Prop. 1987/88:60

Regeringens proposition 1987/88: 60

om vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m.m.

Prop. 1987/88: 60

Regeringen
förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur
regeringsprotokollet den 5 november 1987 för de åtgärder och de ändamål som
framgår av föredragandenas hemställan.

På
regeringens vägnar Ingvar Carlsson

Kjell-Olof
Feldt

1 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 60

Utdrag ur
protokoll vid regeringssammanträde den P"»?-1987/88:60 5 november 1987

Närvarande:
statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Feldt, Sigurdsen,
Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Bodström, Göransson, Dahl, R, Carlsson,
Holmberg, Hellström, Johansson, Hulterström, Lindqvist, G, Andersson, Lönnqvist-,
Thalén

Föredragande:
statsråden Feldt, Sigurdsen, Johansson

Proposition om vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m.m.

Chefen
för finansdepartementet, statsrådet Feldt, anför:

1 Sammanfattning

Den
svenska ekonomin har under senare år återhämtat sig snabbt från en djup
ekonomisk kris, Alla problem är emellertid inte överståndna, Efterfrågetrycket
är starkt och pris- och lönestegringstakten är snabbare än i de viktigaste
konkurrentländerna. Samtidigt har de finansiella marknaderna, såväl i Sverige
som i andra länder, under senare tid visat stor osäkerhet och stora
svängningar. Höstens börsnedgång innebär troligen att en viss dämpning av efterfrågetrycket
kommer att äga rum men också att kravet på lägre pris- och kostnadsstegring
skärps.

Den
kommande avtalsrörelsen blir i detta läge av avgörande betydelse för Sveriges
möjligheter att fortsätta en utveckling mot samhällsekonomisk balans.
Arbetsmarknadens parter har emellertid inte lyckats ena sig om en sådan
uppläggning av lönerörelsen att den förmår bidra till en sådan utveckling, I
stället har avtalsrörelsen hittills kännetecknats av stora motsättningar.

Det
blir därför den ekonomiska politikens uppgift i rådande läge att bidra till en
lägre inflation genom att vidta åtgärder som syftar till en lugnare avtalsrörelse
samt en något dämpad inhemsk efterfrågeökning. Konkurrenskraften måste stärkas
för att förbättra bytesbalansen och undvika negativa effekter på
arbetsmarknaden. Detta betyder åtgärder på ekonomins utbudssida, framför allt
för att begränsa lönekostnadsstegringen.

Därför
föreslås nu ett sexpunktsprogram för att dämpa den starka inhemska efterfrågeökningen
och samtidigt hälla tillbaka kostnadsutvecklingen. Programmet innehåller
begränsningar av byggandet, ett aktivt användande av investeringsfonderna i stabiliseringspolitiskt
syfte, sparstimu-lanser, en breddning av omsättningsskatten pä värdepapper, en
neutralisering av arbetsgivaravgiftshöjningen inför år 1988 samt införandet av
en utgiftsram för löneökningar i statsbudgeten under nästa budgetår. Syftet

med åtgärderna är att
åstadkomma en mer balanserad ekonomisk utveck- Prop, 1987/88: 60 ling och
göra den svenska ekonomin mer stabil och motståndskraftig mot yttre störningar.
Därigenom kan grunden läggas för en fortsatt utveckling mot full sysselsättning
och en god ekonomisk tillväxt.

2 Den internationella utvecklingen

I
den prognos som finansdepartementet presenterade i oktober i år (Skr, 1987/88:30)
bedömdes riilväxten i OECD-området uppgå till ca 2 1/2 % per år under perioden
1987-1989, I prognosen framhölls samtidigt som ett riskmoment de mycket stora
betalningsobalanserna mellan de största ekonomierna och oron för att de, i
avsaknad av övertygande ekonomiskpolitiska åtgärder, skulle kunna utlösa stora
fluktuationer i växelkurserna mellan de stora ländernas valutor och därmed
negativt påverka tillväxten i världsekonomin,

I
stället kom obalanserna initialt att medföra ett kraftigt fall för den amerikanska
aktiebörsen och därefter andra akriebörser världen över. Under senare hälften
av oktober föll börsvärdena på flertalet av världens börser med mellan 20 och
25%, Först i ett senare skede, från slutet av oktober, har valutakurserna och i
synnerhet dollarn påverkats. Spänningarna har ökat också inom det europeiska
valutasystemet, EMS, Oron på såväl aktie- som valutamarknaderna tycks bestå
även under inledningen av november.

Den
huvudsakliga direkta effekten av börsfallet torde bli en tillbakagång av den
privata konsumtionen i Förenta staterna. Preliminära bedömningar ger vid handen
att ett bestående sänkt börsvärde i Förenta staterna med ca 25% kan innebära
ett fall i privatkonsumtionen med ca en procentenhet. Motsvarande direkta
effekter pä privatkonsumtionen i andra länder kan bedömas bli betydligt mindre
vid samma antagande om ett bestående 25-procentigt fall i börsvärdet.
Tillväxten i dessa länder kommer docl att hämmas av den indirekta effekt som en
fallande inhemsk efterfrågan i Förenta staterna får på exportmöjligheterna dit.
Investeringsviljan torde också påverkas negativt såväl i Förenta staterna som i
andra länder men graden av neddragning av investeringsplanerna är svårbedömd
och delvis beroende av psykologiska faktorer.

Under
antagandet att läget säväl på aktiemarknaderna som för valutakurserna
stabiliseras i närheten av de nivåer som rådde vid månadsskiftet oktober/november
kan sammanfattningsvis tillväxten i OECD-området under 1988 preliminärt
bedömas påverkas i negativ riktning med i storleksordningen en halv till tre
fjärdedels procentenhet i de tre stora länderna. För OECD-området som helhet
torde därmed den ekonomiska tillväxten 1988 få revideras ned till drygt 2 %,
och i OECD-Europa uppskattas tillväxten till ca I 3/4%,

För
utvecklingen under åren 1988 och 1989 är den ekonomiska politiken i de stora
länderna av avgörande betydelse. Särskild vikt mäste i sammanhanget tillmätas
frågan om att bringa ned budgetunderskottet i Förenta staterna, 1 avsaknad av
en överenskommelse om en kraftig och långsiktig

förstärkning av den
amerikanska budgeten föreligger en stor risk för fort- Prop, 1987/88: 60 satt
dollarfall, snabbt och okontrollerat eller stegvis och utdraget. Samtidigt har
kraven pä kompenserande, efterfrågestimulerande politik i Västeuropa, framför
allt i Förbundsrepubliken Tyskland och Japan stärkts. Om inte samordnade
internationella ekonomisk-politiska åtgärder av detta slag tämligen snabbt
tillkännages eller om de uppfattas som otillräckliga föreligger en tydlig risk
för fortsatt osäkerhet och oro på aktie- och valutamarknaderna. En eventuell
fortsatt förtroendekris för dollarn skulle visseriigen kunna förstärka den
amerikanska konkurrenskraften och påverka tillväxten i Förenta staterna
positivt men i motsvarande mån skulle bl, a, de västeuropeiska och japanska
ekonomierna i ett sådant perspektiv drabbas av ytterligare lägre tillväxt.

3 Den ekonomiska utvecklingen i Sverige

1
oktoberprognosen framhölls att den inhemska efterfrågan utvecklas starkt. Den
privata konsumtionen beräknades öka med 4% år 1987, vilket är en procentenhet
mer än vad som förväntades i den reviderade national-budgeten. Även
investeringarna förutsågs öka starkt, särskilt inom industrin.

Kapacitetsutnyttjandet
är högt. Andelen företag i industrin som anger fullt kapacitetsutnyttjande steg
i konjunkturinstitutets septemberbarometer till 57 %, vilket är den högsta
siffran som noterats sedan år 1974,

Den
goda industrikonjunkturen tar sig också uttryck i att andelen företag som
uppger brist på yrkesarbetare har stigit, att leveranstiderna har förlängts
och att fler företag uppger brist på produktionsfaktorer, dvs, maskiner och
arbetskraft, som främsta hinder för en produktionsökning.

Särskilt
högt är kapacitetsutnyttjandet i byggsektorn. Arbetslösheten bland
byggnadsarbetare har minskat i nästan hela landet och löneutvecklingen är
stark. Det är nu inte enbart storstadsområdena utan även delar av landet i
övrigt som kännetecknas av klara tendenser till överhettning, med högt
kapacitetsutnyttjande och brist på arbetskraft i byggsektorn.

Utvecklingen
på arbetsmarknaden har varit god det senaste året. Antalet sysselsatta beräknas
i år öka med 29000 personer och arbetslösheten reduceras till 2,0%, Förbättringen
har skett inom i stort sett alla sektorer och i nästan alla landets regioner.
Antalet lediga platser har ökat markant. Den svenska ekonomin har därmed nått
en situation med mycket hög sysselsättning och brist på arbetskraft i stora
delar av landet.

Den
starka efterfrågeutvecklingen har åtföljts av en pris- och kostnadsstegring,
som är ett par procentenheter snabbare än i de viktigaste konkurrentländerna.
Timlönerna bedömdes i oktoberprognosen öka med 6,20% år 1987, men de senaste
uppgifterna tyder på att ökningen kan bli större. Under loppet av år 1987
förväntas nu konsumentpriserna stiga med ca 5 %, vilket motsvarar en ökning med
drygt 4% mellan årsgenomsnitten.

Den
starka inhemska efterfrågan har medfört att bytesbalansen försvagas påtagligt
i år, trots en betydande neddragning av oljelagren.

Statens
budgetsaldo och den offentliga sektorns finansiella sparande

förbättras
mycket kraftigt i år. Detta beror emellertid till stor del på den Prop,
1987/88: 60 snabba pris- och lönestegringen, som drivit upp konsumtionen och
ökat statens skatteintäkter, bl, a, från inkomst- och mervärdeskatten. Skattetrycket
har som en följd härav stigit till beräknade drygt 55 %.

När
det gäller den svenska ekonomins utveckling under de närmaste två åren gjordes
i oktoberrapporten två olika prognoser, baserade pä tvä olika pris- och
lönestegringsalternativ, I det ena alternativet fortsatte timlönerna att stiga
med 6% per år, i det andra halverades ökningstakten, till 3% per är.

Utfallen
i de båda alternativen skilde sig åt främst med avseende på konkurrenskraftens
och inflationens utveckling, I lågalternativet förutsågs inflationen stanna vid
2 1/2—3 % per år de närmaste två åren, medan den i högalternativet beräknades
bli drygt 5% per år, I övrigt bedömdes att skillnaderna inte skulle hinna bli
särskilt stora under år 1988, I båda alternariven förutsågs en ytteriigare
bytesbalansförsvagning till följd av den starka inhemska efterfrågan samt som
ett resultat av tidigare års snabba pris- och kostnadsstegringar. Fr, o,m, är
1989 syntes dock i prognosen en skillnad mellan alternativen, I lägalternativet
upphörde försämringen av bytesbalansen, medan den fortsatte i högalternativet,
I högalternativet uppstod också en risk för en försvagning av arbetsmarknaden,
pä grund av den alltför höga pris- och kostnadsstegringen.

Den
senaste tidens oro på de internationella finansmarknaderna kommer att få
konsekvenser även för den svenska ekonomin. Sannolikt sker en viss försvagning
av världshandelns riilväxt och därmed en sämre exportutveckling för de svenska
företagen, i synnerhet för dem som exporterar till den amerikanska marknaden.
En ytterligare försvagning av bytesbalansen kan inte uteslutas.

Den
privata konsumtionstillväxten dämpas något genom att hushällens förmögenheter
reducerats. Vidare kan ökad osäkerhet om den ekonomiska utvecklingen leda till
minskad benägenhet att ta upp län och till ett ökat sparande hos hushållen.
Preliminära bedömningar tyder på att den privata konsumtionsökningen kan komma
att dämpas med mellan 1/4 och 1/2 procentenhet.

Effekten
på investeringarna är svårare att förutsäga och beror framför allt på hur
förväntningarna om framtiden påverkas. Beroende på dessa kan börsnedgångens
totala effekt på BNP-tillväxten i Sverige antas bli en dämpning av
tillväxttakten med 1/4-1/2% under nästa år.

