Prop. 1987/88:69

Regeringens proposition 1987/88:69

om europakonventionen och rätten till

1 , .. • • o • Prop.

domstolsprovning i Sverige 1987/88:69

Regeringen
föreslär riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur
regeringsprotokollet den 26 november 1987.

Pä
regeringens vägnar

Ingvar
Carlsson

Anna-Greta
Leijon

Propositionens huvudsakliga innehåll

I
propositionen föreslås att det skall införas en möjlighet till överprövning i
regeringsrätten av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i
förvaltningsärenden. Överprövningen skall ske på ansökan av en enskild part och
omfatta frågan om beslutet står i överensstämmelse med gällande rättsregler.

Förslaget
syftar till att säkerställa att svensk rätt motsvarar Sveriges åtaganden enligt
europakonventionen om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.

Den
nya prövningsmöjligheten skall kallas rättsprövning. I väntan på erfarenheter
från tillämpningen skall den vara tidsbegränsad. Den skall gälla beslut-som
meddelas under tiden den 1 maj 1988—31 december 1991 och följas upp genom
översyner av lagstiftningen på de områden som berörs.

1
Riksdagen 1987188. 1 saml. Nr 69

Rättelse: S, 6 rad 4 i
vänsterspalten, flyttas till högerspaltens rad 3,

1 Förslag till Prop. 1987/88:69

Lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Härigenom
föreskrivs följande.

Rättsprövning

1
§ På ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen
eller en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2
eller 3 § regeringsformen skall regeringsrätten pröva om avgörandet i ärendet
strider mot någon rättsregel.

Rättsprövning
kan gälla endast sådana beslut som

innebär
myndighetsutövning mot den enskilde,

annars
kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning, och

inte
skulle ha kunnat överprövas i annan ordning.

Undantag

2
§ Lagen gäller inte beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är bestämd
i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare, Lagen
gäller inte heller

1, beslut
av en arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd,

2. beslut
om svenskt medborgarskap,

3,
beslut om utlänningars vistelse
i riket,

4,
beslut om värnpliktigas eller
reservpersonals inkallelse eller tjänstgöring inom försvarsmakten,

5,
beslut enligt lagen (1966:413)
om vapenfri tjänst,

6.
beslut som rör skatter eller
avgifter,

7.
beslut enligt lagen (1974:922)
om kreditpoliUska medel eller beslut i frågor om allmän likviditetsindragning
eller allmän prisreglering,

8.
beslut enligt lagen (1982:513)
om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m,m,,

9, andra
beslut enligt lagen (1983:1034) om kontroll över rillverkningen

av krigsmateriel, m, m. än sädana som avser äterkallelse av tillstånd,

10. beslut
om tillstånd till sådan verksamhet som avses i 1 § 3—5 lagen

(1984:3) om kärnteknisk verksamhet.

Ansökan

3
§ Ansökan om rättsprövning ges in rill regeringsrätten. Den skall ha kommit
in dit inom tre månader från dagen för beslutet.

Verkställighet
av förvaltningsbeslutet

4 §
Ett förvaltningsbeslut skall gälla trots att rättsprövning kan ske.

Regeringsrätten får dock bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla.

Regeringsrättens
beslut

5 §
Om regeringsrätten finner att förvaltningsbeslutet strider mot någon

rättsregel, skall regeringsrätten upphäva beslutet och, om det behövs.

återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat
beslutet, I annat fall Prop. 1987/88:69 står beslutet fast.

Regeringsrättens sammansättning

6 § Vid rättsprövning är en avdelning av regeringsrätten
domför med tre regeringsråd om prövningen är av enkelt slag. Vid beslut att
avvisa en för sent inkommen ansökan om rättsprövning är avdelningen domför med
tre regeringsråd. I övrigt gäller om regeringsrättens sammansättning lagen
(1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988. Den tillämpas på
beslut som meddelas under tiden från ikraftträdandet till utgången av år 1991.

2 Förslag till

Lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967)

Härigenom föreskrivs att 30 § värnpliktslagen (1941:967)'
skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

30 §2

Värnpliktsnämnden består av Värnpliktsnämnden består av

ordförande och högst fyra andra le- ordförande och högst
fyra andra le

damöter. För ledamot skall finnas damöter. För ledamöterna skall det

ersättare. Vid hinder för ordföran- finnas ersättare. Ordföranden och

den tjänstgör ersättare för honom ersättare för honom skall vara eller

som ordförande. ha varit ordinarie domare.

Regeringen utser ledamöter och ersättare för viss tid.

Värnpliktsnämnden är beslutför när ordföranden eller
ersättare för honom samt minst en annan ledamot äro närvarande. När ärende av
större vikt handlägges, böra om möjligt samtliga ledamöter närvara.

Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en
överläggning, tillämpas föreskrifterna i 16 kap. rättegångsbalken om omröstning
i tvistemål.

Rättegångsbalkens bestämmelser om jäv mot domare gäller i
tillämpliga delar ledamöter av värnpliktsnämnden.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988.

' Lagen omtryckt 1969:378, Senaste lydelse 1986:1145,

3 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet
för järnväg m. m.

Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (1945:119) om
stängselskyldighet för järnväg m, m, skall ha följande lydelse.

Prop. 1987/88:69

Nuvarande
lydelse

14

Stängselnämnden består av ordförande och två andra
ledamöter. För ledamöterna skola finnas ersättare. Ordföranden och ersättaren
för denne skola vara lagfarna och erfarna i domarvärv. Ledamöter och ersättare
förordnas av regeringen för viss tid.

Föreslagen lydelse

§'

Stängselnämnden består av ordförande och två andra
ledamöter. För ledamöterna skall det finnas ersättare. Ordföranden och ersättaren
för denne skall vara eller ha varit ordinarie domare. Ledamöter och ersättare
förordnas av regeringen för viss tid.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988. ' Senaste lydelse
1975:1010,

4 Förslag till

Lag om ändring i resegarantilagen (1972:204)

Härigenom
föreskrivs att 10 § resegarantilagen (1972:204) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen
lydelse 10 §'

Nämnden består av ordförande och fyra andra ledamöter, av
vilka två utses bland personer, som kan anses företräda konsumentintressen,
och tvä bland personer, som kan anses företräda företagarintressen. För vaije
ledamot finnes erforderligt antal ersättare. Ordföranden och ersättare för
honom skall vara lagkunniga och erfarna i domarvärv.

Ordföranden, andra ledamöter och

Nämnden
består av ordförande och fyra andra ledamöter, av vilka , två utses bland
personer, som kan anses företräda konsumentintressen, och tvä bland personer,
som kan anses företräda företagarintressen. För varje ledamot skall det finnas
ett tillräckligt antal ersättare. Ordföranden och ersättare för honom skall
vara eller ha varit ordinarie domare. ersättare förordnas av regeringen.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988. Senaste lydelse
1985:859,

5 Förslag
till Prop. 1987/88:69

Lag om ändring i oljekrislagen (1975:197)

Härigenom föreskrivs att 8 § oljekrislagen (1975:197)'
skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8§

Ersättning bestämmes av en Ersättning bestäms av en nämnd,

nämnd, oljekrisnämnden, som be- oljekrisnämnden, som består av

står av ordförande och fyra andra ordförande och fyra andra ledamö-

ledamöter. Ordföranden och ytter- ter. Ordföranden och ytterligare en

ligare en ledamot skall vara lagkun- ledamot skall vara eller ha varit
or-

niga och erfarna i domarvärv. dinarie domare.

För vaije ledamot finns en eller flera ersättare.
Bestämmelserna i övrigt om ledamot gäller även ersättare. Mot nämndens beslut
enligt denna lag fär talan ej föras.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988, Lagen omtryckt
1978:269,

6 Förslag till

Lag om ändring i förfogandelagen (1978:262)

Härigenom föreskrivs att 20 § förfogandelagen (1978:262)
skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 §

Ledamöterna i riksvärderingsnämnden utses för viss tid av regeringen.

Ledamot skall vara svensk med- Ledamöterna skall vara svenska

borgare. Den som är omyndig eller i medborgare. Den som är omyndig

konkurstillstånd fär ej utöva befatt- eller i konkurstillstånd fär inte ut-

ning som ledamot. Ordföranden öva befattning som ledamot, Ordfö-

och ytteriigare en ledamot skall randen och ytteriigare en ledamot

vara lagfarna och erfarna i domar- skall vara eller ha varu ordinarie

värv. domare.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988,

7 Förslag
till

Lag om ändring i expropriationslagen (1972:719)

Härigenom föreskrivs i fråga om expropriationslagen
(1972:719) dels att 3 kap, 6 § och 5 kap, 16 § skall ha följande lydelse, dels
att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 kap, 10 §, av följande lydelse.

Prop.
1987/88:69

Nuvarande
lydelse

Föreslagen
lydelse

/
expropriationstillstånd skall bestämmas viss tid inom vilken saken skall
fullföljas genom ansökan om stämning till domstol. Föreligger särskUda skäl,
kan tiden förlängas. Ansökan om förlängning skall göras före utgången av den
löpande tidsfristen. Om fastighetsägaren visar att hans olägenhet av att
ex-propriationsfrågan hålles öppen har ökat avsevärt, kan på hans begäran den
bestämda tidsfristen förkortas. Beslut om kortare tidsfrist får ej meddelas
förrän ett år förflutit efter det att expropriationstillstånd meddelades.

Bestämmelserna i 1 § äger motsvarande tillämpning
beträffande prövning av fråga om förlängning eller förkortning av tid inom
vilken saken skall fullföljas.

Om den som erhållh expropriationstillstånd ej har väckt
talan inom den bestämda tiden, är tillståndet förfallet, såvida han icke inom
samma tid har ansökt om förlängning av tidsfristen och ansökningen bifalles.

Har expropriationstillständet förfallit enligt tredje
stycket eller enligt 5 kap, 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket och
begäres därefter nytt expropriationstillstånd till egendomen av samme sökande
och på samma expropriationsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd beviljas
endast om särskilda skäl föreligger.

Ett expropriationstillstånd förfaller, om saken inte har
fullföljts genom ansökan om stämning till domstol inom ett år från det att
tillståndet beviljades.

Har expropriationstillständet förfallit enligt första
stycket eller enligt 5 kap, 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket eller
har expro-priationstillståndet upphävts enligt 10 § och begärs därefter nytt
ex-propriationsrillstånd till egendomen av samma sökande och på samma
expropriationsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd beviljas endast om
särskilda skäl föreligger.

Senaste lydelse 1979:896,

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1987/88:69

10 §

Regeringen skall upphäva ett expropriationstillstånd helt
eller delvis, om förhållandena sedan tillståndet meddelades har ändrats så
att förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger.

Frågor om upphävande av e.x-propriationstillstånd prövas
på anmälan av den domstol som handlägger expropriationsmålet. Sådan anmälan
får göras endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att
tillståndet skall upphävas.

5 kap.

16 § 2

Har skada uppstått för sakägare pä grund av expropriationsanspråk
som återkallats och avskrives målet i den delen, skall den exproprierande
ersätta skadan.

Första stycket äger motsvarande Första stycket tillämpas
också

tillämpning när domstolen skiljer när domstolen avslutar målet med

målet från sig med anledning av att anledning av att tillstånd till expro-

tillstånd till expropriation vägrats priation vägrats eller upphävts eller

eller tillstånd förfallit enligt 18 § tillstånd förfallit enligt 18 § tredje

tredje stycket, stycket.

Innan avskrivning sker pä grund av äterkallelse av den
exproprierande skall han,om han har fått tillstånd till expropriationen, hos
länsstyrelsen ställa säkerhet för ersättning som avses i första stycket, såvida
icke samtliga sakägare förklarat sig avstå från att yrka sådan ersättning.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988,

Den äldre lydelsen av 3 kap, 6 § gäller fortfarande i
fråga om expropriationstillstånd som har meddelats före ikraftträdandet.
Tidsfristen inom vilken expropriationssaken skall fullföljas vid domstol fär dock
förlängas endast om ansökan om förlängning har gjorts före ikraftträdandet.
Förlängning fär medges med högst ett år.

2 Senaste lydelse 1979:896,

8 Förslag
till Prop. 1987/88:69

Lag om ändring i vattenlagen (1983:291)

Härigenom
föreskrivs att 2 kap. 8 § vattenlagen (1983:291) skall ha följande lydelse.

Nuvarande
lydelse Föreslagen lydelse

2 kap, 8 §

Om
det för att kraftförsörjningen skall utvecklas planmässigt är nödvändigt att
ett sådant strömfall tas i anspråk som tillkommer annan än staten och som inte
är utnyttjat pä ett frän allmän synpunkt ändamålsenligt sätt, får regeringen på
ansökan av någon som vill tillgodogöra sig vattenkraften förordna att
strömfallet eller särskild rätt till detta får tas i anspråk.

Den
som har fått tillstånd enligt Den som fått tillstånd enligt förs-

första stycket skall inom tid som ta stycket skall inom ett år från det

regeringen bestämmer och vid att tillståndet beviljades ansöka om

äventyr att tillståndet förfaller hos bestämmande av ersättning hos

vattendomstolen ansöka om be- vattendomstolen för vad som tas i

stämmande av ersättning för vad anspråk enligt första stycket. Om

som tas i anspråk enligt första ansökan inte görs inom den tiden,

stycket, upphör tillståndet att gälla.

Rätt
att pä grund av förordnande enligt första stycket ta strömfall i anspråk fär
inte utan regeringens medgivande övergå från innehavaren till någon annan.

Regeringen
får besluta de villkor för rättighetens utnyttjande som behövs frän allmän
synpunkt.

Denna
lag träder i kraft den 1 maj 1988. Den äldre lydelsen av 2 kap. 8 § gäller
fortfarande i fråga om tillstånd som meddelats före ikraftträdandet.

Justitiedepartementet Prop. 1987/88:69

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 november 1987

Närvarande:
statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Feldt, Sigurdsen,
Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, S. Andersson, Bodström, Göransson,
Dahl, R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Johansson, Hulterström, Lindqvist, G.
Andersson, Lönnqvist, Thalén

Föredragande:
statsrådet Leijon

Proposition om europakonventionen och rätten till
domstolsprövning i Sverige

1 Inledning

Sedan
lång tid pågår i Sverige en utveckling mot att allt fler förvaltningsbeslut
kan överprövas av domstol. Viktiga etapper i denna utveckling har varit regeringsrättens
inrättande år 1909 och 1971 års förvaltningsrättsreform. Även efter denna
reform har bl, a. förvaltningsdomstolsorganisa-rionen byggts ut både i fråga om
de allmänna förvaltningsdomstolarna och beträffande försäkringsdomstolarna.
Också strävanden att avlasta regeringen prövningen av förvaltningsärenden har
bidragit till att sådana ärenden i ökad utsträckning har kommit under
domstolarnas kompetens.

Denna
utveckling står i god överensstämmelse med principerna i Europarådets
konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande
friheterna (i fortsättningen kallad europakonventionen). Sverige är sedan är
1952 bundet av denna konvention som innehåller bestämmelser om ett antal fri-
och rättigheter.

En
av bestämmelserna i konventionen - arrikel 6 - gäller den enskildes rätt att få
sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemsk domstol.
Enligt bestämmelsen skall envar, när det gäller att pröva hans civila
rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till opartisk och offentlig
rättegång ("a fair and public hearing") inom skälig tid och inför en
oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Två
särskilda organ har enligt konventionen till uppgift att övervaka dess
efterlevnad, nämligen den europeiska kommissionen för de mänskliga
rättigheterna och den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna,
båda med säte i Strasbourg,

1
samband med att Sverige anslöt sig rill konventionen uttalades att
bestämmelserna i artikel 6 om rättegängsgarantierna i full utsträckning var
täckta av rättegångsbalken (prop, 1951:165 s. 12), Vid den tidpunkten
förutsattes att uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter"
syftade på sådant som traditionellt brukar räknas till civilrätten.

Under
senare är har den europeiska domstolen emellertid i flera fall ansett att även
tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör

förhällandet mellan
enskilda människor och det allmänna gäller civila Prop. 1987/88:69
rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen.

Frågan om anpassning av den svenska lagstiftningen rill den europeiska
domstolens praxis i fråga om artikel 6 har behandlats i promemorian (Ds Ju
1986:3) Europarådskonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige. I
promemorian, som har upprättats i justitiedepartementet, föreslås bl. a. att
det skall öppnas en ny möjlighet rill överprövning i regeringsrätten av vissa
beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden.
Till protokollet i detta ärende bör promemorian fogas som bilaga 1 .

Promemorian
har remissbehandlats. Yttranden har avgetts av regeringsrättens ledamöter,
justitiekanslern (JK), hovrätten för Nedre Norrland, kammarrätten i Jönköping,
domstolsverket, rikspolisstyrelsen, datainspektionen, kommerskollegium,
krigsmaterielinspektionen, utredningen (UD 1985:03) om svensk utlandsverksamhet
på krigsmaterielomrädet, riksförsäkringsverket, socialstyrelsen, statens nämnd
för internationella adoptionsfrägor, transportrådet, bankinspektionen, juridiska
fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm, juridiska fakultetsstyrelserna
vid universiteten i Uppsala och Lund, lantbruksstyrelsen, arbetarskyddsstyrelsen,
statens invandrarverk, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och
Bohus och Jämtlands län, statens naturvärdsverk, koncessionsnämnden för
miljöskydd, statens energiverk, riksbanken, justitieombudsmannen Per-Erik
Nilsson (JO), Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet,
Centralorganisationen SACO/SR, Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges
industriförbund. Lantbrukarnas riksförbund. Svenska handelskammarförbundet,
Sveriges advokatsamfund. Medborgarrättsrörelsen, Sveriges villaägareförbund
och Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen. Ett yttrande
har också kommit från professorn i internationell rätt Lars Hjerner,

En
sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 2.

Regeringen
beslöt den 8 oktober 1987 att inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag
om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut m, m. Förslagen hade upprättats i
justitiedepartementet pä grundval av departementspromemorian och
remissyttrandena. De lagförslag som remitterades till lagrådet bör fogas till
protokollet i detta ärende som bilaga 3.

Lagrådet
har i sitt yttrande, som bör fogas till protokollet som bilaga 4, godtagit
förslagen i allt väsentligt men föreslagit nägra mindre ändringar, I yttrandet
behandlas bl, a, frågorna om förslagen innebär en domstolsprövning som kan
anses motsvara konventionens krav och om förslagen kan genomföras utan
grundlagsändring. Lagrådet besvarar båda dessa frågor jakande.

Jag
avser att nu ta upp frågan om förslag till riksdagen om europakon

ventionen och rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut i Sverige.

Först redovisar jag översiktligt de nuvarande möjligheterna till domstols

prövning och pekar samtidigt på huvudlinjerna i den utveckling som har

ägt rum pä området (avsnitt 2). Sedan presenterar jag mina överväganden

och förslag under följande sex rubriker: 10

• en ny möjlighet till
domstolsprövning (avsnitt 3.1), Prop. 1987/88:69

• rillämpningsomrädet
för den nya prövningsmöjligheten (avsnitt 3.2),

9 domstolsprövningens omfattning (avsnitt 3.3),

• förfarandet (avsnitt
3.4),

• den lagtekniska
lösningen m. m, (avsnitt 3,5),

« omprövning av
expropriationstillstånd (avsnitt 3,6),

Nägra
ytterligare frågor i sammanhanget tar jag upp i specialmotiveringen (avsnitt
5),

Som
kommer att framgå godtar jag lagrådets förslag och förordar alltså några mindre
ändringar i de remitterade förslagen, I övrigt skiljer sig mitt förslag nu frän
lagrådsremissens endast genom att vissa redakrionella ändringar har gjorts samt
ikraftträdandet har flyttats fram.

2 Nuvarande möjligheter att få förvaltningsbeslut
domstolsprövade

Som
jag antydde inledningsvis är den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan
domstolar och administrativa myndigheter i vårt land resultatet av en läng
utveckling,

I
äldre tid skilde man inte sä noga mellan rättskipning och förvaltning. De båda
funktionerna hölls samman genom att kungen var högsta förvaltningsmyndighet
samtidigt som han hade domsrätt och högsta dom över alla domare. Genom prövning
av klagomål mot fogdar, befallningsmän, domare m. fl. reviderade kungen såväl
förvaltningsbeslut som domstolsavgöranden.

Kungens
makt att överpröva domstolarnas beslut uppdrogs år 1789 ät högsta domstolen.
Fram till år 1909 hade kungen som ett minne från äldre tid tvä röster i högsta
domstolen när han personligen infann sig där. Högsta domstolen dömde också
länge i kungens namn. Detta formella band mellan rättskipning och regeringsmakt
avskaffades vid grundlagsreformen år 1975,

En
del av kungens uppgift att som högsta administrativa instans överpröva
förvaltningsmyndigheternas beslut uppdrogs år 1909 åt regeringsrätten. Denna
övertog åtskilliga grupper av överklaganden som tidigare hade handlagts i
regeringen. Reformen hade det dubbla syftet att öka rättssäkerheten i dessa
ärenden och att göra det möjligt för regeringen att koncentrera sig pä större
och mera övergripande frågor.

En
grundsats vid kompetensuppdelningen mellan regeringsrätten och regeringen var
att ärenden av huvudsakligen rättslig karaktär borde gå till regeringsrätten
medan andra ärenden skulle prövas av regeringen. Framför allt skulle regeringen
pröva ärenden "i vilka avgörandet har den vikt för det allmänna, att deras
överflyttning, tvärt emot syftet med reformen, kunde sägas innebära ett
försvagande av regeringsmakten" (prop. 1908:37 s. 11),

Fram
till grundlagsreformen år 1975 utfärdade regeringsrätten liksom

regeringen och högsta domstolen sina beslut i kungens namn, 11

Med tanke pä det system
som således gällde till för ganska kort tid sedan Prop. 1987/88:69 är det
knappast förvånande att någon generell rätt rill domstolsprövning av
förvaltningsbeslut inte har funnits i värt land. Domstolsprövningen av
förvaltningsbeslut har i stället utvidgats successivt.

Den
reform i början pä 1970-talet som brukar kallas förvaltningsrättsreformen
innebar att rättsskyddet byggdes ut på två fronter. Dels stärktes rättssäkerheten
i själva förvaltningsförfarandet genom tillkomsten av en lag med allmänna
grundregler för hur förvaltningsmyndigheterna skall handlägga sina ärenden,
nämligen 1971 års förvaltningslag. Dels lade reformen grunden för en
utvidgning av möjligheterna att fä förvaltningsbeslut domstolsprövade.
Tyngdpunkten i den domstolsmässiga prövningen efter överklagande flyttades frän
regeringsrätten till kammarrätt. Regeringsrätten fick huvudsaklig ställning av
prejudikatinstans. Kammarrätt blev allmän förvaltningsdomstol närmast under
regeringsrätten. Kammarrättsorganisationen byggdes samtidigt ut kraftigt.
Vidare förstärktes förvaltningsrättskipningen på länsplanet genom att
särskilda länsdomstolar inrättades för den förvaltningsrättskipning som länsstyrelserna
tidigare handhaft.

Länsdomstolarna
var till en början knutna till länsstyrelserna. År 1979 bröts de ut ur dessa
och omvandlfides till allmänna förvaltningsdomstolar, länsrätterna, Samma år
inrättades ocksä särskilda förvaltningsdomstolar -försäkringsrätter — som under
försäkringsöverdomstolen prövar överklaganden på socialförsäkringsområdet.

Med
tiden har uppgiften att pröva överklaganden av förvaltningsbeslut pä allt fler
områden flyttats från regeringen till förvaltningsdomstolarna.

År
1984 fastställde riksdagen riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om
rätt att överklaga ärenden till regeringen och för utformningen av
överklaganderegler i nya ärendegrupper (prop. 1983/84:120, KU 23, rskr. 250),
Riktlinjerna innebär att regeringen i möjligaste mån skall befrias frän sådana
ärenden som inte kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt
organ.

Riksdagen
har anvisat flera olika metoder som skall användas för att nå detta mål. En
metod är att flytta ärenden från regeringen rill domstolarna i de fall då det
är ändamålsenligt, I riktlinjerna sägs bl, a. följande om detta (prop, s, 29),
Genom en rad reformer pä förvaltningsrättskipningens område under en följd av
år har man nätt sä långt att det knappast längre är möjligt att i någon större
utsträckning flytta ärenden från regeringen till domstolarna. Principen att mål
där rättsfrågan är huvudsaken skall gå till domstol är i stort sett genomförd
och bör vara vägledande också i fortsättningen. Mindre avsteg från principen
bör dock kunna göras i båda riktningarna. Det finns ocksä mänga gränsfall.

Arbetet
med att följa upp riktlinjerna genom författningsändringar har bedrivits
områdesvis och är ännu inte avslutat. Hittills har arbetet bl. a. lett till att
förvaltningsdomstolarna fått överta vissa ytterligare grupper av ärenden där
regeringen tidigare var högsta instans. Regeringen kvarstår emellertid som
slutinstans i åtskilliga ärendegrupper.

Som
exempel på grupper av ärenden där regeringen är slutinstans kan

nämnas frågor om tillstånd att inrätta personregister enligt datalagstiftning

en, tillstånd till kreditupplysningsverksamhet, tillstånd till inkassoverk- 12

samhet,
tillstånd till yrkesmässig tillverkning av läkemedel, tillstånd för Prop.
1987/88:69 privatpraktiserande tandläkare eller sjukgymnaster att arbeta inom
den allmänna försäkringens ram, tillstånd till yrkesmässig trafik med bilar och
bussar, tillstånd till flygtrafik, tillstånd till tillfällig handel, tillstånd
att handla med skrot, undantag från aktiebolagslagens låneförbud, godkännande
av enskilda skolor, förhandsgranskning av film, tillstånd att förvärvajordbruksfastigheter,
bildande av naturreservat och tillstånd till fiskodling.

Andra
ärenden som regeringen efter överklagande prövar som högsta instans gäller utlänningars
rätt att resa in i och uppehålla sig i Sverige, förvärv av svenskt
medborgarskap, tillstånd att bedriva arbetsförmedling, förelägganden och förbud
enligt arbetsmiljölagstiftningen, tillstånd till bebyggelse, rillstånd att
fullgöra vapenfri tjänst, tillstånd till utländska förvärv av fast egendom,
koncession för mineralutvinning och tillstånd och tillsyn enligt
miljöskyddslagstiftningen.

En
annan metod som enligt riktlinjerna skall användas för att befria regeringen
från de ärenden som inte kräver ett ställningstagande från regeringen som
politiskt organ är att man skär av instansordningen så att
förvaltningsmyndigheter under regeringen prövar vissa grupper av ärenden som
högsta instans. Metoden har använts bl. a. i fråga om beslut av sädana nämnder
som har en funktion och organisation som Hknar domstolarnas (domstolsliknande
nämnder). Det gäller t. ex. kriminalvårdsnämndens beslut om villkorlig
frigivning enligt 26 kap. 9 § brottsbalken, värnpliktsnämndens beslut om
befrielse frän eller anstånd med tjänstgöring enligt varnpliktslagen (1941:967,
omtryckt 1969:378), psykiatriska nämndens beslut om tvängsintagning enligt
lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (omtryckt
1982:782), buss- och taxivär-deringsnämndens beslut om inlösen av
trafikrörelser enligt 3 kap. 7 § yrkestrafiklagen (1979:559) och
resegarantinämndens beslut om ianspråktagande av säkerhet enligt
resegaranUlagen (1972:204).

Också
när det gäller en del beslut av centrala ämbetsverk och länsstyrelser har
möjligheten att överklaga skurits av. Statens naturvårdsverk är t. ex. högsta
instans i vissa dispens- och licensfrägor enligt jaktlagstiftningen.
Socialstyrelsen är slutinstans i rillståndsfrågor enligt lagen (1977:293) om
handel med drycker och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel.
Riksskatteverket prövar som högsta instans frågor om tillstånd att lägga om
räkenskapsår enligt bokföringslagen (1976:125). Som ytterligare exempel kan
nämnas att länsstyrelsen är andra och sista instans i hittegodsärenden enligt
lagen (1938:121) om hittegods.

De
av riksdagen fastlagda riktlinjerna tar som sagt sikte pä regeringens

befattning med överklaganden. Men regeringen prövar också åtskilliga

förvaltningsärenden som första och enda instans. Ocksä när det gäller

sådana ärenden har statsmaktema länge strävat efter att befria regeringen

från att pröva frågor som inte kräver politiska ställningstaganden. Som

exempel på förvaltningsärenden där regeringen kvarstår som enda pröv

ningsinstans kan nämnas ärenden om tillstånd enligt lagstiftningen om

kontroll över krigsmateriel, tillstånd till expropriarion, tillstånd till indu

strietableringar enligt lagstiftningen om hushållning med naturresurser 13

samt tillstånd till utländska förvärv av svenska företag.

De
förvaltningsbeslut som regeringen eller förvaltningsmyndigheter un- Prop.
1987/88:69 der regeringen sålunda meddelar kan överprövas av regeringsrätten
inom ramen för resningsinstitutet. Enligt 11 kap. 11 § regeringsformen (RF)
ankommer det nämligen på regeringsrätten att bevilja resning i avgjorda ärenden
för vilka regeringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet är
högsta instans. I andra fall - dvs. främst när allmän domstol är slutinstans -
är det högsta domstolen som prövar frågor om resning. Närmare bestämmelser om
detta kan enligt paragrafen meddelas i lag. RF:s regler om resning ger alltså
en viss möjlighet till domstolsprövning av bl. a. regeringsbeslut.

