Prop. 1987/88:65

Regeringens
proposition

1987/88:65 _

om vissa
ändringar i reglerna om

taxeringsrevision, m. m. 1987/88:65

Regeringen
föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur
regeringsprotokollet den 12 november 1987.

Pä
regeringens vägnar

Kjell-Olof
Feldt

Bengt
K. A. Johansson

Propositionens huvudsakliga innehåll

I
propositionen föreslås vissa ändringar i bl. a. taxeringslagens (1956:623)
bestämmelser om revision. Enligt förslaget skall en taxeringsrevision normalt
bara få ske hos bokföringsskyldiga och juridiska personer. Vidare införs vissa
restriktioner i fråga om var och när en revision fär verkställas. Samtidigt
föreslås en viss utvidgning av skattemyndigheternas möjligheter att vid en
taxeringsrevision inhämta upplysningar om ej namngivna personer.

Propositionen
innehåller också förslag om vissa ändringar i bevissäkringslagen (1975: 1027)
för skatte- och avgiftsprocessen. Ändringarna syftar till att i olika
hänseenden stärka skyddet för den enskildes personliga integritet.

Slutligen
föreslås i propositionen en reglering av skattemyndigheternas befogenheter att
granska ADB-baserade räkenskaper.

Ändringarna
föreslås träda i kraft den 1 januari 1988.

Riksdagen
1987/88. 1 saml. Nr 65

1 Förslag till

Lag om ändring i taxeringslagen (1956: 623)

Härigenom föreskrivs att 46 §, 56 § 1-4 mom. och 57 §
taxeringslagen (1956:623)' skall ha följande lydelse.

Prop.
1987/88: 65

Nuvarande lydelse

Föreslagen
lydelse 46 §2

/ denna
lag inte särskilt angivna handlingar som behövs för taxering skall pä begäran
för taxeringskontroll tillhandahällas av myndigheter.

Uppgiftsskyldighet
enligt första stycket föreligger dock inte i fräga om handlingar som innehåller
uppgifter för vilka sekretess gäller rill följd av 2 kap. 1 eller 2 § eller 3
kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) eller en bestämmelse till vilken hänvisas i
någon av de nämnda paragraferna.

Om en
handling innehåller uppgifter för vilka sekretess gäller enligt någon annan
bestämmelse i sekretesslagen, föreligger uppgiftsskyldighet enligt första
stycket endast om framställningen görs av länsskattemyndigheten. Om ett utlämnande
skulle medföra synnerligt men för något allmänt eller enskilt intresse,
föreligger uppgiftsskyldighet endast om regeringen på ansökan av
länsskattemyndigheten beslutar att handlingen skall lämnas ut.

Uppgift
som myndighet förfogar över och som behövs för taxering skall på begäran
tillhandahållas för taxeringskontroll.

Uppgiftsskyldighet enligt första stycket föreligger dock
inte i fråga om uppgifter för vilka sekretess gäller till följd av 2 kap. 1
eller 2 § eller 3 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) eller en bestämmelse till
vilken hänvisas i någon av de nämnda paragraferna.

Om
sekretess gäller för uppgift enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen,
föreligger uppgiftsskyldighet enligt första stycket endast om framställningen
görs av länsskattemyndigheten. Om ett utlämnande skulle medföra synnerligt men
för något allmänt eller enskilt intresse föreligger uppgiftsskyldighet endast
om regeringen pä ansökan av länsskattemyndigheten beslutar att uppgiften skall
lämnas ut.

I mom,-*
För kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet enligt denna lag
riktigt och fullständigt fullgjorts eller för att eljest bereda heskattningsifiyndighet
upplysning till ledning vid beslut om taxering eller eftertaxering må taxeringsrevision
äga rum hos envar deklarations- eller uppgiftsskyldig, dock att sådan revi-

l mom.
För kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet enligt denna lag
fullgjorts riktigt och fullständigt/år taxeringsrevision äga rum hos den som
är bokföringsskyldig etihgt bokföringslagen (1976:125) eller skyldig att föra
räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen (1979:141) samt även hos annan
juridisk per-

' Lagen omtryckt 1971:399,

Senaste lydelse av lagens rubrik 1974: 773.

- Senaste lydelse 1986:1284.

' Senaste lydelse 1979:143

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop.
1987/88:65

sion
ej må äga rum hos myndighet eller annat organ, som avses i 46 § första
stycket.

son som inte är dödsbo. Taxeringsrevision hos annan
deklarations- eller uppgiftsskyldig får ske när särskilda skäl föranleder
det. Taxeringsrevision får inte verkställas hos myndighet.

Taxeringsrevision
må jämväl verkställas hos den som bedriver förmedlingsverksamhet eller annan
verksamhet av sådan beskaffenhet, att uppgifter av betydelse för ta.xe-ringskontrollen
kunna hämtas ur anteckningar eller andra handlingar, som föras vid
verksamhetens bedrivande.

Taxeringsrevisionen får även avse att inhämta uppgifter av
betydelse för kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldigheten
fullgjorts av andra, till namnet kända personer eller av någon som ingått
viss bestämd rättshandling med den hos vilken revisionen skall äga rum. Hos den
som avses iförs-ta stycket första meningen får taxeringsrevisionen dessutom
avse att insamla uppgifter som en förberedande åtgärd för kontroll av andra än
den hos vilken revisionen sker.

Vid
taxeringsrevision må granskning ske av räkenskaper och anteckningar med
därtill hörande verifikationer ävensom av korrespondens, protokoll och
andra handlingar rörande verksamheten.

Vid taxeringsrevision får granskning ske av räkenskaper
och anteckningar med därtill hörande verifikationer samt av korrespondens,
protokoll och andra handlingar som rör verksamheten.

Med handling förstås framställning i skrift eller bild
samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast
med tekniskt hjälpmedel.

Taxeringsrevision fär verkställas för kontroll även av det
löpande beskattningsårets räkenskaper och handlingar.

Vid taxeringsrevision hos skatt-

skyldig
som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976: 125) eller skyldig att
föra räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen (1979: 141) må även verkstäUas
kassainventering och granskning av varulager samt maskiner och andra för
stadigvarande bruk avsedda inventarier.

2 mom.'* Den som har att verkställa taxeringsrevision
äger rätt att genast taga del av handlingar som skola granskas.

Vid taxeringsrevision är den, hos vilken revisionen
sker, pliktig att

Vid taxeringsrevision hos den som är bokföringsskyldig enligt
bokföringslagen (1976:125) eller skyldig att föra räkenskaper enligt
jordbruksbokföringslagen (1979: \A\) får den som verkställer revisionen även
inventera kassan samt granska varulager, maskiner och andra inventarier som är
avsedda för stadigvarande bruk.

2 mom. Den som verkställer taxeringsrevision har rätt att
genast ta del av handlingar som skall granskas.

Vid taxeringsrevision är den, hos vilken revisionen sker,
skyldig att

" Senaste lydelse 1975: 1030.

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

Prop.
1987/88:65

tillhandahälla de handlingar och lämna de upplysningar,
som erfordras för revisionens verkställande, att lämna tillträde till de
lokaler, som användas i hans verksamhet, samt att lämna nödigt biträde för
granskning av handlingar och varulager samt maskiner och andra för
stadigvarande bruk avsedda inventarier och för kassainventering.

3 m o m. Taxeringsrevision skall såvitt möjligt ske på
sådant sätt och på sådan tid att den icke förorsakar hinder i verksamheten för
den, hos vilken revisionen sker.

Den som meddelar ett beslut om ta.xeringsrevision äger,
när det finnes påkallat, bestämma tid och plats för revisionen. Denna må
verkställas hos den, vars verksamhet skall granskas. Skall revisionen äga rum
annorstädes, skola räkenskaper och andra handlingar, som skola granskas, på anfordran
av den som skall verkställa revisionen mot kvitto överiämnas till denne.

Böcker och andra handlingar, som överlämnats för
taxeringsrevision, må ej vara tillgängliga för annan än den som har att
verkställa revisionen och honom underställt biträde ävensom tjänsteman, som har
att övervaka revisionens verkställande. Handlingarna skola återställas så
fort ske kan.

tillhandahälla de handlingar och lämna de upplysningar,
som behövs för att verkställa revisionen. Han skall också lämna tillträde till
sådana utrymmen, som huvudsakligen används i hans verksamhet, samt ge den hjälp
som behövs för granskning av handlingar och varulager samt maskiner och andra
för stadigvarande bruk avsedda inventarier och för kassainventering.

Den som verkställer taxeringsrevision skall på begäran
ges tillfälle att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel för
att ta del av upptagning som kan uppfattas endast med sådant hjälpmedel.

3 mom. En taxeringsrevision skall om möjligt ske på sådant
sätt och pä sådan tid att den inte hindrar verksamheten för den hos vilken
revisionen sker. Den får inte utan särskilda skäl verkställas hos enskild
mellan kl. 19 och kl. 8.

Den som meddelar ett beslut om revision får, när det
behövs, bestämma tid och plats för revisionen. Revisionen får verkställas hos
den vars verksamhet skall granskas eller på annan plats. Om denne medger det
får revisionen verkställas också i annat utrymme hos honom än sådant som
huvudsakligen används för verksamheten. Skall revisionen verkställas på annan
plats än hos den vars verksamhet skall granskas, skall räkenskaper och andra
handlingar på begäran av den som skall verkställa revisionen mot kvitto
överlämnas till denne.

Böcker och andra handlingar, som överlämnats för
taxeringsrevision, får inte vara tillgängliga för annan än den som har att
verkställa revisionen och denne underställt biträde samt den som / sin tjänst
har att övervaka revisionen. Handlingarna skall återställas så fort det kan
ske.

Meddelande om resultatet av revisionen skall snarast
lämnas den, hos vilken revisionen skett, i vad angår hans taxering.

' Senaste lydelse 1986: 1284.

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

Prop.
1987/88:65

4 mom.*
Den som verkställer taxeringsrevision må taga del av handlingar av betydelse
för revisionen utan hinder av att den, hos vilken revisionen sker, har att
iakttaga tystnad om deras innehåll. Är handlings innehåll av beskaffenhet som
nu sagts eller anser den, hos vilken revisionen sker, att särskilda
omständigheter eljest kunna åberopas för att handlingens innehåll ej kommer
till annans kännedom, må dock länsrätten, på framställning av den hos vilken
revisionen sker, när synnerliga skäl föranleda därtill, besluta att handlingen
skall undantagas från revisionen.

Mot länsrättens beslut må talan ej föras.

4 mom. Den som verkställer taxeringsrevision får ta del av
handlingar som är av betydelse för revisionen även om den hos vilken revisionen
sker skall iaktta tystnad om deras innehåll. Länsrätten får dock, på
framställning av den hos vilken revisionen sker, när det finns synnerliga skäl
besluta att sådana handlingar skall undantas från revisionen. Detsamma gäller
om den hos vilken revisionen sker / annat fall begär att en handling skall undantas
från revisionen med hänsyn till att dess innehåll på grund av särskilda
omständigheter inte bör komma till någon annans kännedom.

Om handlingen utgörs av sådan upptagning som avses i I
mom. fiärde stycket får rätten besluta om sådana begränsningar av rätten att
använda den reviderades tekniska hjälpmedel som behövs för att handlingar som
enligt första stycket bör undantas från granskning inte skall bil tillgänghga
för den som verkställer revisionen.

Länsrättens beslut får inte överklagas.

Beslut om taxeringsrevision meddelas av chef för
länsskattemyndighet eller av en sådan annan kvalificerad tjänsteman vid myndigheten
eller vid lokal skattemyndighet som länsskattemyndigheten har gett i uppdrag
att meddela sädana beslut. En sådan tjänsteman är

Taxeringsrevision
som avses i 56 § 1 mom. andra stycket andra meningen beslutas, om den hos vilken
revisionen verkställs inte är skyldig att efter anmaning lämna uppgifter
rörande personerna i fråga, av riksskatteverket eller efter verkets
bestämmande av chef för länsskattemyndighet.

Beslut om
taxeringsrevision ;" annat fall meddelas av chef för länsskattemyndighet
eller av en sådan annan kvalificerad tjänsteman vid myndigheten eller vid lokal
skattemyndighet som länsskattemyndigheten har gett i uppdrag att meddela
sädana beslut. En sådan tjänsteman

' Senaste lydelse 1979: 175, ' Senaste lydelse 1986: 1284,

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

Prop,
1987/88:65

granskningsledare enligt bevissäkringslagen (1975:1027)
för skatte-och avgiftsprocessen endast om länsskattemyndigheten särskilt har
förordnat honom till det. Finner en länsskattemyndighet att taxeringsrevision
bör verkställas i annat län, skall begäran om detta framställas till
länsskattemyndigheten i det länet.

Finner taxeringsnämnd taxeringsrevision vara erforderlig,
har nämnden att göra framställning därom till den som får meddela beslut om
taxeringsrevision.

Taxeringsrevision
skall verkställas av tjänsteman, som den, somfår meddela beslut om revision,
därtill förordnar. Taxeringsrevision får även uppdragas åt annan i bokföring
och taxering sakkunnig person, som därtill har godkänts av länsskattemyndigheten
,

Tjänsteman vid länsskattemyndighet eller lokal
skattemyndighet, som i taxeringsnämnd har deltagit i slutlig handläggning av
taxering, får utan hinder av 11 § första stycket 3 förvaltningslagen (1986:223)
utföra taxeringsrevision rörande taxeringen om särskilda skäl föreligger.
Detsamma gäller sådan tjänsteman som avses i 13 §.

Mot beslut om taxeringsrevision får talan ej föras.

är
granskningsledare enligt bevissäkringslagen (1975: 1027) för skatte- och
avgiftsprocessen endast om länsskattemyndigheten särskilt har förordnat honom
till det. Finner en länsskattemyndighet att taxeringsrevision bör verkställas
i annat län, skall begäran om detta framställas till länsskattemyndigheten i
det länet.

Om en taxeringsnämnd finner att en taxeringsrevision år
nödvändig, skall nämnden göra framställning om det till den som fär meddela beslut
om taxeringsrevision.

Revisionen
skall verkställas av en tjänsteman, som förordnats av den som meddelade
beslutet. Taxeringsrevision fär även uppdras ät annan i bokföring och taxering
sakkunnig person, som därtill har godkänts av länsskattemyndigheten.

Tjänsteman vid länsskattemyndighet eller lokal
skattemyndighet, som i taxeringsnämnd har deltagit i slutlig handläggning av
taxering, får utan hinder av 11 § första stycket 3 förvaltningslagen (1986:223)
utföra taxeringsrevision rörande taxeringen om det finns särskilda skäl. Detsamma
gäller sådan tjänsteman som avses i 13 §,

Beslut om taxeringsrevision fär inte överklagas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988,

2 Förslag
till

Lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter

Härigenom föreskrivs att 3 kap, 10-12 och 14 §§ lagen
(1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter skall ha följande
lydelse.

Prop,
1987/88:65

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

Skatterevisionen
skall såvitt möjligt ske på sådant sätt och pä sådan tid att den inte medför
hinder i verksamheten för den hos vilken revisionen sker.

Skatterevisionen
skall såvitt möjligt ske på sådant sätt och pä sådan tid att den inte medför
hinder i verksamheten för den hos vilken revisionen sker. Den får inte utan
särskilda skäl verkställas hos enskild mellan kl. 19 och kl. 8.

Vid
skatterevision får granskning ske av räkenskaper, anteckningar och andra
handlingar som rör verksamheten. Även handlingar som hör till den löpande
redovisningsperioden får granskas. Den som verkställer revisionen fär ta
prov på varor som används, säljs eller rillhan-dahälls på annat sätt i
verksamheten. Vidare fär han granska varulager, inventarier, fordon,
särskild räknarapparatur, mätapparatur och tillverkningsprocesser. Han fär ocksä
prova särskild räknarapparatur och mätapparatur.

Vid skatterevision fär granskning ske av räkenskaper,
anteckningar och andra handlingar som rör verksamheten. Även handlingar som
hör till den löpande redovisningsperioden fär granskas. Med handling förstås
framställning i skrift eUer bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas
eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Den som
verkställer revisionen får ta prov pä varor som används, säljs eller tillhandahålls
på annat sätt i verksamheten. Vidare får han granska varulager, inventarier,
fordon, särskild räknarapparatur, mätapparatur och tillverkningsprocesser.
Han får också prova särskild räknarapparatur och mätapparatur.

Beskattningsmyndigheten får besluta att kassainventering
får göras vid revisionen.

12 §

Den hos
vilken revisionen sker är skyldig att utan dröjsmål tillhandahålla de
handlingar som skall granskas och lämna tillträde till de lokaler,
upplagsplatser och andra utrymmen som används i hans verksamhet. Han skall
också lämna upplysningar och på annat sätt lämna det biträde som krävs för att
kontrollåtgärder enligt 11 § skall kunna vidtas.

Den hos
vilken revisionen sker är skyldig att utan dröjsmål tillhandahälla de
handlingar som skall granskas och lämna tillträde till sådana lokaler,
upplagsplatser och andra utrymmen som huvudsakligen används i hans verksamhet.
Han skall ocksä lämna upplysningar och på annat sätt lämna det biträde som
krävs för att kontrollåtgärder enligt 11 § skall kunna vidtas.

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse Prop, 1987/88:65

Den som verkställer skatterevision skall på begäran ges
tillfälle att själv använda terminal eUer annat tekniskt hjälpmedel för att ta
del av upptagning som kan uppfattas endast med sådant hjälpmedel.

14 § Den som verkställer skatterevisionen får ta del av
handlingar som är av betydelse för revisionen även om den hos vilken revisionen
sker har att iaktta tystnad om deras innehåll. På framställning av denne fär
dock länsrätten, när det finns synnerliga skäl, besluta att sådana handlingar
skall undantas från revisionen. Detsamma gäller om den, hos vilken revisionen
sker, i annat fall begär att en handling skall undantas från revisionen med
hänsyn till att dess innehåll på grund av särskilda omständigheter inte bör
komma till någon annans kännedom.

Om handlingen utgörs av sådan

upptagning som avses i 11 § tredje

meningen får rätten besluta om så

dana begränsningar av rätten att

använda den reviderades tekniska

hjälpmedel som behövs för att

handlingar som enligt första styc

ket bör undantas från granskning

inte skall bh tillgängliga för den

som verkställer revisionen.

Framställning som avses i första Framställning som avses i denna

stycket prövas av länsrätten i det paragraf prövas av länsrätten i det

län där den, hos vilken revisionen län där den, hos vilken revisionen

sker, är bosatt, sker, är bosatt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988.

3 Förslag
till

Lag om ändring i bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte-och
avgiftsprocessen

Härigenom föreskrivs i fråga om bevissäkringslagen
(1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen dels aU 1,6, 18 och 19 §§ skall ha
följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 6 a §, av
följande lydelse.

Prop. 1987/88:65

Nuvarande
lydelse

Denna
lag är tillämplig vid revision eller annan granskning för fastställande av
tull, annan skatt eller avgift enligt lagen (1908:128 s, 1) om
bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, uppbördslagen
(1953:272), taxeringslagen (1956:623), lagen (1958:295) om sjömansskatt,
stämpelskattelagen (1964:308), lagen (1968:430) om mervärdeskatt, kupongskattelagen
(1970:624), vägtrafikskattelagen (1973:601), förordningen (1973:602) om
särskild vägtrafikskatt, tullagen (1973:670), lagen (1984:151) om
punktskatter och prisregleringsavgifter, lagen (1984:668) om uppbörd av
socialavgifter från arbetsgivare och tullagen (1987:000),

Föreslagen lydelse

1 §'

Denna lag är tillämplig vid revision eller annan
granskning för fastställande av tull, annan skatt eller avgift enligt lagen
(1908:128 s, 1) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter,
uppbördslagen (1953:272), taxeringslagen (1956:623), lagen (1958:295) om
sjömansskatt, lagen (1968:430) om mervärdeskatt, kupongskattelagen (1970:624),
vägtrafikskattelagen (1973:601), tulllagen (1973:670), lagen (1984:151) om
punktskatter och prisregleringsavgifter, lagen (1984:404) om stämpelskatt vid
inskrivningsmyndigheter, lagen (1984:405) om stämpelskatt på aktier, lagen
(1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare och tullagen
(1987:000),

6§

Beslut om eftersökning
i utrymme får fattas, om det finns grundad anledning antaga, att den granskade
ej endast tillfälligt använder utrymmet för sin verksamhet eller att utrymmet
yrkesmässigt användes av annan, som har uppdrag för den granskade i dennes
verksamhet, samt risk föreligger att bevismedel kommer att undanhållas eller
förvanskas, Samma villkor gäller för beslut om eftersökning i förvar som
påträffas i sådant utrymme, i myndighets lokal eller på allmän plats.

Beslut om eftersökning
i utrymme får fattas, om det finns grundad anledning antaga, att den granskade
använder utrymmet huvudsakligen för sin verksamhet eller att utrymmet
yrkesmässigt användes av annan, som har uppdrag för den granskade i dennes
verksamhet, samt risk föreligger att bevismedel kommer att undanhållas eller
förvanskas, Samma villkor gäller för beslut om eftersökning i förvar som
påträffas i sådant utrymme, i myndighets lokal eller pä allmän plats.

Beslut om eftersökning i annat utrymme eller förvar än som
avses i första stycket fär fattas om det finns grundad anledning antaga att
bevismedel finns där, samt risk föreligger att det kommer att undanhållas
eller förvanskas.

Lydelse enligt prop, 1987/88:42,

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse 6a §

Beslut om såkringsåtgård får fattas endast om vikten av
att säkringsåtgärden vidtas är tillräckligt stor för att uppväga det intrång
eller annat men som säkringsåtgärden innebär för den enskilde.

Prop, 1987/88:65

Anser den
granskade eller annan hos vilken verkställighet sker, att bevismedel som är
eller har varit under beslag skall helt eller till viss del undantagas från
granskningen därför att han har att iakttaga tystnad om dess innehåll eller
innehållet på grund av särskilda omständigheter ej bör komma till annans
kännedom, skall han göra skriftlig framställning till länsrätten om undantagande.

Länsrätten skall underrätta granskningsledaren när
framställning enligt första stycket har kommit in.

Anser den
granskade eller annan hos vilken verkställighet sker, att bevismedel som är
eller har varit under beslag skall helt eller till viss del undantagas frän
granskningen därför att han har att iakttaga tystnad om dess innehåll eller
innehållet på grund av särskilda omständigheter ej bör komma till annans kännedom,
skall han göra skriftlig framställning om undantagande vid förrättningen eller
till länsrätten.

Länsrätten
skall underrätta granskningsledaren när framställning enligt första stycket
har kommit in. Görs en sådan framställning till den som verkställer
förrättningen skall denne genast lämna över framställningen till länsrätten
samt underrätta gransknlngsledaren om framställningen.

19 §

Sedan granskningsledaren har Har någon gjort en framställning

erhållh
underrättelse enligt 18 § andra stycket, skall det bevismedel som
framställningen avser omedelbart ställas till rättens förfogande.

enligt 18
§ skall det bevismedel som framställningen avser, om framställningen inte är
uppenbart o-grundad, omedelbart förseglas och ställas till rättens förfogande.

Denna
lag träder i kraft den 1 januari 1988.

■
Senaste lydelse 1979:184,

10

4 Förslag
till Prop. 1987/88:65

Lag om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m.
m.

Härigenom
föreskrivs följande,

1
§ Denna lag gäller vid
myndighets revision avseende skatter och socialavgifter som innefattar
automatisk databehandling av personuppgifter i personregister enligt datalagen
(1973:289),

2
§ Granskning av personregister fär
inte leda till otillbörligt inträng i registrerads personliga integritet,

3
§ Datainspektionen utövar
tillsyn över att granskning som sker med hjälp av automatisk databehandling
inte medför otillbörligt intrång i personlig integritet. Härvid tillämpas 15 §
andra stycket och 16 § datalagen (1973:289).

Den
som verkställer revisionen skall lämna datainspektionen de uppgifter om den
automatiska databehandlingen som inspektionen begär för sin tillsyn,

4 §
Datainspektionen får i fräga om granskningen, i den mån det behövs

för att förebygga risk för otillbörligt inträng i personlig integritet, meddela

föreskrifter i särskilda fall om

1,
utförande av den automatiska
databehandlingen,

2,
den tekniska utrustningen,

3,
de bearbetningar av
personuppgifterna i registret som fär göras med automatisk databehandling,

4,
de personuppgifter som fär
göras tillgängliga,

5,
utlämnande och annan användning
av personuppgift,

6,
bevarande och gallring av
personuppgifter,

7,
kontroll och säkerhet,

5
§ Innan beslut meddelas om en
sådan taxeringsrevision som företas som en förberedande åtgärd för kontroll av
andra än den hos vilken revisionen sker, skall datainspektionen höras, om
revisionen kan antas omfatta insamling av uppgifter i personregister enligt
datalagen,

6
§ Den som har beslutat om
revisionen och den hos vilken revisionen sker fär överklaga datainspektionens
beslut enligt denna lag hos regeringen. Även justitiekanslern får överklaga
ett sådant beslut för att ta till vara allmänna intressen.

Denna
lag träder i kraft den 1 januari 1988,

11

Finansdepartementet Prop-1987/88:65

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 november 1987

Närvarande:
statsrådet Feldt, ordförande, och statsråden Sigurdsen, Leijon, Hjelm-Wallén,
Bodström, Göransson, Gradin, Dahl, Holmberg, Johansson, Hulterström, Lindqvist,
Lönnqvist, Thalén

Föredragande:
statsrådet Feldt

Proposition om vissa ändringar i reglerna om taxeringsrevision,
m. m.

1 Inledning

Under
senare är har det bedrivits ett omfattande arbete med att reformera skattesystemet.
Reformarbetet har främst syftat ull att förenkla och förbättra skattereglerna
men det har ocksä inneburit att skatteförvaltningen fått en helt ny
organisation.

De
ändringar som genomförts för att förenkla deklarationsförfarandet för flertalet
löntagare och pensionärer har krävt vissa ingrepp i kontrollag-stiftningen på
skatteområdet. Således har de begränsningar som aorts i deklaranternas
uppgiftsskyldighet i viss utsträckning fått ersättas med en ökad
uppgiftsskyldighet för tredje man. Det gäller t. ex, i fräga om ränteinkomster
och innehav av börsnoterade värdepapper, Pä dessa punkter har banker och andra
kreditinstitut samt Värdepapperscentralen VPC Aktiebolag ålagts en skyldighet
att lämna kontrolluppgifter till skattemyndigheterna.

Det
förenklade deklarationsförfarandet har alltså föranlett ändringar i taxeringslagens
(1956:623, TL) regler om deklarationsskyldigheten och skyldigheten att lämna
obligatoriska kontrolluppgifter. Däremot har övriga kontrollregler i TL i
huvudsak bibehållits oförändrade. Uppgiften att göra en översyn av bl. a, dessa
regler fick utredningen om säkerhetsåtgärder m,m, i skatteprocessen (Fi
1973:01) genom tilläggsdirektiv år 1978 (dir, 1978:60), Vid översynen skulle
bl, a, gällande kontrollföreskrifter gås igenom i syfte att åstadkomma en
lagstiftning som är enhetiig för de olika skatteslagen och lätt att överskåda.
Lagstiftningen skulle också innehålla tydliga regler om
granskningsmyndigheternas befogenheter och de enskilda medborgarnas
skyldigheter och rättigheter i dessa sammanhang.

Utredningen
(USS) överlämnade förra året sitt slutbetänkande (SOU

1986:39) Skatteutredningar, Ledamöter i USS under arbetet med slutbe

tänkandet var lagmannen Anders Nordenadier, ordförande, lagmannen

Sten Bergh, fid, riksdagsledamöterna Kerstin Andersson och Wilhelm

Gustafsson, riksdagsledamöterna Lars Hedfors och Bruno Poromaa, fid,

riksdagsledamoten Kurt Söderström, biträdande länspolismästaren Gösta

Welander och riksdagsledamoten Hans-Olov Westberg, 12

Betänkandet har remissbehandlats.
Sammanfattningen av betänkandet, Prop, 1987/88:65 betänkandets lagförslag
och en förteckning över remissinstanserna bör fogas till protokollet som bilaga
1, 2 resp, 3.

USS
har i betänkandet berört en fråga som ocksä har tagits upp i ett annat förslag.
Det gäller skattemyndigheternas befogenheter att granska ADB-baserad bokföring.
Den frågan behandlades av riksskatteverket (RSV) i en rapport om ADB och
företagsgranskning (RSV Rapport 1984:10) som har överlämnats till regeringen.
Även det förslaget har remissbehandlats. Sammanfattningen av rapporten,
rapportens lagförslag och en förteckning över remissinstanserna bör fogas till
protokollet som bilaga 4, 5 och 6,

Regeringen
beslutade den 12 mars 1987 att inhämta lagrådets yttrande över förslag till

1,
lag om ändring i taxeringslagen
(1956:623)

2,
lag om ändring i lagen
(1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter

3,
lag om ändring i
bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen.

De
till lagrådet remitterade förslagen, som bör fogas till detta protokoll som
bilaga 7, innehöll förutom vissa ändringar av revisionsförfarandet m,m, en
reglering av skattemyndigheternas befogenheter att granska ADB-bokföring,
Lagrådet hade vid sin granskning invändningar främst mot förslagen i den delen,
dvs, om ADB-frågorna. I och för sig godtogs den i remissen föreslagna principen
att skattemyndigheternas tillgång till information inte skall vara beroende av
det sätt på vilket den blivit lagrad. Lagrådet hade därför inte något att
invända mot att det i taxeringslagen införs samma handlingsbegrepp som i
tryckfrihetsförordningen. Det innebär att granskningen vid en
taxeringsrevision får omfatta även sådan information som kan uppfattas endast
med tekniska hjälpmedel. Däremot ansåg sig lagrådet inte kunna tillstyrka att
skattemyndigheterna fick befogenheter att själva använda några sådana tekniska
hjälpmedel. Men lagrådet ansåg det möjligt att en vidare bearbetning av denna
fråga, med inhämtande av datainspektionens synpunkter, kunde ge underlag för längre
gående lagstiftningsåtgärder. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet
som bilaga 8.

Med
anledning av lagrådets yttrande inhämtades datainspektionens yttrande över
lagrådsremissens förslag om ADB-frågorna, Datainspektionen pekade i sitt
yttrande på behovet av en ytterligare, mera allmänt inriktad utredning som kan
belysa problemen även när det gäller de brottsutredan-de myndigheternas
tillgång till ADB-information, Men samtidigt föreslog inspekrionen att ADB-frågorna
på skatteområdet blir lösta redan nu och att bestämmelser om integritetsskydd
vid skattekontrollen tas in i en särskild lag. Datainspektionens yttrande bör
fogas till detta protokoll som bilaga 9.

Även
datainspektionens yttrande har remissbehandlats, I den remissom

gången har yttranden avgetts av justitiekanslern, RSV och kammarrätten i

Göteborg samt Sveriges industriförbund, SHIO-Småföretagens riksorgani

sation. Föreningen auktoriserade revisorer (FAR) och Företagens upp

giftslämnardelegation (FUD), 13

Regeringen beslutade den
22 oktober 1987 att inhämta lagrådets yttrande Prop. 1987/88:65 över vissa
förslag angående ADB-frågorna på skatteområdet, vilka på grundval av det
tillkommande beredningsunderlaget hade modifierats något jämfört med förslagen
i den tidigare lagrädsremissen. Det som överlämnades för lagrådets yttrande
var förslag till

1.
lag om ändring i taxeringslagen
(1956:623)

2.
lag om ändring i lagen
(1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter

3.
lag om viss automatisk
databehandling vid taxerings- och skatterevision, m,m.

Förslagen
i lagrådsremissen av den 22 oktober 1987 och lagrådets yttrande över dem bör
fogas till protokollet som bilaga 10 och //,

Det
som jag kommer att ta upp i det följande överensstämmer i huvudsak med
protokollet med beslut om lagrädsremiss frän den 12 mars 1987, utom såvitt
gäller frågan om granskning av ADB-bokföring, I den delen ansluter
framställningen i stället till den senare lagrädsremissen, dvs, till protokollet
frän den 22 oktober 1987, 1 samband med att jag behandlar de enskilda
bestämmelserna i mitt förslag kommer jag att gä in på lagrådets synpunkter. Som
kommer att framgå instämmer jag, med några undantag, i vad lagrådet anfört.
Lagrådets granskning har också lett till vissa redaktionella ändringar i
lagtexten.

2 Nuvarande kontrollmöjligheter

Regler
om förfarandet vid beskattningen finns i dag spridda i flera olika författningar.
För inkomst- och förmögenhetsbeskattningens del finns de viktigaste bestämmelserna
i TL, Även när det gäller punktskatter och prisregleringsavgifter finns
förfarandereglerna samlade i en särskild lag (1984:151), Den lagen innehåller
emellertid till skillnad frän TL också bestämmelser om uppbörd och indrivning
av skatt, Lagarna om mervärdeskatt (1968:430) och om arvsskatt och gåvoskatt
(1941:416) utgör i sin tur exempel pä en reglering som omfattar både materiella
skatteregler och förfaranderegler. Det kan vidare nämnas att förfarandereglerna
i fråga om socialavgifter (arbetsgivaravgifter) är samlade i en lag med
huvudsaklig inriktning pä uppbördsfrågor (1984:668),

Även
om det således finns betydande skillnader i uppbyggnaden av regelsystemen pä
olika skatteområden utgår den egenfliga kontrollagstift-ningen i allmänhet från
principerna i TL, Jag inriktar mig därför i det följande pä att redogöra för
kontrollförfarandet vid inkomstbeskattningen.

Inkomstbeskattningen
bygger pä att både skattskyldiga och andra läm

nar uppgifter om uppburna inkomster och avdragsgilla omkostnader. Se

dan gammalt har de under sanningsplikt avlämnade självdeklarationerna

haft central betydelse som underlag för skattemyndigheternas beslut och

de utgör fortfarande det primärmaterial man har att utgå frän vid skatte

kontrollen. Skyldigheten att avlämna självdeklaration regleras i 22-24 §§

TL medan bestämmelser om deklarationens innehåll och erforderliga bila

gor till denna finns i 25-30 §§. Den som är skyldig att avge deklaration är 14

enligt 20 § TL även
skyldig att i skälig omfattning genom räkenskaper, Prop. 1987/88:65
anteckningar eller pä annat lämpligt sätt söija för att underlag finns för
deklarationsskyldighetens fullgörande och för kontroll därav.

Skattemyndigheterna
kan enligt 31 § 2 mom, TL begära vissa kompletterande upplysningar som angår
en skattskyldigs egen taxering. De kan vidare anmana en deklarationsskyldig att
förete handlingar som behövs för att kontrollera deklarationen, t, ex,
kontrakt, kontoutdrag, räkning och kvitto. Efter överenskommelse kan vissa
taxeringsfunktionärer göra en avstämning mot deklarationsunderiaget vid besök
hos deklaranten (s. k. taxeringsbesök) eller annars vid personligt
sammanträffande med denne.

Deklarationen
och underlaget för denna är alltså den information till skattemyndigheterna som
den skattskyldige har att svara för, I stor utsträckning utgörs emellertid det
egentliga kontrollunderiaget av uppgifter från tredje man, I första hand gäller
detta sådana kontrolluppgifter som omfattas av den obligatoriska
uppgiftsskyldigheten enligt 37 § TL, dvs, uppgifter som skall lämnas självmant.
Jag har redan inledningsvis nämnt att det förenklade deklarationsförfarandet
har inneburit en utbyggnad av denna uppgiftsskyldighet. Detta får i sin tur den
effekten att självdeklarationernas relativa betydelse minskar. Granskningen
beträffande sädana skattskyldiga som lämnar en förenklad deklaration kommer i
fortsättningen att ha sin tyngdpunkt i de kontrolluppgifter som lämnas av
tredje man. Kontrollintresset förskjuts därmed från de skattskyldigas egna
uppgifter rill sådana uppgifter som lämnas av utomstående.

Bestämmelserna
om skyldighet att lämna uppgifter till ledning för annans taxering omfattar
inte bara de obligatoriska kontrolluppgifterna. Skattemyndigheterna kan också
fä in kontrollinformation från tredje man efter anmaning. Anmaningsförfarandet
förutsätter i allmänhet att skattemyndigheten namnger den som man begär en
uppgift om. Bestämmelser om sädana anmaningar finns bl, a, i 39 § 1 mom, TL.
Där anges en rad olika uppgifter som i särskilda fall skall lämnas efter anmaning.
Befogenhet att utfärda en anmaning av det här slaget har länsskattemyndighet,
lokal skattemyndighet, taxeringsnämnd och tjänsteman som biträder taxeringsnämnden
samt slutligen den som verkställer taxeringsrevision (51 § första stycket TL),
RSV har samma befogenhet som länsskattemyndighet (18 § andra stycket TL), Att
uppgifterna skall lämnas "i särskilda fall" har i praxis getts den
innebörden att anmaningsrätten inte medger en generell uppgiftsinsamling
orsakad av ett mera allmänt kontrollintresse, I stället har anmaningsrätten
ansetts begränsad till fall där det på förekommen anledning finns skäl att
inhämta vissa uppgifter, t, ex, för att reda ut oklarheter vid pågående deklarafionsgranskning.
Det har ocksä hävdats att bestämningen "i särskilda fall" innebär en
begränsning av det antal personer som fär omfrägas i en anmaning,

I
vissa fall kan uppgifter inhämtas om ej namngivna personer. Detta

gäller bl, a, enligt 39 § 2 mom, TL, som föreskriver viss uppgiftsskyldighet

för den som bedrivit jordbruk, skogsbruk eller rörelse eller som innehaft

annan fastighet än jordbruksfastighet eller äger bostadsrättslägenhet. Upp

giftsskyldigheten avser belopp som utbetalats eller uppburits vid transak

tioner med näringsidkare och som kan utgöra intäkt eller avdragsgill utgift 15

vid
taxeringen. Förutom beloppet skall medkontrahentens namn och ad- Prop.
1987/88:65 ress uppges. Det skall tilläggas att anmaning med stöd av 39 § 2
mom. TL fär utfärdas endast av länsskattemyndighet (51 § andra stycket TL)
eller RSV,

En annan möjlighet att begära kontrollinformation om
okända skattskyldiga finns sedan länge i fräga om bankkunders ränteinkomster
och innestå-ende medel (40 § TL), Behörigheten att fatta beslut om sådana
kontroller är dock förbehållen RSV, Enligt en nyligen beslutad ändring skall anmaningsrätten
beträffande ej namngivna personer även omfatta bl, a, aktieaffärer (prop,
1986/87:78, SkU 28, rskr, 164, SFS 1987:105), Det är fond-kommissionärer som
blir uppgiftsskyldiga och de skall efter anmaning lämna sådana uppgifter som
enligt 19 § lagen (1985:571) om värdepappersmarknaden skall tas in i avräkningsnota
vid avyttring av bl, a, fondpapper. Även i detta fall är avsikten att i första
hand RSV skall ha beslutanderätten, RSV får dock i viss utsträckning delegera
till länsskattemyndighet att utfärda anmaning.

Sammanfattningsvis kan konstateras att den obligatoriska
kontrolluppgiftsskyldigheten ger skattemyndigheterna ett tämligen fullständigt
kontrollunderlag i fråga om tjänsteinkomster och att den i förening med uppgiftsskyldigheten
efter anmaning också ger förhållandevis goda möjligheter att fä fram uppgifter
för kontrollen av andra inkomstslag. Det finns dock en hel del luckor, bl, a, i
fräga om inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet. Dessutom är
uppgiftsskyldigheten ofta begränsad till enstaka uppgifter som i allmänhet
behöver kompletteras med annan information för att ge det underlag som krävs
för en meningsfull kontroll. Ett exempel på detta är uppgiftsskyldigheten
enligt 39 § 2 mom, TL, som enligt vad jag nyss nämnde är begränsad till belopp
samt namn och adress för den som man köpt av eller sålt till. Denna
grundinformation kan sedan, när den omfråga-de väl är känd till namnet,
kompletteras med vissa andra uppgifter enligt 39 § 1 mom, 7 TL,
Skattemyndigheten kan dä begära uppgifter om bl, a. varuslag och
betalningstidpunkt samt arten och omfattningen av utförda arbeten. För att fä
denna mera fullständiga information måste alltså upp-giftslämnaren anmanas i
tvä omgångar, vilket självfallet kan vara opraktiskt för både den
uppgiftsskyldige och skattemyndigheten.

En viktig utgångspunkt vid utformningen av bestämmelserna
om upp

giftsskyldighet har varit att undvika alltför betungande åligganden för

uppgiftslämnarna. Den omständigheten att de kan ha ett lättillgängligt

underlag för uppgifterna i sina räkenskaper har inte i sig ansetts motivera

en skyldighet för dem att lämna kontrollinformation till skattemyndigheter

na, I stället har frän fall till fall fått bedömas om det extra arbete som

uppgiftslämnandet kräver är försvarligt med hänsyn till skattemyndighe

ternas behov av uppgifterna. Hänsyn har dä tagits till bl, a, den informa

tionsmängd som skall hanteras. En obligatorisk uppgiftsskyldighet har mot

den bakgrunden ansetts bäst lämpad i fräga om skattskyldiga vars inkomst

förhållanden framgår av ett fätal uppgifter, dvs, främst löntagare. Den

stora mängd uppgifter som skulle behövas för en fullständig kartläggning

av t, ex, en näringsidkares inkomstförhällanden har däremot ansetts gä

utöver vad som rimligen bör ingå i uppgiftsskyldigheten för tredje man, 16

Formellt skulle
visserligen reglerna om anmaningsrätt kunna användas för Prop. 1987/88:65
tämligen omfattande uppgiftsinsamlingar beträffande näringsidkare, men i praktiken
utnyttjas inte reglerna på det sättet.

I
stället sker skattekontrollen av näringsidkare huvudsakligen genom
taxeringsrevision. Bestämmelserna om taxeringsrevision (56—59 §§ TL) ger
skattemyndigheterna möjlighet att genom egna undersökningar komplettera den
information som lämnas i deklarationer och kontrolluppgifter.

En
taxeringsrevision kan ske för kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldigheten
enligt TL har fullgjorts riktigt och fullständigt. Av ett motivuttalande vid
reglernas tillkomst framgår att en taxeringsrevision hos den som är deklararions-
eller uppgiftspliktig först efter anmaning inte behöver föregås av någon anmaning
(prop, 1955:160 s, 201), Skattemyndigheten torde alltså ha möjlighet att
direkt genom taxeringsrevision inhämta sådana uppgifter som omfattas av
uppgiftsskyldigheten enligt t, ex, 39 § 2 mom, TL,

Utöver
kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldigheten har fullgjorts kan
taxeringsrevision också ske för att eljest bereda skattemyndigheten upplysning
till ledning vid beslut om taxering eller eftertaxering. Detta tredje
revisionsändamål kan avse t, ex, den situationen att man vill inhämta
kontrollinformation som avser någon annan än den reviderade men som inte
omfattas av dennes uppgiftsskyldighet. För en kontroll som primärt är riktad
mot A kan man alltså göra revision hos B för att granska vissa transaktioner
som angår A:s taxering. Tidigare var det en utbredd uppfattning att detta
tredje revisionsändamäl också medgav inhämtande av kontrollinformation
beträffande okända skattskyldiga, Pä samma sätt som vid användande av anmaningsrätten
enligt t, ex, 39 § 2 mom, TL kan revisionen dä ha syftat till att i en första
omgång få indikationer om vilka skattskyldiga som borde bli föremål för vidare
kontrollåtgärder. Sedan har dessa personer kunnat revideras med stöd av
befogenheten att kontrollera om de fullgjort sin deklarations- och
uppgiftsskyldighet.

En
kontrollaktion av det här slaget blev förra året prövad av regeringsrätten (RÅ
1986 ref, 69), Skattemyndigheten hade beslutat om revision hos ett fondmäklarföretag
i avsikt att få reda på vilka personer som hade gjort aktieaffärer genom
företagets förmedling. Företaget vägrade att lämna ut de begärda uppgifterna
och åberopade bl, a, att en taxeringsrevision inte gav skattemyndigheterna
vidare befogenheter än de hade på grund av reglerna om anmaningsrätt och att
företagets uppgiftsskyldighet enligt dessa senare regler inte medförde någon
förpliktelse att lämna uppgifter om ej namngivna personers aktieaffärer.
Regeringsrätten gav företaget rätt i sak, I domen uttalades bl, a, att
ordalydelsen såvitt gäller det tredje i 56 § TL avsedda revisionsändamålet inte
är entydig men att den närmast ger intryck av att det skall vara fråga om
inhämtande av upplysningar som avses bli använda i ett redan inlett förfarande
för taxering eller eftertaxering beträffande viss eller vissa personer.

Regeringsrätten
anförde vidare att vissa uttalanden i förarbetena inte

kan tolkas pä annat sätt än att revisionen måste ha till syfte att ge upplys

ningar om en bestämd persons deklaration eller bestämda personers dekla

rationer sedan taxeringsarbetet inletts. Något uttalande som ger stöd åt 17

2
Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 65

uppfattningen att revisionen skulle ha ett vidare syfte
och t,ex, innefatta Prop, 1987/88:65 en sådan generell granskning som det var
fråga om i målet fanns det däremot inte. Även om lagtextens ordalydelse kunde
anses medge en så generellt angiven revision måste enligt regeringsrättens
mening avgörande betydelse tillmätas den restriktivitet i fråga om syftet med
taxeringsrevision som förarbetena ger uttryck åt.

Genom regeringsrättens dom har klarlagts att en revision
som inte gäller den reviderades egen deklarations- eller uppgiftsskyldighet
måste ha till syfte att ge upplysningar om en bestämd persons deklaration eller
bestämda personers deklarationer sedan taxeringsarbetet inletts. Innebörden av
domen torde alltså vara att skattemyndigheterna i dessa fall alltid på förhand
måste veta vems taxering eller uppgiftsskyldighet som revisionen avser. Domen
ger däremot inte något klart besked i frågan huruvida en revision av det
aktuella slaget hade varit tillåten om de begärda uppgifterna varit sädana att
en anmaning avseende ej namngivna personer hade kunnat utfärdas. Som jag
tidigare har antytt ger förarbetena visst stöd för att en revision i sä fall
hade kunnat ske utan föregående anmaning. Detta skulle innebära att en revision
med samma uppläggning hade kunnat tillåtas om de begärda uppgifterna avsett t,
ex, rörelsetransaktioner i stället för reali-sationsvinstbeskattade
aktieaffärer, 1 övrigt kan jag här hänvisa till den ovan nämnda lagändringen om
utökad uppgiftsskyldighet för fondkommis-sionärer.

Utöver de nu behandlade fallen får en taxeringsrevision
också verkställas hos den som bedriver förmedlingsverksamhet eller annan
verksamhet av sådan beskaffenhet att uppgifter av betydelse för taxeringskontrollen
kan hämtas ur anteckningar eller andra handlingar som förs vid verksamhetens
bedrivande. Den särskilda bestämmelsen om revision hos den som bedriver
förmedlingsverksamhet torde få ses mot bakgrund av den vid bestämmelsens
tillkomst förhållandevis begränsade bokföringsskyldigheten.

Normalt är det annars den reviderades bokföring som
tilldrar sig störst intresse vid en taxeringsrevision. Granskningen fär
formellt avse räkenskaper och anteckningar med därtill hörande verifikationer
samt korrespondens, protokoll och andra handlingar som hör till verksamheten.
Hos den som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976:125) eller skyldig
att föra räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen (1979:141) fär också
verkställas kassainventering och granskning av varulager samt maskiner och
andra för stadigvarande bruk avsedda inventarier.

Det är skattemyndigheten som har att utföra de väsentliga
arbetsuppgifterna vid en revision. Den reviderade behöver inte på det sätt som
förutsätts enligt reglerna om uppgiftsskyldighet ur sina räkenskaper ta fram
och sammanställa ett visst material, Hans medverkan vid en revision går i
stället ut pä att tillhandahålla det material som fär granskas och lämna
tillträde till sina verksamhetslokaler. Det förutsätts ocksä att han lämnar de
upplysningar och det biträde i övrigt som behövs för att revisionen skall kunna
genomföras.