4 Behovet av ekonomisk-politiska åtgärder

Oktoberprognosen
visade bilden av en ekonomi med en stark real utveckling, men där riskerna för
en alltför snabb pris- och lönestegringstakt utgjorde ett hot mot fortsatta
framgångar. Oron på finansmarknaderna torde visserligen dämpa
konsumtionstillväxten något, men inte riilräckligt för att förändra den
underliggande bilden. Däremot innebär den svagare internationella utvecklingen
att kravet på en dämpning av den inhemskt genererade pris- och
kostnadsstegringen ytterligare skärps; detta eftersom

en låg
inhemsk inflation är det bästa sättet att stabilisera ekonomin och Prop,
1987/88:60 göra den mer motståndskraftig mot störningar utifrån.

Den internationella konjunkturutvecklingen visar dessutom
att vi i Sverige inte kan förlita oss på att problemen löses åt oss genom
andras försorg. Den lyckosamma period är över dä Sverige kunnat få hjälp bl, a,
genom fallande oljepriser. Vi måste alltså genom egna åtgärder bringa ned pris-och
kostnadsstegringen.

För detta krävs ett aktivt ansvarstagande, säväl frän
arbetsmarknadens parter som frän riksdag och regering. Avtalsrörelsen kommer
att bli av stor betydelse för våra möjligheter att fortsätta vägen mot
samhällsekonomisk balans. Parterna har emellertid inte på egen hand lyckats ena
sig om uppläggningen av avtalsrörelsen. Stora spänningar och motsättningar medför
en risk för att de nominella lönepåslagen blir höga och samtidiga
reallöneökningar inte kan nås. Det har därför nu blivit nödvändigt för
regeringen att aktivt söka bidra till att skapa bättre förutsättningar för en ansvarsfylld
avtalsrörelse.

Uppgiften för den ekonomiska politiken är flerfaldig,

-
För det första
gäller det att begränsa den starka inhemska efterfrågetillväxten för att
förhindra en snabb försämring av bytesbalansen. Omfattningen av åtgärderna bör
avvägas med tanke på den automariska dämpning av efterfrågan som sker på grund
av börsnedgången,

-
För det andra
måste efterfrågetillväxten inom de sektorer som är de mest överhettade bromsas
in för att förhindra starka kostnadsökningar och för att vidga flaskhalsar i produktionen,

-
För det tredje
måste dessa åtgärder åtföljas av stimulansåtgärder pä ekonomins utbudssida för
att neutralisera eventuella, negativa effekter på arbetsmarknaden,

-
För det fjärde
måste åtgärderna utformas så att de dämpar den nominella
lönekostnadsstegringen.

De båda sistnämnda uppgifterna är av största betydelse för
att hävda den fulla sysselsättningen. Förutsättningen för en fortsatt god
utveckling pä arbetsmarknaden är att kostnadsökningen dämpas. Detta gäller i
synnerhet i det labila läge som oron pä de finansiella marknaderna skapat.

5 Åtgärder för en mer balanserad utveckling

Jag föreslår regeringen ett program i sex punkter för en
mer balanserad ekonomisk utveckling med insatser såväl på efterfrågesidan som
på utbudssidan i ekonomin.

5.1 Sparstimulerande åtgärder

Hushällssparandet har under senare år utvecklats svagt. En
del av den privata konsumtionsökningen har finansierats av ökad upplåning.
Samtidigt har hushällens utgiftsökningar bidragit till försämringen av bytesbalansen
och till att den totala efterfrågan är så hög att ekonomin visar tecken på
överhettning.

Om
utrymme skall skapas för en fortsatt expansion av industrikapacite- Prop,
1987/88: 60 ten är det nödvändigt att sparandet ökar. Det är rimligt att en del
av denna ökning sker i hushällssektorn. Samtidigt kommer under år 1988
betydande sparbelopp att frigöras i hushållssektorn. Det gäller såväl
skattesparmedel som förfallande spar- och premieobligationslån. Redan tidigare
har riksdagen beslutat att extrainsättningar i vinstsparande och allemanssparande
får ske det sista kvartalet 1987 resp, det första kvartalet 1988 och att taket
för insättningar i allemanssparandet skall höjas. Nu föresläs ytterligare åtgärder
för att stimulera hushällssparandet,

-
Alla som börjar spara i allemanssparandet
under tiden den 1 april - den 30 december 1988 bör få en bonus motsvarande 5%
årlig ränta pä det årets insättningar,

-
Möjlighet Ull ett s, k, ideellt
sparande i allemansfond bör skapas,

-
Ett förslag om ungdomssparande
med särskild inriktning pä bostadsanskaffning skall utarbetas i
regeringskansliet,

5.2
Begränsningar på byggmarknaden

Hösten
1986 vidtogs ett antal åtgärder för att dämpa överhettningen i storstadsområdena
och bereda utrymme för ökat bostadsbyggande. Storstadsområdena undantogs från
frisläpp av investeringsfonderna för byggnads- och markarbeten,
rambegränsningar infördes på byggande utanför bostadssektorn och pä statliga bostadslån
till ombyggnad av bostäder och hyresrabatter infördes som produktionsstimulans.
Dessa åtgärder har medfört att betydande investeringar i främst
Stockholmsområdet har skju-rits på framtiden, att ombyggnadsverksamheten har
minskat och att byggandet av nya bostäder har ökat.

Förhållandena
pä byggmarknaden motiverar emellertid ytterligare åtgärder för att dämpa
överhettningen och reducera de regionala obalanserna på byggmarknaden.

Chefen
för arbetsmarknadsdepartementet kommer därför senare denna dag att föreslå att
begränsningarna av byggandet utanför bostadssektorn i Stockholms- och
Göteborgsområdena skall gälla även år 1989, Det innebär att den totala
byggnadsverksamheten i Stockholms och Göteborgs och Bohus län inte får
överstiga 1986 ärs volym.

Vidare
kommer chefen för bostadsdepartementet att lämna förslag om ramar för beslut om
bostadslån för ombyggnad av bostäder under är 1988 för
Stockholms-Uppsalaområdet, Göteborgsområdet och Malmöområdet,

Mot
bakgrund av den överhettade byggmarknaden även i andra delar av landet än
storstäderna kommer chefen för bostadsdepartementet också att lämna förslag om
att länsbostadsnämnderna i varje enskilt ombyggnadslå-nebeslut som avser flerbostadshus
skall sätta ut villkor om under vilken tid arbetet skall utföras. Nämnderna
skall i denna del följa länsarbetsnämndens rekommendationer.

Jag
vill inte utesluta att regeringen senare kan behöva lämna förslag om ytterligare
åtgärder för att motverka överhettningen på byggmarknaden.

5,3
Investeringsfonderna Prop, 1987/88:60

Regeringen har nyligen fattat beslut om ett nytt frisläpp
av de allmänna investeringsfonderna. Beslutet innebär att investeringsfonderna
utanför stödområdena endast får användas för investeringar i bättre miljö.
Därmed dämpas tendenserna till överhettning, samtidigt som miljöpolitiken får
en väsentlig förstärkning,

I anslutning till beslutet har regeringen föreslagit en
höjning av det belopp som företagen skall betala in till riksbanken i samband
med en fondavsättning (prop, 1987/88:51), Enligt förslaget skall
inbetalningskvoten höjas från 75 till 100%,

5.4 Arbetsgivaravgiftsuttaget för år 1988

Det nominella löneökningsutrymme som arbetsmarknadens
parter har att förhandla om de närmaste åren är mycket begränsat. Utrymmet
minskas ytterligare av att riksdagen tidigare beslutat att
arbetsgivaravgifterna skall höjas med 1,254 procentenheter den 1 januari 1988,
Den beslutade höjningen av egenavgifterna är 0,6 procentenheter.

Drygt en procentenhet av utrymmet för lönekostnadsökningar
är således intecknad genom beslutade avgiftshöjningar. Skulle dessutom löneglidningen
bli av samma storleksordning som under åren 1986 och 1987, kan det
samhällsekonomiska utrymmet för lönekostnadsstegringar överskridas redan utan
några avtalade löneökningar alls.

Tidigare har beslut fattats om en viss sänkning av den
statliga inkomstskatten är 1988, Förenklingar av skatteskalan har vidtagits
samtidigt som breda löntagarskikt fått sänkningar av skattesatserna, I syfte
att ytterligare underiätta en ansvarsfull avtalsrörelse bör regeringen nu
föreslå riksdagen att den allmänna löneavgiften sänks med 1,66 procentenheter
den 1 januari 1988,

Samtidigt bör ATP-avgiften höjas med 0,4 procentenheter.
Härigenom får pensionssystemet en välbehövlig förstärkning. Tryggheten för ATP-pensionärerna
värnas.

Förslagen innebär att den tidigare beslutade höjningen av
arbetsgivaravgiftsuttaget samt den höjda ATP-avgiften båda neutraliseras av
den sänkta löneavgiften. För egenföretagare gäller att det totala
avgiftsuttaget blir lägre år 1988 än år 1987,

Detta är i överensstämmelse med regeringens proposition orn
den eko-norniska politiken på medellång sikt (prop, 1987/88:36), vari anförs
att eventuella höjningar av avgifterna till ATP-systemet skall ske inom ramen
för ett totalt sett oförändrat skatte- och avgiftstryck. Åtgärden innebär också
att förutsättningarna att åstadkomma en mer dämpad lönekostnadsutveckling
förbättras.

5.5 Utgiftsram för löneökningar i den statliga sektorn

I vårens kompletteringsproposition redovisade regeringen
vissa riktlinjer för budgetpolitiken. De innebär bl, a, att regeringen inför
varje avtalsrörelse skall klargöra vilket totalt utrymme för
lönekostnadsökningar som den

anser
föreligga för den statliga sektorn. Varje kostnadsökning som går Prop,
1987/88:60 utöver denna ram skall mötas med effektivitets- och produktivitetshöjande
åtgärder eller besparingar. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.

Regeringen
har mot denna bakgrund tidigare denna dag i ett uppdrag till statens
arbetsgivarverk angivit en ram som utgångspunkt för medelsberäkningarna med
hänsyn rill 1988 års avtal. Det bör framhållas att medelsberäkningarna
därutöver kan påverkas av krav på effektivitets- och produktivitetsförbättringar,
besparingar, reformer eller omprioriteringar. Det bör vidare framhållas att
ramen avser det totala utrymmet. Fördelningen mellan olika myndigheter och
verksamheter bhr beroende av avtalets utformning. Regeringen har också
meddelat föreskrifter om beräkning av vissa statliga avgifter för år 1988,
Regeringen bör senare återkomma till riksdagen i dessa frågor,-

När
det gäller frågan om följsamheten gentemot den privata sektorn vill jag påminna
om ramavtalet för löner 1986-87 för statstjänstemän m, fl. Där finns en
överenskommelse, som innebär att om det visar sig att löneutvecklingen inom den
offentliga sektorn har varit sämre än inom SAF/LO- och SAF/PTK-områdena, skall
förhandlingar tas upp i 1988 års avtalsrörelse om i vilken utsträckning lönerna
i den offentliga sektorn skall påverkas av detta. Därvid skall också
produktivitetsutvecklingen inom de respektive sektorerna bedömas.

Denna
överenskommelse skiljer sig från de automatiskt verkande följ-samhetsklausuler
som funnits i tidigare avtal. Det är en uppgift för parterna själva att göra de
bedömningar och i 1988 ärs avtalsrörelse föra de eventuella förhandlingar som
överenskommelsen kan föranleda.

När
det gäller frågan huruvida resultatet av sådana överläggningar skall kunna
påverka medelsberäkningarna inom det statliga området, vill jag anföra
följande.

Löner
och andra anställningsvillkor kan för vissa yrkesgrupper vara gynnsammare inom
den privata sektorn än för jämförbara grupper inom det statliga området. Detta
hänger ibland samman med att sambanden mellan lönesystem och
produktivitetsutvecklingen är starkare inom den privata sektorn. För andra
grupper är emellertid löner och anställningsvillkor gynnsammare inom det
statliga området än för jämförbara grupper inom andra sektorer av
arbetsmarknaden. Dessa förhållanden skapar problem för personalförsörjningen
inom staten.