Resningsinstitutet
har gammal hävd i svensk rätt. I 1809 ärs RF behandlades frågan om resning i
19 §, Efter regeringsrättens tillkomst hade lagrummet den innebörden att det
till regeringsrättens kompetens förde "mål av beskaffenhet att tillhöra
dess eller kammarrättens slutliga prövning", Alla andra mål tillhörde
högsta domstolens kompetens. Resningsinstitutets räckvidd bestämdes genom
uttrycket "bryta dom åter". 1 praxis kom resningsinstitutet tidigt
att anses tillämpligt inte bara i mål som hade prövats av domstol utan även i
andra mål där avgörandet hade karaktär av rättstillämpning. Redan i den
utformning resningsinstitutet hade i 1809 ärs RF ansågs det tillämpligt pä
regeringsärenden som innebar rättstillämpning.

Den
nya grundlagsbestämmelsen om resning ansluter sig nära till den äldre. En
skillnad är dock som framgått att det inte längre är högsta domstolen utan
regeringsrätten som prövar frågor om resning i ärenden där regeringen eller en
förvaltningsmyndighet är högsta eller enda instans.

När
det gäller sädana frågor om resning som högsta domstolen skall pröva finns det
närmare bestämmelser i 58 kap, rättegångsbalken (RB), Dessa bestämmelser
innebär bl, a, att resning kan beviljas, om den rättsrill-lämpning som ligger
till grund för domen uppenbart strider mot lag. Några motsvarande föreskrifter
finns inte för regeringsrätten. Detta medför att det i viss män är oklart
vilken prövning som skall göras i resningsärenden hos regeringsrätten, I den
rättsvetenskapliga litteraturen (se t, ex, Hans Ragnemalm,
Förvaltningsprocessrättens grunder, 1987, s, 134 f,) har hävdats att regeringsrätten
i dessa ärenden regelmässigt gör totalbedömningar av diskretionär karaktär och
använder sin befogenhet att bevilja resning för att åstadkomma korrigeringar av
beslut som pä de mest skilda sätt blivit påtagligt felaktiga men som inte kan
överklagas i ordinär väg. Regeringsrätten skulle alltså gä betydligt längre än
högsta domstolen i sin prövning.

Det
bör framhållas att något krav pä prövningstillstånd inte gäller i
resningsärenden (jfr 35 § förvaltningsprocesslagen 1971:291, paragrafen ändrad
senast 1980:275),

Beträffande
utvecklingen under senare är bör rilläggas att den nya för

valtningslagen (1986:223) som gäller frän årsskiftet 1986/87 syftar rill att

ytterligare stärka rättssäkerheten i själva förvaltningsförfarandet. Lagen

bygger på uppfattningen att tyngdpunkten i förfarandet bör förskjutas

nedåt i instansordningen, särskilt mot den första instansen (prop.

1985/86:80 s, 12), Viktiga inslag är nya regler om att myndigheterna skall

lämna vägledning och annan service till enskilda parter i förvaltningsären- 14

den
och i ökad utsträckning själva ompröva felaktiga beslut.

3 Allmän
motivering

Prop.
1987/88:69

3.1 En ny möjlighet till domstolsprövning

Mitt förslag: I
syfte att säkerställa att svensk rätt motsvarar europa-konvenrionens krav på
tillgång till domstolsprövning införs en ny möjlighet att få beslut som
regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden prövade i
regeringsrätten. Den nya prövningsmöjligheten utformas som ett komplement till
de prövningsmöjligheter som finns i dag. Införandet av den följs upp genom
områdesvisa översyner av lagstiftningen pä de områden som berörs.

Promemorieförslaget
överensstämmer,i det väsentliga med mitt förslag.

Remissinstanserna: Nästan
alla remissinstanser vitsordar reformbehovet. De stöder uppfattningen att det
med hänsyn rill Sveriges åtaganden enligt konventionen bör införas en ny
möjlighet till domstolsprövning pä åtskilliga områden där regeringen eller en
förvaltningsmyndighet i dag är högsta eller enda prövningsinstans. När det
gäller frågan hur denna prövningsmöjlighet bör utformas går meningarna isär.

De flesta, bl. a.
regeringsrättens ledamöter, hovrätten för Nedre Norrland, kammarrätten i
Jönköping och JO, tillstyrker en överprövningsmöj-lighet i regeringsrätten enligt
huvudlinjerna i promemorieförslaget. Från flera håll betonas att en sådan
lösning bör följas upp genom områdesvisa översyner av lagstiftningen så att man
på sikt i möjlig män tillgodoser behovet av domstolsprövning genom
specialregler om överklagande till kammarrätt eller genom andra
specialregleringar som avpassas efter varje områdes särart.

En minoritet - däribland
ett par instanser som företräder den juridiska forskningen och några
näringslivsorganisationer - avstyrker förslaget. Dessa instansers synpunkter
går bl, a, ut på att man i stället för att bygga ut den nuvarande ordningen med
en ny prövningsmöjlighet bör flytta ärenden från regeringen till kammarrätterna
genom områdesvisa åtgärder.

Skälen för mitt förslag:
Som jag redan har varit inne pä har det under mänga år i Sverige pågått en
utveckling mot att förvaltningsärenden i allt större utsträckning kan
överprövas av domstolar. Det huvudsakliga syftet med det reformarbete som har
bedrivits har varit att stärka den enskildes rättsskydd. Strävandena att
förbättra den enskildes rättssäkerhet pä förvaltningsområdet har nyligen
manifesterats i den nya förvaltningslagen. Dessa strävanden mäste givetvis
fortsätta ocksä i framtiden.

I första hand är det en
angelägenhet på det nationella planet att sätta upp de mål som bör eftersträvas
vid utbyggnaden av rättsskyddet här i Sverige. Helt naturligt har vi emellerrid
anledning att se på förhållandena i andra länder och undersöka om vi frän dem
kan hämta idéer om hur en sådan utbyggnad kan ske. I särskilt hög grad gäller
detta de rättssäkerhetsgarantier som kan ses som gemensamma för länderna i vär
kulturkrets och som har kommit till uttryck i europakonventionen.

15

Dessa
rättssäkerhetsgarantier har under de senaste åren kommit i blick- Prop,
1987/88:69 punkten. Konventionens grundläggande konstruktion har skapat vissa
problem. Detta sammanhänger med att den griper över ett mycket vitt område
samtidigt som den i åtskilliga hänseenden är tämligen allmänt hållen och därmed
ger stort utrymme för olika tolkningar, I takt med att antalet mål kraftigt har
ökat under senare år har den europeiska domstolen utvecklat en alltmer extensiv
praxis. Det gäller bl, a, domstolens tolkning av konventionens krav på
tillgång till domstolsprövning.

Beträffande
detta krav står det klart att domstolen har tolkat konventionen pä ett sätt
som inte förutsågs när Sverige tilUrädde denna. Kravet har ansetts omfatta inte
bara civilrättsliga tvister utan ocksä vissa tvister om tillämpningen av
offenfligrättsliga regler med anknytning till äganderätten, rätten att utöva
ett yrke m. m. En sammanfattning av domstolens praxis på området har gjorts i
regeringskansliet och bör fogas Ull protokollet som bilaga 5. Tvä av de fall
som redovisas i sammanfattningen (fallen Boden och Pudas) har avgjorts efter
det att lagrådsremissen avlämnades. Lagrådet har emellertid vid sin granskning
haft tillgång till också dessa avgöranden.

Även
när det gäller proceduren för anhållande och häktning har det visat sig att den
europeiska domstolen numera tolkar konventionen på ett annat sätt än som
förutsägs när vi tillträdde den. Jag har närmare belyst detta i prop.
1986/87:112 (bl. a. s, 23 och 24) där det ocksä föresläs sädana ändringar i
regelsystemet pä detta område att vår lagstiftning kommer att anpassas till den
tolkning som domstolen har ställt sig bakom,

Pä
grund av konventionens omfattande räckvidd kan det självfallet även beträffande
andra särskilda frågor finnas utrymme för diskussion när det gäller
förhållandet mellan konventionen och den svenska lagstiftningen. Det kunde
därför synas ändamålsenligt att genomföra en mera generell utredning om hur vär
lagstiftning förhåller sig till konventionen.

Med
hänsyn till hur konventionens kontrollapparat fungerar skulle en sådan
utredning dock knappast vara meningsfull. Det är den europeiska domstolen som i
sista hand har tillagts befogenhet att avgöra uppkommande tolkningsfrågor. När
det gäller frågor som för svensk del skulle kunna tänkas komma upp till
diskussion torde generellt gälla att det knappast är möjligt att på förhand med
tillräcklig grad av säkerhet förutse domstolens ståndpunkt. De antaganden som
en eventuell svensk utredning skulle kunna göra i detta hänseende skulle därför
bli av föga värde. Även för framtiden torde man sålunda i stället fä välja
linjen att noga följa domstolens avgöranden i konkreta fall.

När
Sverige Ullträdde konventionen utgick vi från att svensk lag uppfyll

de dess krav och att Sverige således — bortsett frän vissa frågor där

förbehåll gjordes — kunde ta på sig konventionens förpliktelser utan att

ändra sin lagstiftning (prop. 1951:165 s. 11). Om emellertid den europeiska

domstolen tolkar konventionen på ett annat sätt, bör Sverige givetvis se till

att svensk lag med minsta möjliga eftersläpning motsvarar våra internario-

nella förpliktelser. Såvitt rör det rättsområde som här är aktuellt pekar

rättsfallen från europadomstolen i riktning mot att det måste finnas en

möjlighet till domstolsprövning i en del grupper av ärenden där regeringen 16

eller en
förvaltningsmyndighet i dag är högsta eller enda prövningsinstans Prop.
1987/88:69 (t. ex, i ärenden enligt expropriations-, förköps- och
jordförvärvslagstiftningen).

Bedömningen
försväras dock av att de flesta rättsfallen tar sikte pä förhållanden i andra
länder, I de fall som avser svenska förhållanden (se bilaga 5) har domstolen
visserligen uttalat att resningsinstitutet inte uppfyller fordringarna enligt
artikel 6 men lämnat en motivering som ger anledning till tvekan huruvida
uttalandet bygger på en riktig uppfattning om det rådande rättsläget
beträffande detta institut. Vilken betydelse missuppfattningen i sä fall har
haft för utgången i målen är svårt att säga, I sammanhanget bör ocksä beaktas
att rättsfallen ger ett allmänt intryck av att domstolens praxis är stadd i en
utveckling vars slutpunkt nu inte kan överblickas.

Det
sagda kan anföras till stöd för att frågan om anpassning av vår lagstiftning
till europadomstolens tolkning av artikel 6 bör anstå i väntan på den fortsatta
utvecklingen av domstolens praxis, Å andra sidan är det självfallet önskvärt
att man snarast i möjligaste män förebygger att svensk rätt kommer att stå i
konflikt med den rättsbildning som sker i europadomstolen.

För
svensk del har en huvudtanke bakom reformarbetet under senare år varit att ärenden
skall avgöras på ett riktigt och rättssaken sätt redan i första instans så att
man i möjlig män slipper de olägenheter i form av tidsutdräkt m, m, som en
prövning i högre instans ofta medför. Detta utesluter givetvis inte att
möjligheten att överklaga har en betydelsefull funktion att fylla ocksä i
fortsättningen.

Som
framgått av min bakgrundsteckning har vi i dag två huvudtyper av
instansordningar i förvaltningsärenden: en förvaltningsväg där regeringen eller
någon förvaltningsmyndighet är slutinstans och en domstolsväg där
regeringsrätten i allmänhet är högsta instans. Reglerna om vilka ärenden som
skall gä den ena resp, andra vägen bygger på principer som lades fast vid
regeringsrättens tillkomst år 1909, Principerna innebär att ärenden där prövningen
huvudsakligen går ut på att tillämpa rättsregler bör kunna överklagas till
domstol medan andra ärenden prövas i administrativ ordning även efter
överklagande.

Dessa
principer ger inte alltid någon klar ledning. Pä många områden är
lagstiftningen sä utformad att den prövning som skall göras har inslag av såväl
rättslig bedömning som lämplighetsavvägning eller någon annan sådan mera
skönsmässig bedömning. Det är t, ex, inte ovanligt att lagar innehåller termer
och begrepp som till en del får sitt innehåll genom en intresseavvägning. Att
någon klar rågång inte finns mellan ärenden där den rättsliga prövningen är det
övervägande momentet och ärenden där skönsmässiga bedömningar dominerar
illustreras av att det finns viktiga inslag av rättslig bedömning i en del
typer av ärenden som regeringen eller någon förvaltningsmyndighet i dag prövar
som högsta instans, Å andra sidan ligger åtskilliga tillämpningsfrågor som
närmast kan karakteriseras som lämplighetsbedömningar hos
förvaltningsdomstolarna.

Ibland kan det vara
tillfälligheter eller historiska skäl som ligger bakom

den nuvarande ordningen med överklagande förvaltningsvägen, I andra 17

2 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

fall
har denna tillkommit efter ingående principiella överväganden, Pä Prop. 1987/88:69
åtskilliga områden bygger lagstiftningen pä att regeringen — som ett naturligt
led i utövningen av den styrande makt som enligt regeringsformen tillkommer
regeringen — eller någon förvaltningsmyndighet med en speciell kompetens skall
styra utvecklingen genom att pröva förvaltningsärenden som högsta eller enda
instans, I dessa fall kan man inte utan ingripande ändringar i systemet överge
den nuvarande ordningen.

Frågan
är vad som bör göras mot den bakgrunden, om man som jag sä snabbt som möjligt
vill säkerställa att svensk rätt motsvarar konventionens krav pä tillgång till
domstolsprövning.

Områdesvisa
översyner eller en generell lösning?

En
riktlinje för utvecklingen på längre sikt bör vara att man omrädesvis överväger
i vilken mån det är ändamålsenligt att ersätta den överprövning som i dag sker
i administrativ ordning med domstolsprövning. Som exempel på fall där en sådan
ändring av instansordningen bör övervägas kan nämnas ärenden om auktorisation
av bevakningsföretag, ärenden om godkännande för anställning hos ett
auktoriserat bevakningsföretag och ärenden om förordnande att vara
ordningsvakt, I promemorian Ds Ju 1987:4, som utarbetats i
justitiedepartementet, har föreslagits att uppgiften att pröva överklaganden i
ärenden av dessa slag skall flyttas frän regeringen till kammarrätt. Förslaget
har remissbehandlats, och frågan övervägs nu i regeringskansliet,

Ocksä
i en del ärenden där en förvaltningsmyndighet i dag är högsta instans kan det
finnas skäl att låta domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ
ordning. När det exempelvis gäller tillståndsfrågor enligt lagen (1977:293) om
handel med drycker, där socialstyrelsen är andra och högsta instans, har
sålunda alkoholhandelsutredningen föreslagit att överklagande skall kunna ske
till kammarrätt i stället (jfr SOU 1985:15), Förslaget har remissbehandlats
och övervägs nu i regeringskansliet.

Jag
förordar en fortsatt översyn av de aktuella författningarna med målsättningen
att noga undersöka i vad män det är ändamålsenligt att låta domstolsprövning
ersätta överprövning i administrativ ordning. Självfallet bor man då också
uppmärksamma i vad mån det kan finnas skäl att flytta någon ärendegrupp i
motsatt riktning. Denna översyn kan i viss utsträckning samordnas med det
pågående arbetet att anpassa reglerna om över-klagbarhet och instansordning i
olika lagar och förordningar till de riktlinjer för regeringens befattning med
överklaganden som riksdagen har fastställt är 1984, Med ledning av
erfarenheterna från det arbetet står det klart att översynerna kan bli
tidskrävande.

Man
kan alltså inte räkna med att ett sådant arbete ger resultat förrän sä

småningom. Som lagrådet framhållit är det också tydligt att lösningen att

låta domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ ordning inte

står till buds i fräga om alla de förvaltningsbeslut som det här gäller. Jag

förordar därtör i likhet med det stora flertalet remissinstanser att man i

första hand skapar en mera generell möjlighet att få förvaltningsbeslut

domstolsprövade. Härigenom kan en reform få ett snabbt och brett genom

slag, vilket är av vikt på grund av våra konventionsåtaganden. Ii

Utgångspunkter för en generell reglering Prop. 1987/88:69

Den generella prövningsmöjligheten bör utformas så att den
inte rubbar grundvalarna för domstolsväsendets och förvaltningens struktur och
förhållande till varandra. Den bör därför inte ersätta utan komplettera de
nuvarande möjligheterna till prövning förvaltningsvägen. Dessa bör alltjämt
vara det primära för den som vill ha en överprövning av ett förvaltningsbeslut.
Endast den som uttömt dessa möjligheter bör ha rätt att utnyttja den nya
möjligheten till domstolsprövning.

Denna bör ta sikte pä det förhållandet att prövningen i en
del typer av ärenden som gäller myndighetsutövning mot enskilda och för vilka
regeringen eller någon förvaltningsmyndighet är högsta instans har viktiga
inslag av rättslig bedömning även om intresseavvägningar och andra skönsmässiga
överväganden skall dominera prövningen. Överprövningen hos domstolen bör
inriktas på frågor om rättsenlighet.

Frågan om vilken eller vilka domstolar som skall göra
prövningar av detta slag bör bedömas med hänsyn till att det är svårt att ens
teoretiskt dra en klar gräns mellan rättsliga och skönsmässiga bedömningar.
Lagstiftningen på förvaltningsområdet är i allmänhet inte utformad med hänsyn
till att en sådan distinktion skall göras. Den innehåller ibland termer och
begrepp som delvis skall få sitt innehåll genom avvägningar av politisk natur.
Här kan vanskliga gränsdragningsfrågor uppkomma, Nägra närmare föreskrifter om
hur gränsen skall dras är knappast möjliga att ge inom ramen för en generell
reglering. Den rättsbildning som har skett vid tillämpning av
kommunalbesvärsinstitutet och för vilken regeringsrätten är prejudikatinstans
kan dock ge ledning.

Det sagda talar för att uppgiften att vara domstolsinstans
bör läggas på en enda, högt kvalificerad domstol med förutsättningar att skapa
och upprätthålla en fast praxis. Jag förordar att regeringsrätten får
uppgiften. Ett ytteriigare skäl för detta är att det nya prövningsinstitutet dä
kan samordnas med resningsinstitutet på ett smidigt sätt. Genom sin
resnings-prövning har regeringsrätten för övrigt redan en viss erfarenhet av
att överpröva bl, a, regeringsbeslut.

Med en sådan lösning kan ocksä bestämmelserna om den nya
prövningsmöjligheten utformas sä att de blir fä och enkla, 1 likhet med vad
som gäller för resningsinstitutet bör man kunna överlämna till regeringsrätten
att själv avgöra hur en del frågor i sammanhanget skall lösas. Läggs prövningen
pä en mindre kvalificerad instans, behövs däremot en mer utförlig reglering,
något som kan medföra nackdelar från andra synpunkter.

En generell möjlighet till domstolsprövning enligt de
riktlinjer som jag här har angett innebär otvivelaktigt en nyhet av principiell
betydelse. Något helt nytt i värt rättssystem är det dock inte frågan om.
Utgångspunkten för all offentlig maktutövning i vårt land är att denna är
lagbunden (1 kap, I § tredje stycket RF), Sedan länge är också regeringens
beslut underkastade den form av legalitetskontroll som ligger i
resningsinstitutet och den s, k, lagprövningsrätten (11 kap, 14 § RF),

Ett par remissinstanser har ifrågasatt om en ny
prövningsmöjlighet av detta slag innebär något egentligt nytt i förhållande
till den möjlighet till överprövning som redan finns inom ramen för
resningsinstitutet. Med

19

anledning av detta vill
jag framhålla att det för närvarande inte finns nägra uttryckliga regler om
vilken prövning som man har rätt till i resningsärenden hos regeringsrätten, I
resningsärenden hos högsta domstolen gäller däremot enligt en bestämmelse i
rättegångsbalken (58 kap, 1 § första stycket 4) att resning får beviljas, om
den rättstillämpning som ligger till ■ grund för avgörandet uppenbart
strider mot lag. Dessa förhållanden kan ha bidragit till att europadomstolen
har ansett att möjligheten att begära resning i regeringsrätten inte uppfyller
konventionens krav på tillgång till domstolsprövning. För att man skall
säkerställa att svensk rätt motsvarar våra konventionsåtaganden behövs en
lagstiftning som anger uttryckligt att den som berörs av ett förvaltningsbeslut
har rätt att få en domstolsprövning av om beslutet står i överensstämmelse med
gällande bestämmelser och att denna rätt gäller oavsett om resning kan
beviljas.

Mitt
förslag förutsätter att antalet ärenden som den nya prövningsmöjligheten ger
upphov till i regeringsrätten inte blir alltför stort. Andra uppgifter som
domstolen har får inte bli lidande. Detta bör beaktas när man tar ställning
till vilket tillämpningsområde den nya möjligheten bör ha. Jag går in pä den
frågan i nästa avsnitt.

Givetvis
bör man också se till att verkställigheten av beslut inte fördröjs i onödan
genom den nya prövningsmöjligheten. Jag återkommer till detta längre fram.

Prop,
1987/88:69

3.2 Tillämpningsområdet för den nya prövningsmöjligheten

Mitt
förslag: Ett avgörande i ett förvaltningsärende som inte kan komma under någon
annan domstols prövning skall kunna överprövas i regeringsrätten, om ärendet
rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, dvs. rör
tillämpningen av civilrättsliga eller "betungande" offentligrättsliga
normer.

Från denna regel
föreskrivs vissa undantag. Bl, a, undantas beslut av vissa domstolsliknande
nämnder. Undantag görs också för beslut i utlänningsärenden,
medborgarskapsärenden, ärenden om värnpliktigas och reservpersonals inkallelse
och tjänstgöring inom försvarsmakten, vapenfriärenden, skatteärenden, ärenden
om dispens och vissa andra särskilda åtgärder inom ramen för den ekonomiska
politiken och inflationsbekämpningen, krigsmaterielärenden samt ärenden om
import- eller exporttillstånd på det kärntekniska området.

Promemorians
förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. De undantag som jag föreslär är
dock fler än i promemorian.

Remissinstanserna: De
flesta stöder förslaget att tillämpningsområdet skall knytas till 8 kap, 2 och
3 §§ regeringsformen (RF), Nägra tvivlar pä att domstolsliknande nämnder kan
godtas som domstolar i konventionens mening. Från ett par häll ifrågasätts om
undantaget för utlänningsärenden går att förena med konventionen. En
remissinstans konstaterar att prome-

20

morieförslaget
täcker sådana dispensbeslut m, m, på skatteområdet som i Prop. 1987/88:69
dag inte kan överprövas av domstol och som inte torde omfattas av kravet på
domstolsprövning enligt konventionen. Det föreslås att dessa beslut skall
undantas från den nya prövningsmöjligheten. Andra remissinstanser föreslår
undantag för medborgarskapsärenden och krigsmaterielärenden.

Skälen för mitt förslag: I enlighet med vad jag nyss har
sagt om syftet med reformen bör möjligheten till överprövning i regeringsrätten
i vart fall omfatta de förvaltningsbeslut som kan anses gälla "civila
rättigheter och skyldigheter" enligt artikel 6 i konventionen men som en
inhemsk "oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag" i
dag inte kan pröva pä annat sätt än genom ansökan om resning.

Hur tillämpningsområdet närmare bestämt bör avgränsas är
en fräga som bör bedömas med ledning av vad som framstår som konsekvent och i
övrigt ändamålsenligt från internrättslig synpunkt. Frän denna synpunkt bör ett
beslut bl, a, ha en viss kvalificerad verkan för att det skall vara motiverat
med domstolsprövning. Vidare bör en avgränsning ske sä att antalet nya ärenden
i regeringsrätten inte blir för stort. Viktigt är ocksä att avgränsningen blir
klar och entydig. Det är en fördel om man kan utnyttja begrepp som redan är väl
kända.

Med ledning av dessa synpunkter förordar jag att det skall
vara ett villkor för den nya prövningsmöjligheten att förvaltningsärendet rör
till-lämpningen av en rättsregel om något förhållande som avses i 8 kap, 2
eller 3 § RF, De föreskrifter som anges i dessa lagrum är dels föreskrifter om
enskildas personliga ställning eller om deras personliga eller ekonomiska
förhållanden inbördes (8 kap, 2 §), dels sådana föreskrifter om förhållandet
mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller som i
övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8
kap, 3 §). Härigenom kommer civilrättsliga och det som brukar kallas betungande
offentligrättsliga normer att omfattas.

Om tillämpningsområdet bestäms på detta sätt, täcker man
med bred marginal det som rimligen kan falla under konventionens begrepp
"civila rättigheter och skyldigheter". En annan tänkbar avgränsning
är att man använder dessa från konventionen övertagna begrepp i stället för att
hänvisa till RF, Med en sådan avgränsning skulle emellertid den ovisshet som
råder om tolkningen av konventionens begrepp medföra att tillämpningsområdet
blev oklart. Det skulle också kunna verka förvirrande, om man på detta sätt
använde ordet "civila" med sikte främst på förhållanden som enligt
svensk rättstradition betraktas som offentligrättsliga. Mot denna bakgrund är
mitt förslag till avgränsning att föredra.

Vissa beslut i ärenden som rör förhållanden som avses i 8
kap, 2 eller 3 § RF men som knappast kan omfattas av konventionens krav pä
tillgäng till prövning bör undantas frän den nya prövningsmöjligheten. Till en
böljan bör ett undantag göras för beslut i ärenden om utlänningars vistelse i
riket. Det är inte minst frän humanitära synpunkter utomordentligt angeläget
att sädana ärenden avgörs snabbt.

Antalet ärenden av detta slag är ocksä mycket stort.
Erfarenheten visar

att de sökande som i sädana ärenden vägras uppehållstillstånd i mycket

stor omfattning anför ytterligare skål och invändningar och prövar alla 21

möjligheter
som erbjuds att få beslutet ändrat eller verkställigheten upp- Prop,
1987/88:69 skjuten.

Frågan om utlänningars rätt att uppehålla sig i en stat
kan visserligen bli föremål för prövning enligt konventionen, t, ex, enligt
artikel 8, som bl, a, innehåller regler till skydd för familjelivet. Det är
dock klart att en utlännings rätt att uppehålla sig i en stat inte anses vara
en "civil right" enligt konventionens artikel 6, Att undanta
utlänningsärenden kan därför inte stå i strid med denna artikel.

Beslut i dessa ärenden bör därför inte kunna överprövas av
regeringsrätten enligt den nya ordningen.

Andra typer av beslut som av särskilda skäl bör undantas
är beslut om svenskt medborgarskap, beslut i dispens- och uppbördsfrågor enligt
olika författningar pä skatteområdet, beslut enligt lagen (1974:922) om
kreditpolitiska medel (giltighetstiden förlängd till utgången av är 1989 genom
SFS 1986:1201), beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän
prisreglering, beslut enligt lagen (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateriel,
m,m,, beslut enligt lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av
krigsmateriel, m, m, samt beslut om införsel, utförsel m, m, enligt lagen
(1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Också många av dessa beslut har en
betydande frekvens. En del av dem har ocksä inslag av sådana utrikes- och
säkerhetspolitiska bedömningar som en domstol inte lämpligen bör göra. Det
gäller framför allt krigsmaterielärendena.

Vissa beslut i krigsmaterielärenden bör dock omfattas av
den nya prövningsmöjligheten, nämligen beslut om äterkallelse av tillstånd
enligt 4 § i 1983 års lag. Rättsfallen från den europeiska domstolen tyder på
att det enligt konventionen krävs en möjlighet till domstolsprövning i dessa
fall.

En särskild fräga är om den nya prövningsmöjligheten bör
gälla beslut av domstolsliknande nämnder. Jag tänker då framför allt på nämnder
vilkas sammansättning är bestämd i lag och vilkas ordförande skall vara eller
ha varit ordinarie domare (jfr 2 kap, 9 § andra stycket andra meningen RF). Vid
RF:s tillkomst utgick man frän att dessa nämnder är att betrakta som domstolar
i konventionens mening med hänsyn bl. a, till deras sammansättning,
utredningsmöjligheter och självständiga ställning (prop, 1973:90 s, 386 f,).
Frågan har inte prövats av europadomstolen. Enligt min mening bör man alltjämt
utgå från att sädana nämnder kan räknas som domstolar i konventionens mening.
Detsamma gäller arrendenämnderna, hyresnämnderna och övervakningsnämnderna.
Den nya prövningsmöjligheten bör inte omfatta deras beslut.

Gällande regler om de domstolsliknande nämndernas
sammansättning är

oenhetliga. Bl, a, varierar kraven på ordförandens juridiska kompetens (jfr

t, ex, beträffande riksvärderingsnämnden och buss- och taxivärderings-

nämnden 20 § förfogandelagen 1978:262 resp, 2 § lagen 1985:450 om buss-

och taxivärderingsnämnden). Dessa krav bör nu göras enhetligare så att

omotiverade skillnader inte uppkommer vid tillämpningen av den nya

möjligheten till överprövning i regeringsrätten. Jag förordar därför några

mindre ändringar i reglerna om ordföranden i värnpliktsnämnden, stäng

selnämnden, resegarantinämnden, oljekrisnämnden och riksvärderings

nämnden. Ändringarna gör att den nya prövningsmöjligheten inte kommer 22

att gälla beslut av dessa nämnder.

1
konsekvens med att värnpliktsnämndens beslut enligt värnpliktslagen sålunda bör
falla utanför tillämpningsområdet för den nya möjligheten till
domstolsprövning, bör ett undantag göras också för beslut som regeringen
meddelar och som gäller värnpliktigas och reservpersonals inkallelse och
tjänstgöring inom försvarsmakten. Även de beslut som regeringen meddelar
enligt lagen (1966:413) om vapenfri tjänst bör undantas.

Prop. 1987/88:69

3.3. Domstolsprövningens omfattning

Mitt
förslag: Regeringsrätten skall pröva om förvaltningsbeslutet står i
överensstämmelse med gällande rättsregler. Om domstolen finner att beslutet
strider mot någon rättsregel, skall den upphäva beslutet och vid behov
återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet, 1 annat fall står
beslutet fast.

