna. Vid en sas "negativ"
läsning framkommer följande betydelseinnehåll: "Ingen medborgare är i
denna grundlag tillförsäkrad skydd mot registrering av uppgifter om honom med
hjälp av ADB. Inte heller erfordras stöd i lag för inrättande av vare sig
offentliga eller privata sådana register." Det ur integritetssynpunkt enda
positiva som kan utvinnas är - något tillspetsat - följande: "Någonstans
skall i lag finnas bestämmelser som ger medborgarna någon form av skydd mot
något slag av negativa konsekvenser av verksamheten." Applicerad på
nuläget säger paragrafen i stort sett bara, att "det finns en
datalag".

Kommitténs
svårigheter att härvidlag skapa ett reellt skydd mäste ses mot bakgrund av att
det å enda sidan knappast råder några delade meningar om att vissa ADB-
baserade personregister måste accepteras i samhället, medan det å andra sidan
bedöms som angeläget att tillhandahålla lagstiftarens skydd mot att hanteringen
av sådana register innefattar otillbörliga ingrepp i medborgarnas personliga
integritet.

Hade
utgångspunkten i stället varit, att dylika register principiellt inte bör
förekomma, men att vissa avsteg måste kunna accepteras, hade en naturlig
lösning varit att - i linje med den konstruktion som valts beträffande andra i
kapitlet reglerade s k relativa rättigheter - tillskapa en paragraf av t ex
följande lydelse: "Vaije medborgare är skyddad mot registrering av uppgift
om honom med hjälp av ADB". Genom att införa paragrafnumret i enumerationen
av relativa rättigheter i 12 § 1 st kunde sedan öppnas möjlighet att göra
avsteg från huvudregeln genom bestämmelse i vanlig lag. En ytteriigare
förstärkning av skyddet hade kunnat uppnås genom att man tillfogade materiella
kriterier för sådan från huvudregeln avvikande lagstiftning.

En
sådan konstruktion hade i och för sig från rättssystematisk synpunkt varit invändningsfri,
men den hade uppenbarligen mindre väl avspeglat de existerande faktiska, och
även de av kommittén för framtiden åsyftade, förhållandena. Ett annat - och
något mindre missvisande - sätt att uttrycka ungefär samma sak vore att i
lagtexten i och för sig principiellt bejaka.

att sådan
registrering får förekomma, men att uppställa krav på lagstöd för Prop.
1987/88:57 registreringen: Registrering av uppgift om medborgare med hjälp av
ADB får endast ske med stöd av lag" (Alt "enligt bestämmelse som
meddelas i lag"). Inte heller denna variant torde emellertid motsvara
kommitténs sakliga intentioner.

Då kommitténs ambition uppenbarligen varit mycket mera
begränsad och i realiteten endast varit att markera integritetsaspektens vikt i
samband med personregistrering med hjälp av ADB, borde man enligt min mening
ha dragit konsekvenserna härav och valt den ärligare vägen att nöja sig med en
precisering av den existerande målsättningsparagrafen i RF 1:2.

Det betyder givetvis inte, att jag motsätter mig en mera
långtgående grundlagsreglering av integritetsskyddet i aktuellt hänseende eller
- ännu hellre med en bredare uppläggning. Vad jag vänt mig mot är att förslaget
ger den missvisande bilden, att det på förevarande område föreligger en för den
enskilde skyddad sfär på samma sätt som gäller beträffande de övriga i RF 2 kap
reglerade fri- och rätUgheterna. "Symbolvärdet" blir därigenom tvivelakrigt.
Genom förslaget tillförs varken formella eller materiella föreskrifter, som
motiverar att bestämmelsen infogas i detta grundlagskapitel. Jag beklagar
alltså, att kommittén inte ansett det möjligt att åstadkomma något mera
substantiellt.

Svenska kommunförbundet:

Enligt styrelsen finns redan i dag i regeringsformen en
bestämmelse om att det allmänna skall värna den enskildes privatliv. Den ökade
datoriseringen i vårt samhälle med möjlighet till insamling, lagring och
utnyttjande av information om den enskilde motiverar ett ännu starkare skydd
för den personliga integriteten i datasammanhang. Den oro för intrång i den personliga
integriteten, som den enskilde medborgaren i dag känner på grund av
datoriseringen, motiverar också en förstärkning av det nuvarande
grundlagsskyddet på detta område. Styrelsen tillstyrker därför utredningens
förslag om att i regeringsformen inskrives ett skydd för medborgarna mot
intrång i den personliga integriteten i samband med dataregistrering. Styrelsen
utgår från att regeln inte hindrar att kommunerna själva liksom hittills
beslutar om längre gående integritetsskydd såvitt gäller kommunens egna
register.