Jag
vill därför erinra om de riktlinjer som riksdagen lagt fast med anledning av
regeringens proposition om den statliga personalpolitiken (prop, 1984/85:219,
AU 1985/86: 6, rskr, 48), De innebär bl, a, aU statens agerande i
löneförhandlingarna tydligare skall bestämmas av verksamhetsintresset och av
strävan att åstadkomma en ändamålsenlig personalförsörjning. Vidare skall stora
löneskillnader undvikas för arbetstagare som har likvärdiga arbeten.

Enligt
min mening mäste dessa av riksdagen fastlagda riktlinjer vara den

statliga arbetsgivarens utgångspunkt när det gäller fördelningen av löneut

rymmet. Detta gäller i synnerhet i de diskussioner som den tidigare refere

rade överenskommelsen i det statliga avtalet kan föranleda. Fördelningen 9

av löneutrymmet bör således ske så att statens
personalförsörjningsintres- Prop, 1987/88: 60 sen tillgodoses inom den
fastlagda ramen. Om det emellertid visar sig att löneutvecklingen under
avtalsperioden medfört förvärrade personalförsörjningsproblem inom vissa områden,
kan särskilda åtgärder bli nödvändiga. De av riksdagen fastlagda riktlinjerna
bör vara utgångspunkt för huruvida sädana åtgärder bör läggas till grund för
medelsberäkningarna,

5.6 Breddning av omsättningsskatten på värdepapper

Penningmarknaden har under senare är upplevt en mycket
snabb expansion. Detta har pä det hela taget varit bra för svensk ekonomi.
Likväl finns det skäl att något dämpa den tidvis mycket höga aktiviteten pä penning-och
obligationsmarknaden. Därför aviseras nu en breddning av omsättningsskatten pä
värdepapper,

I en departementspromemoria presenteras i dag ett tekniskt
förslag till en sådan breddning. Det innebär att skatt tas ut även pä handel
med sådana räntebärande papper som omsätts på penning- och obligationsmarknaden.
Även överlåtelser av s, k derivatinstrument bör beskattas, så att skatt tas ut ocksä
vid omsättning av optioner och terminskontrakt.

Departementspromemorian skall nu remissbehandlas. Avsikten
är att en proposition i ämnet skall föreläggas riksdagen under våren 1988,

Statsråden Sigurdsen, Feldt och Johansson utvecklar
härefter närmare de förslag till åtgärder som hör till vederbörandes
ansvarsområde. Anförandena redovisas i underprotokollen för resp, departement.

Statsrådet Feldt avslutar:

Med hänvisning till vad jag och övriga statsråd har anfört
hemställer jag att

regeringen

1,
ger riksdagen
tillfälle att ta del av vad jag har anfört om det ekonomiska läget,

2,
föreslår
riksdagen att godkänna de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som
har förordats,

3,
förelägger
riksdagen vad föredragandena har anfört för de åtgärder och de ändamål som de
har hemställt om.

Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden
och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredragandena har
anfört för de åtgärder och de ändamål som föredragandena har hemställt om.

Regeringen beslutar vidare att de anföranden som redovisas
i underprotokollen skall bifogas propositionen enligt följande:

Socialdepartementet Bilaga 1 Finansdepartementet Bilaga 2

10

Bilaga
1 Prop. 1987/88:60

Socialdepartementet

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 november 1987 Föredragande:
statsrådet Sigurdsen

Anmälan till proposition om vissa ekonomisk-politiska
åtgärder, m. m.

1 Avgiftsuttag till tilläggspensioneringen

1.1 Inledning

Försäkringen
för tilläggspension (ATP) finansieras genom avgifter som regleras i lagen
(1981:691) om socialavgifter, socialavgiftslagen. Avgifterna skall betalas av
arbetsgivare samt av den som är försäkrad enligt lagen (1962: 381) om allmän
försäkring och har inkomst av annat förvärvsarbete. Avgifterna beräknas pä det
avgiftsunderlag som anges i socialavgiftslagens

2 kap,
om arbetsgivaravgifter eller 3 kap, om egenavgifter. Försäkringen

för tilläggspension finansieras också av vinstdelningsskatt enligt lagen

(1983:1086) om vinstdelningsskatt.

Beslut
om avgiftsuttaget för visst år skall fattas senast under året dessförinnan.
Det nuvarande avgiftsuttaget har fastställts i lagen (1985:1005) om
procentsatser för uttag av avgift för åren 1986 och 1987 till försäkringen för
tilläggspension.

Enligt
19 kap, 4§ lagen om allmän försäkring skall riksförsäkringsverket (RFV) vart
femte år föreslå avgiftsuttag för nästföljande sju år i den män uttaget inte
redan beslutats, RFV har i skrivelse till regeringen den 16 december 1982 lagt
fram förslag till avgiftsuttag för ATP för tiden t, o, m, är 1989, Skrivelsen
och en sammanställning av remissyttrandena över denna återfinns i prop,
1984/85:87, bilagorna 1 och 3,

1.2 ATP-systemets utveckling

ATP
infördes år 1960 och omfattningen av systemet har ökat alltsedan dess och
kommer att fortsätta öka under de närmaste årtiondena. Ökningen beror dels på
att andelen personer över 65 är ökar och dels pä att antalet pensionärer med
intjänad ATP-poäng och, framför allt kvinnor, ökar. Den hittillsvarande och den
beräknade utvecklingen av antalet ATP-pensionärer framgår av följande tabell.

11

Antalet ATP-pensionärer (1 000-tal) Prop. 1987/88: 60

År

Ålders-

Förtids-

Änke-

Barn-

Totalt

pension

pension

pension

pension

1965

76

23

25

15

139

1970

258

78

77

30

443

1975

455

177

149

40

821

1980

792

212

230

43

1277

1985

994

261

307

37

1599

1990'

1 100

290

370

40

1800

1995'

1220

320

390

40

1970

' Prognos

ATP-systemet
är således volymmässigt fortfarande under uppbyggnad. Förutom att antalet ATP-pensionärer
ökar stiger också den genomsnittliga ATP-pensionens storlek, eftersom de
nytillkommande pensionärerna i regel har en högre ATP-poäng, Sammantaget gör
detta att utgifterna för ATP-pensionerna kommer att fortsätta öka,

ATP-systemet
är i princip ett fördelningssystem, vilket innebär att varje ärs
pensionsutbetalningar finansieras genom de avgifter som betalas in under samma
är. Under systemets inledningsskede lades dock avgiftsuttaget på en sådan nivå
att avgiftsinkomsterna översteg pensionsutbetalningarna och därigenom har en
betydande fond, AP-fonden, byggts upp.

Avsikten
var bl, a, att anpassa avgiftsuttaget till de långsiktiga behoven och därigenom
undvika kraftiga avgiftshöjningar längre fram i tiden dä
pensionsutbetalningarna nätt större omfattning. Fondbildningen motiverades
också med att avsättningarna skulle kompensera den förväntade nedgång i hushällssparandet
som befarades när ATP-systemet infördes. Fonden skulle dessutom utgöra en
buffert mot tillfälliga inkomstunderskott i systemet. Däremot kan inte fonden,
vilket heller inte har varit avsikten, långsiktigt ersätta de avgiftsinkomster
som behövs för att klara pensionsutbetalningarna.

Avgifter
och pensionsutbetalningar (milj. kr.)

År

Avgifter

Räntor

Pensions-

Avgifts-

Avgifts-

utbetal-

täckning

uttag

ningar

(%)

(%)

1982

27150

19234

27013

100

9,4

1983

29574

23 306

32467

91

9,6

1984

33 283

25 868

36172

92

10,0

1985

35 172

28535

42 116

84

10,0

1986

39872

30216

48418

82

10,0

1987'

43 375

31370

54 180

80

10,2

'
Prognos

ATP-systemet
står nu inför risken av ett inkomstunderskott som blir

större och mer långvarigt än vad som kan vägas upp med hjälp av AP-fon

den. Visserligen har ränteinkomsterna från fondmedlen gjort att AP-fon

den kunnat bibehålla och t. o, m, öka sitt reala värde trots inkomstunder

skottet, men med ett oförändrat avgiftsuttag och med rimliga antaganden 12

om
den ekonomiska utvecklingen kommer inom några få år pensionsutbe- Prop.
1987/88: 60 talningarna att överstiga de sammanlagda inkomsterna av avgifter
och räntor. Det medför att fondkapitalet skulle få tas i anspråk för de löpande
utbetalningarna. Därför finns anledning att höja ATP-avgiften.

I
regeringens proposition (1987/88:36) om den ekonomiska politiken pä medellång
sikt påtalas bl. a. att eventuella höjningar av avgifterna till ATP-systemet
skall ske inom ramen för ett totalt sett oförändrat skatte-och avgiftstryck.
Det innebär att andra skatter och avgifter behöver sänkas - vilket i sin tur
förutsätter besparingar och omprövningar inom andra delar av den offentliga
verksamheten. Höjda ATP-avgifter kommer dessutom, allt annat oförändrat, att
inkräkta pä det förhandlingsbara löneutrymmet och därmed ocksä göra det
svårare att dämpa pris- och lönestegringen.

Chefen
för finansdepartementet kommer i annat sammanhang i dag att anmäla förslag om
hur en höjning av ATP-avgiften kan neutraliseras.

1.3 Socialavgifter till AP-fonden

1.3.1
Allmänt

De
medel som betalas in i ATP-avgifter förs till den allmänna pensionsfonden (AP-fonden).
Från AP-fonden finansieras löpande pensionsutbetalningar,
förvaltningskostnader och andra utgifter för försäkringen. Medlen förvaltas för
närvarande av nio fondstyrelser. Dessa är första-tredje fondstyrelsen (sedan
år 1960), fjärde fondstyrelsen (sedan är 1974) och fem löntagarfondsstyrelser
(sedan år 1984),

Första
fondstyrelsen erhåller ATP-avgifter frän främst staten och kommunerna. Till
den andra fondstyrelsen förs avgifter frän större privata företag. Resterande
avgifter, avgifter från mindre företag och egenavgifter, går till den tredje
fondstyrelsen. Fjärde fondstyrelsen erhåller sitt kapital frän första-tredje
fondstyrelserna. Löntagarfondsstyrelserna förvaltar medel som inflyter dels
via ATP-avgifter (0,04% av avgiftsunderlaget per löntagarfond), dels genom en
särskild vinstdelningsskatt (tidigare även vinstskatt).
Löntagarfondsstyrelserna skall årligen överföra en real kapitalavkastning pä
minst 3% till AP-fondens pensionsmedel.

Uppbörden
av socialavgifter sker i princip på tre olika sätt. Inbetalningar frän privata
arbetsgivare och kommuner baseras på föregående månads lönesumma. För statliga
affärsverk och statliga myndigheter, riksbanken, riksdagen m,fl, fastställer RFV
en preliminär årsavgift i böljan av året. Inbetalning sker med en tolftedel
varje månad med början i februari under utgiftsåret. Det tredje sättet på
vilket uppbörd sker gäller egenavgifter. Dessa avgifter betalas i samband med
uppbörd av B-skatt, vilken sker varannan månad.

För
de två förstnämnda uppbördstyperna sker omföringen av medlen till AP-fonden
omgående. När det gäller egenavgifterna sker omföringen först sedan den
slutliga avgiften fastställts, d,v,s, i februari andra året efter inkomståret.