Promemorians
förslag: Regeringsrätten fär upphäva beslutet ifall den rättstillämpning som
ligger till grund för detta strider mot lag eller annan författning.

Remissinstanserna: De flesta godtar promemorieförslaget.
Flera ifrågasätter dock om en sådan prövning är tillräcklig för att motsvara
konventionens krav. Det påpekas bl, a, att prövningen måste omfatta säväl
sakfrågor som rättsfrågor. Några anser att prövningens omfång behöver
preciseras.

Remissinstanserna
godtar i allmänhet att prövningen skall innefatta en rätt för regeringsrätten
att upphäva förvaltningsbeslutet men inte att sätta ett annat beslut i dess
ställe. En kritisk synpunkt som förs fram är att, om ett nytt beslut bör
meddelas i stället för det upphävda, det bör finnas en garanti för att så sker.

Skälen för
mitt förslag: I enlighet med vad jag har sagt i avsnitt 3,1 bör den nya
möjligheten till överprövning i regeringsrätten inriktas på frågor om
rättsenlighet. Därmed är inte sagt att överprövningen bör begränsas till att
avse rättstillämpningen i den mening detta begrepp anses ha i t, ex, regeln om
resning i 58 kap, I § första stycket 4 rättegångsbalken. Regeringsrätten bör
kunna överpröva också den faktabedömning som ligger till grund för
tillämpningen av föreskrifter. Prövningen skall över huvud taget avse ett
besluts förenlighet med rättsordningen i enlighet med principen om all
maktutövnings lagbundenhet (jfr prop, 1973:90 s, 228), Däremot skall prövningen
inte avse en tillämpning av europakonventionens artiklar, eftersom dessa inte
utgör någon del av vär inhemska rättsordning, lät vara att konventionens
innehåll kan ha betydelse för tolkningen av svenska rättsregler.

Vidare bör
regeringsrätten kunna pröva om det förekommit något sådant fel i själva
förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet, t, ex, när beslutet påstås
ha tillkommit i strid mot förvaltningslagens regler om parters rätt att få del
av uppgifter eller när beslutsmyndigheten har åsidosatt någon bestämmelse om
att den skall inhämta yttrande frän en annan myndighet innan den avgör ärendet.

23

Det
ligger i sakens natur att den närmare omfattningen av en överpröv- Prop,
1987/88:69 ning från rättslig synpunkt kommer att variera från en ärendetyp
till en annan beroende pä hur bestämmelserna pä olika områden är utformade. En
del bestämmelser är utformade sä att överprövningen kan bli lika omfattande som
prövningen i administrativ ordning. Det gäller t, ex, den bestämmelse som finns
i 3 kap, I § yrkestrafiklagen (1979:559) och som anger att ett trafiktillstånd
skall återkallas, om det i den yrkesmässiga trafiken eller i övrigt vid driften
av trafikrörelsen har förekommit sädana missförhållanden att tillständshavaren
inte kan anses lämplig att fortsätta verksamheten. Även sädana frågor skall
alltså kunna komma under regeringsrättens prövning enligt mitt förslag.

Andra
bestämmelser är utformade så att den administrativa prövningen kan utfalla pä
mer än ett sätt utan att något av besluten kan sägas strida mot bestämmelserna.
Jag tänker dä främst pä det fallet att lagstiftaren, genom att ge en myndighet
rätt att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut, har överlåtit ät
myndigheten att forma en policy vid beslutsfattandet. Även bestämmelser av
detta slag sätter dock ofta vissa gränser för myndighetens handlingsfrihet, I
sådana fall bör den nya möjligheten till domstolsprövning omfatta frågan om
beslutet ryms inom handlingsfriheten.

Självfallet
måste ett förvaltningsbeslut alltid uppfylla grundlagens krav pä saklighet och
opartiskhet och allas likhet inför lagen (1 kap, 9 § RF), Regeringsrätten bör
kunna pröva även frågan om detta krav har iakttagits,

1
konsekvens med att domstolsprövningen bör inriktas pä frågor om rättsenlighet
bör man däremot vara försiktig med att utsträcka prövningen till att omfatta de
bedömningar som myndigheter gör inom ramen för sina befogenheter att välja
mellan flera lagligen tänkbara beslut. Dessa bedömningar har ofta en annan
karaktär än de prövningar som normalt förekommer hos domstolar i Sverige och
andra länder i vår kulturkrets. Så t, ex, är - som regeringsrättens ledamöter
har anfört i sitt remissyttrande - en av avsikterna med att regeringen skall
vara tillståndsmyndighet i expropria-tionsfrågor att politiska bedömningar
skall kunna fälla utslaget när det gäller viktiga frågor av allmän betydelse.

Ibland
kan det vara oklart om en bestämmelse är avsedd att ge en myndighet en sådan
rätt till eget val vid beslutsfattandet som jag har nämnt nu eller om
myndighetens uppgift i princip bara är att tolka bestämmelsen. Det gäller bl,
a, bestämmelser som innehåller allmänt uttryckta termer och begrepp. Frågan har
diskuterats i den rättsvetenskapliga litteraturen (se t, ex, Bertil Wennergren
i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1984 s, 378 ff,).

Även
om domstolsprövningen i fall av detta slag i princip kommer att

gälla förvaltningsbeslutet i hela dess vidd, ligger det i sakens natur att

prövningen sker med beaktande av att domstolar inte kan förutsättas göra

bedömningar av utpräglat skönsmässig eller politisk karaktär. Jag vill här

särskilt erinra om de riktlinjer för regeringens befattning med överklagan

den som riksdagen har fastställt år 1984, Riktlinjerna går bl, a, ut på att

regeringen som politiskt organ skall kunna styra utvecklingen pä vissa

områden genom att pröva förvaltningsärenden, t, ex, ärenden där miljö

skyddskrav mäste vägas mot vittgående arbetsmarknadspolitiska effekter 24

eller där praxis behöver
anpassas till växlande säkerhetspolitiska krav (prop. 1983/84:120 s, 14), För
mig har det varit av avgörande betydelse för den lösning jag föreslår att jag
ansett mig kunna utgå från att det med den lösningen inte blir någon
domstolsprövning av politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening.

Europadomstolen har ocksä
uttalat att vissa typer av bedömningar ligger sä långt ifrån normal
rättskipning att de inte kan anses vara omfattade av artikel 6 (se bilaga 5,
målet Van Marie m,fl, mot Nederländerna),

Generellt bör gälla att,
om regeringsrätten när den prövar ett förvaltningsbeslut finner att beslutet
strider mot någon rättsregel, den skall vara skyldig att upphäva beslutet. Som
har anförts i promemorian talar flera skäl för att domstolen däremot inte bör
ha till uppgift att sätta ett annat beslut i det upphävdas ställe. Prövningen
bör alltså vara vad man brukar kalla kassatorisk.

Om det behövs ett nytt
beslut i stället för det upphävda, bör regeringsrätten uttryckligen
återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat det överprövade beslutet.
Genom återförvisningen fär man en garanti för att det nya beslutet kommer till
stånd. Samtidigt klargörs att den som har rätt att fä t, ex, ett upphävt
avslagsbeslut ersatt med ett gynnande beslut inte behöver göra en ny ansökan.

Ibland
är det onödigt eller olämpligt att kombinera upphävandet med återförvisning.
Framför allt gäller detta när beslutet innebär ett förbud, föreläggande eller
liknande ingripande som en myndighet har tagit initiativ till och beslutet
upphävs helt och hållet.

De föreskrifter som behövs
för att reglera vilken omfattning regeringsrättens prövning skall ha bör
lämpligen gå ut på att domstolen skall pröva om beslutet strider mot någon
rättsregel. Om domstolen finner att så är fallet, skall den upphäva beslutet
och, om det behövs, återförvisa ärendet rill den myndighet som meddelat
beslutet, 1 annat fall skall beslutet stå fast. Självfallet bör även en viss
del av ett beslut kunna upphävas. En närmare bestämning av prövningens
omfattning bör ske i regeringsrättens praxis med ledning av de synpunkter jag
har redovisat.

Prop. 1987/88:69

3.4 Förfarandet

Mitt
förslag: Överprövning i regeringsrätten skall ske på begäran av en enskild
part. Begäran skall framställas inom tre månader frän beslutets dag.

Att ett beslut kan
domstolsprövas enligt den nya ordningen skall i princip inte hindra att
verkställighet sker. Regeringsrätten skall dock kunna stoppa verkställigheten i
väntan pä domstolsavgörandet.

Promemorians förslag
överensstämmer i huvudsak med mitt. En skillnad är dock att tidsfristen för
begäran om överprövning skall vara sex månader enligt promemorian.

25

Remissinstanserna godtar i allmänhet promemorians förslag, Prop, 1987/88:69

Ett par instanser är kritiska till att endast enskilda
parter skall kunna begära domstolsprövning.

Några pekar pä problem som kan tänkas uppkomma genom att
den nya prövningsmöjligheten fördröjer det slutliga avgörandet. Ett problem som
påtalas är att en köpare, som vägras förvärvstillständ genom ett förvaltningsbeslut
och som begär att regeringsrätten skall överpröva beslutet, kan förlora sin
rätt till den köpta egendomen, om säljaren överlåter den till någon annan innan
regeringsrätten avgör frågan. Farhågor uttalas ocksä för att den nya ordningen
kommer att leda till att verkställigheten av beslut fördröjs i onödan.

Några remissinstanser ifrågasätter om inte tiden för
begäran om överprövning bör vara kortare än den föreslagna sexmånadersfristen.

Några andra ifrågasätter om inte konventionen kräver att
den enskilde kan få till stånd en muntlig domstolsförhandling.

Från ett par häll förespråkas - i motsättning till vad som
uttalas i promemorian - att den som enligt förslaget har rätt att begära
domstolsprövning av ett beslut bör få en underrättelse om detta i samband med
beslutet.

Skälen för mitt förslag: När jag nu kommer in närmare pä
hur den nya prövningsmöjligheten bör utformas är det flera frågor som anmäler
sig.

En första fråga gäller vem som skall kunna ta initiativ
till en överprövning i regeringsrätten. Jag anser att endast enskilda skall ha
initiativrätt. Det finns ingen anledning att ge allmänna organ sådan rätt, t,
ex, en kommun som har fått avslag pä en ansökan om expropriation. Jag vill
erinra om att europakonventionens artikel 6 inte ger rättssäkerhetsgarantier
för andra än enskilda. Det kan också påpekas att de särskilda rättssäkerhetsgarantier
som enligt förvaltningslagen gäller i ärenden om myndighetsutövning bara avser
de ärenden där någon enskild är föremål för myndighetsutövningen.

Ett villkor för att en enskild skall ha initiativrätt bör
givelvis vara att han har ett visst intresse i saken. Frågan är hur detta
villkor närmare bestämt bör utformas.

En ändamålsenlig utformning är enligt min mening att
endast den skall kunna fä till stånd en överprövning som har varit sökande,
klagande eller annan part i förvaltningsärendet. Begreppet "part" är
fast förankrat i förvaltningsrättslig lagstiftning och praxis. Det används bl,
a, pä flera ställen i förvaltningslagen. Dess huvudsakliga innebörd är väl
känd. Samtidigt har begreppet den fördelen att det ger utrymme för en
utveckling i praxis,

I de flesta ärenden som det här gäller finns det ingen annan
enskild intressent än den som är part. Ärenden där det kan tänkas förekomma
andra enskilda intressenter brukar i praktiken handläggas så att personerna i
fråga blir parter innan ärendet avgörs i högsta administrativa instans, I
regeringens praxis i byggdispensärenden får sålunda berörda grannar regelmässigt
tillfälle att yttra sig innan regeringen beviljar dispens (jfr Håkan Strömberg
i Förvaltningsrättslig tidskrift 1984 s, 346),

Mot denna bakgrund kan jag för min del inte se att det i
detta samman- 26

häng finns behov av en initiativrätt för andra än parter.
En sådan rätt för Prop, 1987/88:69 andra intressenter skulle för övrigt vara
svär att förena med de överklaganderegler som gäller för en viktig ärendetyp,
som den nya prövningsmöjligheten bör omfatta, nämligen planärenden. Jag tänker
på de regler om överklagande förvaltningsvägen som finns i 13 kap, 5 § plan-
och bygglagen (1987:10) och som innebär att endast den får överklaga ett
planbeslut som har gjort invändningar i första instans.

En betydelsefull fräga är om förvaltningsbeslutet skall
vara verkställbart utan hinder av att domstolsprövning kan ske. Självklart
skulle det kunna leda till olägenheter om verkställighet sker av ett beslut som
regeringsrätten sedan upphäver. Samtidigt mäste man se till att den nya
prövningsmöjligheten inte fördröjer verkställigheten i onödan.

För att båda dessa synpunkter skall tillgodoses på ett
smidigt sätt förordar jag att förvaltningsbeslutet skall vara verkställbart så
länge domstolsprövning inte har begärts. Om domstolsprövning begärs, bör
frågan om verkställighet vara beroende av om regeringsrätten med hänsyn till omständigheterna
i det särskilda fallet beslutar om inhibition, dvs, stoppar verkställigheten i
väntan pä det slutliga avgörandet. Regeringsrätten bör kunna meddela ett
inhibitionsbeslut utan att parten särskilt har begärt det Gfr prop, 1971:30 s,
422),

Det kan diskuteras om en sådan inhibitionsmöjlighet alltid
är tillräcklig. Frän principiell synpunkt skulle man kunna överväga en
undantagsregel om när sädana beslut blir gällande som innebär avslag på en
ansökan om förvärvstillständ. Jag tänker framför allt på det fallet att
tillståndet är en förutsättning för ett redan ingånget avtals giltighet. Vad
som för detta fall närmast kan komma i fråga är en föreskrift om att
förvaltningsbeslutet inte omedelbart medför att avtalet blir ogiltigt, I
stället skulle giltigheten kunna göras beroende av om t, ex, domstolsprövning
begärs inom en tid som anges i beslutet.

Sannolikheten för att situationer av detta slag uppkommer
i praktiken och medför olägenheter måste emellertid bedömas som liten och
motiverar knappast att man nu inför någon undantagsregel. Liknande situationer
kan för övrigt tänkas uppkomma redan i dag, t, ex, om resning beviljas beträffande
ett beslut att vägra förvärvstillständ eller om försutten tid för att föra
talan mot ett sådant beslut återställs (jfr Hans Ragnemalm, Extraordinära
rättsmedel i förvaltningsprocessen, 1973, s, 171 ff,). Närmast till hands
ligger att det liksom hittills överlämnas ät rättstillämpningen att lösa eventuella
frågor av sådant slag. Om utvecklingen skulle ge anledning till det, bör
spörsmålet kunna uppmärksammas ytterligare vid de översyner av lagstiftningen
som jag har förordat i avsnitt 3,1,

Frågan om en begäran om domstolsprövning skall framställas
inom viss tid bör bedömas mot följande bakgrund.

En del
beslut är av sådan karaktär att den som vill begära överprövning

kan förutsättas göra det sä snart som möjligt. Det gäller t, ex, avslagsbe

slut. Med de regler om verkställighet av beslut som jag förordar ligger det i

den klagandes eget intresse att framställa sin begäran utan dröjsmål ocksä i

andra fall, t, ex, när beslutet innebär ett föreläggande, ett förbud eller en

äterkallelse av ett tillstånd. Generellt sett kommer det mera sällan att 27

finnas någon annan enskild part eller sakägare med
intressen som är Prop. 1987/88:69 motsatta klagandens. Det bör också observeras
att en tidsgräns för begäran om domstolsprövning av ett beslut inte hindrar
att parten kan begära omprövning i administrativ ordning, Pä sä sätt kan han
ofta skaffa sig ett nytt beslut med samma innehåll som det tidigare och sedan
begära domstolsprövning av det nya beslutet, I vilka fall detta är möjligt
sammanhänger med allmänna principer om förvaltningsbeslutens s, k, rättskraft
(jfr prop, 1985/86:80 s. 39 f, och Ole Westerberg, Om rättskraft i förvaltningsrätten,
1951, s, 505 ff, och 540 ff,).

Det som jag har sagt nu talar mot att det bör finnas en
särskild tidsgräns för begäran om domstolsprövning,

I vissa speciella fall är situationen emellertid
annorlunda. Ibland finns det flera enskilda personer med motstridiga intressen
i ett förvaltningsärende. Exempelvis kan en person som granne vara motpart
till en sökande i ett byggnadsärende. Om ansökan i ett sådant fall har
beviljats, är det med tanke på sökandens intresse av att fä böija bygga ofta
föga rimligt att möjligheten till domstolsprövning skall stå öppen för grannen
annat än under en begränsad tid.

Även i andra fall kan en ordning, enligt vilken
domstolsprövning kan initieras utan tidsbegränsning, fä oönskade konsekvenser.
Den kan bl, a, ge underlag för uppfattningen att det är till regeringsrätten
och inte till. beslutsmyndigheten som man i första hand skall vända sig, om det
efter ett beslut inträffar sädana nya förhållanden som bör leda till att
exempelvis ett förbud återkallas. Det ligger i sakens natur att ju längre tid
som går, desto större är ofta sannolikheten för att förhållandena ändras på ett
sätt som motiverar att beslutsmyndigheten själv gör en omprövning. Det kan
vidare vara svårt att utreda ärenden i vilka beslut har meddelats för länge
sedan.

Mot denna bakgrund bör ett villkor för att
domstolsprövning skall ske vara att en begäran om det framställs inom viss tid.
Fristen kan vara ganska lång. Den frist som har föreslagits i pror.temorian är
dock enligt min mening i längsta laget. Jag ansluter mig i stället till ett
förslag som har förts fram i remissyttrandena och som innebär att en begäran om
överprövning skall framställas inom tre månader från beslutets dag.

Jag har övervägt behovet av en kortare tidsfrist för
sådana speciella fall dä det finns flera enskilda personer med motstridiga
intressen i ett ärende. Risken för att det uppstår olägenheter, om
tremänadersfristen fär gälla utan undantag, är dock enligt min bedömning så
begränsad att en mer ingående reglering bör kunna undvaras.

Av allmänna regler om förvaltningsdomstolsprocessen följer
att förfarandet i regeringsrätten är skriftligt, om inte domstolen bestämmer
något annat. Regeringsrätten får hälla muntlig förhandling när det kan antas
vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande (9 § andra
stycket förvaltningsprocesslagen).

Flera remissinstanser har tagit upp frågan om muntlig
förhandling med

hänvisning till konventionen. Jag vill därför erinra om att vad den enskilde

enligt konventionens artikel 6 har rätt till är en "opartisk och offentlig

rättegäng" (på engelska "fair and public hearing"). Gällande
regler om

handläggningsformen i bl, a, förvaltningsprocesslagen har från svensk sida 28

ansetts
stå i överensstämmelse med konventionen, eftersom rättegångar i vårt land -
genom allmänhetens grundlagsskyddade rätt att ta del av allmänna handlingar -
är öppna för insyn även vid ett skriftligt förfarande. Enligt svensk
uppfattning kan konventionstexten inte tas till intäkt för ett absolut krav pä
muntlig förhandling inför domstol.

Frågan har dock inte
prövats av den europeiska domstolen, och den tolkning som ligger till grund för
den gällande ordningen kan givetvis behöva omprövas, om domstolen skulle göra
en annan tolkning, I så fall berörs inte bara den nya målgrupp som det nu är
fråga om utan också stora delar av förvaltningsrättskipningen i övrigt och
jDrocessen vid de allmänna domstolarna. Om den europeiska domstolen skulle
tolka konventionen på ett annat sätt än vad som hittills har förutsatts från
svensk sida, ger de gällande reglerna för övrigt ett visst utrymme för att
hänsyn tas till delta i våra domstolars praxis.

Min
slutsats blir därför att frågan om muntlig förhandling i de här aktuella målen
tills vidare bör lösas med tillämpning av de allmänna regler i ämnet som finns
i förvaltningsprocesslagen.

Beträffande
behovet av information om den nya prövningsmöjligheten kan man utgå frän att
kunskap om möjligheten kommer att spridas snabbt i vida kretsar. Myndigheterna
skall självfallet lämna allmänheten upplysningar om rätten till överprövning
och i all lämplig utsträckning räcka en hjälpande hand till den som vill
utnyttja denna rätt. Detta följer av de allmänna regler om myndigheternas
serviceskyldighet som har skrivits in i 4 § förvaltningslagen.

Det
är knappast påkallat att man därutöver har en särskild regel om att den som kan
begära domstolsprövning av ett beslut enligt den nya ordningen skall
underrättas om detta i samband med beslutet. En sådan regel om s, k,
fullföljdshänvisning skulle för övrigt lätt bli för stel med tanke på det
tillämpningsområde som den nya prövningsmöjligheten skall ha. Någon generell
skyldighet att ge fullföljdshänvisning föreligger inte heller i gällande rätt.
Sålunda har det inte föreskrivits någon skyldighet att lämna underrättelse om
möjligheten att överklaga beslut genom kommunalbesvär.

Prop. 1987/88:69

3.5 Den lagtekniska lösningen m. m.

Mitt förslag:
Regler om den nya prövningsmöjligheten tas in i en särskild lag som görs
tidsbegränsad, I lagen kallas möjligheten rättsprövning.

Promemorians
förslag: Reglerna skall tas in i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar och
gälla utan tidsbegränsning. Någon särskild benämning pä den nya
prövningsmöjligheten föresläs inte.

Remissinstanserna: De
flesta godtar promemorieförslaget. Från ett par häll förordas att reglerna, i
stället för att placeras i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, skall tas
in i förvaltningslagen eller förvaltningsprocesslagen eller i en särskild lag.
Några efterlyser en särskild benämning på

29

den nya
prövningsmöjligheten. Flera ifrågasätter om inte reformen förut- Prop,
1987/88:69 sätter att regeringsrätten får ett resurstillskott.

Skälen för mitt förslag: Regeringen bör noga följa hur
reformen faller ut i praktiken. Detta gäller inte minst den avgränsning
gentemot det i egentlig mening politiska beslutsfattandet som jag förut har
varit inne på.

Det är ocksä svårt att på förhand avgöra i vilken
utsträckning den nya prövningsmöjligheten kommer att utnyttjas. Risken för att
den ger upphov till alltför mänga ärenden i regeringsrätten mäste beaktas men
bör å andra sidan inte överdrivas. Man kan förmoda att resning i dag ofta söks
i de fall då en part ifrågasätter ett förvaltningsbesluts nättsenlighet samt
att ett resningsärende och ett ärende av den nya typen i stort sett är lika
arbets-krävande. Delta talar för att antalet nya ärenden i regeringsrätten inte
blir sä stort och att tillskottet inte medför något betydande merarbete. En
säkrare bedömning kan dock göras först sedan den nya ordningen har tillämpats
under någon tid.

Det går inte heller att pä förhand överblicka resultatet
av de översyner som bör göras enligt mitt förslag i avsnitt 3,1, Resultatet av
översynerna bör läggas till grund för ytterligare överväganden i frågan om en
generell möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut.

Med hänsyn till det sagda är det lämpligt att reglerna om
den nya prövningsmöjligheten nu görs tidsbegränsade. Till förmån för en sådan
lösning talar ocksä det förhållandet att frågan om en översyn av artikel 6 i
europakonventionen enligt vad jag har inhämtat kan komma att aktualiseras inom
Europarådets ministerkommitté.

Reglerna bör träda i kraft så snart som möjligt, 1
lagrådsremissen föreslogs som ikraftträdandetidpunkt den I januari 1988, Det
står numera klart att den tidsplanen inte kan hällas. Med tanke pä den tid som
behövs för riksdagsbehandling, information till allmänheten m, m, bör
ikraftträdandet i stället ske den 1 maj 1988,

Jag förordar att de nya reglerna skall gälla tiden den 1
maj 1988-31 december 1991, Erfarenheterna under den tiden bör ge underlag för
ett ställningstagande i frågan om reglerna bör permanentas eller om de bör
ändras i något hänseende. Det bör vara en uppgift för regeringen att ta de
initiativ som krävs för en ändamålsenlig uppföljning av reformen.

Reglerna bör lämpligen tas in i en särskild lag, 1 lagen
bör den nya prövningsmöjligheten ges en särskild benämning, bl, a, därför att
det då blir lättare att skilja den frän vanligt överklagande och resning,
"Rättsprövning" är enligt min mening en passande beteckning.

När det gäller frågan om resurser för att genomföra
reformen framgår det av vad jag redan har sagt att det finns skäl som talar för
att antalet nya ärenden i regeringsrätten inte kommer att bli så stort och att
reformen inte medför något mera omfattande merarbete. En säkrare bedömning kan
emellertid göras först sedan den nya ordningen har prövats i praktiken. Jag
anser det därför klokast att vänta med ett mera definitivt ställningstagande i
resursfrågan tills den nya ordningen har tillämpats under någon tid.

30

3.6
Omprövning av expropriationstillstånd

Prop.
1987/88:69

Mitt
förslag: Regeringen skall kunna ompröva ett beslut om expropriationstillstånd,
om förhållandena har ändrats sedan det ursprungliga beslutet meddelades.
Beslutet skall dock kunna omprövas endast på anmälan av den domstol som prövar
frågan om expropria-tionsersättning. Anmälan får göras endast om
fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas.

Ett
expropriationstillstånd skall förfalla, om saken inte fullföljs inom ett år
från det att tillståndet beviljades. En motsvarande regel förs in i vattenlagen.

Promemorians
förslag överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: De
flesta stöder förslaget. De invändningar som görs riktar sig i huvudsak mot de
begränsningar som föresläs i rätten till omprövning.

Skälen för mitt förslag:
Den nya generella möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut som
jag har föreslagit fär betydelse beträffande bl, a, beslut om
expropriationstillstånd,

Expropriationsförfarandet
är uppdelat på en tillståndsprövning och en efterföljande ersättningsprövning,
Expropriationen får i princip genomföras först när ersättningen har slutligt
bestämts.

Den gällande ordningen ger
inte några absoluta garantier för att exprop-riationsändamälet eller övriga
förutsättningar för expropriation är för handen när denna fullbordas.
Tillståndsprövningen äger rum - kortare eller längre tid - innan egendomen
övergår pä den exproprierande, och förhållandena kan ha ändrats efter
tillståndsprövningen så att expropriationsän-damälet inte längre föreligger när
expropriationen skall fullbordas. Regeringen anses inte kunna återkalla
expropriationstillständet av en sådan anledning. Om expropriationssökanden i
ett sådant läge skulle fullfölja ärendet, kan ägaren alltså tvingas att avstå
från sin egendom, trots att förutsättningarna för expropriation då inte längre
är för handen.

Det torde inte vara
vanligt att förutsättningarna för ett expropriationstillstånd ändras på detta
sätt. Man torde också i normalfallet kunna utgå ifrån att en
expropriationssökande återkallar sin talan i expropriationsmålet i ett sådant
fall. Även om följaktligen olägenheterna av den gällande ordningen i praktiken
inte kan vara så stora, anser jag att det rent principiellt är angeläget att
man kommer till rätta med den påtalade stelheten i expropriationsförfarandet.

Som
har föreslagits i promemorian och i allmänhet godtagits av remissinstanserna
bör man öppna en möjlighet till omprövning av beslut om expropriationstillstånd.
En ordning av detta slag innebär att sakägarna kan fä ett sådant tillstånd
upphävt i de fätaliga fall där expropriationsändamälet har förtallit men
ärendet ändå fullföljs. Redan själva omprövningsmöjligheten torde för övrigt
leda till att den som har fått ett expropriationstillstånd drar sig för att
utnyttja detta på ett inte avsett sätt.

Omprövningen
bör göras av regeringen. Att, säsom en remissinstans har

31

förordat,
lägga en sådan prövning på fastighetsdomstolariia skulle avvika Prop,
1987/88:69 frän reglerna i expropriationslagen om att tillständsärendena i
princip skall avgöras av regeringen. En sådan ordning skulle också innebära att
domstolarna tvingades att göra politiska överväganden i en utsträckning som
inte är lämplig.

Ett problem med ett system som medger omprövning av beslut
om expropriationstillstånd är att omprövningsmöjligheten kan missbrukas i syfte
att förhala expropriationsförfarandet. För att förhindra ett sådant missbruk
har i promemorian föreslagits att möjligheten att begära omprövning förbehålls
den domstol som prövar expropriationsmålet. En sådan begäran skall enligt
förslaget fä göras av domstolen endast om fastighetsägaren har visat sannolika
skäl för att tillståndet skall upphävas.

De föreslagna begränsningarna i rätten till omprövning av
beslut om expropriationstillstånd har kritiserats av nägra remissinstanser, bl,
a, hovrätten för Nedre Norrland, Kritiken går ut på att tillstånd rill
expropriation och upphävande av sädana tillstånd utgör frågor där
ändamålsenlighet och politiska överväganden spelar in i en sådan grad att
domstolar inte lämpligen bör handha dem. Av principiella skäl bör det enligt
dessa remissinstanser inte heller ankomma pä domstolarna att bedöma om
sannolika skäl föreligger för att expropriationstillstånd skall upphävas.

Som framgår av vad jag tidigare anfört har jag den
principiella uppfattningen att frågor om tillstånd till expropriation och
upphävande av sådana tillstånd inte bör prövas av domstol. Det kan synas ligga
i linje med en sådan princip att en domstol inte heller skall pröva om
sannolika skäl föreligger för att ett expropriationstillstånd skall upphävas.
Det är emellertid en skillnad mellan att avgöra själva omprövningsfrågan och
att endast göra en preliminär bedömning av hur regeringen kan tänkas se på
frågan. Jag anser därför inte att det finns något principiellt hinder mot att
domstolen får till uppgift att göra en sådan bedömning.