Jag har redan nämnt att skattekontrollen av näringsidkare
normalt sker i

form av taxeringsrevision. En deklaration avseende rörelseinkomster är i I!

princip
bara en klumpredovisning av ett stort antal affärshändelser och för Prop.
1987/88:65 en djupare kontroll av en sådan redovisning mäste man gä till de
grundläggande uppgifterna i näringsidkarens bokföring. Det kan i sammanhanget
vara på sin plats att nämna att reglerna om bokföringsskyldighet delvis syftar
till att säkerställa ett underlag för skattekontroll,

Revisionsinsritutet är emellertid viktigt inte bara för
kontrollen av att näringsidkaren har fullgjort sin egen deklarationsskyldighet
korrekt. Genom det förenklade deklarationsförfarandet ökar också behovet av
att kunna kontrollera riktigheten av sädana kontrolluppgifter som det i många
fall åligger näringsidkarna att lämna. I det fallet är taxeringsrevisionen den
enda kontrollmetod som står till buds.

Jag skall inte här gå närmare in på de kontrollregler som
gäller utanför inkomst- och förmögenhetsbeskattningens område. Som jag
inledningsvis nämnde gäller för dessa övriga områden i huvudsak samma principer
som enligt TL, Särskilt gäller detta revisionsförfarandet, för vilket det i ett
flertal författningar hänvisas direkt till reglerna i TL. En skillnad som dock
bör nämnas är att tredje mans obligatoriska kontrolluppgiftsskyldighet är
speciell förTL,

Skattemyndigheterna har vid utövandet av sina befogenheter
möjligheter att anlita vissa tvångsmedel. En anmaning till någon att lämna
uppgifter kan i allmänhet förenas med vite, men inte i fall som avses i 31 § 2
mom, TL, dvs, sådan anmaning som kan riktas till den deklarationsskyldige för
att av honom fä vissa upplysningar som avser hans egen taxering. Även den
medverkan som krävs av den enskilde vid en taxeringsrevision kan framtvingas
med vite.

Vidare ger bevissäkringslagen för skatte- och
avgiftsprocessen (1975:1027) möjlighet att tillgripa säkringsåtgärder. Med stöd
av den lagen kan bevismedel omhändertas genom beslag eller säkerställas genom
försegling. Bevismedel kan ocksä efterforskas i förvar eller utrymme, s, k, eftersökning.
För att eftersökning skall få beslutas mäste det bl, a, föreligga risk för att
bevismedel kommer att undanhållas eller förvanskas. Den som övervakar
granskningen — granskningsledaren — kan själv besluta om eftersökning i
verksamhetslokaler, Eftersökning i bostadsutrymmen mäste däremot beslutas av
länsrätt.

Slutligen
skall här nämnas något om integritetsskyddet för uppgifter av

ömtålig natur. Först skall dä framhållas att det i beskattningsverksamheten

råder absolut sekretess för uppgifter om enskildas personliga eller ekono

miska förhållanden. Uppgifter som skattemyndigheterna inhämtar i sin

utredningsverksamhet är därför skyddade mot allmänhetens insyn, Pä

grund härav har informationsskyldigheten gentemot skattemyndigheterna

ansetts kunna ges en ganska vidsträckt omfattning. När det gäller deklara

tioner och obligatoriska kontrolluppgifter har redan genom den detaljerade

lagstiftningen reglerats vilka uppgifter som skall lämnas och informations

skyldigheten är på dessa punkter undantagslös. Vid taxeringsrevision och

bevissäkring är förhållandena däremot annorlunda. Då kan handlingar

påträffas som av olika skäl bör undantas från granskningen. Föreligger det

synnerliga skäl för ett sådant undantagande kan därför länsrätten på fram

ställning av den enskilde besluta att handlingen i fråga inte fär användas 19

vid skatteutredningen.

3 Utredningsförslag om ändrad kontrollagstiftning Prop.
1987/88:65

m. m.

3.1 Uppdraget till USS

Under
1970-talet genomfördes omfattande ändringar av taxeringsorganisationen. Till
grund för detta låg principbeslut frän 1975 och 1977 om en ändrad inriktning av
granskningsarbetet (den s. k, RS-reformen), Genom ett utbyggt ADB-stöd och en
övergäng till tjänstemannagranskning av deklarationerna moderniserades
skattekontrollen. Samtidigt förbättrades taxeringsnämndernas beslutsunderlag
genom vissa åtgärder, bl, a, infördes möjlighet att efter överenskommelse med
den skattskyldige göra s. k, taxeringsbesök. Ett annat inslag i RS-reformen var
de integrerade kontrollerna. Dessa innebär att myndigheterna vid en och samma
revision granskar flera olika skatte- och avgiftsslag - t, ex, inkomstskatt,
mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter.

De
integrerade kontrollerna försvårades av att kontrollbestämmelserna i de olika
lagar som skulle tillämpas hade byggts upp successivt med hänsyn till de
speciella förhållanden som gällde för skilda skatteslag. Någon systematisk
samordning hade inte gjorts och det fanns därför betydande skillnader
beträffande både befogenheter och förfarande vid kontrollen. För att integrerad
granskning skulle kunna ske i önskvärd utsträckning ansågs det nödvändigt att
så långt möjligt göra kontrollreglerna enhetliga.

Mot
den här bakgrunden fick USS genom tilläggsdirektiv är 1978 (dir, 1978:60)
uppdraget att göra en översyn av kontrollagstiftningen på skatteområdet.
Syftet skulle vara att modernisera och tekniskt samordna kontrollreglerna.
Översynen skulle i första hand avse en teknisk genomgång av gällande
kontrollföreskrifter för att åstadkomma en enhetlig och överskådlig
lagstiftning med klara regler om granskningsmyndigheternas befogenheter samt
de enskilda medborgarnas skyldigheter och rättigheter i dessa sammanhang, I
uppdraget ingick också att göra en översyn av reglerna om uppgiftsskyldighet
inom beskattningen. Utgångspunkten skulle därvid vara att inga väsentliga
inskränkningar kunde göras i den information som behövs för
beskattningsförfarandet. Däremot kunde denna information kanske till någon del
inhämtas på annat sätt.

Som
en allmän utgångspunkt framhålls i direktiven att beslut om beskattning av
olika slag principiellt är att se som ett led i en fördelning av den samlade
kostnaden för statens och kommunernas verksamhet. Genom beskattningen fastläggs
efter noggrant bestämda regler hur mycket var och en med hänsyn till sin
förmåga skall bidra med. Det är alltså inte fråga om att bestämma någon form av
ekonomiska sanktioner av straffliknande karaktär. Man kan därför inte utan
vidare dra någon direkt parallell mellan kontroll och processföring inom
skatte- och avgiftsområdet och förfarandet för uppspårande och beivrande av
brott i allmänhet. En viktig skillnad mot t, ex. polisens verksamhet ligger däri
att kontrollåtgärder riktade mot en skattskyldig inte i och för sig innebär att
det finns någon misstanke om skatteundandragande mot just honom. Det är därför
inte riktigt att beträffande skattekontrollen anlägga samma betraktelsesätt
som t. ex, i fråga om tvångsmedelsregleringen vid förundersökning i brottmål.

20

Även
om det med dessa utgångspunkter inte fanns anledning att ifråga- Prop,
1987/88:65 sätta den tvångsmedelsreglering som fanns pä skatteområdet ansågs
översynen bör omfatta även vitesbestämmelserna och bevissäkringslagen, I fräga
om bevissäkringslagen skulle erfarenheterna frän tillämpningen utvärderas och
bestämmelserna om möjligt inarbetas i den enhetliga kon-trollag som utredningen
syftade till.

Slutligen
skall här nämnas att översynen av bevissäkringslagen också skulle avse en
samordning med den straffprocessuella tvängsmedelsregle-ringen, Pä den punkten
anfördes följande i direktiven.

Vad
gäller bevissäkringslagen bör översynen också ta sikte på att undersöka
möjligheterna till en lagreglering av frågan om hur beskattningsmyndigheterna
skall fortsätta sin granskningsverksamhet om denna inte är helt slutförd när
anmälan om skattebrott sker till åklagaren, I denna situation kan enligt
nuvarande regler två utredningar bedrivas parallellt, nämligen dels den
fortsatta utredningen i skatteärendet dels utredningen om det ifrågasatta
skattebrottet. De till buds stående tvångsmedlen är därvid olika och reglerade
på skilda sätt. För skattemyndigheterna kvarstår i sista hand rätten till
bevissäkring, eftersom den skattskyldiges uppgiftsplikt inte påverkas av
misstanken om skattebrott. Reglerna om bevissäkring är alltså i vissa
hänseenden längre gående än de tvångsmedel som finns i brottmålsprocessen, I
Finland och Förbundsrepubliken Tyskland har denna konflikt lösts på sä sätt att
särskilda granskningsmän med polisiära befogenheter då övertar det
skatterättsliga kontrollarbetet samtidigt som de skattskyldiga underrättas om
brottsmisstanken. Jag är tveksam om en lösning bör sökas i den riktningen.
Utredningen bör undersöka vilken ordning som kan vara lämplig här i landet.

3.2 Förslaget från USS

USS
har i enlighet med sitt uppdrag lämnat ett förslag till en enhetlig kontrollagstiftning
på skatteområdet, lag om utredning för beskattning (utredningslagen). Dessutom
har föreslagits en särskild lag om skatteintendenter och deras verksamhet. Den
senare lagen är avsedd att reglera samordningsfrågorna vid skatte- och
skattebrottsundersökningar. Lagförslagens innehåll framgår av bilaga 2 till
protokollet. Det skall här tilläggas att ett genomförande av utredningslagen
förutsätter ändring eller upphävande av mänga kontrollbestämmelser som nu
finns spridda i olika skatteförfattningar. Det gäller bl. a. bestämmelser om
vite, uppgiftsskyldighet och revision. Även bevissäkringslagen avses bli ersatt
med bestämmelserna i utredningslagen.

I
betänkandet har USS redovisat de riktiinjer som legat till grund vid utformningen
av förslagen. De riktlinjerna är följande.

-
All offentlig makt skall utövas
under lagarna. Myndigheterna har alltså inte nägra andra befogenheter än dem
som framgår av lag. Skattemyndigheternas utredningsbefogenheter måste därför
komma till klart uttryck i lag,

-
Skattemyndigheternas uppgift är
att åstadkomma en riktig och likformig beskattning. De har således att
förverkliga innehållet i de av riksdagen 21

beslutade skattelagarna
och att därvid se till att alla skattskyldiga är med i Prop, 1987/88:65 skattesystemet,

-
För att nå detta mål måste
skattemyndigheterna ha ändamålsenliga utredningsbefogenheter. Dessa mäste
utformas sä att de faktorer som enligt skatteförfattningarna är av betydelse
för ett beslut om skatt kan utredas,

-
Lagstiftningen om
skattemyndigheternas utredningsbefogenheter bör vara enhetlig och gemensam för
de olika skatteslagen. Den bör vara tydlig och lätt att överblicka,

-
När en skattemyndighet vänder
sig till en enskild för att fä underlag för en utredning bör denne få klart för
sig vilka rättigheter han har gentemot myndigheten,

-
Vaije utredning bör genomföras
sä att den inte medför större olägenhet för den som berörs än vad som är
nödvändigt för att uppnå ändamålet med utredningen,

-
Den enskildes skatteförhällanden
bör behandlas i första hand som en angelägenhet mellan honom och
skattemyndigheten,

-
Den enskildes privatliv bör
omgärdas med ett särskilt skydd vid skatteutredningar,

-
Integritetskänsliga uppgifter
för den enskilde bör sä långt möjligt hällas undan frän en skatteutredning,

-
Allt som är av betydelse för en
utredning bör genom protokoll eller på annat sätt tillförlitligt dokumenteras.

Utifrån
dessa riktlinjer har USS diskuterat vilka reformbehov som är viktigast. Som
första punkt har dä tagits upp problemen med okända skattskyldiga. Här avses
framför allt de svårigheter som skattemyndigheterna har ställts inför med
anledning av den tidigare (avsnitt 2) refererade regeringsrättsdomen om
taxeringsrevision hos en fondkommissionär. Enligt USS mäste
skattemyndigheterna för att kunna sköta sina åligganden ha befogenhet att
genomföra just den typ av kontroller som underkändes av regeringsrätten, I
lagförslaget har detta uttryckts sä att myndigheterna skall se till att inte
någon som enligt lag är skattskyldig är okänd för dem. De skall få utreda alla
förhållanden som kan vara av betydelse för detta ändamål (2 kap, 1 § första
stycket). När det gäller utredningsmyndighetens allmänna befogenheter föreslås
att den skall få använda sig av allt det underlag som behövs för att klarlägga
det förhällande som utreds (3 kap, 1 §) och därvid vända sig till den som med
hänsyn till omständigheterna kan antas ha tillgång till sådant underiag (3 kap,
3 § första stycket),

USS
har därnäst tagit upp en rad frågor som berör relationerna mellan myndigheter
och skattskyldiga samt skyddet för den personliga integriteten i samband med
skatteutredningar. Om förhållandet mellan myndigheter och enskilda sägs att
det finns brister i gällande lagstiftning i fråga om myndigheternas
informationsskyldighet. Den enskilde bör enligt USS ha rätt att bli informerad
om vad en utredning i första hand går ut pä och sin rätt att vägra lämna ifrån
sig integritetskänsliga uppgifter. En sådan underrättelseskyldighet har
föreslagits ingå i utredningslagen (2 kap, 3 §),

En
annan fråga som berör relationerna mellan myndigheter och enskilda

är om den första kontakten i en utredning skall tas med den skattskyldige 22

eller
om det bör stå skattemyndigheten fritt att rill en början inhämta Prop,
1987/88:65 kontrollunderlag frän tredje man. Enligt USS bör huvudregeln vara
att skattemyndigheten vänder sig direkt till den skattskyldige, eftersom dennes
skatteförhållanden i första hand bör behandlas som en angelägenhet mellan
myndigheten och honom. Självfallet förutsätts då att det är fräga om en
skattskyldig som är känd till namnet. Denna turordningsprincip skall enligt
förslaget dock inte gälla om det finns en påtaglig risk för att ändamålet med
utredningen försvåras eller om saken är brådskande. När det gäller hänvändelse till
andra föreslås vidare vissa begränsningar i fråga om närstående till den
skattskyldige (3 kap. 3 § andra stycket).

Enligt
nu gällande regler kan pä begäran av den skattskyldige vissa handlingar undantas
frän granskning vid en revision. Det är länsrätten som beslutar om sådant
undantagande och det förutsätts dä att det föreligger synnerliga skäl, USS har
föreslagit att integritetsskyddet på denna punkt förbättras genom att kravet på
synnerliga skäl ersätts med en avvägning mellan skattemyndighetens behov av
uppgiften och den enskildes intresse av att en ömtålig uppgift undantas från
granskning. När en framställning om sådant undantagande inte framstår som
uppenbart ogrundad skall utredningsmyndigheten utan vidare granskning försegla
handlingen till dess länsrätten har avgjort frågan (9 kap, 1 § och 4 §),

En
annan fråga som kan beröra integritetskänsliga uppgifter är granskningen av ADB-lagrat
material. Enligt USS bör utgångspunkten vara att uppgiftsskyldigheten i detta
fall skall fullgöras pä samma sätt som vid traditionell förvaring av
uppgifterna. Men bestämmelserna i datalagen (1973:289) torde innefatta ett
förbud mot att lämna ut selekterade uppgifter ur ett ADB-baserat
personregister, om utlämnandet inte sker i överensstämmelse med registrets
ändamål eller grundar sig pä föreskrift i lag eller annan författning. Mot den
bakgrunden har USS föreslagit en regel om att den som med hjälp av ADB för
register över uppgifter som han är skyldig att bevara till ledning för beslut
om skatt skall lämna ut uppgifterna i vanlig läsbar form och uppställda på det
sätt myndigheterna anvisar (2 kap, 5 §),

Som
jag redan har nämnt avses bevissäkringslagen bli ersatt med bestämmelser i
utredningslagen. I lagförslagets kap, 5 har sålunda intagits regler om
förrättningar i enskilda utrymmen och förvar. Dessa regler avses gemensamt
behandla utredningsätgärder som föranleder besök hos en enskild, vare sig
användning av tvångsmedel aktualiseras eller inte. De omfattar alltså även det
nu gällande revisionsförfarandet, i den mån detta sker pä platsen för den
skattskyldiges verksamhet.

Enligt bevissäkringslagen
föreligger bl, a. den skillnaden i möjligheterna

att genomföra en eftersökning att det krävs beslut av länsrätten i fräga om

bostäder medan tillträde till andra utrymmen kan ske efter beslut av

granskningsledaren. Bestämmelserna om taxeringsrevision ger skattemyn

digheterna befogenhet att granska handlingar som hör till verksamheten

och att fä tillträde till lokaler som används i verksamheten, men de innehål

ler inte någon särskild reglering om bostäder. Vid samordningen av dessa

bestämmelser har USS velat förbättra skyddet för den enskildes privatliv

genom särskilda restriktioner beträffande förrättningar i bostadsutrym

men. Enligt förslaget skall förrättningar i sädana utrymmen - om de inte 23

avser besiktning — få
hållas endast om den som berörs av förrättningen har Prop. 1987/88:65 begärt
att handlingar skall granskas där eller om länsrätten har lämnat rillstånd till
förrättningen (5 kap, 1 § andra stycket),

USS
har också i andra hänseenden föreslagit regleringar som utgär från de
inledningsvis redovisade riktlinjerna för en ny kontrollagstiftning. Den förordade
avvägningen mellan skattemyndigheternas befogenheter och skyddet för den
enskildes rättigheter har således kommit till uttryck i en proportionalitetsregel.
Enligt den regeln skall varje utredning genomföras så att den inte medför
större olägenhet för den som berörs än vad som är nödvändigt för att uppnå
ändamålet med utredningen (2 kap. 1 § andra stycket). Vidare har det ansetts
angeläget att utredningsverksamheten dokumenteras pä ett tillförlitligt sätt, I
fråga om både utredningar i allmänhet och de särskilda förrättningarna i
enskilda utrymmen och förvar har därför föreslagits regler om protokollföring
(2 kap, 4 § och 5 kap, 13 §).

Det
skall slutligen nämnas att utredningslagen ger möjlighet till bevisupptagning
inför domstol redan innan en skatteutredning har lagts till grund för ett
skattemål. Tanken är att vittnen skall kunna höras av länsrätten under
utredningens gäng om skattemyndigheten eller den enskilde begär det. För att
länsrätten skall hålla ett sådant förhör krävs enligt förslaget att det är av
särskild vikt att en uppgift lämnas under ed (7 kap, 1§).

Den
föreslagna lagen om skatteintendenter och deras verksamhet är som jag tidigare
har nämnt avsedd att reglera samordningsfrågorna vid skatte-och
skattebrottsutredningar. Skatteintendenterna föresläs organisatoriskt vara
knutna till RSV, De avses få befogenheter som ger dem en ställning mellan
åklagare och taxeringsintendenter. Tanken är att de skall ansvara för skatteutredningar
som avser både straff- och skatterättsliga frågor. Under brottsutredningen
skall skatteintendenten således ha ställning som förundersökningsledare enligt
rättegångsbalken. Vid skatteutredningen skall han ha samma befogenheter som
utredningslagen ger en skattemyndighet, I båda fallen skall dock gälla vissa
begränsningar. En åklagare förutsätts överta ledningen av en förundersökning om
det behöver tillgripas tvångsmedel som endast allmän domstol eller åklagare
får besluta om. Skatteintendenten avses alltså inte få någon befogenhet att t,
ex, anhålla en person. Det är inte heller meningen att han skall fä använda
vitesföreläggande som påtryckning för att fä fram uppgifter frän en person som
är misstänkt för skattebrott.

3.3 Remissinstansernas allmänna inställning till förslaget
från USS

Yttranden
över betänkandet (SOU 1986:39) Skatteutredningar har inkom

mit frän drygt 50 olika myndigheter och organisationer (jfr bilaga 3 till

protokollet). De har i allmänhet tillstyrkt eller lämnat utan erinran förslaget

att i en gemensam lag sammanföra kontrollregler från skilda författningar

på skatteområdet. Från nägra håll har dock påpekats att kontrollintresset

kan variera mellan olika skatteslag och att det därför kan föra för långt att 24

ge samma befogenheter åt
alla myndigheter med uppgifter inom utred- Prop, 1987/88:65 nings
verksamheten.

Även
den närmare utformningen av utredningslagen har i en hel del yttranden i
huvudsak tillstyrkts eller lämnats utan erinran. Främst är det företrädare för
polis-, åklagar- och kronofogdeintressen som har varit positiva. Men även justitiekanslern
och flera lokala skattemyndigheter har i allt väsentligt godtagit förslaget.

Till
övervägande del är emellertid remissinstanserna kritiska. Många som i och för
sig kan tänka sig en systematisk uppbyggnad av kontrollagstiftningen i
huvudsaklig överensstämmelse med förslaget till utredningslag saknar i
betänkandet den analys av och avvägning mellan motstående intressen som enligt
deras mening krävs för att ge ett substantiellt innehåll åt de ofta vagt
utformade bestämmelserna. Den bristande precisionen vid beskrivningen av
skattemyndigheternas utredningsbefogenheter ses frän flera håll som ett försök
att ge större utrymme för kontrollintresset pä bekostnad av den enskildes
rättssäkerhet. Några remissinstanser - det gäller bl, a, Svea hovrätt,
kammarrätten i Sundsvall, länsrätten i Östergötlands län och vissa
näringslivsorganisationer - ifrågasätter ocksä förslagets förenlighet med
grundlagsskyddet för den personliga integriteten.

Även
skatteförvaltningen - jag talar då om RSV och flertalet av länsstyrelserna -
avstyrker förslaget. Men kritiken från det hållet gäller inte sä mycket
utredningslagens brist pä formell stringens, I stället vänder man sig mot att USS
har utgått från det mycket begränsade antal fall där det råder konflikt mellan
skattemyndigheter och enskilda och där följaktligen tvängsmedelsanvändning kan
bli aktuell, USS anses med den utgångspunkten ha föreslagit formalistiska och
byråkratiska regler vars tillämpning skulle medföra praktiska problem för
skattemyndigheterna i deras vardagliga arbete. Bl, a, skulle den serviceanda
och de smidiga arbetsformer som skatteförvaltningen eftersträvar bli lidande.
Samtidigt hävdas att förslaget, trots de skenbart omfattande befogenheterna, på
flera punkter faktiskt inskränker skattemyndigheternas utredningsmöjligheter.
Den dominerande meningen inom skatteförvaltningen är därför att man bör behälla
grunddragen i det nuvarande systemet. Detta bör emellertid byggas ut så att
generella kontroller blir möjliga, dvs, sådan uppgiftsinsamling som avser
okända skattskyldiga.

Förslaget
till lag om skatteintendenter och deras verksamhet fär mycket stark kritik frän
polis- och åklagarhåll. Det framhålls bl, a, att många praktiska åtgärder redan
har vidtagits för att komma till rätta med de problem som förslaget avser att
lösa. Både när det gäller utbildnings- och organisationsfrågor har
reformverksamheten under senare är varit intensiv. Medan åklagarna i allt
högre grad har tillägnat sig den kompetens som krävs för komplicerade
skattebrottsutredningar förutsätter utredningsförslaget att åklagaruppgifter
läggs i händerna på personer utan straffprocessuella kunskaper. Förslaget
bäddar också för kompetenskonflikter som kan ge upphov till nya
samordningsproblem i stället för att lösa de svårigheter som i stor
utsträckning redan har övervunnits.

Även
bland övriga remissinstanser är inställningen övervägande negativ.

Skatteförvaltningen har intagit en reserverad attityd och menat att förslå- 25

get i vart fall inte bör
leda till lagstiftning innan skatteförvaltningens nya Prop, 1987/88:65
organisation har tagit form,

3.4 Vissa framställningar angående kontrollagstiftningen

USS
har i sitt betänkande refererat innehållet i gemensamma, till regeringen
ställda skrivelser den 12 mars och 25 juni 1985 frän Svenska Arbetsgivareföreningen
och Sveriges Industriförbund. I skrivelserna begärs bl, a, en genomgripande
översyn av bestämmelserna om taxeringsrevision. Som motiv för denna begäran
hävdas att taxeringsrevisionen rättssystematiskt är att klassa som ett
tvångsmedel, ett intrång liknande husrannsakan. Ett viktigt element vid
genomförandet av en revision sägs vara granskningen av korrespondens. Det
erinras om att medborgarna principiellt åtnjuter grundlagsskydd mot sådana
intrång och att Sveriges åtaganden enligt den europeiska konventionen om. skydd
för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna kräver att
beslut om taxeringsrevision kan överklagas. I skrivelserna tas också upp vissa
frågor om skattekontrollen av ADB-baserade räkenskaper,

I
en gemensam skrivelse till regeringen den 4 mars 1986 har Svenska Arbetsgivareföreningen,
Sveriges Grossistförbund och Sveriges Industriförbund anknutit till de nyssnämnda
skrivelserna och begärt att betalningssäkringslagen och bevissäkringslagen
avskaffas. Vidare har yrkats att förutsättningarna för taxeringsrevision
preciseras och att det införs besvärsrätt mot ett beslut om taxeringsrevision.
Slutligen har pekats på behovet av regler som medger att en skattskyldig i
vissa fall tillerkänns ersättning för rättegångskostnader i en skatteprocess.

Frågan
om ersättning för rättegångskostnader har också berörts i en skrivelse till
regeringen den 15 december 1986 från Familjeföretagens Skatteberedning, I
skrivelsen yrkas att den frågan tas upp i en utredning som syftar till att
stärka den enskildes ställning i rättssäkerhetshänseende. Det yrkas vidare att
bestämmelserna om taxeringsrevision ingår i en sådan översyn.

4 Överväganden och förslag

4.1 Allmänna utgångspunkter

I
den allmänna debatten om myndighetsutövning och rättssäkerhet har

skatteförvaltningens verksamhet ofta stått i centrum. Det finns flera orsa

ker till en sådan fokusering. Skattesystemet berör sä gott som alla männi

skor i vårt land och det förutsätter täta kontakter mellan myndigheter och

enskilda. Som exempel kan nämnas att enbart inkomstskattesystemet för

utsätter att det årligen lämnas ungefär 7 milj. självdeklarationer och att

dessa deklarationer granskas av ca 5000 taxeringsfunktionärer under en

relativt kort tidsperiod. Det ligger i sakens natur att dessa kontakter ibland

skapar irritation. Redan det förhållandet att det ofta är fråga om för den

enskilde betydelsefulla ekonomiska angelägenheter och att sakfrågorna 26

skall bedömas från delvis
skilda utgångspunkter av ett mycket stort antal Prop, 1987/88:65 personer
gör att motsättningar inte kan undvikas. Vidare kan den som med rätt eller orätt
är missnöjd med sin skattebörda vara benägen att kritisera skatteförvaltningens
åtgärder. Även det förhällandet att skattesystemet är krångligt bidrar till att
motsättningar uppstår.

De
nu angivna förhållandena mäste man hälla i minnet när man diskuterar
störningar i de enskilda fallen. Vidare är det viktigt att komma ihåg det faktum
att principerna för beskattningen är fastställda i demokratisk ordning. Det
råder ocksä bred politisk enighet om att den gemensamma sektorn kräver en
skattefinansiering pä ungefär nuvarande nivå. Därför är det ett rättvisekrav
att var och en bidrar med sin andel av den samlade skattebördan. Det är
skatteförvaltningens uppgift att se till att det sker i enlighet med
fastställda regler.

För
att kunna fullgöra den uppgiften måste skattemyndigheterna ha vissa
kontrollbefogenheter. Det brukar heller inte ifrågasättas. Men hur långtgående
dessa befogenheter skall vara ställs ofta under debatt. Det hävdas dä inte
sällan att skattemyndigheternas verksamhet utgör ett hot mot den enskildes
rättssäkerhet. Man gör jämförelser med de brottsutre-dande myndigheternas
arbete och pekar på de särskilda restriktioner som omger det. Saknas
motsvarande restriktioner i fråga om skattemyndigheternas befogenheter dras
slutsatsen att beskattningsverksamheten innebär risker för den personliga
integriteten.

Jag
vill redan här slå fast att det givetvis ibland kan finnas fog för den kritik
som riktas mot skatteförvaltningen. I all myndighetsutövning kan det ske
misstag och skatteförvaltningen utgör härvid inte något undantag. Men det är ocksä
rimligt att man bedömer de misstag som förekommer mot bakgrund av den mycket
omfattande ärendehantering som vilar pä skattemyndigheterna. Enbart
inkomstbeskattningen kräver som jag nyss antydde ärligen granskning av många
miljoner uppgifter. Det finns vad jag vet inte något belägg för att fel skulle
begås oftare av skattemyndigheterna än på andra håll inom förvaltningen.
Däremot är det inte osannolikt att den stora uppmärksamheten pä
skatteförvaltningens åtgärder kan ge en överdriven bild av det verkliga
förhållandet. Att den uppmärksamheten finns kan samtidigt ses som ett uttryck
för att många människor är engagerade i dessa frågor. Finns det en utbredd oro
för att den enskildes rättssäkerhet är i farozonen bör den självfallet tas pä
allvar. Det finns dä anledning att noggrant överväga behovet av
rättssäkerhetsfrämjande åtgärder. Men en viktig uppgift är också att skapa ökad
förståelse för de faktiska betingelser som gäller för skattemyndigheternas
arbete.

Jag
vill mot denna bakgrund först erinra om att det under de senaste åren har
genomförts viktiga ändringar för att förenkla skattesystemet. Förhoppningsvis
kan det undanröja en del orsaker till störningar i kontakterna mellan
myndigheter och enskilda. Enklare regler ger färre anledningar till tvister och
främjar samtidigt kvaliteten på kontrollverksamheten i övrigt, I samma riktning
verkar den nyligen genomförda omorganisationen av skatteförvaltningen.

När
det sedan gäller själva kontrollagstiftningen kan jag i allt väsentligt

ställa mig bakom de principer som USS har lagt till grund för sitt förslag, 27

För egen
del vill jag särskilt betona vikten av att det finns en rimlig balans Prop.
1987/88:65 mellan myndigheternas befogenheter och skyddet för den enskildes personliga
integritet. Regelsystemet bör ocksä sä långt möjligt ge klara besked om vad som
gäller i det hänseendet.

Det nuvarande regelsystemet uppfyller enligt min mening på
det hela taget de nu angivna kraven på balans och tydlighet. Men det finns
brister i systemet och jag skall strax redogöra för dem och ange riktlinjerna
för en reform. Först skall jag dock uppehålla mig något vid de allmänna
principerna för skattekontrollen.

Av min redogörelse för det nuvarande kontrollsystemet
(avsnitt 2) har framgått att kontrollen är uppbyggd pä olika sätt för skilda
inkomstslag. Beträffande inkomst av tjänst har sedan länge gällt dels att de
skattskyldiga själva skall detaljredovisa inkomsterna i deklarationerna, dels
att arbetsgivarna självmant skall lämna kontrolluppgifter på inkomsterna,
Samma princip har också sedan länge tillämpats i fräga om vissa andra
inkomster, t, ex, aktieutdelningar, och principen gäller fr, o, m. 1987 års
taxering även beträffande ränteinkomster frän banker o, d, I fräga om inkomst
av tillfällig förvärvsverksamhet, t, ex, vinster vid försäljning av
värdepapper, gäller att den skattskyldige skall detaljredovisa inkomsterna.
Någon obligatorisk kontrolluppgiftsskyldighet föreligger inte beträffande
värdepappersvinster. Däremot har nyligen (SFS 1987:105) införts regler om att
fondmäklare skall vara skyldiga att lämna kontrolluppgifter efter anmaning.
Skyldigheten gäller även uppgifter rörande inte namngivna personer, vilket
innebär att stickprovskontroller e, d, kan genomföras. Vad slutligen gäller närings-idkarnas
inkomster - dvs, inkomster av rörelse, jordbruksfastighet och hyresfastighet —
skall dessa redovisas i deklarationerna men endast i klumpform. Obligatorisk
kontrolluppgiftsskyldighet finns endast i begränsad omfattning, t, ex,
beträffande försäkringsersättningar, royalty och vis-sajordbruksinkomster.
Däremot finns det en mycket vidsträckt skyldighet för näringsidkare att efter anmaning
lämna kontrolluppgifter rörande betalningar till och från andra näringsidkare.
Även denna uppgiftsskyldighet gäller i fråga om ej namngivna personer.
Kontrollen av näringsidkare grundar sig emellertid huvudsakligen pä
bokföringen. För kontroll av denna kan skattemyndigheterna göra en
taxeringsrevision. En sådan verkställs vanligen av såväl praktiska som
kontrolltekniska skäl i näringsidkarens lokaler. Gäller det ett mindre
räkenskapsmaterial som skall granskas kan revisionen ibland ske i
myndigheternas lokaler.

De nu beskrivna grunderna för kontrollverksamheten har
ändrats i några

avseenden under senare år. Till att börja med har kontrollverksamheten

fått en delvis ny inriktning genom det förenklade deklarationsförfarandet.

Eftersom redovisningen i deklarationerna av tjänste- och kapitalinkomster

i princip slopas har granskningen av löntagardeklarationerna förlorat i

betydelse. Intresset har i stället förskjutits i riktning mot de utomstående

uppgiftslämnare som levererar det huvudsakliga kontrollunderlaget. Det

ger anledning att överväga om de metoder som står till buds för en sådan

kontroll är ändamålsenliga eller om man behöver anpassa det gransknings

förfarande som nu sker genom taxeringsrevisioner o.d, till de ändrade

förutsättningarna för kontrollverksamheten, 28

En
annan viktig förändring som ägt rum under senare är är att företagen i Prop.
1987/88:65 allt större utsträckning lagt över sina räkenskaper pä automatisk
databehandling (ADB), Som jag nyss har nämnt och kommer att utveckla närmare
i det följande är möjligheterna att granska bokföringen av grundläggande betydelse
vid skattekontrollen av näringsidkare. För en effektiv skattekontroll krävs
därför att granskningen också fär avse bokföring som förs med hjälp av ADB, Det
är angeläget att deUa kommer till klart uttryck i lagstiftningen. Även
myndigheternas ökande användning av ADB i kontrollen bör beaktas vid en reform
av kontrollagstiftningen.

Till
de nu angivna förändringarna, dvs, införandet av en förenklad självdeklaration
och den ökande användningen av ADB, kan ocksä läggas att inkomstslaget
tillfällig förvärvsverksamhet har fått en växande betydelse genom en mycket stor
ökning av antalet transaktioner på kreditmarknaden,

I
den allmänna debatten har det från en del håll riktats kritik mot att de
nuvarande kontrollinstituten är för ingripande. Det gäller såväl kontrolluppgiftsskyldigheten
som taxeringsrevisionsinstitutet och kanske framför allt tvångsmedlen i samband
med dessa, t, ex, bevissäkring. Jag vill med anledning härav säga följande.

Taxeringsrevision
är som jag tidigare har nämnt av grundläggande betydelse för skattekontrollen
av näringsidkare. Utan en granskning av bokföringen har skattemyndigheterna
nämligen normalt inte något som helst underlag för kontrollen av den
skattskyldiges summariska redovisning i självdeklarationen. En planmässig
revisionsverksamhet mäste således utgöra grundvalen för skattekontrollen av
näringsidkarna. Vidare är det uppenbarligen sä att det inte alltid räcker med
en kontroll av den skattskyldiges egen bokföring utan uppgifterna i denna
måste stämmas av mot uppgifter frän tredje man. För den som vill finns det
nämligen alltid möjligheter att frän bokföringen utesluta t, ex, alla uppgifter
rörande vissa inkomster. Detta kan i regel upptäckas bara med hjälp av
kontrollinformation. Det förhåller sig också så att inhämtande av
kontrolluppgifter från tredje man har utgjort ett mycket viktigt led i de
landsomfattande kontrollaktioner som skatteförvaltningen har genomfört
alltsedan taxeringslagens tillkomst år 1956, Det står klart att utan sådan
kontrollinformation hade inte det i vissa fall omfattande skattefusket kunnat
upptäckas. Möjligheterna att få kontrolluppgifter från tredje man mäste
således finnas kvar.

De
nu angivna kontrollinstituten måste uppenbarligen kunna användas även i det
fall att den hos vilken kontrollen skall företas inte frivilligt vill medverka.
En annan ordning skulle strida mot grundläggande krav på rättvisa och lika
behandling. En tillämpning kan inte heller, som ibland har ifrågasatts, göras
beroende av om brottsmisstanke föreligger eller ej. Det är ju först sedan
kontrollen har utförts som det kan finnas underlag för en brottsmisstanke. Det
måste således finnas tvångsmedel för genomförande av kontrollerna. Jag vill
påpeka att detta inte pä något sätt är unikt på förvaltningsområdet. Tvärtom
föreligger möjligheter till vite, handräckning o, d, pä många andra områden t,
ex, vid kontroll enligt tullagen (1973:670), miljöskyddslagen (1969:387) och
lagen (1985:295) om foder.

Av
det anförda har framgått att den nu förestående reformen enligt min 29

Tiening
inte bör innebära någon mera genomgripande ändring av det kon-;rollsystem på
skatteområdet som sedan länge gällt i vårt land. Övervägandena bör i stället
ta sikte på vissa speciella reformbehov som jag nyss har antytt och på den
författningstekniska regleringen av kontrollfrägorna.

Mot den här bakgrunden
kommer jag att i det följande redovisa förslag beträffande den allmänna
uppbyggnaden av kontrollagstiftningen, skattekontrollen av näringsidkares
inkomstförhållanden, ADB-baserade räkenskaper och tvångsmedelsanvändningen
enligt bevissäkringslagen, I mina förslag kommer jag också att beröra de
särskilda rättssäkerhetsaspekterna, bl, a, integritetsskyddet för ADB-registrerade
personuppgifter.

Prop, 1987/88:65

4.2 Kontrollagstiftningens allmänna uppbyggnad

Mitt förslag:
Grunddragen i det nuvarande systemet behålls tills vidare. De mest angelägna
reformbehoven tillgodoses genom detaljändringar.

Utredningens
förslag: USS har föreslagit att kontrollbestämmelser från olika
skatteförfattningar sammanförs till en gemensam lag om utredning vid
beskattning.

Remissinstanserna:
Förslaget att sammanföra kontrollreglerna till en gemensam lag tillstyrks i
allmänhet eller lämnas utan erinran. Utredningsförslaget får i övrigt en
övervägande negativ kritik. Skatteförvaltningen anser att förslaget kommer att
leda till ökad formalism och byråkrati, Pä andra håll befaras att lagens vagt
utformade bestämmelser medför risker för rättssäkerheten. Förslaget anses av
åtskilliga remissinstanser ge skattemyndigheterna alltför långtgående
befogenheter.

Skälen för mitt förslag:
Tilläggsdirektiven till USS avsåg ursprungligen en teknisk genomarbetning av kontrollagstiftningen
med sikte pä att få fram en för olika skatteslag gemensam kontrollag. Det var i
huvudsak bara beträffande möjligheterna att genomföra integrerade kontroller
som en omprövning av skattemyndigheternas befogenheter ansågs motiverad. Under
utredningsarbetets gång har emellertid situationen förändrats, I regeringsrättens
praxis har således bestämmelserna om taxeringsrevision getts en snävare
tolkning än den som under lång tid legat till grund för skattemyndigheternas
kontrollverksamhet, USS har sett som sin uppgift att genom bestämmelserna i utredningslagen
ge skattemyndigheterna samma befogenheter som de allmänt ansågs ha före
regeringsrättens ställningstagande.

Kontrollbestämmelser från
olika skatteförfattningar har således sammanförts till en gemensam lag. Men
förslaget innebär också genomgripande ändringar av reglerna om
kontrollförfarandet. Skenbart fär skattemyndigheterna långtgående
befogenheter. Dessa befogenheter vägs dock upp av vissa regler till skydd för
de skattskyldigas integritet. Dessa regler, jag tänker här bl, a, på proportionalitetsregeln
och rätten att ta undan

30

ömtåliga uppgifter frän
granskning, begränsar på olika sätt kon troll möj I ig- Prop, 1987/88:65 heterna.

Jag
anser därför att den remisskritik som går ut på att USS har velat ge skattemyndigheterna
alltför långtgående befogenheter inte är helt rättvisande. Samtidigt kan jag
hålla med dem som anser att den föreslagna lagtekniska lösningen är ägnad att
skapa vissa problem i den praktiska tillämpningen.

Det
kan nämligen ge upphov till åtskillig oklarhet om den grundläggande beskrivningen
av skattemyndigheternas befogenheter inte stämmer överens med de faktiska
möjligheterna att genomföra en utredning. En ordning som innebär att det med
hänsyn till invändningar som den enskilde kan göra frän fall till fall skall
avgöras vad skattemyndigheterna egentligen fär företa sig är inte lämpad för
hantering av den stora ärendemängd det handlar om. Den kan ocksä öka antalet
ärenden där motsättningar uppstår, I samma riktning verkar det av mänga
remissinstanser påtalade förhållandet att myndigheter och enskilda enligt
utredningsförslaget redan från början kommer att hamna i en processuell
motsatsställning till varandra. Det ligger knappast i linje med den inom skatteförvaltningen
eftersträvade utvecklingen mot smidigare relationer och förbättrad service till
de skattskyldiga. Som jag ser det är en annan nackdel med en sådan ordning att
den enskilde, oavsett vilka rättssäkerhetsgarantier som regelsystemet erbjuder
honom, åläggs ett större ansvar för att själv ta sin rätt till vara,

Kontrollagstiftningen
på skatteområdet har sedan gammalt varit tämligen preciserad när det gäller
fördelningen av rättigheter och skyldigheter mellan myndigheter och enskilda.
Detta gäller inte minst de bestämmelser som reglerar skyldigheten att lämna
kontrolluppgifter och andra uppgifter för annans taxering (37-46 §§ TL), Bl, a,
de arbetsinsatser som krävs av de uppgiftsskyldiga har ansetts motivera en
noggrann prövning av vilka som på detta sätt skall engageras i
kontrollverksamheten, vilka personer uppgifterna skall avse och även det
närmare innehållet i uppgifterna. Att avvägningar av det här slaget har gjorts
på lagstiftningsnivå innebär att grundsatsen om proportionalitet mellan olika
intressen har kommit till uttryck i klara och detaljerade regler. En uppenbar
fördel med detta är att osäkerheten minskar vad gäller räckvidden av
myndigheternas befogenheter, I själva verket torde den preciserade regleringen
pä det här området starkt ha bidragit till att umgänget mellan myndigheter och
enskilda har kunnat ske tämligen störningsfritt. Det har inte funnits anledning
att ifrågasätta om en myndighet har rätt till den ena eller den andra
uppgiften och därmed inte heller fog för att ta uppgiftsskyldighetens
omfattning till utgångspunkt för kritik mot myndigheten som sådan. Inte minst
för de tjänstemän inom skatteförvaltningen som haft att tillämpa reglerna torde
det många gånger ha varit värdefullt att kunna peka pä entydiga, i lag fastställda
befogenheter.

Uppdraget
till USS har omfattat en översyn av de nu berörda reglerna

om uppgiftsskyldighet, såvitt gäller uppgifter som skall lämnas efter anma

ning, USS har föreslagit att dessa regler upphävs och ersätts med de mera

allmänt hållna bestämmelserna i utredningslagen, 1 princip förutsätts att

myndigheterna liksom hittills skall kunna inhämta uppgifter från enskilda 31

genom
skriftlig förfrågan, men närmare bestämmelser om i vilka fall en Prop.
1987/88:65 faktisk uppgiftsskyldighet föreligger saknas i förslaget. En
begränsning av myndigheternas befogenheter ges som jag redan har antytt genom
den i lagförslaget uttryckta proportionalitetsprincipen, dvs, att varje
utredning skall genomföras sä att den inte medför större olägenhet för den som berörs
än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet med utredningen.

Förslaget
innebär således att man skall överge den detaljerade regleringen av
uppgiftsskyldigheten till förmån för ett system med förhållandevis vaga normer,
USS torde med detta inte ha avsett att få till stånd någon saklig ändring av
uppgiftsskyldighetens omfattning. Utöver de allmänna systematiska fördelar som
ligger i en enhetlig och överskådlig kontrollagstiftning redovisas därför inte
nägra närmare motiv till förslaget på den här punkten.

Som
jag nyss framhöll ser jag för egen del ett betydande värde i att reglerna om
uppgiftsskyldighet så långt möjligt är klara och entydiga. Särskilt när det gäller
de många rutinförfrågningar som sker med stöd av reglerna om anmaningsrätt är
det angeläget att skattemyndigheternas befogenheter inte sätts i fräga under
hänvisning till en proportionalitetsregel som kan ge utrymme för olika
tolkningar. Den allmänna uppfattningen bland remissinstanserna inom
skatteförvaltningen är också att den nuvarande ordningen är att föredra
framför den reglering som USS har föreslagit. Inte heller på andra håll kan
förslaget i denna del sägas ha fått något positivt gensvar. Jag anser därför
övervägande skäl tala för att de nu gällande reglerna om anmaningsförfarandet
behålls.

Nästa
fräga är då om den av USS föreslagna utredningslagen utgör en lämplig reglering
av kontrollverksamheten när denna omfattar andra åtgärder än sådan
skrivbordsgranskning som brukar ske inom ramen för anmaningsförfarandet. Jag
tänker här pä den typ av kontroller som kan förekomma i samband med
taxeringsrevisioner och i sista hand genom användning av de tvångsmedel som
bevissäkringslagen ställer till utredningsmyndighetens förfogande.
Utredningslagen skulle dä med andra ord främst ta sikte pä kontrollverksamhet
som sker genom t, ex, besök hos den skattskyldige eller som annars har sädana
inslag att regler av processuell karaktär kan te sig motiverade.

Många
remissinstanser har riktat den invändningen mot USS-förslaget att det i alltför
hög grad bygger på användningen av tvångsmedel. Att bevissäkringslagens regler
föresläs inarbetade i utredningslagen medför enligt kritikerna en risk för att
den tillspetsning av motsatsförhållandet mellan myndigheter och enskilda som
präglar tvångsmedelsanvändningen kan smitta av sig på hela
utredningsverksamheten. Det anses ocksä olämpligt att mönstra ut begreppet
revision, som är väl inarbetat och som används i kontrollsammanhang även
utanför skatteområdet. Delvis sammanfaller denna kritik med de invändningar som
har gjorts mot förslaget att slopa anmaningsförfarandet. Vad man vill undvika
är alltså även här en dramatisering av relationerna mellan myndigheter och
enskilda.

Enligt
min mening finns det goda skäl för uppfattningen att bestämmel

serna om taxeringsrevision bör hällas isär frän de tvångsmedel som kan 32

användas i en konfliktsituation. Att det i en revision kan
ingå besök hos Prop, 1987/88:65 den skattskyldige innebär ju inte i sig någon tvängsmedelsanvändning
och det behöver inte heller vara särskilt betungande, I jämförelse med den
situationen att granskningen sker hos myndigheten kan det vara till fördel för
den reviderade att han slipper avvara sitt räkenskapsmaterial i den män detta
granskas på platsen. Det går då ocksä betydligt lättare att reda ut oklarheter
som kan uppstå vid granskningen. Vid en taxeringsrevision ställs i själva
verket mindre krav pä den enskildes egna insatser än när han anmanas att lämna
t, ex, kontrolluppgifter. Vid revisionen skall han tillhandahålla
räkenskaperna för granskning, men sedan är det skattemyndigheternas sak att gä
igenom och sammanställa de uppgifter som behövs för kontrollen. Den reviderade
är också skyldig att bl, a, lämna nödigt biträde för granskningen, men pä det
hela taget faller det mesta av arbetet vid en revision på skattemyndigheten.
Detta utesluter självfallet inte att det ibland ändå kan uppstå olägenheter för
den som revideras. Men sådant torde vara ofrånkomligt vid varje form av
kontrollverksamhet, utan att kontrollreglerna därmed kan anses ha fått en
olämplig utformning. Det bör ocksä framhållas att en revision många gånger har
karaktären av en service frän skattemyndighetens sida. Detta är t, ex, fallet
med sådana revisioner som i informativt syfte sker hos nystartade företag, bl,
a, för att hjälpa företagarna att ordna sina räkenskaper på ett ändamålsenligt
sätt.

Taxeringsrevisionen är alltså ett praktiskt inriktat
förfarande som syftar till en effektiv skattekontroll, normalt under samverkan
med den reviderade och med minsta möjliga olägenheter för denne.
Bestämmelserna har med dessa utgångspunkter fått en utformning som i allmänhet
medger att både myndighetens och den reviderades önskemål kan tillgodoses när
det gäller uppläggningen och genomförandet av revisionen. Som jag tidigare har
antytt sker revisionsverksamheten till helt övervägande del pä det här
odramatiska sättet. Det hör alltså till undantagen att en revision inte kan
genomföras i samverkan med den skattskyldige och att denne i stället föreläggs
vid vite att fullgöra vad som åligger honom i samband med en taxeringsrevision
eller att tvångsåtgärder med stöd av bevissäkringslagen får tillgripas.