Landstingsförbundet:

Styrelsen tillstyrker att det i regeringsformen förs in
ett integritetsskydd för den enskilde som specifikt inriktas på ADB-registrering
av personliga uppgifter, önskemål om ett sådant skydd har länge förekommit i
den allmänna debatten och det är angeläget att de nu kan tillgodoses.

LO:

LO anser det vara av stor vikt att integritetsskyddet
förbättras hos "enskil

da subjekt" som särskilt omnämns i detta delbetänkande från DOK. Vi har 34

inget att invända emot att fackliga organisationer nämns i
sammanhanget, Prop. 1987/88:57 men vi är kritiska till att problemet
beträffande integriteten på arbetsplatserna inte tas upp. LO har i flera
remissvar angående DOKs förslag erinrat om det bristfälliga skydd som finns för
integriteten på en arbetsplats. Det stora problemet är inte löst med de
grundlagsförändringar som här föreslås. - I övrigt har LO inte några
invändningar mot det förslag som framlagts av DOK beträffande det tillägg som
gjorts i grundlagen för att säkra integritetsskyddet.

Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges
industriförbund:

Enligt direktiven för DOK (Dir 1984:48) skall det vara en
primär uppgift för DOK att analysera grundlagsbestämmelserna om
offentlighetsprincipen och ADB och att undersöka hur tillämpningen av
handlingsbegreppet har utfallit i praktiken när det gäller ADB-register samt
att överväga om bestämmelserna även i fortsättningen bör bygga på begreppet
upptagning. Frågan om handlingsbegreppet har således angivits vara primär i
utredningsarbetet.

Vi delar föredragande statsrådets uppfattning men
konstaterar samtidigt att DOK nu presenterat sitt tredje delbetänkande utan att
de primära arbetsuppgifterna behandlats. Betänkandena har, före de nu aktuella
förslagen om ändringar i regeringsformen och tryckfrihetsförordningen, avhandlat
frågor om rättelse, skadestånd, personregister med patientuppgifter och
myndigheternas försäljning av uppgifter om enskilda ur personregister.

Beträffande uppläggningen av utredningsarbetet anför
departementschefen avslutningsvis i direktiven att i den mån kommittén
föreslår grundlagsändringar bör kommittén lägga fram förslag senast hösten
1986 så att det finns möjlighet att efter remissbehandling förelägga riksdagen
ett förslag i tillräckligt god tid för att det skall kunna behandlas i
anslutning till 1988 års val.

Flera av DOKs tidigare förslag är beroende av hur frågan
om handlingsbegreppet slutligen löses. Ovetskapen härom kan få till följd att
flera lagändringar som nu görs enligt DOKs förslag senare måste göras om.
Frågan om handlingsbegreppet kan rimligen inte lösas utan att vissa grundlagsändringar
blir nödvändiga. Dessa kan emellertid inte som planerat behandlas av 1988 års
riksmöte och kommer därmed att försenas i tre år.

Lösningen
av frågan om hur handlingsbegreppet skall utformas beträf

fande ADB-material är enligt vår mening en nyckelfråga vad gäller insynen

både enligt handlingsoffentligheten och enligt sekretesslagen. Den upp

läggning av begreppet "upptagning" som ges i 2 kap. 3 § TF har visat
sig

vara i praktiken inte bmkbar. Lagstiftaren har där under begreppet upptag

ning sammanfört så skilda ting som grammofonplattor, ljudband och dato

riserat material. Enligt motiven är varje tänkbar sammanställning av data

uppgifter inom ramen för ett datasystem att anse som en självständig

handling. Ett datasystem innehåller således en i det närmaste oöver-

blickbar mängd potentiella handlingar. Reglerna i 2 kap. TF utgår från att

föremål för den rättsliga behandlingen alltid är en existerande fysiskt klart 35

avgränsad
handling. Dataupptagningarna passar inte in i det rättsliga sy- Prop.
1987/88:57 stem som byggs upp i 2 kap TF anpassat för traditionella handlingar.
Härav föranledda svårigheter är uppenbara, bl. a. för alla som i näringsverksamhet
har att göra med offentliga myndigheter, som arbetar med ADB-material.