En sådan ordning har enligt min uppfattning stora
fördelar. Sålunda säkerställer den att ett expropriationsmål inte uppehålls
annat än när det finns starka skäl för det. Det finns nämligen med denna
lösning inte anledning för domstolen att förklara expropriationsmålet vilande i
andra fall än när sannolika skäl talar för att expropriationstillständet kommer
att upphävas. Det kan inte uteslutas att, om fastighetsägaren gavs rätt att
begära omprövning hos regeringen utan föregående domstolsprövning och också
utnyttjade denna rätt, domstolen skulle förklara expropriationsmålet vilande
även i en del fall då skälen för omprövning inte var lika starka.
Omprövningsmöjligheten skulle då kunna utnyttjas pä ett mindre tillfredsställande
sätt. En domstolsprövning i enlighet med mitt förslag innefattar alltså en
spärr mot ett sådant missbruk.

Det kan tilläggas att regeringens beslut med anledning av
en anmälan om omprövning givetvis bör kunna bli föremål för rättsprövning
enligt de principer som jag har utvecklat förut.

Förslaget förutsätter ändringar i expropriarionslagen
(1972:719), Det är

då naturligt att ta upp frågan om en ändring också av reglerna om den frist

inom vilken ett expropriationstillstånd skall fullföljas. Under senare år har

i expropriationstillstånden regelmässigt bestämts att expropriationssaken 32

skall
fullföljas genom ansökan om stämning till domstol senast inom ett år Prop.
1987/88:69 från tillständsdagen. Möjligheterna enligt expropriationslagen att
bestämma längre tid och att förlänga den bestämda tiden har i praktiken inte
utnyttjats. Med hänsyn rill den utredning som föregår ett
expropriarions-tillstånd bör det ocksä vara tillräckligt med en tid om ett är
för att fullfölja ärendet. Det ligger i linje med mina övriga förslag att
lagfästa den praxis som utbildats. En motsvarande ändring bör göras i
vattenlagen (1983:291),

4 Upprättade lagförslag

I
enlighet med vad jag nu anfört har inom justiriedepartementet upprättats
förslag till

1, lag
om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut,

2,
lag om ändring i
värnpliktslagen (1941:967),

3,
lag om ändring i lagen
(1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m,m,,

4,
lag om ändring i
resegarantilagen (1972:204),

5,
lag om ändring i oljekrislagen
(1975:197),

6,
lag om ändring i
förfogandelagen (1978:262),

7,
lag om ändring i
expropriarionslagen (1972:719),

8,
lag om ändring i vattenlagen
(1983:291),

Förslagen
under 2 och 6 har upprättats efter samråd med chefen för försvarsdepartementet,
förslaget under 3 efter samråd med chefen för kommunikationsdepartementet,
förslaget under 4 efter samråd med statsrådet Johansson och förslaget under 5
efter samråd med chefen för miljö-och energidepartementet.

5 Specialmotivering

5.1 Förslaget till lag om rättsprövning av vissa
förvaltningsbeslut

Den
nya möjligheten till överprövning i regeringsrätten - i lagen kallad
rättsprövning - regleras som har anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt
3.5) i en särskild lag. Den skiljer sig från vanligt överklagande i flera
avseenden, bl, a, när det gäller vem som får begära överprövning, tiden för
begäran om överprövning, vilken instans en begäran om överprövning skall ges
in till, det överprövade beslutets verkställbarhet samt överprövningens
omfattning,

Lagen
börjar med en bestämmelse om vilka beslut som kan bli föremål

för rättsprövning, vem som fär begära sådan prövning och vilken omfatt

ning prövningen har (1 §), Nästa paragraf undantar vissa beslut frän rätts

prövning (2 §), Sedan följer bestämmelser om ansökan (3 §), verkställighet

av förvaltningsbeslutet (4 §), regeringsrättens beslut (5 §) och regeringsrät

tens sammansättning (6 §), Beträffande vissa andra frågor som kommer 33

3 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

upp vid
tillämpningen finns det i förvaltningsprocesslagen allmänna regler Prop.
1987/88:69 att falla tillbaka på. Det gäller bl, a, den fråga om muntlig
förhandling som har berörts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,4),

1 §

Paragrafen har utformats sä som lagrådet har föreslagit i
sitt yttrande.

Första stycket

Här regleras till en början vem som fär begära
rättsprövning, en fråga som har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt
3,4), Begreppet enskildpart har samma betydelse som i 7 § förvaltningslagen.
Med "enskild" menas alltså inte bara enskilda individer utan ocksä
företag, organisationer och andra privaträttsliga subjekt. Däremot avses i
princip inte organ för det allmänna, t, ex, kommuner i egenskap av sökande i
expropriations-eller förköpsärenden. Någon gäng kan dock ett sådant organ ha samma
ställning som en "enskild", t, ex, när ett beslut rör staten eller en
kommun i egenskap av fastighetsägare (jfr prop, 1985/86:80 s, 59),

Lagen gäller beslut i förvaltningsärenden. Det skall
alltså vara fråga om ett beslut i ett särskilt fall. Normbeslut, dvs, beslut om
föreskrifter (rättsregler), faller därmed utanför tillämpningsområdet.

Ett annat villkor för att rättsprövning skall komma i
fräga är att beslutet har meddelats av regeringen eller en
förvaltningsmyndighet. Begreppet förvaltningsmyndighet har i princip samma
innebörd här som i regeringsformen (jfr prop, 1973:90 s, 232 f,). Det betyder
att ett förvaltningsbeslut som meddelas av ett enskilt organ (jfr 11 kap, 6 §
tredje stycket RF) inte kan överprövas enligt den nya lagen. Något praktiskt behov
av en möjlighet till rättsprövning i ett sådant fall har inte ansetts finnas,

1 enlighet med vad som har sagts i den allmänna
motiveringen (avsnitt 3,2) gäller lagen endast beslut i sådana
förvaltningsärenden som rör till-lämpningen av en rättsregel om något
förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen (RF), De
föreskrifter som anges i dessa lagrum är dels civilrättsliga föreskrifter, dels
vad man brukar kalla betungande offentligrättsliga föreskrifter.
Föreskrifterna kan finnas i lag eller i någon regerings- eller
myndighetsförfattning som har beslutats med stöd av riksdagens bemyndigande.
Den valda formuleringen "rör något förhållande som avses i 8 kap, 2 eller
3 § regeringsformen" är avsedd att täcka också ärenden som rör tillämpning
av föreskrifter som har meddelats enligt

2 kap, 12 och 17-20 §§ RF (se ocksä förslag i
prop, 1987/88:57 om ändring

i 2 kap, RF),

De ärenden som sålunda omfattas av möjligheten till
rättsprövning kan

gälla olika slag av tillstånd, dispenser, förelägganden, förbud m, m. För en

närmare exemplifiering hänvisas i första hand till den förteckning över ett

30-tal ärendegrupper som finns i bilaga 3 till departementspromemorian.

Det bör observeras att förteckningen tar sikte på fall där konventionens

krav på tillgång till domstolsprövning kan tänkas få aktualitet. Som har

framgått av den allmänna motiveringen och exemplifierats i flera av re- 34

missyttrandena
har den nya möjligheten till domstolsprövningen emellertid Prop, 1987/88:69
ett vidare tillämpningsområde.

Av lagtexten framgår att det är "ärendet" - inte
"beslutet" - som skall röra något förhällande som avses i 8 kap, 2
eller 3 § RF, Även t, ex, ett avvisningsbeslut som grundas pä
förvaltningslagens regel om vem som får överklaga kan följaktligen bli föremål
för rättsprövning, om ärendet i sak gäller något förhällande som avses i 8 kap,
2 eller 3 § RF,

Som exempel pä grupper av ärenden som faller utanför
lagens tillämpningsområde kan nämnas tjänstetillsättningsärenden, ärenden om
olika former av statsbidragsgivning samt ärenden om utlämnande av allmänna
handlingar hos regeringen.

Vad regeringsrätten skall pröva är om avgörandet i ärendet
strider mot någon rättsregel. Omfattningen av prövningen har behandlats i den
allmänna motiveringen (avsnitt 3,3), 1 uttrycket "avgörandet i
ärendet" ligger att rättsprövning av ett beslut pä beredningsstadiet kan
ske endast i samband med rättsprövning av det beslut varigenom
förvaltningsärendet avslutas.

Andra stycket

Stycket anger tre förutsättningar som alla måste vara
uppfyllda för att rättsprövning skall kunna ske.

En förutsättning är att beslutet innebär
myndighetsutövning mot den enskilde. Genom detta krav undantas beslut av typen
partsbesked. Med partsbesked menas här ståndpunkter som myndigheter intar när
de företräder det allmänna som part i civilrättsliga och liknande
förhållanden, t, ex, beslut att häva ett köp, att säga upp ett hyresavtal, att
kräva betalning för en fordran som inte kan utsökas utan föregående dom, att
avslå en begäran om betalningsanständ, att avböja ett ackordserbjudande och att
vägra betala skadestånd (jfr prop, 1985/86:80 s, 51), Sådana beslut omfattas
alltså inte av den nya prövningsmöjligheten.

En betydelsefull begränsning ligger i uttrycket annars kan
prövas av domstol endast efter ansökan om resning. Genom denna begränsning
undantas frän den nya möjligheten till regeringsrättsprövning sådana
förvaltningsbeslut som någon annan domstol kan pröva. Uttrycket tar sikte inte
bara på vanligt överklagande till domstol, t, ex, kammarrätt, utan ocksä på
andra möjligheter till domstolsprövning i ordinär ordning, t, ex, talan enligt
31 § lagen (1933:269) om ägofred (31 § ändrad senast 1971:1053) eller enligt
lagen (1974:371) om rättegängen i arbetstvister. Beslut om straffprocessuella
tvångsmedel, vilka i den mån de blir bestående skall prövas av domstol, är
också undantagna. Detsamma gäller beslut om strafföreläggande och föreläggande
av ordningsbot, vilka också täcks av undantagsregeln, trots att talan i dessa
fall förs i extraordinär väg.

Att ett
beslut kan bli föremål för den domstolsprövning som ligger i

resningsinstitutet hindrar däremot inte att rättsprövning sker. Omvänt

gäller att möjligheten till rättsprövning inte påverkar möjligheterna till

prövning resningsvägen', I fråga om skrivelser till regeringsrätten i vilka det

är oklart vilket rättsmedel som avses fär en bedömning enligt vanliga 35

principer göras i vad mån
skrivelsen ger underlag för en tillämpning av Prop. 1987/88:69 reglerna om
rättsprövning.

En
ytteriigare förutsättning för att möjligheten till rättsprövning skall stå
öppen är att beslutet inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Det
betyder att alla möjligheter till överklagande i administrativ ordning måste ha
uttömts. Om exempelvis instansordningen i ett ärende är lokal myndighet -
länsstyrelse - regeringen, krävs det att ärendet har förts upp till regeringen.
Rättsprövning av lägre instansers beslut kan inte ske.

2 §

Paragrafen
innehåller undantag från reglerna i 1 § om vilka beslut som kan bli föremål för
rättsprövning.

Första
stycket

Här
görs undantag för beslut av vissa nämnder som har ansetts kunna likställas med
domstolar. Bestämmelsen, som har motiverats i avsnitt 3,2, har utformats efter
mönster av 2 kap, 9 § andra stycket andra meningen RF, Den skall tillämpas på
bl, a, kriminalvärdsnämnden, psykiatriska nämnden och buss- och
taxivärderingsnämnden. Efter de följdändringar i värnpliktslagen och några
andra lagar som nu föreslås gäller undantaget också för beslut av
värnpliktsnämnden, stängselnämnden, resegaranri-nämnden, oljekrisnämnden och
riksvärderingsnämnden (jfr avsnitt 5,2 i det följande).

Andra
stycket

Det
finns inget formellt krav på att den som tjänstgör som ordförande i en
arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd skall vara eller ha varit
ordinarie domare. Undantaget i första stycket är därför inte tillämpligt pä
dessa nämnder. Ändå talar starka skäl för att de bör likställas med domstolar.
Deras funktion, organisation, utredningsmöjligheter och självständiga
ställning motsvarar i aht väsentligt vad som brukar utmärka en domstol.
Tjänsten som ordförande i hyres- eller arrendenämnd anses jämställd med en
domartjänst, och i fråga om övervakningsnämnd gäller att ordföranden skall vara
lagfaren och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare,

I
punkt I har därför tagits in en särskild bestämmelse som innebär att

beslut av arrendenämnder, hyresnämnder och övervakningsnämnder un

dantas från överprövning enligt den nya ordningen. Enligt bestämmelser i

jordabalken, brottsbalken och vissa andra lagar kan de flesta typer av

beslut som dessa myndigheter meddelar bringas under domstolsprövning

eller prövning av en sådan nämnd som avses i första stycket. Undantaget

har sålunda i prakriken begränsad betydelse. Undantaget kan få betydelse

bl, a, när en hyresnämnd beslutar att inte lämna tillstånd till andrahandsut-

hyrning av en bostadslägenhet (jfr 12 kap, 40 § och 70 § andra stycket

jordabalken), 36

De undantag som anges i
punkt 2-10 har behandlats i den allmänna Prop, 1987/88:69 motiveringen (avsnitt
3.2),

Undantaget
för utlänningsärenden i punkt 3 tar sikte pä i första hand beslut enligt
utlänningslagen men omfattar också beslut enligt föreskrifter som har meddelats
med stöd av den lagen eller motsvarande äldre föreskrifter. Även beslut om t. ex,
utfärdande av resedokument och främlingspass enligt 5 och 6 §§
utlänningsförordningen (1980:377) täcks alltså av undantaget. Lagtexten har
utformats med användning av det uttryck som finns i 8 kap, 7 § första stycket 2
RF och som avser utlänningslagstiftning-

3 §

Första
meningen anger vart den skall vända sig som vill begära rättsprövning. En
ansökan om rättsprövning skall ges in direkt till regeringsrätten och alltså
inte - som fallet är vid vanligt överklagande enligt förvaltningslagen och
förvaltningsprocesslagen — till den instans som har meddelat det beslut som
överprövningen avser. De skäl som ligger till grund för ordningen vid vanligt
överklagande, bl, a, synpunkten att beslutsmyndigheten skall fä tillfälle att
själv göra en omprövning i samband med att beslutet överklagas, gör sig inte
gällande på samma sätt vid rättsprövning. Samordningen med resningsinstitutet
blir ocksä lättare med den föreslagna ordningen.

Andra
meningen anger tidpunkten dä en ansökan om rättsprövning senast kan göras. Frågan
har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,4),

I
konsekvens med att ansökan skall ges in till regeringsrätten är det givetvis
också en uppgift för domstolen att avgöra om ansökan har kommit in i rätt tid.
Följden av att en ansökan kommer in för sent är enligt 6 §
förvaltningsprocesslagen att saken inte tas upp till prövning, om den inte bör
behandlas resningsvägen.

Av
andra regler i förvaltningsprocesslagen (3 och 4 §§) följer att en ansökan
skall vara skriftlig och uppfylla vissa ytterligare krav beträffande form och
innehåll.

4 §

Paragrafen
handlar om när beslut blir gällande (första meningen) och om inhibition (andra
meningen).

Som
har framgått av den allmänna motiveringen (avsnitt 3,4) skall
förvaltningsbeslutet utöva sina verkningar, eller vara verkställbart som man
också brukar säga, utan hinder av att det kan bli föremål för rättsprövning.
Även om rättsprövning söks, skall beslutet fortsätta att gälla, såvida inte
regeringsrätten förordnar om inhibition, dvs, bestämmer att beslutet tills
vidare inte skall gälla,

I linje med det sagda
ligger att, om det i en specialförfattning har ställts

upp ett krav pä att ett beslut i någon sådan ärendegrupp som är aktuell här

skall ha vunnit "laga kraft", detta krav i allmänhet uppfylls när
ärendet 37

avgörs
i högsta administrativa instans (se t, ex. 14 § jordförvärvslagen Prop.
1987/88:69 1979:230, omtryckt 1987:468, och 15 kap. 4 § plan-
och bygglagen 1987:10, omtryckt 1987:246),

5§

Här anges vad
regeringsrättens prövning kan mynna ut i. Reglerna har

behandlats i den allmänna
motiveringen (avsnitt 3,3),

Paragrafen
reglerar vilken sammansättning regeringsrätten skall ha vid rättsprövning. Den
innebär att regeringsrätten är domför med tre regeringsråd, om prövningen är
av enkelt slag, 1 annat fall skall minst fyra regeringsråd delta utom vid
beslut att avvisa en för sent inkommen ansökan om rättsprövning. Vid sädana
beslut kan det räcka med tre regeringsråd. Efter förslag av lagrådet har en
särskild regel om detta tagits med i lagtexten (andra meningen).

Liknande
sammansättningsregler gäller för närvarande vid prövning av resningsärenden.
Detta är ändamålsenligt, bl, a, därför att det då blir möjligt att samordna det
nya prövningsinstitutet med resningsinstitutet pä ett smidigt sätt.

Ikraftträdande
m, m.

Av
de skäl som har angetts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,5) föresläs
lagen bli tidsbegränsad. Någon anledning att den skall gälla andra beslut än
sådana som" meddelas efter ikraftträdandet har inte ansetts föreligga.

5.2 Förslagen till ändring i värnpliktslagen, lagen om
stängselskyldighet för järnväg m. m., resegarantilagen, oljekrislagen och
förfogandelagen

Ändringarna,
som har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3,2), gäller
värnpliktsnämnden och nägra andra domstolsliknande nämnder. De innebär att
kraven på ordförandens juridiska kompetens skärps något och blir enhetligare.

5.3 Förslagen till ändring i expropriationslagen och
vattenlagen

Ändringarna
har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.6),

Ändringen i vattenlagen är av samma natur som ändringen i 3 kap, 6 §

expropriarionslagen, 38

3 kap, 6 §
expropriationslagen Prop, 1987/88:69

I första stycket har tagits in den nya regeln om att
expropriationssaken skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol
inom ett är frän det att expropriationstillständet meddelades.

Tillståndsmyndigheten skall alltså inte längre i
tillständsbeslutet bestämma någon viss tid för talans väckande vid domstol.
Tiden framgår direkt av lagbestämmelsen. En annan sak är att det kan vara
befogat att i tillståndsbeslutet erinra om den lagstadgade tidsfristen.

Genom den nya ordningen upphävs inte bara
tillståndsmyndighetens nuvarande möjligheter att bestämma den tid inom vilken
talan skall väckas i expropriationsmålet. Även möjligheterna att utsträcka
eller förkorta den bestämda tiden faller bort. Härigenom blir de nuvarande
andra och tredje styckena i paragrafen obehövliga.

Det anförda leder till att nuvarande fjärde stycket i
fortsättningen blir ett andra stycke i paragrafen. Detta stycke har i sin tur
ändrats redaktionellt med anledning dels av den nya regeln i första stycket,
dels av den nya regeln i 10 §,

3 kap, 10 § expropriationslagen

Paragrafen är ny.

Första stycket innehåller den nya regeln om upphävande av expropriationstillstånd.
Ett meddelat expropriationstillstånd skall sålunda upphävas om förhållandena
sedan tillståndet meddelades har ändrats så att förutsättningarna för
tillståndet inte längre föreligger. Den prövning som här skall ske skall
givetvis göras mot bakgrund av reglerna om expropria-tionsändamälen i 2 kap,
expropriationslagen.

Av bestämmelsens avfattning framgår att tillståndet skall
upphävas om de förutsättningar som låg till grund för tillståndet har fallit
bort. Det är således utan betydelse om förhållandena har ändrats så att ett
nytt expro-priationsändamål skulle kunna äberopas. Om den exproprierande menar
att expropriation bör ske på annan grund, får han ansöka om expropriation pä
den grunden i vanlig ordning. Det närmast till hands liggande exemplet pä att
förutsättningarna får anses ha brustit är att expropriationsändamälet har
fallit bort: Den tilltänkta industrisatsningen skall inte genomföras. Den
kulturhistoriskt märkliga bebyggelsen har brunnit upp och kan därför inte
längre bevaras. Den vanvårdade fastigheten har rustats upp och försatts i ett
tillfredsställande skick, - Givetvis kan frågan också komma upp om
förhållandena har ändrats sä att intresseavvägningen enligt 2 kap, 12 §
expropriationslagen utfaller sä annorlunda att expropriationen inte längre bör
tillåtas. Av naturliga skäl skall det dock mycket till för att man skall kunna
anta att regeringens intresseavvägning kommer att utfalla pä ett annat sätt.
Ett skäl för en ändrad intresseavvägning kan vara att expropriationen till
följd av ändrade förhållanden på ett oförutsett sätt skadar motstående
samhällsintressen.

Frågan om
upphävande av ett expropriationstillstånd skall alltid prövas

av regeringen. Detta gäller även ifall tillståndet har meddelats av en annan 39

myndighet. Det bör
anmärkas att fastighetsägaren har möjhghet att påkalla Prop. 1987/88:69
domstolsprövning av regeringens beslut med stöd av den föreslagna nya lagen om
rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

Enligt
andra stycket får regeringen ta upp frågan om upphävande endast på anmälan av
den domstol som prövar expropriationsmålet. Såsom framhållits i den allmänna
motiveringen har domstolarna fått denna ensamrätt att råda över
anmälningsfrågan därför att det ger garantier mot missbruk av omprövningsinstitutet,
I första hand blir det fastighetsdomstolen som kommer att få ta ställning till
sädana frågor. Även hovrätten och högsta domstolen kan emellertid begära
omprövning i ett mål där. En förutsättning är dock att underinstansen avslutat
målet. Det förhållandet att särskild talan förs mot ett beslut i
expropriationsmålet - t, ex, i fråga om förhandstillträde - medför inte att
den högre domstolen får ta upp frågan om anmälan till regeringen. Det torde för
övrigt ligga i sakens natur att frågan om upphävande knappast kan bli aktuell
om förhållandena är sådana att domstolen har funnit att den bör medge
förhandstillträde.

Domstolens
beslut i en fråga som avses här är att se som ett beslut under rättegången.
Eftersom någon föreskrift inte har getts om möjlighet till särskilt
överklagande följer av reglerna om expropriationsprocessen att ett beslut att
begära omprövning fär överklagas särskilt endast pä den grunden att målet till
följd av beslutet uppehålls i onödan. Beslutar domstolen att inte begära omprövning,
kan beslutet överklagas endast i samband med ett överklagande av dom eller
slutligt beslut i målet (se 2 § lagen 1969:246 om domstolar i fastighetsmål
samt 49 kap, 6 och 8 §§ rättegångsbalken). Regeringen torde inte ha anledning
att meddela beslut i saken, om giltigheten av domstolens begäran är beroende pä
prövning i högre instans.

Domstolen
fär anmäla frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd endast om
fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas.
Det är alltså en grundläggande förutsättning att fastighetsägaren gör gällande
att förutsättningarna för expropriationstillständet har brustit i sådan
omfattning att tillståndet skall upphävas. Domstolen får således inte självmant
ta upp en sådan fråga. Vidare krävs att domstolen finner att de anförda
omständigheterna är sädana att det är sannolikt att regeringen kommer att
upphäva tillståndet vid en prövning enligt första stycket. Någon anmälan till
regeringen bör alltså inte göras, om domstolen visserligen finner att
förhållandena ändrats men bedömer det som mindre sannolikt att de ändrade
förhållandena skulle komma att föranleda ett upphävande av
expropriationstillständet.

Någon
vidlyftig utredning i anmälningsfrägan torde i allmänhet inte krävas. Det
ligger i sakens natur att sådana omständigheter som kan utgöra sannolika skäl
för att regeringen skall upphäva expropriationstillständet bör vara påtagliga
och alltså inte fordra en omfattande utredning.

Om
domstolen finner att den bör anmäla frågan om upphävande av ett
expropriationstillstånd, bör den som regel förklara expropriationsmålet i
motsvarande del vilande i väntan på regeringens beslut.

Domstolen
skall givetvis i sitt beslut om att göra anmälan till regeringen

redogöra för de omständigheter som ligger till grund för att frågan om

upphävande anmäls. Denna redogörelse i förening med vad som framgår 40

om
parternas ståndpunkter bör kunna bilda underlaget för regeringens Prop,
1987/88:69 prövning. Det ligger alltså vikt vid att domstolen klart utvecklar
varför den har funnit att det föreligger sannolika skäl för att tillståndet
skall upphävas. Regeringen är givetvis oförhindrad att skaffa ytterligare
utredning, I och med att frågan om upphävande anmälts hos regeringen har ocksä
fastighetsägaren och den exproprierande möjlighet att lägga fram ytterligare
utredning hos regeringen.

Upphävs
ett expropriationstillstånd skall domstolen avsluta expropriationsmålet på
samma sätt som sker när ett expropriationstillstånd förfallit enligt 5 kap, 18
§ tredje stycket. Har skada uppstått för någon sakägare på grund av
expropriationsanspråket, skall den exproprierande ersätta skadan (se vid 5
kap, 16 §),

5
kap, 16 § expropriationslagen

Paragrafen
innehåller bestämmelser om rätt till ersättning för sakägare för skada som uppstått
på grund av att expropriationsanspråket återkallats eller på grund av att
tillstånd till expropriation vägrats eller förfallit. Paragrafen har nu
kompletterats med en motsvarande skadeståndsrått för det fallet att ett
expropriationstillstånd upphävts enligt den nya regeln i 3 kap, 10 §,
Bestämmelsen är ocksä tillämplig om ett beslut om expropriationstillstånd
upphävts vid rättsprövning enligt den nya lagen om detta och regeringen vid
förnyad prövning av saken vägrat tillstånd till expropriation.

6 Hemställan

Med
hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslär
riksdagen att anta förslagen till

1,
lag om rättsprövning av vissa
förvaltningsbeslut,

2,
lag om ändring i
värnpliktslagen (1941:967),

3,
lag om ändring i lagen
(1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m, m,,

4,
lag om ändring i
resegarantilagen (1972:204),

5,
lag om ändring i oljekrislagen
(1975:197),

6,
lag om ändring i
förfogandelagen (1978:262),

7,
lag om ändring i
expropriationslagen (1972:719),

8,
lag om ändring i vattenlagen
(1983:291).

7 Beslut

Regeringen
ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom
proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden har lagt
fram.

41

Bilagal Prop. 1987/88:69 Bilaga 1 1 JUSTITIE-
DEPARTEMENTET

EUROPARADSKONVENTIONEN OCH RÄTTEN TILL DOMSTOLSPRÖVNING I
SVERIGE

Ds Ju 1986:3

43

Innehållsförteckning Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Sammanfattning
.........................................

F ö rfattningsf ö rslag ......................................

1
Inledning ..............................................

2
Riropar å dskonventionens
tillkomst .............

3 Artikel 6 i
konventionen och dess till ä mpning

3.1 Best ä mmelsen .......................................

3.2 Konventionens
f ö rarbeten .......................

3-3 Domstolens och
kommissionens praxis ........

4 Ö verv ä ganden ........................................

4.1 Utg å ngspunkter
......................................

4.2........................................................ F ö rslag
till l ö sning: utvidgad befogenhet f ö r

regeringsr ä tten att ompr ö va vissa f ö rvaltnings

beslut ...................................................

4-3
N ä rmare om pr ö vningsf ö ruts ä ttningarna ......

4.4
Ompr ö vning av expropriationstillst å nd ..........

5
Uppr ä ttade
lagf ö rslag ...............................

6
Specialmotivering ....................................

6.1
F ö rslaget til lag om ä ndring i
lagen (1971:289) om allm ä nna f ö rvaltningsdomstolar

6.2
F ö rslaget till lag om ä ndring i
expropriationslagen (1972:719)

6.3
F ö rslaget til lag om ä ndring i
vattenlagen (1983:291)

Bilaga
1 Konventionestexter .............................

Bilaga
2 Engelsk originaltext till citaten i

avsnitt
3 ...........................................

Bilaga
3 Exempel på fall där art. 6 (1) i Europaråds

konventionen aktualiseras .................

44

SAI«'IANFATTNING

Bakgriond

Sedan
å r
1952 ä r Sverige bundet av Europar å dets konvention ang å ende skydd f ö r de m ä nskliga r ä ttigheterna
och de grundl ä ggande friheterna. Konventionen inneh å ller best ä mmelser
om ett antal fri- och r ä ttiglieter. Efterlevnaden av konventionen
kontrolleras av bl.a. en kommission och en domstol med s ä te i
Strasbourg. Genom den tolkning konventionen har getts av kommissionen och
domstolen har det visat'sig att det i vissa fall ä r tveksamt om svensk r ä tt st å r i ö verensst ä mmelse
med de å taganden vi har gjort genom att ansluta oss till konventionen. I
promemorian behandlas huvudsakligen de problem som ä r f ö rknippade
med artikel 6 i konventionen. Denna artikel ller den enskildes r ä tt att f å sina
civila r ä ttigheter och skyldigrieter pr ö vade i
opatisk och offentlig r ä tteg å ng inf ö r en domstol.

Europar å dsorganens
praxis

I
promemorian redovisas å tskilliga r ä ttsfall fr å n kommissionen och domstolen. Ett s å dant ä r fallet
Sporrong och L ö nnroth mot Sverige d ä r domstolen ans å g att
artikel 6 inte var tillgodosedd s å vitt g ä llde den d å varande svenska lagstiftningen om expropriation och
byggnadsf ö rbud. I ett annat fall, som g ä llde en
person vid namn Benthem mot Nederl ä nderna, fann domstolen att ett indragande av ett
tillst å nd som Benthem f å tt att ha en tank f ö r motorbr ä nsle p å en
bensinstation borde ioinna

Prop, 1987/88:69 Bilaga 1

45

ö verpr ö vas av en domstol enligt artikel 6. Ett tredje
Prop, 1987/88:69

fall ä r Pudas
mot Sverige, vilket ä nnu inte har pr ö vats tJilaga 1

av
domstolen. D ä r har kommissionen med h ä nvisning
till

tidigare avg ö randen
sagt att indragningen av ett

tillst å nd till
yrkesm ä ssig trafik, som Pudas haft, enligt

artikel 6 borde kunna bli
f ö rem å l f ö r domstolspr ö vning i

Sverige.