Influtna
avgifter för ATP uppgick till ca 40 miljarder kr, år 1986, Av detta

belopp
svarade egenavgifterna för 1489milj,kr, (avgifter avseende inkomståret 1984),

Prop,
1987/88: 60

1.3.2 Egenavgifter

Den som har inkomst av annat förvärvsarbete än anställning
(egenföretagare) betalar egenavgifter för finansiering av
socialförsäkringarna, I egenavgifterna ingår avgift till försäkringen för
tilläggspension, Egenavgifterna debiteras och uppbärs på samma sätt som skatt
enligt uppbördslagen (1953:272), Det innebär att avgifterna beräknas
preliminärt av den lokala skattemyndigheten för att ingå i den preliminära
debiteringen av B-skatt, Avgifter och skatter baserade på denna preliminära
debitering betalas in till statsverket varannan månad under uppbördsäret (mars
t, o, m, januari). Den slutliga avräkningen av egenavgifter sker i december
månad taxeringsåret i samband med beräkning av den slutliga skatten,

I januari månad året efter taxeringsåret begär RFV uppgift
frän riksskatteverket (RSV) om summan av de egenavgifter som tagits upp på
skattsedel för slutlig skatt. Dessa uppgifter lämnas normalt i februari och
motsvarande belopp finns då tillgängligt för överföring frän statsverkets
checkräkning. Överföringen och fördelningen på olika avgiftsändamål ombesörjs
av RFV,

I enlighet med denna ordning tillförs således tredje
fondstyrelsen egenavgifter till ATP under februari månad andra året efter
inkomståret.

1.4 Avgiftsuttag till försäkringen för tilläggspension för
åren 1988 och 1989

Mitt
förslag: Avgiftsuttaget för ATP fastställs till 10,60% för åren 1988 och 1989,

Skälen för
mitt förslag: ATP-systemets starka beroende av den samhällsekonomiska
utvecklingen gör att antaganden om ekonomins utveckling har en avgörande
betydelse för bedömningen av hur stort avgiftsuttaget för ATP bör vara.
Regeringens ekonomiska politik har under de senaste åren möjliggjort en
tillväxt i ekonomin samtidigt som inflationstakten har kunnat sänkas. Detta
har inneburit att underlaget för uttag av ATP-avgifter har utvecklats pä ett
positivt sätt, samtidigt som pensionsutbetalningarna hållits rillbaka genom en
låg prisutveckling.

De
demografiska förhållanden som påverkar ATP-systemet kan förutsägas med
relativt stor säkerhet. Vid oförändrade pensionsregler kan därför också
utvecklingen av pensionsutbetalningarna i fasta priser förutses för ganska
många år framåt.

Som jag
tidigare beskrivit är ATP-systemet fortfarande i utveckling, både när det
gäller antalet pensionärer och pensionernas genomsnittliga storlek. Detta gör
att även om den ekonomiska utvecklingen har varit gynnsam sä har
avgiftstäckningen i systemet successivt minskat och minskningen kommer att fortsätta
vid ett oförändrat avgiftsuttag. Om inte

14

den ekonomiska tillväxten
blir exceptionellt stark är det uppenbart att ATP-systemet kommer ur balans om
inga åtgärder vidtas för att minska avgiftsunderskottet. För att behålla AP-fondens
reala värde fram till år 2010 krävs en åriig höjning av ATP-avgiften med ca
0,3-0,4 procentenheter om riilväxten i ekonomin antas vara 2% per är.

Med tanke på den stora
betydelse ATP-systemet har för pensionärernas ekonomiska trygghet är det
angeläget att motverka tendenserna till obalans mellan avgifter och utgifter.
För att göra detta fordras åtgärder som ökar inkomsterna i systemet eller
håller tillbaka de förväntade utgiftsökningarna.

Jag
vill i sammanhanget erinra om de friare regler för placering av medel i AP-fonden
som nyligen underställts riksdagen (prop, 1986/87:11).

I
pensionsberedningen (S 84:03) pågår för närvarande en översyn av reglerna för
efterlevandepensioneringen, I beredningens arbete ingår också att se över
värdesäkringen och finansieringen av de allmänna pensionerna,

RFV
kommer senare i är att lägga fram förslag till avgiftsuttag för ATP för de
närmast följande sju åren,

I
avvaktan på resultatet av pensionberedningens arbete och på RFV:s förslag till
avgiftsuttag vill jag inte förorda att avgiftsuttaget fastställs för mer än två
år.

Mot
bakgrund av vad jag tidigare anfört föreslår jag därför att ATP-avgiften höjs
med 0,4 procentenheter till 10,60% av avgiftsunderiaget för åren 1988 och 1989,

Tillsammans
med de ändrade regler för överföring av egenavgifter som föreslås ges då ATP-systemet
en inkomstförstärkning som för åren 1988 och 1989 ligger i nivå med vad som
behövs för att bevara balansen i systemet på längre sikt.

Prop. 1987/88:60

1.5 Ändrade regler för överföring av egenföretagarnas tilläggspensionsavgifter
från statsverket till AP-fonden

Mitt
förslag: RFV ges rätt att uppbära förskott på egenavgifterna till tilläggspensioneringen.
Förskottet beräknas till 11% av debiterad preliminär B-skatt, Förskottet
överförs till AP-fonden i samband med uppbörden av B-skatt som sker sex gånger
per år, mars t, o, m, januari. Slutavräkning sker i februari andra året efter
inkomståret.

Skälen
för mitt förslag: De nuvarande reglerna för överföring av debiterade egenavgifter
frän statsverket till AP-fonden innebär att medelstillförseln till AP-fonden
sker med betydande eftersläpning i förhällande rill uppbörden.
Tidsförskjutningen, som i genomsnitt uppgår till ett och eU halvt är, medför ränteföriuster
för AP-fonden och motsvarande räntevinster för statsverket. Ett och ett halvt
års egenavgifter motsvarar för närvarande ca 2,5 miljarder kr,, vilket innebär
att ränteeffekten kan uppskattas till ca 250 milj, kr, åriigen.

AP-fonden, tredje
fondstyrelsen, har i en framställning till socialdeparte- Prop, 1987/88: 60 mentet
den 3 februari 1987 påtalat de förhållanden jag nu berört och lämnat ett
förslag till ändring av nuvarande regler, som i huvudsak överensstämmer med
mitt förslag.

De
för AP-systemet negativa effekter som tidsförskjutningen i överföringen ger
har även tagits upp av riksrevisionsverket i revisionsrapporten (Dnr 1985:886)
"Ersättningar från allmänna pensionsfonden för administration av
ATP",

Som
jag tidigare anfört har avgiftsunderskottet ökat i ATP-systemet för varje år,
vilket innebär att en allt större del av pensionsutbetalningarna finansieras av
fondens avkastning. Det är därför viktigt att de medel som är avsedda för ATP-pensionerna
förvaltas på ett för AP-fonden gynnsamt sätt. På grund därav är det enligt min
mening rimligt att egenavgifterna tillförs AP-fonden så snart det är möjligt
med hänsyn till uppbörden av avgifterna.

De
preliminärt debiterade avgifterna betalas in till statsverket varannan månad
under uppbördsåret. För att minimera tidsförskjutningen i överföringen till AP-fonden
bör RFV ges rätt att uppbära ett förskott som motsvarar den beräknade slutliga
debiteringen av egenavgifter till tilläggspensioneringen. Förskottet bör delas
upp i sex lika stora delar och uppbäras av RFV direkt i samband med uppbörden
av B-skatt och egenavgifter varannan månad, Egenavgifterna skulle därmed
tillföras ATP-systemet enligt samma princip som för övriga ATP-avgifter, d, v, s,
i takt med uppbörden.

För
att få ett underlag för att bestämma förskottets storlek har vissa beräkningar
gjorts avseende taxeringsåren 1976-1984, De preliminära debiteringarna av B-skatt,
som även innefattar egenavgifter, har jämförts med de slutligt debiterade
tilläggspensionsavgifterna. Beräkningarna visar att tilläggspensionsavgiften i
genomsnitt utgjort 11,90% av den totalt debiterade B-skatten och att andelen
varierat mellan 11,60% och 12,90%. Förskottet kan därför med godtagbar
precision beräknas som en viss procent av debiterad preliminär B-skatt, Jag
anser för egen del att förskottet bör bestämmas till 11 % av preliminärt
debiterad B-skatt, Procentsatsen bör kunna omprövas i anslutning till
riksdagens återkommande behandling av avgiftsuttaget för ATP,

Förskottet
är endast en preliminär beräkning av egenföretagarnas till-läggspensionsavgift.
En avräkning måste därför göras i samband med den slutliga debiteringen av
avgifterna. Regleringen av de slutligt fastställda avgifterna bör göras senast
i samband med överföring av förskottsbeloppet i mars månad året efter
taxeringsåret.

Mitt
förslag föranleder kompletterande regler i 3 kap, 6 § socialavgiftslagen. De
nya reglerna bör träda i kraft den I januari 1989 och tillämpas pä egenavgifter
som avser inkomståret 1989 och framöver. För tidigare inkomstår regleras
överföringen av tilläggspensionsavgifter enligt nuvarande regler.

Förslaget till lag om
procentsats för uttag av tilläggspensionsavgift utgör

sådan lagstiftning som faller under området för lagrådets granskning. Med

hänsyn till förslagets beskaffenhet bör dock lagrådets yttrande inte inhäm

tas, 16

2
Hemställan Prop, 1987/88:60

Med
hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslär
riksdagen att anta de inom socialdepartementet upprättade förslagen till

1, lag
om procentsats för uttag av avgift för åren 1988 och 1989 till

försäkringen för riiläggspension,

2, lag
om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter.

Förslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1.1.

17
2 Riksdagen
1987/88. 1 saml. Nr 60

Bilaga
1.1 Prop, 1987/88:60

1 Förslag till

Lag om procentsats för uttag av avgift för åren 1988 och
1989 till försäkringen för tilläggspension'

Härigenom
föreskrivs att det i 2 kap, I § och 3 kap, I § lagen (1981:691) om
socialavgifter nämnda avgiftsuttaget till försäkringen för Ulläggspension
skall utgöra 10,60 procent för åren 1988 och 1989,

Senaste
lag i ämnet 1985:1005, 18

2 Förslag
till Prop, 1987/88:60

Lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter

Härigenom föreskrivs att 3 kap, 6§ lagen (1981:691) om
socialavgifter skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap, 6§ Riksförsäkringsverket får varje år frän
vederbörlig inkomsttitel i statsbudgeten tillgodoföra sig ett belopp som
motsvarar summan av de under nästföregående år debiterade egenavgifterna
minskad med summan av de avgifter som under samma år avkortats eller restituerats.

Riksförsäkringsverket får under respektive uppbördsår
enligt uppbördslagen (1953:272) som förskott på belopp enhgt första stycket tillgodoföra
sig 11 procent av den preliminära B-skatt som debiterats intill den
25februari samma år. Förskottet tillgodoförs med en sjättedel under var och
en av uppbördsmånaderna mars, maj, juli, september, november och januari.
Riksskatteverket skall varje år senast den 15 mars lämna riksförsäkringsverket
uppgift om den före den 25februari samma år debiterade preliminära B-skatten.

Om riksförsäkringsverket under ett uppbördsår
tillgodoförts förskott som överstiger beloppet enligt första stycket skall
skillnaden regleras genom avräkning på belopp som närmast därefter skall lillgo-doföras
enligt första eller andra stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1989,

Senaste lydelse 1984:670, 19

Bilaga 2 Prop, 1987/88:60

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5
november 1987

Föredragande: statsrådet Feldt och, såvitt avser avsnitt
1,4, statsrådet Johansson

Anmälan till proposition om vissa ekonomisk-politiska
åtgärder, m. m.

1 Sparstimulerande åtgärder

1.1 Inledning

Hushällssparandet har under senare år uppvisat en svag
utveckling. Med anledning av detta har regeringen vidtagit åtskilliga åtgärder
för att stimulera hushållssparandet.

Under år 1988 frigörs betydande sparbelopp i hushällssektorn.
Det gäller såväl skattesparmedel som spar- och premieobligationslån. Dessa sparbelopp
kommer sammantaget att medföra kraftiga likviditetspåspädningar i hushållssektorn.
Samtidigt förväntas hushållssparandet försämras ytterligare under år 1988, Mot
denna bakgrund vill jag nu ta upp frågan om ytterligare åtgärder i syfte att
stimulera hushållssparandet,

1.2 Hushållssparandets utveckling

Hushållens totala sparande brukar delas in i två
komponenter, realt och finansiellt sparande. Det reala sparandet består
huvudsakligen av hushållens investeringar i små- och fritidshus, medan det
finansiella sparandet består av hushållens bankinlåning, placeringar i värdepapper
och privat pensionssparande m, m. Hushållens sparkvot erhålls som kvoten mellan
sparandet och hushällens disponibla inkomster.