Mot den här bakgrunden anser jag det mindre lämpligt att i
enlighet med USS-förslaget införa ett system där skillnaden mellan
revisionsverksamhet och tvångsmedelsanvändning med stöd av bevissäkringslagen
suddas ut. Jag anser i stället att reglerna om revisionsverksamheten som hittills
bör utgå ifrån att det normalt är fråga om ett kontrollförfarande som sker i
samförstånd med den granskade och som i viss utsträckning bygger på hans
medverkan. Med ett sådant synsätt finns det inte heller någon anledning att
utsträcka den besvärsrätt som gäller för beslut om tvångsåtgärder till att
omfatta själva revisionsförfarandet. En rätt att överklaga ett beslut om
taxeringsrevision skulle för övrigt kunna få mycket negativa konsekvenser för
effektiviteten i kontrollverksamheten. Förutsättningarna för användning av
tvångsmedel är annorlunda, och därför krävs det här en annan form av reglering.
För att ytterligare markera skillnaden bör dessutom övervägas om reglerna i
bevissäkringslagen kan ändras på ett sådant'

33

3 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 65

sätt
att det klart framgår att den inte får tillämpas som ett rutinmässigt inslag
vid skattekontrollen. Jag återkommer till den frågan.

Jag kommer alltså fram till
att både anmaningsförfarandet och taxeringsrevisionen tills vidare bör finnas
kvar som särskilda institut för skattekontrollen. Det innebär att jag inte för
närvarande kan ansluta mig till den tekniska utformning av kontrollagstiftningen
som USS har presenterat genom sitt förslag till lag om utredning för
beskattning. Mot bakgrund av vad jag tidigare har sagt om behovet av en reform
och dennas inriktning samt den kritik som har framförts vid remissbehandlingen
är jag inte heller beredd att nu förorda införandet av de nya kontrollinstitut
som USS har föreslagit, dvs, förhör och utredningssammanträde. Vidare vill jag
med hänsyn till de båda lagförslagens inbördes samband och den starka remisskritiken
inte förorda någon lagstiftning om skatteintendenter och deras verksamhet.

Samtidigt
står det klart att kontrollagstiftningen på skatteområdet behöver ändras pä
vissa punkter. Dessa reformbehov kommer jag att ta upp i närmast följande
avsnitt. Jag kommer då också att beröra i vad mån enskildheter i USS-förslaget
kan läggas till grund för dellösningar inom ramen för en i sina huvuddrag
bibehållen kontrollagstiftning.

Prop, 1987/88:65

4.3 Skattekontrollen av näringsidkare

Mitt förslag:
Bestämmelserna om taxeringsrevision begränsas till att i huvudsak avse
bokföringsskyldiga. Särskilda restriktioner införs i fråga om tidpunkten för
revisioner och tillträdet till bostadsutrymmen. Vidare ges möjlighet att vid
en taxeringsrevision hos den som är bokföringsskyldig inhämta uppgifter om ej
namngivna personer, I vissa fall får beslut om revision med sådan inriktning
meddelas endast av riksskatteverket eller efter verkets bestämmande av chef för
länsskattemyndighet.

Utredningens förslag: 1
förslaget till utredningslag har skett en gemensam reglering av förrättningar i
enskilda utrymmen och förvar omfattande både revisionsförfarandet och bevissäkringsätgärder.
Särskilda regler skall enligt utredningslagen gälla beträffande tidpunkten för
sådana förrättningar och för tillträdet till bostadsutrymmen. Däremot görs inte
någon skillnad i fråga om vilka utredningsåtgärder som fär användas beträffande
olika kategorier av skattskyldiga. Skattemyndigheterna ges enligt utredningslagen
befogenhet att göra uppgiftsinsamlingar avseende okända skattskyldiga. Någon
särskild regel om beslutsnivå har inte föreslagits i fräga om sädana
uppgiftsinsamlingar.

Remissinstanserna: Frän
skatteförvaltningens sida har understrukits behovet av befogenheter att göra
generella kontroller. Samtidigt har ifrågasatts om lagförslaget verkligen
tillgodoser det behovet. Andra remissinstanser anser att frågan om generella
kontroller kräver betydligt mera ingående överväganden än de som presenterats i
betänkandet. Några motsätter sig också att skattemyndigheterna får sädana
befogenheter.

34

Skälen
för mitt förslag: Prop. 1987/88:65

Kontrollobjekten

Bestämmelserna
om taxeringsrevision har som jag tidigare framhållit sin största betydelse för
kontrollen av näringsidkare. Denna kontroll måste som nämnts bygga på
bokföringen, som näringsidkarna är skyldiga att föra just med hänsyn till bl,
a, skatteintressena (jfr prop, 1975:104 s, 133 f,). Av bokföringen kan utläsas
inte bara om näringsidkaren själv har deklarerat korrekt utan ocksä hur han har
fullgjort sin eventuella uppgiftsskyldighet avseende annans taxering. En
kontroll av det senare slaget har fått ökad betydelse sedan det förenklade
deklarationsförfarandet införts.

Man
måste alltså kunna göra en taxeringsrevision hos en näringsidkare för att
kontrollera om han fullgjort både sin deklarations- och uppgiftsskyldighet.
Det förutsätter dä att bokföringen i sig är korrekt. Men den saken måste också
kunna kontrolleras. Det kan i vissa fall ske med stöd av reglerna om
uppgiftsskyldighet efter anmaning (jfr avsnitt 2), Skattemyndigheten kan då
inhämta enstaka uppgifter som bekräftar riktigheten av den reviderades
bokföring eller ger anledning till ytterligare undersökningar. Ofta sker emellertid
kontrollen genom taxeringsrevision hos den som innehar sådant underiag som ger
de nödvändiga upplysningarna, I allmänhet är det då fråga om en annan
näringsidkare. Han har ju det underlag som behövs i form av sin egen bokföring.
Taxeringsrevisioner av detta slag hos tredje man är som jag ocksä nämnt
tidigare nödvändiga för en effektiv skattekontroll och bör givetvis få företas
även i framtiden. Jag återkommer senare till frågan som s, k, generella
kontroller hos tredje man.

Taxeringsrevisioner
företas i praktiken i huvudsak för kontroll av bokföringsskyldiga. Enligt min
mening bör de formella befogenheterna begränsas till vad som i praktiken
behövs för en effektiv skattekontroll. Jag anser således att bestämmelserna om
taxeringsrevision bör ändras sä att det framgår att revisioner skall få ske för
kontroll av bokföringsskyldiga o,d, men däremot normalt inte av andra
skattskyldiga.

Även
om revisionsbestämmelserna inriktas på granskning av näringsidkare finns det
fall där kontroller behöver göras utanför den kretsen. Om andra skattskyldiga
inte alls fick underkastas en djupare undersökning i form av revision skulle
det uppstå en kontrollfri zon som lätt kunde fresta till missbruk. En avgränsning
av bestämmelserna som innebär att bara bokföringsskyldiga får revideras är
därför alltför snäv.

Till
att börja med är inte alla juridiska personer bokföringsskyldiga. Det gäller
bl. a. ideella föreningar och stiftelser som inte driver någon näringsverksamhet.
Sådana juridiska personer kan emellertid vara stora arbetsgivare och det kan däiför
finnas anledning att kontrollera uppgiftsskyldigheten enligt TL. Som regel bör
därför juridiska personer i detta sammanhang likställas med bokföringsskyldiga.
Även dödsbon räknas emellertid som juridiska personer men beträffande dem kan
inte anläggas samma synsätt. Från kretsen av juridiska personer som bör
likställas med bokföringsskyldiga finns det därför anledning att undanta
dödsbon.

Även
i övrigt finns det personer som bör kunna bli föremål för taxerings

revision. Det gäller framför allt skattskyldiga som utan att vara näringsid- 35

käre
har invecklade inkomstförhållanden. Man kan också någon gång Prop. 1987/88:65 genom
revision behöva kontrollera att en skyldighet att lämna kontrolluppgifter har
fullgjorts på ett riktigt sätt. Det finns dock som jag nyss har angett skäl att
begränsa befogenheterna att verkställa taxeringsrevision utanför kretsen av
bokföringsskyldiga och juridiska personer utom dödsbon. Enligt min mening bör
en lämplig begränsning kunna ske genom att man som förutsättning för revision i
dessa fall ställer upp kravet att det skall föreligga särskilda skäl.

Särskilda
skäl bör t, ex, anses föreligga när det gäller så invecklade förhållanden att
de inte lämpligen kan utredas på något annat sätt och det är väsentligt att
frågorna klarläggs. Här bör särskilt framhållas att det vid revisioner hos fåmansföretag
ofta finns anledning att utsträcka kontrollen till företagsledare eller
delägare i företaget. De behöver inte själva vara bokföringsskyldiga, men deras
egna inkomstförhällanden har i allmänhet ett så intimt samband med företagets
näringsverksamhet att de ibland bör kunna kontrolleras med hjälp av
revisionsinstitutet. Det finns ocksä fall när en transaktion mellan en
näringsidkare och en privatperson behöver kontrolleras pä två häll.
Förutsättningen för en revision hos privatpersonen bör dä vara att det
verkligen finns anledning att anta att ett kontrollunderlag finns i behåll.
Jag vill här erinra om att man är skyldig enligt 20 § TL att på lämpligt sätt söija
för att underlag finns för deklarations- eller uppgiftsskyldighetens
fullgörande och för kontroll därav. Dessutom bör det för revision i det här
fallet normalt krävas att detta underlag kan anses ha väsentlig betydelse för
kontrollen av näringsidkarens taxering.

Det
nu anförda leder alltså fram till slutsatsen att revisionsinstitutet i huvudsak
skall tillämpas bara i fräga om bokföringsskyldiga och juridiska personer utom
dödsbon men att det också i fortsättningen skall finnas viss möjlighet att
revidera personer utanför den kretsen när särskilda skäl föranleder det.

Tid
och plats för revisioner

Jag
skall härefter gä över till frågan om skattemyndighetens närmare befogenheter
vid en taxeringsrevision, såvitt gäller tidpunkten när en revision fär göras
och tillträdet till utrymmen som används av den skattskyldige. Till eii början
skall dä nämnas att det är skattemyndigheten som bestämmer tid och plats för en
revision när sä är påkallat. Därvid skall beaktas att taxeringsrevisionen om
möjligt sker pä sådant sätt och på sådan tid att den inte förorsakar hinder i
verksamheten hos den reviderade (56 § 3 mom, TL), Denne skall lämna tillträde till
de lokaler som används i verksamheten och i övrigt lämna visst biträde för att
granskningen skall kunna genomföras.

Bestämmelserna
ger således skattemyndigheten rätt att bestämma var

revisionen skall genomföras men den skattskyldige är i princip inte skyldig

att lämna tillträde till något annat än sina verksamhetslokaler. Det bör här

tilläggas att tid och plats för en revision i normalfallet bestäms efter samråd

med den som skall revideras och att överenskommelse om detta träffas i

det stora flertalet fall. Vidare bör påpekas att revisionsinstitutet i sig inte 36

utgör
något tvångsmedel som medger att ett beslut om tid och plats kan Prop,
1987/88:65 förverkligas mot den reviderades vilja,

USS-förslaget innebär att samma begränsning som finns i
bevissäkringslagen i fråga om tid för eftersökning i privatutrymmen skall
gälla vid all kontrollverksamhet som innefattar besök hos den skattskyldige.
Enligt bevissäkringslagen får eftersökning i privatutrymmen inte påbörjas
mellan kl. 19,00 och kl, 08,00 utan den berördes medgivande. Som privata räknas
andra utrymmen än sädana som inte endast tillfälligt används av den granskade i
hans verksamhet.

Jag har tidigare uttalat den åsikten att man bör hålla
isär revisionsförfarandet frän tvångsmedelsanvändningen enligt
bevissäkringslagen. Men det betyder inte att regler som ger den enskilde ett
bättre integritetsskydd skulle sakna berättigande i TL, Särskilt när det som
här är fräga om en ensidig beslutanderätt för skattemyndigheten kan vissa
restriktioner vara pä sin plats, även om det nu förhåller sig sä att tid och
plats för en revision faktiskt brukar bestämmas efter överenskommelse med den
enskilde.

Jag anser därför att regler av det slag som USS har
föreslagit bör tas in i TL, Revisioner bör således inte fä verkställas mellan
kl. 19,00 och kl, 08,00, Detta bör i princip gälla generellt för revisioner hos
den enskilde, således även för revisioner i dennes verksamhetslokaler. Men det
måste ändå finnas möjlighet att granska företag med annat öppethållande än
vanlig kontorstid. Jag tänker här bl, a, på restaurangverksamhet, där t, ex,
kassainventering ibland mäste få göras under kvällstid. Det bör ernellertid
föreligga särskilda skäl av det här slaget för att avsteg skall få göras frän
de angivna tiderna,

TL innehåller för närvarande inte nägra uttryckliga regler
om revision i privatutrymmen. Det är bara verksamhetslokaler som nämns
särskilt. Men i praktiken förekommer det att granskningen till viss del förläggs
till bostadsutrymmen. Det är inte ovanligt att småföretagare har kontoret i
utrymmen som också används för bostadsändamål eller att delar av bokföringen
förvaras i den egentliga bostaden. Det förekommer t, ex, ibland hos
lantbrukare. Åtminstone för att hämta handlingarna brukar då granskningsmannen
fä tillträde till privatutrymmen, I den män granskningen lämpligen anses böra
ske på platsen brukar inte heller det möta några invändningar. Över huvud taget
brukar man i sådana här situationer göra vad som förefaller mest praktiskt och
frågan om skattemyndighetens rätt att få tillträde till olika utrymmen ställs
sällan på sin spets.

Jag tror för min del inte att skattemyndigheterna i fall
som dessa försöker rida pä sina befogenheter för att pä ett otillböriigt sätt
bereda sig tillträde till bostadsutrymmen. Men avsaknaden av klara regler kan
ändå ha den effekten att den skattskyldige fär svårare att hävda sin rätt till
en privat sfär. Enligt min mening är det därför motiverat med en uttrycklig
bestämmelse om att revision i bostadsutrymmen och andra utrymmen som inte hör
till verksamheten får ske endast med den berördes medgivande. Med
bostadsutrymmen bör då förstås sädana utrymmen som inte huvudsakligen används
för verksamheten.

Jag föreslår alltså utöver begränsningen av
tillämpningsområdet för revi

sionsinstitutet de nu redovisade restriktionerna i fräga om tid och plats för 37

revisionens genomförande.

Generella
kontroller Prop. 1987/88:65

Jag
kommer nu in pä frågan om skattemyndigheternas befogenheter att genomföra
generella kontroller, dvs, insamling av uppgifter som avser ej namngivna
personer. Skatteförvaltningen har frän sina utgångspunkter starkt understrukit
behovet av att kunna göra sådana kontroller. Enligt vad jag har erfarit råder
det numera en betydande osäkerhet om vad som egentligen gäller pä den här
punkten. Det regeringsrättsavgörande som jag tidigare berört har pä vissa håll
fått en tolkning som verkat starkt hämmande på kontrollverksamheten över huvud
taget.

Först
vill jag något beröra vad som egentligen bör förstås med generella kontroller.
Inom skatteförvaltningen lär det numera vara en utbredd uppfattning att man
vid en revision hos tredje man alltid måste kunna namnge den man vill ha
informationer om, även om det rör sig om uppgifter med anknytning till en
bestämd person. Man kan t, ex, pä andra vägar ha fått kännedom om en
transaktion eller verksamhet som bör granskas närmare, och man vet också vem
som kan identifiera den skattskyldige och eventuellt lämna andra upplysningar
i saken. Men just den omständigheten att man inte själv kan namnge den berörde
skulle alltså hindra vidare efterforskning.

För
egen del vill jag hävda att det i en situation som den beskrivna inte kan anses
vara fråga om en generell kontroll. Enligt min mening bör det vid en
taxeringsrevision vara helt tillåtet att följa upp information som man redan
har för att ta reda på bl, a, namnet pä den skattskyldige, I annat fall skulle
kontrollverksamheten bli allvarligt lidande. Det är också svårt att se vilka
skäl som skulle finnas för att begränsa skattemyndigheternas befogenheter pä
just den här punkten. Så länge det rör sig om uppgifter med anknytning till en
person eller ett fätal personer bör därför en undersökning av det här slaget
fä genomföras vid en taxeringsrevision utan särskilda restriktioner.

En
fräga som har samband med den nu diskuterade är vilken information

skattemyndigheterna skall vara skyldiga att lämna den reviderade när

revisionen inte avser kontroll av hans egen taxering eller uppgiftsskyldig

het. Frågan gäller närmare bestämt om skattemyndigheten när den vet

namnet pä den man vill ha uppgifter om ocksä skall vara skyldig att uppge

det vid en revision hos tredje man. Det kan anföras vissa skäl för att så bör

ske. För det första torde det mänga gånger vara mest praktiskt om man vill

ha hjälp med att ta fram de eftersökta uppgifterna. En öppen attityd kan

också rent allmänt bidra till goda relationer mellan myndigheter och enskil

da i kontrollverksamheten. Samtidigt är det emellertid så att skattemyndig

heterna har att tillämpa sekretessföreskrifter till skydd för den enskilde.

Som jag har framhållit tidigare (avsnitt 2) är det starka sekretesskyddet för

uppgifter i beskattningsverksamheten ett av skälen till att informations

skyldigheten gentemot skattemyndigheterna är ganska vidsträckt. Men

sekretessen innebär ocksä att de förhållanden som utreds skall vara en

angelägenhet mellan den skattskyldige och myndigheten. Av hänsyn till

den skattskyldige bör man således inte onödigtvis lämna ut uppgifter om

utredningen till tredje man. Detta kan vara ett skäl för att vid en revision

hemlighälla även namnet pä den som utredningen avser. Till detta kommer °

att
det också finns ett sekretesskydd för själva kontrollverksamheten. Det Prop.
1987/88:65 kan därför finnas flera anledningar till att en skattemyndighet inte
namnger den man gör en utredning om utan i stället bara anger huruvida
revisionen avser kontroll av den reviderade eller någon annan. Med min nyss
redovisade inställning att ett namngivande i och för sig inte bör vara en
nödvändig förutsättning för en revision behöver den här frågan inte någon
särskild reglering, I den praktiska tillämpningen bör man i stället ha viss
frihet att förfara på det sätt som i olika situationer faller sig lämpligast.

Med
en generell kontroll bör i motsats till sädana undersökningar jag nu talat om
förstås en uppgiftsinsamling som gäller ett större antal personer och som t,
ex, har till syfte att ge skattemyndigheten ett underlag för s, k, urvalsrevisioner.
Frågan är då om det förhällandet att en uppgiftsinsamling får avse även okända
personer bör föranleda några särskilda begränsningar. Det har nämligen på
vissa häll gjorts gällande att generella uppgiftsinsamlingar skulle innebära
en avsevärd utvidgning av kontrollmöjligheterna.

Jag
vill till att börja med erinra om att kontroller av det här slaget i viss utsträckning
kan ske med stöd av anmaningsförfarandet (jfr avsnitt 2), Det gäller redan i
fråga om bl, a, transaktioner mellan näringsidkare. Enligt den ändring jag
tidigare hänvisat till (prop, 1986/87:78, SkU 28, rskr, 164, SFS 1987:105)
utvidgas möjligheten att utfärda anmaning till att omfatta även handel med
värdepapper. Jag vill vidare erinra om att vissa motivuttalanden till den
gällande lagstiftningen ger stöd för att taxeringsrevision hos den som är
uppgiftsskyldig först efter anmaning skall kunna verkställas även om någon anmaning
inte har utfårdats. Det skulle innebära att taxeringsrevisioner som syftar till
att samla in uppgifter om ej namngivna personer skulle vara möjliga åtminstone
i samma utsträckning som det finns befogenhet att inhämta sådana uppgifter
genom anmaning. Skattemyndigheterna skulle med andra ord i sädana fall ha
fritt val mellan instituten anmaningsrätt och taxeringsrevision.

Jag
anser för min del att det också normalt bör förhålla sig på det sättet. Vid de
överväganden som legat bakom tillkomsten av olika regler om uppgiftsskyldighet
har gång efter annan betonats vikten av att man undviker onödigt betungande
åligganden för uppgiftslämnarna. Uppgiftsskyldigheten innebär ju att den som
berörs får en vitessanktionerad förpliktelse att ur sina räkenskaper hämta fram
vissa uppgifter och sammanställa dem pä det sätt som föreskrivs i anmaningen.
Skyldigheten att lämna uppgifter har mot den bakgrunden inte getts större
omfattning än vad som varit motiverat med hänsyn till skattemyndigheternas
regelmässiga behov av att få in underlag för sädana kontroller som sker i form
av skrivbordsgranskning.

Vid en taxeringsrevision
är läget annorlunda. Utredningsskyldigheten

ligger då pä skattemyndigheten och det finns inte nägra detaljerade regler

om vilka uppgifter som fär granskas. Men självfallet bör inte kontrollmöj

ligheterna vid en revision vara snävare än enligt reglerna om uppgiftsskyl

dighet. Vid en revision bör det i stället finnas möjligheter att granska också

sådan information som det av olika skäl inte är lämpligt att föreskriva

uppgiftsskyldighet om. Taxeringsrevisionen bör med andra ord ses som en

kontrollmetod som kompletterar uppgiftsskyldigheten i fall där det saknas 39

förutsättningar
att lägga utredningsbördan pä utomstående uppgiftslämna- Prop. 1987/88:65 re.

Jag
har redan nämnt att vissa kontroller avseende ej namngivna personer kan ske med
stöd av uppgiftsskyldigheten. Vill man lösa frågan om generella kontroller kan
man i och för sig gä vidare pä den vägen. Då kan efter hand prövas vilka
uppgifter som bör kunna inhämtas genom sådana kontroller, I
kontrollverksamheten förekommer emellertid situationer som knappast skulle vara
hanterliga med en sådan form av reglering. Om det t, ex, förhåller sig sä att
en anmaning avseende ej namngivna personer får avse ett begränsat antal
uppgifter bör skattemyndigheten om den själv utför granskningen kunna ta del av
även andra uppgifter om dessa personer. Jag har tidigare pekat pä att en anmaning
enligt 39 § 2 mom, TL kan följas upp med en ny anmaning enligt 39 § I mom, 7
när man kan namnge de personer som man vill ha kompletterande uppgifter om.
Skattemyndigheten kan sedan, för att kontrollera att uppgiftsskyldigheten har
fullgjorts pä ett riktigt sätt, göra taxeringsrevision hos den uppgiftslämnare
som redan har anmanats i två omgångar. Självfallet måste ett sådant förfarande av
de inblandade parterna uppfattas som synnerligen opraktiskt jämfört med att
skattemyndigheten i stället gör en revision direkt hos den som har uppgifterna.
Reglerna mäste därför medge att skattemyndigheten inhämtar den
kontrollinformation som behövs på det sätt som är mest ändamålsenligt. Man får
alltså acceptera att anmaningsförfarandet och taxeringsrevisionen är olika
kontrollmetoder där befogenheterna vid den senare av naturliga skäl mäste vara
mindre preciserade än reglerna om uppgiftsskyldighet. Det finns för övrigt en
risk att en successiv utbyggnad av uppgiftsskyldigheten kan resultera t ett
överskådligt regelsystem som på en hel del punkter snart blir föråldrat, I
någon mån har vi den situationen redan i dag, I uppdraget till USS ingick att
göra en översyn av reglerna om uppgiftsskyldighet mot bakgrund bl, a, av att
bestämmelserna behövde förenklas. Sedan jag nu stannat för att inte följa
förslaget frän USS — som ju innebär att hela regelsystemet upphävs och ersätts
med utredningslagen - kvarstår dessa olägenheter. Det finns inte något underlag
för att ta upp den här frågan till behandling nu, men jag avser att återkomma till
den i ett annat sammanhang.

Av
de skäl som jag nu redovisat bör frågan om generella kontroller inte lösas
genom ytteriigare påbyggnader av uppgiftsskyldigheten. De behov som finns bör i
stället kunna tillgodoses inom ramen för revisionsinstitutet.

Med
anledning av att det på vissa håll har gjorts gällande att detta skulle

innebära en avsevärd utvidgning av kontrollmöjligheterna vill jag erinra

om att skattemyndigheterna under lång tid har genomfört kontroller av det

här slaget i förvissning om att de har varit tillåtna. Även JO har gjort

uttalanden som pekar mot att man vid en taxeringsrevision bör kunna göra

förfrågningar hos tredje man utöver vad som följer av dennes uppgiftsskyl

dighet (JO 1982/83 s, 271), Au det genom regeringsrättspraxis nu har

slagits fast att skattemyndigheterna inte haft helt rätt på den här punkten

påverkar inte det faktum att uppgiftsinsamlingar om okända skattskyldiga

sedan mänga år har accepterats som ett kontinuerligt inslag i kontrollverk

samheten, lät vara att dessa huvudsakligen skett inom ramen för uppgifts- 40

skyldigheten mellan
näringsidkare. Jag har därför svårt att förstå inställ- Prop, 1987/88:65
ningen att regler som medger att skatteförvaltningen får fortsätta med sådana
kontroller i praktiken skulle skapa en helt ny situation.

Däremot
anser jag det befogat att begränsa generella revisioner och då särskilt sädana
som inte har någon motsvarighet i reglerna om uppgiftsskyldighet. För det
första bör generella kontroller bara få ske hos sädana skattskyldiga som enligt
mitt förslag i fråga om revisionsinstitutets tillämpningsområde skall kunna
revideras utan att särskilda skäl föreligger. Det gäller alltså den som är
bokföringsskyldig enligt bokföringslagen eller skyldig att föra räkenskaper
enligt jordbruksbokföringslagen och även i annat fall den som är annan juridisk
person än dödsbo. Det som då fär granskas är sådant underlag som
skattemyndigheterna i princip har rätt att ta del av enligt gällande regler. En
ändring med det innehållet innebär således inte något annat än en justering av
det ändamål för vilket redan tillgänglig information får granskas. Jag vill
vidare föreslå den ytterligare begränsningen att beslut om revisioner som
saknar motsvarighet i reglerna om uppgiftsskyldighet skall fattas på högre nivå
än normalt. Enligt de regler om utvidgad uppgiftsskyldighet som jag tidigare
berört (SFS 1987:105) skall anmaningsrätten ligga hos RSV, med viss
delegationsmöjlighet till länsskattemyndighet. Motivet till detta är bl, a,
att RSV har fått ökade styrbefogenheter inom skatteförvaltningen och att
omfattningen och inriktningen av generella kontroller mot den bakgrunden bör
bestämmas efter riktlinjer som RSV svarar för. Jag anser att i princip samma
reglering bör gälla i det här fallet.

Jag
kommer alltså fram till att revisionsinstitutet bör medge uppgiftsinsamling om
ej namngivna personer hos den som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen
eller skyldig att föra räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen. Även hos
juridisk person som ej är bokföringsskyldig bör en sådan uppgiftsinsamling vara
tillåten, under förutsättning att det inte är fräga om ett dödsbo. Beslut om
revision i det fall den reviderade inte har någon uppgiftsskyldighet bör bara
fä meddelas av RSV eller efter verkets bestämmande av chef för
länsskattemyndighet.

Lagrådet har i sak
godtagit de ändringar som nu har föreslagits men

förordat att de ges en annan språklig utformning än i lagrådsremissen av

den 12 mars 1987, Jag anser att den lydelse av 56 § I mom, första och andra

styckena TL som lagrådet har föreslagit ger ett klarare uttryck för intentio

nerna i lagrådsremissen och har därför i princip inte någon erinran mot att

bestämmelserna ändras i enlighet med lagrådets förslag, Pä en punkt vill

jag emellertid föreslå en smärre justering. Det gäller frågan om namngivan

de av personer vid sådana revisioner som avses i andra stycket första

meningen av lagrådets förslag. Med den av lagrådet förordade lydelsen

skulle kunna utläsas ett krav pä att skattemyndigheten vid en revision hos

tredje man alltid skall namnge de som omfrägas, så snart kontrollen gäller

flera personer. Jag har tidigare påpekat att skattemyndigheterna av sekre

tesskäl bör kunna underlåta detta. Enligt min mening bör inte sekretessbe

dömningen få påverkas av utformningen av en bestämmelse vars ändamål

är att ange under vilka förutsättningar revisioner med olika inriktning får

verkställas. Den av lagrådet åsyftade distinktionen mellan olika revisions- 41

fall torde i stället kunna
uttryckas så att det skall vara fräga om till namnet Prop, 1987/88:65 kända
personer. Jag föreslår att bestämmelsen ändras i enlighet med detta.

Lagrådet
har i sitt yttrande kommit in på frågan om grundlagsskyddet för medborgerliga
fri- och rättigheter. Det ger mig anledning att erinra om att de här framlagda
förslagen bl, a, syftar till att i olika hänseenden stärka skyddet för de
enskildas personliga integritet. Ändringar med den inriktningen föreslås
beträffande både taxeringslagen och bevissäkringslagen. I fråga om
taxeringslagen innebär förslaget till en början en betydande begränsning av
revisionsinstitutets tillämpningsområde såvitt gäller vilka skattskyldiga som
får revideras. Det föreslås således att revision i princip bara skall få ske
hos bokföringsskyldiga. Förslaget innebär i övrigt restriktioner beträffande
var och när en revision får verkställas. Även i bevissäkringslagen kommer jag
att föreslå ändringar för att ge den enskilde ett förbättrat integritetsskydd.
Som en viktig princip slås fast att en taxeringsrevision inte i sig innebär
någon tvängsmedelsanvändning. Den skiljelinje som således föreligger mellan
revisionsinstitutet och tvångsåtgärder med stöd av bevissäkringslagen föresläs
bli ytterligare markerad genom att det i bevissäkringslagen tas in en proportionalitetsregel
som klargör att tvångsmedelsanvändningen skall ske med restriktivitet och urskillning.

Bakgrunden
till att jag har diskuterat dessa frågor tämligen ingående är i första hand
förslaget från USS, som ju innebär att all kontrollverksamhet som föranleder
besök hos de skattskyldiga skall samregleras under den gemensamma benämningen
förrättningar i enskilda utrymmen och förvar. Det förslaget har kritiserats av
många remissinstanser, huvudsakligen därför att det i alltför hög grad bygger
på användningen av tvångsmedel och därför kan medföra en icke önskvärd dramatisering
av kontrollverksamheten i dess helhet. Jag har vidare redovisat innehållet i
några skrivelser till regeringen från Svenska Arbetsgivareföreningen och
Sveriges Industriförbund, I skrivelserna hävdas bl, a, att
taxeringsrevisionsinstitutet i sig utgör ett tvångsmedel och att Sveriges
internationella konventionsåtaganden kräver att ett beslut om taxeringsrevision
kan överklagas.

Som
har framgått av motiveringen till de föreslagna ändringarna har jag tillbakavisat
både förslaget från USS och den av näringslivsorganisationerna hävdade
ståndpunkten i fråga om revisionsinstitutets rättsliga karaktär. Ambitionen har
i stället varit att klarare markera skillnaden mellan revision och
bevissäkring. De föreslagna ändringarna i bevissäkringslagen, som jag återkommer
till senare, går ocksä entydigt i riktning mot ett förstärkt integritetsskydd
för den enskilde medborgaren.

Lagrådet
anmärker trots detta att det inte pä ett fullt tillfredsställande

sätt har beaktats att det nu är fråga om att utvidga tillämpningsområdet för

bestämmelser som inkräktar på det i 2 kap. 6 § regeringsformen stadgade

skyddet för varje medborgare mot husrannsakan och liknande intrång, I

den mån detta uttalande skall tolkas sä att även revisionsförfarandet skulle

vara att anse som ett tvångsmedel kan jag för egen del inte ansluta mig till

det synsättet. De motivuttalanden som lagrådet har hänvisat till ger visser

ligen vid handen att sådant inträng som avses i regeringsformen kan ske för

bl, a, taxeringsrevision. Men det betyder inte att det ändamål som ligger

bakom tvångsåtgärden i sig skulle vara att anse som ett intrång, 42

Utöver de skäl för denna
min ståndpunkt som har utvecklats tidigare kan jag här hänvisa till att tvängsmedelskommittén
har diskuterat frågan i sitt betänkande (SOU 1984:54) Tvångsmedel — Anonymitet
- Integritet, Kommittén anför följande (s. 72),

För
att en författningsstadgad befogenhet skall kunna betraktas som tvångsmedel och
inordnas under tvängsmedelslagens regler bör krävas att befogenheten kan sättas
i verket mot den enskildes vilja och med fysiskt eller psykiskt tvång av något
slag. Befogenheten att verkställa taxeringsrevision hos en skattskyldig kan t,
ex, inte betraktas som ett tvångsmedel i sig, oaktat den kan genomföras med
tvång om den skattskyldige motsätter sig åtgärden. Själva tvångsåtgärderna men
inte revisionsbeslutet som sådant bör falla under lagen. En annan ordning
skulle föra alltför långt. En befogenhet att ställa krav på den enskilde
förekommer i många olika sammanhang och innebär förvisso en tvångsutövning -
kanske under straffhot - men kravet som sådant kan gärna inte för den skull
behandlas som ett tvångsmedel. Tillämpningsområdet är alltså begränsat till
åtgärder av tvängsnatur som används som hjälpmedel i det allmännas verksamhet.

Vad
jag nu sagt skall inte förstås sä att utformningen av revisionsbestämmelserna
skulle kunna ske utan hänsynstagande till att den kan genomföras med
tvångsåtgärder. Naturligtvis är det som lagrådet framhåller viktigt att man
håller det i minnet. Men det är ocksä angeläget att man beaktar den skillnad
som trots allt finns mellan revision och bevissäkring. Propositionens förslag
innebär pä den punkten enligt min mening ett viktigt förtydligande.

Prop, 1987/88:65

4.4 Allmänt om ADB-upptagningar

Mitt förslag: Vid
taxeringsrevision skall granskning fä ske inte bara av traditionella handlingar
utan också av ADB-upptagningar, Den nuvarande skyldigheten för myndigheter att
tillhandahälla handlingar för taxeringskontroll skall omfatta ocksä ADB-upptagningar.

Bakgrunden till mitt
förslag: Frågan om skattemyndigheternas granskningsbefogenheter beträffande
handlingar av olika slag har berörts i två förslag som överlämnats till
regeringen, I en rapport om ADB och företagsgranskning (RSV Rapport 1984:10)
föreslogs sålunda att det genom en ändring i TL gjordes klart att
skattemyndigheternas tillgång till information skulle avse uppgifter och inte
enbart handlingar som sådana. Skälet för att omvandla handlingsbegreppet till
att avse uppgifter var att man med en sådan ändring anpassade TL:s bestämmelser
till den terminologi som används i sekretesslagen (1980:100),

USS har föreslagit att
skattemyndigheternas granskningsbefogenheter skall avse bl, a, handlingar. En
handling har i förslaget definierats som en framställning i skrift eller bild
samt upptagning som kan uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.

Remissinstanserna:
Båda förslagen har remissbehandlats, Remissinstan-

43

serna har inte haft något
att invända mot principen att skattemyndigheter- Prop, 1987/88:65 nas
tillgång till information inte skall vara beroende av det sätt pä vilket den
har blivit lagrad.

Skälen
för mitt förslag: För att en tillfredsställande kontroll skall kunna utövas vid
en taxeringsrevision är det nödvändigt att allt det material som den
skattskyldige har rörande verksamheten får granskas. Enligt de nuvarande
bestämmelserna i 56 § TL omfattar granskningsrätten ocksä alla berörda
handlingar, alltså inte bara räkenskapshandlingar i egentlig mening utan även
t, ex, korrespondens, protokoll och andra handlingar rörande verksamheten. Rent
privata handlingar som inte rör verksamheten omfattas däremot inte.

Det
torde inte råda någon tvekan om att det i bestämmelserna använda uttrycket
handling bör ges samma innebörd som det har i tryckfrihetsförordningen, där
det anges att med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning
som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt
hjälpmedel. Regleringen i tryckfrihetsförordningen har nämligen i det här
avseendet ett syfte som har sin motsvarighet i bestämmelserna om
taxeringsrevision. Jag tänker dä på att utgångspunkten i båda fallen är att
det skall vara möjligt att ta del av information oavsett på vilket sätt den är
lagrad. Principen att en taxeringsrevision bör få avse granskning också av ADB-upptagningar
har inte heller ifrågasatts vid remissbehandlingen av RSV:s rapport. De
gällande bestämmelserna behöver emellertid förtydligas pä denna punkt.

Möjligheten
att hos myndigheter mera generellt ta del av information för taxeringskontroll
regleras i andra bestämmelser i TL, närmare bestämt i dess 46 §,
Taxeringsrevision fär nämligen inte verkställas hos myndigheter. Även när det
gäller myndigheter torde det vara klart att en taxeringskontroll måste fä ske
oavsett hur den eftersökta informationen är dokumenterad. Också bestämmelserna
i den paragrafen bör justeras med hänsyn till detta.

Jag
avser att senare kommentera den närmare utformningen av bestämmelserna. Men
jag vill redan nu framhålla att bestämmelserna om taxeringsrevision även i
fortsättningen bör knyta an till begreppet handling. Om bestämmelserna
uttryckligen skulle ange att granskningen avser uppgifter och att den som
revisionen görs hos skall tillhandahälla uppgifter, skulle de kunna uppfattas
som en skyldighet för den skattskyldige att själv ta fram efterfrågade
uppgifter, vilket inte är meningen. För den skattskyldige gäller det nämligen
i stort sett bara att ställa berört material till granskarens förfogande. Denne
har att själv ta fram de uppgifter som är av intresse.

Datainspektionen
(DI) har fått yttra sig över den lagrädsremiss som

beslutades den 12 mars 1987 och har därvid ifrågasatt förslaget pä den här

punkten, DI godtar visserligen principen att skattemyndigheternas kon

trollmöjligheter inte skall vara beroende av pä vilket sätt informationen

finns lagrad. En motsatt uppfattning skulle enligt DI innebära att skatte

myndigheterna berövades möjligheterna att kontrollera den skattskyldiges

bokföring och andra uppgifter i de fall uppgifterna registrerades på ADB-

medium. Däremot har DI invändningar mot den i lagrädsremissen föreslag- 44

na lagtekniska lösningen och de motiv som anförs till stöd
för den. Invänd- Prop. 1987/88:65 ningarna går ut på att den föreslagna
definitionen av handlingsbegreppet har sin förebild i 2 kap, 3 §
tryckfrihetsförordningen (TF), där den har till syfte att garantera att
allmänhetens rätt till insyn i myndigheternas verksamhet inte inskränks genom
att myndigheterna lagrar information på ADB-medium, Används samma definirion i TL
kan detta ge intryck av att myndigheterna har en motsvarande rätt till insyn i
enskildas handlingar, DI invänder vidare mot förslaget att data- och
offentlighetskommittén (DOK) har fått i uppdrag att se över den ifrågavarande
bestämmelsen i tryckfrihetsförordningen.

Av dessa skäl avstyrker DI att det i TL tas in en
bestämmelse som jämställer ADB-upptagningar som utgör personregister med
handlingar i TL:s mening, I stället föreslås att det i den särskilda lag som
inspektionen förordar tas in bestämmelser som uttryckligen anger att
skattemyndigheterna har rätt att i samband med taxeringsrevision granska ADB-upptagningar
som utgör personregister enligt datalagen.

Jag vill här göra det tillrättaläggandet att den
föreslagna ändringen av handlingsbegreppet i TL inte skall förstås som något
annat än just en legaldefinition av begreppet handling. Det är alltså
självfallet inte fråga om att i TL införa något slags omvänd
offentlighetsprincip, dvs, att handlingar hos enskilda generellt skulle vara
tillgängliga för insyn från skattemyndigheternas sida. Att detta skulle vara
syftet med ändringen kan inte utläsas av de ovan redovisade motiven och är
heller inte avsett. Jag delar alltså inte DI:s åsikt att de olika syften som
ligger bakom tryckfrihetsförordningen resp, TL skulle göra det olämpligt att
definiera begreppet handling på ett enhetligt sätt i dessa bägge författningar.
En annan sak är att skillnader mellan de båda lagarnas syften kan innebära att
myndigheternas insyn i handlingar vid taxeringsrevision begränsas pä ett annat
sätt än vad som gäller i fräga om insynen i allmänna handlingar. Jag återkommer
nedan till den frågan.

När det sedan gäller DI:s förslag till en alternativ
lagteknisk lösning av handlingsbegreppet är denna inriktad enbart på ADB-upptagningar
som utgör personregister enligt datalagen. Vid en taxeringsrevision är det emellertid
väsentligen annan information än personuppgifter enligt datalagen som är av
intresse. Jag har tidigare utförligt redogjort för olika metoder vid skattekontrollen
och då framhållit att taxeringsrevisioner behövs främst för kontrollen av näringsidkarnas
bokföring. Jag har också föreslagit att revisionsinstitutet i princip bara
skall få användas för kontrollen av bokföringsskyldiga. Enligt min mening är
det viktigt att man häller detta i minnet när man diskuterar ADB-frågorna i
samband med taxeringsrevision. Att det även i ADB-baserade räkenskaper kan
förekomma uppgifter som enligt definitionen i datalagen är att anse som
personuppgifter får således inte skymma bort det faktum att
skattemyndigheternas kontrollbehov huvudsakligen avser andra förhållanden. Det
innebär i sin tur att den ADB-lagrade informationen bör skyddas inte bara med
hänsyn till den personliga integriteten utan också mot röjande av
affärshemligheter o, d.

Jag kan mot den här bakgrunden inte finna att den av DI
föreslagna

lagregleringen innebär någon tillfredsställande lösning i fråga om vilka 45

ADB-upptagningar som skall
kunna granskas vid en taxeringsrevision. Den täcker personregister enligt
datalagen men utelämnar i sammanhanget minst lika viktiga ADB-baserade
räkenskaper som inte är personrelatera-de, I stället anser jag att man bör
hålla fast vid det tidigare remissbehandla-de förslaget att använda samma
definition av handlingsbegreppet som finns i tryckfrihetsförordningen. Vad som
har anförts i den senaste remissomgången, dvs, i yttrandena över DI:s förslag,
ger mig inte anledning att frångå den bedömningen.

Lagrådet har i båda sina
yttranden godtagit förslaget pä den här punkten.

Prop,
1987/88:65

4.5 Granskningen av ADB-upptagningar

Mitt förslag: Den
hos vilken taxeringsrevision görs skall vara skyldig att låta
granskningstjänstemannen använda de tekniska hjälpmedel som behövs för att han
skall kunna ta del av en ADB-upptagning, Tjänstemannen skalPdock inte fä
använda ADB-information pä ett sätt som strider mot föreskrifter som datainspektionen
har meddelat till skydd för den personliga integriteten. Sådana föreskrifter
skall få meddelas med stöd av en särskild lag som kompletterar datalagens bestämmelser.
Vidare preciseras bl, a, taxeringslagens regler om rätt att undanta handlingar
från granskning vid en revision för att ge ett bättre skydd för ADB-lagrad
information.

Bakgrunden
till mitt förslag: Frågan om tillvägagångssättet vid granskning av ADB-baserade
räkenskaper har tagits upp både i USS-betänkandet och i den i föregående
avsnitt omnämnda rapporten från RSV, USS har inte sett som sin uppgift att
komma med förslag som löser de integritetsproblem som kan uppkomma vid
skattemyndigheternas utredningar om den enskilde använder ADB-teknik i sin
verksamhet. Frågan har berörts ganska kortfattat i betänkandet, varvid USS -
mot bakgrund bl. a, av den reglering som föreslagits i fråga om undantagande av
uppgifter från granskning - inte ansett det lämpligt att ge
skattemyndigheterna rätt att själva ta fram datalagrade uppgifter genom att
använda den enskildes tekniska hjälpmedel.

Förslaget från RSV är mera
långtgående. Det innebär inte bara att skattemyndigheterna skall fä använda
tekniska hjälpmedel för att kunna tillägna sig ADB-information, Det ställs också
ett krav pä att bokföringsskyldiga som använder ADB i sin verksamhet skall
ordna denna med beaktande av sina skyldigheter vid en taxeringsrevision, dvs,
att tillhandahälla räkenskaper och ställa ADB-utrustningen till granskarens
förfogande. Vidare föreslås att personregister enligt datalagen skall inrättas
och föras med beaktande av att myndighets tillsyn eller kontroll ej hindras
eller försvåras. Någon särskild begränsning av granskningstjänstemannens tillgäng
till uppgifter av olika slag har inte föreslagits.

Remissinstanserna:
Förslaget från USS har kommenterats bara av ett

46

fåtal
remissinstanser. Företrädare för skatteförvaltningen menaratt det ger Prop.
1987/88:65 otillräckliga möjligheter för skattekontroll av ADB-baserade
räkenskaper. DI har framhållit att skattemyndigheterna bör ha rätt att fä
strukturerade uppgifter i läsbar form men att det inte får innebära att
integritetsskyddet enligt 7 § datalagen sätts ur spel.

När det gäller förslaget frän RSV har flertalet
remissinstanser avstyrkt de delar som innebär att ADB-verksamheten hos de
skattskyldiga skall underordnas skattemyndigheternas kontrollbehov. I allmänhet
åberopar de att det inte har utretts och klarlagts pä vilket sätt
myndighetsintresset skall beaktas. Flertalet remissinstanser intar en allmänt
avvisande hållning också till förslaget att granskaren själv skall få använda
de tekniska hjälpmedel som behövs för att han skall kunna tillägna sig ADB-lagrad
information. Åtskilliga remissinstanser framhåller att förslaget i den delen
synes öppna möjligheter till omfattande samkörningar och kontroller utan att
integritetsfrågorna har belysts.

Skälen för mitt förslag:

Användningen av tekniska hjälpmedel

Av mitt förslag i föregående avsnitt följer att
skattemyndigheterna vid en taxeringsrevision skall få granska räkenskaper och
andra handlingar även när de kan uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Den fräga
som då inställer sig är vem som skall förfoga över de tekniska hjälpmedel som
behövs för att göra informationen visuellt läsbar, USS-förslaget innebär på den
här punkten att skattemyndigheterna skall vara hänvisade till att fä utskrifter
som den granskade själv framställer, lät vara att uppgifterna skall vara
sammanställda på det sätt som skattemyndigheterna begär.

Vid remissbehandlingen har från skatteförvaltningens sida
framhållits att USS-förslaget ger otillräckliga möjligheter till kontroll. Jag
delar den uppfattningen. Vid en taxeringsrevision måste skattemyndigheterna ha
befogenhet att granska den egentliga bokföringen, inte bara utskrifter vilkas
överensstämmelse med grundmaterialet inte går att bekräfta, I annat fall skulle
kontrollförfarandet när det gäller ADB-räkenskaper i princip stanna vid en
okontrollerbar uppgiftsskyldighet. Ett syfte med revisions-institutet är ju att
skattemyndigheterna skall kunna kontrollera att uppgiftsskyldigheten har
fullgjorts riktigt och fullständigt och det låter sig inte göra med mindre än
att underlaget för uppgifterna får granskas,

USS har som motiv för sitt förslag anfört att en ordning
som ger skatte

myndigheterna rätt att själva ta fram datorlagrade uppgifter skulle innebära

en alltför stor risk för att den handläggande tjänstemannen fick del av

uppgifter om ömtåliga personliga eller ekonomiska förhållanden, som inte

har med utredningen att göra eller som den enskilde önskar att genom

domstolsprövning fä undantagna frän utredningen. Men samtidigt förutsät

ter USS att skattemyndigheterna ändå kan begära att få använda egna

tekniska hjälpmedel för att ta del av innehållet i magnetband eller disket

ter. En sådan användning kan enligt USS ske utan problem om den

enskilde tillåter det, I annat fall kan det bli aktuellt för myndigheten att 47

tilltvinga sig tillgång
till materialet genom vite eller andra tvångsmedel, Prop. 1987/88:65 USS-förslaget
bygger således pä att skattemyndigheterna vid tredska skall kunna ta hand om
magnetband eller disketter och ta del av innehållet med hjälp av teknisk
utrustning som myndigheterna själva disponerar.