Utg å ngspunkter
f ö r ö verv ä gandena

I
promemorian konstateras att den tolkning som har getts artikel 6 inneb ä r att det
st å r t ä mligen klart att lagstiftningen i Sverige inte
fullt ut uppfyller konventionens krav. En genomg å ng av den svenska
lagstiftningen, visserligen ganska ö versiktlig men ä nd å s å dan att
den kan ge ett begrepp om problemets omfattning, har gjorts. Den visar att det
totala antalet f ö rfattningar som kan bli alituella i detta
sammanhang ä r f ö rh å llandevis begr ä nsat. Vissa ä renden har dock stor praktisk betydelse och ä r t ä mligen
vanliga, t.ex. ä renden enligt expropriations- , f ö rk ö ps- och
jordf ö rv ä rvslagstiftningen.

Enligt
promemorian b ö r det vara tillr ä ckligt att den domstolspr ö vning som
skall ske enligt artikel 6 ä r en laglighetspr ö vning. Artikeln kr ä ver
m.a.o. inte att domstolen skall prova en fr å ga i hela dess vidd ocli s å ledes
ocks å avg ö ra l ä mplighetsfr å gor. Klart ä r dock att dessa fr å gor ibland kan vara sv å ra att s ä rskilja
fr å n varandra.

I
vissa fr ä mmande l ä nder har allm ä n domstol generell beh ö righet
att ö verpr ö va administrativa beslut. Tanken p å att f ö r v å r del ö verg å till en
s å dan ordning avvisas i promemorian. V å rt nuvarande system inneb ä r n ä mligen
att det i allm ä nhet ä r f ö rvaltningsdomstol som ö verpr ö var
administrativa beslut i de fall d å man funnit att ö verklagade b ö r kunna
ske vid domstol.

46

Den
nuvarande uppdelningen mellan ä renden med Prop,
1987/88:69

f ö rvaltningsmyndighet
eller regeringen som sista instans ' °
och ä renden som i sista instans
kan pr ö vas av f ö rvaltningsdomstol har ibland skett efter
principiella ö verv ä ganden, och det ä r knappast t ä nkbart
att generellt l å ta de aktuella f ö rvaltnings ä rendena ö verpr ö vas av
domstol. I samband med att andra ä ndringar aktualiseras i de ber ö rda f ö rfattningarna
b ö r man fr å n fall till fall noga pr ö va om det
ä r
ä ndam å lsenligt
att ö verg å till besv ä rspr ö vning i f ö rvaltningsdomstol i st ä llet f ö r besv ä rspr ö vning hos
en annan typ av myndighet. En s å dan l ö sning kan dock å stadkommas bara p å sikt och
den kan inte f å generell r ä ckvidd.

Vill
man å stadkomma en anpassning till konventionen inom en rimlig tid f å r man s ö ka en
annan utv ä g. Det blir i s å fall ofr å nkomligt
att inf ö ra en ordning som inneb ä r att inte bara vissa beslut av f ö rvaltningsiiyndigheter
i sista instans kan ö verpr ö vas av domstol utan ocks å att en
del beslut av regeringen kan bli f ö rem å l f ö r s å dan pr ö vning. En s å dan ordning ä r otvivelaktigt en principiell nyhet f ö r svensk
r ä tt, om man bortser fr å n den begr ä nsade pr ö vningsm ö jlighet som i dag finns inom ramen f ö r
resningsinstitutet. En l ö sning efter dessa linjer m ä ste
utformas s å att den inte kommer i konflikt med de principer
som ligger till grund f ö r domstolsv ä sendet och f ö rvaltningens struktur i v å rt land
och deras f ö rh å llande till varandra. Regleringen b ö r ocks å utformas
p å ett s å dant s ä tt att den utg ö r ett naturligt inslag i en utveckling mot f ö rdjupad r ä ttss ä kerhet.

Promemorians
f ö rslag till l ö sning

Den
l ö sning som f ö rordas i promemorian har sin utg å ngspunkt
i best ä mmelserna om resning i

47

regeringsformen. Resning ä r ett
extraordin ä rt r ä ttsmedel Prop, 1987/88:69

och anses inte fylla de krav
som artikel 6 i Bilaga

europakonventionen
st ä ller. Om man ist ä llet f ö r att som i

resningsfallet
kr ä va att ett avg ö rande uppenbart strider

mot lag e.d. inf ö r en
ordning med en vanlig

laglighetspr ö vning hos
regeringsr ä tten, b ö r enligt

promemorian ö verpr ö vningsm ö jligheten
d ä remot bli

godtagbar fr å n
konventionens synpunkt. Ä ndringen i

f ö rh å llande
till nuvarande ordning ä r visserligen

begr ä nsad, men
den utg ö r ä nd å en betydelsefull

nyordning.

N å gon
principiellt ny befogenhet f ö r regeringsr ä tten skulle f ö rslaget dock inte inneb ä ra, utan
det kan snarare ses som en utvidgning av det befintliga resningsinstitutet.
Man koncentrerar pr ö vningen till ett s ä rskilt kvalificerat organ
med en f ö ruts ä ttning att uppeh å lla en fast praxis vilket
motverkar en splittrad r ä ttstill ä mpning. I promemorian f ö resl å s d ä rf ö r en s å dan
befogenhet f ö r regeringsr ä tten att undanr ö ja beslut av f ö rvaltningsmyndigheter
och av regeringen.

Pr ö vningsf ö ruts ä ttningarna

Den
ordning som skall efterstr ä vas skall tillgodose dels de krav europar å dskonventionen
st ä ller, dels de intressen som f ö religger fr å n internr ä ttslig synpunkt. En f ö rsta f ö ruts ä ttning b ö r enligt
promemorian vara att en ompr ö vning skall f ö ruts ä tta en ans ö kan fr å n en enskild part. Pr ö vningen b ö r g ä lla fr å gan om
regeringsr ä tten skall undanr ö ja det beslut som klagom å len avser
d ä rf ö r att detta strider mot lag. N ä r det g ä ller att
avgr ä nsa de typer av f ö rvaltningsbeslut som b ö r kunna
bli f ö rem å l f ö r en s å dan lagliglietspr ö vning b ö r f ö r det f ö rsta
undantas beslut som p å annat s ä tt kan bringas

48

under domstols pr ö vning,
h ä r bortsett fr å n Prop, 1987/88:69

resningsm ö jligheten.
Vidare skall klagandena ha utt ö mt de Bilaga 1 ordin ä ra r ä ttsmedlen
som annars st å r honom till buds.

Begreppen
civila r ä ttigheter och skyldigheter i europar å dskonventionens
artikel 6 anses i promemorian inte l ä mpliga som grundval f ö r att best ä mma det
nya institutets till ä mpningsomr å de eftersom de saknar adekvata svenska
motsvarigheter. Ist ä llet f ö resl å s att man knyter an till regeringsformens best ä mmelser
om norragivningsmakten och tar sikte p å f ö rh å llanden som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF, dvs.
enskildas personliga och ekonomiska f ö rh å llanden inb ö rdes och s å dana f ö rh å llanden mellan enskilda och det allm ä nna som g ä ller å ligganden
f ö r enskilda eller som i ö vrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller
ekonomiska f ö rh å llanden. D ä rmed skulle man t ä cka inte bara konventionens
begrepp civila r ä ttiglieter och skyldigheter utan ocks å ett mera
omfattande omr å de. Regeringsr ä ttens pr ö vning b ö r enligt promemorian inte bara avse om det ö verklagade
beslutet strider mot lag utan ocks å fr å gan om det eventuellt strider mot n å gon annan
f ö rfattning.

N å got st ö rre behov
av nya resurser f ö r regeringsr ä tten anses det nya institutet inte medf ö ra enligt
promemorian.

Ompr ö \'ning av
expropriationstillst å nd

En
fr å ga som uppm ä rksammades av domstolen i Sporrong-L ö nnroth-m å let och
som ocks å tas upp i promemorian g ä ller m ö jligheten
till ompr ö vning av expropriationstillst å nd. I
promemorian f ö rel å s en ordning som ger regeringen m ö jlighet
att ompr ö va ett beslut om exprop-iations-tillst å nd om f ö rh å llandena
har ä ndrats sedan det ursprungliga beslutet meddelades. Ompr ö vningen
skall bedras av den domstol som pr ö var ers ä ttningsfr å gan i ett expropriationsm å l.

49

4 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

FORFATTNIHGSFORSLAG

Prop, 1987/88:69 Bilaga 1

1 F ö rslag
till

Lag
om ä ndring i lagen (1971:289) om allm ä nna f ö rvaltningsdomstolar

H ä rigenom f ö reskrivs
i fr ä g om lagen (1971:289) om alln ö nna f ö rvaltningsdomstolar

dels
att 4 a § skall ha f ö ljande lydelse,

dels att i lagen skall
inf ö ras en ny paragraf, 2 a § , av f ö ljande lydelse.

Nuvarande
lydelse

F ö reslagen
lydelse 2 a §

Ut ö ver vad
som f ö ljer av 2 § f å r regeringsr ä tten p å ans ö kan av en enskild part undanr ö ja ett
beslut i ett f ö rvaltnings ä rende, om

1. beslutet
inneb ä r myndighetsut ö v

ning mot n å gon enskild och r ö r

till ä mpning av en f ö reskrift om

n å got f ö rh å llande som avses i 8

kap. 2 eller 3 § regeringsformen,

dock ej i fr å ga om en f ö reskrift

som g ä ller utl ä nnings vistelse i

riket,

2. beslutet inte
skulle ha kunnat

ö verklagas
i arman ordning,

Omtryckt
1981:1323-

3. beslutet inte annars
har pr ö vats av n å gon domstol och inte heller

50

Prop, 1987/88:69

Bilaga
1

Nuvarande lydelse F ö reslagen lydelse

skulle
ha kunnat bringas under en domstols pr ö vning p å annat s ä tt ä n genom ans ö kan om resning,

4.
den r ä ttstill ä mpning som ligger till grund f ö r
beslutet strider mot lag eller annan f ö rfattning.

Vad
som s ä gs i f ö rsta stycket om domstol galler ocks å s å dan n ä mnd som
avses i 2 kap. 9 § andra stycket andra meningen regeringsformen .

Ans ö kan som
avses i f ö rsta stycket skall g ö ras inom sex m å nader fr å n det att
beslutet meddelades.

Regeringsr ä tten f å r best ä mma att
beslutet tills vidare inte skall g ä lla.

4
a

P å
avdelning d ö mer fem regeringsr å d. Avdelningen ä r dock
domf ö r med fyra regeringsr å d, om tre av dessa ä r ense om slutet.

Vid
pr ö vning av ans ö kningar om Vid pr ö vning av ans ö kningar om

resning
eller å terst ä llande av resning eller å terst ä llande av

f ö rsutten
tid och vid pr ö vning av f ö rsutten tid samt vid pr ö vning av

fr å gor som
avses i 28 § fr å gor som avses i 2 a § denna lag

f ö rvaltningsprocesslagen
(1971:291) och 28 § f ö rvaltningsprocesslagen

ä r avdelningen domf ö r med tre (1971:291)
ä r
avdelningen domf ö r

regeringsr å d, om pr ö vningen ä r av med
tre regeringsr å d, om pr ö vningen

51

enkel
beskaffenhet. Vid beslut om avvisande av f ö r sent inkomna besv ä r och avskrivning av m å l efter å terkallelse
ä r
avdelningen domf ö r med tre regeringsr å d. Vid behandling av fr å gor om pr ö vningstillst å nd skall
tre regeringsr å d delta.

Prop,
1987/88:69 Bilaga 1

ä r av enkel beskaffenhet. Vid beslut om avvisande av
f ö r sent inkomna besv ä r och avskrivning av m å l efter å terkallelse
ä r
avdelningen domf ö r med tre regeringsr å d. Vid behandling av fr å gor om pr ö vningstillst å nd skall
tre regeringsr å d delta.

1.
Denna lag tr ä der i
kraft den 1 juli 1987.

2.
De nya best ä mmelserna
till ä mpas inte i fr å ga om beslut som har meddelats f ö re
ikrafttr ä dandet.

2
F ö rslag till

Lag
om ä ndring i expropriationslagen (1972:719)

H ä rigenom f ö reskrivs
i fr å ga om expropriationslagen (1972:719)

dels att 3 kap. 6 § och 5
kap. 16 § skall ha f ö ljande lydelse,

dels att i lagen
skall inf ö ras en ny paragraf, 3 kap. 10 § , av f ö ljande
lydelse.

Nuvarande lydelse

F ö reslagen
Ivdelse

I expropriationstillst å nd skall
best ä mmas viss tid inom vilken saken skall fullf ö l.jas
genom ans ö kan om st ä mning till domstol F ö religger s ä rskilda
sk ä l, kan tiden f ö rl ä ngas. Ans ö kan om f ö rl ä ngning skall g ö ras f ö re

Expropriationstillst å nd f ö rfaller,
om saken inte har fullf ö l.its genom ans ö kan om st ä mning
till domstol inom ett å r fr å n det att tillst å ndet bevil.iades.

52

1

Senaste
lydelse 1979:896.

utg å ngen av
den l ö pande tidsfristen. Om fastighets ä garen visar att hans ol ä genhet av
att expropriationsfr å gan h å lles ö ppen har ö kat avsev ä rt, kan p å hans beg ä ran den best ä mda tidsfristen f ö rkortas. Beslut om kortare
tidsfrist f å r e.i meddelas f ö rr ä n ett å r f ö rflutit
efter det att expropriationstillst å nd meddelades.

Prop.
1987/88:69 Bilaga I

Best ä mmelserna
i 1 ä ger motsvarande till ä mpning betr ä ffande pr ö vning av fr å ga om f ö rl ä ngning eller f ö rkortning av tid inom vilken saken skall fullf ö ljas.

Om den som erh å llit
expropriationstillst å nd ej har v ä ckt talan inom den best ä mda
tiden, ä r tillst å ndet f ö rfallet, s å vida han icke inom samma tid har ans ö kt om f ö rl ä ngning av
tidsfristen och ans ö kningen bifalles.

Har expropriationstillst ä ndet f ö rfallit
enligt tredje stycket eller enligt 5 kap. 15 § andra stycket eller 18 § tredje
stycket och beg ä res d ä refter nytt expropriationstillst å nd till
egendomen av samme s ö kande och p å
samma expropriationsgrund som
tidigare, kan s å dant tillst å nd beviljas endast om s ä rskilda
sk ä l f ö religger.

Har expropriationstillst ä ndet f ö rfallit
enligt f ö rsta stycket eller enligt 5 kap. 15 § andra
stycket eller 18 § tredje stycket eller har exprooriationstillst å ndet upph ä vts
enligt 10 och beg ä res d ä refter nytt expropriationstillst å nd till
egendomen av samme s ö kande och p å samma expropriationsgrund som tidigare, kan s å dant
tillst å nd beviljas endast om

s ä rskilda
sk ä l f ö religger.

53

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop.1987/88:69

Bilaga
1

10 §

Regeringen
skall upph ä va ett expropriationstillst å nd helt
eller delvis, om f ö rh å llandena sedan tillst å ndet meddelades har ä ndrats s å att f ö ruts ä ttningarna
f ö r tillst å ndet inte l ä ngre f ö religger.

Fr å gor om
upph ä vande av expropriationstillst å nd pr ö vas p å anm ä lan av den domstol som handl ä gger
expropriationsm å let. S å dan anm ä lan f å r g ö ras endast om fastighets ä garen har
visat sannolika sk ä l f ö r att tillst å ndet skall upph ä vas.

16
§ 2

Har
skada uppst å tt f ö r sak ä gare p å grund av expropriationsanspr å r: som å terkallats
och avskrives m å let i den delen, skall den exproprierande ers ä tta
skadan.

F ö rsta
stycket ä ger motsvarande F ö rsta
stycket 'åger motsvarande

till ä mpning n ä r
domstolen skiljer till ä mpning n ä r domstolen skiljer

m å let fr å n sig med
anledning av att m å let fr å n sig med anledning av

tillst å nd till
expropriation att tillst å nd till expropriation

v ä grats
eller tillst å nd f ö rfallit v ä grats eller upph ä vts eller

enligt
16 § t.''edje stycket. tillst å nd f ö rfallit enligt 16 §

tredje stycket.

2Senaste lydelse 1979:696.

54

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1987/88:69

Bilaga
1

Innan
avskrivning sker p å grund av å terkallelse av den exproprierande skall han, om han
har f å tt tillst å nd till expropriationen, hos l ä nsst5''relsen
st ä lla s ä kerhet f ö r ers ä ttning som avses i f ö rsta stycket, s å vida icke
samtliga sak ä gare f ö rklarat sig avst å fr å n att
yrka s å dan ers ä ttning.

Denna
lag tr ä de i kraft den 1 juli 1967.

Den
ä ldre
lydelsen av 3 kap. 6 § g ä ller fortfarande i fr å ga om expropriationstillst å nd som
har meddelats f ö re ikrafttr ä dandet. TidsfTisten inom vilken expropiationssaken
skall fullf ö ljas vid domstol f å r dock f ö rl ä ngas
endast om ans ö kan om f ö rl ä ngning har gjorts f ö re ikrafttr ä dandet. F ö rl ä ngning f å r medges
med h ö gst ett å r.

3
F ö rslag till

Lag
om ä ndring i vattenlagen (1983:291)

n ä igenom f ö reskrivs
att 2 kap. 8 § vattenlagen (1983:291) skall ha f ö ljande
lydelse.

Nuvarande
lydelse F ö reslagen lydelse

2
kap.

Om
det f ö r att kraftf ö rs ö rjningen skall utvecklas planm ä ssigt ä r n ö dv ä ndigt att
ett s å dant str ö mfall tas i anspr å k som tillkomrrier annan ä n staten
och som inte ä r utnyttjat p å ett fr å n allm ä n synpunkt ä ndam å lsenligt s ä tt, f å r regeringen p å ans ö kan av n å gon som vill tillgodog ö ra sig
vattenkraften f ö rodna att str ö mfallet eller s ä rskild r ä tt till
detta f å tas i anspr å k.

55

Prop, 1987/88:69 Bilaga
1

Nuvarande lydelse

F ö reslagen
lydelse

Den som har f å tt tillst å nd enligt
f ö rsta stycket skall inom tid som regeringen best ä mmer och
vid ä ventyr att tillst å ndet f ö rfaller hos vattendomstolen ans ö ka om
best ä mmande av ers ä ttning f ö r vad som tas i anspr å k enligt f ö rsta
stycket.

Den som ha f å tt tillst å nd enligt
f ö rsta stycket skall inom ett å r fr å n det att tillst å ndet beviljades och vid ä ventyr
att tillst å ndet f ö rfaller hos vattendomstolen ans ö ka om
best ä mmande av ers ä ttning f ö r vad som tas i anspr å k enligt f ö rsta
stycket.

R ä tt att p å grund av
f ö rordnande enligt f ö rsta stycket ta str ö mfall i anspr å k f å r inte
utan regeringens medgivande ö verg å fr å n innehavaren till n å gon annan.

Regeringen
f å r besluta de villkor f ö r r ä ttighetens utnyttjande som beh ö vs fr å n allm ä n
synpuntit. ■

Denna
lag tr ä der i kraft den 1 juli 1987. Den ä ldre lydelsen av 2 kap. 8 § g ä ller
fortfarande i fr å ga om tillst å nd som meddelats f ö re ikrafttr ä dandet.

56

1
IN-LEDNING Prop. 1987/88:69

Bilaga
1

Den
4 november 1950 ö ppnades den europeiska konventionen ang å ende
skydd f ö r de m ä nskliga r ä ttigtieterna och de grundl ä ande
friheterna f ö r undertecknande. Konventionen inneh å ller best ä mmelser
om i huvudsak samma fri- och r ä ttigheter som Fl-I-konventionen om medborgerliga
och politiska r ä ttigheter. Antalet skyddade r ä ttigheter
ha senare utvidgats genom best ä mmelser i flera till ä ggsprc tokoll till
konventionen. Konventionens och till ä ggsprotokollens r ä ttighetsartiklar i svensk ö vers ä ttning
fogas till denna promemoria som bilaga 1.

Samtliga
Europar å dets medle.msl ä nder ä r numera anslutna till konventionen. Sverige
ratificerade konventionen den 4 februari 1952. Efterlevnaden av konventionen
kontrolleras av kommissionen f ö r de m ä nskliga r ä ttigheterna och domstolen f ö r de m ä nskliga r ä ttigheterna,
b å da med s ä te i Strasbourg. Ocks å Europar å dets
ministerkommitt é har enligt konventionen vissa kontrollfunktioner.

Genom
Europar å dsorganens beslut har under å ren en omfattande praxis vuxit fram, varvid i
synnerhet de avg ö randen som har meddelats av domstolen har sto
betydelse. Domstolens praxis har ofta betec>aiats som mycket extensiv och
den befinner sig f.n. i stark utveckling. I allt flera fall har
konventionsstaterna ocks å drabbats av f ä llande avg ö randen. Genom dessa avg ö randen
har inte s ä llan lagts fast tolkningar av konventionen enligt
vilka l ä ndernas interna lagstiftning i vissa h ä nseenden st å r i
konflikt med denna.

F ö r svensk
del har genom avg ö randen i domstolen och kommissionen i m å l mot
Sverige men ocks å i m å l mot andra l ä nder uppm ä rksamheten kommit att f ä stas vid
vissa

57

problem som ä r f ö rknippade
med till ä mpningen av artikel 6 Prop. 1987/88:69

i konventionen. Enligt denna artikel har var och en rji.r Kilaga

det
g ä ller att pr ö va hans civila r ä ttigheter och skyldigheter
r ä tt till opartisk och offentlig r ä tteg å ng inf ö r en domstol. P å grund av avg ö randena m ä ste ifr å gas ä ttas om
den svenska lagstiftningen svarar mot de krav som konventionen numera anses st ä lla
enligt domstolens tolkning. I denna promemoria behandlas vissa fr å gest ä llningar
som ha aktualiserats genom de nyss å syftade avg ö randena.

2
EUROPAR Ä DSKONVENTIONENS TILUCOMST OCH DElI SEIXRE UTVECKLINGEIJ

Redan
under sin f ö rsta session å r 1949 antog Europar å dets r å dgivande
f ö rsamling en rekomiaendation om att ett f ö rslag skulle utarbetas till
en konvention innefattande effektiva garantier f ö r individen i fr å ga om å tnjutande
av grundl ä ggande fri- och r ä ttiglieter. D ä rvid h ä nvisades
till den r ä ttighetskatalog som tidigare hade upptagits i FN:s
allm ä nna f ö rklaring om de m ä nskliga r ä ttigheterna.
Med anledning av denna rekommendation tillsattes en expertkommitt é , som
fick i uppdrag att utarbeta ett f ö rslag till konvention. Sedan detta f ö rslag
framlagts och bearbetats bl.a. av en grupp h ö gre ä mbetsm ä n fr å n
medlemsstaterna, undertecknades den 4 november 1950 i Rom den europeiska
konventionen ang å ende skydd f ö r de m ä nskliga r ä ttigheterna och de grundl ä ggande
friheterna. Till denna konvention har numera samtliga de 21 medlemsstaterna i
Europar å det anslutit sig. Konventionen kompletteras av å tta till ä ggsprotokoll.

Konventionen
inneh å ller best ä mmelser om r ä tten till livet (art. 2), f ö rbud mot
tortyr samt om ä nsklig och f ö rnedrande behandling och bestraffning (art. 3), f ö rbud mot
slaveri, tr ä ldom och tv å ngsarbete (art. 4), r ä tten till

58

personlig frihet och s ä kerhet
(art. 5), r ä tten till Pop.1987/88:69

domstolspr ö vning och
till vissa gara.ntie" i domstolsf Ö T--farandet (art. 6), r ä tten att
inte bli d ö md till straff annat ä n med st ö d i lag
och f ö rbud mot retroaktiva straffdomar (art. 7), r ä tten till
skydd f ö r privat- och familjeliv, hem och korrespondens (art. 8), r ä tten till
tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (art. 9), r ä tten till
yttrandefrihet (art. 10), r ä tten till f ö rsamlings- och f ö reningsfrihet (art. 11), r ä tten att
ing å ä ktenskap och bilda familj (art. 12), r ä tten att f ö ra talan
mot kr ä nkningar av fri- och r ä ttigheter (art. 13) samt f ö rbud mot
diskriminering (art. 14). Under s ä rskilda f ö rh å llanden f å r en stat avvika fr å n de skyldigineter som
normalt å vilar den enligt konventionen och till ä ggsprotokollen.
S å ä r fallet under krig eller i annat allm ä nt n ö dl ä ge som
hotar nationens existens (art. 15).

Genom
fyra av till ä ggsprotokollen har ytterligare r ä ttigheter
tillkommit: r ä tten att utnyttja sin egendora utan intr å ng, ä tten till
utbildning och r ä tten till fria och hemliga val (art. 1-3 i till ä ggsprotokoll
nr 1), f ö rbud mot frihetsber ö vande p å grund av
avtalad f ö rpliktelse, r ä tten att fritt flytta och v ä lja bos ä ttningsort,
r ä tten att l ä mna ett land, inklusive sitt eget, r ä tten att
vistas i det land vari man ä r medborgare och f ö rbud mot kollektiv utvisning
av utl ä nningar (art. 1-3 i till ä ggsprotokoll nr 4), f ö rbud mot
d ö dsstraff i fredstid (till ä ggsprotokoll nr 6) samt r ä tten till
vissa r ä ttss ä kerhetsgarantier i utvisningsf ö rfaranden,
r ä tten till ö verpr ö vning av brottm å lsdomar, r ä tten till
ers ä ttning vid oriktiga brottm å lsdomar, f ö rbud mot att n å gon d ö ms tv å g å nger f ö r samma sak samt r ä tten f ö r makar
att behandlas lika i familjer ä ttsliga f ö rh å llanden (art. 1-5 i till ä ggsprotokoll
nr 7, som dock ä nnu inte har tr ä tt i kraft).

59

Genom konventionen har
uppr ä ttats tv å europeiska organ, Prop, 1987/88:69

n ä iiligen
kommissionen f ö r de m ä nskliga r ä ttigFieterna och Bilaga domstolen f ö r de m ä nskliga r ä ttigheterna.
Dessa organ samt Europar å dets ministerkommitt é har till uppgift att ö vervaka
konventionens efterlevnad.

Inf ö r
kommissionen kan m å l anh ä ngigg ö ras antingen av en konventionsstat mot en annan
konventionsstat (mellanstatliga m å l) eller - i den m å n staten har erk ä nt den
enskilda klagor ä tten - av en enskild person eller organisation mot
en stat (enskilda klagom å l). De mellanstatliga m å len har
hittills varit ganska f å . D ä remot har ett mycket stort antal enskilda klagom å l anh ä ngiggjorts
inf ö r kommissionen.

Kommissionen
kan avvisa ett mal antingen p å rent formella grunder eller d ä rf ö r att
talan ä r uppenbart ogrundad. De allra flesta m å l (97 'p) med
enskilda klagande avvisas av ko.mmissionen. I de fall d å
avvisning inte sker utan kommissionen beslutar att ta upp ett m å l till
sal<:lig pr ö vning har kommissionen den dubbla uppgiften att
dels g ö ra en utredning r ö rande fakta i m å let, dels st ä lla sig
till parternas f ö rfogande i syfte att f å till st å nd en f ö rlikning.

Kommer
inte en f ö rlikning till st å nd, utarbetar kommissionen
en rapport, vilken avges till ministerkommitt é n. Under vissa f ö ruts ä ttningar
kan m å let h ä refter bli f ö rem å l f ö r pr ö vning av domstolen. Om domstolspr ö vning
inte kommer till st å nd ä r det ministerkommitt é n som slutligt skall ta st ä llning
till om vederb ö rande konventionsstat har kr ä nkt
konventionen. Blir m å let f ö rem å l f ö r pr ö vning av domstolen, ä r det denna som skall avg ö ra om det
f ö relegat ett brott mot konventionen.

60

De ber ö rda staterna ä r
skyldiga att r ä tta sig efter Prop, 1987/88:69
domstolens och ministerkommitt é ns avg ö randen i fr å gor
om Bilaga 1 kr ä nkningar av konventionen. Tv å av Europar å dets
medlemsstater - Malta och Turkiet - har dock avst å tt fr å n att erk ä nna domstolens beh ö righet. En av de ö vriga staterna, n ä mligen Cypern, har inte godtagit principen om
enskilda personers klagor ä tt.

Den europeiska konventionen intar en s ä rst ä llning bland
de konventioner som syftar till att ur olika aspekter sicydda de m ä nskliga r ä ttigheterna.
Det beror framf ö allt p å att det kontrollsystem som har skapats genom konventionen
ä r betydligt mer effektivt ä n det som andra konventioner inom detta ä mnesomr å de
f ö reskriver. Inom ramen f ö r detta kontrollsystem har ocks å , som inledningsvis n ä mndes, under å rens lopp en mycket omfattande
praxis vuxit fram.

Det st å r samtidigt
klart att den grundl ä ggande konstruktionen av
konventionen har skapat vissa problem. Detta sammanh ä nger med att konventionen griper ö ver ett mycket stort omr å de samtidigt som den i å tskilliga h ä nseenden
ä r t ä mligen allm ä nt h å llen. Dess artiklar ger d ä rf ö r ett ganska stort utrymme f ö r olika tolkningar.