Under 1960-talet sjönk sparkvoten för att under 1970-talet
stabiliseras i intervallet 3-5 %, År 1982 sjönk'sparkvoten drastiskt till 0,5 %
och har fram till år 1986 legat kvar vid denna låga nivå. Prognosen för
innevarande år är att hushållssparandet minskar ytteriigare.

Den
långsiktiga nedgången av sparandet under 1960-talet kan föi klaras

av bl, a, ATP-systemets tillkomst, ATP-systemet har till stor del ersatt det

privata pensionssparandet. Eftersom ATP-sparandet inte definieras som

hushållssparande kommer pensionssparande som sker i ATP-systemet

rent definitionsmässigt att minska hushållssparandet i den mån det ersätter

privat pensionssparande. Troligen hade hushällssparandet vid slutet av

1960-talet anpassats till det allmänna pensionssystemets successiva ut- 20

byggnad.

Under 1970-talet upprätthölls sparkvoten av en god
utveckling av det Prop, 1987/88:60 reala sparandet. Perioden kännetecknas dock
av finansiell skuldsättning, främst som en följd av hushållens omfattande
förvärv av småhus. Småhusinvesteringar var skattemässigt gynnsamma under
1970-talet och gav en hög real avkastning. De kortsiktiga variationerna i den
finansiella sparkvoten under 1970-talet förklaras i huvudsak av förändringar i
den disponibla inkomsten, kreditmarknadsläget etc.

Utvecklingen under 1980-talet har, som jag nyss nämnde,
kännetecknats av en mycket kraftig nedgång av sparkvoten. Denna utveckling
torde främst bero på den minskning av hushållens reala disponibla inkomster med
ca 5% som skedde åren 1981-1983, Nedgången av sparandet är att hänföra till det
reala sparandet. Det finansiella sparandet uppvisar däremot en svag ökning
under 1980-talet, Dessa förändringar beror sannolikt bl, a, på att den reala
avkastningen på småhusinvesteringar minskat till följd av stigande realräntor
och inkomstskattereformen åren 1983-1985, samtidigt som avkastningen på finansieHt
sparande ökat. En förklaring till varför det finansiella sparandet inte ökat
under senare år kan vara de kraftiga förmögenhetsökningar som skett i hushällssektorn
pä grund av värdestegringar under 1980-talet, Vid slutet av år 1986 uppgick
hushållens redovisade finansiella förmögenhet till ca 270 miljarder kr, mot
knappt 80 miljarder kr, i slutet av år 1979, Ökningen hänför sig till
kursuppgången på börsnoterade . aktier och till höjda taxeringsvärden pä
fastigheter.

Också vid en internationell jämförelse är sparkvoten i
Sverige låg. Något som dock måste beaktas vid en sådan jämförelse är att
Sverige till skillnad frän mänga andra länder har ett väl utbyggt offentligt
pensionssystem. Jag har tidigare berört ATP-systemets troliga inverkan på hushällssparandet
under 1960-talet, Hushällssparandet i Sverige kan således ej förväntas ligga på
en så hög nivå som är fallet i många andra länder,

1.3 Allmänmotivering

De svenska hushållen ökade sin privata konsumtion kraftigt
under år 1986, Prognoserna för innevarande är tyder på att den privata
konsumtionen ökar i samma höga takt. Vidare fortsätter hushållen att öka sin
skuldsättning. Under år 1986 motsvarades hushällens upplåning av ökade
finansiella tillgångar. 1 år tycks upplåningen i ökad utsträckning ha
finansierat privat konsumtion.

Hushållens kraftigt ökade utgifter har bidragit till
försämringen av bytesbalansen och till att den totala efterfrågan är så hög att
ekonomin visar tecken på överhettning. Denna utveckling gör det nödvändigt att
föra en stram ekonomisk politik.

Den ekonomiska politiken syftar till att förbättra
bytesbalansen och det reala sparandet, främst i form av ökade
industriinvesteringar. Denna politik är nödvändig för att pä sikt skapa
utrymme för höjda reallöner.

Om utrymme skall skapas för en fortsatt expansion av
industrikapacite

ten är det nödvändigt att sparandet inom övriga samhällssektorer ökar.

Den offentliga sektorn har pä senare år förbättrat sitt sparande kraftigt och

kommer att innevarande år redovisa ett sparandeöverskott, vilket senast 21

skedde år
1977, Hushållssparandet försämras emellertid. Framöver krävs Prop, 1987/88:
60 att hushållens stigande disponibla inkomster inte i för stor utsträckning
används till konsumtionsökning. Det är således önskvärt att hushällssparandet
ökar av konjunkturskäl och för att främja tillväxten.

Riksdagen har tidigare i år beslutat att extrainsättningar
får ske med högst 5000 kr, i vinstsparandet under det sista kvartalet år 1987
och med högst 5000 kr, i allemanssparandet under det första kvartalet är 1988,
Taket för en sparares samlade nettoinsättningar i allemanssparandet höjs den 1
januari 1988 från 50000 kr, till 60000 kr, (prop, 1986/87:150 bil, 1, FiU 24, rskr,
344, SFS 1987:855), Mot bakgrund av vad jag anfört är det angeläget att ytteriigare
stimulera sparandet, I sammanhanget vill jag erinra om att regeringen i juni
1987 gav spardelegationen (Fi 1985:03) i uppdrag att utreda vissa frågor om
hushållssparandet och att finna vägar som kan leda till ett ökat hushällssparande
i Sverige,

Statsrådet Johansson kommer nu att behandla frågor om
olika åtgärder inom ramen för allemanssparandet. Under beredningen av ärendet
har överläggningar hållits med företrädare för bl, a. Sveriges riksbank, riksgäldskontoret,
bankinspektionen och bankgrupperna.

Jag vill nämna att förslag om ett särskilt ungdomssparande
förbereds inom regeringskansliet. Ett sådant sparande kan sägas komplettera de
åtgärder som nu kommer att föreslås,

1,4 Allemanssparandet

1.4.1 Gällande regler i huvuddrag

Allemanssparandet började den 1 april 1984 och är
tillgängligt för alla här i landet kyrkobokförda personer fr.o.m, det år de
fyller 16 är (prop, 1983/84:30, FiU 13, rskr, 32, SFS 1983:890), Sparande kan
ske pä eU allemanssparkonto i bank och i högst två allemansfonder. Fonderna kan
vara av två slag, antingen öppna för alla sparare eller företagsanknutna, dvs,
förbehållna sparare i ett visst bolag eller en viss koncern.

En sparare får sätta in högst 800 kr, i månaden i allemanssparandet.
Vid några tillfällen har spararna getts möjlighet till extrainsättningar. Under
första kvartalet 1988 får, som statsrådet Feldt nyss nämnt, sådan extrain-sättning
ske med högst 5 000 kr. Spararens sammantagna nettoinsättningar i de båda
sparformerna fär inte överstiga 60000 kr. Från ett allemanskonto kan uttag
göras när som helst, men spararen debiteras då en uttagsavgift om en procent av
det uttagna beloppet, dock lägst 20 kr. Denna avgift tillfaller den bank som
förmedlar allemanssparandet.

På medel som står inne på ett allemanssparkonto får
spararen en lagstad-gad ränta motsvarande riksbankens diskonto. Värdetillväxten
i en allemansfond är beroende av den löpande avkastningen och värdeutvecklingen
pä fondens placeringar. Utdelning till fondandelsägarna kan inte ske. Den
löpande avkastningen skall återinvesteras, och spararens avkastning visar sig
därför enbart i form av värdestegring på de fondandelar han har.

För placeringen av förmögenheten i en allemansfond finns
bestämmelser som anger bl, a, att högst 25 % av fondens värde får placeras i
obligationer och andra skuldförbindelser, utfärdade av staten.

Verksamheten
i en allemansfond regleras, i den mån det inte finns särbestämmelser i lagen om
allemanssparande, av aktiefondslagen (1974:931), En fond får ha högst 75000
andelsägare. Varje allemansfond förvaltas av ett för ändamålet särskilt bildat
fondbolag. Styrelsen för ett fondbolag skall bestå av minst sju ledamöter, vars
majoritet och ordförande väljs av en fondandelsägarstämma. Två ledamöter utses
av regeringen. Innan första fondandelsägarstämma hållits består styrelsen av de
ledamöter som bolagsstämman och regeringen utsett. Fondbolaget skall upprätta för
fonden individuella fondbestämmelser, som skall ange bl, a, de allmänna
placeringsriktlinjerna. Bankinspektionen ger fondbolaget tillstånd att utöva
allemansfondverksamhet. Tillstånd får ges först sedan inspektionen fastställt
fondbestämmelserna.

Ungdomar,
som börjar spara i allemanssparandet senast det år de fyller 25 år, får för det
första året en bonusränta om fem procent på sparat belopp, dock högst 300 kr.

Avkastningen
från allemanssparandet är liksom bonusräntan befriad från inkomstskatt.
Alltsedan 1986 års taxering är allemansfonderna dessutom befriade från
skattskyldighet för realisationsvinster pä aktier och obligationer.

Ungdomar
mellan 18 och 28 är, som har minst 5000 kr, insatta på ett och samma konto i allemanssparandet
har rätt till bosparlän upp till ett belopp motsvarande tre gånger den insatta
behållningen. Om länet inte skall utnyttjas till förvärv av bostad är
lånerätten begränsad till högst 21 000 kr, Bosparlän lämnas av den bank som för
sparkontot eller är förvaringsbank för fonden.

Prop, 1987/88:60

Tabell
Allemanssparandets utveckling

(Milj,
kr,)

Allemansspar

Allemansfond

Allemanssp

'ärandet

År

antal

behåll-

antal

behåll-

antal

behåll-

månad

konton

ning'

konton

ning'

konton-

ning'

1984

april

1 495 500

658

518700

170

2014200

828

juni

1567400

2055

537900

542

2 105 300

2596

dec.

1647900

6264

535 300

1571

2183 100

7 835

1985

juni

1 773 700

10 882

528 500

2 394

2 303 800

13 276

dec.

1814400

15 335

507 200

3075

2 323 700

18414

1986

juni

2056 800

25502

604 100

4997

2663900

30506

dec.

1999000

28818

711300

6217

2713500

35 045

1987

juni

2007000

33 806

912400

9888

2930700

43 706

sept.

1 997 500

35062

1089500

11662

3090700

46737

' Exkl. ränta resp.
värdeförändring. Inkl. HSB fr. o. m. mars 1985.

1.4.2 Allemanssparandets
utveckling

Redan
från introduktionen blev allemanssparandet en av de mest omfattande sparformer
som funnits i Sverige vad gäller antalet sparare. Under

23

de tre och ett halvt år som förflutit sedan introduktionen
har såväl antalet Prop, 1987/88: 60 sparare som behållningen vuxit kraftigt.
Nettoinsättningarna per månad uppgår för närvarande till omkring 750 milj, kr,,
vilket motsvarar en årlig sparvolym på 9 miljarder kr.