Jag
vill med anledning av vad USS sålunda anfört framhålla att utredningen inte
har redovisat pä vilket underiag man bygger uppfattningen att en granskning av ADB-upptagningar
generellt sett skulle innebära större risker för röjande av ömtåliga uppgifter
än en genomgång av vanliga handlingar. Det är då att märka att USS här inte
uppehåller sig vid frågan om integritetsskyddet för ADB-baserade
personregister. Om den granskade medger att skattemyndigheterna använder egna
tekniska hjälpmedel finnsdet enligt USS inga problem, ett uttalande som
rimligen mäste tolkas så att utredningen har haft andra saker än de
registrerades personliga integritet för ögonen. Det enda skäl som USS har
anfört för sitt förslag att begränsa skattemyndigheternas befogenheter till en
granskning av datautskrifter framtagna av den skattskyldige är således det ej
underbyggda antagandet att ADB-upptagningar i sig i jämförelse med vanliga
handlingar normalt innehåller mera känslig information, svår att särskilja frän
det egentliga granskningsmaterialet. Jag är för min del inte övertygad om att det
verkligen förhäller sig pä det sättet. Även om sä skulle vara fallet bör det,
som jag skall utveckla närmare nedan, vara möjligt att lösa integritetsskyddet
på ett sätt som tillgodoser samhällets berättigade kontrollintresse pä ett
bättre sätt än enligt USS förslag. Jag är därför inte beredd att ansluta mig till
den av USS förordade begränsningen av skattemyndigheternas kontrollmöjligheter.
Jag vill också påpeka att USS när det gäller kontrollaspekterna visserligen
tilldelat myndigheterna vissa befogenheter att vid tredska tilltvinga sig ADB-material,
Men man har därvid bortsett från tvä saker. För det första finns det i regel
ingen möjlighet att konstatera om tredska föreligger om man inte har rätt att
direkt kontrollera om de lämnade uppgifterna är fullständiga och korrekta. För
det andra förhåller det sig ibland så att den enda möjligheten att ta del av
ett ADB-material är att utnyttja den tekniska utrustning som den skattskyldige
själv har. Vissa informationsbärare kan således rent tekniskt sett inte
avlägsnas frän den dator de är knutna till, USS-förslaget har således oacceptabla
brister från kontrollsynpunkt.

Jag
anser samtidigt att förslagen frän RSV är alltför långtgående. Särskilt

gäller detta kraven på att de enskildas ADB-hantering skall inrättas så att

den underordnas myndigheternas kontrollintresse. Till undvikande av

missförstånd vill jag här poängtera att det faktiskt redan finns sådana krav

när det gäller räkenskaper. Bokföringsskyldigheten motiveras ju bl, a, av

skattemyndigheternas kontrollintresse (jfr prop, 1975:104 s. 133 f,). Det

innebär att dokumentationen av affärshändelser och redovisningen i övrigt

skall ske på ett sådant sätt att verksamheten kan kontrolleras av utomstå

ende. Det kravet gäller både traditionell bokföring och ADB-baserade

räkenskaper, RSV:s förslag i den här delen är därför i och för sig inte

någon principiell nyhet. Men till skillnad från bokföringsskyldigheten är

det fråga om en opreciserad förpliktelse vars konsekvenser är svära att

överblicka. Som flera remissinstanser påpekat har det ju inte närmare 48

utretts och klarlagts på vilket sätt myndighetsintresset
skall beaktas. Dessa Prop, 1987/88:65 invändningar har särskild tyngd när det
gäller ADB-baserade personregister. Men också i fråga om andra ADB-uppgifter
är det enligt min mening riktigare att RSV:s intentioner kommer till uttryck
inom ramen för bokföringsskyldigheten snarare än genom en allmänt hällen regel
som i princip inte säger mer än vad som redan gäller på det här området. Något
underlag för att nu ange vilka preciseringar som kan vara motiverade
beträffande bokföringsskyldigheten såvitt gäller ADB-baserade räkenskaper finns
det emellertid inte. För det krävs det ytterligare erfarenheter som man torde
kunna vinna endast om skattemyndigheterna faktiskt får möjligheter att granska ADB-bokföring,
Jag återkommer till den frågan.

Jag kommer alltså fram till att varken USS-förslaget eller
de delar av RSV-förslaget som jag här har berört bör läggas till grund för den
reglering som nu är påkallad. Men jag kan ansluta mig till den utgångspunkt som
RSV har för sitt förslag, nämligen att skattemyndigheterna måste få rätt att
själva använda tekniska hjälpmedel för att tillägna sig ADB-informatiön, Utan
sådana befogenheter kan det som jag tidigare framhållit inte bli fråga om någon
revision i egentlig mening, dvs, kontroll av underlaget för de uppgifter som
har lämnats till skattemyndigheterna. Till skillnad frän RSV anser jag dock att
befogenheter av det här slaget måste begränsas för att skydda bl, a, personrelaterade
ADB-uppgifter, Konflikten mellan de motiv som bär upp datalagen och
skattemyndigheternas behov av insyn bör alltså inte lösas genom att förandet av
personregister underordnas kontrollintresset utan i stället genom att
skattegranskningen kringgärdas med restriktioner som så långt möjligt
tillgodoser önskemålet att skydda de registrerades personliga integritet.

Lagrådet har i sitt nya yttrande inte motsatt sig att
skattemyndigheterna ges befogenhet att själva använda tekniska hjälpmedel vid
granskningen av ADB-material,

Regelsystemet i datalagen

Innan jag går över till frågan hur den här diskuterade
konflikten bör lösas i lagtekniskt hänseende skall jag uppehålla mig något vid
datalagens regelsystem satt i relation Ull de regler jag föreslår om insyn i ADB-lagrat
material vid taxeringsrevision, Mina synpunkter ansluter till vad DI har anfört
i samma fräga i sitt yttrande över den lagrådsremiss som beslutades den 12 mars
1987,

Datalagen innehåller regler till skydd för den personliga
integriteten vid förande av personregister. Med personregister avses register,
förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av automatisk
databehandling och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som
avses med uppgiften (1 §),

Åtskilliga av de register som kan bli föremål för
granskning vid taxe

ringsrevision och som faller inom ramen för de aktuella bestämmelserna i

taxeringslagen har otvivelaktigt karaktär av personregister. Ett register

kan dock sakna karaktär av personregister emedan de applicerbara pro

grammen inte medger framtagning av personrelaterade uppgifter. Det blir 49

4 Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 65

emellertid
att anse som ett personregister i den män den som verkställer Prop,
1987/88:65 revisionen (granskaren) bearbetar det med egna program som gör det
möjligt att ta fram personuppgifter.

Att ett visst register utgör ett personregister innebär
dock inte att alla regler i datalagen blir tillämpliga vid de bearbetningar som
granskaren utför med registret. De flesta bestämmelserna i datalagen riktar sig
nämligen, uttryckligen eller underförstått, till den registeransvarige. Därmed
avses den för vars verksamhet personregistret förs, om han förfogar över det.
Definitionen utesluter bl, a, den som använder sig av ett register utan att
kunna bestämma dess innehåll (prop, 1973:33 s, 119), Registeransvarig för ett
register av nu aktuellt slag torde i regel vara den som revisionen utförs hos.
Däremot medför inte de bearbetningar som granskaren utför med registret att han
eller den myndighet han tjänstgör vid blir att anse som registeransvarig.

Detta innebär bl, a, att reglerna i 2-5 §§ datalagen om
tillstånd och licens för vissa register m, m, inte är tillämpliga. Granskaren
behöver alltså varken tillstånd eller licens för den registerbearbetning som
normalt blir aktuell vid en taxeringsrevision. Däremot får reglerna indirekt
betydelse därigenom att de hindrar alt granskaren utan tillstånd av DI
sambearbetar uppgifterna med uppgifter ur annat personregister. Vid en sådan
sambearbetning uppkommer nämligen ett nytt personregister, för vilket granskningsmyndigheten
är registeransvarig,

I 6, 6 a och 18 §§ datalagen finns bestämmelser om
befogenhet för Dl att meddela föreskrifter för personregister till skydd för
den personliga integriteten. Föreskrifter meddelade med stöd av dessa
bestämmelser får dock anses rikta sig till den registeransvarige och begränsar
alltså inte granskarens möjlighet att bearbeta ett register. Därav följer bl,
a, att granskaren vid behov fär ta med sig datamediet (magnetbandet e,d.) för
bearbetning hos myndigheten med myndighetens egna program, DI har alltså ingen
direkt pä datalagen grundad befogenhet att meddela föreskrifter för granskarens
bearbetning av personregister, för vilka någon annan är registeransvarig.

Enligt 5 § datalagen skall DI, i samband med att tillstånd
lämnas den registeransvarige att inrätta och föra ett personregister, meddela
föreskrift om ändamålet med registret. För register som inte erfordrar
tillstånd bestämmer den registeransvarige själv registerändamålet. Ändamålet
med registret har betydelse bl, a, för tillämpningen av 7 §, som innehåller all-rnänna
regler för inrättande och förande av personregister. Bestämmelserna i 7 §
torde dock endast rikta sig till den registeransvarige. Jag återkommer nedan
till den paragrafen.

Även 7 a-12 §§ datalagen innehåller regler som i första
hand riktar sig till den registeransvarige,

I 13 § datalagen finns regler om sekretess för
registeruppgifter. Reglerna

riktar sig både till registeransvariga och vissa andra men gäller endast för

enskilda. För myndigheter tillämpas i stället reglerna i sekretesslagen

(1980:100), Av intresse i detta sammanhang är närmast regeln i 9 kap. 2§

sekretesslagen, som innebär bl. a. att absolut sekretess gäller i ärende om

taxeringsrevision, 50

Enligt 14 § datalagen skall en myndighet, som för
handläggningen av mål Prop, 1987/88:65 eller ärende använder sig av upptagning
för automatisk databehandling, dokumentera upptagningen i läsbar form, om inte
särskilda skäl föranleder annat. Bestämmelsen har företräde framför regeln om
dokumentationsskyldighet i I5§ förvahningslagen (1986:223) öfrprop, 1985/86:80
s, 66), I linje med nämnda bestämmelse bör granskaren dokumentera de registeruppgifter
som är av betydelse för utgången av taxeringsrevisionen.

Regler om DI:s tillsyn finns i bl, a, 15-17 och 24 §§
datalagen. Enligt 15 § utövar inspektionen tillsyn över att automatisk databehandling
inte medför otillböriigt intrång i personlig integritet, 1 16§ regleras
inspektionens rätt att fä tillträde till maskinlokaler m, m. Även om DI:s tillsyn
givetvis i första hand avser den registeransvarige bör utformningen av reglerna
i dessa bägge paragrafer inte utesluta en tillsyn som även omfattar granskarens
befattning med registret. Motsatsen torde dock gälla enligt 17 och 24§§, som
avser uppgiftsskyldighet i förhållande till DI vid tillsyn resp, befogenhet
för inspektionen att förelägga vite,

I 20-23 §§ datalagen finns bestämmelser om straff,
förverkande och skadestånd. Av dessa bestämmelser torde endast reglerna i 21 §
om straff för dataintrång vara tillämpliga pä granskarens befattning med ett
register. Reglerna innebär bl, a, att en granskare kan drabbas av straff om han
ändrar, utplånar eller för in uppgifter i det granskade registret.

Enligt 25 § datalagen överklagas Dl:s beslut till
regeringen, 26-28 §§ datalagen saknar intresse i sammanhanget.

Som framgått av denna översiktliga redogörelse innehåller
datalagen bestämmelser som kan vara tillämpliga vid en taxeringsrevision och
som dä kan fä betydelse för bl, a, granskarens rätt att göra uppgifter i ett
granskat register tillgängliga och DI:s befogenhet att utöva tillsyn över
granskarens befattning med registret, I nägra avseenden faller emellertid
granskarens bearbetning utanför DI:s kontroll. Bl, a, saknar inspektionen
befogenhet att utfärda direkt till granskaren riktade föreskrifter för bearbetningen.
För det första innebär detta att granskaren inte utan vidare blir bunden av
föreskrifter som avser den registeransvariges användning av registret. Men även
om så vore fallet, t, ex, genom att det i taxeringslagen fanns regler som ålade
skattemyndigheterna att följa föreskrifter av det här slaget, skulle det ändå
kunna uppstå komplikationer, DI har ju normalt ingen anledning att genom
föreskrifter reglera någon annan användning än den som sker inom ramen för
registrets ändamål, I allmänhet torde det därför saknas föreskrifter som är
relevanta för en utomståendes befattning med registret. Om DI å andra sidan
meddelar föreskrifter med det indirekta syftet att reglera en användning som
sker vid sidan av registrets ändamål skulle det kunna få till följd att det
läggs onödiga restriktioner pä den registeransvariges befattning med registret,

DI har i sitt yttrande över den tidigare lagrådsremissen
föreslagit att

inspektionen genom en särskild lag ges befogenheter att meddela föreskrif

ter adresserade direkt till skattemyndigheterna. Med en sådan ordning

skulle man kunna komma till rätta med de brister som finns i datalagen i

fråga om möjligheterna att reglera en granskares befattning med ett person

register: Innan jag går närmare in på Dl:s förslag vill jag emellertid säga 51

något ytterligare om
förhållandet mellan datalagen och taxeringslagen. Jag Prop. 1987/88:65 skall
då uppehålla mig vid 7§ datalagen, som är av central betydelse när det gäller
möjligheterna att använda uppgifterna i ett personregister.

7§
datalagen fick sin nu gällande lydelse år 1982, Den ändrades då i samband med
att Dl:s tillståndsgranskning begränsades till att avse personregister med
särskilt känsliga uppgifter. Det ansågs därför motiverat att genom generella
normer ange en minimistandard för persondataskyddet även i fräga om register
som fortsättningsvis inte skulle kräva något tillstånd. Sådana normer togs in
i 7 § datalagen.

Bestämmelserna
innebär i huvudsak att inrättande och förande av personregister alltid skall
ske för ett visst bestämt ändamål under tillbörligt hänsynstagande till de
registrerades personliga integritet.

Bestämmelserna
i 7§ datalagen riktar sig till den registeransvarige och anger som en viktig
princip att användningen av uppgifterna i ett personregister skall ske i
enlighet med registrets ändamål. Avsteg frän den principen får dock göras bl,
a, om annan användning är tilläten enligt föreskrifter som har meddelats i lag
eller annan författning. Datalagen anger inte för vilka andra ändamål sådana
föreskrifter fär meddelas.

Samtidigt
som bestämmelserna i 7 § antogs beslutade riksdagen att godkänna en europeisk
konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av
personuppgifter. Konventionen, som finns intagen som bilaga 4 till
propositionen 1981/82:189, har numera trätt i kraft och är därmed bindande för
Sverige,

Enligt
konventionen begränsas möjligheterna att genom författningsföreskrifter medge
sådan användning av uppgifterna i ett personregister som avviker frän
registrets ändamål. Avvikelser fär dock ske om det är nödvändigt i ett
demokratiskt samhälle för att skydda statens säkerhet, den allmänna säkerheten,
statens penningintressen eller för att bekämpa brott, I kommentaren till
konventionen anges främst beskattningsändamål som exempel på en sådan
användning som får ske för att skydda statens penningintressen.

Varken
datalagen eller den europeiska dataskyddskonventionen utgör alltså något hinder
för att meddela författningsföreskrifter som medger att uppgifterna i ett
personregister används för skattekontroll, även om registrets ändamål inte
avser någon sådan användning. Det bör här framhållas att det redan i dag finns
föreskrifter som medger detta. Den som t, ex, för ett löneregister på ADB kan
ju vara skyldig att lämna ut uppgifter ur detta för att fullgöra sin skyldighet
att lämna i TL föreskrivna kontrolluppgifter, Samma sak gäller i fräga om den
uppgiftsskyldighet som åligger bankerna och Värdepapperscentralen VPC
Aktiebolag, Även här är det alltså fräga om att lämna ut uppgifter frän ADB-baserade
personregister för att de skall användas på ett annat sätt än som anges i
registrens ändamål.

De
föreskrifter jag nu har berört avser skyldigheten att lämna obligato

riska kontrolluppgifter. Men ocksä vid en taxeringsrevision har skattemyn

digheterna redan med stöd av gällande regler rätt att använda uppgifter

som är hämtade frän ADB-baserade personregister. Huruvida skyldighe

ten att lämna kontrolluppgifter har fullgjorts är ju en sak som skall kunna

kontrolleras genom revisionsinstitutet, och som jag tidigare framhållit för- 52

utsätts
det då att en avstämning kan göras mot den reviderades underlag Prop,
1987/88:65 för uppgifterna,

TL innehåller alltså redan nu bestämmelser som medger att
uppgifter från ADB-baserade personregister används i beskattningsverksamheten.
Dessa bestämmelser kan ses som exempel pä en sådan författningsreglering som
enligt 7§ datalagen gör det möjligt att avvika från det för ett personregister
bestämda ändamålet. Jag vill här tillägga att datalagen, förutom att den inte
begränsar de alternativa användningssätt som kan komma i fräga genom
författningsreglering, inte anger hur preciserad en sådan reglering skall vara.
Men enligt min mening är det naturligt att man pä den punkten eftersträvar
tämligen noggranna föreskrifter.

Behovet av regler som kompletterar datalagen

Jag skall nu återgå till DI:s förslag om en särskild lag
som ger inspektionen befogenheter att meddela föreskrifter som är adresserade
direkt till skattemyndigheterna. Först vill jag dä framhålla att man inte bör
överdriva den praktiska betydelsen av de problem som den föreslagna lagen är
avsedd att lösa. Redan reglerna i datalagen ger ett skydd för integriteten i
flera viktiga avseenden. Sålunda får. som framgått tidigare, en granskare inte
sambearbeta ett granskat register med ett annat personregister utan DI:s
tillstånd. Inspektionen torde också kunna utöva tillsyn över att den
automatiska databehandlingen inte medför otillbörligt intrång i personlig
integritet. Därutöver har inspektionen givetvis befogenhet att meddela allmänna
råd för bearbetning av personuppgifter som granskas vid en taxeringsrevision.
Man får utgå frän att sådana allmänna råd, liksom påpekanden som DI gör i
samband med sin tillsynsverksamhet, lojalt kommer att följas av berörda
granskare. Det har ocksä stor betydelse för integritetsskyddet att sekretessen
i ärenden om taxeringsrevision är absolut enligt reglerna i sekretesslagen,

Ä andra sidan kan det naturligtvis uppfattas som en
nackdel att DI inte har en allmän befogenhet att utfärda bindande föreskrifter
för granskaren i samma utsträckning som för den registeransvarige. En sådan
befogenhet skulle onekligen innebära ett ytterligare skydd för den personliga
integriteten. Jag anser därför att man bör godta att datalagens bestämmelser
kompletteras med en reglering av det slag som DI har föreslagit.

När det gäller innehållet i inspektionens lagförslag vill
jag till en början

erinra om att jag redan i föregående avsnitt fann att detta inte utgjorde

någon lämplig reglering av handlingsbegreppet i samband med taxerings

revisioner. Granskningen av personregister är ju bara en del av den större

frågan om kontroll av ADB-handlingar över huvud taget, Avgränsningen

av granskningsbefogenheterna bör därför i stället göras i bl, a, TL, där

bestämmelserna om taxeringsrevision ger den naturliga ramen för bl, a.

ändamålet med granskningen och vilka uppgifter den får avse. Men i övrigt

delar jag inspektionens uppfattning att en förstärkning av persondataskyd

det bör regleras i annan ordning. Flertalet av de av DI föreslagna bestäm

melserna ansluter nära till regelsystemet i datalagen (jfr 6. 7, 14-18 och

25 §§ datalagen). Skäl kan därför anföras för att ta in dem i datalagen. Jag 53

vill
emellertid inte motsätta mig DI:s förslag att ta in reglerna i en särskild Prop,
1987/88:65 lag.

Enligt min mening bör således det grundläggande
bemyndigandet för skattemyndigheterna att granska ADB-upptagningar och
skyldigheten för den enskilde att biträda vid granskningen komma till uttryck i
revisionsbestämmelserna medan de begränsningar som är påkallade av hänsyn till
skyddet för ADB-baserade personregister kan regleras i annan ordning. En sådan
uppdelning är motiverad också av ett annat skäl. Vid en taxeringsrevision
skall ju i vissa fall också annan information än datorlagrade personuppgifter
kunna undantas från granskningen, och skyddet för sådan information bör i
princip vara detsamma oavsett om den utgörs av ADB-upptagningar eller ej.

Jag kommer alltså fram till att TL, utöver det
förtydligande av handlingsbegreppet som jag har berört i föregående avsnitt,
bör innehålla bestämmelser som.klargör att skattemyndigheternas och de
enskildas rättigheter och skyldigheter vid en taxeringsrevision i princip skall
vara desamma när granskningen avser ADB-upptagningar som vid en traditionell
revision. För närvarande gäller att den enskilde skall medverka vid en revision
bl, a, genom att tillhandahålla de handlingar och lämna de upplysningar som
behövs för att genomföra revisionen. Han skall ocksä lämna tillträde till de
lokaler som används i verksamheten och ge det biträde som behövs för bl, a,
granskningen av handlingar och varulager samt maskiner och andra för
stadigvarande bruk avsedda inventarier. Översatt till en situation med ADB-lagrad
information kan detta sägas innebära att den enskilde skall vara skyldig att ge
skattemyndigheterna tillgäng till sin ADB-utrustning. De bör alltså få använda
de tekniska hjälpmedel som den reviderade själv förfogar över, t, ex, dennes
terminal.

Granskningen förutsätter emellertid att inte bara den rent
tekniska utrustningen utan också därmed sammanhängande material ställs till
förfogande. Detta kan gälla exempelvis beskrivningar av den aktuella utrustningen,
det ADB-system som används och de dataprogram som finns. Den granskades
skyldigheter bör även omfatta att i övrigt lämna de upplysningar om ADB-verksamheten
som behövs för att syftet med revisionen skall kunna nås. Innebörden av detta
är att granskaren bör ges i princip samma möjligheter att ta del av uppgifter
av betydelse för taxeringskontrollen som den skattskyldige har.

Jag vill betona att det är viktigt att en revision utförs
under stort hänsynstagande till de speciella förhållanden som kan gälla för
den skattskyldiges ADB-verksamhet sä att hans olägenheter minimeras. Det
normala förfarandet bör alltså vara att den skattskyldige i förväg underrättas
om den beslutade revisionen och att tidpunkten för revisionen bestäms med
beaktande av hans synpunkter därom. Detta följer redan av 56§ 3 mom, första
stycket TL, där det föreskrivs att taxeringsrevision såvitt möjligt skall ske
på sådant sätt och på sådan tid att den inte förorsakar hinder i verksamheten
för den hos vilken revisionen sker.

Den skattskyldiges berättigade krav i samband med
taxeringsrevision att

inte bli störd i sin verksamhet mer än absolut nödvändigt kan enligt de

nuvarande bestämmelserna delvis beaktas genom att granskaren tar med 54

vissa räkenskapshandlingar m, m, till de egna lokalerna.
Ett sådant förfa- Prop, 1987/88:65 rande är många gånger motiverat också av
kontrollskäl. När det gäller ADB-upptagningar bör den skattskyldige ha större
intresse av att granskningen inte görs hos honom, eftersom han dä inte behöver
upplåta sin datautrustning. Det torde därför ofta vara lämpligt att granskaren
tar med sig själva informationsbäraren, magnetbandet e, d,, eller en kopia av
denna till myndigheten, om det hos denna finns ADB-resurser som möjliggör en
tillfredsställande granskning. Liksom när det gäller konventionella handlingar
bör frågan om var granskningen skall genomföras bedömas också med hänsyn till
materialets omfattning och den tid som skulle gä ät för aU ta del av
informationen hos den skattskyldige. Jag återkommer senare till frågan om de nu
berörda tekniska åtkomstmöjligheterna i sig är av sådan karaktär att de
motiverar en utökning av möjligheterna att undanta information från granskning
utöver den förstärkning av persondataskyddet som Dl har föreslagit.

Vad jag nu har anfört om att bestämmelser om de
grundläggande granskningsbefogenheterna har sin naturliga plats i TL eller i
motsvarande revisionsbestämmelser i andra skatteförfattningar bör föranleda
vissa jämkningar i den inledande paragrafen i DI:s lagförslag, I övrigt kan
jag i allt väsentligt godta det förslaget, bortsett från vissa formella
justeringar. Det innebär alltså att DI fär i princip samma befogenheter att
meddela föreskrifter för skattemyndigheternas granskning som den har enligt 6§
datalagen i fräga om den registeransvariges befattning med ett personregister.
Även pä andra punkter har de flesta bestämmelserna som nämnts sin motsvarighet
i datalagen. Den nära överensstämmelsen med datalagens numera väl beprövade
regelsystem ger enligt min mening anledning att anta att de föreslagna
bestämmelserna skall tjäna som ett gott skydd för den personliga integriteten.

Det finns
emellertid nägra bestämmelser som kan behöva kommenteras

något. Jag tänker här bl, a, pä den i lagförslagets 6 § föreskrivna skyldighe

ten för skattemyndigheterna att höra DI innan beslut meddelas om en

sådan taxeringsrevision som är en förberedande åtgärd för kontroll av

andra än den hos vilken revisionen sker, en s, k, generell uppgiftsinsam

ling, DI har framhållit att generella skattekontroller med inriktning på

personregister får anses vara av sä känslig karaktär att det i allmänhet finns

skäl att meddela särskilda föreskrifter för granskningen, inte minst för att

förebygga uppkomsten av överskottsinformation. Jag vill för egen del

ifrågasätta synsättet att generella skattekontroller skulle vara särskilt inrik

tade på personregister i datalagens mening. Det är visserligen riktigt att

sådana kontroller primärt syftar till att få fram underiag för kontroll av

okända personer, och i detta ligger att man försöker samla in personrelate

rade uppgifter. Men uppläggningen av en sådan kontroll torde vara den

samma oavsett hur uppgifterna finns lagrade hos den som revideras. Skat

temyndigheterna vet ju ofta inte på förhand om informationen finns på

ADB eller ej. Inte heller torde DI kunna lämna några helt säkra uppgifter

på den punkten. Vid de branschkontroller o, d, som brukar inledas med en

generell uppgiftsinsamling sker urvalet av revisionsobjekt med hänsyn till

kontrollens syfte att granska vissa skaUeförhållanden, inte på grundval av 55

vad man eventuellt vet om
de tilltänkta revisionsobjektens lagring av Prop. 1987/88:65 uppgifterna.
Det går alltså inte till så att man väljer just ADB-baserade personregister för
att på det sättet få möjligheter att göra särskilt omfattande
sammanställningar och bearbetningar av personuppgifter.

Jag
vill emellertid ändå inte motsätta mig att DI genom ett samrådsförfarande ges
möjlighet att genom föreskrifter förebygga risk för otillbörligt intrång i den
personliga integriteten när sä är påkallat. Men av skäl som jag nyss anfört kan
det då i allmänhet bara bli fråga om att skattemyndigheterna mera allmänt
redovisar uppläggningen av en revision och vilka uppgifter som avses bli
inhämtade. Det får också beaktas att uppgiftsinsamlingen kan avse säväl ADB-upptagningar
som annan information och att kontrollen för att bli meningsfull kan
förutsätta att samma uppgifter fär inhämtas i bägge fallen.

Jag
vill ocksä beröra bestämmelserna om DI:s föreskriftsrätt i 4§ i den av DI
föreslagna lagen. Av 6 och 18 §§ datalagen följer att DI har befogenhet att
meddela integritetsskyddande föreskrifter för ett visst personregister. Dessa
föreskrifter riktar sig i första hand till den registeransvarige och har alltså
inte generell tillämpbarhet. Ett bemyndigande att utfärda generella
föreskrifter finns däremot i 10§ dataförordningen. Även den av mig nu
föreslagna regleringen förutsätter, i enlighet med vad DI har föreslagit, att
inspektionen skall få besluta om såväl föreskrifter i särskilda fall (s, k, villkor)
som föreskrifter med generell tillämpbarhet (normer). Enligt lagrådets
uppfattning behöver lagen dock inte innehålla någon bestämmelse om att
regeringen får delegera rätten att meddela generella föreskrifter till Dl, Det
kan regeringen i stället göra i en förordning. Jag avser att föreslå regeringen
att en förordning med ett sådant bemyndigande för DI utfärdas,

I
detta sammanhang vill jag ta upp en fråga av konstitutionell art. En

remissinstans (SHIO-Småföretagens riksorganisation) har menat att före

skrifter med generell rillämpbarhet på det aktuella området endast kan

meddelas i lagform. Enligt min mening förhäller det sig emellertid på

följande sätt. Regler som ger en myndighet befogenhet att vid revision få

tillgäng till handlingar och tekniska hjälpmedel hos den granskade kräver

otvivelaktigt lagform (jfr bl, a, 8 kap, 3 § regeringsformen, RF), Detta krav

har också tillgodosetts i mitt förslag, som innebär att de reglerna finns i

TL, Bestämmelserna i den särskilda lagen faller däremot inom området för

regeringens s, k, restkompetens (jfr 8 kap, 13 § första stycket 2 RF), vilket

innebär att de inte behöver ha lagform. De flesta av bestämmelserna i den

särskilda lagen är av sådant slag att de rent av skulle kunna beslutas av en

granskningsmyndighet själv för sin egen personal med stöd av bemyndi

gande t. ex, i 3 kap, 18 § förordningen (1986:1346) med instruktion för

skatteförvaltningen, ett bemyndigande som otvivelaktigt faller inom ramen

för restkompetensen. Trots att reglerna i den särskilda lagen alltså inte

behöver finnas i lag godtar jag den av DI föreslagna lagformen med hänsyn

till vikten av att allmänheten känner förtroende för de regler som skyddar

den personliga integriteten (jfr Ds Ju 1987:8), Det kan finnas ett behov av

att DI beslutar om verkställighetsföreskrifter till den särskilda lagen. Rege

ringen kan med stöd av 8 kap, 13 § tredje stycket RF överlåta åt DI att

meddela sådana föreskrifter, 56

Den
av DI föreslagna katalogen i 4§ över vilka föreskrifter DI skall få Prop,
1987/88:65 meddela rymmer en sekretessfråga. Ett ämne för föreskrifter är
enligt 4 § 4 i DI:s lagförslag underrättelser till berörda personer. Jag vill
här erinra om att bl, a, skattemyndigheternas kontrollverksamhet är sekretessbelagd
enligt bestämmelserna i 4 kap, sekretesslagen. Det kan således komma i fråga att
hemlighålla en uppgift även för den som berörs av en kontroll. Mot den bakgrunden
anser jag inte att DI bör ha befogenhet att föreskriva när skattemyndigheterna
skall underrätta berörda personer.

Lagrådet
har inte haft någon erinran mot att bestämmelser om DI:s medverkan tas in i en
särskild lag. Till stor del har lagrådet ocksä tillstyrkt bestämmelserna i
lagen.

Några
av bestämmelserna har dock föranlett invändningar från lagrådet. Det gäller 5 §,
som hänvisar till 14 § datalagen, och 8 §, som innehåller ett delegationsbemyndigande.
Lagrådet har avstyrkt dessa bestämmelser. Jag kan ansluta mig till vad lagrådet
här har anfört och föreslår således att de paragraferna utgår ur lagen.

Lagrådet
har å andra sidan ocksä föreslagit en väsentlig utvidgning av lagens
tillämpningsområde. Det har ansetts som en nackdel att lagen begränsar DI:s
medverkan till frågor som gäller automatisk databehandling av personuppgifter.
Enligt lagrådets uppfattning är det angeläget att det vid en taxeringsrevision
finns ett gott skydd för uppgifter av både personlig och ekonomisk natur. Mot
den bakgrunden har lagrådet föreslagit att lagen görs tillämplig inte bara på
personuppgifter utan på all slags ADB-lagrad information.

Jag
vill med anledning av vad lagrådet sålunda anfört först framhålla att jag
givetvis delar uppfattningen att både personuppgifter och annan ADB-information
i vissa fall skall kunna skyddas mot skattemyndigheternas insyn. Den
uppfattningen har jag också redovisat tidigare, när jag har riktat den
invändningen mot DI:s lagförslag att det inte ger något skydd för affärshemligheter
o, d. Men jag kan inte heller finna att lagrådets förslag om att utvidga DI:s
befogenheter enligt den särskilda lagen innebär någon tillfredsställande
lösning av det här problemet. Först vill jag dä nämna att regeringen nyligen
har beslutat en proposition (1987/88:57) till riksdagen med förslag om ett
grundlagsfäst integritetsskydd för personuppgifter på ADB, I det
lagstiftningsärendet har från näringslivet framställts krav på att skyddet
skall omfatta även sådana ADB-uppgifter som avser juridiska personer. De kraven
har emellertid avvisats av regeringen, I propositionen anförs som skäl för
detta följande.

När
det gäller frågan om ett dataskydd för juridiska personer vill jag

tillägga att det givetvis ofta finns ett legitimt intresse hos t, ex, företag
att

skydda sina affärs- och driftförhållanden mot insyn utifrån, Å andra sidan

anser jag att man inte lämpligen - som ibland sker i den allmänna debatten

- bör tala om integritetsskydd i detta sammanhang. Mycket talar för att

det skydd som juridiska personer har behov av bör regleras i andra former

än som en utbyggnad av datalagens skydd eller som en parallellagstiftning

till denna lag, och någon tillräcklig anledning att i detta sammanhang ta

initiativ till en generell förstärkning av detta skydd anser jag inte finnas.

Vad som torde ligga närmare till hands för de juridiska personerna är en -j

förbättrad lagstiftning om
skydd för företagshemligheter. Arbete med så- Prop, 1987/88:65 dan
lagstiftning pågår för närvarande inom justitiedepartementet.

Även
riksdagen har nyligen tagit ställning till yrkanden om dataskydd för företagen.
Sålunda har konstitutionsutskottet i ett betänkande (KU 1987/ 88:5) om
datafrågor avstyrkt en motion i det ämnet och riksdagen har beslutat i enlighet
med utskottets förslag. Utskottet anförde följande,

I
motion K 431 yrkande 7 vidgas integritetsdebatten att även omfatta frågan om
ett lagstadgat skydd för företagens integritet. Det förtjänar här erinras om
att vid datalagens tillkomst uttalade det föredragande statsrådet att det var
mest angeläget att trygga den enskildes behov av integritet. Det bör också
nämnas att Europarådet vid utarbetandet av sin konvention om skydd för enskilda
vid automatisk databehandling av personuppgifter ansett att "privacy"
är något som endast kan tillkomma fysiska personer. Utskottet är visserligen
medvetet om att företagen har behov av ett skydd i olika sammanhang, främst
frän ekonomiska och konkurrensmässiga synpunkter. Hittills har emellertid
detta behov tillgodosetts genom regler i brottsbalken, sekretesslagstiftningen
och speciallagstiftning, t, ex, lagen om illojal konkurrens. Mot bakgrund av
det anförda kan utskottet inte finna att det för närvarande föreligger
anledning utvidga det inledda arbetet med att stärka integritetsskyddet på
dataområdet i det hänseende som nu är aktuellt och avstyrker därför
motionsyrkandet.

Regeringen
har alltså helt nyligen intagit den ståndpunkten att skyddet för juridiska
personer bör regleras i andra former än som en utbyggnad av datalagen eller som
en parallellagstiftning till den lagen. Också i riksdagen har det synsättet
kommit till uttryck. Redan på grund av detta anser jag det förenat med
betydande svårigheter att tillmötesgå lagrådets förslag. Men det finns också
praktiska skäl som talar mot den av lagrådet förordade lösningen. Jag har
tidigare framhållit att den föreslagna lagen kan antas ge ett gott skydd för
den personliga integriteten just för att den ansluter till datalagens väl
beprövade regelsystem. Det innebär att DI vid tillämpningen av lagen kan
utnyttja sin särskilda kompetens i frågor som gäller integritetsskyddet för ADB-baserade
personuppgifter, Samma sak kan emellertid inte sägas för det fall att lagens
tillämpningsområde utvidgas till att avse all slags ADB-lagrad information. Det
blir dä i stället fråga om ett i princip nytt verksamhetsområde för DI,
Samtidigt skulle kunna förväntas en inte obetydlig ökning av ärendetillströmningen
till DI, Inspektionen skulle alltså fä en ökning av arbetsbördan både
volymmässigt och genom att den tilläggs arbetsuppgifter som den saknar tidigare
erfarenhet av.

Det
finns därför tungt vägande invändningar mot lagrådets förslag pä den här punkten.
Som jag nyss framhållit delar jag emellertid lagrådets uppfattning att skyddet
vid en revision inte bör vara begränsat till personuppgifter pä ADB, Men
enligt min mening bör det problemet kunna lösas genom en precisering av
reglerna i bl, a, TL om undantagande av handlingar frän granskning. En sådan
lösning behöver inte utesluta att DI:s tekniska kompetens pä dataområdet
utnyttjas i vissa fall. Jag återkommer till den frågan.

58

Mitt
förslag blir således att den särskilda lagenom automatisk databe- Prop.
1987/88:65 handling vid taxeringsrevision m, m, bara skall avse hanteringen av
personuppgifter.

En särreglering för skatteområdet

DI har framhållit att dess förslag till lagreglering av
granskningsverksamheten pä skatteområdet skall ses som ett provisorium. Enligt
inspektionen bör ADB-frågorna i kontrollverksamheten helst utredas i ett större
sammanhang så att man också kan se över andra myndigheters befogenheter, t,
ex, de brottsutredande myndigheternas verksamhet.

Frågan om vilka befogenheter som skattemyndigheterna bör
ha i sin kontrollverksamhet har, som DI påpekat, samband med de brottsutredande
organens befogenheter. Tvångsmedelskommittén har i sitt betänkande (SOU
1984:54) Tvångsmedel - Anonymitet — Integritet belyst detta ämne. Kommitténs
betänkande, som bl, a, innehåller ett förslag till en s, k, baslag för
tvångsmedelsanvändningen, övervägs för närvarande inom justitiedepartementet.
Betänkandet innehåller emellertid inte några särskilda överväganden när det
gäller de komplikationer som är förknippade med ADB-lagrad information. Efter
samråd med chefen för justitiedepartementet har jag därför kommit fram till
att dessa frågor alldeles oberoende av resultatet av de pågående övervägandena
med anledning av tvångsmedelskommitténs förslag, kräver den ytterligare
genomlysning som inspektionen förordat.

Samtidigt anser jag det angläget att det redan nu kan ske
en reglering av skattemyndigheternas kontrollverksamhet. Det är nämligen inte
rimligt att skattemyndigheterna och de skattskyldiga i sä stor utsträckning som
nu sker själva får lösa de frågor som uppkommer vid granskningen av personregister.
Det torde också vara så att de erfarenheter man vinner genom en särreglering
för skatteområdet kan vara värdefulla vid ett utredningsarbete med mera
övergripande inriktning. Till frågan om tidpunkt och former för en sådan
utredning finns det skäl att återkomma i ett senare sammanhang.

De näringslivsorganisationer som har yttrat sig över DI:s
förslag har

överlag riktat kritik mot att detta har karakteriserats som ett provisorium.

Man bör inte lösa så viktiga frågor som skyddet för den personliga integri

teten med provisorier, har det sagts. Jag har i princip förståelse för den

invändningen men tycker inte att den i det här fallet är särskilt välgrundad.

Anledningen till kritiken synes vara att DI, som från sina utgångspunkter

givetvis bör eftersträva en heltäckande reglering av integritetsfrågorna, har

ansett att en dellösning för skatteområdet bara är ett steg pä vägen. Men

det blir ju inte fråga om ett provisorium bara för att man pä ett av flera

tänkbara områden ingriper med en lagreglering. Snarare är det väl i allmän

het en fördel att man väljer en lösning som är särskilt anpassad till de

föreliggande behoven. Det finns betydande skillnader mellan skattemyn

digheternas och de brottsutredande myndigheternas verksamhet och det är

därför ingalunda självklart att regleringen av de nu aktuella frågorna bör

vara densamma för dessa båda områden. Det är t. ex, inte alls givet att det 59

vid
utredningar av allvarliga brott skulle finnas utrymme för så långtgående Prop,
1987/88:65 begränsningar av utredningsarbetet som jag nu föreslär för
skatteområdet.

Det är emellertid inte bara med hänsyn till
utredningsbefogenheternas omfattning som skillnader mellan olika områden kan
göra sig gällande. Ett exempel på att det vid den rättsliga regleringen kan
behöva beaktas skilda aspekter har anförts av bl, a. Företagens Uppgiftslämnardelegation
(FUD), FUD har med utgångspunkt frän ett resonemang om s, k, elektroniska
original hävdat att begreppet urkund är oklart till sin innebörd när man talar
om ADB-handlingar, Det sägs vidare att inget annat än en urkund har något
bevisvärde enligt gällande rätt, vare sig det handlar om skattemäl, civilmål
eller brottmål. Oklarheten på den här punkten skulle enligt FUD vara ett skäl
för att skjuta den nu aktuella regleringen på framtiden.

Mot detta vill jag invända att begreppet urkund saknas i
både TL och bevissäkringslagen, I den mån det över huvud taget används i
skatteprocessen torde det ske utan att dess innebörd blir föremål för några
mera ingående analyser. Inom straffrätten har urkundsbegreppet däremot en
mycket viktig funktion, eftersom tolkningen av det kan vara avgörande för
frågan om straffansvar. Den här skillnaden utgör enligt min mening ett ytteriigare
stöd för att det vid en reglering av ADB-frågorna på skatteområ det inte är
nödvändigt att invänta resultatet av överväganden som kan vara befogade t, ex,
i fräga om åtgärder mot datorrelaterad brottslighet. Det bör vidare tilläggas
att ADB-upptagningar enligt 14 § datalagen normalt skall tillföras
aktmaterialet i läsbar form vid myndigheternas handläggning av mål och ärenden.
Det kravet gäller också enligt mitt förslag. Jag kan därför inte dela de
farhågor FUD har gett uttryck för,

I det här sammanhanget skall jag ocksä beröra en annan fräga
som belyser dels räckvidden av den nu föreslagna regleringen, dels vissa skillnader
och beröringspunkter mellan brottsutredningar och skatteutredningar som det
kan bli aktuellt att ta upp vid den mera ingående översyn som DI har efterlyst.
Jag tänker på användningen av tvångsmedel, för skattemyndigheternas del
tvångsåtgärder enligt bevissäkringslagen.

Jag vill dä börja med påpekandet att skatteutredningar i
princip är snävt begränsade till sin inriktning. Till skillnad från
brottsutredningar, som kan avse sinsemellan mycket olika gärningar, syftar de
genomgående till att klarlägga huruvida en föreskriven uppgiftsskyldighet har
fullgjorts riktigt och fullständigt. De kan vara begränsade också på det sättet
att det inte alltid krävs en fullständig utredning för att hos domstolen
utverka det avgörande som med hänsyn till omständigheterna framstår som
skäligt, Skönstaxeringsinstitutet kan ju användas bl, a, närdet finns sädana
brister i underlaget för en deklaration att någon tillförlitlig beräkning av
inkomsten inte kan göras. Även om det t, ex, vid en ansökan om eftertaxering
måste presteras tillräcklig bevisning för att en oriktig uppgift har lämnats
krävs det alltså inte alltid en fullständig kartläggning av
inkomstförhållandena för att få till stånd en taxering som avviker frän de
uppgifter som den skattskyldige har lämnat.

Den principiellt viktigaste skillnaden gentemot
brottsutredningar är kan

ske ändå att den som blir föremål för en skatteutredning har en pä olika sätt

sanktionerad skyldighet att medverka till att klariägga de förhållanden som 60

utreds.
Som jag nyss nämnde utgår en skatteutredning frän en redan Prop. 1987/88:65 föreliggande
uppgiftsskyldighet och för bl, a, bokföringsskyldiga finns det en
straffsanktionerad förpliktelse att föra och bevara underlaget för de uppgifter
som lämnas. Man får alltså inte försvåra skattekontrollen genom att undanröja
vissa bevismedel. Dessutom har den skattskyldige en vites-sanktionerad
förpliktelse att biträda vid en taxeringsrevision, innefattande bl, a, en
skyldighet att lämna de upplysningar som behövs för revisionens verkställande.

Skattemyndigheterna
kan således normalt räkna med att deras utredningar sker i samverkan med de
skattskyldiga. Brister det på den punkten har de förutom vitessanktionen
möjlighet att begränsa utredningen till vad som behövs för att en skönstaxering
skall kunna åsättas. Jag menar med detta inte att skönstaxeringsinstitutet
skall fungera som något slags sanktion för utredningssabotage från den
skattskyldiges sida. Målet bör ju hela tiden vara att fä fram
utredningsresultat som sä långt möjligt ger likformiga och rättvisa taxeringar.
Vad jag tänker pä är i stället att skattemyndigheterna inte nödvändigtvis
behöver tillgripa tvångsmedel i form av bevissäkring för att förse domstolen
med det underlag som behövs för ett beslut om taxering.

De
praktiska erfarenheterna visar också att bevissäkringsåtgärder är mycket sällan
förekommande. Det rör sig om några tiotal fall om året, vilket skall jämföras
med att det ärligen genomförs 18000-20000 revisioner. Den helt övervägande
andelen skatteutredningar sker sålunda utan att bevissäkringslagen behöver
tillämpas. Detta betyder inte alls att bevissäkringsreglerna skulle sakna
berättigande. Tvärtom kan det på goda grunder antas att de vid sidan av sitt
faktiska tillämpningsområde har en betydande preventiv verkan. Men den
huvudsakliga förklaringen till att revisioner så gott som genomgående sker i
samförstånd mellan myndigheter och enskilda fär ändå anses vara att skattekontrollen
är en accepterad företeelse som de flesta är beredda att lojalt medverka till i
enlighet med de regler som har fastställts.

Även
skattegranskningen av ADB-räkenskaper fär till största delen antas kunna ske i
samverkan med de reviderade. Men frågan är om man som en sista utväg bör kunna
tillgripa bevissäkring och hur de gällande reglerna i bevissäkringslagen i så
fall förhåller sig till de särskilda problem som kan uppkomma med anledning av
att bevismedel finns lagrade på ADB-medium,

Det
kan då konstateras att bevissäkringslagen inte innehåller nägra

bestämmelser om hur själva granskningen skall gä till. De tvångsåtgärder

som får tillgripas är i princip bara avsedda att säkerställa bevismedel. Det

sker genom eftersökning, beslag och försegling. De åtgärderna företas för

att t, ex, en taxeringsrevision skall kunna genomföras och den efterföljan

de granskningen måste då hålla sig inom ramen för revisionsbestämmelser

na. Med eftersökning enligt bevissäkringslagen torde därför bara kunna

förstås själva uppletandet av vissa bevismedel, däremot inte någon mera

ingående analys av deras innehåll, Eftersökning och beslag kan avse bevis

medel i form av bl, a, räkenskapsmaterial och därmed fär dessa säkringsåt

gärder anses omfatta åtminstone sådan bokföring som finns på ADB, 61

Förutom räkenskapsmaterial
anses som bevismedel varuprov o,d,, som Prop, 1987/88:65 enligt vad som är
särskilt föreskrivet skall tillhandahällas för granskning,

I
formellt hänseende ger bevissäkringslagens regler således stöd för att eftersöka
och beslagta allt som skall tillhandahållas för granskning vid en taxeringsrevision
och i det inbegrips enligt mitt förslag också ADB-upptagningar, När det gäller
mindre, portabla ADB-anläggningar är det enligt min uppfattning också rimligt
att de skall kunna medföras för granskning hos skattemyndigheten. Den
granskningen blir då, såvitt gäller personuppgifter, underkastad Dl:s tillsyn
enligt bestämmelserna i datalagen och den nu föreslagna särskilda lagen om ADB-behandling
vid taxeringsrevision m, m, I fråga om större ADB-anläggningar bör det på
motsvarande sätt vara möjligt att eftersöka och beslagta vissa portabla
tillbehör, t, ex, magnetband och programbeskrivningar.

Av
naturliga skäl kan det i fråga om ADB-lagrad information ibland vara svårt att
av yttre kännetecken dra nägra slutsatser om dess innehåll. Men man bör pä
samma sätt som när det gäller vanliga pappersdokument med hjälp av t, ex.
register och beteckningar på databäraren kunna göra en grovsortering och
begränsa sig till att ta med sådant som synbarligen innehåller
räkenskapsmaterial. Vidare får det i allmänhet förutsättas att den
skattskyldige försöker begränsa ett beslag till sådana handlingar som skattemyndigheterna
har rätt att få del av. Bestämmelserna i bevissäkringslagen bygger ju även när
det gäller vanliga pappersdokument pä att den skattskyldige är aktiv för att
ovidkommande uppgifter inte skall komma till andras kännedom. En annan omständighet
som talar för att en genom tvångsåtgärder säkerställd granskning bör kunna ske
av information som finns lagrad i mindre ADB-anläggningar är att det i dessa
ofta används standardprogram som kan förutsättas vara kända av granskaren.