I samband med Sveriges anslutning till konventionen
uttalades att svensk lag uppfyllde dess krav och att Sverige s å ledes - bortsett fr ä n vissa punkter d ä r f ö rbeh å ll gjordes - kunde ta p å sig konventionens f ö rpliktelser utan att genomf ö ra
n å gon ny lagstiftning (prop. 1951:165
s. 11). I takt med att antalet hos kommissionen och domstolen anh ä ngiggjorda m å l
kraftigt har ö kat under senare å r har emellertid en alltmer f ö rfinad tolkningspraxis kommit att utvecklas, varvid
de kontinentala r ä ttssystem som till stora delar
ligger till grund f ö r konventionens utforrmiing ofta
har bildat

61

utg å ngspunkt.
Denna praxis har otvivelaktigt till en del Prop, 1987/88:69 varit av extensiv
och vad man brukar kalla r ä ttsskapande Bilaga 1 natur'' . Den har d ä rmed medf ö rt att
vissa av konventionens artiklar numera till ä ts en inneb ö rd som
knappast kunde f ö rutses vid konventionens ratificering.

Ett
exempel erbjuder art. 5 (4) d ä r det f ö reskrivs att den som ber ö vas
friheten s å som misst ä nkt f ö r brott of ö rdr ö jligen skall st ä llas inf ö r domare
eller annan ä mbetsman som enligt lag bekl ä tts med
"judicial power". N ä r Sverige ansl ö t sig till konventionen utgick man fr å n att en
svensk å klagare med skyldighet att pr ö va fr å gor om anh å llande var att betrakta som en s å dan med
"judicial power" bekl ä dd ä mbetsman. Denna st å ndpunkt har emellertid
numera underk ä nts i avg ö randen av kommissionen och domstolen. F ö rslag
till en anpassning av den svenska lagstiftningen till denna tolkning av
konventionen har lagts fram av h ä ktningsutredningen, vars bet ä nkande
(SOU 1985:27) f.n. efter remissbehandling ö verv ä gs inom justitiedepartementet.

Att
r ä ttstill ä mpningen i Europar å dsorganen underg å r en
stark utveckling ä r i och f ö r sig naturligt. Detsamma ä r ju
fallet med v å r egen r ä ttsordning liksom med r ä ttssystemen
i flertalet ö vriga B:iropar å dsstater. De avg ö randen som den europeiska
domstolen meddelar m å ste sj ä lvfallet i f ö rekommande fall tillh ö ra de omst ä jidig-heter
som s ä rskilt beaktas n ä r man skall ta st ä llning till fr å gan efter
vilka linjer den internr ä ttsliga utvecklingen b ö r drivas.

P å svensk
sida har inst ä llningen ocks å genomg å ende varit att den svenska lagstiftningen
ovillkorligen skall vara

Se
t.ex. Bertil Bengtsson, Om expropriation och grundlagstolkning, Festskrift f ö r Henrik
Hessler, bl.a. s. 62.

62

anpassad
till vad som kr ä vs enligt konventionen. Den Prop. 1987/88:69

extensiva
praxis i fr å ga om konventionens tolkning som '

fortl ö pande
utvecklas medf ö r emellertid stora sv å righeter

n ä r det g ä ller att
p å f ö rhand bed ö ma vilken inneb ö rd som

kan komma att l ä ggas in i
en viss artikel. En m ö jlighet

att komma till r ä tta med
dessa sv å righeter - som i s å

fall
m å ste tas upp inom Europar å det - kan vara att p å ett

eller
annat s ä tt å stadkomma en precisering av v å ra

å taganden enligt konventionen, s å att man
uppn å r den

f ö rutsebarhet
som ä r ö nskv ä rd. En av de tekniska utv ä gar

som
i s å fall erbjuder sig skulle vara att konventionen

s ä gs
upp och att man i samband med en omedelbar n

ratificering
fr å n svensk sida preciserar v å r tolkning av

de
olika artiklarna i den utstr ä ckning det beh ö vs.

Konventionen till å ter n ä mligen
inte f ö rbeh å ll i efterhand

under tid d å en
konventionsstat ä r bunden av sin

ratificering.

I
det l ä ge som nu r å der m å ste emellertid sj ä lvfallet kommissionens och
domstolens avg ö randen noga f ö ljas p å svensk sida s å att man s ä kerst ä ller att full ö verensst ä mmelse r å der mellan den svenska lagstiftningen och den
tolkning av konventionen som de beh ö riga Europar å dsorganen st ä ller sig bakom.

I
denna promemoria diskuteras i f ö rsta hand en fr å ga av detta slag som p å senare
tid har f å tt en s ä rskilt ing å ende belysning genom Europar å dsorganens
till ä mpning. Den g ä ller art. 6 som bl.a. f ö reskriver
att "envar skall, n ä r det g ä ller att pr ö va hans civila r ä ttigheter och

skyldigheter ----- , vara
ber ä ttigad till opartisk och

offentlig
r ä tteg å ng inom sk ä lig tid och inf ö r en oavh ä ngig och
opartisk dorastol, som uppr ä ttats enligt lag".

63

P å grund av
den europeiska konventionens orofattande Prop, 1987/88:69 r ä ckvidd
kan det sj ä lvfallet ä ven betr ä ffande andra nga s ä rskilda
fr å gor finnas utrymme f ö r diskussion n ä r det g ä ller f ö rh å llandet mellan konventionen och den svenska
lagstiftningen. Det kunde d ä rf ö r synas ä ndam å lsenligt att genomf ö ra en mera generell
utredning om hur v å r lagstiftning f ö rh å ller sig
till konventionen.

Med
h ä nsyn till hur konventionens kontrollapparat fungerar skulle en s å dan
utredning dock knappast vara meningsfull. Det ä r den europeiska domstolen
som i sista hand har tillagts befogenhet att avg ö ra uppkommande tolkningsfr å gor. N ä r det
ller fr å gor av detta slag som f ö r svensk del skulle kunna t ä nkas
komma upp till diskussion torde generellt lla att det knappast ä r m ö jligt att
p å f ö rhand f ö rutse domstolsmajoritetens st å ndpunkt.
De antaganden som en eventuell svensk utredning skulle kunna g ö ra i
detta h ä nseende sPaille d ä rf ö r bli av mycket begr ä nsat v ä rde. Ä ven f ö r
framtiden torde man s å lunda i st ä llet f å v ä lja linjen att noga f ö lja kommissionens och
domstolens avg ö randen i konkreta fall.

3
ARTIKEL 6 I KONTEI\iTIOInIEIv OCH
DESS TILL/MPNING

3.1
Best ä mmelsen

Art.
6 (1) lyder i svensk ö vers ä ttning:

Envar
skall, n ä r det g ä ller att pr ö va hans civila r ä ttigheter och skyldigheter
eller anklagelse mot honom f ö r brott, vara ber ä ttigad till opartisk och

64

offentlig
r ä tteg ä .ng inom sk ä lig tid och inf ö r Prop, 1987/88:69

oavh ä ngig och
opartisk domstol, som uppr ä ttas enligt Bilaga 1

lag.
Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och

allm ä nheten m å utest ä ngas fr å n r ä tteg å ngen
eller en

del
d ä rav av h ä nsyn till sedligheten, den allm ä nna

ordningen
eller den nationella s ä kerheten i ett

demokratiskt samh ä lle,
eller d å h ä nsyn till

minder å riga
eller till parternas privatlivs helgd s å

kr ä va eller,
i den m å n domstolen s å finner str ä ngt

n ö dv ä ndigt, i
fall d å p å grund av s ä rskilda

omst ä ndigheter
offentligliet skulle l ä nda till skada

f ö r r ä ttvisans
intresse.

Den
engelska originaltexten lyder:

In
the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge
against him, everyone is entitled to a fair qj public
hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal
established by lav/. Judgment shall be pronoi;nced publicly but the press and
public may be excluded from all or part of the trial in the interests of
morals, public order or national security in a democratic society, where the
interests of juveniles or the protection of the private life of the parties so
require, or to the extent strictly necessary in the opinion of the court in
special circumstances where publicity would prejudice the interests of justice.

Den
franska originaltexten lyder:

Toute
personne a droit å ce que sa cause soit entendue é quitablement,
publiquenent et dans un delai raisonnable, par un tribunal ind é pendant
et impartial,

65

5 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

é tabli par la loi, qui d é cidera,
soit des Prop. 1987/88:69

contestations
sur ses droits et obligations de Bilaga

caract é re civil,
soit du bien-fond é de toute-

accusation
en mati é re p é nale dirig é e contre elle. Le

jugement
doit é tre rendu publiquement mais l'acc é s de

la salle d'audience peut é tre
interdit ä la presse et

au public pendant la
totalit é ou une partie du proc é s

dans
l'int é ret de la moralit é , de 1'ordre public ou

de
la s é curit é nationale dans une soci é t é

d é mocratique,
lorsque les int é r é ts des mineurs ou la

protection de la vie priv é e des
parties au proc é s

l'exigent,
ou dans la mesure jug é e strictement

n é cessaire
par le tribunal, lorsque dans des

circonstances
sp é ciales la publicit é serait de nature

å porter atteinte aux int é r é ts de la
justice.

3.2
Konventionens f ö rarbeten

Som
redan har n ä mits utf ö rdes det inledande arbetet med att skapa en
konvention till skydd f ö r m ä nskliga r ä ttigheter och friheter av Europar å dets r å dgivaride
f ö rsamling redan vid dess f ö rsta session h ö sten 1949-Den kommitt é , som tillsattes med uppgift
att utreda fr å gan, tog som utg å ngsp-onkt f ö r sitt
arbete Fn':3 deklaration ora de m ä nskliga r ä ttiglieterna, som antagits i december 1948. I det f ö rsta
utkastet till konventionstext, som presenterades f ö r den r å dgivande
f ö rsamlingen, redovisades tio r ä ttigheter vilka enligt kommitt é n borde
garanteras i konventionen. En av dessa var att tillf ö rs ä kra var
och en ... skydd mot godtyckligt anh å llande, f ä ngslande, landsf ö rvisning och andra å trder
enligt art. 9, 10 och 11 i FIv:s deklaration.

66

Art.
10 av PI:s deklaration om de m ä nskliga r ä ttighe- Prop.1987/88:69 terna, till vilken
kommitt é n s å ledes h ä nvisade, lyder ' som f ö ljer
(engelsk text, se bilaga 2, citat 1):

Envar
ä r
under full likst ä lldhet ber ä ttigad till r ä ttvis och offentlig rannsakning inf ö r oavh ä ngig och
opartisk domstol vid fastst ä llandet av s å v ä l hans r ä ttigheter och skyldigheter som varje anklagelse mot
honom f ö r brott.

N å gra ö verv ä ganden som
ä r
ä gnade
att belysa kommitt é ledam ö ternas sm p å den n ä rmare inneb ö rden av stadgandet finns inte redovisade i f ö rarbetena.

Det
fortsatta arbetet kom i stor utstr ä ckning att handla om principfr å gor och
andra ö verv ä ganden soia h ä r saknar direkt intresse. En fr å ga som
grundligt diskuterades var huruvida, som skett i n ä mida f ö rsta
utkast till konventionstext, h ä nvisning borde ske till FN:s deklaration, eller om
de olika r ä ttigheterna skulle r ä knas upp och definieras i
den tillt ä nkta konventionen. Sedan man enats om att, å tminstone
som ett led i arbetet, direkt ange r ä ttigheterna, utarbetades ett utkast d ä r ovan
citerade Art. 10 1 Fll:s deklaration ordagrant å tergivits
som en s ä rskild r ä ttighet skild fr å n den som avs ä g
godtyckligt anh å llande, f ä ngslande och landsf ö rvisning.

Vid
ett m ö te med en tillsatt expertkommitt é i mars 1950 presenterades ett f ö rslag
till konventionstext innefattande vissa ä ndringar av tidigare text. Bland annat hade det nu
aktuella stadgandet getts f ö ljande lydelse (engelsk text, se bilaga 2, citat
2):

67

Envar
skall, n ä r det ller att pr ö va anklagelse Prop.
1987/88:69 mot honom f ö r brott eller hans r ä ttigheter och Bilaga 1
skyldigheter i tvistem å l vara ber ä ttigad till opartisk och offentlig r ä tteg å ng inf ö r en oavh ä ngig och
opartisk domstol, som uppr ä ttats enligt lag.

Det
framg å r inte direkt av f ö rarbetena varf ö r orden . "i tvistem å l"
(eng. "in a suit at law"; fr. "de caract é re
civil") nu introducerats i texten. Bland de arbetshandlingar som fanns
tillg ä ngliga f ö r kommitt é n var emellertid en av sekretariatet utarbetad
rapport, vilken j ä mf ö rde r å dgivande f ö rsamlingens utkast till text med ett utkast till
internationell konvention om m ä nskliga r ä ttigheter utarbetat inom PN:s ram. I rapporten
observeras att man under arbetet med sagda konvention n å got
diskuterat begreppet "civil". Diskussionen sammanfattas i rapporten p å f ö ljande s ä tt
(engelsk text, se bilaga 2, citat 3):

"Common
law"-l ä n ä erna p å pekade att civila r ä ttigheter och skyldigheter,
som erk ä nda av de administrativa myndigheterna, inte var skyddade av en
administrativ domstol. I detta avseende var det en viktig skillnad j ä mf ö rt med
"civil law" — l ä nderna. D ä rav orden "i tvistem å l
..." vilket skulle g ö ra det m ö jligt att undanta administrativa f ö rfaranden
fr å n konventionens till ä mpningsomr å de .

(Jfr.
i detta sammanhang art. 14 av PN-konventionen om civila och politiska r ä ttigheter).

68

I
expertkommitt é ns slutliga rapport till minister- Prop.
1987/88:69

kommitt é n i mars
1950 redovisades, av sk ä l som h ä r Bilaga

kan f ö rbig å s, tv å olika f ö rslag
till konventionstext.

Det
ena f ö rslaget upptog den ovan citerade texten,

medan motsvarande
stadgande i det andra f ö rslaget

ordagrant
å tergav
art. 10 av PfJ:s deklaration.

I
rapporten f ö rekommer ingenting som s ä rskilt f ö rklarar denna
skillnad mellan de tv å f ö rslagen.

En
koFiferens med h ö gre tj ä nstem ä n i juni 1950 resulterade s å sm å ningom i
en ny rapport till ministerkommitt é n varvid nu aktuellt stadgande erh å llit f ö ljande
lydelse (engelsk text, se bilaga 2, citat 4):

Envar
skall, n ä r det g ä ller att pr ö va anklagelse mot honom f ö r brott
eller hans r ä ttigheter och skyldigheter i tvistem å l, vara
ber ä ttigad till opartisk och offentlig r ä tteg å ng inom
sk ä lig tid och inf ö r en oavh ä ngig och opartisk domstol, som uppr ä ttats
enligt lag.

Inte
heller ifr å ga om denna rapport f ö rekommer n å gonting
som antyder att delegaterna diskuterat lydelsen och inneb ö rden i
stadgandet.

Sedan
ytterligare ö verv ä ganden ä gt rum och texten varit f ö rem å l f ö r en
slutlig gransking av en expertkommitt é dagarna f ö re undertecknandet, f ö rel å g den 4
november 1950 den slutliga konventionstexten. Den franska texten av stadgandet
var of ö r ä ndrad, medan i den engelska "hans r ä ttigheter
och skyldigheter i tvistem å l" ersatts med "hans civila r ä ttigheter
och skyldigheter".

69

Ä ndringen i den engelska texten f ö refaller
inte ha Prop. 1987/88:69

kommenterats
av kommitt é n, som allm ä nt karakt ä riserade sitt f ö rslag till ä ndringar
som formella r ä ttelser och r ä ttelser av ö vers ä ttningar. I den m å n ä ndringen
har kommenterats i litteraturen, har den antagits bero p å en ö nskan att
bringa den engelska texten spr å kligt mer i ö verensst ä mmelse med den franska.

3.3
Domstolens och kommissionens praxis

Fallet
Ringeisen mot Ö sterrike

Ringeisen
k ö pte 1962 av privatpersoner viss fast egendom. Enligt ö sterrikisk
lag m å ste k ö pet f ö r att bli g ä llande godk ä nnas av myndighet. Godk ä nnandet v ä grades. I
m å let blev fr å gan huruvida den procedur, genom vilken fr å gan om f ö rv ä rvets
godk ä nnande pr ö vades, innefattade en s å dant avg ö rande av
civila r ä ttigheter som avses i art. 6 (1).

Kommissionen

Kommissionens
majoritet (7 mot 5) besvarade fr å gan nekande. Efter att ha konstaterat att
betydelsen av det engelska ordet "civil" i detta sammanhang var
tveksam, fortsatte kommissionen (engelsk text, se bilaga 2, citat 5):

Kommissionens
rapport och domstolens dom, se Publications of the European Court of Human
Rights, Ser. B, vol. 11, s. 10, respektive Ser. A, vol. 13.

70

Enligt fransk r ä ttsterminologi
ä r ordet "civil"
Prop. 1987/88:69

inte oklart i samma utstr ä ckning. Ä ven om Bilaga 1

uttrycket "droits civils" under inflytande av
anglo-amerikanskt spr å kbruk ibland anv ä nds f ö r att
beteckna medborgarens politiska r ä ttiglieter
(motsvarande "droits civiques") ä r
inneb ö rden i allm ä nhet annorlunda. Det h ä nf ö r sig till civilr ä ttsliga r ä ttigheter
och skyldigheter till skillnad fr å n
offentligr ä ttsliga och straffr ä ttsliga. Detta ä r
en klassisk distinktion i de r ä ttssystem
som h ä rr ö r fr å n romersk r ä tt, och uttrycket "civil" i detta
sammanhang h ä nf ö r sig till r ä ttsf ö rh å llandet mellan enskilda personer
och andra privata r ä ttssubjekt till skillnad fr å n r ä ttsf ö rh å llandet
mellan enskilda medborgare och offentliga myndiglieter. Enligt denna
terminologi ä r den franska texten i art. 6 klar
och tydlig. Uttrycket "droits et obligations de caract é re civil" avser r ä ttigheter och skyldigheter som h ö r
till det omr å de av r ä ttssystemet som kallas "droit civil".

Efter att vidare ha konstaterat att den tydligare texten,
dvs. den franska, m å ste ges f ö retr ä de, drog
komiaissionen f ö ljande slutsats (engelsk text, se
bilada 2, citat 6):

Denna granskning av konventionstexten och f ö rarbetena till denna leder fram till den slutsatsen
att uttrycket "civila r ä ttigheter
och skyldigheter" m å ste tolkas restriktivt s å att det endast omfattar s å dana r ä ttsf ö rh å llanden som ä r typiska f ö r
relationer mellan enskilda medborgare och ej s å dana r ä ttsf ö rh å llanden d ä r medborgaren st ä lls
mot dem som ut ö var offentlig myndighet.

71

Kommissionen
konstaterade ocks å att en vidare tolkning, Prop, 1987/88: 69

genom vilken art. 6 (1)
skulle anses till ä mplig ä ven Bilagal

med avseende p å den typ
av administrativa f ö rfaranden

som i flertalet
konventionsstater-traditionellt

handhafts av
administrativa organ och utan de garantier

som skiille f ö lja med
en till ä mpning av art. 6 (1),

skulle vara of ö renlig
med de intentioner parterna haft

n ä r de
tilltr ä dde konventionen.

Minoriteten,
som konstaterade att m å let r ö rde Ringeisens r ä tt under det ifr å gavarande
k ö pekontraktet, anf ö rde i huvudsak f ö ljande sk ä l f ö r sin st å ndpunkt
att art. 6 (i) var till ä mplig (engelsk text, se bilaga 2, citat 7):

Kommissionen
har konsekvent h ä vdat att uttrycket "civila r ä ttigheter
och skyldigheter" med den inneb ö rd det har i konventionens art. 6 (1) ä r ett
autonomt begrepp. Detta begrepp upph ö r emellertid att vara ett autonomt begrepp, om det
tolkas s å , att det strikt h ä nf ö r sig
till r ä ttigheter och skyldigheter mellan enskilda personer. I de r ä ttssystem
som h ä rr ö r fr å n romersk r ä tt avses med uttrycket "civilr ä tt"
det omr å de av inhemsk r ä tt, som ä ven kallas "privatr ä tt"
och som avser det s ä rskilda f ö rh å llandet mellan enskilda personer. Det g å r inte
att s ä ga att begreppet i konventionens art. 6 (i) ä r
autonomt, om dess till ä mpningsomr å de fastst ä lls helt enkelt genom en h ä nvisning
till begreppet "civilr ä tt", s å som detta utvecklats i vissa kontinentaleuropeiska
l ä nders r ä ttssystem.

72

Det
b ö r ocks å observeras att ett fr ä mmande
element Prop. 1987/88:69

skulle
inf ö ras i detta stadgande, om vid tolkningen Bilaga

av
art. 6 (1) till ä mpningsomr å det f ö r begreppet

i
fr å ga skulle vara s å begr ä nsat. Den europeiska

konventionen
- liksom f ö r ö vrigt 1966 å rs

internationella
konvention om medborgerliga och

politiska
r ä ttigheter - avser i grund och botten

skyddet
av individen mot staten, dvs. skydd mot

godtyckliga
handlingar fr å n myndigheternas sida.

Det
ä r
tydligt, att art. 6 (1) i den europeiska

konventionen
med uttrycket "civila r ä ttigheter och

skyldigheter"
avser de r ä ttigi-ieter och skyldigheter

som
h ä rr ö r fr å n inhemsk r ä tt. Konventionens

stadgande
med avseende p å dessa r ä ttigheter och

skyldighieter
lyder enligt f ö ljande: "Envar skall,

n ä r det g ä ller att
pr ö va hans civila r ä ttigrieter

och
skyldigheter ..., vara ber ä ttigad till opartisk

och
offentlig r ä tteg å ng inom sk ä lig tid och inf ö r

en
oavh ä ngig och opartisk domstol, som uppr ä ttats

enligt
lag". Det f ö refaller m ä rkligt att detta

stadgande,
som har inf ö rts i en internationell

traktat
ang å ende skyddet av den enskilde gentemot

myndigheterna,
inte skulle medge den ber ö rde

individen
r ä tt till judiciell pr ö vning eller r ä tt

till
opartisk r ä tteg å ng, i de fall d å myndigheterna

godtyckligt
inkr ä ktar p å de r ä ttigheter som

tillkommer
honom enligt inhemsk r ä tt.

Domstolen

Domstolen,
som enh ä lligt gick p å minoritetens linje, grundade i princip sitt
domslut p å f ö ljande tre omst ä ndigheter:

73

1)
Begreppet "civila r ä ttigheter"
t ä cker alla Prop.1987/88:69 f ö rfaranden vilkas resultat ä r avg ö rande f ö r
"privata" Bilaga 1 r ä ttigheter och skyldigheter.

2)
Ringeisen hade r ä tt att f å k ö pekontraktet
godk ä nt, om han uppfyllde, som han h ä vdade att han gjorde, de f ö ruts ä ttningar
som angavs i lagen.

3)
De administrativa
myndigheternas beslut skulle vara avg ö rande f ö r civilr ä ttsliga f ö rh å llanden mellan Ringeisen och s ä ljarna.

Domstolen
framh ö ll att det d ä rvid salcnade betydelse, att till ä mplig lag
i sammanhanget var av adiainistrativ karakt ä r.

p Fallet K ö nig mot F ö rbundsrepubliken
Tyskland

K ö nig var
vederb ö rligen auktoriserad, privatpraktiserande l ä kare med
egen klinik. P å grund av att K ö nig p å stods
vara ol ä mplig å terkallades f ö r verksamhetens bedrivande erforderliga tillst å nd till s å v ä l r ä tten att
driva kliniken som r ä tten att ut ö va l ä karyrket.' I m å let blev fr å gan huruvida den procedur, genom vilken å terkallandet
av tillst å nden pr ö vades, innefattade en s å dan pr ö vning av
civila r ä ttigheter som avses i art. 6 (1).

Kommissionens
rapport och domnstolens dom, se Publications of the European Court of Human
Riglits, Ser. B, vol. 25, s. 12, respektive Ser. A, vol. 27.

74

kommissionen Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Kommissionens
majoritet (10 mot 6) besvarade fr å gan jakande, I fr å ga om sk ä len till
denna slutsats var majoriteten delad i tv å grupper om vardera fem ledam ö ter.

Med
utg å ngspunkt fr å n distinktionen mellan en stats handlingar jure
gestionis och jure imperii konstaterade den ena gruppen f ö rst, att
det inte kunde anses som en civil r ä ttighet att erh å lla tillst å nd att
bedriva l ä karpraktik. Med f ö ljande resonemang ans å g
emellertid gruppen att ett å terkallande av ett redan beviljat tillst å nd ber ö rde
tillst å ndsinnehavarens civila r ä ttiglieter (engelsk text, se bilaga 2, citat 8):

D å en
myndighet emellertid ger en person tillst å nd att ut ö va l ä karyrket, ä r f ö ljden av detta i normala fall att civila r ä ttigheter
och skyldigheter uppst å r i samband med s å dant ut ö vande.
Denna effekt m å ste skiljas fr å n ut ö vandet av funktioner i offentlig tj ä nst.
Tillst å ndet inneb ä r inte i sig att en l ä kare blir offentlig tj ä nsteman,
som ut ö var statlig eller administrativ myndighet, eller att det uppst å r ett
kontraktsf ö rh å llande mellan honoL'j och staten eller en offentlig
myndigtiet. Klaganden ut ö vade l ä karyrket som privatperson. En s å dan l ä kare f å r ett
antal civila r ä ttigheter och skyldigheter i samband med ut ö vandet av
l ä karyrket: yrkesm ä ssigt anseende; inkassering av arvoden och
kostnader; hyreskontrakt eller ä gander ä tt till mottagningsrum eller klinik; anst ä llningskontrakt
med personalen osv.

75

Den andra gruppen fann det
inte n ö dv ä ndigt att i detta Prop. 1987/88:69

sammanhang g ö ra n å gon
distinktion mellan handlingar Bilaga

jure
gestionis och jure imperii eftersom redan sj ä lva

r ä tten att
ut ö va l ä karyrket och att driva en

l ä karpraktik
utgjorde civila r ä ttigheter. F ö ljande

citat ger en uppfattning
om hur gruppen kom fram till

denna st å ndpunkt
(engelsk text, bilaga 2, citat 9):

D å det nu f ö rh å ller sig
p å detta s ä tt, synes det ö nskv ä rt att f ö rst ö verv ä ga om i princip valet och ut ö vandet av
ett yrke eller en ekonomisk verksamhet inom den privata sektorn skall betraktas
som civila r ä ttigheter. Enligt v å r mening kan svaret p å denna fr å ga endast
vara jakande.

Ut ö vandet av
ett yrke eller en ekonomisk verksaxaliet kan definieras som till ä mpning av
en persons fysiska skicklighet, intellektuella, konstn ä rliga och
andra f ä rdigheter och kunskaper, i de flesta fall i syfte att erh å lla en
materiell bel ö ning i form av l ö n eller annan ers ä ttning. R ä tten att
ut ö va ett yrke ä r s å lunda identisk med r ä tten till arbete, som
garanteras i grundlagen i de flesta om inte i alla Europar å dets
medleaisl ä nder.

Bland
dessa .s å kallade allm ä nna friheter finner vi s å som nyss
n ä mnts r ä tten till egendom, som kommissionen alltid har erk ä nt som en
civil r ä ttighet, en l ö sning som uttryckligen bekr ä ftades
genom den ovan citerade Ringeisen-domen. D å vi j ä mf ö r r ä tten till arbete med r ä tten till
egendom, finner vi att de obestridligen ä r av likartad natur, eftersom r ä tten till
egendom huvudsakligen

76

ä r r ä tten att nyttja, ha gl ä dje av
och f ö rfoga ö ver Prop, 1987/88:69

den
sak till vilken r ä tten h ä nf ö r sig, i de flesta Bilaga 1

fall
i syfte att erh å lla ekonomisk f ö rdel f å n den.

Det
ä r
s å lunda sv å rt att f ö rst å varf ö r man skulle

v ä gra att
betrakta r ä tten till arbete som en civil

r ä ttighet,
vilket har erk ä nts i fr å ga om r ä tten

till
egendom.

Med
avseende p å vad som ovan anf ö rts skall emellertid
reservationer g ö ras f ö r de fall d å
r ä tten till arbete p å ett eller annat s ä tt skulle
inneb ä ra deltagande i politisk verksamhet, i myndighetsut ö vning
eller i ledningen av ett centralt, regionalt eller lokalt offentligt organ
eller t.o.m. av ett halvstatligt f ö retag.

Det
ä r
visserligen s å , att å tminstone i vissa

l ä nder tilltr ä de till s å dana befattningar i stor

utstr ä ckning f ö ruts ä tter offentlig auktorisation

vilken endast medges personer med l ä mpliga

yrkeskvEilifikationer och gott anseende. Ut ö vandet

av vissa yrken ä r underkastat s ä rskilda regler och

en mer eller mindre str ä ng ö vervakning. -----

Dessa
regler, emellertid, varken syftar till att f ö r ä ndra,
eller medf ö r n å gon f ö r ä ndring av, naturen av den verksamhet som bedrivs av
de personer som ut ö var dessa yrken. Den verksamhet som bedrivs av
yrkeskunniga hantverkare, k ö pm ä n, bankirer och f ö rs ä kringsgivare
regleras fortfarande av civilr ä ttsliga (eller handelsr ä ttsliga)
regler. De

77

deltar
inte p å n å got s ä tt i myndighetsut ö vning Prop. 1987/88:69

eller
i den verksamhet som en offentlig nyndighet Bilaga 1

bedriver.
Lagligheten av de regler som ller

i
fr å ga om dessa yrkesverksamheter ä r inte f ö rem å l

f ö r pr ö vning.
Den -federala regeringen p å pekar att

deras
grundl ä ggande syfte ä r att uppr ä tth å lla

allm ä n
ordning, s ä kerhet och h ä lsa. Men d ä rav

f ö ljer inte
att de kan f ö rvandla ett f ö rh å llande,

som
genom sin natur h ö r till det privatr ä ttsliga

omr å det, till
ett offentligr ä ttsligt f ö rh å llande.

omstol_en.