Vad gäller fördelningen mellan allemansspar och
allemansfond dominerade allemansspar kraftigt inledningsvis, både beträffande
antalet konton och de månatliga nettoinsättningarna. Sedan våren 1986 har
emellertid antalet konton och de månatliga nettoinsättningarna minskat i allemansspar
medan utvecklingen för allemansfond, säkeriigen till följd av den allmänna
uppgången på börsen, varit starkt positiv. Trots att antalet konton ökat i
hela allemanssparandet kan en minskning av de sammanlagda månatliga
nettoinsättningarna skönjas,

1.4.3 Spardelegationens skrivelse om etiskt sparande

Spardelegationen har i en skrivelse till
finansdepartementet den 31 mars 1987 föreslagit att det skall inrättas en ny
sparform, etiskt sparande. Delegationen har anfört i huvudsak följande. Etiskt
sparande eller "samvetssparande" existerar redan i många andra
länder. Sparformen skiljer sig från annat sparande genom att i första hand
betona kapitalets placeringsinriktning och först i andra hand dess avkastning, Spardelegationen
föreslår att det skapas en sparform där möjligheter öppnas för ideella
organisationer att låta sina medlemmar och sympatisörer spara i en fond som
placerar kapitalet i verksamheter i linje med organisationernas värderingar.
Vidare anser delegationen att sparformen bör utformas så att spararen skall
kunna avstå frän en del av avkastningen till förmän för de berörda
organisationerna. Sparformen skulle, enligt delegationens mening, kunna införiivas
i systemet för allemansfonder. Sparandet i allemansfond är mycket gynnat från
skattesynpunkt jämfört med de flesta andra sparformer. Utdelning till andra än
fondandelsägare är emellertid inte reglerat i lagen om allemanssparande men
strider mot andemeningen i aktiefondslagen. Vidare begränsar lagen om allemanssparande
en allemansfonds möjligheter att placera kapitalet i riskfria tillgångar såsom
statspapper, I en etisk allemansfond med begränsat utrymme att sprida
investeringarna på fler områden eller branscher, borde risken kunna reduceras
genom att en högre andel av kapitalet fär placeras i statspapper, Spardelegationen
hemställer att finansdepartementet undersöker möjligheterna att utveckla ett
etiskt sparande inom systemet för allemansfonder med vidgade placeringsmöjligheter
och utdelning till deltagande organisation,

1.4.4 Skrivelse från Sveriges Värdepappersfonders
Förening om antalet

delägare i en allemansfond

Sveriges Värdepappersfonders Förening har i en skrivelse
den 1 oktober

1987 hemställt om en ändring i lagen om allemanssparande vad gäller

största antalet sparare i en allemansfond. Föreningen, som är en intresse

organisation för fondbolagen i Sverige, har anfört i huvudsak följande.

Enligt lagen om allemanssparande föreskrivs att en allemansfond får ha

högst 75 000 sparare. Motiven till denna begränsning är enligt förarbetena 24

att en enskild fond inte bör bli för stor med tanke pä
riskkapital- markna- Prop. 1987/88: 60 dens funktionssätt och andelsägarnas
möjligheter att utöva inflytande på fondernas förvaltning. Samtidigt uttrycks
en förståelse för att de totala kostnaderna ökar med fler och mindre fonder.
Slutsatsen blev alltså att 75 000 sparare skulle vara en lämplig avvägning. Vid
tiden för allemanssparandets tillblivelse hade det då befintliga skattefondsparandet
knappt 600000 sparare inom ramen för bankernas aktiesparfonder. Många hyste
stora tvivel på att allemansfonderna skulle kunna attrahera lika många sparare.
Detta visade sig initialt också vara riktigt då ca 500000 allemansfondkonton
var öppnade vid slutet av år 1984, alltså ett är efter propositionen om allemanssparandet.
Därefter har antalet konton ökat mycket kraftigt, inte minst under år 1987,
för att nu uppgå till över 900000 konton. Alltså nästan en fördubbling pä tre
år. Detta är mycket glädjande, och bankerna har arbetat mycket aktivt i sin
marknadsföring de senaste åren, ökningen är dock inte utan problem. I takt med
att spararna strömmar till fylls redan befintliga fonder till gränsen 75000
sparare, och nya fonder mäste öppnas för att bereda nytillkomna sparare plats.
Mänga sparar dessutom i mer än en fond. För närvarande förvaltar sparbankerna
fem fonder, SE-banken och PKbanken vardera tre och Handelsbanken tvä fonder.
Totalt finns inte mindre än 17 olika bankanknutna fonder. Det stora intresset
för allemansfonderna indikerar att 75000-gränsen kommer att näs i ytteriigare
ett antal fonder i början av är 1988, Så kan till exempel sparbankerna åter
komma att behöva starta två eller tre nya fonder. Det är inte svårt att inse
att detta riskerar att leda till en synnerligen otymplig administration och en
omfattande styrelsebyräkrati dä varje fond enligt lagstiftningen måste
förvaltas av ett för ändamålet skapat fondbolag. Stordriftsfördelarna inom
fondförvaltning är betydande. Många fonder har därför en trappformad
avgiftsskala, vilket innebär att förvaltningsavgiften relativt sett sjunker
allteftersom fonden växer, I nystartade fonder blir därför kostnaden för
spararen betydligt högre än i de äldre, i praktiken stängda fonderna. Det är
förenat med vissa svårigheter att förklara för spararna varför vissa fonder är
stängda och de konsekvenser detta medför. Inte heller skall problemet att finna
tillräckligt kvalificerade styrelseledamöter till fondernas styrelser
underskattas. För att återigen ta sparbankerna som exempel kan nämnas att inte
mindre än femtio personer är engagerade i dessa fondstyrelser som andelsägarrepresentanter,
Sveriges Värdepappersfonders Förening hemställer därför hos regeringen att
gränsen 75 000 sparare per allemansfond höjs till 150000 sparare per
allemansfond. Detta ger en billigare och effektivare fondadministration.
Gränsen 150000 fär anses vara rimlig mot bakgrund av att antalet sparare idag
är i det närmaste det dubbla mot år 1984 dä allemansfonderna startade.

25

3 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 60 Rättelse: S, 31 rad
24-26 utgår

1.4.5 överväganden och förslag

Allmän startpremie år 1988

Prop,
1987/88:60

Mitt förslag: Alla som börjar spara i allemanssparandet
under tiden den I april - den 30 december 1988 fär en särskild, av staten bekostad
bonusränta motsvarande fem procent årlig ränta pä insättningar under året.

Skälen för mitt förslag: Då allemanssparandet infördes
fick alla som började spara under år 1984 en bonusränta om fem procent på det
årets insättningar. Det kan antas att denna startpremie verksamt bidrog till
den nya sparformens stora popularitet. Fortfarande kan nya sparare tillgodogöra
sig bonusränta för det första spararet, men premien är förbehållen ungdomar och
kan utnyttjas av dem senast det är de fyller 25 år. Premien är maximerad till
300 kr.

Startpremien kan antas vara ett verksamt stimulansmedel
för ungdomssparande. Det är också, inte minst från privatekonomiska
utgångspunkter, särskilt angeläget att främja stabila sparvanor hos nya
inkomsttagare. Emellertid är det min bedömning att en startpremie i dag skulle
kunna locka sparare ocksä från andra åldersgrupper, Allemanssparandet är numera
väl etablerat men det finns tendenser till stagnation. Särskilda åtgärder för
att främja tillväxten av allemanssparandet är motiverade. Jag anser det därför
rimligt att det för alla som går in i allemanssparandet nu åter öppnas en
möjlighet att erhålla startpremie. Premien bör komma dem till godo som börjar
spara under de tre sista kvartalen 1988 och beräknas som en bonusränta
motsvarande fem procent årlig ränta på insättningarna under året.

Ideellt sparande

Mitt
förslag: Tillkomsten av allemansfonder, vars förmögenhet placeras i linje med
ideella värderingar, stimuleras. Bankinspektionen skall kunna ge dispens så att
mer än 25% av förmögenheten i en sådan fond får placeras i statspapper. Från en
fond skall utdelning kunna ske till någon i fondbestämmelserna angiven ideell
organisation.

Skälen för
mitt förslag: Bakom idén om ett "etiskt" eller "ideellt"
sparande ligger främst tanken att vissa investerares kapitalplaceringar styrs
även av andra bevekelsegrunder än rent ekonomiska. En sparare kan exempelvis på
grund av sin övertygelse vilja avstå från att spara i fonder, vars tillgångar
investeras i vapenindustri, miljöfarlig verksamhet eller i företag som
utnyttjar lågavlönad arbetskraft i utlandet.

Det finns
utomlands fonder som valt att begränsa sina investeringsfält utifrån etiska
kriterier. Dessa fonder har enligt uppgift fått stor anslutning och även givit
god ekonomisk avkastning, I Sverige erbjuds för närvarande

26

få
möjligheter till ett sådant fondsparande. Det går visserligen att i fond- Prop,
1987/88: 60 bestämmelserna för en aktiefond lägga fast en placeringspolicy som
förbjuder investeringar i en viss bransch och prioriterar engagemang i en
annan. Ett exempel på detta är Svenska kyrkans värdepappersfond som avstår från
aktieplaceringar i vapenindustrin och i företag med verksamhet i Sydafrika,
Denna aktiefondsmodell har dock inte fått någon egentlig omfattning i vårt
land.

Det
är ett rimligt antagande att ideellt inriktade fonder av det slag jag nu nämnt
måste byggas upp av välrenommerade intressenter med betydande resurser - jag
tänker i första hand på kyrkliga sammanslutningar och hjälporganisationer - och
att sådana engagemang kan behöva särskilda incitament. Om en möjlighet öppnades
att dela ut fondmedel till en viss ideell organisation skulle detta kunna
stimulera organisationer att åta sig huvudmannaskapet för fondverksamhet, i all
synnerhet om fonderna drivs i överensstämmelse med organisationernas
värderingar och ändamål.

Jag
finner för min del tanken på ett ideellt betingat fondsparande intressant. Det
är min bedömning att en sådan sparform skulle kunna verka lockande inte minst
på ungdomen, Sparviljan kan ytteriigare stimuleras genom att de skattemässigt
gynnade allemansfonderna görs tillgängliga för ideellt sparande. Jag anser
således att en sparmodell i linje med vad spardelegationen skisserat i sin
skrivelse kan vara väl värd att pröva.

Om
placeringsomrädet för tillgångarna i en allemansfond begränsas till följd av
andra än rent ekonomiska överväganden kan detta medföra ökade risker. För att
uppfylla placeringsbestämmelserna i 15 § lagen om allemanssparande kan fonden
behöva ersätta säkra men för fondintressenterna av andra skäl oacceptabla
aktieförvärv med mer riskfyllda investeringar. Mindre ekonomiskt rationella
placeringar skulle kunna motverkas genom en uppmjukning av de regler som
gäller för placeringar i värdepapper utgivna av staten. En allemansfond får i
dag förvärva statspapper till ett belopp motsvarande högst 25 % av fondens
värde. Jag föreslår att bankinspektionen ges möjlighet att medge ytterligare
förvärv om särskilda skäl föreligger. Bestämmelsen bör lämpligen vara av
generell karaktär, men dispens bör i princip vara förbehållen de fonder, vars
placeringsområde inskränkts pä ideella grunder. Eftersom ett grundläggande
syfte med allemansfondsparandet är att förse svenskt näringsliv med riskkapital
bör en dispens endast i rena undantagsfall innefatta rätt att förvärva statspapper
till högre belopp än som motsvarar 50 % av fondförmögenheten.

Som
jag nyss anfört faller det sig naturligt att vissa organisationer engagerar sig
i ett ideellt fondsparande och att sådana satsningar kan främjas genom att
organisationerna får tillgodogöra sig en bestämd periodisk fondutbetalning.
Enligt de bestämmelser som gäller idag kan en sådan omedelbar
förmögenhetsöverföring inte ske. Från en allemansfond kan utdelning
överhuvudtaget inte äga rum. Fondbestämmelserna skall nämligen, enligt 18 §
lagen om allemanssparande, ange bl, a, att utdelning till fondandelsägarna inte
skall ske.

Jag föreslår att den
nämnda 18 § ändras, så att det blir möjligt att i

fondbestämmelserna för en allemansfond ta in bestämmelser om en viss

åriig utdelning till någon ideell organisarion. Det är rimligt au den motta- 27

gande organisationen tillförsäkras en garanterad
återkommande ekono- Prop, 1987/88:60 misk förmån. Utdelningen bör därför kunna
bestämmas i procent av fondens värde vid en viss tidpunkt årligen. Ingenting
bör hindra att utdelningen kommer mer än en mottagare till del. Totalt bör
dock högst två procent av fondförmögenheten årligen kunna användas för
utdelning till ideella organisarioner. Inom denna ram kan fondbestämmelserna
utformas sä att utdelningen relateras till fondens avkastning eller görs
beroende av en viss tillväxt i fonden.