Jag
har nu uppehållit mig vid hanteringen av bevismedel som kan eftersökas och
beslagtas pä i princip samma sätt som vanliga handlingar. Nästa fråga är dä vad
som kan anses gälla beträffande bevismedel i större ADB-anläggningar, t, ex,
sädana med informationsbärare som inte kan avlägsnas ur datorn. Som jag
tidigare har framhållit bör med eftersökning inte förstås något annat än själva
uppletandet av vissa bevismedel. Enligt min mening måste
informationsbearbetning med användande av den skattskyldiges egen terminal falla
utanför det begreppet. För den ståndpunkten talar ocksä att en dator knappast
kan jämställas med ett sådant förvar eller utryinme i vilket eftersökning fär
ske. Det skulle innebära att bevissäkringslagen inte erbjuder någon möjlighet
att tvångsvis säkra bevismedel om det förutsätter att man på platsen begagnar
sig av den skattskyldiges egen fasta ADB-utrustning, Med det synsättet torde
det dä inte heller vara möjligt att genom kopiering pä platsen få fram ett
material som kan beslagtas.

Min
bedömning är således att bevissäkringslagen efter mitt förslag om

ändringar i TL ger ett visst utrymme för säkringsåtgärder beträffande bl, a,

portabla informationsbärare men att den inte medger användning pä plat

sen av den skattskyldiges egen fasta ADB-utrustning, t, ex, dennes termi

nal. Jag anser inte att det nu finns underlag för att föreslå de ändringar i

bevissäkringslagen som skulle krävas för att t. ex, terminalanvändning 62

skall kunna genomföras som
en såkringsåtgård. Frågan om sådana befo- Prop, 1987/88:65 genheter synes i
stället lämpligen böra utredas i den ordning som Dl har förespråkat, dvs, i
samband med överväganden om bl, a, de brottsutredande myndigheternas tillgång
till ADB-information,

Kanske
kan det uppfattas som en brist att skattemyndigheterna inte från bötjan får
möjlighet att tillgripa säkringsåtgärder som fullt ut motsvarar deras
utredningsbefogenheter enligt TL, Men som jag tidigare har framhållit följs
reglerna i TL lojalt i det helt övervägande antalet fall och dessutom torde för
andra fall möjligheten att genom vitesföreläggande utverka den skattskyldiges
medverkan många gånger vara det mest ändamålsenliga sättet att fä tillgång till
informationen i sädana större ADB-anläggningar som enligt min nyss redovisade
uppfattning tills vidare inte är åtkomliga för bevissäkring i form av eftersökning
och beslag. Jag vill inte heller utesluta att man med stöd av de gällande
reglerna i vissa fall också kan tillgripa säkringsåtgärden försegling. Min
slutsats blir därför att eventuella ändringar av bevissäkringslagen som avser ADB-frägor
bör anstå i avvaktan på ytterligare utredning. Jag har i den här frågan samrått
med chefen för justitiedepartementet.

Skyddet
för annan ADB-information än personuppgifter

Jag
skall avslutningsvis ta upp en fråga som jag har berört helt kort tidigare. Det
gäller huruvida de tekniska åtkomstmöjligheter till ADB-information som jag har
föreslagit bör föranleda några ytterligare möjligheter att undanta information
från granskning vid en taxeringsrevision, utöver den nyss föreslagna
förstärkningen av persondataskyddet. Jag tänker då i första hand pä
skattemyndigheternas användning av den reviderades dataterminal, Uppenbariigen
föreligger det vissa brister i de nuvarande datasystemen när det gäller
dokumentation och säkerhet. Förhållandena kan därför ibland vara sådana att en
användning av den skattskyldiges terminal kan ge insyn i handlingar som av
olika skäl bör hällas undan granskningen. Detta kan bero pä att den reviderade
inte har sin ADB-information ordnad i ett sådant skick att de handlingar som
revisionen avser pä ett enkelt sätt kan särskiljas från det övriga ADB-materialet,
Men det kan också vara sä att behörighetskontrollen inte fungerar pä ett sådant
sätt att man kan låta utomstående använda terminalen utan risk för misstag vid
hanteringen. Problem av det här slaget bör på sikt kunna lösas genom att man
vid systemutvecklingen beaktar att ADB-materialet skall vara tillgängligt för
skattekontroll även genom användning av den reviderades egen terminal. Det kan
emellertid antas att en sådan utveckling tar viss tid och det finns därför skäl
att i samband med ett förslag om terminalanvändning utöka skyddet mot
oavsiktlig insyn i ADB-information som inte bör granskas vid en
taxeringsrevision.

Enligt
min mening bör en skyddsregel av det antydda slaget ansluta till

de bestämmelser som gäller för undantagande av handlingar. Redan i dag

finns i 56 § 4 mom, TL en regel som ger länsrätten befogenhet att, pä

framställning av den granskade, besluta att en handling skall undantas från

revisionen. Den föreslagna definitionen av handlingsbegreppet vid revision 63

klargör
att länsrättens befogenhet avser även handlingar som utgörs av Prop. 1987/88:65
ADB-upptagningar, Detta är enligt min mening en lämplig ordning som ger skydd
inte bara för personrelaterade utan även andra uppgifter. Regeln bör dock
preciseras när det gäller befogenheten att undanta ADB-lagrade handlingar.
Länsrätten bör t, ex, kunna besluta att granskaren får kopiera ADB-informationen
med uteslutande av vissa uppgifter.

Den
föreslagna ordningen innebär att det undantagsvis kan uppkomma situationer där
liknande frågor kan komma att prövas av både länsrätten och DI, Sä kan fallet
framför allt bli om den granskade begär att DI skall besluta om föreskrifter
för en viss revision och de begärda föreskrifterna delvis avser handlingar,
beträffande vilka den granskade också har begärt att länsrätten skall besluta
om undantagande frän granskning. Jag har mot bakgrund härav övervägt om
länsrättens befogenhet när det gäller ADB-lagrade handlingar bör begränsas till
uppgifter som inte är personrelaterade och som därför faller utanför DI:s
föreskriftsrätt. En sådan gränsdragning skulle dock föra med sig att den
enskilde kan få svårt att avgöra vilken myndighet han skall vända sig till. Man
kräver då av honom att han skall göra ibland ganska komplicerade bedömningar av
om uppgifterna i vissa handlingar hänför sig till ett personregister i
datalagens mening eller ej. En sådan ordning skulle säkert kunna framstå som
mindre lyckad för den enskilde, även om nackdelarna skulle kunna minskas med en
regel om överlämnande av felställda ärenden till rätt myndighet. Att en fräga
kan prövas hos olika myndigheter förekommer ocksä i andra sammanhang (jfr t,ex,
prop, 1985/86:80 s, 51), Ur den enskildes synvinkel bör det också framstå som
en fördel om integritetsskyddet kan prövas av två sinsemellan oberoende
myndigheter. Jag har därför stannat för att inte nu föreslå någon annan
gränsdragning mellan länsrättens och DI:s behörighetsområden än den som följer
av de ovan föreslagna reglerna. Erfarenheterna av reglernas tillämpning fär
visa om förhällandet vållar praktiska problem som bör lösas genom en
regeljustering.

Med
mitt förslag om den sist nämnda möjligheten att begränsa terminalanvändningen
anser jag mig också ha tillgodosett FUD:s synpunkter i fråga om granskningens
principiella karaktär, dvs, påståendet att den skattskyldige även vid en
revision skulle bli utsatt för en tvångsåtgärd genom terminalanvändningen.

Lagrådet
har ansett att man kan undvara en bestämmelse av det nu diskuterade slaget.
Möjligen bör lagrådets inställning ses i samband med den utvidgning som har
föreslagits i fråga om tillämpningsområdet för den särskilda lagen om ADB-användning
vid taxeringsrevision m, m. Lagrådet har ju föreslagit att den lagen skall
utgöra ett skydd inte bara för personuppgifter utan också för annan ADB-information,
Med en sådan ordning skulle införas en möjlighet att besluta om det tekniska
förfarandet vid granskningen som får behovet av en motsvarande regel i bl, a, TL
att framstå som mindre påtagligt.

Lagrådet
har einellertid motiverat sin ståndpunkt i fräga om de föreslag

na bestämmelserna med att den åsyftade befogenheten för länsrätten att

besluta om begränsningar i användningen av tekniska hjälpmedel finns

redan utan att det införs någon uttrycklig regel härom. Jag är för min del 64

tveksam
om det verkligen förhåller sig så, ADB-användningeii kan skapa Prop, 1987/88:65
komplikationer som de nu gällande bestämmelserna inte är tänkta för. Det gäller
ju inte längre bara att avgöra om en handling är av ett sådant slag att den
skall skyddas. Det krävs ocksä att länsrätten kan pröva huruvida t, ex. en
terminalanvändning kan ske utan att granskaren får del av ovidkommande
information. Givetvis är det som lagrådet framhållit klart att den som har hand
om granskningen inte får använda tekniska hjälpmedel på ett sådant sätt att han
fär del av uppgifter som enligt ett beslut av länsrätten skall tas undan från
granskningen. Men ett sådant beslut kan å andra sidan inte fä blockera granskningen
av all annan information som eventuellt finns lagrad tillsammans med de
aktuella uppgifterna. Det kan därför knappast överlåtas åt den reviderade att
med stöd av ett länsrättsbeslut, som inte säger något annat än att vissa
handlingar skall undantas, själv bestämma hur granskningen skall genomföras, I
stället bör det ankomma på länsrätten att när sä behövs ge närmare besked om
detta. Som jag tidigare framhållit kan en lösning vara att granskaren fär
kopiera dem information som skall tillhandahållas vid revisionen. Man kan också
tänka sig att granskaren visserligen fär använda den reviderades terminal men
att det då sker under sådant överinseende från den reviderades sida att det
inte föreligger någon risk för att ovidkommande uppgifter röjs.

En
annan skillnad jämfört med granskningen av vanliga pappersdokument är att den fräga
länsrätten kan fä ta ställning till egentligen inte gäller vilka handlingar som
skall undantas frän granskningen, I vanliga fall avser ju den reviderade att
med sin framställning till länsrätten skydda en handling som granskaren
faktiskt vill titta på. När det gäller ADB-information kan situationen i
stället vara den att båda parter är överens om vilka handlingar som skall fä
granskas medan de däremot har olika uppfattningar om hur granskningen skall gä till.
Utgångspunkten är även i ett sådant fall att det bara är ömtålig information
som skall skyddas, men den frågan blir av helt underordnad betydelse vid
länsrättens prövning, som i stället får inriktas på det ADB-tekniska
genomförandet av granskningen.

Lagrådet
har med sitt förslag om att utvidga tillämpningsområdet för den särskilda lagen
om ADB-användning vid revisioner bl, a, velat sörja för att DI:s tekniska
kompetens tas i anspråk. Med mitt förslag kan det i stället ske genom att
länsrätten vid behov inhämtar yttrande från DI, Någon särskild regel om detta
anser jag inte erforderlig. Jag vill här tillägga att länsrätten i många fall
torde kunna ta ställning till ärenden av det här slaget utan att höra DI, Utgångspunkten
måste ju vara att den reviderade själv har sådan kontroll över sin ADB-information
att han kan hjälpa till att ta fram de uppgifter som skall granskas. Det torde
därför knappast förekomma att räkenskaperna över huvud taget inte går att
särskilja frän ovidkommande information.

Jag
kommer alltså fram till att det vid revisioner av ADB-material i vissa

fall kan uppstå situationer som kräver att länsrätten meddelar beslut som

går utöver vad den kan anses ha befogenhet till enligt gällande regler. En

bestämmelse om att länsrätten skall få besluta om begränsningar i använd

ningen av ADB-tekniska hjälpmedel är därför enligt min mening välmo

tiverad, 65

5 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 65

4.6 Bevissäkringslagen Prop. 1987/88:65

4.6.1
Bakgrund

Bevissäkringslagen
(1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen (bevissäkringslagen) antogs av
riksdagen år 1975. Förutom redaktionella ändringar som föranletts av annan
lagstiftning är det bara katalogen i 1 § över de skatter och avgifter som lagen
är tillämplig pä som har undergått smärre justeringar. I avsnitt 2 har jag
kortfattat redogjort för bevissäkringslagens bestämmelser.

Bevissäkringslagen
ersatte den tidigare lagen (1961:332) om handräckning vid taxeringsrevision
(handräckningslagen).

Före
handräckningslagens Ullkomst hade skattemyndigheterna i princip varit hänvisade
till vitesförelägganden för att fä fram granskningsmaterial. Genom
handräckningslagen kompletterades vitesinstitutet i vissa fall. Beskattningsmyndigheterna
fick således möjlighet att begära handräckning av utmätningsman för att få ut
räkenskaper och andra bevishandlingar som författningsenligt skulle
tillhandahållas för granskning men som inte ställdes till förfogande vid
granskningen.

En
första förutsättning för att handräckning skulle fä tillgripas var att det beslutats
om revision hos någon. För handräckning hos den som var föremål för revision
gällde vidare att det skulle finnas grundad anledning anta att han innehade men
ej tillhandahöll handling, som var av väsentlig betydelse för taxering eller
för fastställande av skatt, samt att det visat sig att han inte efterkommit
föreläggande att vid vite utge handlingen. Vitesföreläggande behövde inte ske
i sådana fall då det uppenbarligen skulle vara utan gagn eller då det var fara
i dröjsmål. Handräckning hos tredje man fick ske under förutsättning att det
fanns grundad anledning anta att viss angiven handling som var av väsentlig
betydelse för taxeringen eller för fastställande av skatt fanns hos honom, att
han inte pä begäran tillhandahöll handlingen samt att det med hänsyn till
handlingens betydelse och övriga omständigheter fanns synnerliga skäl för
handräckning. Beslut om handräckning meddelades av länsskatterätten och
verkställdes genom utmätningsmans försorg.

Förrättningen
fick genomföras så att förrättningsmannen genomsökte hus, rum eller förvaringsställe.
Olägenhet eller skada fick inte förorsakas utöver vad som var oundgängligen
nödvändigt. Ville den hos vilken förrättningen företogs att handling skulle undantas
från granskning, hade han att göra framställning härom vid förrättningen eller
hos länsskatterätten. Handlingen skulle i sådant fall förseglas och överlämnas till
domstolen. Innan framställningen prövats fick ingen annan än den på vilken
prövningen ankom ta del av handlingen. Om den hos vilken förrättningen
företagits inte varit närvarande skulle utmätningsmannen försegla samtliga
omhändertagna handlingar och överlämna dem till domstolen.

Syftet
med handräckningslagen var att ge granskningsmyndigheterna

möjlighet att få fram beskattningsunderlag i de fall där den enskilde undan

höll räkenskaper eller annat bevismaterial. Handräckningslagen fick dock

inte den önskade effekten. Den kom till användning endast i ett fåtal fall,

på området för inkomstbeskattningen endast ett tiotal gånger sammanlagt. 66

Detta
kan ses mot bakgrund av att det dä vaije år genomfördes ca 10000 Prop.
1987/88:65 taxeringsrevisioner. Av en enkät som företogs i samband med
utvärderingen av handräckningslagen framgick att det bland dessa revisioner
fanns årligen över 500 fall där det uppgavs att räkenskaperna hade förkommit.
Antalet fall där räkenskapsmaterialet var ofullständigt var enligt enkätsvaren
mångdubbelt större (se prop. 1975/76:11 s. 107).

I
förarbetena till bevissäkringslagen (prop. 1975/76:11 s, 107 ff) framhölls att
orsaken till att handräckningslagen inte använts oftare var att fortfarandet
var alltför omständligt och tungrott för att kunna hanteras i praktiken.

Departementschefen
påpekade ocksä att en avsevärd bevisbörda låg på den som begärde handräckning
och att i det inledande skede av granskningen, dä handräckning oftast
aktualiserades, myndigheterna av naturliga skäl inte har särskilt goda
möjligheter att klara detta beviskrav.

För
att komma till rätta med bristerna i handräckningslagen lade USS fram det
förslag som legat till grund för den nu gällande bevissäkringslagen, (SOU
1974:49) Bevissäkringslag för skatte- och avgiftsprocessen. Utredningsförslaget
syftade allmänt sett till en smidigare och effektivare ordning än den som
gällde enligt handräckningslagen. Förslaget innebar ocksä en viss avdramatisering
av förfarandet genom att valet av säkrings-åtgärd kan anpassas till det mått av
ingripande som vaije situation kräver, Eftersökning skall således inte beslutas
när det räcker med beslag eller försegling.

Vid
remissbehandlingen av förslaget frän USS ansåg det helt övervägande antalet
remissinstanser att det fanns behov av reformer på det område
handräckningslagen avsäg. Det framhölls bl, a, att handräckningslagens regler
visat sig ineffektiva och otillräckliga och att skattemyndigheterna inte hade
de medel som behövdes för att få tillgäng till bevismaterial som den enskilde
författningsenligt skall tillhandahålla. De av USS föreslagna reglerna ansågs
allmänt väl övervägda och ägnade att förbättra kontrollmöjligheterna. Några
remissinstanser var dock kritiska och ansåg bl, a, att förslaget inte
tillräckligt tillgodosåg rättssäkerhetskraven.

Bevissäkringslagen
antogs av riksdagen i slutet av år 1975 (SkU 1975/ 76:12, rskr, 28), Jag vill i
detta sammanhang framhålla vad ett enigt skatteutskott anförde i samband med
riksdagsbehandlingen av propositionen. Uttalandet skedde med anledning av ett
motionsyrkande om att som villkor för beslut om säkringsåtgärd skulle fordras
att skälig anledning fanns till antagande att skatte- och avgiftsundandragande
förekommit.

Med
anledning härav vill utskottet framhålla att i de fall misstanke om

skattebrott föreligger kan redan enligt nuvarande bestämmelser straffpro-

cessuell förundersökning igångsättas, varvid betydligt mer ingripande

tvångsmedel än enligt bevissäkringslagen kan ifrägakomma, I de situatio

ner, dä bevissäkringslagen är avsedd att tillämpas, finns ofta inte anledning

misstänka brott. Syftet med de föreslagna säkringsåtgärderna är att

granskningsledaren omedelbart skall få tillgäng till de räkenskaper och

andra handlingar som den granskade enligt särskilda föreskrifter är skyldig

att förete för kontroll. Det är frän rättssäkerhetssynpunkt givetvis inte

tillfredsställande att granskningsmännen, som nu ofta är fallet, saknar en

möjlighet
att kontrollera bevismaterial som den granskade vägrar att utan Prop,
1987/88:65 godtagbar anledning utlämna. Säkringsåtgärderna skall således främst
användas i de fall den granskade tredskas eller befaras komma att tredskas och
skall givetvis inte tillgripas mot den som lojalt fullgör sina skyldigheter att
tillhandahålla föreskrivet bevismaterial. Det bör också framhållas att de ökade
befogenheter, som bevissäkringslagen ger granskningsledaren, måste användas
med omdöme och urskillning. Det finns, som riksskatteverket framhållit i sitt
remissyttrande, anledning anta att den som är föremål för granskning inför
hotet om säkringsätgärder blir benägen att i ökad utsträckning frivilligt
förete bevismaterial och att lagstiftningen därigenom kommer att fä en
betydelsefull preventiv effekt. Mot den bakgrunden torde det i praktiken bli
nödvändigt att tillgripa säkringsätgärder vid skatte- och avgiftskontrollen
endast i ett relativt begränsat antal fall. Med det anförda avstyrker utskottet
bifall till berörda yrkande i motionen.

4.6.2
Allmänna överväganden

För
att taxeringarna skall kunna bli så rättvisa och likformiga som möjligt krävs
att myndigheterna har kännedom om de omständigheter som är av betydelse för
bestämmande av skatten i det enskilda fallet, I första hand är det de
skattskyldiga som har tillgång till de uppgifter som behövs. Som jag redogjort
för i ett tidigare avsnitt finns därför en i vissa hänseenden omfattande
upplysningsplikt föreskriven i skatteförfattningarna, bl, a, i form av
självdeklaration och kontrolluppgifter. De skattskyldiga har också att upprätta
och bevara deklarationsunderlag i form av räkenskaper och anteckningar. Som jag
tidigare har påpekat är ett av motiven för bokföringsskyldigheten att säkerställa
kontrollmaterial för beskattningsverksamheten. Dessa författningsenliga
skyldigheter skulle i mänga fall bli illusoriska om myndigheterna inte hade
tvångsmedel till sitt förfogande för kontroll.

Att
myndigheterna mäste kunna tillgripa tvång för att i vissa situationer få
tillgäng till räkenskapsmaterial och annat som är nödvändigt för en fördjupad
skatte- eller avgiftskohtroll kan därför knappast ifrågasättas. På skatteområdet
är vitesföreläggande det tvångsmedel som i första hand används. Under vissa
speciella förutsättningar får skattemyndigheterna ocksä säkeiställa
kontrollmaterial genom åtgärder enligt bevissäkringslagen (beslag, försegling
och eftersökning). Beslag innebär att bevismedlet omhändertas, försegling att
förvar (t, ex, skåp, låda eller pärm) eller utrymme (t, ex, byggnad eller
upplagsplats) förses med sigill eller liknande förslutning och eftersökning
att bevismedel efterforskas i förvar eller utrymme, Besvissäkring fär
tillgripas endast i syfte att fä tillgång till handlingar m, m, som den
granskade enligt särskilda föreskrifter är skyldig att tillhandahälla för
granskning (2 §), Vidare krävs för beslag att den granskade vägrat
tillhandahälla bevismedlet eller att det föreligger risk för att det kommer att
undanhållas eller förvanskas och för eftersökning att det föreligger risk att
bevismedlet kommer att undanhållas eller förvanskas. För eftersökning i annat
utrymme än verksamhetsutrymme fordras dessutom att det finns grundad anledning
anta att bevismedlet finns där,

1
den allmänna debatten och i riksdagsmotioner har det ibland hävdats

att det skulle vara tillräckligt att kunna förelägga vite för att tillgodose 68

kontrollbehovet på
skatteområdet och att andra tvångsmedel skall kunna Prop, 1987/88:65
tillgripas endast i de fall dä broHsmisstanke föreligger.

Som
redan har framgått av vad jag tidigare sagt kan jag för egen del inte dela
denna bedömning. Av min bakgrundsbeskrivning till de nu gällande reglerna i
bevissäkringslagen har framgått att skattemyndigheterna före handräckningslagens
tillkomst i princip bara kunde använda sig av vitesinstitutet för att tilltvinga
sig räkenskaper och annat kontrollmaterial, 1 förarbetena till
handräckningslagen (prop, 1961:62) framhölls att de då gällande reglerna
innebar att myndigheterna för genomförande av taxeringsrevisioner i stor
utsträckning var beroende av att handelsböcker och andra handlingar som skulle
bli föremål för granskning frivilligt ställdes till förfogande. Mot den som tredskades
kunde visserligen användas vite, men effektiviteten i detta tvångsmedel var,
framhölls det, begränsad. Några av de remissinstanser som yttrade sig i
lagstiftningsärendet framhöll den tidsutdräkt som ett förfarande med vite innebar
och som gav den skattskyldige möjlighet att t, ex. förvanska bokföringen innan
den lämnades över till myndigheten för granskning.

Tillgripandet
av straffprocessuella tvångsmedel kräver misstanke om brott och som jag
tidigare framhållit finns det oftast inte någon grund för en sådan på detta
tidiga stadium av skatteutredningen. Jag vill här också erinra om det nyss
refererade uttalandet av skatteutskottet i samband med riksdagsbehandlingen av
bevissäkringslagen.

Vad
jag nu anfört visar enligt min mening att skattemyndigheterna skulle hamna i en
helt otillfredsställande situation vad gäller möjligheterna att företa
nödvändiga kontroller av i första hand näringsidkare, om man fränsett vite
skulle sakna möjligheter att tillgripa tvångsåtgärder i andra fall än de där
sådana av straffprocessuell art kan ifrägakomma. Jag anser det därför uppenbart
att skattemyndigheterna måste ha tillgång till andra tvångsmedel än vite.

När
det gäller regleringen av de eiforderliga tvångsmedlen på skatteområdet mäste
givetvis en noggrann avvägning göras mellan kontrollbehoven och den enskildes
rättssäkerhet. Erfarenheterna frän handräckningslagen visar emellertid att
regelsystemet inte får göras alltför stelt och ohanteriigt, eftersom det dä
blir i stort sett omöjligt att använda i praktiken. Vid utformningen av den nu
gällande bevissäkringslagens regler eftersträvade man en smidigare och mer lättillämpad
ordning. För egen del anser jag att bevissäkringslagen fortfarande på ett på
det hela taget lämpligt sätt reglerar de aktuella frågorna. Den kritik som har
riktats mot lagen har varit av närmast principiell natur. Såvitt jag känner till
har dock tillämpningen av lagen i praktiken inte gett upphov till rättsföriuster
för enskilda. USS betänkande ger inte heller stöd för att nägra allvarligare
brister skulle föreligga i lagen.

Det
förtjänar även att påpekas att lagen tillämpats i relativt fä fall. Under

de första tio åren efter lagens ikraftträdande har beslag skett i sammanlagt

347 fall, eftersökningar i verksamhetsutrymme i sammanlagt 143 fall och

eftersökningar i privatutrymme i sammanlagt 164 fall. Under de senare

åren har antalet eftersökningar i verksamhetsutrymme varierat mellan ca

10-30 per är och antalet eftersökningar i privatutrymme har varierat 69

mellan
10—37, Dessa siffror, som skall jämföras med antalet revisioner, som per år
uppgår till ca 18000-20000, talar enligt min mening klart för att lagen i
praktiken använts med urskillning och försiktighet. Siffrorna visar ocksä att
bevissäkringslagens största betydelse ligger på det preventiva planet, vilket
också framhållits frän olika myndigheter inom skatteförvaltningen i
remisyttrandena över USS-förslaget,

Min
uppfattning är således sammanfattningsvis att erfarenheterna från handräckningslagen
och de regler som gällde dessförinnan tydligt visar att det är nödvändigt att
skattemyndigheterna kan tillgripa andra tvångsmedel än vite för att få ut
räkenskapshandlingar och annat bevismaterial utan att misstanke om brott
föreligger. Man mäste i det sammanhanget även beakta att kontrollbehovet ökat
genom att de ekonomiska transaktionerna hos främst näringsidkarna har blivit
allt mer komplicerade. Den avvägning som har gjorts i bevissäkringslagen mellan
skattemyndigheternas kontrollbehov och den enskildes berättigade
rättssäkerhetskrav är enligt min mening i allt väsentligt väl grundad. Vissa
ändringar i syfte att ytterligare stärka den enskildes rättssäkerhet, bl, a, på
grundval av några förslag av USS, är emellertid enligt min mening befogade,

I
det följande skall jag redogöra för de ändringar som jag anser bör företas i
bevissäkringslagen. Dessa rör införandet av en proportionalitetsregel och
förstärkt skydd för intrång i bostad samt för känsliga uppgifter. Jag har redan
tidigare framhållit att jag för närvarande inte är beredd att föreslå några
ändringar av bevissäkringsreglerna såvitt gäller dessas tillämpning på
bevismedel som finns i form av ADB-upptagningar,

Innan
jag går över till att behandla förslagen till ändringar i bevissäkringslagen
skall jag kort beröra en annan fråga som USS tagit upp,

USS
har föreslagit en lagbestämmelse i vilken det slås fast att en förrättningsman
skall legitimera sig när förrättningen inleds. Detsamma skall gälla sakkunnig
som deltar i en förrättning.

Förslaget
har fått ett blandat mottagande av remissinstanserna.

För
egen del vill jag i denna fråga hänvisa till vad JO uttalat i sin ämbetsberättelse
(1982/83 s, 315), Han anför där att det är självklart att myndighetspersoner
vid förrättningar om det begärs legitimerar sig och att de i vaije fall talar
om vad de heter, frän vilken myndighet de kommer och vilka uppgifter de har.
Jag delar givetvis denna uppfattning. Det finns emellertid enligt min mening
inget behov av att slå fast detta i en särskild lagbestämmelse i
bevissäkringslagen.

Prop, 1987/88:65

4.6.3 Proportionalitetsregel

Mitt förslag: En proportionalitetsregel
tas in i en ny paragraf (6 a §) i bevissäkringslagen. Regeln innebär att en
säkringsåtgärd fär tillgripas bara om vikten av att åtgärden vidtas är
tillräckligt stor för att uppväga det inträng eller annat men som säkringsätgärden
innebär för den enskilde.

70

Utredningsförslag:
Proportionalitetsregler för tvångsmedelsanvändning Prop, 1987/88:65 har under
senare tid föreslagits av tre olika utredningar, USS har i sitt betänkande
föreslagit en proportionalitetsregel som skall vara generellt tillämplig på
skatteutredningar. Tvångsmedelskommittén har i betänkandet (SOU 1984:54) Tvängsmedel-Anonymitet-Integritet
föreslagit en proportionalitetsregel som i princip skall gälla vid all sådan
användning av tvångsmedel som utgör myndighetsutövning, 1983 års
häktningsutredning slutligen har i betänkandet (SOU 1985:27) Gripen-anhållen-häktad
Straffprocessuella tvångsmedel m, m, föreslagit en proportionalitetsregel i bestämmelserna
om häktning.

Remissinstanserna:
De remissinstanser som yttrat sig över USS förslag har i den män de speciellt
berört proportionalitetsregeln varit i stort sett positiva till den. Behovet av
en sådan regel ifrågasätts emellertid av någon med hänsyn till att den redan nu
kan anses följa av allmänna rättsgrundsatser. En liknande inställning har
flera av de remissinstanser som yttrat sig över tvängsmedelskommitténs förslag.
Några av dem, t, ex, JO och hovrätten för Västra Sverige, har dock ingenting
emot att regeln ändå lagfästs. De flesta remissinstanser som yttrat sig över
1983 ärs häktningsutrednings förslag har tillstyrkt att en lagfäst proportionalitetsregel
införs. Även här har dock flera remissinstanser ifrågasatt behovet av en
uttrycklig lagregel.

Skälen
för mitt förslag: Proportionalitetsprincipen innebär i korthet att en åtgärd
med avseende på sin art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig
proportion till vad som står att vinna med åtgärden.

Som
framgått av redogörelsen för remissvaren anses proportionalitetsprincipen
följa av allmänna rättsgrundsatser. Den har även mer eller mindre uttryckligt
lagts fast i olika lagstadganden. Av störst intresse i detta sammanhang är
därvid 2 kap, 12 § andra stycket regeringsformen som bl, a, stadgar att de
begränsningar som får göras i vissa fri- och rättigheter aldrig får gå utöver
vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem.

Det
finns även i bevissäkringslagen redan nu regler som kan sägas ge uttryck för
nämnda princip. Enligt 7 § fär således ett beslut om en säkringsåtgärd inte
gälla längre än som är nödvändigt för att säkra bevisningen. Vidare föreskrivs
i 14 § att verkställigheten skall genomföras så att den innebär minsta möjliga
olägenhet för den som berörs av förrättningen, Proportionalitetsprincipen kan
även sägas ligga bakom att skilda rekvisit har ställts upp för användningen av
de olika säkringsåtgärderna. För den mest ingripande åtgärden, eftersökning i
andra utrymmen än verksamhetsutrymmen, gäller således de strängaste förutsättningarna.

Förslagen om proportionalitetsregler
i samband med tvångsmedelsan

vändning har som framgått fått ett blandat mottagande. Åtskilliga remissin

stanser har ställt sig positiva till tanken. Behovet av en sådan regel har

emellertid, som ocksä framgått, ifrågasatts pä mänga häll, Tvängsmedels

kommitténs förslag har ännu inte föranlett något ställningstagande från

regeringens sida, I den proposition (1986/87:112) om ändrade regler för de

straffprocessuella frihetsberövanden som nyligen lagts fram på grundval

av 1983 års häktningsutrednings betänkande har den bedömningen gjorts 71

att
någon proportionalitetsregel inte bör införas enbart för de straffprocessuella
tvångsmedlen. Frågan om lagfästande av proporrionalitetsprincipen vid
användning av straffprocessuella tvångsmedel i allmänhet torde komma upp igen
i samband med den slutliga beredningen av tvängsmedelskommitténs förslag.

För egen del är jag av
åsikten att en proportionalitetsregel på be'vissäk-ringsområdet skulle ha en
viktig funktion att fylla. En proportionalitetsregel understryker att
tvångsåtgärden måste anpassas efter den föreliggande sakens beskaffenhet. En
sådan regel bör uttrycka att en säkringsåtgärd enligt bevissäkringslagen inte
får orsaka större men för den enskilde än det men som det allmänna kan anses
drabbas av om åtgärden inte genomförs. Detta kan t, ex, få till följd att man mäste
använda ett annat tvångsmedel än det man först hade tänkt sig eller att man avstår
från en tvångsåtgärd om åtgärden som bedömts nödvändig för att uppnå ett visst
syfte skulle fä negativa konsekvenser som inte står i rimlig proportion till de
beskattningsåtgärder som kan bli aktuella,

Proportionalitetsregeln
markerar således ytterligare att tvångsmedelsanvändningen enligt
bevissäkringslagen skall vara restriktiv och inte fär användas för att t, ex,
utreda skatteärenden som rör mindre belopp. Bevissäkringslagen bör inte heller
tillämpas om de aktuella uppgifterna som tvångsåtgärden syftar till att få fram
kan erhållas på annat sätt utan att resultatet av utredningen äventyras och
utan oproporrionerligt stort extraarbete för myndigheterna.

Jag
föreslår därför att det införs en ny paragraf, 6 a §, i bevissäkringslagen där
det föreskrivs att en säkringsåtgärd får tillgripas bara om vikten av att
åtgärden vidtas är tillräckligt stor för att uppväga det intrång eller annat
men som säkringsätgärden innebär för den enskilde.

Prop. 1987/88:65

4.6.4
Förstärkt skydd mot eftersökning i bostad

Mitt förslag:
Skyddet mot intrång i bostad och andra utrymmen som inte är verksamhetsutrymme
förstärks genom att gränsen i 6 § första stycket för vad som skall anses utgöra
verksamhetsutrymme dras snävare.

Utredningens förslag: USS
har föreslagit särskilda restriktioner i fräga om förrättningar i utrymmen som
kan antas utgöra bostad.

Remissinstanserna har i
princip inte haft något att invända mot den ändrade definitionen av den privata
sektor som skall skyddas. Kritik har dock framförts mot att restriktionerna
skall gälla generellt, dvs, oberoende av om förrättningen sker mot den
enskildes vilja eller ej.

Skälen för mitt förslag:
Enligt 6 § första stycket bevissäkririgslagen fär beslut om eftersökning i
utrymme fattas, om det finns grundad anledning att anta, att den granskade inte
endast tillfälligt använder utrymmet för sin verksamhet eller att utrymmet
yrkesmässigt används av annan, som har uppdrag för den granskade i dennes
verksamhet, samt risk föreligger att

72

bevismedel
kommer att undanhållas eller förvanskas, I andra stycket reg- Prop, 1987/88:65
leras eftersökning i annat utrymme eller förvar än som avses i första stycket,
I förarbetena till stadgandet (prop, 1975/76:11 s, 132) framhölls att om
utrymmet endast tillfälligt används för verksamheten kan det inte vara i förevarande
sammanhang avsett verksamhetsutrymme. Om t, ex, räkenskapshandlingar under en
längre tidrymd förvarades i den granskades bostad, vilken han normalt inte
använder för sådana ändamål, torde dock utrymmet anses som verskamhetsområde i
lagrummets mening,

I
det lagförslag som remitterades till lagrådet var bestämmelsen intagen i 7 §
och den hade en något annorlunda utformning på så sätt att orden "ej endast
tillfälligt" i stadgandets första mening ej fanns med,

I
sitt yttrande över förslaget framhöll lagrådet (se prop, 1975/76:11 s, 171 f)
att gränsen mellan de undersökningsfall som behandlas i första stycket och de
fall av eftersökning som avses i andra stycket var av betydande intresse från
rättssäkerhetssynpunkt. Under bestämmelsen i andra stycket föll, framhöll
lagrådet, i stort sett de utrymmen och förvar som avser den privata sektorn, främst
den granskades bostad.

Lagrådet
anförde att det med hänsyn till intresset av att värna den personliga
integriteten var av vikt att andra styckets räckvidd inte blev för snäv.
Gränsen mellan verksamhetsutrymmen och privata utrymmen borde enligt lagrådet
dras sä att ett utrymme inte blir att betrakta som verksamhetsutrymme, med
mindre det huvudsakligen används för verksamheten. Lagrådet föreslog med hänsyn
härtill en justering av lagtexten i enlighet härmed.

Vid
den slutliga utformningen av lagtexten tillgodosågs lagrådets synpunkter så
tillvida att stadgandet fick den nuvarande lydelsen.

Enligt
5 kap, 1 § andra stycket i USS förslag till utredningslag fär i utrymme som kan
antas utgöra bostad en föixättning som inte avser besiktning hällas endast om
den som berörs av förrättningen begärt att handlingarna skall granskas där
eller länsrätten har lämnat rillstånd till förrättningen. Tillstånd skall
enligt tredje stycket ges, om det finns grundad anledning att anta att
handlingarna finns i utrymmet och myndigheten inte efter begäran har fått
tillgäng till dem eller det finns en påtaglig risk för att ändamålet med
utredningen skulle äventyras genom en sådan begäran.

Uttrycket
"kan antas utgöra bostad" innebär enligt utredningen att bestämmelsen
skall tillämpas inte bara när det står klart för myndigheten att det verkligen
är fråga om en bostad utan även när utrymmet pä grund av omständigheterna kan
antas vara av detta slag.

De
remissyttranden över USS förslag som direkt berört denna fråga har som jag nämnt
i regel varit positiva eller inte haft något att invända mot förslaget. Flera
remissinstanser anser dock att tvångsåtgärder av nu aktuellt slag inte skall
fä ske annat än i straffprocessuell ordning.

Jämfört med de nuvarande
reglerna i bevissäkringslagen innebär USS

förslag enligt min bedömning ett i viss män ökat skydd mot tvångsingripan

den i bostadsutrymmen, men däremot ett sämre skydd än nuvarande regler

för privata utrymmen som inte är bostäder. Jag anser även för egen del att

det kan vara motiverat av rättssäkerhetsskäl att förstärka skyddet för den

enskildes personliga integritet genom att något skärpa förutsättningarna 73

enligt bevissäkringslagen
för eftersökning i bostadsutrymmen och andra utrymmen som inte utgör
verksamhetsutrymmen. Stadgandet i 6 § första stycket kan lämpligen omformuleras
på det sätt lagrådet föreslog i det av mig nyss nämnda yttrandet. Gränsen bör
således dras så att ett utrymme inte blir att betrakta som verksamhetsutrymme
med mindre det huvudsakligen används för verksamheten. Ändringen innebär att
om exempelvis en rörelseidkare som saknar särskilt kontor förvarar
räkenskapsmaterial i ett rum i bostaden men i övrigt inte använder bostaden i
verksamheten så kan rummet inte anses användas huvudsakligen för verksamheten.

Prop, 1987/88:65

4.6.5
Undantagande av bevismedel från granskning

Mitt förslag:
Möjligheterna att begära att visst bevismedel skall undantas från granskning
utvidgas på så sätt att en framställning härom skall kunna göras även i samband
med förrättningen direkt till den som genomför förrättningen. När en sådan
framställning gjorts skall bevismedlet omedelbart förseglas och överlämnas till
rätten.

Utredningens
förslag: Enligt USS förslag skall en enskild som vill slippa att till en
skattemyndighet lämna uppgifter av ömtålig personlig eller ekonomisk art kunna
hos länsrätten begära att myndigheten förbjuds att ta del av uppgifterna.
Domstolen skall gå med pä hans begäran om hans intresse av att inte behöva röja
uppgiften är större än myndighetens behov av uppgiften. Innan domstolen har
avgjort frågan skall det råda ett automatiskt förbud för myndigheten att ta
del av uppgiften.

Remissinstanserna:
En majoritet av remissinstanserna är positiva till ett förstärkt skydd för
integritetskänsliga uppgifter.

Skälen
för mitt förslag: Som jag har framhållit tidigare finns det en viktig principiell
skillnad mellan revisionsförfarandet och användningen av tvångsmedel enligt
bevissäkringslagen. Reglerna om revision ger t, ex, inte i sig något stöd för
att mot den reviderades vilja omhänderta bevismedel. Av bl, a, det skälet har
jag ansett det obehövligt att föreslå några ändringar av bestämmelserna i TL,
såvitt gäller förfarandet när handlingar begärs undantagna från granskning. När
det däremot är fråga om bevissäkringsätgärder finns det emellertid enligt min
mening skäl att pä en punkt förbättra skyddet för känsliga uppgifter som bör
tas undan frän granskning.

Enligt
nuvarande regler skall en framställning om undantag göras skriftligen till
länsrätten, som sedan skall underrätta granskningsledaren härom. De bevismedel
framställningen avser skall därefter omedelbart ställas till rättens
förfogande. Denna ordning innebär emellertid att det kan förflyta viss tid
innan granskningsledaren får veta att undantagande begärts hos rätten, vilket i
sin tur kan få till följd att den som utför granskningen hinner ta del av de
känsliga uppgifterna innan han fär besked om att de skall lämnas till
domstolen. För att förebygga att uppgifterna kommer till den granskande
myndighetens kännedom bör enligt min mening en begäran om

74

undantagande
kunna fä göras direkt till den som verkställer förrättningen, Prop, 1987/88:65 Görs
en sådan framställning skall denne omedelbart försegla bevismedlet och ställa
det till rättens förfogande. På så sätt fär den som utsätts för granskningen en
bättre möjlighet att förhindra att granskningsmyndigheten får del av den
uppgift för vilken det begärts undantag innan rätten prövat frågan om
undantagande. Det bör emellertid samtidigt förhindras att det i fall där ett
undantagande inte kan komma i fräga sker en opäkallad fördröjning av
granskningen. En försegling bör därför bara ske när framställningen inte är
uppenbart ogrundad. Jag föreslår således att 18 och 19 §§ i bevissäkringslagen
ändras i enlighet med det nu anförda.

Avslutningsvis
vill jag påpeka att den av mig nu föreslagna ändringen inte helt utesluter att
den granskande myndigheten i vissa fall får del av uppgifter som länsrätten
sedan beslutar skall undantas från granskningen. Bestämmelsen 121 § att
bevismedel som har undantagits frän granskning inte får återges eller åberopas
i granskningsärendet bör därför finnas kvar.

Lagrådet
har inte haft någon erinran mot förslaget om ändringar i bevissäkringslagen.

5 Upprättade lagförslag

I
enlighet med vad jag nu anfört har inom finansdepartementet upprättats förslag
till

1,
lag om ändring i taxeringslagen
(1956:623),

2,
lag om ändring i lagen
(1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter,

3,
lag om ändring i
bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen,

4,
lag om automatisk
databehandling vid taxeringsrevision, m, m.

6 Författningskommentarer

1 Förslaget till lag om ändring i taxeringslagen
(1956:623)

46
§

Ändringarna
är närmast av redaktionell natur. Genom att i bestämmelserna ange att
myndigheters skyldigheter att medverka vid taxeringskontrollen består i att
tillhandahälla uppgifter fär man en bättre överensstämmelse med den allmänna
föreskriften i 15 kap, 5 § sekretesslagen (1980:100) rörande
informationsskyldigheten myndigheter emellan,

56
§ 1 mom.

Bestämmelserna
har behandlats ganska utförligt i den allmänna motive

ringen (avsnitt 4,3), Ändringarna innebär till en början att tillämpningsom

rådet för revisionsinstitutet begränsas till att i huvudsak avse bokförings- 75

skyldiga,
dvs, sädana personer som enligt bokföringslagen (1976:125) an- Prop, 1987/88:65
ses som näringsidkare eller som enligt bestämmelserna i jordbruksbokföringslagen
(1979:141) är skyldiga att föra räkenskaper. Begreppet näringsidkare skall
enligt motiven till bokföringslagen fattas i vidsträckt mening. Det omfattar
varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt driver verksamhet av
ekonomisk art. Under begreppet faller, till skillnad från vad som gäller
beträffande det skatterättsliga rörelsebegreppet, bl, a, den som driver
värdepappersrörelse eller yrkesmässigt sysslar med förmögenhetsförvaltning Gfr
prop. 1975:104 s. 203). Möjligheten att utan att särskilda skäl föreligger
företa taxeringsrevision omfattar ocksä juridiska personer som inte är
bokföringsskyldiga, med undantag för dödsbon.

Taxeringsrevision
hos personer utanför den nu angivna kretsen får göras endast om särskilda skäl
föranleder det. Som har framhållits i den allmänna motiveringen kan sädana skäl
föreligga i fråga om t. ex. delägare eller företagsledare i fåmansföretag.

Medan
bestämmelserna i första stycket reglerar revisioner som sker för kontroll av
den reviderades egen deklarations- eller uppgiftsskyldighet avser bestämmelserna
i andra stycket s. k. tredjemanskontroller, dvs, revisioner som har till syfte
att kontrollera någon annan än den hos vilken revisionen sker. Det skiljs
mellan två fall av sådana kontroller, I andra stycket första meningen avses den
situationen att skattemyndigheten vill inhämta kontrollunderlag beträffande en
person eller ett fåtal personer. Förutsättningen är dä att myndigheten känner till
namnet på den eller de som kontrollen avser eller att den i vart fall har
sädana informationer om en företagen rättshandling att bl, a, namnuppgiften bör
kunna fäs fram som ett resultat av revisionen. Av skäl som har utvecklats
närmare i den allmänna motiveringen krävs det inte att skattemyndigheten för
den reviderade alltid anger vem kontrollen avser, även om denne är känd till
namnet.

Andra
meningen i andra stycket reglerar generella kontroller, dvs, uppgiftsinsamlingar
beträffande ett större antal personer som inte är kända till namnet. En
taxeringsrevision av del slaget får göras endast hos kretsen av bokföringsskyldiga
m,fl, som enligt bestämmelserna i första stycket får revideras utan att
särskilda skäl föreligger.

Generella
kontroller hos sådana personer som inte är uppgiftsskyldiga enligt andra
bestämmelser mäste beslutas av RSV eller efter verkets bestämmande av chef för
länsskattemyndighet (jfr 57 §), I den mån det finns en uppgiftsskyldighet efter
anmaning är det inte något krav att revisionen skall föregås av en anmaning.
Men beslut om en sådan revision bör i princip fattas på samma nivå som gäller
enligt reglerna om anmaning.

Med
de nu föreslagna ändringarna föreligger inte längre något behov av de gällande
bestämmelserna i andra stycket om taxeringsrevision hos den som bedriver
förmedlingsverksamhet. De föreslås därför bli upphävda,

I
Qärde stycket förklaras vad som skall förstås med begreppet handling.

Definitionen motsvarar den som finns i 2 kap, 3 § första stycket tryckfri

hetsförordningen. Även i detta sammanhang tar definitionen sikte på infor

mationen som sådan. Av underordnat intresse är vilket medium som

används för informationslagringen. 76

I
sjätte stycket har gjorts vissa redaktionella ändringar.

56 §2 mom, Prop, 1987/88:65

Bestämmelserna
har behandlats i avsnitt 4,5 i den allmänna motiveringen,

I
det nya tredje stycket anges vissa grundläggande krav som fär ställas på den
som revisionen sker hos för att granskaren skall kunna ta del av ADB-baserad
information. Granskaren skall enligt bestämmelsen få använda terminal o,d,
utrustning när han begär det. Bestämmelsen syftar alltså i första hand på
terminal o, d, som finns hos den som revideras.

Av
bestämmelserna i andra stycket följer att den hos vilken revisionen verkställs
är skyldig att aktivt medverka för att revisionen skall kunna genomföras. När
det gäller ADB-upptagningar innebär detta att granskaren skall få tillgäng ocksä
till datorprogrammen och övrigt material rörande ADB-verksamheten, exempelvis
sådan beskrivning och dokumentation som avses i 7 § bokföringslagen och 16 §
jordbruksbokföringslagen,

I
andra stycket har vidare gjorts en markering i fråga om vilka utrymmen som den
enskilde är skyldig att lämna tillträde till vid revisionen. Bestämmelsen
korresponderar med den i följande moment gjorda ändringen om att medgivande
skall krävas för revision i privata utrymmen.

Övriga
ändringar är redaktionella.