Domstolen,
som med r ö stsiffrorna 15 mot 1 fann art. 6 (1) till ä mplig,
noterade inledningsvis att den inte beh ö vde pr ö va fr å gan huruvida r ä tten till auktorisation att driva en klinik och att
ut ö va l ä karyrket utgjorde civila r ä ttigheter,
utan endast om s å var fallet i fr å ga om r ä tten att
forts ä tta att ut ö va dessa r ä ttigheter sedan de en g å ng erh å llits.

Domstolen
fastslog sedan f ö ljande allm ä nna utg å ngspunkt n ä r det g ä llde att bed ö ma huruvida en viss r ä ttighet skulle anses som en
civil r ä ttighet under art. 6 (1) (engelsk text, se bilaga 2, citat 10):

Fr å gan
huruvida en r ä ttighet skall betraktas som civil i den betydelse
som detta uttryck har i konventionen m å ste avg ö ras med utg å ngspunkt fr å n det faktiska inneh å llet och effekterna av r ä ttigheten
- och inte dess juridiska klassificering - enligt inhemsk r ä tt i den
ber ö rda staten. Domstolen skall vid ut ö vandet av sina
tillsynsuppgifter ä ven ta h ä nsyn till konventionens syfte och ä ndam å l och
till de nationella r ä ttssystemen i de andra avtalsslutande staterna...

78

Mot den bakgrunden, och i ö vrigt av
f ö ljande sk ä l, Prop, 1987/88:69 ans å g
domstolen att s å v ä l drivandet av kliniken som Bilaga 1 ut ö vandet av
l ä karyrket utgjorde civila r ä ttigheter i konventionens mening. Domstolen anf ö rde bl.a.
f ö ljande i fr å ga om kliniken och l ä karyrket (engelsk text, se
bilaga 2, citat 11):

Domstolen
konstaterar att i F ö rbundsrepubliken Tyskland driften av en privat
klinik i vissa h ä nseenden ä r en kommersiell verksamhet, som bedrivs i
vinstsyfte, klassificerad i tysk lag som "Gewerbe". Denna verksamhet
bedrivs inom den privata sektorn genom att avtal tr ä ffas
mellan kliniken och dess patienter och den p å minner om ut ö vandet av
en privat r ä ttighet, som i vissa h ä nseenden ä r n ä rbesl ä ktad med
r ä tten till egendom. Privata kliniker ä r visserligen underkastade
tillsyn av myndigheterna av h ä nsyn till det allm ä nna intresset att bl.a.
skydda h ä lsan; tillsyn av h ä nsyn till det allm ä nna
intresset, som f ö r ö vrigt allm ä nt f ö rekommer vad g ä ller all privat yrkesut ö vning i
Europar å dets medlemsstater, kan inte i sig leda till den slutsatsen att
driften av en privat l ä karklinik ä r en offentligr ä ttslig verksamhiet. En
verksamJiet, som under lagen i den ber ö rda staten har karakt ä ren av civil verksamhet kan
inte automatiskt f ö rvandlas till offentlig verksamhet p å grund av
att den underkastas nyndigheternas tillst å nd och ö vervakning, d ä ri inbegripet om s å ä r l ä mpligt å terkallande
av tillst å nd, f ö reskriven i lag av h ä nsyn till den allm ä nna
ordningen och h ä lsov å rden.

79

I
F ö rbundsrepubliken Tyskland r ä knas l ä karyrket Prop,1987/88:69 till de
traditionella fria yrkena; dessutom stadgas Bilaga 1 detta uttryckligen i
artikel 1 § 2 i F ö rbunds-lagen. ... Inte ens under det nationella
sjukf ö rs ä kringssystemet ä r ut ö vandet av
l ä karyrket en offentlig verksamhet: n ä r tillst å ndet v ä l erh å llits,
har l ä karen r ä tt att ut ö va yrket eller avst å , och han ger behandling
till sina patienter p å grundval av ett kontrakt med dem. F ö rutom att
behandla sina patienter s ö rjer praktiserande l ä kare naturligtvis, enligt
ordalydelsen i ovann ä mnda lag, f ö r "hela samh ä llets h ä lsov å rd".
Detta ansvar, som l ä karyrket har mot samh ä llet i sin helhet, ä ndrar
emellertid inte den privata karakt ä ren av den praktiserande l ä karens
verksamhet: medan detta ansvar ä r av stor betydelse fr å n social
synpunkt, ä r det en bisak i f ö rh å llande
till hans verksamhet och dess motsvarighet st å r att finna i andra yrken
som obestridligen ä r av privat natur.

Efter
att ha konstaterat att det under dessa omst ä ndigheter var av liten
betydelse att indragningen av licensen utgjorde en administrativ å tg ä rd
vidtagen av ett kompetent organ som ett led i dess myndighetsut ö vning,
avslutade domstolen med f ö ljande kommentarer (engelsk text, se bilaga 2,
citat 12):

Det
enda som ä r relevant under art.5(1)1 konventionen ä r den
omst ä ndigheten att ifr å gavarande fall innefattade en pr ö vning av
r ä ttigheter av privat natur.

Eftersom
den s å lunda anser q r ä ttigheter
som drabbades av å terkallelsebesluten och som utgjorde

80

f ö rem å let f ö r talan
inf ö r de administrativa Prop, 1987/88:69

domstolarna
vara privata r ä ttigheter, finner Bilaga 1

domstolen
artikel 6 (1) till ä mplig utan att i det nu f ö religgande
fallet beh ö va ta st ä llning till huruvida begreppet "civila r ä ttigheter
och skyldiglieter" i den mening som avses i n ä mnda
stadgande str ä cker sig ut ö ver de r ä ttigheter som ä r av privat natur.

Fallet
Le Compte, Van Leuven och De Meyere mot Belgien-

Fallet,
sora har stora likheter med det f ö reg å ende, r ö rde beslut varigenom Le Compte, Van Leuven och De
Meyere tillf ä lligt avst ä ngts fr å n att praktisera som l ä kare. Fr å gan var
om ocks å en s å dan tillf ä llig avst ä ngning r ö rde personernas ifr å ga civila r ä ttigheter.
En majoritet av domstolen (15 mot 5) aiis å g att s å var fallet.

I
dorask ä len gjorde domstolen vissa uttalanden sora belyser kraven p å
sambandet mellan en civil r ä ttighet som s å dan och effekterna av ett beslut p å denna r ä ttighet f ö r att
art. 6 (1) skall kunna anses till ä mplig. S å lunda ans å g domstolen det inte tillr ä ckligt f ö r en till ä rapning
av artikeln, att en tvist hade f ö ga samband med, eller avl ä gsna f ö ljder med
avseende p å en s å dan r ä ttighet. F ö r att artikeln skulle vara till ä mplig m å ste r ä ttigheten
utg ö ra f ö rem å let -eller ett av f ö rem å len - f ö r tvisten
och beslutet direkt avg ö rande f ö r r ä ttigheten i fr å ga. I fr å ga om den tillf ä lliga avst ä ngningen
i det nu aktuella fallet konstaterade sedan dorastolen f ö ljande
(engelsk text, se bilaga 2, citat 12):

'Domstolens
dom, se Publications of the Earopean Court of Human Riglits, Ser. A, vol. 43.

6 Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 69

Till
skillnad fr å n vissa andra disciplin ä ra Prop. 1987/88:69

p å f ö ljder som
kunde ha å d ö mts klagandena (varning. Bilaga 1

erinran
och tillr ä ttavisning...), innebar den

avst ä ngning
som de klagade ö ver onekligen ett

direkt
och v ä sentligt ingrepp i r ä tten att

forts ä tta att
ut ö va l ä karyrket. Den omst ä ndigheten

att
avst ä ngningen var tillf ä llig hindrade inte att

den
menligt p å verkade denna r ä tt...; i de

"contestations"
(tvister) som avses i art. 6 (1)

kan
den faktiska f ö rekomsten av en "civil"

r ä ttighet
naturligtvis vara f ö rem å l f ö r

ö verv ä gande, men detta galler ocks å
omfattningen av

en
s å dan r ä ttighet eller det s ä tt p å vilket
den som

å tnjuter r ä ttigheten kan begagna sig av denna.

Fallet
Sporrong och L ö nnroth mot Sverige

M å let g ä llde
expropriationstillst å nd och byggnadsf ö rbud r ö raride tv å
fastigheter i Stockholm. De tv å fastiglieterna var underkastade
expropriationstillst å nd under en tid av 23 respektive 8 å r ocli byggnadsf ö rbud
under en tid av 25 respektive 12 å r. I m å let blev fr å gan huruvida regeringens beviljande och senare f ö rl ä ngning av
expropriationstillst å nden innefattade en s å dan pr ö vning av
civila r ä ttigheter som avses i art. 6 (1).

4(ommissionens
rapport den 6 oktober 1960 i m å len 7151/75 och 7152/75 (opublicerad). Dosmtolens
dom, se Publications of the European Court of Human Rights, Ser. A, vol. 52.

82

Kommissi£n£n Prop, 1987/88:69

Bilaga 1

Kommissionens
majoritet (11 mot 5), som besvarade fr å gan nekande, konstaterade att m å let
visserligen r ö rde en s å dan civil r ä ttighet som avses i art. 6 (1) men fann att enbart
beviljandet av expropriationstillst ä ndet inte utgjorde en pr ö vning av
denna r ä ttighet. Kommissionen anf ö rde bland annat f ö ljande (engelsk text, se
bilaga 2, citat 13):

Kommissionen
erinrar om att den alltid erk ä nt r ä tten till egendom som en civil r ä ttighet.
Expropriationsf ö rhandlingar avseende viss egendom r ö r f ö ljaktligen
de ä gares civila r ä ttigheter vars egendom ä r f ö rem å l f ö r
expropriation. Dessutom har i de nu aktuella fallen kommissionen just
konstaterat ... att expropriationstillst å nden och byggnadsf ö rbuden innefattade ett
betydande intr å ng i s ö kandenas r ä tt till okr ä nkt å tnjutande av sin egendom i den mening som avses i
till ä ggsprotokoll nr 1, art. 1, f ö rsta stycket, f ö rsta meningen. Denna
slutsats inneb ä r emellertid inte n ö dv ä ndigtvis
att f ö reskrifterna i art. 6 (1) ä r automatiskt till ä mpliga med avseende p å alla
aspekter och stadier av expropriationsf ö rfaranden.

I
synnherhet ller att dess till ä mplighet f ö ruts ä tter att det r ö r en fr å ga - normalt en tvist - avseende civila r ä ttigheter
och skyldigheter vilken kr ä ver ett avg ö rande. Detta framg å r klart, s ä rskilt av
den franska texten av art. 6(1) som talar om "contestations sur ... droits
et obligations de caract é re civil".

83

Enligt kommissionens
uppfattning, ä r inte ett Prop, 1987/88:69

besl-ut
sora inneb ä r ett intr å ng i civila r ä ttigrieter Bilaga I

och
siryldigheter detsamma som en pr ö vning av s ä dana

r ä ttigheter
och skyldigheter. Det faktum att art. 6

(1)
kr ä ver en pr ö vning g ö r det n ö dv ä ndigt att g ö ra

en å tskillnad
mellan olika aspekter och stadier

av expropriationsf ö rfaranden.
I synne.rhet m å ste en

å tskillnad g ö ras mellan de inledande å tg ä rder
soa'.

vidtas av myndigheterna
med sikte p å en senare

expropriation, vilka utg ö r f ö rberedelser
f ö r

den
och skapar dess r ä ttsliga grund, och dess

faktiska verkst ä llande.
Beviljandet av ett

expropriationstillst å nd skapar
den r ä ttsliga

grunden f ö r ett
senare egendomsber ö vande. Enligt

kommissionens uppfattning
motsvarar emellertid

varken en lag som direkt
till å ter expropriation

eller ett lagligen grundat
expropriationstillst å nd

av det slag som utf ä rdades av
den svarande

regeringen
i de nu aktuella fallen, en

"pr ö vning"
av de ber ö rda fastighets ä garnas

civila
r ä ttigheter och skyldiglaeter i den mening

som
avses i konventionens art. 6 (1).

Av
detta f ö ljer att varken de f ö rfaranden genom

vilka
regeringen till ä t Stocl- ± iolms stad att

expropriera
s ö kandenas egendomar och f ö rl ä .ngde

dessa
tillst å nd, eller, a fortiori, den roll staden

spelade
n ä r den s ö kte, erh ö ll och innehade de

ifr å gavarande
tillst å nden, innefattade beslut av

den
karakt ä ren att de m å ste fattas eller vara

f ö rem å l f ö r
kontroll av domstol skyldig att

agera
"inom sk ä lig tid". Det ä r ostridigt raellan

parterna
att, ä ven om s ö kandena under hela det

administrativa
f ö rfarandet v å llades pr ä lrtiska

ol ä genlieter,
deras lagliga r ä ttigheter i egenskap

av
fastighets ä gare, och d ä rmed deras civila

r ä ttigheter,
f ö rblev op å verkade under alla de

stadier
varom nu ä r fr ä ga. „ .

Denna
tolkning inneb ä r emellertid inte att expropriationsf ö rhandlingar
inte kan leda till fr å gest ä llningar med avseende p å vilka
art. 6(1) ä r till ä mplig, s ä rskilt i ett senare stadium n ä r den
faktiska expropriationen sker.

Minoriteten
anf ö rde i huvudsak f ö ljande sk ä l f ö r sin st å ndpunkt att redan beviljandet av ett expropriationstillst å nd
innefattar en pr ö vning av ä garens civila r ä ttigheter med avseende p å den ifr å gavarande
egendomen (engelsk text, se bilaga 2, citat 14):

I
enlighet med domstolens resonemang i fallen Ringeisen och K ö nig f ö refaller
det klart att av offentliga myndigheter vidtagna - å tg ä rder vars
resultat ä r avg ö rande f ö r privata r ä ttigheter faller under art. 6 (1) .... Res-ultatet
av ett expropriationsf ö rfarande ä r otvivelaktigt p å detta s ä tt avg ö rande. G ä ller
detta ocks å med avseende j å beviljandet av ett
expropriationstillst å nd, det f ö rsta steget mot expropriation enligt svensk lag?
Beviljandet av tillst å ndet ä r bara det f ö rsta steget men det avg ö r
lagligheten av expropriationen enligt svensk lag, vilken inte senare kan ifr å gas ä ttas inf ö r
domstol. Detta inneb ä r att det ä r redan avg ö rande f ö r fastst ä llandet av lagligheten. Om en s ö kande ifr å gas ä tter
lagligheten av tillst å ndet eller f ö rl ä ngningen m å ste han enligt art. 6 (1) ha en m ö jlighet
att f å ett domstolsbeslut betr ä ffande den lagligheten.

Prop, 1987/88:69 Bilaga 1

85

Det
ä r
naturligtvis riktigt att s ä ga att detta betyder ett f ö rfarande
innefattande domstolspr ö vning med avseende p å alla expropriationsf ö rfaranden.
Detta ä r, f ö refaller det mig, den oundvikliga konsekvensen av
utg å ngen i fallet K ö nig. Jag skulle emellertid vilja understryka, att
detta inte inneb ä r att alla offentliga beslut sora r ö r egendom
utan att komma i n ä rheten av en formell expropriation m å ste vara
f ö rem å l f ö r domstolspr ö vning. N ä r f ö rlusten av ä gander ä tten st å r p å spel som i expropriationsf ö rfaranden,
ä r
utg å ngen avg ö rande f ö r privata r ä ttigrieter och art. 6, f ö rsta
stycket till ä mplig.

£ omstol_en.

Domstolen,
som med r ö stsiffrorna 12 mot 7 fann art. 6 (1) till ä mplig,
konstaterade inledning.svis att klagandenas r ä tt till ifr å gavarande
egendora tvekl ö st utgjorde civila r ä ttigheter i konventionens
mening.

Betr ä ffande fr å gan
huruvida beviljandet och f ö rl ä ngningen av expropriationstillst å nden
utgjort en pr ö vning av- ä garnas r ä ttigheter med avseende p å sina
fastigheter, gjorde domstolen, med h ä nvisning till tidigare avg ö randen, f ö rst f ö ljande
allm ä nna uttalande (engelsk text, se bilaga 2, citat 15):

I
sin ....... dom den 23 juni 1981 p å pekade

(domstolen)
att art. 6 (1) inte ä r till ä mi:lig enbart med avseende p å redan
anh ä ngiggjorda f ö rhandlingar: den kan ocks å å beropas
av envar soai

Prop, 1987/88:69 Bilaga 1

86

anser
att en inblandning i ut ö vaidet av en hais Prop. 1987/88:69

(civila)
r ä ttigheter ä r olaglig och som p å st å r
Bilaga

att
han inte har haft m ö jligheten att framl ä gga

sitt
klagom å l inf ö r en domstol som svarar mot det

krav
som st ä lls i art. 6 (1). ...Det ä r av ringa

betydelse
att tvisten r ö rde en administrativ å tg ä rd

vidtagen
av beh ö rigt organ som ett led i

myndighetsut ö vning... '

Domstolen
fann vidare att det f ö rel å g en tvist mellan klagandena och den svenska
regeringen om lagligheten av de s å tidsm ä ssigt l å ngt utdragna expropriationstillst å nden, och
konstaterade sedan avslutningsvis f ö ljande (engelsk text, se bilaga 2, citat 16):

Mot
bakgrund av att s ö kandena betr ä -tade som olagligt vidtagandet eller f ö rl ä ngningen
av å tg ä rder vilka p å verkade deras r ä tt till egendora och vilka
hade varit i kraft under perioder varora ä r fr å ga i deras fall, var de ber ä ttigade
att f å denna fr å ga r ö rande inhemsk r ä tt pr ö vad av
dorastol.

Fallet
Benthem mot Nederl ä nderna-

Bentheia
hade erh å llit tillst å nd att installera en tank f ö r
flytande motorbr ä nsle p å en av honom driven bensinstation. Efter ö verklagande
å terkallades
tillst å ndet av h ä nsyn till riskerna med anl ä ggningen.
F å .let g ä llde allts å huruvida å terkallandet av tillst å ndet
innefattade en pr ö vning av Benthems civila r ä ttigheter.

• 1
Domstolens dom, se Publications of the
European

Court
of Human Rights, Ser. A, vol.- 97.

87

Doms;tolen fann med r ö stsiffrorna
11 mot 6 att s å var Prop, 1987/88:69

fallet. Som sk ä l f ö r denna
st å ndpunkt anf ö rdes dels att Bilaga 1

å terkallandet r ö rde en tvist avseende en r ä ttighiet,

dels att denna r ä ttigliet
var av civil karakt ä r. I de

relativt
kortfattade domsk ä len uttalade domstolen i

huvudsak f ö ljande
betr ä ffande dessa tv å konstateranden

(engelsk
text, se bilaga 2, citat 17):

Domstolen
finner att en "verklig och allvarlig"... tvist ang å ende den
"faktiska f ö rekomsten" av r ä tten till ett tillst å nd, som
klaganden å beropat, uppstod mellan denne och de nederl ä ndska
myndigheterna i varje fall efter det att den regionale tillsyningsmannen ö verklagat
beslutet av V/eststellingwerfs kommunala myndigijeter. Detta framg å r s ä rskilt av
den omst ä ndigheten att Hr. Benthem, utan att ö vertr ä da lagen,
fr å n den 11 augusti 1976 till den 30 juni 1979 kunde utn5d:tja sin
installation i kraft av det tillst å nd sora beviljats av de sistn ä mida
myndiglieterna ... Dessutom var resultatet av det f ö rfarande
raot villiet klagom å l riktats och so.':j
skulle kunna leda till - och faktiskt ledde till -upph ä vande av
det ö verklagade beslutet direkt avg ö rande f ö r den omtvistade r ä ttigheten.

Beviljandet
av det tillst å nd som klaganden p å stod sig ha r ä tt till
var en av f ö ruts ä ttningarna f ö r att han skulle kunna ut ö va en del
av sin aff ä rsverksamhet. Det var n ä ra knutet
till r ä tten att utnyttja egendom i enlighet med lagens best ä mmelser.
Dessutom har ett tillst å nd av detta slag en ä gander ä ttslig
karakt ä r, vilket bl.a. framg å r av den omst ä ndigheten att det kan ö verl å tas till
tredje man.

I fr å ga om en
inv ä ndning av den ber ö rda regeringen, att Prop. 1987/88:69 Benthem
alltj ä mt hade m ö jlighet att erh å lla tillst å nd
Bilaga 1 att installera tanken p å annan plats, uttalade domstolen - f ö rutom att
det inte fanns n å gra garantier att han verkligen skulle beviljas s å dant
tillst å nd -att detta kunde f å menliga effekter p å v ä rdet av
hans r ö relse och goodwill liksom p å hans f ö rh å llande till kuiider och leverant ö rer.
Detta bekr ä ftade, ans å g domstolen, existensen av ett direkt samband
mellan tillst ä ndsgivningen och hela Benthems n ä ringsverksamhet.

Fallet
Pudas mot Sverige

Pudas
bedrev yrkesm ä ssig trafik uuider ett trafiktillst å nd -utf ä rdat i
februari 1980. I aogusti 1981 å terkallades tillst å ndet. Fr å gan i m å let, som ä nnu inte
har pr ö vats av domstolen, g ä ller om å terkallandet av tillst å ndet
innefattar en pr ö vning av Pudas civila r ä ttigheter.

Kommissionen
besvarade den 4 december 1935 enh ä lligt fr å gan jakande. Fem ledam ö ter f ö rklarade
i ett s ä rskilt uttalande att de i fr å ga om tolkningen av art. 6 (1 ) i nu alctuellt h ä nseende
tillh ö rt de medlemmar av komraissionen, som i tidigare m å l f ö rordat f ö rsiktighet
och varnat f ö r en extensiv till ä mpning av stadgandet, och
att de med detta syns ä tt sannolikt inte sirulle ha funnit art. 6 (1) till ä mplig i
nu aktuellt fall. Med h ä nsyn till den praxis som utvecklats av domstolen,
och-i all synnerhet utg å ngen i Benthem-m å let, fann de det emellertid
nu oundvikligt att dra slutsatsen, att å terkallandet av trafiktillst å ndet r ö rde Padas
civila r ä ttigheter.

Kommissionens
rapport den 4 december 1985 i mal 10426/83 (opublicerad).

89

Kommissionens
sk ä l utg ö rs i princip av ett jakande svar Prop. 1987/88:69

p å de tre
fr å gorna huruvida det ö ver hmnid taget var Bilaga 1

fr å ga om en
r ä ttighet, huruvida den r ä tten var civil

och
huruvida det f ö rel å g en verklig tvist r ö rande

r ä tten.
Kommissionens svar p å de tre fr å gorna, som

å terges ordagrant h ä r nedan, ger en t ä mligen
god

sammanfattning
av det nuvarande r ä ttsl ä get s å som det

utvecklats
av domstolen (engelsk text, se bilaga 2,

citat
18):

_Var
d_et_ fr å ga _om_en _r ä tti_ejt?

I
detta sammanhang erinras om att det beslut varigenom den klagande erh ö ll
trafiktillst å ndet inte ö verklagades och d ä rf ö r blev
slutligt. Efter att ha erh å llit tillst å ndet, hade klaganden enligt kommissionens
uppfattning f ö rv ä rvat vissa "r ä ttigheter" h ä rr ö rande fr å n detta
tillst å nd.

Det
ä r
riktigt att tillst å nd enligt best ä mmelserna i 1979 å rs yrkestrafiklag alltid kan
modifieras eller t.o.m. å terkallas av den tillst å ndsgivande
myndigheten. Detta ä ndrar emellertid enligt kommissionens uppfattning
inte det f ö rh å llandet att det innefattar en "r ä ttighet"
i den mening soa: avses i art. 6 (1).

Var
_derina _r ä tt_"_civir'?

Vad
ller fr å gan huruvida r ä tten att bedriva trafik under trafiktillst å nd f ö r
linjetrafik var av "civil" karakt ä r, anser kommissionen, i
motsats till vad regeringen gjort g ä llande, att r ä ttsf ö rh å llandet ä r av huvudsakligen saama karakt ä r som i
fr ä ga om de r ä ttigheter som va" f ö rem å l f ö r pr ö vning i
fallet K ö nig, i fallet Le

90

Compte,
van Leuven och de Meyere och i fallet Prop. 1987/88:69

Albert
och le Compte i det avseendet att det r ö rde Bilaga 1 en r ä ttighet att ut ö va ett
yrke inom den privata sektorn, l å t vara underkastad tillst å nd och
tillsyn av myndighet av h ä nsyn till det allm ä nna intresset.

F ö reliande
m å l liknar ä ven Benthem-m å let, i vilket tvisten anende beviljandet av tillst å ndet h ä nf ö rde sig
till en del av klagandens aff ä rsverksamhet.

Enligt
svensk lag har inte transportn ä ringen karakt ä r av ett statligt monopol. Tv ä rtora,
tillst å nd kan erh å llas av antingen offentliga organ eller privata -
fysiska eller juridiska - personer. Dessutom ä r f ö rh å llandet
mellan tillst ä ndshavaren och passagerarna vanligtvis ett
kontraktsf ö rh å llande och direkt etablerat mellan individerna
personligen, ä ven ora myndigheterna kan ha ett direkt inflytande ö ver
trafiken och avgifterna.

Den
privata karakt ä ren av r ä tten att driva det omtvistade trafikf ö retaget f ö r ä ndras
inte enligt kommissionens å sikt av att den ä r f ö rm å l f ö r
myndigheternas tillsyn eller av att tillst ä ndshavaren kan vara beroende av subventioner fr å n det
allm ä nna f ö r att verksamheten skall g å med
vinst eller av att avgifterna h å lls nere.

P Ö£ el. å £ n_tv;ist_be_t £ä ffande_r ä tt_i £ he_t £ n2

Kommissionen
finner att en "verklig" ... tvist "av allvarlig natur" ...
uppstod mellan klaganden och de svenska myndigheterna r ö rande
hans r ä tt enligt

91

ifr å gavarande
tillst å nd, eftersom klaganden n ä vdar Prop, 1987/88:69 att å terkallandet
av tillst å ndet var ober ä ttigat Bilaga 1 s å som varande ett utslag av
maktmissbruk fr å n myndigheternas sida. ICLaganden ifr å gas ä tter d ä rf ö r i sj ä lva
verket om de vidtagna å tg ä rderna var lagliga enligt svensk lagstiftning.

Fallen
Deumeland mot F ö rbundsrepubliken Tyskland och Feldbrugge mot Nederl ä nderna

I
b å da m å len var fr å ga om huruvida art. 5(1) var till ä mplig p å f ö rfaranden
inom ramen f ö " ett obligatoriskt f ö rs ä kringssystem
f ö r yrkesskador (Deumeland) och ett obligatoriskt sjukf ö rs ä kringssystem
(Feldbr-agge). Domstolen konstaterade i domar den 29 maj 1985 att de r ä ttigheter
som det var fr å ga om enligt b å da systemen var s å dana att de kunde s ä gas ha
karakt ä ren av civila r ä ttigheter i den mening som avses i art. 5 (1) i
konventionen. Meningarna i domstolen var emellertid starkt divergerande. I
fallet Deumeland meddelades beslutet om att art. 5 (1) var till ä mplig med
9 r ö ster mot 8. Motsvarande siffror i fallet Feldbrugge var 10 mot 7.

Slutsatser

P å grundval
av denna ö versiktliga redog ö relse kan tv å slutsatser
dras. F ö r det f ö rsta har begreppet civila r ä ttigheter
s ä kerligen komrait att ges en l å ngt mer vidstr ä ckt inneb ö rd ä n flertalet kontraktsstater torde ha avsett n ä r de
tilltr ä dde konventionen. F ö r det andra ä r det helt klart, att den svenska lagstiftningen p å flera
omr å den inte svarar mot de krav konventionen nuiaera anses st ä lla.
Problemet ä r ingalunda unikt f ö r svensk del. So:a har framg å tt ä r det
flera av konventionsstaterna som har kommit i en liknande situation.

92

4
OVERVAGAITOEI-I

4.1.
Utg å ngspunkter

Av
den redovisning som har gjorts i det f ö reg å ende framg å r att den europeiska domstolen har givit
konventionens uttryck "civila r ä ttigheter och skyldigheter" en tolkning,
enligt vilken begreppet anses omfatta inte bara vad som traditionellt brukar h ä nf ö ras till
civilr ä tten. Ä ven viktigare offentligr ä ttslig
reglering av individens n ä ringsfrihet och frihet i ekonomiskt h ä nseende r ä knas dit,
vilket inneb ä r att exempelvis r ä tten att ut ö va ett
yrke och r ä tten att fritt disponera ö ver sin
egendom anses vara civila r ä ttiglieter och skyldigheter i den mening som avses
i konventionen. Den tolkning av konventionen sora i enligriet h ä rmed har
lagts fast ä r otvivelaktigt ganska extensiv och det torde sora
nyss konstaterats b å de f ö r Sveriges och f ö r flera andra l ä nders del
f ö rh å lla sig s å att den inte f ö rutsetts vid tilltr ä det av
konventionen.

Utg å r man fr å n denna
tolkning torde det st å klart att den svenska lagstiftningen inte fullt ut
uppfyller konventionens krav. I allm ä nhet finns det visserligen enligt v å r
lagstiftning m ö jlighet f ö r den enskilde att f å till st å nd en pr ö vning av
domstol n ä r det ller beslut som r ö r hans
civila r ä ttigheter och skyldigheter i nyss angiven mening, I
å tskilliga
fall ä - det emellertid f ö rvaltningsmyndigheter eller regeringen som pr ö var s å dana ä renden
utan att det finns n å gon s å dan m ö jlighet till domstolspr ö vning.