Den sparare som överväger att gå in som andelsägare i en
allemansfond av den typ som jag nu beskrivit mäste kunna kräva tydliga besked
om vilken eller vilka organisationer som tillgodoses med utdelning från fonden.
Namnet på varje mottagare måste därför anges i fondbestämmelserna.

Det måste ocksä krävas att fondbestämmelserna klart och
uttömmande anger principerna för utdelning till en ideell organisation. Således
skall inte kunna överlämnas ät fondbolaget eller andelsägarstämman att avgöra
om utdelning skall ske. Utdelningen skall i princip kunna verkställas direkt på
grund av fondbestämmelserna.

En utbetalning som enligt fondbestämmelser sker till en
ideell organisarion är inte att hänföra till uttag för spararnas räkning.
Någon uttagsavgift enligt 6 § lagen om allemanssparande skall alltså inte
betalas.

Jag har utgått från att fondmedel skall fä utdelas endast
till ideella organisationer. Idén bygger på tanken att sådana sammanslutningar
skulle vara beredda att i vart fall mot ett visst återkommande bidrag till den
egna verksamheten satsa resurser och good-will för att medverka till uppbyggnaden
av ett allmänt sparande på ideell basis. Från dessa utgångspunkter är det inte
motiverat att tillåta utdelning till näringsföretag eller till organisationer
med verksamhet som bedrivs i vinstsyfte eller som i övrigt har till syfte att
främja enskilda ekonomiska intressen. Jag anser det å andra sidan inte
nödvändigt att förbjuda utdelning till andra ideella sammanslutningar än sådana
med ett klart allmännyttigt ändamål.

Den utdelning som det nu är fråga om är principiellt att
se som en gåva

till den mottagande organisationer, låt vara att givarna - de enskilda

fondandelsägarna - kan vara svåra att identifiera. Fångets karaktär gör att

bestämmelserna i lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt rimligen bör

bli styrande, omedelbart eller indirekt, för om mottagaren skall få ta emot

utdelningen skattefritt. Den ordningen skulle kunna tänkas att bankinspek

tionen i samband med fastställelse av fondbestämmelser hade att pröva om

en organisation tillhörande en viss ideell kategori var kvalificerad för

utdelning. Ett medgivande skulle då få lämnas endast om organisationen

ansågs uppfylla kriterierna för skattefrihet enligt 3 och 38 §§ arvs- och

gävoskattelagen. Jag vill dock inte förorda ett sådant förfarande. Det

skulle nämligen innebära att bankinspekrionen, med regeringen som full-

följdsinstans, i ett speciellt sammanhang skulle få bedöma om skattskyldig

het föreligger, en fråga som det annars tillkommer länsskattemyndigheten

- och efter överklagande allmän domstol - att pröva. Jag föreslår i stället

en ordning som innebär att bankinspektionen vid sin bedömning av fond

bestämmelsernas innehåll inte skall behöva göra några ingående övervä- 28

ganden i fråga om den samhällsnytta som en viss
organisation represen- Prop, 1987/88:60 terar. Utgångspunkten bör vara att alla
rättssubjekt som svarar mot begreppet "ideell organisation" i
inskränkt mening, dvs, sådana organisationer som inte bar ekonomiska syften
med sin verksamhet, skall kunna godkännas som mottagare av fondutdelning.
Frågan om skyldighet att erlägga gåvoskatt för utdelningen får sedan prövas i
vanlig ordning av länsskattemyndigheten enligt bestämmelserna i lagen om
arvsskatt och gåvoskatt.

En viss gallring inom ramen för bankinspektionens granskning
av fondbestämmelserna kan dock inte undvaras. Det måste till en böljan
konstateras att den tilltänkta organisationen är en sådan ideell organisation
som jag nyss nämnt, alltså en kyrka eller ett annat trossamfund, en stiftelse,
eller en förening eller annan sammanslutning, och att den inte har till ändamål
att främja sina medlemmars eller några andra enskilda fysiska eller juridiska
personers ekonomiska intressen. En viss stadga i organisationens administrativa
uppbyggnad bör vidare krävas. Möjligheten till utdelning bör därför förbehållas
juridiska personer. Svårigheter kan tänkas uppkomma då det gäller att bedöma verksamhetsändamälet
hos utländska organisationer. Endast svenska rättsubjekt bör därför accepteras
som utdelningsbe-rättigade. Jag utgår i detta sammanhang ifrån att de
internationella organisationer, som i och för sig kunde ses som naturliga
mottagare av fondutdelning, kan låta sig företrädas av svenska lokalföreningar.

En klassificering av ideella organisationer enligt de kriterier
som jag nu angivit bör sällan vålla några svårigheter för bankinspektionen. Den
vidare och typiskt sett mera komplicerade prövningen av huruvida ändamålet med
en viss verksamhet motiverar gåvoskattebefrielse får, som jag nämnt, göras av
länsskattemyndigheten sedan utdelningen väl deklarerats.

Jag vill i detta sammanhang påpeka att huvudmannaskapet
för en ny allemansfond får förmodas ta inte obetydliga resurser i anspråk. Bl,
a, skall, enligt 6 § aktiefondslagen, det för vaije fond särskilt bildade fondbolaget
ha ett aktiekapital om minst 250 000 kr. Det är därför inte sannolikt att andra
än stora, rikstäckande institutioner som kyrkliga samfund och etablerade
välgörenhetsorganisationer kommer att engagera sig i det ideella fondsparandet.
Dessa organisationer är befriade från gåvoskatt och man kan därför räkna med
att fondutdelningarna endast i undantagsfall kommer att gä till sädana
organisationer att utdelningarna blir gåvoskattepliktiga. Om gävoskattebestämmelserna
således kan antas sällan bli tillämpliga finns det ändå som jag framhållit,
övervägande praktiska och principiella skäl för att upprätthålla neutralitet i fräga
om vilka ideella organisationer som överhuvudtaget skall få tillgodoses med
utdelning frän en allemansfond.

För tydlighets skull bör det i lagen (1983:891) om
skattelättnader för allemanssparande anges att gåvoskatt skall betalas för en
fondutdelning i den män mottagaren är skattskyldig enligt lagen om arvsskatt
och gåvoskatt.

Det
förhållandet att fondutdelningen skall jämställas med gåva måste

komma till uttryck i lagen om arvsskatt och gåvoskatt, I lagens 37 § bör

därför ett nytt tredje moment införas. Vad i övrigt gäller tillämpningen av 29

lagen om
arvsskatt och gåvoskatt vill jag peka på följande. Allemansfonden utgör inte
någon juridisk person och utdelningen får redan av den anledningen formellt
härledas till andelsägarna som givare, I denna egenskap kan ägarna emellertid,
som jag anmärkt, knappast särskiljas. Konsekvenserna av detta skulle bli dels
att den utdelning som belöper på varje andelsägare inte kunde preciseras till
beloppet, dels att bestämmelserna i 19 och 41 §§ lagen om arvsskatt och
gåvoskatt om att skatt skall bestämmas på sammanlagda arvs- och gåvofång från
samma givare inte kunde tillämpas. Med hänsyn härtill bör skatten i stället
beräknas på hela det utdelningsbelopp som kommer en mottagande organisation
till del och utdelningen i gävoskattehänseende betraktas som en gåva frän
fonden. Jag föreslår en sådan lagteknisk lösning.

Prop, 1987/88:60

Antalet andelsägare i en allemansfond

Mitt
förslag: Gränsen för största tillåtna antal andelsägare i en allemansfond höjs
från 75000 rill 100000,

Skälen för
mitt förslag: Vid allemanssparandets tillkomst diskuterades bl, a, hur de nya
fonderna skulle utformas för att maktkoncentrationen i näringslivet skulle
kunna minskas. Regeringens förslag var inriktat pä att ett stort antal fonder
skulle etableras i decentraliserade former och att fonderna i så hög grad som
möjligt skulle få andra huvudmän än bankerna. Det bedömdes dock inte som
troligt att exempelvis intresseorganisationer skulle vara beredda att direkt gå
in som huvudmän för de nya fonderna. För att inte någon sparare skulle stängas
ute från fonderna godtogs att flera fondbolag skulle kunna knytas till en
huvudman och att antalet delägare i en och samma fond inte skulle begränsas
alltför hårt. Bestämmelsen om högst 75000 andelsägare per fond motiverades av
hänsyn till kapitalmarknadens funktionssätt och med hänvisning till
andelsägarnas möjUgheter att utöva ett inflytande på fondernas förvaltning.

Sparandet
i allemansfonder har nu nått en sådan omfattning att i vissa fonder antalet
delägare närmar sig det tak som är satt vid 75000, För att nya sparare skall
kunna fä tillträde till allemansfonderna måste ytterligare fondbolag bildas och
nya fonder igångsättas. Sädana framtvingade nybildningar måste, som Sveriges
Värdepappersfonders Förening påpekat, medföra extra kostnader för
administration och förvaltning, kostnader som inte skulle behöva uppkomma om
gränsen för största antal sparare höjdes. Enligt min mening kan en måttlig
höjning av taket för det maximala antalet delägare per allemansfond knappast
anses förändra förutsättningarna för fondernas roll på kapitalmarknaden. Jag
anser ocksä att en viss höjning kan tänkas utan att inflytandeintresset
åsidosätts. På grund härav, och då administrativa fördelar kan vinnas, finns
det övervägande skäl som talar för att tillåta flera delägare i en fond än
75000, En fördubbling av de nuvarande fondernas delägarpotential framstår dock
som aUtför långtgående. Gränsen bör enligt min mening sättas vid 100000
andelsägare för varje fond.

30

Den
tendens till likriktning av allemansfonderna i form av samförvalt- Prop,
1987/88: 60 ning av flera fonder som i dag kan iakttas inger betänkligheter och
är en fråga av vidare strukturell betydelse än den jag nyss behandlat. En
utveckling som innebär ett fåtal huvudmän och fonder med samordnad förvaltning
och enahanda placeringsinriktning hos resp, huvudman motsvarar inte vad som
avsågs då allemansfonderna tillskapades. Det kan därför finnas skäl att i ett
senare sammanhang särskilt uppmärksamma frågor angående fondstrukturen,

1.4.6
Ikraftträdande

De
nya bestämmelser jag nu föreslagit bör träda i kraft den 1 januari 1988. Jag
erinrar dock om att den föreslagna bonusräntan enligt 5 § lagen om allemanssparande
inte skall kunna tillgodoräknas den som börjar spara föreden 1 april 1988,

1.4.7 Upprättade
lagförslag

I
enlighet med det anförda har inom finansdepartementet upprättats förslag rill

1,
lag om ändring i lagen
(1983:890) om allemanssparande,

2,
lag om ändring i lagen
(1983:891) om skatteläUnader för allemanssparande,

3, lag
om ändring i lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt.

Förslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.1.

De
föreslagna ändringarna är av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande enligt
min mening skulle sakna betydelse,

1.4.8 Hemställan

Jag
hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta förslagen.

2 Sänkning av den allmänna löneavgiften

Lagen
(1982:423) om allmän löneavgift tillämpas pä löner som utges efter

utgången av är 1982 och pä egenföretagares inkomster som skall tas upp till

beskattning vid 1984 och senare års taxeringar. Löneavgiften utgår med

2%, Genom lagen (1983:581) om tillfällig höjning av den allmänna löneav

giften höjdes avgiften rillfälligt under perioden juli-december 1983 till 3%,

Fr, o, m. den 1 januari 1988 höjs genom redan fattat beslut arbetsgivarav

giften till sjukförsäkringen med 0,80 procentenheter, arbetsskadeavgiften

med 0,30 procentenheter och arbetsmarknadsavgiften med 0,154 procent

enheter (prop, 1986/87:100 bil. 7, SfU 14, rskr. 234, SFS 1987:266). Enligt

det förslag som chefen för socialdepartementet lagt fram höjs ATP-avgif

ten med 0,40 procentenheter. Det sammanlagda avgiftsuttaget för arbetsgi

varavgifterna höjs således vid årsskiftet med 1,654 procentenheter. Som

jag tidigare anfört bör avgiftshöjningen neutraliseras genom en sänkning av 31

den allmänna löneavgiften.
Den allmänna löneavgiften bör fortsättningsvis Prop, 1987/88: 60 utgå med
0,34%,

I
enlighet med det anförda har inom finansdepartementet upprättats ett förslag till
lag om ändring i lagen (1982:423) om allmän löneavgift. Förslaget bör fogas till
protokollet i detta ärende som bilaga 2.2. Med hänsyn till lagstiftningsfrågans
beskaffenhet anser jag att lagrådets yttrande över lagförslaget inte behöver
inhämtas.