56
§ 3 mom.

Bestämmelserna
har behandlats i avsnitt 4,3 i den allmänna motiveringen, I första stycket har
tillfogats en bestämmelse om att taxeringsrevision

inte
utan särskilda skäl får verkställas hos enskild mellan kl, 19 och kl, 8,

Undantag
från den regeln bör fä göras främst om revisionen avser en

verksamhet
som lämpligen inte kan granskas på dagtid, t, ex, restauranger

och
andra kvällsöppna serviceföretag. En regel om förbättrat skydd för privata
utrymmen har tagits in i andra

stycket.
Definitionen av sädana utrymmen ansluter till den som används i

bevissäkringslagen.
Även i detta moment har gjorts redaktionella ändringar.

56
§ 4 mom.

Definitionen
av handlingsbegreppet i 1 mom, innebär att länsrätten fär

besluta att även visst ADB-lagrat material skall undantas från revisionen.

Befogenheten har särskild betydelse i fråga om handlingar som inte ingår i

personregister enligt datalagen, eftersom den särskilda lagen inte avser

sådana fall. Även i fräga om personregister gäller dock länsrättens befo

genhet. När länsrätten beslutar om att en handling som utgörs av ADB-

upptagningar skall undantas från revisionen fär rätten enligt en ny regel i

paragrafen besluta om begränsningar av granskarens rätt att använda tek

niska hjälpmedel för att göra det ADB-lagrade materialet tillgängligt. Det

blir därigenom möjligt för rätten att t, ex, förbjuda sökning i en viss datafil

eller att använda vissa sökbegrepp. Förhållandet mellan länsrättens och

DI:s befogenhet i dessa fall har behandlats i den allmänna motiveringen, 77

avsnitt 4,5, Där har också
framhållits att det i vissa fall kan vara lämpligt Prop. 1987/88:65 att
länsrätten inhämtar yttrande från DI i ADB-tekniska frågor. Ändringarna i
första och tredje styckena är av redaktionell art.

57
§

Bestämmelserna
om behörighet att fatta beslut om taxeringsrevision har kompletterats med en
regel avseende sädana revisioner som gäller generella uppgiftsinsamlingar hos
tredje man. Det förutsätts att sådana revisioner, om de inte grundar sig på
någon redan föreliggande uppgiftsskyldighet, i första hand skall beslutas av riksskatteverket.
Härigenom kommer planeringen och uppläggningen av större kontrollaktioner att
beslutas på högre nivå än normalt. Inom ramen för sina styrbefogenheter bör riksskatteverket
ha viss möjlighet att delegera beslutanderätten till chef för länsskattemyndighet.
Det bör då vara fråga om revisioner som ansluter till den centrala
kontrollplanering som verket svarar för. Någon generell delegation bör inte
förekomma.

Innan
beslut om en revision av det här slaget meddelas skall i vissa fall datainspektionen
höras. Det framgår av 5 § i den föreslagna lagen om automatisk databehandling
vid taxeringsrevision, m, m.

2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:151) om

punktskatter och prisregleringsavgifter

3 kap,
10-12 och 14 §§

De
föreslagna ändringarna beträffande tid och plats för revisionen, handlingsbegreppet
och granskningen av ADB-baserade räkenskaper motsvarar de nya bestämmelserna
härom i taxeringslagen (1956:623),

3 Förslaget till lag om ändring i bevissäkringslagen
(1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen

1 §

Ändringarna
i paragrafen föranleds av att stämpelskattelagen (1964:308) ersatts av lagen
(1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter och lagen (1984:405) ohri
stämpelskatt pä aktier samt att förordningen (1973:602) om särskild
vägtrafikskatt upphört att gälla.

6§

Genom
att i 6 § första meningen orden "ej endast tillfälligt" byts ut mot

ordet "huvudsakligen" utvidgas den sektor för vilken de strängare
regler

na för ingripände enligt stadgandets andra stycke gäller. Med uttrycket

"huvudsakligen för sin verksamhet" avses att utrymmet i första hand

används för verksamheten. Utrymmen som i viss mån används för verk

samheten men vars huvudsakliga funktion inte kan anses hänförlig till 78

denna är således inte
verksamhetsutrymmen i lagrummets mening. Om en Prop, 1987/88:65

rörelseidkare har ett
särskilt inrett kontor i sin bostad bör detta betraktas

som verksamhetsutrymme men
däremot inte övriga utrymmen i bostaden,

även om t, ex, visst
räkenskapsmaterial eller liknande förvaras där. Om det

råder tvekan om ett
utrymme är att hänföra till verksamhetsutrymme eller

ej bör andra stycket
tillämpas. Ändringarna har behandlats i den allmänna

motiveringen i avsnitt
4,6,4,

6a§

I
paragrafen, som är ny, har en proportionalitetsregel införts. Regeln har
presenterats i avsnitt 4,6,3, Bestämmelsen innebär att vikten av att uppnå
syftet med tvångsåtgärden skall ställas i relation till de olägenheter åtgärden
förorsakar den som utsätts för den. Man måste därvid beakta att de tvångsmedel
som här är aktuella, beslag, försegling och eftersökning kan innebära
allvarliga ingrepp i den enskildes personliga integritet. Det krävs alltså att
tvångsåtgärden syftar till att fä fram uppgifter av väsentlig betydelse för det
allmänna för att den skall få tillgripas. Fall där det allmännas intresse
normalt är av sådan vikt att det kan motivera en tvångsåtgärd är enligt min
mening att exempelvis någon som är bokföringsskyldig vägrar lämna ut handlingar
som han är skyldig att tillhandahälla för granskning eller det är fråga om
utredning som rör större belopp.

Vid
bedömningen av det inträng eller annat men som en tvångsåtgärd innebär bör, säsom
tvångsmedelskommittén framhållit, även beaktas indirekta verkningar, liksom de
negativa konsekvenser ingripandet kan fä för tredje mans rättsligt skyddade
intressen (t, ex, för en meddelare eller för en advokats klient).

18
och 19 §§

Ändringarna,
som kommenterats i avsnitt 4,6,5, syftar till att förstärka skyddet för känsliga
uppgifter. Genom att det öppnas en möjlighet att göra framställning om
undantagande direkt vid förrättningen och genom föreskriften att bevismedlet i
sådant fall omedelbart skall förseglas blir det inte möjligt för den som
verkställer granskningen att ta del av de aktuella uppgifterna innan rätten
prövat frågan om undantagande. En förutsättning för försegling skall dock vara
att framställningen inte är uppenbart ogrundad.

Även
framställning om undantagande som görs vid förrättningen bör

vara skriftlig. Annars kan det föreligga osäkerhet om vad framställningen

avsett när länsrätten senare skall pröva frågan. När framställning om

undantagande görs vid en förrättning skall den lämnas till någon av dem

som verkställer förrättningen. Denne skall sedan se till att framställningen

kommer länsrätten till hända. Deltar inte granskningsledaren i förrättning

en bör han ocksä givetvis underrättas sä snart som möjligt om att framställ

ningen gjorts, 79

4 Förslaget
till lag om automatisk databehandling vid Prop. 1987/88:65

taxeringsrevision,
m. m.

Förslaget
har kommenterats utförligt i den allmänna motiveringen, Lagens innehåll och
begreppsapparat ansluter till datalagen (1973:289),

1
§

I
paragrafen anges lagens tillämpningsområde, Lagen gäller automatisk databehandling
som utförs med avseende på personregister enligt datalagen vid revisioner
beträffande skatter och socialavgifter. De mera utförliga bestämmelserna om
sädana revisioner finns i taxeringslagen (1956:623) och lagen (1984:151) om
punktskatter och prisregleringsavgifter, I åtskilliga andra lagar pä skatte-
och avgiftsområdet hänvisas i sin tur till taxeringslagens bestämmelser om
revision. Det gäller bl, a, lagen (1968:430) om mervärdeskatt, lagen (1958:295)
om sjömansskatt, uppbördslagen (1953:272) och lagen (1984:668) om uppbörd av
socialavgifter från arbetsgivare,

Lagen
är i princip endast tillämplig i fråga om granskningen av personregister, dvs,
register, förteckningar eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och
som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften
(jfr 1 § datalagen). Som framgår nedan under 3 § berörs dock även andra ADB-register
i viss utsträckning.

2 §

I
paragrafen föreskrivs att granskning av personregister i de fall som avses i 1
§ inte får leda till otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet.
Det innebär att bestämmelserna i lagen är avsedda att skydda personuppgifter
som finns hos den som granskas vid en revision, I likhet med vad som gäller
enligt datalagen är det alltså främst fräga om ett skydd för tredje man, dvs,
den som är registrerad. Men i den mån det finns personuppgifter som avser den
granskade själv omfattar skyddet ocksä de uppgifterna.

Bedömningen
av i vilken utsträckning personuppgifter över huvud taget skall vara
tillgängliga för granskning skall i första hand göras med ledning av de
bestämmelser i bl, a, taxeringslagen som gäller undantagande av handlingar från
en revision. Bestämmelserna i förevarande lag om persondataskydd tar främst
sikte på den rent ADB-mässiga hanteringen av uppgifterna, t, ex, vilka
bearbetningar som får göras.

Avsikten
är alltså att ge ett skydd mot att kontrollverksamheten genom användningen av ADB-teknik
får en uppläggning som är oacceptabel frän integritetssynpunkt. Bestämmelserna
skall däremot givetvis inte innebära att myndigheternas kontrollmöjligheter blir
sämre än vid vanliga revisioner.

Med
otillbörligt integritetsintrång avses i princip detsamma som i data

lagen (jfr t,ex, prop, 1973:33 s, 42, 89, 93, prop, 1978/79:109 s, 11, 15,

prop, 1981/82:189 s, 12), Den grundläggande tanken är alltså att den

enskilde bör ha en privat sektor, fredad från intrång, men att han fär 80

vidkännas de begränsningar i skyddet som följer av samhällsgemenska-
Prop. 1987/88:65 pens krav. Frågan om ett visst integritetsintrång skall anses
som tillbörligt eller otillbörligt avgörs genom en avvägning mellan ä ena sidan
den enskildes intresse av att själv råda över de uppgifter som angår honom och
å andra sidan det allmännas intresse av att en granskning kommer till stånd.
Föreskriften i paragrafen utgör lagens grundregel och kan därigenom sägas
utgöra en motsvarighet till 7 § datalagen. Regeln riktar sig i första hand till
granskaren men utgör samtidigt grunden för DI:s åtgärder enligt 3-5 §§,

3 §

I första stycket erinras om att DI utövar tillsyn enligt
15 och 16 §§ datalagen över att granskning som sker med hjälp av ADB inte
medför otillbörligt integritetsinträng. Det bör observeras att 16 § datalagen
ger DI befogenhet att utföra inspektion även där inga personuppgifter
registreras (jfr SOU 1972:47 s, 91, prop, 1973:33 s, 143),

I andra stycket föreskrivs att den som verkställer
revisionen skall lämna DI de uppgifter rörande den automatiska databehandlingen
som inspektionen begär för sin tillsyn (jfr 17 § datalagen). Med tanke på att
datainspektionens tillsynsbefogenheter är inriktade pä den ADB-mässiga
hanteringen av personuppgifter får förutsättas att inspektionen i allmänhet
begränsar sig till att begära uppgifter av teknisk karaktär.

4 §

Paragrafen behandlar DI:s befogenhet att besluta om
föreskrifter i särskilda fall (villkor).

Enligt paragrafen får DI, i den män det behövs för att
förebygga risk för otillbörligt inträng i personlig integritet, meddela
föreskrifter för särskilda fall i vissa angivna ämnen (jfr 6 § datalagen, prop,
1973:33 s, 128),

Föreskrifter om utförandet av den automatiska
databehandlingen kan gälla t, ex, vilka sökbegrepp (söknycklar) som fär
användas vid granskningen. Föreskrifter om den tekniska utrustningen kan avse
vilken utrustning hos den granskade som myndigheten fär använda (jfr 56 § 2
mom, tredje stycket TL) eller vilken utrustning som får användas om myndigheten
granskar en ADB-upptagning med användande av sin egen utrustning.

Föreskrifter om de bearbetningar som får göras med ADB kan
avse t, ex, begränsningar i rätten att göra urvalsdragningar, sammanställningar
och uträkningar. Det bör observeras att ett granskat register inte fär
sambearbetas med ett annat register utan tillstånd av DI, såvida inte
sambearbetningen sker med stöd av författning eller de registrerades medgivande
(jfr 2 § andra stycket 4 datalagen).

Genom föreskrifter om vilka personuppgifter somfår göras
tillgängliga

kan DI förhindra att myndigheten fär tillgäng till vissa uppgifter eller vissa

slag av uppgifter i ett granskat register. Gäller det uppgifter som enligt

föreskrifter meddelade med stöd av datalagen är tillgängliga för den revide

rade själv bör utgångspunkten vara att ocksä granskaren skall få ta del av 81

6 Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 65

dem. Frågan om sådana uppgifter ändå skall undantas frän
granskningen Prop, 1987/88:65 fär dä bedömas enligt t, ex, 56 § 4 mom, TL,
Föreskrifter enligt denna punkt avser därför närmast den situationen att
kontrollmyndigheten vill göra andra uppgifter tillgängliga än sådana som den
reviderade själv förfogar över. Begränsningar i det avseendet kan i viss mån
komma i fräga ocksä genom andra föreskrifter, t, ex, om utförandet av den
automatiska databehandlingen (jfr ovan).

Genom föreskrifter om utlämnande och annan användning av
personuppgift kan DI reglera bl, a, hur överskottsinformation som framkommer
vid granskningen får användas. Huvudregeln bör vara att uppgifter som
framkommer vid revision endast får användas vid revision och vid åtgärder som
föranleds av revisionen, t, ex, lagföring för skattebrott. Från den principen
bör givetvis undantag kunna göras om det är påkallat av starka skäl, t, ex, för
att förhindra eller beivra grövre brottslighet. Även föreskrifter om bevarande
och gallring av personuppgifter har betydelse bl, a, för att hindra en icke
önskvärd användning av överskottsinformation. Ofta bör det räcka att själva
revisionspromemorian med bilagor bevaras efter avslutad revision. Också
föreskrifter om kontroll och säkerhet bör kunna bidra till att minska riskerna
för en icke avsedd spridning av integritetskänsliga uppgifter.

Det bör betonas att de synpunkter på tillämpningen av
föreskriftsreglerna som jag här har givit endast får ses som en utgångspunkt
för den praxis som DI bör utbilda efter samråd med granskningsmyndigheterna.

Vid handläggningen av ärenden enligt paragrafen skall
beaktas bl, a, reglerna i 17 § förvaltningslagen (1986:223) om en parts rätt
att ta del av uppgifterna i ärendet innan detta avgörs,

5§

I paragrafen finns en föreskrift om att DI:s yttrande
skall inhämtas i vissa fall före en revision. Därvid kan inspektionen ge
synpunkter på integritetsskyddet vid revisionen och vid behov meddela
föreskrifter med stöd av 4§,

6§,

Paragrafen innehåller en regel om att DI:s beslut enligt
lagen kan överklagas till regeringen (jfr 25 § datalagen) och anger ocksä
vilka som har rätt att överklaga. Förfarandet vid överklagande och vid
omprövning av beslut regleras i 23-28 §§ förvaltningslagen.

82

7
Hemställan Prop, 1987/88:65

Med
hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen
att anta förslagen till

1,
lag om ändring i taxeringslagen
(1956: 623),

2,
lag om ändring i lagen (1984:
151) om punktskatter och prisregleringsavgifter,

3,
lag om ändring i
bevissäkringslagen (1975: 1027) för skatte- och avgiftsprocessen,

4,
lag om automatisk
databehandling vid taxeringsrevision, m, m.

8 Beslut

Regeringen
ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom
proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden har lagt
fram.

83

SOU
1986:39 Bilagal Prop, 1987/88:65

Sammanfattning

Betänkandet
innehåller förslag till två nya lagar, nämligen

-
lag om utredning för
beskattning

-
lag om skatteintendenter och
deras verksamhet

Lagen
om utredning för beskattning ersätter ett långt större antal bestämmelser om
skattemyndigheternas utredande verksamhet inom området för skatter, tullar och
avgifter, som för närvarande finns i olika lagar, t, ex, taxeringslagen, lagen
om mervärdeskatt, lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter.

Bestämmelserna
i lagen om skatteintendenter och deras verksamhet har inte någon motsvarighet i
gällande rätt, I lagen regleras hur skattebrottsutredningar och
skatteutredningar som har samband med dessa skall bedrivas. Dessa utredningar
skall ledas av särskilda tjänstemän inom skatteförvaltningen -
skatteintendenter - som i vissa avseenden är underställda allmän åklagare.

Lagen
om utredning för beskattning (utredningslagen)

Utredningslagen
skall tillämpas vid skatteutredningar,

Lagen
innehåller 10 kapitel med sammanlagt 55 paragrafer, I lagen anges de
befogenheter som skattemyndigheterna har i sin utredande verksamhet samt
skattskyldigas och andra personers skyldigheter och rättigheter i sådana
sammanhang. Däremot regleras inte deklarationsskyldigheten i fräga om olika
skatter och avgifter och inte heller de fall, där någon självmant skall sända
in s, k, kontrolluppgift till myndigheterna angående andra personers inkomstförhällanden.

Utredningslagen
vilar pä följande grundsatser,

-
All offentlig makt skall utövas
under lagarna. Myndigheterna har alltså inte några andra befogenheter än dem
som framgår av lag. Skattemyndigheternas utredningsbefogenheter måste därför
komma till klart uttryck i lag.

-
Skattemyndigheternas uppgift är
att åstadkomma en riktig och likformig beskattning. De har således att
förverkliga innehållet i de av riksdagen beslutade skattelagarna och att därvid
se till att alla skattskyldiga är med i skattesystemet,

-
För att nå detta mål måste
skattemyndigheterna ha ändamålsenliga utredningsbefogenheter. Dessa mäste
utformas så att de faktorer som enligt skatteförfattningarna är av betydelse
för ett beslut om skatt kan utredas,

-
Lagstiftningen om
skattemyndigheternas utredningsbefogenheter bör vara enhetlig och gemensam för
de olika skatteslagen. Den bör vara tydlig och lätt att överblicka,

-
När en skattemyndighet vänder
sig till en enskild för att få underlag för en utredning bör denne få klart för
sig vilka rättigheter han har gentemot

myndigheten, 84

— Varje
utredning bör genomföras sä att den inte medför större olägenhet Prop,
1987/88:65

för den som berörs än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet

med
utredningen,

— Den
enskildes skatteförhällanden bör behandlas i första hand som en angelägenhet
mellan honom och skattemyndigheten,

— Den
enskildes privatliv bör omgärdas med ett särskilt skydd vid skatteutredningen,

— Integritetskänsliga
uppgifter för den enskilde bör så långt möjligt hällas undan från en
skatteutredning,

— Allt
som är av betydelse för en utredning bör genom protokoll eller på annat sätt
tillförlitligt dokumenteras.

Allmänna
bestämmelser om utredningsverksamheten (2 kap.)

Ändamålet
med utredningsverksamheten

Skattemyndigheternas
utredningsverksamhet syftar till en riktig och likformig beskattning.
Myndigheterna får utreda alla förhållanden som kan antas vara av betydelse för
detta ändamål. De skall därvid se till att alla skattskyldiga är med i skattesystemet.

Det
angivna ändamålet anknyter delvis till det nuvarande innehållet 1 § taxeringslagen
och ytterst till 1 kapitlet 9 § regeringsformen som anger hur domstolar och
myndigheter skall sköta sina uppgifter.

Skattemyndigheterna
skall se till att alla som är skattskyldiga verkligen är med i skattesystemet.
Myndigheterna fär således ta reda pä vem som sysslar med en viss skattepliktig
verksamhet. Det rättsläge som uppstått genom regeringsrättens dom i det s, k, Hägglöfsmälet
ändras således genom utredningslagen.

Proportionalitetsprincipen

Varje
utredning skall genomföras så att den inte medför större olägenhet för den som
berörs än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet med utredningen,

Proportionalitetsprincipen
gäller för alla myndigheter som sköter den offentliga förvaltningen. Det har
ansetts lämpligt att denna princip kommer till uttryck i lagen. Den innebär för
skattemyndigheternas del bl, a, att de i sina utredningar alltid måste överväga
om den enskilde skall skaffa fram utredningsmaterial eller om de själva hos
honom skall skaffa sig de uppgifter som behövs för ett beslut om skatt.

Samverkan
mellan myndigheter

Statliga
och kommunala myndigheter skall på begäran av en skattemyndig

het utan dröjsmål tillhandahålla de handlingar och övriga uppgifter som

behövs för att klarlägga det förhällande som utreds. Från denna skyldighet

gäller vissa undantag som är betingade av sekretesshänsyn till rikets säker

het, rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation,
rikets 85

centrala finans-, penning-
och valutapolitik samt till post- och telehemlig- Prop. 1987/88:65 heten.

Bestämmelser
av huvudsakligen samma innehåll finns i nuvarande skatte- och
avgiftsförfattningar.

Information
till den enskilde

När
en skattemyndighet vänder sig till en enskild för att skaffa fram uppgifter,
handlingar eller annat underlag från denne, skall myndigheten i princip alltid
informera om vad utredningen i första hand syftar Ull, Vidare skall han
underrättas om sin rätt enligt utredningslagen att hos domstol begära att inte
behöva medverka i utredningen och att myndigheten inte får kräva hans medverkan
om han är nära släkt med den skattskyldige.

Denna
skyldighet att informera är en nyhet liksom förbudet att vända sig till
släktingar.

Krav
på dokumentation

Skattemyndigheterna
skall under en utredning fortlöpande anteckna de åtgärder som vidtas och de
uppgifter som inhämtas pä annat sätt än genom en handling i den mån de är av
betydelse för ett beslut om skatt. Därvid skall den som har lämnat en muntlig
uppgift beredas tillfälle att göra erinringar mot innehållet i myndighetens
anteckning av den.

Skyldigheten
att dokumentera har inte någon direkt motsvarighet i dagens
skattelagstiftning. Däremot finns bestämmelser av delvis samma innehåll i
förvaltningslagen.

Skattemyndigheternas
allmänna befogenheter vid en utredning (3 kap.)

Underiaget
för en utredning

En
skattemyndighet får under en utredning använda sig av det underlag som behövs
för att klarlägga det förhållande som utreds (grundsatsen om fri
bevisprövning). Principen gäller redan i dag. En annan sak är att myndigheters
möjligheter att få tillgäng till utredningsmaterial begränsas av olika
föreskrifter i skatteförfattningarna. Sä är fallet även i utredningslagen,

Utredningsätgärderna

För
att fä underiag för en utredning får skattemyndigheterna

1, inhämta
skriftliga och muntliga uppgifter,

2,
inhämta handlingar och föremål
samt

3,
besiktiga fast och lös egendom.

Det
är dessa metoder som skattemyndigheterna - liksom hittills - får använda sig av
för att skaffa sig kunskap i ett ärende.

De
situationer där en myndighet mäste iaktta vissa föreskrifter när den

skaffar underlag för en utredning regleras i 4-8 kapitlen utredningslagen, 86

Personer som fär engageras
i en utredning , Prop. 1987/88:65

En
skattemyndighet får skaffa underlag för en utredning genom att vända sig till
den som med hänsyn till omständigheterna kan antas ha tillgäng till underlag av
betydelse för ändamålet med utredningen.

Avser
utredningen en skattskyldig som är känd till namnet skall myndigheten i
normalfallet först vända sig till honom innan den vänder sig rill någon annan.

Nära
släktingar till den skattskyldige får inte engageras i en utredning utom i ett
speciellt undantagsfall.

Bestämmelser
av detta innehåll finns inte i nuvarande skattelagstiftning.

Utredningssammanträde
(4 kap.)

En
skattemyndighet får hälla utredningssammanträde med den skattskyldige, om det
kan antas vara till fördel för utredningen. Även den skattskyldige har rätt
att få till stånd ett sådant sammanträde när han vill lämna sina uppgifter muntligen
i stället för att skriva till skattemyndigheten.

För
förvaltningsmyndigheter i allmänhet gäller enligt den nyligen antagna
förvaltningslagen att en part skall fä tillfälle att lämna uppgifter muntligt i
ett ärende om myndighetens arbetsläge medger det. Myndigheten fär ocksä själv
bestämma om muntlig handläggning bl, a, när det kan underlätta för den
enskilde att ha med myndigheten att göra.

Den
muntliga handläggningen i skatteärenden har med hänsyn till deras ofta
komplicerade natur bundits i något mera ordnade former än som gäller förvaltningsärenden
i allmänhet.

Den
skattskyldiges närvaro vid ett utredningssammanträde bör vara frivilligt. Något
tvångsmedel säsom vite får inte användas för att förmå honom att inställa sig.

Förrättningar
i enskilda utrymmen och förvar (5 kap.)

Skattemyndigheterna
har i dag rätt att besöka enskilda för att t, ex, gä igenom räkenskaper. Det
sker som revision eller som kontrollbesök.

En
utredning som genomförs utanför myndighetens lokaler, dvs, hos någon enskild,
betecknas i utredningslagen förrättning.

En
förrättning får hällas för att besiktiga egendom såsom byggnader och varulager
och för att granska handlingar såsom räkenskaper,

I
bostadsutrymmen fär handlingar granskas endast om den som berörs har begärt det
eller länsrätt har lämnat tillstånd till en förräUning, Detta är en nyhet i
förhällande till vad som gäller i dag.

Tiden
och platsen för en förrättning skall bestämmas efter samråd med den enskilde
utom dä det finns en påtaglig risk för att ändamålet med förrättningen
härigenom skulle äventyras.

Möter
en förrättning hinder genomförs den med handräckning av krono

fogdemyndighet. Handräckning ersätter åtgärder enligt bevissäkringslagen

för skatte- och avgiftsprocessen. Den lagen avskaffas, 87

Vitesföreläggande (6 kap.) Prop, 1987/88:65

En skattemyndighet får - liksom i dag — förelägga vite för
att få in underlag för en utredning.

Ett vitesföreläggande får riktas endast mot den som enligt
särskilda föreskrifter är skyldig att bevara handlingar till ledning för beslut
om skatt och fär avse endast sådana handlingar eller uppgifter om innehållet i
dem. Detta innebär en viss begränsning i förhällande till vad som gäller i dag.

Hörande av vittnen (7 kap.)

En person fär höras som vittne i länsrätten, om domstolen
anser att det är särskilt viktigt att han lämnar sina uppgifter under ed, Säväl
skattemyndigheten som den skattskyldige kan initiera ett sådant förhör.

Anlitande av sakkunnig (8 kap.)

En skattemyndighet får - liksom hittills - anlita en
sakkunnig, om bedömningen av en fräga kräver särskild sakkunskap.

Skyddet för integritetskänsliga uppgifter (9 kap.)

Om en enskild vill slippa att till en skattemyndighet
lämna uppgifter av ömtålig personlig eller ekonomisk art kan han hos länsrätten
begära att myndigheten förbjuds att ta del av uppgifterna. Domstolen skall gå
med pä hans begäran om hans intresse av att inte behöva röja uppgiften är
större än myndighetens behov av uppgiften. Innan domstolen har avgjort frågan
råder det ett automatiskt förbud för myndigheten att ta del av uppgiften.
Skyddet för integritetskänsliga uppgifter har förstärkts i förhållande till vad
som gäller i dag.

Frågor om beslutsnivå (10 kap.)

Endast chefen för en skattemyndighet eller hans närmaste
man får besluta om

-
utredningssammanträde,

-
förrättning i
enskilda utrymmen eller förvar,

-
framställning
om vittnesförhör,

-
föreläggande av
vite samt

-
anlitande av
sakkunnig.

Lagen om skatteintendenter och deras verksamhet

För närvarande gäller den ordningen när en person är
misstänkt för ett skattebrott att åklagare och polis har hand om
brottsutredningen medan skattemyndigheterna ansvarar för den skatteutredning
som har samband med brottsutredningen. Skatteintendenter, knutna till riksskatteverket
och placerade på orter

där regionåklagarmyndighet
finns, får uppgiften att svara för både broUsut- Prop, 1987/88:65 redningen
och skatteutredningen.

Under
brottsutredningen har skatteintendenten ställning som undersökningsledare
enligt räuegängsbalken. Han har dock aU i vissa fall lämna över
ledningsansvaret till åklagare, bl, a, när vissa tvångsmedel behöver tillgripas.

Vi
skatteutredningen har skatteintendenten samma befogenheter som en utredningsmyndighet
enligt utredningslagen. Han får emellertid inte förelägga en misstänkt vite
för aU få fram uppgifter.

89

SOU 1986:39 Bilaga 2 Prop. 1987/88:65

Författningsförslag

1 Förslag till

Lag om utredning för beskattning Härigenom föreskrivs följande.

1 Inledande bestämmelser

1 §
Denna lag tillämpas vid utredningar till ledning för fastställelse av

skatt, tull eller avgift som avses i lagen (1908:128 s. 1) om bevillningsavgif

ter för särskilda förmåner och rättigheter,.uppbördslagen (1953:272), tax

eringslagen (1956:623), lagen (1958:295) om sjömansskatt, lagen (1968:430)

om mervärdeskatt, kupongskattelagen (1970:624), vägtrafikskattelagen

(1973:601), tullagen (1973:670), lagen (1982:1006) om avdrags- och upp

giftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar, lagen (1984:151)

om punktskatter och prisregleringsavgifter, lagen (1984:668) om uppbörd

av socialavgifter från arbetsgivare samt gåvoskatt enligt lagen (1941:416)

om arvsskatt och gåvoskatt,

Lagen
tillämpas även vid utredningar till ledning för

1, beslut
om taxering enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152) samt

2, fastställelse
av skatte- eller avgiftsbelopp som företrädare för juridisk

person är skyldig att betala enligt 77 a § uppbördslagen, 17 § 1 mom, lagen

om sjömansskatt, 48 a § lagen om mervärdeskatt, 22 § lagen om avdrags-

och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar, 5 kap, 17 §

lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter och 21 § lagen om upp

börd av socialavgifter från arbetsgivare,

2 §
Med skatt förstås i denna lag

1,
skatt, tull eller avgift, som
avses i 1 § första stycket samt

2,
skatte- eller avgiftsbelopp som
avses i 1 § andra stycket 2,

3 §
Med skattskyldig enligt denna lag avses

1,
den vars betalningsansvar för
skatt en utredning är avsedd att klarlägga,

2,
den som enligt 47 §
taxeringslagen (1956:623) har att lämna uppgifter för någon som anges i 1 samt

3,
den som i ett ärende om
fastighetstaxering är att anse som ägare till fastigheten.

Med
närstående till den skattskyldige förstås i denna lag den som till den skattskyldige
står i ett sådant förhållande som avses i 36 kap, 3§ första stycket
rättegångsbalken,

4 §
I denna lag betecknar

utredningsmyndighet:
den förvaltningsmyndighet som har att göra en utredning i ett visst ärende om
skatt,

handling:
framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan uppfattas endast med
tekniskt hjälpmedel,

utrymme:
byggnad, lokal, gärd, upplagsplats och liknande avgränsat utrymme samt

förvar:
skåp, låda, behållare, bankfack, väska, pärm, kuvert och liknan

de anordning, som kan tillslutas, 90

2
Allmänna bestämmelser om Prop, 1987/88:65

utredningsverksamheten

1 §
Utredningsmyndigheternas verksamhet syftar till en riktig och likfor

mig beskattning. Myndigheterna har därvid att se till att inte någon som

enligt lag är skattskyldig är okänd för dem. De får utreda alla förhållanden

som kan antas vara av betydelse för detta ändamål.

Varje
utredning skall genomföras så att den inte medför större olägenhet för den som
berörs än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet med utredningen.

2 §
På utredningsmyndighetens begäran skall myndigheter utan dröjsmål

lämna eller i sina utrymmen tillhandahålla de handlingar och övriga uppgif

ter som behövs för att klariägga det förhållande som utreds, utom till den

del för uppgiften gäller sekretess enligt 2 kap, 1 eller 2 §, 3 kap, 1 §, 9 kap,

8§ sekretesslagen (1980:100) eller en bestämmelse till vilken hänvisas i

någon av de nämnda paragraferna. Postverket skall utan hinder av vad nu

har sagts lämna uppgifter om enskildas förbindelser med postgirorörelsen

eller bank.

Bestämmelserna
i 3-10 kap, gäller inte i fråga om utredningsmyndighetens hänvändelser till
andra myndigheter för att få underlag för en utredning,

3 §
När en utredningsmyndighet vänder sig till en enskild för att få

underlag för en utredning skall denne, om det inte framstår som obehöv

ligt, underrättas om

1,
vad utredningen i första hand
syftar till samt

2,
innehållet i 3 kap. 3 § andra
stycket andra meningen och 9 kap. 1 och 2§§,

4 §
Vid en utredning skall i protokoll eller på annat lämpligt sätt fortlö

pande antecknas de åtgärder som vidtas och de uppgifter som utrednings

myndigheten fär på annat sätt än genom en handling, i den män de är av

betydelse för ett beslut om skatt. Den som har lämnat muntliga uppgifter

skall beredas tillfälle att göra erinringar mot de antecknade uppgifterna.

Närmare
bestämmelser om anteckningsskyldigheten meddelas av regeringen eller myndighet
som regeringen bestämmer,

5 §
Den som med hjälp av automatisk databehandling för register över

uppgifter som han är skyldig att bevara till ledning för beslut om skatt skall

utan hinder av 7§ datalagen (1973:289) pä utredningsmyndighetens begä

ran lämna uppgifter i vanlig läsbar form och uppställda pä det sätt myndig

heten anvisar.

3 Allmänna befogenheter

1
§ Utredningsmyndigheten får vid
en utredning använda sig av allt det underlag som behövs för att klarlägga det
förhållande som utreds,

2
§ För att få underlag fär
utredningsmyndigheten

1,
inhämta skriftliga och muntliga
uppgifter,

2,
inhämta handlingar och föremål,
samt

3,
besiktiga fast och lös egendom
och vidta de åtgärder som behövs med

hänsyn till ändamålet med
besiktningen, 91

Att myndigheten när den
skaffar underlag enligt första stycket i vissa fall Prop, 1987/88:65 har
att iaktta särskilda formföreskrifter framgår av 4-8 kap,

3
§ Utredningsmyndigheten får skaffa underlag genom att vända sig till den som
med hänsyn till omständigheterna kan antas ha tillgäng till underlag som avses
i 1 §,

Avser
en utredning en skattskyldig som är känd till namnet, skall myndigheten först
vända sig till honom, såvida det inte finns en påtaglig risk för att ändamålet
med utredningen härigenom skulle äventyras eller saken är brådskande.
Myndigheten fär vända sig till någon som är närstående till den skattskyldige
endast om denne enligt särskilda föreskrifter är skyldig att bevara handlingar till
ledning för beslut om skatt och dessa innehåller uppgifter om det förhällande
som utreds.

4 Utredningssammanträde

1
§ Utredningsmyndigheten får i
myndighetens lokaler hålla utredningssammanträde med den skattskyldige, om det
kan antas vara till fördel för utredningen. Sådant sammanträde skall hällas om
den skattskyldige begär att muntligen få lämna uppgifter till ledning för ett
beslut om skatt och detta lämpligen bör ske vid ett sammanträde,

2
§ Den skattskyldige skall
kallas till ett utredningssammanträde inom skälig tid dessförinnan. Tiden och
platsen för sammanträdet skall om möjligt bestämmas efter samråd med honom,

3
§ En kallelse till ett
utredningssammanträde skall vara skriftlig och innehålla uppgift om tiden och
platsen för sammanträdet och de frågor som skall behandlas. Kallelsen skall
vidare innehålla en sådan underrättelse som avse i 2 kap, 3 § 2 och 3,

4
§ Har den skattskyldige ett
ombud eller biträde, får denne närvara vid utredningssammanträdet,

5
§ Vid ett utredningssammanträde
skall utredningsmyndigheten se till att de frågor som behandlas blir
tillräckligt klarlagda samt att det inte tas upp något som saknar betydelse för
utredningen eller som bör behandlas i en annan ordning,

6
§ Vid ett utredningssammanträde
skall protokoll föras. Närmare bestämmelser om innehållet i ett protokoll
meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer,

7
§ Den skattskyldige har rätt till
ersättning av allmänna medel för sin inställelse vid ett utredningssammanträde
enligt bestämmelser som regeringen meddelar.

92

5
Förrättningar i enskilda utrymmen och förvar ppp- 1987/88:65

1 §
Utredningsmyndigheten får hålla förrättning i enskilda utrymmen för

att besiktiga egendom och för att där granska eller annars fä tillgång till

handlingar. Vid en sådan förrättning fär myndigheten inhämta de muntliga

uppgifter som behövs med hänsyn till ändamålet med förrättningen,

I
utrymmen som kan antas utgöra bostad får en förrättning som inte avser
besiktning dock hållas endast om den som berörs av förrättningen har begärt att
handlingarna skall granskas där eller länsrätten har lämnat tillstånd till
förrättningen.

Tillstånd
skall ges, om det finns grundad anledning att anta att handlingarna finns i
utrymmet och

1, myndigheten
inte efter begäran har fått tillgång till dem eller

2, det
finns en påtaglig risk för att ändamålet med utredningen skulle

äventyras genom en sådan begäran,

2
§ Bestämmelserna i detta
kapitel gäller i tillämpliga delar också enskilda förvar,

3
§ Tiden och platsen för en
förrättning i ett enskilt utrymme skall bestämmas efter samråd med den som berörs
av förrättningen, i den män han är känd för utredningsmyndigheten. Han skall
skriftligen underrättas om förrättningen inom skälig tid dessförinnan.

Samråd
och underrättelse behöver inte ske i sådana fall då det finns en påtaglig risk
för att ändamålet med förrättningen härigenom skulle äventyras eller då saken
är brådskande,

4 §
En underrättelse om en förrättning skall innehålla uppgift om

1, tidpunkten
och platsen för förrättningens början,

2,
vad förrättningen i första hand
syftar till,

3,
de handlingar som bör hållas till
hända när förrättningen inleds,

4,
innehållet i 9 kap, 1 och 2§§,
samt

5,
namnen pä förrättningsmännen,

5 §
En förrättning får inte utan särskilda skäl hällas före klockan 8 eller

efter klockan 19.

6
§ Förrättningsmännen skall
legitimera sig när förrättningen inleds. Detsamma gäller sakkunniga som deltar
i förrättningen,

7
§ Den som förfogar över
utrymmen där en förrättning skall hållas bör om det är möjligt ställa
arbetsplats till förrättningsmännens förfogande samt i övrigt lämna det biträde
som behövs för att förrättningen skall kunna hållas,

8
§ Skattskyldig som skall bevara
underlag enligt bokföringslagen (1976:125) eller jordbruksbokföringslagen
(1979:141) är skyldig att på förrättningsmännens begäran genomföra
kassainventering,

9
§ Görs uppehåll i en
förrättning och lämnas handlingar som skall granskas kvar i utrymmet fär
utredningsmyndigheten, om det behövs för att förrättningen skall kunna
fullföljas, föreskriva hur handlingarna skall handhas under uppehället.
Myndigheten fär därvid genom försegling eller annan liknande åtgärd säkerställa
ändamålet med föreskriften,

93

10 § Är vid en
förrättning i fall som avses i 3§ andra stycket den som Prop. 1987/88:65

förfogar över de handlingar som skall granskas inte närvarande skall för

rättningsmännen utan granskning försegla handlingarna samt lämna honom

tillfälle
att göra en framställning enligt 9 kap. 2§, Kommer en sådan framställning inte
in inom den tid som utredningsmyndigheten har bestämt fär myndigheten bryta
förseglingen och ta del av handlingarna,

11
§ En förrättning som möter
hinder genomförs med handräckning av kronofogdemyndighet,

12
§ Vid handräckning får
kronofogdemyndigheten för att få tillgång till handlingar som skall granskas
söka genom enskilda utrymmen som berörs av förrättningen och, om tillträde
behövs till utrymme som är tillslutet, låta öppna lås eller bereda sig
tillträde på annat sätt,

I
övrigt gäller för handräckningen bestämmelserna i 2 kap, 17 § tredje stycket utsökningsbalken
samt 3 kap, 1 § första stycket, 2 § första stycket och 3-5 §§ utsökningsförordningen
(1981:981),

13 §
Vid en förrättning skall protokoll föras. Vid en förrättning som avses

i 3 § andra stycket skall i protokollet antecknas de omständigheter som

utgör grund för att samråd och underrättelse inte har skett, I protokollet

skall också antecknas de handlingar som utredningsmyndigheten omhän

dertar för granskning och vad som i övrigt förekommer vid förrättningen.

Protokollet
skall så snart det kan ske efter det att förrättningen har avslutats
tillställas den som berörs av denna.

Närmare
bestämmelser om innehållet i ett protokoll meddelas av regeringen eller
myndighet som regeringen bestämmer.

6 Vitesföreläggande

1
§ Utredningsmyndigheten får vid
vite förelägga den, som enligt särskilda föreskrifter är skyldig att bevara
handlingar till ledning för beslut om skatt, att tillhandahälla sädana
handlingar och lämna uppgifter om innehållet i dessa,

2
§ Ett vitesföreläggande
skall vara skriftligt och innehålla

1,
uppgift om det underlag som
skall lämnas och den tidpunkt detta senast skall vara utredningsmyndigheten till
hända samt

2,
underrättelse som avses i 2
kap. 3 §,

3
§ Den som föreläggs vite
skall erhålla skälig tid att följa föreläggandet,

4
§ Ett vitesföreläggande att
komma in med uppgift skall besvaras skriftligt, om inte utredningsmyndigheten
medger annat.

94

7 Förhör
inför länsrätt Prop, 1987/88:65

1
§ En länsrätt skall pä begäran
av en utredningsmyndighet eller den skattskyldige hälla förhör med annan än den
skattskyldige, om det är av särskild vikt att en uppgift lämnas under ed, ■

2
§ En begäran om förhör skall
vara skriftlig och innehålla uppgift om vem som skall höras och vad förhöret
skall avse samt skälen för att uppgiften skall lämnas under ed. En begäran
skall vara åtföljd av det underlag som sökanden har tillgång till i fråga om
det förhällande som skall klariäggas vid förhöret,

3
§ Vid ett förhör gäller i
tillämpliga delar bestämmelserna om förhör med vittne i mål om beskattning.

8 Sakkunnig

1
§ Utredningsmyndigheten får
anlita en sakkunnig, om bedömningen av en fräga kräver särskild sakkunskap,

2
§ Den får inte vara sakkunnig
som

1,
till den skattskyldige eller
saken intar en sådan ställning att hans tillförlitlighet kan anses förringad,
eller

2,
till men för den skattskyldige
kan antas utan lov utnyttja eller röja affärs- eller yrkeshemlighet som han som
sakkunnig skulle kunna fä del av,

3
§ Innan någon förordnas som
sakkunnig skall den skattskyldige i den mån han är känd till namnet lämnas
tillfälle att yttra sig över valet av sakkunnig,

4
§ Får utredningsmyndigheten
sedan någon har förordnats att vara sakkunnig kännedom om något förhällande
som avses i 2 § fär myndigheten förbjuda den sakkunnige att vidta åtgärder med
stöd av förordnandet under tiden intill dess frågan om hans entledigande har
avgjorts,

5
§ När en sakkunnig förordnas
skall utredningsmyndigheten underrätta denne om tillämpliga bestämmelser om
sekretess,

6
§ En sakkunnig får närvara vid
utredningssammanträden, förrättningar i enskilda utrymmen och förvar och vid
förhör inför domstol, om det behövs för att han skall kunna fullgöra sitt
uppdrag,

7
§ En sakkunnig skall avge ett
skriftligt utlåtande.

Utlåtandet
skall ange de skäl och omständigheter som utgör grund för bedömningarna i
utlåtandet,

8
§ Den som pä tjänstens vägnar
är skyldig att avge yttrande har rätt till ersättning endast om det är särskilt
föreskrivet. Annan sakkunnig är berättigad till ersättning av allmänna medel
för sitt uppdrag. Utredningsmyndigheten fär bevilja förskott pä sådan
ersättning,

9
§ Utredningsmyndighetens beslut
om anlitande av sakkunnig får överklagas av den skattskyldige genom besvär hos
länsrätten, 95

9
Begränsningar i utredningsmyndighetens Prop,
1987/88:65

befogenheter

1
§ En länsrätt får förbjuda
utredningsmyndigheten att avkräva någon uppgifter som denne inte får röja eller
som är av ömtålig natur, om den skada eller det men som han eller annan skulle
lida genom att de kom till myndighetens kännedom får anses större än behovet av
att de blir tillgängliga för myndigheten,

2
§ Fråga om förbud enligt I §
prövas på skriftlig framställning av den till vilken utredningsmyndigheten har
vänt sig för att få underlag för en utredning.

En
framställning om förbud skall avslås, om inte sökanden senast den dag
länsrätten bestämt har gett domstolen tillgäng till det underlag som hans
framställning avser,

3
§ När en framställning enligt 1
§ har kommit in till länsrätten skall denna genast underrätta
utredningsmyndigheten om vilket underiag framställningen avser. Görs en sådan
framställning hos myndigheten skall denna genast lämna över framställningen
till länsrätten,

4
§ Har någon gjort en
framställning enligt 1 § och framstår denna inte som uppenbart ogrundad fär
utredningsmyndigheten inte avkräva honom uppgifter som framställningen avser
innan fråga om förbud har avgjorts. Myndigheten skall utan vidare granskning
försegla de handlingar som framställningen avser och som myndigheten har
tillgäng till och genast ställa dessa till länsrättens förfogande.

10 övriga bestämmelser

1
§ Skyldighet för
utredningsmyndigheten alt enligt denna lag utfärda kallelser, lämna skriftliga
underrättelser eller andra meddelanden fullgörs genom att myndigheten sänder
meddelandet i vanligt brev under mottagarens för myndigheten senast kända
adress. Ett föreläggande av vite skall dock alltid delges,

2
§ En utredningsmyndighet fär
inte lämna över åt annan än den som närmast under myndighetens chef ansvarar
för utredningen i ett ärende att besluta om

1,
utredningssammanträde,

2,
förräUning i enskilda utrymmen
och förvar,

3,
framställning om förhör inför länsräU,

4,
föreläggande av vite samt

5,
anlitande av sakkunnig,

3 §
Frågor som enligt denna lag skall prövas av en länsrätt prövas av

länsrätten i det län, där utredningsmyndigheten har sitt säte.

Denna
lag träder i kraft

96

2 Förslag till Prop, 1987/88:65

Lag om skatteintendenter och deras verksamhet Härigenom föreskrivs följande.

Inledande
bestämmelser

1
§ Med skattebrott förstås i
denna lag brott enligt skattebrottslagen (1971:69) samt brott enligt
författning som anges i 1 § den lagen,

2
§ Hos riksskatteverket finns
skatteintendenter.

Skattebrottsutredningen

3
§ En skatteintendent fär inleda
förundersökningar angående skattebrott. Har en sådan undersökning inletts av
en skatteintendent gäller för honom rättegångsbalkens föreskrifter om
undersökningsledare,

4
§ Inleder en polismyndighet en
förundersökning angående skattebrott skall skatteintendenten underrättas. Om
skatteintendenten begär det, skall ledningen av förundersökningen lämnas över
till honom,

5
§ Leder skatteintendenten en
förundersökning skall han lämna över ledningen av denna till åklagaren

1, om
tvångsmedel, som endast allmän domstol eller åklagaren får beslu

ta om, behöver tillgripas,

2,
om åtal skall väckas inom en
viss angiven tid,

3,
om det inte längre finns skäl
att samordna förundersökningen med en utredning till ledning för fastställelse
av skatt eller avgift,

6
§ När åklagaren är
undersökningsledare får han utom i fall som avses i 5§ 3 anlita biträde av
skatteintendenten. Åklagaren får utom när det föreligger något förhållande som
avses i 5 § lämna över ledningen av förundersökningen till skatteintendenten,

7
§ Åklagaren och
skatteintendenten skall hålla varandra underrättade om allt som har betydelse
för förundersökningen,

8
§ Skatteintendenten får vid en
förundersökning anlita biträde av förvaltningsmyndigheter som handlägger frågor
om skatter, tullar och avgifter och, när han är undersökningsledare, även av
polismyndigheter,

9
§ En underrättelse om
brottsmisstanke enligt 23 kap, 18 § första stycket rättegångsbalken skall
lämnas till den misstänkte i skriftlig form och innehålla uppgift om de
omständigheter som utgör grund för misstanken om brott.