Mot denna bakgrund kan man fråga sig varför det bedömts
angeläget att bryta ut behandlingen av de nu aktuella grundlagsfrågorna, vilka
i flera avseenden framstår som marginella jämfört med de grundläggande frågorna
om ADB och offentlighetsprincipen.

Skyddet för den personliga integriteten är en viktig fråga
i ett rättssamhälle. Ett sådant skydd behövs mot faror kommande från många
skilda håll. DOK har enligt sina direktiv att syssla med dataproblematiken i
informationssamhället och tar därför i föreliggande betänkande endast upp
frågan om skydd för individens personliga integritet i vad gäller hot föranledda
av datatekniken och dess utveckling.

Kommittén för i sitt betänkande vissa mera allmänna
resonemang om integritetsfrågorna. Den personliga integriteten är relativt
svagt skyddad i gällande grundlag. Regeringsformen tar blott upp vissa sidor som
intrång i den personliga friheten och i den kroppsliga integriteten samt i
brevhemligheten (se 2 kap. 6 och 8 § RF).

Skydd finns för integritetens så att säga fysiska sida.
Vad gäller den psykiska delen anses den allmänt vara svår att överblicka. I
brottsbalken finns regler som innebär skydd mot förtal. Men i övrigt är den
enskilde på detta fält i hög grad utlämnad till myndigheternas skönsmässiga
behandling. Man har dock vad gäller allmänna handlingar velat komma till den
enskildes hjälp med sekretessregler. Deras effektivitet har dock med rätta
diskuterats.

Den nya datatekniken vänder upp och ned på tidigare
relationer. Dels gör denna teknik det möjligt att enkelt sammanställa mängder
av uppgifter om en enskild som på detta sätt sammantagna hotar hans integritet.
Dels blir genom denna teknik och dess vitt spridda användning uppgifterna genom
en vidsträckt terminalåtkomst tillgängliga för utomstående i långt större
omfattning än som tidigare varit möjligt. Denna hotbild gäller också för de
juridiska personerna.

Det är därför ganska rimligt att lagstiftaren nu vill ta
upp denna bit av skyddet av den personliga integriteten till särbehandling utan
att avvakta en mera allmän lagstiftning som täcker hela integritetsskyddsproblemet.
Ett visst sådant skydd finns redan i 2 kap. 3 § RF där det stadgas att
anteckning om medborgare i allmänt register. - detta begrepp täcker självfallet
också myndigheternas dataregister — får ej utan hans samtycke grundas enbart på
hans politiska åskådning. Härmed har man på ett begränsat område lämnat den
enskilde ett integritetsskydd.

DOK knyter i sitt förslag inte an till denna bestämmelse
utan går in för

ett självständigt stadgande inplacerat som sista föreskrift i rättighetskata

logen i 2 kap. RF. Den valda metoden understryker ytterligare det intryck

rättighetskatalogens sista paragrafer redan nu gör, nämligen att de har

blivit en uppsamlingsplats för ett antal mera udda rättigheter utan inbördes 36

sammanhang. Även om man nu
får acceptera den valda metodiken, därför Prop. 1987/88:57 att politisk
enighet härom kunnat nås, finns anledning framhålla önskvärdheten av en
framtida systematisk översyn av rättighetskatalogens uppställning. Den är nu
inte helt lättläst för den som saknar särskilda insikter på området.

Vi
delar i huvudsak de överväganden som DOK redovisar för sitt förslag och
tillstyrker att en bestämmelse om skydd för integriteten i datasammanhang
införs i regeringsformens rättighetskapitel. ,

Vi
vill understryka att de reella hot om otillbörligt intrång i den enskildes personliga
integritet som hittills aktualiserats huvudsakligen rör de registreringar som
förevarit inom myndighetssektorn. Men vi finner det rimligt att grundlagsregeln
inte bara avser förhållandet mellan det allmänna och den enskilde utan ocksä
förhållandet mellan de enskilda inbördes. På detta sätt "säkras" hela
det område som omfattas av datalagstiftningen.