Jag
hemställer att regeringen föreslär riksdagen att anta lagförslaget.

32

Bilaga
2.1 Prop, 1987/88: 60

1 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1983:890) om allemanssparande

Härigenom föreskrivs aU 5, 11, 15 och 18 §§ lagen
(1983:890) om allemanssparande' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5§ Den som börjar spara och som det första kalenderåret
han sparar fyller högst 25 är får för detta år ett särskilt tillägg (bonusränta)
motsvarande fem procent åriig ränta, dock högst 300 kronor.

Även den som är äldre än 25 år och som börjar spara under
tiden den I april - den 30 december 1988 får för detta år en sådan bonusränta
som sägs i första stycket.

Bonusräntan bekostas av staten och tillförs sparmedlen vid
utgången av det år då sparandet inleddes,

11 §

Antalet andelsägare i en alle- Antalet
andelsägare i en alle-

mansfond fär inte överstiga 75 000. mansfond fär inte
överstiga 100000.

15§ Fondbolag får till en allemansfond förvärva endast
följande slag av värdepapper, nämligen

1. sådana svenska aktier och av svenskt aktiebolag
utfärdade konvertib

la skuldebrev eller skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning

som är inregistrerade vid Stockholms fondbörs,

2.
svenska aktier
i bolag som träffat avtal med fondkommissionär om att denne på begäran skall
ange kurser på aktier i bolaget och till dessa kurser köpa och sälja aktier i
bolaget (OTC-bolag),

3.
sädana svenska
aktier och av svenskt aktiebolag utfärdade konvertibla skuldebrev eller
skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning som utbjuds till
försäljning under sädana förhållanden att sannolika skäl finns för antagande
att de inom ett år frän förvärvet kommer att inregistreras vid Stockholms
fondbörs,

4.
andra svenska
aktier samt andra av svenskt aktiebolag utfärdade konvertibla skuldebrev eller
skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning,

5.
förlagsandelsbevis
i svensk ekonomisk förening,

6.
bevis om rätt
att teckna eller erhålla aktier eller andra värdepapper som avses i 1-5,

7.
obligationer
och andra skuldförbindelser, utfärdade av staten.

Har värdepapper som förvärvats enligt första stycket 3 ej
inregistrerats inom ett år från förvärvet, skall de avyttras så snart det
lämpligen kan ske, om de inte vid något tillfälle under ettårsperioden kunnat
inrymmas inom

' Lagen omtryckt 1986:522. 33

trettioprocentsgränsen enligt fjärde stycket eller tioprocentsgränsen
enligt Prop. 1987/88: 60 femte stycket. Ett fondbolag får inte till en allemansfond
förvärva aktier i bolaget. Ett fondbolag får inte till fonden mot vederlag
förvärva aktier som avses i första stycket 2 eller bevis om rätt att teckna eller
erhålla sådana aktier i en sådan omfattning att värdet av aktierna och bevisen.
Ullsammans med de värdepapper som omfattas av tioprocentsgränsen enligt sista
stycket, genom förvärvet kommer att överstiga trettio procent av fondens värde.

Ett fondbolag får inte till fonden Ett fondbolag fär inte till fonden

mot vederlag förvärva värdepapper mot vederlag förvärva
värdepapper

som avses i första stycket 4 och 5 som avses i första stycket 4 och 5

eller bevis om rätt au teckna eller eller bevis om rätt att teckna eller

erhålla sådana värdepapper i sådan erhålla sädana värdepapper i sådan

omfattning att värdet av värdepap- omfaUning att värdet av värdepap

peren och bevisen genom förvärvet peren och bevisen genom förvärvet

kommer att översriga rio procent av kommer att överstiga tio procent av

fondens värde. Bankinspektionen fondens värde. Ej heller får ett

kan, om det finns särskilda skål, fondbolag till fonden mot vederlag

medge att procenttalet överskrids. förvärva värdepapper enligt första

Ej heller får ett fondbolag till fon- stycket 7 i sådan omfattning att vär

den mot vederiag förvärva värde- det av de värdepapper som där av-

papper enligt första stycket 7 i sä- ses genom förvärvet kommer att

dan omfattning att värdet av de vär- överstiga tjugofem procent av fon

depapper som där avses genom dens värde. Den sistnämnda be-

förvärvet kommer att överstiga tju- gränsningen gäller dock inte förrän

gofem procent av fondens värde, ett år efter det att fondbolaget er-

Den sistnämnda begränsningen gäl- hållit bankinspektionens tillstånd

ler dock inte förrän ett är efter det att bedriva fondverksamhet, Bank-

att fondbolaget erhålit bankinspek- inspektionen kan, om det finns sär-

tionens tillstånd att bedriva skilda skäl, medge att de procent-

fondverksamhet, tal, som anges i detta stycke, över

skrids.

18 §

Fondbestämmelserna för en allemansfond skall ange att

1, fonden är en allemansfond för vilken denna lag
gäller,

2,
fondbolaget
skall föra register över innehav av fondandelar och inte skall utfärda
fondandelsbevis,

3,
utdelning till
fondandelsägarna inte skall ske,

4,
inlösen av
fondandel skall ske i de fall och på de villkor som anges i denna lag och i akriefondslagen
(1974:931),

Fondbestämmelserna skall ocksä innehålla närmare regler om
fondandelsägarstämma.

Fondbestämmelserna får ange . att belopp motsvarande
sammanlagt högst två procent av fondens värde vid utgången av det närmast
föregående kalenderåret skall utdelas årligen till viss stiftelse eller visst
trossamfund eller annan sammanslutning, dock endast om mottagaren är en
svensk juridisk person och inte har till syfte att i sin

34

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse Prop, 1987/88:60

verksamhet tillgodose medlemmarnas eller andra enskildas
ekonomiska intresse.

Denna lag träder i kraft den I januari 1988,

35

2 Förslag
till Prop, 1987/88:60

Lcig om ändring i lagen (1983:891) om skattelättnader för allemanssparande

Härigenom föreskrivs att lagen (1983:891) om
skattelättnader för allemanssparande' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Skattelättnader enligt denna lag medges för sparande
enligt lagen (1983:890) om allemanssparande.

Rantats på sparmedlen samt bonusräntan enligt 5 § lagen om
allemanssparande utgör inte skattepliktig inkomst vid taxering enligt kommunal-skauelagen
(1928:370) eller lagen (1947:576) om statlig inkomstskaU,

Realisationsvinst på andel i allemansfond utgör inte
skattepliktig inkomst. Avdrag får ej göras för realisationsförlust på sådan
andel.

För utdelning enligt 18 § sista stycket lagen om allemanssparande
utgår gåvoskatt i den mån skattskyldighet föreligger enligt lagen (1941:416)
om arvsskatt och gåvoskatt.

Denna lag träder i kraft den I januari 1988,

Senaste lydelse 1986:497. 36

3 Förslag
till Prop. 1987/88:60

Lag om ändring i lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1941:416) om
arvsskatt och gåvoskatt' skall införas ett nytt moment, 37 § 3 mom,, av
följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

37 § 3 mom.

Gåvoskatt utgår för utdelning från en allemansfond enhgt
18 § sista stycket lagen (1983:890) om allemanssparande. En sådan utdelning
skall vid tillämpning av denna lag anses utgöra en gåva från fonden.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988.

' Senaste lydelse av lagens rubrik 1974:857. 37

Bilaga
2.2 Prop, 1987/88:60

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1982:423) om allmän löneavgift

Härigenom
föreskrivs att 3 § lagen (1982:423) om allmän löneavgift skall ha följande
lydelse.

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse

3§

Allmän löneavgift utgår med två Allmän löneavgift utgår med 0,34

procent av avgiftsunderlaget och procent av avgiftsunderlaget och

tillfaller staten, tillfaller staten,

1
fråga om sjömän skall allmän löneavgift beräknas efter den lägre procentsats
som regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer årligen fastställer.
Procentsatsen skall sättas ned enligt de grunder som anges i 2kap, 2§ andra
stycket lagen (1981:691) om socialavgifter.

Denna
lag träder i kraft den 1 januari 1988, I fråga om försäkrad som avses i 1 kap,
2 § lagen (1981:691) om socialavgifter tillämpas de nya bestämmelserna första
gängen på inkomst som skall tas upp till beskattning vid 1989 års taxering.

38

Innehåll Prop, 1987/88:60

Propositioner!

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5
november 1987

1
Sammanfattning ............................................................ 2

2
Den
internationella utvecklingen ................................. 3

3
Den ekonomiska
utvecklingen i Sverige ................. ........... 4

4
Behovet av ekonimisk-politiska
åtgärder ..................... 5

5
Åtgärder för en
mer balanserad utveckling.................... 6

5.1 Sparstimulerande åtgärder .................................... 6

5.2 Begränsningar på byggmarknaden........................... 7

5.3 Investeringsfonderna .............................................. 8

5.4 Arbetsgivaravgiftsuttaget för år
1988 .................... 8

5.5 Utgiftsram för löneökningar i den
statliga sektorn ... 8

5.6 Breddning av omsättningsskatten på
värdepapper.. 10

Beslut

Bilaga I Socialdepartementet ......................................... ... 11

1 Avgiftsuttag till Ulläggspensioneringen ....................... 11

1.1................................................................................. Inledning
11

1.2 ATP-systemets utveckling ...................................... 11

1.3 Socialavgifter till AP-fonden ................................... ... 13

1.3.1 Allmänt ........................................................... 13

1.3.2 Egenavgifter .................................................... 14

1.4 Avgiftsuttag till försäkringen för
tilläggspension för åren 1988 och 1989 14

1.5 Ändrade regler för överföring av egenföretagarnas
tilläggspensionsavgifter frän statsverket till AP-fonden ........................................................... 15

2 Hemställan .................................................................. 17

Bilaga 1,1 Lagförslag

1
lag om
procentsats för uttag av avgift för åren 1988 och 1989 till försäkringen för
tilläggspension ....................................................................................... 18

2
lag om ändring
i lagen (1981: 691) om socialavgifter . 19

Bilaga 2 Finansdepartementet ......................................... 20

1 Sparstimulerande
åtgärder .......................................... 20

1.1 Inledning
20

1.2 Hushållssparandets utveckling................................. ... 20

1.3 Allmän motivering .................................................... 21

1.4 Allemanssparandet................................................... ... 22

1.4.1 Gällande regler i huvuddrag.............................. ... 22

1.4.2 Allemanssparandets utveckling......................... ... 23

1.4.3 Spardelegarionens skrivelse om
etiskt sparande 24

1.4.4 Skrivelse frän Sveriges
Värdepappersfonders Förening

om antalet delägare i en allemansfond ............ 24

1.4.5 överväganden och förslag .............................. ... 26

1.4.6 Ikraftträdande.................................................. 31

1.4.7 Upprättande lagförslag ................................... 31

1.4.8 Hemställan ..................................................... 31

2 Sänkning
av den allmänna löneavgiften......................... 31

Bilaga 2.1
Lagförslag......................................................... 33

1
lagom ändring i
lagen (1983:890) om allemanssparande 33

2
lag om ändring
i lagen (1983: 891) om skattelättnader för allemanssparande 36

39

3 lag om ändring i lagen
(1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt .... 37 Prop, 1987/88: 60 Bilaga
2,2 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:423) om allmän

löneavgift...............................................
38

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1987 40