Skatte-
och avgiftsutredningen

10 §
Har en förundersökning angående skattebrott inletts skall skattein

tendenten leda den utredning för fastställelse av skatt eller avgift som

förundersökningen ger anledning till.

97

7
Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 65

11 §
Skatteintendenten har vid skatte- och avgiftsutredningen samma Prop.
1987/88:65

befogenheter som tillkommer

1,
en utredningsmyndighet enligt
lagen (1900:000) om utredning för beskattning, dock att den som är misstänkt
för brott som förundersökningen avser inte får föreläggas vite samt

2,
ett allmänt ombud enligt lagen
(1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter,

12
§ Skatteintendenten skall vid
de allmänna förvaltningsdomstolarna föra den talan samt till förvaltningsmyndigheterna
i fråga om skatt, tull eller avgift anmäla de förhållanden, som hans verksamhet
ger anledning till,

13
§ Läggs förundersökningen
angående skattebrott ned, får skatteintendenten lämna över ledningen av
skatte- och avgiftsutredningen till den förvaltningsmyndighet i fråga om skatt
eller avgift, som är behörig att handlägga ärendet,

övriga
bestämmelser

14
§ En skatteintendent får sätta
annan tjänsteman i sitt ställe enligt bestämmelser som regeringen meddelar.

15
§ Närmare bestämmelser om
skatteintendenternas verksamhet och tjänstgöringsförhällanden meddelas av
regeringen.

Denna
lag träder i kraft

98

Bilaga
3 Prop, 1987/88: 65

Förteckning över remissinstanserna (SOU 1986:39)

Efter
remiss har yttranden över betänkandet (SOU 1986:39) Skatteutredningar avgetts
av justitiekanslern, riksåklagaren, domstolsverket, rikspolisstyrelsen,
datainspektionen, kammarkollegiet, statskontoret, riksrevisionsverket, riksskatteverket,
generaltullstyrelsen, Svea hovrätt, kammarrätterna i Göteborg och i Sundsvall,
Göteborgs tingsrätt, länsrätterna i Stockholms, Malmöhus, Västerbottens och
Östergötlands län, länsstyrelserna i Stockholms, Kalmar, Malmöhus, Göteborgs
och Bohus, Värmlands och Norrbottens län, kronofogdemyndigheterna i
Stockholms, Malmö och Göteborgs distrikt, riksdagens ombudsmän,
bankinspektionen, skatteindrivningsutredningen, Centralorganisarionen SACO/SR,
Föreningen Sveriges kronofogdar. Föreningen Sveriges skattechefer. Föreningen
Sveriges åklagare. Företagens uppgiftslämnardelegation. Lantbrukarnas
riksförbund. Svenska arbetsgivareföreningen. Svenska polisförbundet. Svenska
revisorsamfundet SRS, Sveriges advokatsamfund, Sveriges domareförbund, SHIO-Familjeföretagen,
Sveriges industriförbund. Tjänstemännens centralorganisation.
Företagareförbundet, Sveriges köpmannaförbund. Medborgarrättsrörelsen,
Föreningen Sveriges taxeringschefer. Föreningen Sveriges taxeringsrevisorer.
Svenska bankföreningen och polismyndigheten i Göteborg,

Riksåklagaren
har överlämnat yttranden från överåklagarna i Stockholms och Göteborgs åklagardistrikt,
överåklagaren vid statsåklagarmyndigheten för speciella mål samt överåklagarna
vid regionåklagarmyndigheterna i Kalmar, Vänersborg och Umeå,

Länsstyrelsen
i Stockholms län har bifogat yttranden från de lokala skattemyndigheterna i
Huddinge, Norrtälje och Stockholm, länsstyrelsen i Kalmar län från de lokala
skattemyndigheterna i Kalmar och Vimmerby, länsstyrelsen i Malmöhus län från de
lokala skattemyndigheterna i Malmö och Helsingborg samt från Skånes
handelskammare, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län frän den lokala
skattemyndigheten i Uddevalla, länsstyrelsen i Värmlands län frän den lokala
skattemyndigheten i Sunne samt länsstyrelsen i Norrbottens län frän den lokala
skattemyndigheten i Gällivare,

Centralorganisationen
SACO/SR har bifogat yttranden frän medlemsförbunden Civilekonomernas
riksförbund (CR) och Förbundet för jurister, samhällsvetare och ekonomer (JUSEK),
Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges industriförbund har avgett
gemensamt yttrande.

99

Bilaga 4 Prop, 1987/88:
65

Sammanfattning av rapporten RSV Rapport 1984:10

Sedan
några år tillbaka använder skattemyndigheterna s, k, persondatorer/ mikrodatorer
i revisionsarbetet. För detta ändamål har datainspektionen meddelat tillstånd
för personregister varvid ändamålet angivits som "administrativa
hjälpmedel i revisionsverksamheten som görs med stöd av taxeringslagen, mervärdeskattelagen,
uppbördslagen, förfarandelagen (numera lagen om punktskatter och
prisregleringsavgifter) och avgiftsupp-bördslagen samt underlag för framtagande
av förekommande kontrolluppgifter pä papper beträffande annan
skattskyldig". Allt eftersom ADB-tekniken integreras i arbetsrutinerna
ökar ADB-mognaden hos användarna pä olika nivåer i organisationen. Detta leder
i sin tur till att krav ställs på ett utökat ADB-stöd. I rapporten redogörs
inledningsvis för skatteadministrationens nuvarande och huvudsakliga
datoranvändning i syfte att ge en allmän bild av arten och omfattningen av
verksamheten på detta område.

De hittillsvarande erfarenheterna av datoranvändning i kontrollverksamheten
i stort, men framförallt i revisionsverksamheten, visar, att de regler som är
styrande för kontrollverksamheten, främst taxeringslagen, ofta kommer i
konflikt med datalagens regler som skall hindra otillböriiga intrång i den
personliga integriteten, I ett fall, i rapporten benämnt Östergötlandsfallet,
har framkommit att det råder oklarhet beträffande såväl räckvidden av den för skatterevisionsinstitutet
centrala bestämmelsen i 56 § taxeringslagen som i vad män utnyttjande av ADB-tekniken
i sig påverkar myndigheternas möjligheter att få del av erforderlig information,
56 § taxeringslagen är föremål för översyn inom finansdepartementet. En rättsutredning
som behandlar 56 § taxeringslagen m.fl, bestämmelser har bifogats denna rapport
söm bilaga.

1
denna rapport behandlas främst den senare frågan, dvs, skattemyndigheternas
möjligheter att vid olika kontrollåtgärder fä tillgäng till erforderlig information
som finns på ADB-medium, Detta problem gäller således åtkomsten av uppgifter
över huvud taget vid sedvanliga revisioner, dvs, avseende uppgifter såväl
beträffande den hos vilken revision sker som tredje man. Problemet bör lösas
oavsett om 56 § TL kan anses ha den räckvidd som framgår av ovannämnda
rättsutredning eller ej. Frågan behandlas bl, a, mot bakgrund av den
lagstiftning som tillkommit för att värna om medborgarnas grundlagsbefästa rätt
till fri insyn i myndigheternas allmänna handlingar vid
handlingsoffentlighetens anpassning till ADB-medier, Riksskatteverket har
vidare funnit angeläget att utreda vilka ytterligare förtydliganden och
ändringar av nuvarande lagstiftning som krävs för att revisionsverksamheten
skall kunna bedrivas pä hittillsvarande nivå och på avsett sätt,
Riksskatteverket finner det angeläget att åtgärder som möjliggör en sådan
utveckling vidtages snarast,

Riksskatteverket
har under utredningsarbetet samrått med USS (Utredningen om säkerhetsåtgärder m,
m, i skatteprocessen).

Grundtanken bakom
förslagen är att skattekontrollen skall - oavsett pä

vilket medium data lagras - ges den insyn i räkenskaperna som en effektiv 100

kontroll kräver. Vidare
föreslås att skatterevisorn skall ges möjligheter att Prop, 1987/88: 65

arbeta lika effektivt med
hjälp av den nya tekniken som den reviderades

interna revisorer. Detta
kräver bl, a, att skatterevisorn medges att, när sä

erfordras, utnyttja den
reviderades datorutrustning. Den reviderade fär

naturligtvis inte oskäligen
betungas av en sådan användning, Å andra sidan

bör det vara naturligt
att, redan i samband med att man bygger upp

redovisningssystem, beakta
att även skattemyndigheterna måste kunna ta

del av redovisningen, I
rapporten föreslås därför bestämmelser som erinrar

den skattskyldige om
detta. Det bör bli avsevärt billigare för såväl den

skattskyldige som
skattemyndigheterna om sädana hänsyn tas på ett tidigt

stadium,

I
och med användningen av datorkraft, med möjlighet att hantera stora
informationsmängder, ökar kravet på tillföriitlighet. Bristande tillförlitlighet
kan leda till onödiga besvär för enskilda. Frän beskattningssynpunkt är det
väsentligt att information kan hänföras till rätt person. För att öka
tillförlitligheten föresläs därför att personnummer/organisationsnummer -som är
de enda officiella identifieringstecknen på viss person - i ökad omfattning
skall användas i de räkenskaper som förs på medium för automatisk
databehandling.

101

Bilaga
5 Prop, 1987/88:65

Lagförslagen i rapporten RSV Rapport 1984: 10

1 Förslag till

Lag om ändring
i taxeringslagen (1956: 623)

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 a §

Skattskyldig som är bokföringsskyldig eldigt
bokföringslagen (1976:125) eller skyldig att föra räkenskaper enhgt
jordbruksbokföringslagen (1979:141) och som i sin verksamhet använder
automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den i 56 § stadgade
skyldigheten att vid taxeringsrevision tillhandahålla uppgifter. Vidare skall
den skattskyldige ordna databehandlingen med beaktande av den skyldighet som
stadgas i 56 § 2 mom. andra stycket att bereda revisorn tillfälle att använda
den tekniska utrustningen.

39 §

5 mom. I kontrolluppgift skall anges namn och postadress
samt personnummer eller organisationsnummer för såväl den uppgiftsskyldige
som den uppgiften avser. Kan personnummer inte anges för den som uppgiften
avser skall redovisas dennes födelsetid. Har den uppgiftsskyldige tilldelats
särskilt redovisningsnummer enligt 53 § 1 mom. uppbördslagen (1953:272) skall
detta anges i stället för den uppgifts skyldiges personnummer eller
organisationsnummer. 1 kontrolluppgift som lämnas av fåmansföretag skall
anges om personen är företagsledare eller honom närstående person eller
delägare i företaget.

40 §

Bankaktiebolag, sparbank eller Bankaktiebolag, sparbank eller

annan penninginräUning åligger, ut- annan penninginräUning åligger, ut

över vad eljest i denna lag stadgas, över vad eljest i denna lag
stadgas,

att, i den omfattning och ordning att,
i den omfattning och ordning

riksskatteveket bestämmer, lämna riksskatteverket bestämmer, lämna

uppgift om storleken av insättarens uppgift om storleken av insättares 102

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

Prop,
1987/88:65

ränteinkomst
under viss angiven tid och beloppet av insättares innestå-ende medel vid viss
angiven tidpunkt samt om insättarens fullständiga namn och senast för
inrättningen kända bostadsadress ävensom, därest annan än räkningshavare äger
förfoga över räkningen, uppgift om den sålunda berättigades fullständiga namn
och senast för inrättningen kända bostadsadress.

ränteinkomst
under viss angiven tid och beloppet av insättares innestå-ende medel vid viss angivaen
tidpunkt samt om insättares fullständiga namn och postadress samt personnummer
eller organisationsnummer ävensom, därest annan än räkningshavare äger förfoga
över räkningen, uppgift om den sålunda berättigades fullständiga namn och
postadress samt personnummer eller organisationsnummer. Kan personnummer inte
anges för den som uppgiften avser skall redovisas dennes födelse tid.

I denna lag inte särskilt angivna handlingar som behövs
för taxering skall på begäran för taxeringskontroll tillhandahällas av
myndigheter.

Uppgiftsskyldighet
enligt första stycket föreligger dock inte i fråga om handingar som innehåller
uppgifter för vilka sekretess gäller till följd av 2 kap, I eller 2 § eller 3
kap, 1 § sekretesslagen (1980: 100) eller en bestämmelse till vilken hänvisas i
någon av de nämnda paragraferna.

Om en
handling innehåller uppgifter för vilka sekretess gäller enligt någon annan
bestämmelse i sekretesslagen, föreligger uppgiftsskyldighet enligt första
stycket endast om framställningen görs av skattechefen. Om ett utlämnande
skulle medföra synnerligt men för något allmän eller enskilt intresse, föreligger
uppgiftsskyldighet endast om regeringen på ansökan av skattechefen belslutar
att handlingen skall lämnas ut.

Uppgifter
som behövs för taxering skall pä begäran för taxeringskontroll
tillhandahällas av myndigheter.

Uppgiftsskyldighet enligt första stycket föreligger dock
inte i fräga om uppgifter för vilka sekretess gäller till följd av 2 kap, 1
eller 2 § eller 3 kap, 1 § sekretesslagen (1980:100) eller en bestämmelse till
vilken hänvisas i någon av de nämnda paragraferna.

Om
sekretess gäller för uppgift enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen,
föreligger uppgiftsskyldighet enligt första stycket endast om framställningen
görs av skattechefen. Om ett utlämnande skulle medföra synnerligt men för något
allmänt eller enskilt intresse, föreligger uppgiftsskyldighet endast om regeringen
på ansökan av skattechefen beslutar att utlämnande skall ske.

1 mom. För
kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet enligt denna lag riktigt
och fullständigt fullgjorts eller för att eljest bereda beskattningsmyndighet
upplysning till ledning vid beslut om taxering eller eftertaxering må taxeringsrevision
äga rum hos envar deklara-

1 mom. För
kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet enligt denna lag riktigt
och fullständigt fullgjorts eller för att eljest bereda beskattningsmyndighet
upplysning till ledning vid beslut om taxering eller eftertaxering mä taxeringsrevision
äga rum hos envar deklara-

103

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

Prop,
1987/88:65

tions- eller uppgiftsskyldig, dock att sådan revision ej
må äga rum hos myndighet eller annat organ, som avses i 46 § första stycket.

Taxeringsrevision må jämväl verkställas hos den som
bedriver förmedlingsverksamhet eller annan verksamhet av sådan beskaffenhet,
att uppgifter av betydelse för taxeringskontrollen kunna hämtas ur
anteckningar eller andra handlingar, som föras vid verksamhetens bedrivande.

Vid taxeringsrevision mä granskning ske av räkenskaper
och anteckningar med därtill hörande verifikationer ävensom av korrespondens,
protokoll och andra handlingar rörande verksamheten.

Taxeringsrevision får verkställas för kontroll även av det
löpande beskattningsårets räkenskaper och handlingar.

Vid taxeringsrevision hos skattskyldig som är
bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976: 125) eller skyldig att föra
räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen (1979: 141) må även verkställas kassainventering
och granskning av varulager samt maskiner och andra för stadigvarande bruk
avsedda inventarier,

2 mom. Den som har att verkställa taxeringsrevision äger
rätt att genast taga del av handlingar som skola granskas.

Vid taxeringsrevision är den, hos vilken revisionen sker,
pliktig att tillhandahålla de handlingar och lämna de upplysningar, som erfordras
för revisionens verkställande, att lämna tillträde till de lokaler, som
användas i hans verksamhet, samt att lämna nödigt biträde för granskning av
handlingar och varulager samt maskiner och andra för stadigvarande bruk
avsedda inventarier och för kassainventering.

tions- eller uppgiftsskyldig, dock att sådan revision ej
må äga rum hos myndighet eller annat organ, som avses i 46 § första stycket.

Taxeringsrevision må jämväl verkställas hos den som
bedriver förmedlingsverksamhet eller annan verksamhet av sådan beskaffenhet,
att uppgifter av betydelse för taxeringskontrollen kunna hämtas ur
anteckningar och dylikt som föras vid verksamhetens bedrivande

Taxeringsrevision får även verkställas för kontroll
avseende det löpande beskattningsåret.

Vid taxeringsrevision får revisorns genast ta del av och
granska till verksamheten hörande uppgifter, räkenskaper och anteckningar med
tillhörande verifikationer ävensom korrespondens, protokoll och dylikt rörande
verksamheten.

Vid taxeringsrevision hos skattskyldig som är
bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976: 125) eller skyldig att föra
räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen (1979: 141) mä även verkställas kassainventering
och granskning av varulager samt maskiner och andra för stadigvarande bruk
avsedda inventarier,

2 mom. Vid taxeringsrevision är den, hos vilken revisionen
sker, pliktig att tillhandahålla de uppgifter och lämna de upplysningar, som
krävs för revisionens verkställande samt att lämna tillträde till de lokaler,
som användas i hans verksamhet.

Den, hos vilken revisionen sker, skall på begäran bereda
revisorn tillfälle att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel
för att ta del av upptagning för automatisk databehandling.

Den hos vilken revisionen sker skall lämna det biträde som
krävs för revisionens genomförande.

104

Nuvarande Ivdelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1987/88:65

3 mom. Taxeringsrevision
skall

såvitt möjligt ske på sådant sätt och

på sådan tid att den icke förorsakar

hinder i verksamheten för den, hos

vilken revisionen sker.

Skattechefen äger, när det
finnes påkallat, bestämma tid och plats för revisionen. Denna må verkställas hos
den, vars verksamhet skall granskas. Skall revisionen äga rum annorstädes,
skola räkenskaper och andra handlingar, som skola granskas, på anfordran av den
som skall verkställa revisionen mot kvitto överlämnas till denne.

Böcker och andra
handlingar, som överlämnats för taxeringsrevision, må ej vara tillgängliga för
annan än den som har att verkställa revisionen och honom underställt biträde
ävensom tjänsteman, som har att övervaka revisionens verkställande.
Handlingarna skola återställas sä fort ske kan.

Meddelande om resultatet
av revisionen skall snarast lämnas den, hos vilken revisionen skett, i vad
angår hans taxering,

4 mom. Den som
verkställer tax

eringsrevision må taga del av hand

lingar av betydelse för revisionen

utan hinder av att den, hos vilken

revisionen sker, har att iakttaga

tystnad om deras innehåll. Är hand

lings innehåll av beskaffenhet som

nu sagts eller anser den, hos vilken

revisionen sker, att särskilda om

ständigheter eljest kunna äberopas

för att handlingens innehåll ej kom

mer rill annans kännedom, mä dock

länsrätten, på framställning av den

hos vilken revisionen sker, när syn

nerliga skäl föranleda därtill, beslu

ta att handlingen skall undantagas

frän revisionen.

Mot
länsrättens beslut mä talan ej föras.

3 mom.
Taxeringsrevision skall

såvitt möjligt ske på sådant sätt och

på sådan tid att den icke förorsakar

hinder i verksamheten för den, hos

vilken revisionen sker.

Skattechefen äger, när det
finnes påkallat, bestämma tid och plats för revisionen. Denna må verkställas hos
den, vars verksamhet skall granskas. Skall revisionen äga rum annorstädes,
skola räkenskaper och dyhkt, som enligt 1 mom 4 st får granskas, på anfordran
av den som skall verkställa revisionen mot kvitto överlämnas till denne.

Vad
som överlämnats för taxeringsrevision, må ej vara tillgängligt för annan än
den som har att verkställa revisionen och honom underställt biträde ävensom
tjänsteman, som har att övervaka revisionens verkställande. Vad som överlämnats
skall återställas så fort ske kan.

Meddelande
om resultatet av revisionen skall snarast lämnas den, hos vilken revisionen
skett, i vad angår hans taxering.

4 mom.
Den som verkställer tax

eringsrevision mä taga del av upp

gifter av betydelse för revisionen

utan hinder av att den, hos vilken

revisionen sker, har att iakttaga

tystnad om dem. Är uppgifter av

beskaffenhet som nu sagts eller an

ser den, hos vilken revisionen sker,

att särskilda omständigheter eljest

kunna åberopas för att uppgifterna

ej kommer till annans kännedom,

må dock länsrätten, pä framställ

ning av den hos vilken revisionen

sker, när synnerliga skäl föranleda

därtill, besluta att uppgifterna skall

undantagas från revisionen.

Mot
länsrättens beslut må talan ej föras.

2 Förslag till

Lag om ändring i datalagen (1973: 289)

Prop.
1987/88: 65

Nuvarande lydelse

Personregister skall inrättas och föras så att inte
otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet uppkommer. Därvid
skall särskilt iakttas

1,
att registret
förs för ett bestämt ändamål,

2,
att inte andra
uppgifter registreras än som står i överensstämmelse med registrets ändamål,

3,
att uppgifter
inte samlas in, lämnas ut eller används annat än i överensstämmelse med
registrets ändamål eller vad som gäller enligt lag eller annan författning
eller i enlighet med den registrerades medgivande,

4,
att uppgifterna
i registret skyddas mot oavsiktlig eller otillåten förstörelse eller mot
otilläten ändring eller spridning, (Införd g. Lag 1982:446; se vid 2 §,)

Föreslagen lydelse

7 §

Personregister skall inrättas och föras sä att inte otillböriigt
inträng i regstrerads personliga integritet uppkommer. Därvid skall särskilt
iakttas

1,
att registret
förs för ett bestämt ändamål,

2,
att inte andra
uppgifter registreras än som står i överensstämmelse med registrets ändamål,

3,
att uppgifter
inte samlas in, lämnas ut eller används annat än i överensstämmelse med
registrets ändamål eller vad som gäller enligt lag eller annan författning
eller i enlighet med den registrerades medgivande,

4,
att uppgifterna
i registret skyddas mot oavsiktlig eller otilläten förstörelse eller mot
otillåten ändring eller spridning, (Införd g. Lag 1982:446; se vid 2 §,)

Personregister skall inrättas och föras med beaktande av
att myndighets tillsyn eller kontroll ej hindras eller försvåras.

3 Förslag till

Lag om ändring i bokföringslagen (1976: 125)

Prop,
1987/88:65

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

Verifikation
skall pä varaktigt sätt innehålla uppgifter om när den upprättats, när
affärshändelsen inträffat, vad denna avser, vilket belopp den gäller, vilken
motpart den berör samt, i förekommande fall, vilka handlingar som legat till
grund för affärshändelsen och var originalhandling förvaras.

Vertifikation
skall på varaktigt sätt innehålla uppgifter om när den upprättats, när
affärshändelsen inträffat, vad denna avser, vilket belopp den gäller,
parternas namn, personnummer, organisationsnummer eller registreringsnummer
till mervärdeskatt samt, i förekommande fall, vilka handlingar som legat till
grund för affärshändelsen och var originalhandling förvaras.

Om det
behövs för att ge överblick över tillämpat bokföringssystem, skall
beskrivning upprättas över bokföringens organisation och uppbyggnad, över
använda hjälpmedel och deras funktion samt över bokföringens konton och deras
användning (kontoplan).

Användes automarisk
databehandling i bokföringssystemet, skall beskrivning enligt första stycket
kompletteras med systemdokumentation och behandlingshistorik i den män det
behövs för att man utan svårighet i efterhand skall kunna följa och
kontrollera de enskilda posternas behandling och företagna bearbetningar inom
systemet.

All beskrivning och dokumentation som avses i första och
andra styckena är räkenskapsmateriai.

Om det behövs för att ge överblick över tillämpat
bokföringssystem, skall beskrivning upprättas över bokföringens organisation
och uppbyggnad, över använda hjälpmedel och deras funktion samt över
bokföringens konton och deras användning (kontoplan).

Användes
automatisk databehandling i bokföringssystemet, skall beskrivning enligt
första stycket kompletteras med systemdokumentation och behandlingshistorik i
den mån det behövs för att man utan svårighet i efterhand skall kunna följa
och kontrollera de enskilda posternas behandling och företagna bearbetningar
inom systemet.

Användes
automatisk databehandling i bokföringssystemet, skall denna ordnas med
beaktande av den i taxeringslagen (1956:623) stadgade skyldigheten att för beskattning
och kontroll tillhandahålla uppgifter.

All
beskrivning och dokumentation som avses i första och andra styckena är
räkenskapsmaterial.

4 Förslag
till

Lag om ändring i jordbruksbokföringslagen (1979: 141)

Prop,
1987/88: 65

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

Verifikation
skall på varaktigt sätt innehålla uppgifter om när den upprättats, när
affärshändelsen inträffat, vad denna avser, vilket belopp den gäller, vilken
motpart den berör samt, i förekommande fall, vilka handlingar som legat till
grund för affärshändelsen och var originalhandling förvaras.

Verifikation
skall på varaktigt sätt innehålla uppgifter om när den upprättats, när
affärshändelsen inträffat, vad denna avser, vilket belopp den gäller,
parternas namn, personnummer, organisationsnummer eller registreringsnummer
till mervärdesskatt samt, i förekommande fall, vilka handlingar som legat
till grund för affärshändelsen och var originalhandling förvaras.

Om det
behövs för att ge en överblick över tillämpat bokföringssystem, skall
beskrivning upprättas över bokföringens organisation och uppbyggnad, över
använda hjälpmedel och deras funktion samt över bokföringens konton och deras
användning (kontoplan).

Används
automatisk databehandling i bokföringssystemet, skall beskrivning enligt
första stycket kompletteras med systemdokumentation och behandlingshistorik i
den mån det behövs för att man utan svårighet i efterhand skall kunna följa
och kontrollera de enskilda posternas behandling och företagna bearbetningar
inom systemet.

All beskrivning och dokumentation som avses i första och
andra styckena är räkenskapsmaterial.

Om det
behövs för att ge en överblick över tillämpat bokföringssystem, skall beskrivning
upprättas över bokföringens organisation och uppbyggnad, över använda hjälpmedel
och deras funktion samt över bokföringens konton och deras användning
(kontoplan).

Används
automatisk databehandling i bokföringssystemet, skall beskrivning enligt första
stycket kompletteras med systemdokumentation och behandlingshistorik i den
män det behövs för att man utan svårighet i efterhand skall kunna följa och
kontrollera de enskilda posternas behandling och företagna bearbetningar inom
systemet.

Användes
automatisk databehandling i bokföringssystemet, skall denna ordnas med
beaktande av den I taxeringslagen (1956:623) stadgade skyldigheten att för beskattning
och kontroll tillhandahålla uppgifter.

All
beskrivning och dokumentation som avses i första och andra styckena är
räkenskapsmaterial.

Bilaga 6 Prop, 1987/88:
65

Förteckning över remissinstanserna (RSV Rapport 1984:10)

Efter
remiss har yttranden över RSV:s rapport (RSV Rapport 1984: 10) ADB och
företagsgranskning avgetts av justitiekanslern, datainspektionen,
bokföringsnämnden, bankinspektionen, försäkringsinspektionen, statskontoret,
riksrevisionsverket, kammarrätterna i Göteborg och Sundsvall, länsstyrelserna
i Stockholms, Malmöhus, Hallands och Västerbottens län, data- och
offentlighetskommittén (Ju 1984:06), Föreningen Auktoriserade revisorer.
Föreningen Sveriges skattechefer. Företagens uppgiftslämnardelegation.
Landsorganisationen i Sverige, Lantbrukarnas riksförbund. Svenska
arbetsgivareföreningen. Svenska bankföreningen. Svenska fondhandlareföreningen.
Svenska försäkringsbolags riksförbund. Svenska revisorsamfundet. Svenska
sparbanksföreningen, Sveriges hantverks- och industriorganisation -
Familjeföretagen, Sveriges industriförbund, Sveriges redovisningskonsulters
förbund och Tjänstemännens centralorganisation.

Lantbrukarnas
riksförbund har åberopat ett inom Lantbrukarnas skattedelegation upprättat
utlåtande. Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges industriförbund har
avgett ett gemensamt yttrande.

Ett
yttrande har också inkommit från Fögderichefsföreningen,

109

Bilaga 7 Prop, 1987/88: 65

De till lagrådet remitterade lagförslagen enligt beslut
vid regeringssammanträde 1987-03-12

1 Förslag till

Lag om ändring i taxeringslagen (1956: 623)

Härigenom
föreskrivs att 46 §, 56 § 1-3 mom, och 57 § taxeringslagen (1956:623)' skall ha
följande lydelse.

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

I denna lag inte särskilt angivna handlingar som behövs
för taxering skall på begäran för taxeringskontroll tillhandahållas av
myndigheter.

Uppgiftsskyldighet enligt första stycket föreligger dock
inte i fräga om handlingar som innehåller uppgifter för vilka sekretess gäller
till följd av 2 kap, 1 eller 2 § eller 3 kap, 1 § sekretesslägen (1980: 100)
eller en bestämmelse till vilken hänvisas i någon av de nämnda paragraferna.

Om en handling innehåller uppgifter för vilka sekretess
gäller enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen, föreligger
uppgiftsskyldighet enligt första stycket endast om framställningen görs av
länsskattemyndigheten. Om ett utlämnande skulle medföra synnerligt men för
något allmänt eller enskilt intresse, föreligger uppgiftsskyldighet endast om
regeringen på ansökan av länsskattemyndigheten beslutar att handlingen skall
lämnas ut.

En myndighet skall på begäran för taxeringskontroll lämna
uppgift som den förfogar över och som behövs för taxering.

Uppgiftsskyldighet enligt första stycket föreligger dock
inte i fräga om uppgifter för vilka sekretess gäller till följd av 2 kap, I
eller 2 § eller 3 kap, 1 § sekretesslagen (1980:100) eller en bestämmelse till
vilken hänvisas i någon av de nämnda paragraferna.

Om sekretess gäller för uppgift enligt någon annan
bestämmelse i sekretesslagen, föreligger uppgiftsskyldighet enligt första
stycket endast om framställningen görs av länsskattemyndigheten. Om ett utlämnande
skulle medföra synnerligt men för något allmänt eller enskilt intresse
föreligger uppgiftsskyldighet endast om regeringen på ansökan av
länsskattemyndigheten beslutar att uppgiften skall lämnas ut.

/ mom. För
kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet enligt denna lag riktigt
och fullständigt fullgjorts eller för att eljest bereda
beskattningsmyndighet upp-

1 m o m. För
kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet enligt denna lag
fullgjorts riktigt och fullständigt eller för att annars ge skattemyndighet
upplysning vid

' Lagen omtryckt 1971:399.

Senaste lydelse
av lagens rubrik 1974: 773.

' Senaste
lydelse 1986: 1284.

' Senaste
lydelse 1979: 143.

110

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

Prop.
1987/88:65

Vid taxeringsrevision/o/- granskning ske av
räkenskaper och anteckningar med därtill hörande verifikationer samt av
korrespondens, protokoll och andra handlingar som rör verksamheten. Med handUng
förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas,
avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Om
det för ett personregister enligt datalagen (1973:289) har meddelats sådana
föreskrifter som avses i 6 § första stycket 5 eller 7 datalagen, skall föreskrifterna
följas också när registret granskas vid en taxeringsrevision.

Taxeringsrevision får verkställas för kontroll även av
det löpande beskattningsårets räkenskaper och handlingar.

Vid taxeringsrevision hos skattskyldig som är bokföringsskyldig
enligt bokföringslagen (1976: 125) eller skyldig att föra räkenskaper
enligt jordbruksbokföringslagen

lysning
//// ledning vid beslut om taxering eller eftertaxering må taxeringsrevision äga
rum hos envar deklarations- eller uppgiftsskyldig, dock att sådan revision ej
må äga rum hos myndighet eller annat organ, som avses i 46 § första stycket.

Taxeringsrevision må jämväl verkställas hos den som
bedriver förmedlingsverksamhet eller annan verksamhet av sådan beskaffenhet,
att uppgifter av betydelse för taxeringskontrollen kunna hämtas ur
anteckningar eller andra handlingar, som föras vid verksamhetens bedrivande.

Vid taxeringsrevision må granskning ske av räkenskaper
och anteckningar med därtill hörande verifikationer ävensom av korrespondens,
protokoll och andra handlingar rörande verksamheten.

(1979: 141) må även verkställas kassainventering och
granskning av varulager samt maskiner och andra för stadigvarande bruk avsedda
inventarier.

taxeringskontroll
får taxeringsrevision äga rum hos den som är bokföijngsskyldig enhgt bokföringslagen
(1976:125) eller skyldig att föra räkenskaper eidigt jordbruksbokföringslagen
(1979:141) samt även hos den som är annan juridisk person än dödsbo. Taxeringsrevision
hos annan deklarations- eller uppgiftsskyldig får ske endast när särskilda
skäl föranleder det. Taxeringsrevision får inte verkställas hos myndighet.

En taxeringsrevision som avser insamling av uppgifter som
en förberedande åtgärd för taxeringskontroll av andra personer än den hos
vilken revisionen sker får företas endast hos den som avses iförs-ta stycket
första meningen.

Vid taxeringsrevision hos den som är bokföringsskyldig
enligt bokföringslagen (1976:125) eller skyldig att föra räkenskaper enligt
jordbruksbokföringslagen (1979:141) får den som verkställer revisionen även
inventera kassan samt granska varulager, maskiner och andra inventarier som är
avsedda för stadigvarande bruk.

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

Prop.
1987/88:65

2 mom.* Den som har att verkställa taxeringsrevision äger
rätt att genast taga del av handlingar som skola granskas.

Vid taxeringsrevision är den, hos vilken revisionen sker,
pliktig att tillhandahälla de handlingar och lämna de upplysningar, som erfordras
för revisionens verkställande, att lämna tillträde rill de lokaler, som
användas i hans verksamhet, samt att lämna nödigt biträde för granskning av
handlingar och varulager samt maskiner och andra för stadigvarande bruk
avsedda inventarier och för kassainventering.

3 rnom. Taxeringsrevision skall såvitt möjligt ske pä
sådant sätt och på sådan rid att den icke förorsakar hinder i verksamheten för
den, hos vilken revisionen sker.

Den som meddelar ett beslut om taxeringsrevision äger, när
det finnes påkallat, bestämma tid och plats för revisionen. Denna må
verkställas hos den, vars verksamhet skall granskas. Skall revisionen äga rum
annorstädes, skola räkenskaper och andra handlingar, som skola granskas, på anfordran
av den som skall verkställa revisionen mot kvitto överlämnas till denne.

2 mom. Den som verkställer tax

eringsrevision har rätt att genast ta

del av handlingar som skall grans

kas.

Vid taxeringsrevision är den, hos vilken revisionen sker,
skyldig att tillhandahålla de handlingar och lämna de upplysningar, som behövs
för att verkställa revisionen. Han skall också lämna tillträde till sådana
utrymmen, som huvudsakligen används i hans verksamhet, samt ge den hjälp som
behövs för granskning av handlingar och varulager samt maskiner och andra för
stadigvarande bruk avsedda inventarier och för kassainventering.

Den som verkställer taxeringsrevision skall på begäran
ges tillfälle att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel för
att ta del av upptagning för automatisk databehandling eller annan handling,
som kan uppfattas endast med sådant hjälpmedel.

3 mom. En taxeringsrevision

skall om möjligt ske på sådant sätt

och på sådan tid att den inte hindrar

verksamheten för den hos vilken

revisionen sker. Den får inte utan

särskilda skäl verkställas hos en

skild mellan kl. 19 och kl. 8.

Den som meddelar ett beslut om revision får, när det
behövs, bestämma tid och plats för revisionen. Revisionen får verkställas hos
den vars verksamhet skall granskas. Om denne medger det får revisionen
verkställas också i annat utrymme än sådant som huvudsakligen används för
verksamheten. Skall revisionen verkställas på annan plats ån hos den vars
verksamhet skall granskas skall räkenskaper och andra handlingar på begäran
av den som skall verkställa revisionen mot kvitto överlämnas till denne.

"
Senaste lydelse 1975: 1030, ' Senaste lydelse 1986: 1284,

112

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

Prop,
1987/88:65

Böcker
och andra handlingar, som överlämnats för taxeringsrevision, må ej vara
tillgängliga för annan än den som har att verkställa revisionen och honom
underställt biträde ävensom tjänsteman, som har att övervaka revisionens verkställande.
Handlingarna skola återställas sä fort ske kan.

Böcker
och andra handlingar, som överlämnats för taxeringsrevision, får inte vara
tillgängliga för annan än den som har att verkställa revisionen och denne
underställt biträde samt den som / sin tjänst har att övervaka revisionen.
Handlingarna skall återställas så fort det kan ske.

Meddelande om resultatet av revisionen skall snarast
lämnas den, hos vilken revisionen skett, i vad angår hans taxering.

57 §*

Beslut om taxeringsrevision meddelas av chef för
länsskattemyndighet eller av en sådan annan kvalificerad tjänsteman vid myndigheten
eller vid lokal skattemyndighet som länsskattemyndigheten har gett i uppdrag
att meddela sädana beslut. En sådan tjänsteman är granskningsledare enligt
bevissäkringslagen (1975: 1027) för skatte-och avgiftsprocessen endast om
länsskattemyndigheten särskilt har förordnat honoiti till det. Finner en
länsskattemyndighet att taxeringsrevision bör verkställas i annat län, skall
begäran om detta framställas till länsskattemyndigheten i det länet.

Finner taxeringsnämnd taxeringsrevision vara erforderhg,
har nämnden att göra framställning därom till den som får meddela beslut om
taxeringsrevision.

Taxeringsrevision skall verkställas av tjänsteman, som
den, som/år meddela beslut om revision, därtill förordnar. Taxeringsrevision
får även uppdragas åt annan i bokföring och taxering sakkunnig person.

Taxeringsrevision
som avses i 56 § 1 mom. andra stycket beslutas, om den hos vilken revisionen
verkställs inte är skyldig att efter anmaning lämna uppgifter rörande personerna
ifråga, av riksskatteverket eller efter verkets bestämmande av chef för
länsskattemyndighet. Beslut om taxeringsrevision / annat fall meddelas av chef
för länsskattemyndighet eller av en sådan annan kvalificerad tjänsteman vid
myndigheten eller vid lokal skattemyndighet som länsskattemyndigheten har
gett i uppdrag att meddela sädana beslut. En sådan tjänsteman är
granskningsledare enligt bevissäkringslagen (1975: 1027) för skat-, te- och
avgiftsprocessen endast om länsskattemyndigheten särskilt har förordnat honom
till det. Finner en länsskattemyndighet att taxeringsrevision bör verkställas
i annat län, skall begäran om detta framställas till länsskattemyndigheten i
det länet.

Om en taxeringsnämnd finner att en taxeringsrevision är
nödvändig, skall nämnden göra framställning om det till den som får meddela beslut
om taxeringsrevision.

Revisionen skall verkställas av en tjänsteman, som
förordnats av den som meddelade beslutet. Taxeringsrevision får även uppdras
åt annan i bokföring och taxering sakkunnig person, som därtill har god-

*• Senaste
lydelse 1986: 1284,

8 Riksdagen 1987/88. I .saml. Nr 65

il3

Nuvarande lydelse

som därtill har godkänts av länsskattemyndigheten.

Tjänsteman
vid länsskattemyndighet eller lokal skattemyndighet, som i taxeringsnämnd har
deltagit i slutlig handläggning av taxering, får utan hinder av 11 § första
stycket 3 förvaltningslagen (1986:223) utföra taxeringsrevision rörande
taxeringen om särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller sådan tjänsteman som
avses i 13 §,

Mot beslut om taxeringsrevision får talan ej föras.

Föreslagen lydelse

I känts av länsskattemyndigheten.

Tjänsteman vid länsskattemyndighet eller lokal
skattemyndighet, som i taxeringsnämnd har deltagit i slutlig handläggning av
taxering, fär utan hinder av 11 § första stycket 3 förvaltningslagen (1986:223)
utföra taxeringsrevision rörande taxeringen om det finns särskilda skäl. Detsamma
gäller sådan tjänsteman som avses i 13 §,

Beslut
om taxeringsrevision får inte överklagas.

Prop.
1987/88:65

Denna lag
träder i kraft den 1 juli 1987.

114

2 Förslag
till

Lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter

Härigenom föreskrivs aU 3 kap. 10-12§§ lagen (1984: 151)
om punktskatter och prisregleringsavgifter skall ha följande lydelse.

Prop.
1987/88:65

Nuvarande lydelse

Föreslagen
lydelse

Skatterevisionen
skall såvitt möjligt ske på sådant sätt och pä sådan tid att den inte medför
hinder i verksamheten för den hos vilken revisionen sker.

Skatterevisionen
skall såvitt möjligt ske pä sådant sätt och pä sådan tid att den inte medför
hinder i verksamheten för den hos vilken revisionen sker. Den får inte utan
särskilda skäl verkställas hos enskild mellan kl. 19 och kl. 8.

Vid
skatterevision får granskning ske av räkenskaper, anteckningar och andra handlingar
som rör verksamheten. Även handlingar som hör till den löpande
redovisningsperioden får granskas. Den som verkställer revisionen får ta
prov pä varor som används, säljs eller tillhandahålls på annat sätt i
verksamheten. Vidare får han granska varulager, inventarier, fordon,
särskild räknarapparatur, mätapparatur och tillverkningsprocesser. Han får
också prova särskild räknarapparatur och mätapparatur.

Vid skatterevision får granskning ske av räkenskaper,
anteckningar och andra handlingar som rör verksamheten. Även handlingar som
hör till den löpande redovisningsperioden fär granskas. Med handling förstås
framställning i skrift eder bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas
eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Om det för ett
personregister enligt datalagen (1973:289) har meddelats sådana föreskrifter
som avses i 6 § första stycket 5 eller 7 datalagen, skall föreskrifterna följas
också när registret granskas ■ vid en taxeringsrevision. Den som
verkställer revisionen får ta prov pä varor som används, säljs eller tillhandahålls
på annat sätt i verksamheten. Vidare fär han granska varulager, inventarier,
fordon, särskild räknarapparatur, mätapparatur och tillverkningsprocesser. Han
får också prova särskild räknarapparatur och mätapparatur.

Beskattningsmyndigheten får besluta att kassainventering
får göras vid revisionen.

I2 §

Den hos
vilken revisionen sker är skyldig att utan dröjsmål tillhandahälla de
handlingar som skall granskas och lämna tillträde till de loka-

Den hos
vilken revisionen sker är skyldig att utan dröjsmål tillhandahälla de
handlingar som skall granskas och lämna tillträde till sådana

115

Nuvarande lydelse

ler, upplagsplatser och andra utrymmen som används i hans
verksamhet. Han skall också lämna upplysningar och på annat sätt lämna det
biträde som krävs för att kontrollåtgärder enligt 11 § skall kunna vidtas.

Föreslagen lydelse

lokaler, upplagsplatser och andra utrymmen som
huvudsakligen används i hans verksamhet. Han skall också lämna upplysningar
och pä annat sätt lämna det biträde som krävs för att kontrollåtgärder enligt
11 § skall kunna vidtas.

Den som
verkställer skatterevision skall på begäran beredas tillfälle att själv
använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel för att ta de! av upptagning
för automatisk databehandling eller annan handling, som kan uppfattas med
sådant hjälpmedel.

Prop,
1987/88: 65

Denna lag
träder i kraft den 1 juli 1987,

116

3 Förslag
till

Lag om
ändring i bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte-

och
avgiftsprocessen

Härigenom
föreskrivs i fråga om bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och
avgiftsprocessen dels att 1, 6, 18 och 19 §§ skall ha följande lydelse, dels
att det i lagen skall införas en ny paragraf, 6a §, av följande lydelse.

Prop, 1987/88:65

Nuvarande
lydelse

Denna
lag är tillämplig vid revi

sion eller annan granskning för

fastställande av skatt, tull eller av

gift enligt lagen (1908: 128 s, 1) om

bevillningsavgifter för särskilda för

måner och rättigheter, uppbörds

lagen (1953:272), taxeringslagen

(1956:623), lagen (1958:295) om

sjömansskatt, stämpelskattelagen

(1964:308), lagen (1968:430) om

mervärdeskatt, kupongskattelagen

(1970:624), vägtrafikskaUelagen

(1973: 601), förordningen

(1973:602)
om särskild vägtrafikskatt, tullagen (1973:670), lagen (1984:151) om
punktskatter och prisregleringsavgifter och lagen (1984:668) om uppbörd av
socialavgifter frän arbetsgivare.

Föreslagen
lydelse

1§'

Denna
lag är tillämplig vid revi

sion eller annan granskning för

fastställande av skatt, tull eller av-

' gift enligt lagen (1908: 128 s, 1) om

bevillningsavgifter för särskilda för

måner och rättigheter, uppbörds

lagen (1953:272), taxeringslagen

(1956:623), lagen (1958:295) om

sjömansskatt, lagen (1968:430) om

mervärdeskatt, kupongskattelagen

(1970:624), vägtrafikskattelagen

(1973:601), tullagen (1973:670),

lagen (1984: 151) om punktskatter

och prisregleringsavgifter, lagen

(1984:404) om stämpelskatt vid in

skrivningsmyndigheter, lagen

(1984:405) om stämpelskatt på ak

tier, och lagen (1984:668) om upp

börd av socialavgifter frän arbetsgi

vare.

Beslut om eftersökning i
utrymme får fattas, om det finns grundad anledning antaga, att den granskade
ej endast tillfälhgt använder utrymmet för sin verksamhet eller att utrymmet
yrkesmässigt användes av annan, som har uppdrag för den granskade i dennes
verksamhet, samt risk föreligger att bevismedel kommer att undanhållas eller förvanskas,
Samma villkor gäller för beslut om eftersökning i förvar som påträffas i sådant
utrymme, i myndighets lokal eller på allmän plats.

Beslut om eftersökning i
utrymme får fattas, om det finns grundad anledning antaga, att den granskade använder
utrymmet huvudsakligen för sin verksamhet eller att utrymmet yrkesmässigt
användes av annan, som har uppdrag för den granskade i dennes verksamhet, samt
risk föreligger att bevismedel kommer att undanhållas eller förvanskas, Samma
villkor gäller för beslut om eftersökning i förvar som påträffas i sådant
utrymme, i myndighets lokal eller pä allmän plats.

Beslut om eftersökning
i annat utrymme eller förvar än som avses i första stycket får fattas om det
finns grundad anledning antaga att bevismedel finns där, samt risk föreligger
att det kommer att undanhållas eller förvanskas.

Senaste lydelse 1984:869,

117

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

6a§

Beslut om säkringsåtgärd får fattas endast om vikten av
att säkringsåtgärden vidtas är tUlräckligt stor för att uppväga det intrång eller
annat men som säkringsåtgärden innebär för den enskilde.

Prop,
1987/88:65

Anser den
granskade eller annan hos vilken verkställighet sker, att bevismedel som är
eller har varit under beslag skall helt eller till viss del undantagas från
granskningen därför att han har att iakttaga tystnad om dess innehåll eller
innehållet på grund av särskilda omständigheter ej bör komma till annans
kännedom, skall han göra skriftlig framställning ull länsrätten om undantagande.

Länsrätten
skall underrätta granskningsledaren när framställning enligt första stycket
har kommit in.

Anser den
granskade eller annan hos vilken verkställighet sker, att bevismedel som är
eller har varit under beslag skall helt eller till viss del undantagas frän
granskningen därför att han har att iakttaga tystnad om dess innehåll eller
innehållet på grund av särskilda omständigheter ej bör komma till annans
kännedom, skall han göra skriftlig framställning om undantagande vid
förrättningen eUer till länsrätten.

Länsrätten
skall underrätta granskningsledaren när framställning enligt första stycket
har kommit in. Görs en sådan framställning till den som verkställer förrättrdng-en
skall denne genast lämna över framställningen till länsrätten samt underrätta
granskningsledaren om framställningen.

Sedan
granskningsledaren har erhåUit underrättelse enligt 18 § andra stycket, skall
det bevismedel som framställningen avser omedelbart ställas till rättens
förfogande.

Har någon
gjort en framställning enligt 18 § skall det bevismedel som framställningen
avser, om framställningen inte är uppenbart ogrundad, omedelbart förseglas och
ställas till rättens förfogande.

Denna
lag träder i kraft den 1 juli 1987,

' Senaste
lydelse 1979: 184,

118

Bilagas
Prop, 1987/88:65

Lagrådet

Utdrag
ur protokoll vid sammanträde 1987-04-07

Närvarande:
fid, regeringsrådet Wieslander, justitierådet Sterzel, regeringsrådet Tottie,

Enligt
protokoll vid regeringssammanträde den 12 mars 1987 har regeringen pä
hemställan av statsrådet Feldt beslutat inhämta lagrådets yUrande över förslag till
lag om ändring / taxeringslagen (1956:623), m. m.