Med
hänsyn till vad som under senare år inträffat även på andra områden, t ex med
avseende på förvaltningsrevisionen utförd av riksrevisionsverket, är förslaget
till grundlagsförankring väl motiverat. Särskilt som man måste räkna med att integritetsskyddsinsatser
- i Sverige liksom i alla länder som har en särskild integritetsskyddslagstiftning
på ADB-om-råde - till sin natur står i konflikt med både ekonomiska hänsyn —
ofta företrädda av sittande regeringar - och effektivitetshänsyn t ex
företrädda av polis- och skattemyndigheter.

Vad
gäller utformningen av den föreslagna nya 20 § i kap 2 RF kan omedelbart
konstateras att grundlagsskyddet är mycket svagt. Den föreslagna regeln ger i
sig inget skydd utan endast en hänvisning till bestämmelser i lag. Innehållet
i dessa bestämmelser i lag är på intet sätt närmare angivet. Dessa kan alltså
vara i stort sett hur intetsägande som helst. Realiteten i skyddet är därmed
helt lagt i lagstiftarens, dvs riksdagsmajoritetens hand. Grundlagens
föreskrift innebär egentligen blott att det förutsätts att regler i ämnet
skall finnas i lag. Självklart ligger däri ett incitament till lagstiftaren att
anta regler av konkret innehåll som ger ett visst skydd. Man har, som framgår
av motiven, därvid närmast den nuvarande datalagen i tankarna. Denna kan, om
grundlagsändringen görs, knappast upphävas utan att ersättas av nya lagregler
i ämnet.

Enligt
vår mening bör man överväga att i själva grundlagen ange åtminstone något om
inriktningen av dessa lagregler utöver det rent allmänna syftet att ge skydd
mot registrering av uppgifter om den enskilda med hjälp av ADB.

Som
ovan sagts är hotet detsamma vad gäller juridiska personer som för enskilda.
Därför bör skyddet vidgas till att gälla även juridiska personer. Regeln i 2
kap. 17 § RF gäller t ex också för föreningar. Just när det gäller skyddet mot
obehörigt intrång genom registrering med hjälp av ADB har juridiska personer
stort behov av skydd. Låt vara att tyngdpunkten i motiveringen för grundlagsstagandet
ligger på enskilda individers behov, därför bör inte företagens intresse förbises.
Integritetsskyddet kan för juridiska personer ofta gälla mycket betydande
värden. Det finns all anledning att utvidga skyddet till juridiska personer.

37

JUSEK: Prop. 1987/88:57

1 betänkandet
behandlas utförligt frågan om svårigheterna att bestämma

innebörden av begreppet personlig integritet. Kommittén har stannat för

att inte använda begreppet i den föreslagna lagtexten. JUSEK vill dock

fästa uppmärksamheten vid att begreppet, såvitt avser svensk lagstiftning,

fått sin innebörd bestämd i och med införandet av datalagen (prop 1973:33;

KU 1973:19) och att handläggning av ärenden enligt denna lag får antagas

ha skett i enlighet härmed. Det kan tillfogas att i den nyssnämnda proposi

tionen också föreslogs en ändring i dåvarande sekretesslag (1937:249) i

form av ett nytt andra stycke till 13 §, vari hänvisning gjordes till data

lagen. I nämnda stycke användes därför begreppet personlig integritet.

Motsvarande bestämmelse har i den nya sekretesslagen (SFS 1980:100)

fått sin plats i 7 kap. 16 § andra stycket. Begreppet återfinns inte på något

annat ställe i sekretesslagen.

Så
som den föreslagna nya bestämmelsen i 2 kap. 20 § regeringsformen utformats kan
den läsas så att det grundlagsfästa skyddet för att bli gällande måste få stöd
av bestämmelser som meddelas i lag. Avsikten har dock -såvitt framgår - inte
varit denna utan i stället att undantag från grundlagsbestämmelsen skall kunna
göras genom bestämmelser i lag. Denna uppfattning stärks genom hänvisningen i
betänkandet till artikel 8 i Europarådskonventionen. JUSEK föreslår med hänsyn
till det anförda att bestämmelsen ändras så att grundprincipen fastslås i
regeringsformen och att det anges att undantag kan ske genom bestämmelser i
lag. Härmed nås också bättre överensstämmelse med uppbyggnaden i övrigt av
bestämmelserna i

2 kap. regeringsformen.