Förslagen
har inför lagrådet föredragits av kammarrättsassessorn Kent Sundqvist,

Förslagen
föranleder följande yttrande av lagrådet:

Förslaget till lag om ändring i taxeringslagen

56 §
1 mom, första och andra styckena

Som
framhålls i remissen kan enligt den nuvarande lydelsen av första

stycket taxeringsrevision verkställas för tre särskilt angivna ändamål. Av

dessa avser de två första — alltså kontroll av att deklarations- respektive

uppgiftsskyldighet enligt taxeringslagen riktigt och fullständigt fullgjorts -

primärt den reviderades egna förhållanden men kan givetvis som biprodukt

avkasta uppgifter av betydelse för annan persons taxering eller eftertaxe

ring. Detta är närmast en självklarhet såvitt avser kontrollen av hur den

obligatoriska uppgiftsskyldigheten har fullgjorts, eftersom denna ju som

sådan direkt tar sikte på förhållanden som rör en annan än uppgiftslämna-

ren själv. Därutöver ger taxeringslagen myndigheterna vissa möjligheter

att infordra uppgifter om annan persons förhållanden efter särskild anma

ning. Sädana uppgifter kan i viss omfattning avse ej namngivna personer.

Det tredje i första stycket angivna ändamålet — vilket i förevarande

sammanhang tilldrar sig det största intresset - avser att "eljest bereda

beskattningsmyndighet upplysning till ledning vid beslut om taxering eller

eftertaxering". Med detta har avsikten varit att ge myndigheterna en

möjlighet till kontroll av annan person än den som revisionen avser i

sådana fall där uppgiftsskyldigheten inte bedöms vara tillräcklig. Hur långt

denna möjlighet sträcker sig har först pä senare tid prövats av högsta

instans. Regeringsrätten har i en dom, sedan den konstaterat att lagtexen

inte är entydig och resonemangen i förarbetena knapphändiga, pä anförda

skäl slagit fast att revisionen, om den inte är inriktad på näringsidkarens

egen deklaration eller på hans uppgiftsskyldighet, måste ha till syfte att ge

upplysningar om en bestämd persons deklaration eller bestämda personers

deklarationer sedan taxeringsarbetet inletts. Att revisionen skulle kunna

ha ett vidare syfte och t. ex, innefatta en generell granskning saknar enligt

domstolen stöd i förarbetena (RÅ 1986 ref, 69, se även RÅ 85 2:29), 119

Det
remitterade förslaget avser att möjliggöra också det slag av generella Prop,
1987/88: 65 kontroller som regeringsrätten funnit sakna stöd i taxeringslagen.
Att fräga således är om en saklig utvidgning av bestämmelserna kommer emellerrid
endast i begränsad omfattning till synes i remissen, I stället sägs bl. a, att regeringsrättens
avgörande lett till att "situationen förändrats", att bestämmelserna
om taxeringsrevision "getts en snävare tolkning än den som under lång tid
legat rill grund för skattemyndigheternas kontrollverksamhet" samt att
det nu är fråga om att ge skattemyndigheterna "samma befogenheter som de
allmänt ansågs ha före regeringsrättens ställningstagande". När det
dessutom sägs att domen - som dock innebar endast att förutsättningarna för en
viss de! av revisionsverksamheten närmare preciserades - fått en tolkning
"som verkat starkt hämmande på kontrollverksamheten över huvud
taget", förstärks intrycket av att det nu blott är fräga om ett närmast
självklart och nödvändigt tillrättaläggande av lagtexten.

Som
följd av detta synsätt har i remissen inte på ett fullt tillfredsställande sätt
beaktats att det nu ändock är fräga om att utvidga tillämpningsområdet för
bestämmelser som inkräktar pä det i 2 kap, 6§ regeringsformen stadgade skyddet
för varje medborgare mot husrannsakan och liknande inträng (SOU 1975:75 s, 146 f
samt prop 1975/76:209 s, 122 och 147), Lagrådet är givetvis medvetet om behovet
av en effektiv kontroll i taxeringsarbetet men anser att det hade varit
värdefullt om de föreslagna åtgärderna och behovet av dem belysts närmare,
exempelvis genom att de praktiska erfarenheter pä vilka de nyss citerade
uttalandena mäste förutsättas bygga hade blivit redovisade och bedömda mot
bakgrund av de möjligheter som gällande rätt ändock erbjuder. Lagrådet har
under föredragningen erhållit vissa kompletterande uppgifter härom och vill med
hänsyn till vad som sålunda kommit fram i ärendet inte bestrida att det
föreligger ett behov av en vidgad kontrollmöjlighet.

Det
bör vidare anmärkas att det var på den äldre regeringsformens tid

som de nu gällande reglerna om taxeringsrevision kom till, varför dessa

inte har granskats med hänsyn till det angivna skyddet för medborgeriiga

fri- och rättigheter. Detta skydd diskuterades inte heller i samband med

antagandet av lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter,

då departementschefen konstaterade att lagens bestämmelser om skatte

revision i huvudsak följde taxeringslagens motsvarande regler men över

huvud taget inte berörde frågan om skatterevision i syfte att kontrollera

annan än den reviderade själv (prop, 1983/84:71 s, 107 fO- Enligt 2 kap, 12 §

regeringsformen får skyddet mot husrannsakan och liknande inträng be

gränsas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokra

tiskt samhälle och en begränsning får aldrig gä utöver vad som är nödvän

digt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Lagrådet vill därför

starkt understryka vikten av att revisionsinstitutet ges en klar och tydlig

utformning och att tillämpningen av reglerna kommer att präglas av re

striktivitet och urskillning. Det är vidare mycket väsentligt att vid en taxe

ringsrevision endast sädana handlingar blir genomgångna och granskade

som har ett typiskt samband med den verksamhet som den skattskyldige

bedriver. Om vad lagrådet nu har anfört blir beaktat, kan några invänd

ningar frän grundlagssynpunkt inte resas mot förslaget. Såvitt avser de 120

särskilda
frågor som uppstår vid revision av databaserat material återkom- Prop.
1987/88: 65 mer lagrådet i det följande,

I
den föreslagna lagtexten ges bestämmelserna om den generella kontrollen i
andra stycket. Därav följer att föreskrifter om kontroll av annan person än den
revisionen omedelbart riktar sig mot tas upp i både första och andra styckena,
dvs, i första stycket såvitt avser revision hos andra än näringsidkare och
därmed i förslaget jämställda. Den avfattning som getts åt första stycket
utvisar emellertid inte klart under vilka förutsättningar revision i dessa fall
får företas för kontroll av annan än den deklarations-eller
upplysningsskyldige. Av motiveringen framgår att upplysning skall kunna
erhållas inte bara till ledning för namngiven persons taxering utan också när
kontrollfrågan har anknytning till en bestämd person men namnet på denne är
okänt; kännedom kan exempelvis ha vunnits om en transakrion eller verksamhet,
som bör granskas närmare, och om vem som kan identifiera den skattskyldige.
Avsikten sägs vara att uppgifter pä detta sätt skall kunna inhämtas om namn pä
"en eller ett fåtal personer".

Att
gränsen mellan en generell kontroll och en sådan kontroll av andra som kan
företas även vid revision hos annan än näringsidkare och därmed jämställda
skall bedömas med ledning av huruvida uppgifterna avser "ett fätal"
personer eller ett större antal skattskyldiga är - bortsett frän att det inte
kommer till uttryck i förslagets lagtext - ett alltför obestämt och vagt rekvisit
för att alls komma till användning när det gäller att i en ny avfattning av
paragrafen precisera förutsättningarna för taxeringsrevision. Enligt lagrådets
mening skulle förslaget vinna på att första stycket fär behandla enbart
revision hos den som själv skall kontrolleras och att bestämmelserna om
revision för kontroll av annan än den reviderade samlas i andra stycket. Med
vissa ytterligare jämkningar skulle 56 § 1 mom, kunna ges följande lydelse
såvitt avser de två första styckena:

"1
mom. För kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet enligt denna lag
fullgjorts riktigt och fullständigt får taxeringsrevision äga rum hos den som
är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976:125) eller skyldig att föra
räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen (1979:141) samt även hos den som är
annan juridisk person än dödsbo. Taxeringsrevision hos annan deklarations-
eller uppgiftsskyldig får ske när särskilda skäl föranleder det.
Taxeringsrevision fär inte verkställas hos myndighet.

Taxeringsrevisionen
fär även avse att inhämta uppgifter av betydelse för kontroll av att
deklarations- och uppgiftsskyldigheten fullgjorts av andra, namngivna personer
eller av någon, som ingått viss bestämd rättshandling med den hos vilken
revisionen skall äga rum. Hos den som avses i första stycket första meningen fär
taxeringsrevision dessutom avse att insamla uppgifter som en förberedande
åtgärd för kontroll av andra än den hos vilken revisionen sker,"

56
§ 1 mom, tredje stycket och 2 mom.

Dessa
bestämmelser avser skattemyndigheternas tillgång till ADB-materi

al vid taxeringsrevision. Detta ämne har aktualiserats i flera sammanhang 121

under
senare år, Riksskatteverket lade i november 1984 fram en rapport Prop, 1987/88:
65 (1984:10) om ADB och företagsgranskning. Denna remissbehandlades och togs
därefter upp i den lagrädsremiss om förenklad självdeklaration, som beslöts i
februari 1985, Remissen återkallades emellertid i mars 1985 i vad den avsäg
taxeringsrevision och ADB-frägor, Ämnet har därefter behandlats av USS i dess
slutbetänkande (SOU 1986:39), Efter remissbehandlingen av detta har frågorna
tagits upp i denna lagrådsremiss, som både sakligt och formellt ligger mycket
nära den förra, återkallade. De synpunkter, närmast beträffande personregister,
som har tillkommit under de senaste två åren har endast beaktats i begränsad
omfattning. Särskilt med hänsyn till att det gäller både invecklade och
känsliga frågor har detta varit en kännbar brist vid lagrådets granskning.

Den
första fräga som aktualiseras i detta sammanhang gäller vilket material som
skall vara tillgängligt vid taxeringsrevision. Förslaget innebär att
taxeringslagen skall ha samma handlingsbegrepp som tryckfrihetsförordningen.
Det överensstämmer med vad som föreslogs i RSV:s rapport och i USS:s
betänkande. Departementschefens avsnitt i den allmänna motiveringen (4,4) är
också detsamma som i 1985 ärs lagrädsremiss. Någon kritik mot själva principen
synes inte ha framförts av remissinstanserna.

Även
lagrådet godtar den nämnda principen. Det måste sålunda vara riktigt, att
skattemyndigheternas tillgång till information inte skall vara beroende av det
sätt på vilket den har blivit lagrad.

Vissa
av de frågor som gäller granskningen av ADB-upptagningar är emellertid
svårbedömda. Det gäller framför allt förhällandet mellan taxeringslagen och
datalagen samt i vad mån granskaren skall ha rätt att själv använda terminal
och andra tekniska hjälpmedel hos den granskade och även applicera andra
program än dem som den granskade har tagit fram. Det är främst här som de
brister i remissen blir kännbara som påtalats i det föregående. Även i dessa
frågor innehåller departementschefens avsnitt i den allmänna motiveringen (4,5)
endast detsamma som togs in i den förra remissen. Sålunda berörs inte alls vare
sig USS:s betänkande eller datainspektionens remissyttrande över detta.

Lagrådet
tar först upp frågan om terminalåtkomst m. m. USS har förklarat sig anse att
det frän integritetssynpunkt inte är lämpligt att ge skattemyndigheterna en
rätt att själva ta fram datalagrade uppgifter genom att använda den enskildes
tekniska hjälpmedel. En sådan ordning skulle enligt utredningen innebära en alltför
stor risk för att den handläggande tjänstemannen får del av uppgifter om
ömtåliga personliga eller ekonomiska förhållanden, som inte har med utredningen
att göra eller som den enskilde önskar att genom domstolsprövning få undantagna
från utredningen.

Datainspektionen
har i sitt remissyttrande över USS:s betänkande till en

början anfört i huvudsak följande i denna del. Det är uppenbart att skatte

myndigheternas möjligheter att få tillgäng till ADB-lagrad information inte

i varje läge kan fä vara beroende av medverkan från den registeransvarige

eller medgivande av de registrerade. Lika uppenbart är emellertid att man

med ett sådant konstaterande ställs inför flera avvägningsproblem. Vad det

handlar om är att avgöra vilka intrång i enskildas personliga integritet som

mäste accepteras för att det fiskala intresset skall kunna tillgodoses, 122

Fortsättningsvis
sägs i remissyttrandet bl, a, att det i vart fall framstår Prop, 1987/88: 65 som
uppenbart att frågan under vilka förutsättningar skattemyndigheterna skall ha
rätt att ta del av ADB-lagrad information och vilka befogenheter som de i
övrigt skall ha med avseende på sådan information mäste bli föremål för
noggranna överväganden. Datainspektionen säger sig vara medveten om att samma
krav kan ställas även beträffande handlingar i vanlig läsbar form men vill med
skärpa framhålla, att ADB-tekniken har skapat en helt ny situation. Att ge
skattemyndigheterna obegränsade befogenheter i fräga om ADB-lagrad information
medför enligt datainspektionen att skyddet för enskildas personliga integritet
blir illusoriskt. Sammanfattningsvis avstyrks betänkandet i dess helhet och
framhålls, att det inte bör komma i fråga att lagstifta om utredning för
beskattning utan att ägna en ingående uppmärksamhet åt de problem som ADB-tekniken
har förorsakat.

På
den punkt som nu är i fråga är alltså läget, att departementschefen går längre
än USS förordat och utan att ta upp vare sig USS:s ståndpunkt eller
datainspektionens remissyttrande till bemötande. Lagrådet finner sig under
dessa omständigheter inte kunna tillstyrka förslaget i denna del, således i
fråga om tillgång till den granskades terminaler och övriga tekniska hjälpmedel.
Intill dess ett säkrare underlag föreligger för lagstiftningsåtgärder bör
enligt lagrådets mening skattemyndigheterna liksom hittills i första hand söka
samförstånd med dem som granskas. Som framhålls i remissen är omständigheterna
ofta sådana att ett samförstånd kan nås, och de praktiska erfarenheterna talar
inte heller, såvitt upplysts för lagrådet, för att det föreligger nägra stora
problem.

Detsamma
som nu anförts gäller ocksä förslaget i remissen, att skattemyndigheterna
skall få rätt att applicera egna program. Någon ändring av gällande rättsläge
bör sålunda inte ske nu. Det kan förutses att samförstånd ofta kan nås vid en
taxeringsrevision, t, ex, i sådana fall som nämns i remissen där det främst
gäller att företa begränsade urval. Frågan om skattemyndigheternas befogenheter
i denna del bör bli föremål för ytterligare beredning.

Förhållandet
mellan taxeringslagen och datalagen reser ytterligare frågor av vansklig
natur. De gäller sådana ADB-upptagningar som har karaktär av personregister;
andra upptagningar berörs inte i detta sammanhang. Den förra lagrådsremissen,
som anslöt nära till RSV:s rapport i denna del, innehöll en bestämmelse om att
granskningen inte skulle få avse sådana upptagningar som enligt särskilt beslut
med stöd av lag inte får göras tillgängliga i sådan form att de kan uppfattas.
Den föreliggande remissen innehåller i stället en bestämmelse, enligt vilken
föreskrifter som meddelats enligt 6§ första stycket 5 eller 7 datalagen skall
följas också när granskning sker vid taxeringsrevision. Departementschefens skäl
i den allmänna motiveringen är som nämnts desamma och innehåller bl, a, ett bemötande
av datainspektionens utförliga kritik av RSV:s rapport.

Lagrådet noterar
departementschefens nu upprepade uttalanden, att det

inte är fråga om att medge att ett granskat personregister samkörs med

något annat register eller att uppgifter ur det används för att tillsammans .

med andra uppgifter skapa ett nytt register. Departementschefen framhål- '23

ler
att han inte avser att föreslå nägra lindringar i datalagens restrikrioner, Prop.
1987/88: 65

Det
har just pä denna punkt varit förenat med särskilda svårigheter att överblicka
det remitterade förslagets innebörd och möjliga konsekvenser. En väsentlig
fråga gäller huruvida 7§ datalagen skall iakttas eller inte. Departementschefen
anför att han inte anser att granskarens användning av ett register skall vara
beroende av hur den skattskyldige får hantera registret rned hänsyn till de
generella bestämmelserna i 7 § om att personuppgifterna fär användas endast i
överensstämmelse med registrets ändamål. Ändamålet är ju sällan eller aldrig
att registret skall användas för taxeringskontroll. Departementschefen pekar
också pä att tredje punkten i 7 § innebär att en bestämmelse i lag eller
förordning, som i något avseende reglerar användningen av uppgifterna i
registret, tar över det ändamål som gäller för detta.

Lagrådet
har noterat att USS föreslagit en särskild föreskrift om att den skattskyldige
skall vara skyldig att "utan hinder av 7§ datalagen" tillhandahålla
de uppgifter som begärs av honom i läsbar form. Mot detta förslag har
datainspektionen framfört allvarlig kritik i sitt remissyttrande över USS:s
betänkande.

Datainspektionen
uttalar först att det är ett rimligt krav att skattemyndigheterna skall kunna
fä ut uppgifter i läsbar form. De skall inte heller behöva finna sig i
"att dränkas i pappershögar" ur vilka de skulle tvingas att manuellt
söka fram de uppgifter som behövs. För att uppnå detta behöver emellertid
enligt datainspektionen något avsteg inte göras från datalagen.

Mot
förslaget att utlämnande skall ske "utan hinder av 7§ datalagen" invänds
i remissyttrandet, att därigenom den paragraf, som enligt förarbetena till datalagen
anger "en minimistandard för persondataskyddet", sätts ur spel.
Datainspektionen anser att ett förslag av så vittgående innebörd kräver en
ingående analys av konsekvenserna och en väl underbyggd motivering, I
betänkandet finns emellertid enligt datainspektionen "inte en
tillstymmelse rill analys eller motivering". Det upprepas att
"myndigheternas behov av att få ut uppgifter i läsbar och strukturerad
form kan tillgodoses utan att 7 § datalagen sätts ur spel".

Som
förut framhållits innehåller remissen inte något bemötande av datainspektionens
yttrande.

För
att nå ökad klarhet har lagrådet berett departementet och datainspektionen
tillfälle aU ge kompletterande upplysningar. Svenska Arbetsgivarföreningen och
Industriförbundet, som inkommit med skrivelser i ärendet, har också fått yttra
sig muntligen. Önskvärd klarhet har likväl inte vunnits; frän datainspektionen
har bl, a, framhållits att det skulle krävas ett par veckor för att få fram en
officiell ståndpunkt från verket till det förslag som lagts fram i remissen,

I
detta läge anser sig lagrådet inte kunna tillstyrka det remitterade

förslaget i föreliggande skick. Hithörande frågor bör överhuvudtaget bli

föremål för en förnyad översyn och en mera ingående behandling än de har

fått i remissen. Vad lagrådet för närvarande kan tillstyrka är den precise

ring av handlingsbegreppet, som berörts i det föregående, kompletterad

med en bestämmelse som i fråga om personregister garanterar inte bara 124

iakttagandet av föreskrifter
enligt 6 § datalagen utan också att skyddet i 7 § Prop, 1987/88: 65 samma
lag inte sätts ur spel. Det är möjligt att en vidare bearbetning av denna
fråga, med inhämtande av datainspektionens synpunkter, kan ge underlag för
längre gående lagstiftningsåtgärder.

57
§

Om
lagrådets förslag till ändrad lydelse av 56 § 1 mom, andra stycket antas, bör
hänvisningen dit i förevarande paragraf preciseras till att avse den andra
meningen i stycket.

Övriga lagförslag

Vad
som har anförts i anslutning till 56 § 1 mom, tredje stycket och 2 mom, taxeringslagen
har tillämplighet även beträffande lagen om punktskatter och
prisregleringsavgifter, I övrigt föranleder förslagen ingen erinran.

125

Bilaga
9 Prop. 1987/88:65

Yttrande över förslag till ändringar i reglerna om
taxeringsrevision m. m., finansdepartementets dnr 2886/86

Datainspektionen
(DI) har genom finansdepartementets remiss den 18 juni 1987 anmodats att yttra
sig över förslaget såvitt det berör frågor inom inspektionens
verksamhetsområde, DI anför följande.

1 Sammanfattning av Dis synpunkter

DI
avstyrker förslaget såvitt avser ADB-frågorna och förordar att dessa blir
föremål för utredning och ny behandling. En sådan översyn bör omfatta även
andra myndigheters befogenheter i kontroll- och brottsutredande verksamhet med
avseende pä personregister enligt datalagen,

I
avvaktan pä en kommande reglering av dessa frågor anser DI att man för
skatteområdet bör genomföra en provisorisk lösning i form av en särskild lag.

2 Allmänna synpunkter på förslaget

Datalagen
reglerar den registeransvariges skyldigheter vad avser skyddet för den
personliga integriteten vid personregistrering, Lagen säger däremot ingenting
om hur integritetsskyddet skall tillgodoses när en myndighet med stöd av lag
berövar den registeransvarige rådigheten över registret. Det remitterade
förslaget syftar bl, a, till att undanröja oklarheten på den punkten såvitt
avser skattemyndigheternas befogenheter vid taxerings- och skatterevision.

Enligt
Dis mening utgör avsaknaden av en reglering av dessa frågor en allvarlig brist
i integritetsskyddet. Bristen gör sig särskilt kännbar på skatteområdet mot
bakgrunden av att det årligen genomförs ca 18000-20000 taxeringsrevisioner,
varav en stor del torde avse ADB-lagrad information.

Det
förslag som nu läggs fram för att lösa dessa frågor bygger pä riksskatteverkets
(RSV) rapport (1984:10) om ADB och företagsgranskning samt utredningens om
säkerhetsåtgärder i skatteprocessen (USS) slutbetänkande (SOU 1986:39), Vid
remissbehandlingen avstyrkte DI båda förslagen bl, a, med hänsyn till att integritetsfrägorna
vid skattemyndighetemas granskning av ADB-register inte hade belysts.

Som
DI anförde i sitt remissvar över USS slutbetänkande måste frågan

om under vilka förutsättningar skattemyndigheterna skall ha rätt att ta del

av ADB-lagrad information och vilka befogenheter de i övrigt skall ha med

avseende pä sådan information bli föremål för noggranna överväganden.

Problemet mäste belysas såväl med hänsyn till det fiskala intresset att 126

myndigheterna
till följd av ADB-tekniken inte kommer i ett försämrat Prop, 1987/88:65
utredningsläge som frän integritetsskyddets synvinkel. En sådan genomlysning mäste
ske med beaktande av att ADB-tekniken har skapat en helt ny situation både när
det gäller möjligheten att få tillgång till information och i fräga om
möjligheten att göra sammanställningar och andra bearbetningar av information.
Dessa möjligheter förstärker ocksä i hög grad problemet med s, k,
överskottsinformation som kan uppkomma i myndigheternas kontrollverksamhet.

De
synpunkter som DI sålunda framfört på behovet av underlag för en lagreglering
av dessa frågor har inte beaktats i det nu remitterade förslaget, DI tvingas
därför på nytt konstatera att det inte är möjligt att överblicka vilka
konsekvenser förslaget kan komma att fä för de registrerades personliga
integritet eller vilka inskränkningar som skulle behöva göras i de föreslagna
befogenheterna för att minska risken för integritetsintrång. Detta medför
enligt Dis mening att ett genomförande av förslaget kommer att innebära en
överhängande risk för att otillbörligt integritetsinträng skall uppstå, I
likhet med lagrådet avstyrker DI att förslaget genomförs såvitt avser ADB-frågorna.

DI
vill på nytt understryka behovet av att dessa frågor blir föremål för utredning
och behandling i enlighet med vad inspektionen har anfört i sitt remissvar över
USS betänkande.

Frågan
om vilka befogenheter myndigheterna bör ha med avseende på ADB-lagrad
information liksom frågan om hur skyddet för den registrerades personliga
integritet skall tillgodoses i sädana sammanhang är emellertid inte begränsad
till skatteområdet. De aktualiseras också i annan kontrollverksamhet och i
samband med tvängsmedelsanvändning vid förundersökningar i brottmål, t, ex,
när det gäller beslag av personregister. Den nu förordade översynen bör således
omfatta myndigheternas kontroll- och brottsutredande verksamhet över lag.

3 Remissens förslag till lagteknisk lösning

Enligt
nuvarande bestämmelser i taxeringslagen omfattar granskningsrätten vid
taxeringsrevision inte bara räkenskapshandlingar utan även korrespondens,
protokoll och andra handlingar som rör verksamheten. Däremot finns inga
bestämmelser som tar sikte på ADB-upptagningar, I det remitterade förslaget
föresläs att taxeringslagen skall ha samma handlingsbegrepp som
tryckfrihetsförordningen (TF), Det innebär att med handling jämställs upptagningar
som bara kan uppfattas med tekniskt hjälpmedel, t, ex, ADB-upptagningar, Sädana
upptagningar kan utgöra personregister enligt datalagen. De kan ocksä utgöra
register över t, ex, leverantörer och kunder som är juridiska personer och som
därför inte omfattas av datalagens skyddsbestämmelser. De kan även innehålla
data som inte är relaterade till någon fysisk eller juridisk person,

I motiven till den
föreslagna ändringen sägs (s, 52) att det inte torde råda

någon tvekan om att det i taxeringslagens bestämmelser använda uttrycket

handling bör ges samma innebörd som det har i TF, där det anges att med 127

handling
förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan Prop,
1987/88:65 läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt
hjälpmedel. Vidare sägs att regleringen i TF i det här avseendet har ett syfte
som har sin motsvarighet i bestämmelserna om taxeringsrevision, nämligen att det
i båda fallen skall vara möjligt att ta del av information oavsett på vilket sätt
den är lagrad. Enligt motiven behöver dock bestämmelserna i taxeringslagen
förtydligas på denna punkt.

Såvitt
framgår av det remitterade förslaget har remissinstanserna inte haft någon
erinran mot förslaget i denna del. Förslaget har ocksä godtagits av lagrådet,

DI
kan för sin del godta principen att skattemyndigheternas kontrollmöjligheter
inte skall vara beroende av på vilket sätt informationen finns lagrad. En
motsatt ståndpunkt skulle ju innebära att skattemyndigheterna skulle sakna
möjligheter att kontrollera den skattskyldiges bokföring och andra uppgifter i
de fall uppgifterna registrerades på ADB-medium, Däremot kan DI varken ställa
sig bakom den föreslagna lagtekniska lösningen eller de motiv som anförs till
stöd för densamma. Den bestämmelse som åsyftas finns i 2 kap, 3 § TF, Syftet
med bestämmelsen är att garantera att allmänhetens rätt till insyn i
myndigheternas verksamhet inte inskränks genom att myndigheterna lagrar
information pä ADB-medium, Därav kan naturligtvis inte dras den slutsatsen att
myndigheterna skulle ha motsvarande rätt till insyn i enskildas handlingar.
Den föreslagna ändringen ger intryck av att en sådan parallellitet skulle föreligga
och bör redan av det skälet inte genomföras. Mot förslaget talar också att
data- och offentiig-hetskommittén (DOK) har fått i uppdrag att se över den
ifrågavarande bestämmelsen i TF,

DI
avstyrker således att det i taxeringslagen tas in bestämmelsen som jämställer ADB-upptagningar
som utgör personregister med handlingar i taxeringslagens mening, I den
provisoriska lag som DI förordar bör i stället uttryckligen anges att
skattemyndigheterna i samband med taxeringsrevision har rätt att granska ADB-upptagningar
som utgör personregister enligt datalagen.

4 Dis förslag till en provisorisk lösning

4.1 En reglering är nödvändig

DI
anser att det frän integritetssynpunkt inte kan accepteras att man i avvaktan
pä en kommande reglering - liksom hittills - överiäter ät skattemyndigheterna
och de skattskyldiga att själva lösa uppkommande frågor med avseende på
granskningen av personregister, DI förordar därför att man redan nu så långt
det är möjligt söker lösa dessa frågor provisoriskt.

Det
ligger i sakens natur att en sådan reglering inte kan ges den klarhet

och fasthet som är önskvärd med hänsyn till frågornas vikt. Enligt Dis

mening är dock en reglering som anger efter vilka riktlinjer en avvägning

mellan de motstående intressena bör ske att föredra framför det läge som

råder nu, 128

När
det gäller huvuddragen i en sådan reglering vill DI anföra följande, Prop,
1987/88:65

DI
anser att bestämmelser som ger skattemyndigheterna rätt att i samband med taxeringsrevisioner
granska personregister enligt datalagen bör samlas i en särskild lag. Lagformen
bör väljas för att ge riksdagen möjlighet att ta ställning till vad som tills
vidare bör gälla på området. Genom att bestämmelserna tas in i en särskild lag
understryks regleringens provisoriska karaktär. Som framgår av vad som sägs
nedan finns det ocksä lagtekniska skäl som talar emot att sädana bestämmelser
tas in i taxeringslagen,

I
den provisoriska lagen bör tas in en bestämmelse som ger skattemyndigheterna
rätt att granska personregister enligt datalagen. Vidare bör uttryckligen anges
att granskningen inte fär leda till otillbörligt inträng i registrerads
personliga integritet, I lagen bör DI ges befogenhet att inom ramen för
tillsynsverksamheten meddela föreskrifter om förfarandet i enlighet med vad
som gäller enligt 6 § datalagen i samband med meddelande av tillstånd rill
inrättande och förande av personregister,

DI
tar i det följande upp de viktigaste frågorna som en sådan reglering aktualiserar
när det gäller personregister enligt datalagen. Övriga frågor bör kunna lösas
under den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet.

4.2 Granskningsrätten i förhållande till 7 § datalagen

Den
föreslagna provisoriska regleringen av granskningsrätten torde få betydelse för
tillämpningen av 7 § datalagen. Enligt den bestämmelsen får uppgifter till ett
personregister inte samlas in, lämnas ut eller användas på annat sätt än i
överensstämmelse med registrets ändamål. Regeln är emellertid inte
undantagslös, 1 lag eller annan författning kan föreskrivas att uppgifterna får
användas pä ett sätt som avviker från registerändamålet. Datalagen begränsar
inte möjligheterna att meddela sådana bestämmelser till några särskilda
användningsområden. Det finns därför i och för sig inte några hinder mot att i
lag eller annan författning besluta om att uppgifter i personregister fär
användas för skattekontroll. Den lag som Dl föreslår och som ger
skattemyndigheterna rätt att i samband med revision granska även ADB-upptagningar
som utgör personregister fär anses ha en sådan innebörd.

4.3 Skyddet för den personliga integriteten

I
det remitterade förslaget föresläs bl. a, att taxeringsrevisionen till skillnad

mot vad som nu är fallet normalt bara skall fä ske hos den som är

bokföringsskyldig enligt bokföringslagen eller skyldig att föra räkenskaper

enligt jordbruksbokföringslagen eller är annan juridisk person än dödsbo.

För att åtgärden skall fä företas hos annan deklarations- eller uppgiftsskyl

dig krävs att det föreligger särskilda skäl. Det föresläs vidare att taxerings

revision skall få företas för att samla in uppgifter som en förberedande

åtgärd för kontroll av andra än den hos vilken revisionen sker, s, k,

generell skattekontroll. Sådan kontroll skall bara fä ske hos bokförings- 129

9
Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 65

skyldiga
och med dem jämförbara skattskyldiga. Om den hos vilken revi- Prop.
1987/88:65

sionen
skall ske inte är uppgiftsskyldig beträffande de uppgifter som skall

inhämtas,
skall åtgärden beslutas av RSV eller efter verkets bestämmande

av chef
för länsskattemyndighet. Förslaget har godtagits av lagrådet som

särskilt
understrukit vikten av att vid en taxeringsrevision bara sädana

handlingar
blir genomgångna och granskade som har ett typiskt samband

med den
verksamhet som den skattskyldige bedriver.

Från integritetsskyddssynpunkt är det uppenbart att den
granskningsrätt som DI ansett att skattemyndigheterna tills vidare bör ha i
fråga om personregister mäste begränsas på olika sätt för att det skydd som
datalagen är avsedd att ge de registrerade inte skall bli innehållslöst.

Den begränsning som ligger i att granskningsrätten normalt
bara kan göras gällande i samband med taxeringsrevisionen hos näringsidkare är
inte tillräcklig. Det är inte heller tillfyllest om den - i likhet med vad
lagrådet har anfört i fråga om handlingar i allmänhet - begränsas till
personregister som har ett typiskt samband med den verksamhet som den
skattskyldige bedriver.

Det finns flera skäl som talar för att frågan om
begränsning av granskningsrätten löses efter förebild från datalagen.

Enligt 3 § första stycket datalagen skall DI meddela
tillstånd till inrättande och förande av personregister när det inte finns
anledning anta att det skall uppkomma otillbörligt intrång i registrerads
personliga integritet. Vid bedömningen av den frågan skall hånsyn också tas till
Dis möjligheter att förebygga riskerna för integritetsintrång genom att meddela
föreskrifter enligt 5 och 6 §§,

Enligt Dis mening bör en liknande reglering av
granskningsrätten kunna godtas som en provisorisk lösning, DI föreslär som
redan nämnts att det i den provisoriska lagen tas in en bestämmelse som
uttryckligen anger att granskningen inte får leda till otillbörligt intrång i
de registrerades personliga integritet.

En viktig fråga är hur efterlevnaden av en sådan
bestämmelse kan övervakas. En möjlighet kunde vara att låta rätten att granska
ett personregister bli beroende av tillstånd av DI, En sådan lösning skulle
med all sannolikhet innebära en betydande ökning av Dis arbetsbörda till
förfång för andra viktiga arbetsuppgifter samtidigt som den skulle komma att
försämra effektiviteten i skattemyndigheternas kontrollverksamhet,

DI förordar i stället att efterlevnaden av den föreslagna
bestämmelsen fär övervakas inom ramen för Dis tillsynsverksamhet. Det kan ske
genom att DI i den provisoriska lagen i enlighet med vad som nu gäller enligt
18 § datalagen ges befogenhet att meddela de föreskrifter som behövs för att
förebygga att det uppkommer risk för otillbörligt integritetsinträng, DI bör
kunna ta fram generella föreskrifter om detta efter samråd med RSV och
företrädare för näringslivet. När det gäller särskilt integritetskänsliga revisionsobjekt
eller särskilt känsliga personregister bör DI ha möjlighet att meddela
föreskrifter i det enskilda fallet.

När det gäller sådana generella skattekontroller som
föresläs i 56 § I

mom, andra stycket taxeringslagen och som skall beslutas av RSV anser

DI att inspektionen alltid bör höras innan beslut meddelas i de fall uppgif- 130

ter skall inhämtas från
personregister. En sådan bestämmelse bör tas in i Prop. 1987/88:65 den
provisoriska lagen. Generella skattekontroller med inriktning pä personregister
fär anses vara av så känslig karaktär att det i allmänhet finns skäl att
meddela särskilda föreskrifter för granskningen inte minst för att förebygga
uppkomsten av överskottsinformation.

Från
integritetssynpunkt är det viktigt att den registeransvarige har möjlighet att
begära att ett personregister eller vissa uppgifter i registret undantas från
granskning, I sistnämnda fall kan det bli fräga om att utforma bearbetningen av
ett register pä ett sådant sätt att de uppgifter som skall undantas inte blir
tillgängliga i läsbar form,

DI
utgår från att bestämmelserna i bevissäkringslagen om undantagande av
bevismedel från granskning är tillämplig även pä personregister. Om detta inte
skulle vara fallet bör en bestämmelse av sådan innebörd tas in i den
provisoriska lagen. Det bör även övervägas om inte DI i vissa fall bör höras
innan en framställning om undantagande prövas,

4.5 Granskarens befogenheter

Det
kan till en början konstateras att såväl datalagens bestämmelser som de
generella eller särskilda föreskrifter som DI kan ha meddelat för det register
som skall granskas riktar sig till den registeransvarige. De gäller således
inte för den som för skattemyndighetens räkning skall granska registret.

Att
det saknas bestämmelser som reglerar granskarens befogenheter innebär enligt
Dis uppfattning inte att vilka åtgärder som helst får vidtas med registret. Den
motsatta ståndpunkten måste anses vara den principiellt riktiga, nämligen att
granskaren endast fär vidta sädana åtgärder som har angetts i lag eller annan
författning eller i beslut som har meddelats med stöd av författning. En strikt
tillämpning av den principen skulle , påverka effektiviteten i många
myndigheters verksamhet. Likväl framstår en sådan tillämpning som angelägen av
hänsyn till skyddet för den personliga integriteten. Det nu sagda understryker
enligt Dis mening behovet av att en utredning kommer till stånd i enlighet med
vad som tidigare föreslagits,

I
det remitterade förslaget föreslås att granskaren skall få rätt att använda
terminal eller annat tekniskt hjälpmedel för att ta del av upptagningen. Av
motiven framgår att tanken är att granskaren även skall ha rätt att t, ex, använda
andra program än de som den granskade använder sig av. Det föresläs ocksä att
granskaren inte skall vara bunden av andra föreskrifter som DI kan ha meddelat
för registret än föreskrifter om de bearbetningar som får göras med ADB och
vilka uppgifter som får göras tillgängliga. Vidare sägs att nuvarande
bestämmelser i datalagen inte torde hindra att granskaren tar del av
upptagningen i sina tjänstelokaler i stället för hos den granskade,

DI är medveten om att en
meningsfull skattekontroll av ADB-lagrade

uppgifter mänga gånger torde förutsätta att granskaren får rätt att använda

den skattskyldiges terminaler och att använda egna datorprogram m, m.

Det står också klart att föreskrifter som DI meddelat för ett register skulle 131

kunna utgöra hinder mot
granskningen om de skulle gälla även vid taxe- Prop. 1987/88:65 ringsrevision,
DI kan ocksä instämma i vad som sägs i förslaget att det kan vara till fördel
för den som är föremål för revision om granskningen fär företas i granskarens
tjänstelokaler.

En
svårighet när det gäller att ta ställning till vilka befogenheter granskaren
skall ha är emellertid att såväl innehållet i de personregister som föreslås fä
bli granskade som utformningen av de ADB-system som kommer att beröras vid skattekontroll
skiftar starkt.

Mot
bakgrunden av vad som tidigare anförts avstyrker DI att dessa frågor nu blir
föremål för en författningsreglering pä sätt som föreslagits i det remitterade
utkastet. Ett generellt medgivande att vidta så långtgående åtgärder leder
nämligen för långt om de inte förenas med kompletterande föreskrifter, I
avvaktan på resultatet av den utredning som DI anser bör komma till stånd bör
granskarens befogenheter regleras genom föreskrifter som meddelas av DI,
Föreskriftsrätten bör omfatta samtliga förhållanden som anges i 6 § första
stycket punkterna 2-10 datalagen.

5 Avslutande synpunkter

De
synpunkter som DI har redovisat beträffande taxeringsrevisioner enligt taxeringslagen
avser även skatterevisioner enligt lagen om punktskatter och
prisregleringsavgifter.

Utkast
till en provisorisk lag i ämnet bifogas.

Avslutningsvis
bör framhållas att de synpunkter DI nu framfört i fråga om behovet av skydd för
personuppgifter i samband med myndigheters kontrollverksamhet och användning av
tvångsmedel ocksä gör sig gällande beträffande företagsuppgifter.

Detta
yttrande har beslutats av datainspektionens styrelse som därvid utgjorts av
undertecknad Mats Börjesson, ordförande samt ledamöterna Birgitta Frejhagen,
Kerstin Gustafsson och Åke Polstam samt ersättarna för frånvarande ledamöter
Lisbet Calner, Berit Lunning och Lennart Nordström, Föredragande har varit
byråchefen Ulf G, Berg,

Ledamoten
Gunnar Hökmark och ersättaren Allan Ekström är skiljaktiga, se bilaga 2,

Mats
Börjesson

Ulf
G, Berg

132

Bilaga
9.1 Prop, 1987/88:65

Lag

om granskning av personregister enligt datalagen
(1973:289) m. m. vid taxeringsrevision och skatterevision

Härigenom
föreskrivs följande,

1
§ För det ändamål som anges i
56 § 1 mom, första och andra styckena taxeringslagen (1956:623) samt 3 kap, 7 §
lagen (1984:151) om punktskatter och prisreglering får i samband med
taxeringsrevision eller skatterevision granskning ske av personregister enligt
datalagen (1973:289) enligt bestämmelserna i denna lag,

2
§ Granskning av personregister fär
inte leda till otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet,

3
§ Datainspektionen utövar
tillsyn enligt 15 och 16 §§ datalagen (1973:289) över att granskning som sker
med hjälp av automatisk databehandling inte medför otillbörligt intrång i
personlig integritet.

Den
som verkställer revisionen skall lämna datainspektionen de uppgifter rörande
den automatiska databehandlingen som inspektionen begär för sin tillsyn,

4 §
Datainspektionen får i fråga om granskningen, i den män det behövs

för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet, meddela

generella föreskrifter eller föreskrifter för särskilda fall om

1,
utförandet av den automatiska
databehandlingen,

2,
den tekniska utrustningen,

3,
de bearbetningar av
personuppgifterna i registret som fär göras med automatisk databehandling,

4,
underrättelse till berörda
personer,

5,
de personuppgifter som får
göras tillgängliga,

6,
utlämnande och annan användning
av personuppgift,

7,
bevarande och gallring av
personuppgifter,

8,
kontroll och säkerhet,

5
§ 14 § datalagen (1973:289)
tillämpas i fråga om de granskade upptagningarna,

6
§ Innan beslut meddelas om
taxeringsrevision i fall som avses i 57 § första stycket första meningen
taxeringslagen skall datainspektionen höras, om revisionen omfattar insamling
av uppgifter i personregister enligt datalagen,

7 § Den som har beslutat om revisionen och den hos
vilken revisionen sker fär överklaga datainspektionens beslut som meddelats för
särskilt fall hos regeringen. Även justitiekanslern fär överklaga ett sådant
beslut för att ta till vara allmänna intressen.

Denna förordning träder i
kraft den På regeringens vägnar

10
Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 65

133

Bilaga
9.2 Prop. 1987/88:65

Reservation

Datainspektionens
styrelse avstyrker i sitt yttrande regeringens förslag till lag om ändring i
taxeringslagen (1956:623). Det finns enligt vär mening goda skäl för detta.
Regeringsförslaget är uppseendeväckande i sin nonchalans av den enskildes
integritet och rättssäkerhet. Det är också ytterligt anmärkningsvärt att
regeringen genom sitt förslag synes vilja spegelvända offentlighetsprincipen -
som är tillkommen för att garantera medborgarna största möjliga insyn i det
offentliga beslutsfattandet - till att gälla den offentliga maktens insyn i den
enskildes handlingar. Vi instämmer bl, a, av dessa skäl i datainspektionens
avstyrkande.

Vi kan däremot inte
instämma i datainspektionens förslag till en provisorisk laglösning. Vi anser
självfallet att taxeringsrevision skall kunna ske även avseende ADB-baserade
handlingar. Det faktum att läget vad gäller taxeringsmyndigheternas möjlighet
att idag revidera ADB-lagrat material är oklart får inte leda till att man
genom en provisorisk laglösning gör avkall pä den enskildes rättssäkerhet.

Provisorisk
lagstiftning — utan tillräckligt utredningsunderlag — bör inte fä förekomma.
Detta gäller inte minst i de fall när fråga är om en myndighet skall ges en
betydande rätt till kontroll och insyn i medborgarnas liv genom tvångsmässigt inkrävande
av uppgifter från den enskildes privariiv och näringsverksamhet.

Majoriteten i
datainspektionens styrelse konstaterar ocksä i sitt yttrande att "det inte
är möjligt att överblicka vilka konsekvenser förslaget kan komma att fä för de
registrerades personliga integritet eller vilka inskränkningar som skulle
behöva göras i de föreslagna befogenheterna för att minska risken för
integritetsintrång. Detta medför enligt DI:s mening att ett genomförande av
förslaget kommer att innebära en överhängande risk för att otillbörligt integritetsinträng
skall uppstå".

Med
anledning av detta understryker datainspektionens styrelse vikten av att dessa
frågor blir föremål för utredning och behandling i enlighet med vad
inspektionen tidigare anfört.

Vi
menar att detta konstaterande i sig är ett avgörande argument mot majoritetens
förslag till en provisorisk laglösning. Enligt vår mening finns det inte utan
närmare utredning och analys - som kan ligga till grund för att lagförslag -
någon möjlighet för datainspektionen att på ett tillfredsställande sätt skydda
den enskildes integritet och rättssäkerhet.

Den
oklarhet som datainspektionen konstaterar finns vad gäller riskerna för
otillbörliga intrång i den enskildes integritet beskär nämligen inte bara regeringens
möjligheter att framlägga acceptabla lagförslag utan också Dis möjligheter att
utfärda relevanta föreskrifter till den enskildes skydd.

Frågan
om vilken rätt en myndighet skall ha när det gäller kontroll av den enskilde
medborgaren måste lösas genom en lagstiftning som klart formulerar myndighetens
rättigheter och skyldigheter tillsammans med det skydd och den rätt som den
enskilde har gentemot myndigheten.

Vi
reserverar oss med anledning av ovanstående mot förslaget om en provisorisk
laglösning och menar att en ändring av taxeringslagen i de

134

delar som Datainspektionen
har haft att yttra sig över får anstå tills utred- Prop. 1987/88:65 ningsmaterial
finns tillgängligt som möjliggör ett lagförslag som gör anspråk på att vara
något annat än ett provisorium,

Gunnar
Hökmark Allan Ekström

135

Bilaga 10 Prop, 1987/88:65

De till lagrådet remitterade lagförslagen enligt beslut
vid regeringssammanträde 1987-10-22

1 Förslag till

Lag om ändring i taxeringslagen (1956: 623)

Härigenom föreskrivs att 56 § 1, 2 och 4 mom,
taxeringslagen (1956:623)' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

56 §

/ mom. För kontroll av att deklarations- och
uppgiftsskyldighet enligt denna lag riktigt och fullständigt fullgjorts eller
för aU eljest bereda beskattningsmyndighet upplysning till ledning vid beslut
om taxering eller eftertaxering må taxeringsrevision äga rum hos envar
deklarations- eller uppgiftsskyldig, dock att sådan revision ej må äga rum hos
myndighet eller annat organ, som avses i 46 § första stycket.

Taxeringsrevision mä jämväl verkställas hos den som
bedriver förmedlingsverksamhet eller annan verksamhet av sådan beskaffenhet,
att uppgifter av betydelse för taxeringskontrollen kunna hämtas ur
anteckningar eller andra handlingar, som föras vid verksamhetens bedrivande.

Vid taxeringsrevision må granskning ske av räkenskaper och
anteckningar med därtill hörande verifikationer ävensom av korrespondens, protokoll
och andra handlingar rörande verksamheten.

Med handling förstås framställning i skrift eller bild
samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast
med tekniskt hjälpmedel.

Taxeringsrevision får verkställas för kontroll även av det
löpande beskattningsårets räkenskaper och handlingar.

Vid taxeringsrevision hos skattskyldig som är
bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976: 125) eller skyldig att föra
räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen (1979: 141) må även verkställas
kassainventering och granskning av varulager samt maskiner och andra för
stadigvarande bruk avsedda inventarier,

2 mom. Den som har att verkställa taxeringsrevision äger
rätt att genast taga del av handlingar som skola granskas.

Vid taxeringsrevision är den, hos vilken revisionen sker,
pliktig aU tillhandahälla de handlingar och lämna de upplysningar, som
erfordras för revisionens verkställande, att lämna tillträde till de lokaler,
som användas i hans verksamhet, samt att lämna nödigt biträde för granskning av
handlingar och varulager samt maskiner och andra för stadigvarande bruk
avsedda inventarier och kassainventering.

' Lagen omtryckt 1971: 399. Senaste lydelse av lagens
rubrik 1974:773.

' Senaste
lydelse 1979: 143.

' Senaste lydelse 1975:1030. 136

Nuvarande Ivdelse

Föreslagen
lydelse

Prop.
1987/88:65

4 mom.* Den som verkställer taxeringsrevision må taga del
av handlingar av betydelse för revisionen utan hinder av att den, hos vilken
revisionen sker, har att iakttaga tystnad om deras innehåll. Är handlings
innehåll av beskaffenhet som nu sagts eller anser den, hos vilken revisionen
sker, att särskilda omständigheter eljest kunna åberopas för att handlingens
innehåll ej kommer till annans kännedom, må dock länsrätten, pä framställning
av den hos vilken revisionen sker, när synnerliga skäl föranleda därtill,
besluta att handlingen skall undantagas frän revisionen.