Medborgarrättsrörelsen:

Behovet
av en grundlagsbestämmelse till skydd för den personliga integriteten på
dataområdet är ytterst påtagligt. Datatekniken har helt omvälvande ändrat den
enskildes ställning. Genom den nya tekniken öppnas möjligheter att
sammanställa uppgifter om envar på sådant sätt att hela personligheten kan
beskrivas och en totalbild ges. Tekniken ger vidare möjlighet för alla som har
terminalåtkomst till ett datasystem att få del av uppgifter, av detta slag i
systemet. Trots att spärranordningar kan byggas in i datasystemen, är dock den
enskilde, även när det gäller hemliga uppgifter, ofta prisgiven, därför att de
som har terminalåtkomst är så många.

Missbruk
av de föreliggande möjligheterna till registering förekommer ej sällan. I strid
med gällande regler har t. ex. patientregister förts centralt. Trots detta har
de ej avvecklats, då lagstridigheten påtalats. Bristen på respekt för den
enskildes integritet är uppseendeväckande.

Att
en skyddsbestämmelse intas i regeringsformens rättighetskapitel är

under angivna förhållanden väl motiverat. Tyvärr är den föreslagna be

stämmelsen alltför vagt formulerad. Den innehåller inget annat skydd än

att den förutsätter att det skall finnas regler i lag till värn för den
personliga

integriteten. Sådana finns redan i datalagen. Grundlagsförslaget i förelig- 38

gande form betyder således
i nuläget inte annat än att datalagen får täck- Prop. 1987/88:57 ning i
regeringsformen.

Enligt
Medborgarrättsrörelsens mening bör grundlagsregeln byggas ut med föreskrifter
som anger ändamålet med skyddet. Exempelvis kan tilläggas "Lagen skall innehålla
sådana regler att varje individ får en för intrång skyddad sfär kring sin
person."

Vidare
bör i grundlagsstadgandet skrivas in att varje medborgare har rätt att av den
registerförande få del av de uppgifter om hans person som finns i registret. Hämtöver
bör fastslås att sammanställning av personuppgifter från olika register får
endast ske för viktiga i lag särskilt angivna syften. Författningsdomstolen i
tyska förbundsrepubliken har i en dom av december 1983 fastslagit att
grundsatser av denna art får anses ingå i mänskliga rättigheter.

Lagtekniskt
bör inte det nya stadgandet fogas som det sista i en rad av heterogena
sladdregler i 2 kap. RF. I stället bör regeln byggas in i den bestämmelse på
området som redan finns, nämligen i 2 kap. 3 § RF. På så sätt får regeln sin
rätta plats i det rättighetssystematiska sammanhanget. Personlighetsskyddet är
något för rättighetskapitlet centralt, inte något som kan hängas på efteråt.

En
särskild fråga är om också juridiska personer skall beredas skydd. Klara skäl
talar härför. Ett sådant skydd har dock främst ekonomisk inriktning och bör få sin
placering i slutet av rättighetskapitlet där vissa gruppers ekonomiska
intressen fått ett sparsamt skydd.

Medborgarrättsrörelsen
vill således tillstyrka att personlighetsskyddet i förhållande till ADB
grundlagsfästs men vill påyrka en omarbetning och förstärkning samt en
omplacering av DOK:s lagförslag i enlighet med vad ovan anförts.

Medborgarrättsrörelsen
vill i anslutning till den föreslagna regeln i 2 kap. RF uppta en angränsande
fråga nämligen personskyddet i krigstid. Spörsmålet gäller på vad sätt man
förberett sig för den situationen att en ockupationsmakt sätter sig i
besittning av befintliga personregister och pä olika vis med hjälp av uppgifter
i registren angriper och hotar enskilda. Enligt Medborgarrättsrörelsen bör man
i 13 kap. RF om förhållandena under krigstid intaga regler om förstöring av
sådana personregister vilka, om de faller i fiendens hand, kan av denne
utnyttjas att allvarligt skada enskilda personer. Inte minst flyktingar i
Sverige kan hotas till livet denna väg. Spörsmålet bör snarast utredas och
erforderliga föreskrifter antas.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1987 39