F ö r att en
ungef ä rlig uppfattning skall erh å llas i fr å ga om frekvensen och arten av de ä rendetyper
d ä r det ber ö rda problemet kan bli aktuellt har en ö versiktlig
genomg å ng gjorts inom justitiedepartementet. Resultatet av denna

Prop. 1987/88: 69 Bilaga 1

å terges i bilaga 3 » Den inneh å ller en f ö rteckning
ö ver
Prop, 1987/88:69 f ö rfattningar som ger st ö d f ö r f ö rvaltningsbeslut
vili:a Bilaga 1 kan r ö ra enskildas civila r ä ttigheter och skyldigheter i
den mening som har getts å t begreppet i konventionen och vilka inte p å ordin ä r v ä g kan
komma under domstolspr ö vning. Genomg å ngen g ö r inte anspr å k p å fullst ä ndighet och n å gon ing å ende analys av de aspekter som kan anl ä ggas p å de olika
ä rendetyperna
fr å n konventionens synpunkt har inte gjorts.

Ä ven ora det s å lunda inte ä r osannolikt att en del ä rendegrupper
har f ö rbisetts, torde det finnas fog f ö r slutsatsen att det totala antalet f ö rfattningar
som kan bli aktuella i sammanhanget ä r f ö rh å llandevis begr ä nsat. Det kan inte g ä rna - s å som
ibland har gjorts g ä llande -r ö ra sig om hundratals f ö rfattningar.
Samtidigt st å r (jg- klart att det i en del fall ä r fr å ga om ä rendetype!-
med h ö g frelcvens och stor praktisk betydelse, s å som
exempelvis ä renden enligt expropriations-, f ö rk ö ps- och
jordf ö rv ä rvslagstiftningen.

Vill
man anpassa den svenska lagstiftningen till den

tolkning av konventionen
som den europeiska domstolen har

lagt
fast m å ste en m ö jligliet f ö r enskilda parter skapas

att f å till st å nd en
domstolspr ö vning av de

f ö rvaltningsbeslut
som det h ä r g ä ller. Konventionen kan

inte
s ä gas vara fullt entydig n ä r det ler fr å gan om

vilken
form av domstolspr ö vning sora ä r erforderlig. Med

h ä nsyn till
hur fr å gan har l ö sts i de kontinentala

r ä ttssystem
som av allt att d ö ma har bildat utg å ngspunkt

vid
konventionens tillkomst torde man emellertid vara

ber ä ttigad
till slutsatsen att det fr å n konventionens

synpunkt
'br tillr ä ckligt, om en laglighetspr ö vning
kari

ske
vid domstol. Av samma sk ä l har man anledning utg å

fr å n att det
ä r
tillr ä ckligt om denna pr ö vning blir vad

man brukar kalla
kassatorisk, dvs. innefattande en r ä tt

f ö r
domstolen att undanr ö ja det ö verklagade beslutet men

ej
att s ä tta ett annat beslut i dess st ä lle. q.

I
den svenska r ä ttspolitiska debatten har fr å n
tid till Prop. 1987/88:69

annai
diskuterats m ö jligheten av att generellt Bilaga 1

tillerk ä nna allm ä n domstol
beh ö righet att ö verpr ö va

administrativa
besluts laglighet p å saai'Da s ä tt som g ä ller

i
exempelvis Danmark, Norge och U.S.A. Flera sk ä l har

emellertid
å beropats
mot en s å dan ordning. Tanken har

ansetts
strida mot strukturen i det nuvarande systemet.

Fr å n
praktisk synpunkt har man pekat jh de
komplikationer

som
det inneb ä r att dra en gr ä ns mellan laglighets- och

l ä mplighetspr ö vning.
Ett annat argument har varit

sv å righeterna
f ö r domstolarna att f å ö verblick ö ver

olikartade
och delvis nya f ö rvaltningsomr å den. F ö rdelen

f ö r
enskilda medborgare av en generell beh ö righet f ö r de

allm ä nna
domstolarna att pr ö va f ö rvaltningsbeslut har

betecknats
sora tveksan bl.a. efterso;n det allm ä nna ofta

skulle
f ö ra m å let till h ö gsta instans. Men framf ö r allt

har
man h ä vdat att det f ö r svensk del siculle vara mest

rationellt
att st ä rka r ä ttss ä kerheten i sj ä lva

f ö rvaltningsf ö rfaraidet
ocIi att komplettera detta med en

m ö jligriet
till p" ö vning i f ö rvaltningsdomstol i de fall

detta
ä r
l ä mpligt.'

M ö jligheten
att f å administ.rativa beslut ö verpr ö vade i f ö rvaltningsdomstol har ju ocks å kraftigt
utvidgats under senare å r. Ser man till de principer som d ä rvid har
varit v ä gledande torde det st å klart att det ibland ä r tillf ä lligheter
eller historiska sk ä l som ligger till grund f ö r att
inte en s å dan ordning har valts i den

Se
bl.a. V/esterberg, Allm ä n f ö rvaltningsr ä tt 1978 s. 135 - 172.

95

lagstiftning som ä r aktuell
i detta saramanhang. N ä r det g ä ller de fall d å f.n. regeringen ä r ö verinstans
kan en ä ndrad besv ä rsordning enligt vilken talan i st ä llet
skall f ö ras vid f ö rvaltningsdomstol ofta framst å som
naturlig och ligga v ä l i linje med den uttalade m å ls ä ttningen
att avlasta regeringen besv ä rs ä renden (jfr prop. 1983/64:120 KU 25, rskr. 250). Ä ven i
andra fall kan det finnas sk ä l f ö r att ö ver till en pr ö vning i f ö rvaltningsdomstol. N ä r det exempelvis g ä ller m å l enligt
lagen (1977:293) om handel med drycker, d ä r f.n, socialstyrelsen ä r sista
instans (bilaga 3 punkt 23), har s å lunda nyligen alkoholhandelsutredningen f ö reslagit
att besv ä r st ä llet skall f å f ö ras till kammarr ä tt (jfr SOU 1955:15)-F ö rslaget,
som har f å tt ett positivt mottagande vid remissbehandlingen, ö verv ä gs f,n,
inom socialdepartementet.

I
vissa fall har emellertid den nuvarande ordningen tillkiomrait efte" ing å ende
principiella ö verv ä ganden. Detta ller b å de betr ä ffande en
del fall d å besv ä rspr ö vning sker hos regeringen eller f ö rvaltningsrri}'ndig;iet
och i fr å ga om vissa ä renden som f.n. pr ö vas av regeringen i f ö rsta och
enda instans, exempelvis ä renden ang å ende expropriationstillst å nd. I
dessa fall g ä ller ofta att mari inte utan ingripande ä ndringar
i systemet kan ö verge den nuvarande ordningen. Det ä r h ä r inte s ä llan fr å ga om ä renden
vars pr ö -vfiing innefattar ett framtr ä dande moment av politisk bed ö mning.
Inte minst med h ä nsyn till r ä ttss ä kerheten f ö r de enskilda som ber ö rs ä r det
angel ä get att denna bed ö mning kan ske av ett tillr ä ckligt
kvalificerat organ. Det ä r s å ledes knappast t ä nkbart att i fr ä ga om de
aktuella f ö rvaltnings ä rendena generellt ö verg å till ett
system enligt vilket den pr ö vning som nu i sista hand kan ske hos regeringen
ers ä tts av en m ö jlighet f ö r den enskilde att f å ett

96

f ö rvaltningsbeslut
ö verpr ö vat i
domstol. Domstolarna kan Prop.'1987/88:69 n ä mligen inte f ö ruts ä ttas g ö ra
politiska ö verpr ö vningar, Bilaga 1 och dessa bed ö mningar
skulle d ä rmed i praktiken stanna hos f ö rvaltningsmyndigheterna.

En
riktlinje f ö r utvecklingsarbetet p å l ä ngre sikt
synes b ö ra vara att man i samband med att ö versyn av andra sk ä l sker av
de aktuella f ö rfattningarna noga pr ö var i vad m å n det ä r ä ndam å lsenligt
att ö verg å till en besv ä rspr ö vning i f ö rvaltningsdomstol. D ä rvid b ö r
naturligtvis inte bara h ä nsyn till den europeiska konventionen utan ocks å intresset
av att avlasta regeringen f ö rvaltnings ä renden liksom andra ä ndam å lssynpunkter
v ä gas in i bilden.

Med
h ä nsyn till att en s å dan l ö sning dels torde kunna leda till resultat f ö rst efter
å tSKillig
tid och dels enligt vad sora f ö rut har sagts inte kan till ä mpas ö ver hela
linjen m ä ste emellertid en annsii utv ä g s ö kas, om
raai vill å stadkomma en anpassning till konventionen inom en
inte alltf ö r ximg tid. Det ä r i s ä fall ofr å nlLomligt att inf ö ra en ordning enligt vilken
inte bara vissa beslut soia f ö rvaltningsmydigheter f.n, meddelar i sista instans
utan ocks å en del beslut av regeringen kan bli f ö rem å l f ö r
domstolspr ö vning. En s å dan ordning framst å r otvivelaktigt i viss m å n som en
principiell nyhet f ö r v ä rt r ä ttssystem (jfr t.ex. prop. 1981/62:146 s. 165), ä ven om
redan f.n. beslut av regeringen kan komma unde" domstols pr ö vning
inom ramen f ö r resningsinstitutet. En l ö sning
efter dessa linjer m å ste uppenbarligen utformas s å att den
inte kommer i konflikt med de principer son ligger till grund f ö r
domstolsv ä sendets och f ö rvaltningens struktur i v å rt land
och deras f ö rh å llande till varandra.

97

7 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

De
synpunkter som h ä r i all korthet har redovisats liksom Prop.
1987/88:69

de
olika aktuella ä rendegruppernas skiftaide kar ä -.t ä "
Bilaga I

talar
f ö r att man inte b ö r s ö ka en l ö sning sora inneb ä r

att
man i var och en av de f ö rfattningar sora ä r aktuella

bygger in en m ö jlighet
till domstolspr ö vning, l-lot
en

s å dan utv ä g talar
ocks å risken f ö r att n å got r ä ttsomr å de

f ö rbises.
Reformbehovet synes i st ä llet b ö ra tillgodoses

genom en generell
reglering som, utan att rubba det

nuvarande pr ö vningsf ö rfarandet,
ger m ö jlighet till en

efterhandspr ö vning av
domstol. Regleringen b ö r ocks å

utformas p å ett s å dant s ä tt att
den bidrar till en

naturlig utveckling i ö verensst ä ra.raelse
med de str ä vaiden

mot f ö rdjupad r ä ttss ä kerhet
som fortl ö pande ske" i fr ä ga

om v å r r ä ttsordning.

4.2
F ö rslag till l ö sning: utvidgad befogenliet f ö r

regeringsr ä tten att
ompr ö va vissa f ö rvaltningsbeslut

Om
man med dessa utg å ngspunkter s ö ker finna en generell modell f ö r en m ö jlighet
till efterhandspr ö vning av dorastol i de f ö rvaltnings ä renden
so:a h ä " ä r alrtuella, kan det synas ligga n ä ra till
haids att s ö ka en f ö rebild i den nuvarande regeln i 2 kap. 9 § tredje
stycket regeringsformen. Den inneb ä r att den som har ber ö vats friheten av en
myndighet har r ä tt att f å frihets-ber ö vandet pr ö vat av allm ä n domstol (dvs. tingsr ä tt), om
det inte sk-ulle finnas m ö jlighet till domstolspr ö vning enligt
den lagstiftning som ä r aktuell. En t ä nkbar ordning skulle vara
att inf ö ra en motsvarande regel f ö r fall d ä r ett beslut ang å r n å gons
civila r ä ttigheter och skyldigheter.

En
annan l ö sning har f ö rordats av Medborgarr ä ttsr ö relsen i
en skrivelse till regeringen den 14 mars 19S4. I

98

skrivelsen
f ö resl å s att ett s ä rskilt r ä ttsmedel, kallat Prop. 1987/88:69 r ä ttsbesv ä r, inf ö rs f ö r de fall
som h ä r ä r aktuella. rJilaga R ä ttsbesv ä r skulle
beroende p å ä rendets beskafferliet f å anf ö ras f ö retr ä desvis i
hovr ä tterna och kammarr ä tterna.

B ä gge dessa
uppslag synes emellertid vara f ö renade med den nackdelen att den nya befogenheten
till ö verpr ö vning skulle spridas till alltf ö r m å nga
domstolar. S ä rskilt med tanke p ä att det h ä r blir fr å ga om en
principiell nyhet, finns det anledning att befara en viss splittring av praxis,
som i sin tu" sannolikt skulle ge upphov till os ä kerhet.
Det slaille vara n ö dv ä ndigt att inf ö ra en m ö jlighet f ö r det allm ä nna att ö verklaga avg ö randena, och detta slculle leda till ytterligare komplikationer.
Till detta koramer de probleia som skulle vara f ö renade med att reglera f ö rh å llandet
mellan det nya r ä ttsmedlet och den traditionella administrativa
klagor ä tten. Slutligen si-oille en ordning av nu diskuterat slag
otvivelaktigt framst å som n å got av en systemf ö r ä ndring.

Vill
man undvika ol ä genlieter av det slag sora har ber ö rts nu
synes det lia n ä ra till hands att ta de nuvarande best ä mmelserna
om resning i 11 kap. 11 § regeringsformen (KF) som utg å ngspunkt.
Enligt detta lagrum ankommer det p å regeringsr ä tten att bevilja resning i avgjort ä rende när det ä r fr å ga om ett
ä rende
f ö r vilket regeringen, f ö rvaltningsdomstol eller f ö rvaltningsmyndighet
ä r
sista instans. I andra fall - dvs. fr ä mst når allm ä n domstol ä r slutinstans - ä r det h ö gsta domstolen
som pr ö var fr å gor om resning. N ä rmare best ä mmelser
om detta kan enligt paragrafen meddelas i lag. Best ä mmelserna
i 11 kap. 11 § RF ger allts å redan f.n. en m ö jlighet till domstolspr ö vning av
regeringsbeslut, l å t vara reserverat f ö r extraordin ä ra fall.

99

Resningsinstitutet har
gammal h ä vd i svensk r ä tt. I 1609 Prop. 1987/88:69

å rs RF behandlades fr å gan om resning i 19 § .
Efter Bilaga 1

regeringsr ä ttens
tillkomst hade lagrummet den inneb ö rden

att
det till regeringsr ä ttens kompetens f ö rde "m å l av

beskaffenhet att tillh ö ra dess
eller kammarr ä ttens

slutliga
pr ö vning". Mia andra m å l tillh ö rde h ö gsta

domstolens
kompetens. Resningsinstitutets r ä ckvidd

best ä mdes
genom uttrycket "bryta dom å ter", I praxis kom

resningsinstitutet
tidigt att anses till ä mpligt inte bara

i
m å l som hade pr ö vats av domstol utan ä ven i andra m å l

d ä r avg ö randet
hade karakt ä r av r ä ttstill ä mpning. Redan i

den
utformning resningsinstitutet hade i 1809 å rs RF

ans å gs det
till ä mpligt p å regerings ä renden som innebar

r ä ttstill ä mpning. K ä r kan
bl.a. h ä nvisas till r ä ttsfallet

NJA 1966 s. 401 och bet ä nkandena
(SOU 1955:19)

Administrativt r ä ttsskydd
s. 50, 95 f och (SOU 1964:27)

Lag om f ö rvaltningsf ö rfarandet
s. 617 f, 635 f.

Den
nya best ä mmelsen ora resning och å terst ä llande av
f ö rsutten tid a?isluter sig n ä ra till den ä ldre. Till ä mpningsomr å det ä r inte preciserat i f ö rfattningstexten och ä r s å Lunda
liksom tidigare underkastat utveckling i praxis. Det kan inte begr ä nsas
genom vanlig lag. Inte heller resningsf ö ruts ä ttningarna ä r preciserade i grindlagstexten. Ocks å betr ä ffande
dessa ä r tanken att de tv å h ö gsta domstolarnas praxis i stor utstr ä ckning
skall vara v ä gledande. Endast "n ä rmare
best ä mmelser" kan meddelas i lag. Hit h ö r i f ö rsta hand
best ä mmelser om f ö rfarandet i ä renden om resning eller å terst ä llande av
f ö rsutten tid. S å dana n ä rmare best ä mmelser finns f ö r de allm ä nna r ä tteg å ngsm å lens
vidkommande i 58 kap. r ä tteg å ngsbalken (RB). Betr ä ffande regeringsr ä tten
finns vissa regler i fr ä mst 6 § lagen (1971:289) om allm ä nna f ö rvaltningsdomstolar,

100

RB:s best ä mmelser
anger emellertid ocks å f ö ruts ä tt- Prop. 1987/88:69 ningarna
f ö r resning i r ä tteg å ngsm å len. I detta , Bilaga saramanhang ä r framf ö r
allt av intresse att resning kan beviljas om "r ä ttstill ä mpning,
sora ligger till grund f ö r domen, uppenbart strider mot
lag". De i RB angivna f ö ruts ä ttningarna f ö r
resning torde i viss utstr ä ckning anses analogiskt till ä mpliga i fr å ga
om andra m å l (se t.ex. NJA 1975 s. 589). RB:s
best ä mmelser ora resning g ä ller visserligen inte f ö r regeringsr ä tten
raen regeringsr ä tten beviljar sj ä lvfallet resning p å nu angiven grund. I ö vrigt anser
sig regeringsr ä tten enligt uppgift vara obunden av
RB:s best ä miraelser om extraordin ä ra r ä ttsmedel,
bl,a. med h ä nsyn till att man p å grund av den oenhetliga r ä ttsliga regleringen inom regeringsr ä ttens m å lorar å de inte l ä mpligen
kan vara bunden av forraella regler.

I princip g ä ller allts å att alla f ö rvaltningsbeslut
kan bli underkastade en lagliglietspr ö vning
resningsv ä gen. Det framg å r emellertid av den europeiska doiastolens pra:is
att denna inte godk ä nner r ä tten att beg ä ra
resning sora en m ö jlighet att p å kalla r ä tteg å ng i den mening som avses i art. 6 i den europeiska
konventionen. Detta torde bero p å den mycket
begr ä nsade laglighetspr ö vning sora inryms i resningsinstitutet.

Om f ö r de fall som h ä r ä r aktuella
regeringsr ä tten — vid sidan av resningsinstitutet och som ett komplement till det
ordinarie f ö rfarandet — sloille f å
befogenhet att undanr ö ja ett f ö rvaltningsbeslut redan p å den grunden att beslutet strider mot lag - dvs.
utan n å got uppenbarhets-rekvisit - synes det d ä remot
sv å rt att se annat ä n att ö verpr ö vningsm ö jligheten
skulle bli godtagbar fr å n konventionens synp-unkt. Ä ndringen i f ö rh å llande till nuvarande ordning kan sTias begr ä nsad, raen principiellt

101

ä r det fr å ga om en betydelsefull skillnad. Systemet
Prop. 1987/88:69 skulle d å i sak motsvara den kassationspr ö vning
so:a Bilaga 1 g ä ller i vissa andra europar å dsstater.
Det institut som i g ä llande svensk r ä tt skulle vara n ä rmast j ä mf ö rbart ä r
uppenbarligen koramunalbesv ä r,

En
f ö rdel med en s å dan l ö sning ä r att den inte p å samma s ä tt som de
tidigare diskuterade inneb ä r n å gon systemf ö r ä ndring. Man kan se saken s å att n å gon
principiellt ny befogenhet inte skulle tillerk ä nnas regeringsr ä tten; mai
skulle endast ä ndra f ö ruts ä ttningarna f ö r att en "edan i dag f ö religgande
befogenhet skall f å utnyttjas. En annan f ö rdel
ligger i att man med en s å dan l ö sning knappast slculle beh ö va befara
att en nyordning leder till os ä kerhet i f ö rvaltningen. Den nya befogenheten skulle hanteras
av ett h ö gt kvalificerat organ med f ö ruts ä ttningar
att uppeh å lla en fast praxis. Ä ven en rad aidra ol ä genheter
som skulle vara f ö renade med de tidigare skisserade l ö sningarna
bortfaller med detta alternativ.

I
denna promemoria f ö rordas att regeringsr ä ttens befogenliet att undanr ö ja beslut
av f ö rvaltningsmyndigheter och av regeringen utvidgas p å det s ä tt sora
har antytts nu. I f ö ljande avsnitt diskuteras n ä rmare ora
hur f ö ruts ä ttningarna f ö r en s å dan ompr ö vning b ö r regleras.

Redan
h ä r b ö r emellertid sl å s fast att en l ö sning
efter de angivna linjerna inte b ö r ses enbart som ett s ä tt att
anpassa v å r lagstiftning till den tolkning av den europeiska
konventionen som numera g ö rs av Europar å ds-organen. I ett r ä ttssamh ä lle av v å r typ ä r det
viktigt att str ä vandena att f ö rdjupa r ä ttss ä kerheten leder till en fortl ö pande
utveckling. En nyordning p å omr å det m å ste ses ä ven i detta perspektiv.

102

4.3 Närmare om prövningsförutsättningarna Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Den
ordning som har skisserats i f ö reende avsnitt inneb ä r att regeringsr ä tten
skulle till ä ggas befogenhet att ompr ö va vissa
f ö rvaltningsbeslut fr å n laglighets-synpunkt. Det nya ompr ö vningsinstitutet
b ö r givetvis utformas s å att det tillgodoser de krav som kan anses f ö lja av v å r
anslutning till den europeiska konventionen, men samtidigt b ö r de f ö rut ber ö rda
intressen som kan f ö religga fr å n internr ä ttslig synpunkt tillgodoses, I det f ö ljande
diskuteras hur institutet med dessa utg å ngspunkter l ä mpligen skn,ille kunna utformas.

Till
en b ö rjan torde det st å klart att en ompr ö vning i den skisserade
ordningen b ö r f ö ruts ä tta en ans ö kan fr å n en enskild part. Konventionen ger inte allm ä nna organ
r ä tt att p å kalla domstolspr ö vning i h ä r
aktuella situationer och det finns ingen anledning att i den svenska
lagstiftningen tillskapa en s å dan m ö jlighet. Det b ö r s å ledes inte st å ö ppet f ö r exempelvis en koramun att beg ä ra till ä rapning
av det nya ompr ö vTiingsinstitutet. Klart ä r vidare
att i enlighet med allm ä nna principer taler ä tt b ö r tillkomma
endast den som beslutet ang å r och att en f ö ruts ä ttning vidare b ö r vara att beslutet har g å tt honom
emot.

En
annan fr å ga som ocks å har betydelse f ö r sj ä lva ramen
f ö r ett nytt ompr ö vningsinstitut g ä ller vad resultatet skall
bli av ett bifall till den klagande partens.talan. Man har h ä r
anledning att s ö ka ledning i de principer sora g ä ller f ö r
resning.

Enligt
58 kap. 7 § KE g ä ller f ö r de allm ä nna r ä tteg å ngsm å lens del som huvudregel att h ö gsta
domstolen, oa resning beviljas, skall f ö rordna att m å let skall tas upp

103

p å nytt av
den domstol som sist d ö mde i detta. H ö gsta Prop. 1987/88:69 donistolen f å r dock, n ä r resning
beviljas i tvistem å l Bilaga 1 eller i brottm å l till
den tilltalades f ö rm å n och saken finnes uppenbar, omedelbart ä ndra
domen.

Motsvarande
f ö reskrifter saknas f ö r regeringsr ä ttens del. Det f ö rekommer emellertid inte s å s ä llan att ä ven
regeringsr ä tten i de fall resning beviljas i f ö rvaltningsbeslut
s.a.s. s ä tter sig i den aktuella f ö rvaltningsmyndighetens
st ä lle och avg ö r ä rendet. Inom ramen f ö r det nya ompr ö vningsinstitut
som diskuteras nu b ö r dock en s å dan m ö jlighet inte firjias. N ä rmast
till hands ligger att regeringsr ä ttens befogenliet i dessa fall begr ä nsas till
att undanr ö ja beslutet, vilket i allm ä nhet
inneb ä r att ä rendet å ter blir anh ä ngigt hos den rqyndighet som har meddelat beslutet.
Det blir allts å sora f ö rut har angetts fr å ga om en kassationspr ö vning.

N ä r det g ä ller att
avgr ä nsa de typer av f ö rvaltningsbeslut som i ett nytt system ski,ille
kunna g ö ras till f ö reia å l f ö r en laglighetspr ö vning av regeringsr ä tten
efter dessa linjer, framg å r av det f ö reg å ende att det till en b ö rjan b ö r g ö ras en
begr ä nsning till beslut som inte i ordin ä r ordning kan bringas under
domstols pr ö vning. Denna begr ä nsning b ö r g ä lla vare
sig en dorastols-pr ö vning kan å stadkommas genom besv ä r i vanlig ordning till f ö rvaltningsdomstol
eller f ö r-uts ä tter st ä mning, t.ex, enligt lagen (1974:371) om r ä tteg å ngen i
arbetstvister.

Den
fr å gan kan vidare st ä llas om det, f ö r att det nya ompr ö vningsinstitutet SKall f å anv ä ndas, b ö r kr ä vas att
klaganden utt ö mt de ordin ä ra r ä ttsmedel som st å tt honora till buds. I den f ö rut n ä mnda
skrivelsen till regeringen fr å n Medborgarr ä ttsr ö relsen har utg å ngspunkten varit att

104

ett s å dant krav
inte skall st ä llas. I skrivelsen f ö resl å s Prop.
1987/88:69 den ordningen att, om den klagande angriper beslutet Bilaga
genom s.k. r ä ttsbesv ä r, han d ä rmed ocks å skall anses avst å fr å n att anv ä nda f ö rvaltningsbesv ä r eller
det r ä ttsmedel som eljest skulle ha st å tt till f ö rfogande. Den enskilde kan d å enligt
skrivelsen v ä lja mellan att omedelbart g å in till
domstol med r ä ttsbesv ä r eller att f ö rst anf ö ra f ö rvaltningsbesv ä r till h ö gre f ö rvaltningsmyndighet och sedan, om denna v ä g ej
lede" till framg å ng, g ä till domstol med r ä ttsbesv ä r. Finns
betr ä ffande samma beslut flera klagande som v ä ljer olika v ä gar jgj,
d ä rvid enligt vad som konstateras i skrivelsen vissa komplikationer
intr ä da.

En
s å dan l ö sning synes emellertid f ö ra med
sig å tskilliga komplikationer av b å de principiell och praktisk at ä ven i
andra h ä nseenden ä n dem som anges i skrivelsen. Den ä r inte
heller sakligt n ö dv ä ndig. N ä rmast till hands ligger otvivelaictigt att raan st ä ller upp
det kravet att klaganden skall ha utnyttjat de ordin ä ra r ä ttsmedel
som st å r till buds f ö r att en ans ö kan om ompr ö vning hos regeringsr ä tten skall f å ske
enligt den ifr å gasatta nya regleringen. Detta har den terligare f ö rdelen
att regeringsr ä tten inte beh ö ver belastas med ompr ö vning av beslut som kanske
grundar sig p å re-na f ö rbiseenden e.d. och utan vidare skulle ha r ä ttats
till p å annat s ä tt efter ö verklagande i vanlig ordning.

Vad
sora kr ä vs fr å n konventionens utngspunkter ä r att en
nyordning av h ä r skisserat slag blir till ä mplig p å s å dana f ö rvaltningsbeslut
som ber ö r n å gons "civila r ä ttigheter och skyldigheter".
Dessa fr å n konventionens text ö versatta begrepp torde
emellertid inte l ä mpligen b ö ra anv ä ndas direkt i en svensk f ö rfattningstext
som skall vara generellt till ä mplig. Det f ö religger uppenbara

105

sv å righeter
att transformera dera till adekvata svenska Prop, 1987/88: 69

lagtekniska
termer. Det ä r en f ö rdel, om man kan utnyttja ''aga 1

begrepp som redan anv ä nds i
svensk lagstiftning och

vilkas inneb ö rd ä r v ä lk ä nd. N ä rmast
till hands synes

ligga
att uppst ä lla det kravet att beslutet skall r ö ra

till ä mpning av
s å dana f ö reskrifter som avses i 6 kap. 2

eller 3 § RF. De f ö reskrifter
som omfattas av dessa-

lagrum ä r s ä dana som
r ö r enskildas personliga st ä llning

samt deras personliga och
ekonomiska f ö rh å llanden

inb ö rdes (8
kap. 2 § ) liksom s å dana sora ang å r

f ö rh å llandet
mellan enskilda och det allm ä nna, som g ä ller

å ligganden f ö r enskilda eller som i ö vrigt
avser ingrepp

i
enskildas personliga eller ekonomiska f ö rh å llanden

(8
kap. 3 § ).

Att
man genom en s å dan avgr ä nsning t ä cker det f ä lt sora omfattas av konventionens begrepp
"civila r ä ttigheter och sl-cyldigheter" synes i och f ö r sig
vara klart. Den angivna avgr ä nsningen koramer emellertid att t ä cka ett
raera omfattande omr å de ä n konventionens, eftersom den innefattar ä ven f ö reskrifter
om p å f ö ljder f ö r brott samt om skatt till staten, n å got som
inte kan s ä gas avse civila r ä ttigheter eller
skyldigheter. I fr å ga ora f ö rvaltningsbeslut sora r ö r till ä mpning av
s å dana f ö reskrifter torde dock generellt g ä lla att
det finns m ö jlighet till dorastols-pr ö vning i
regulj ä r v ä g, n å got sora vad avser ansvar f ö r brott
f.0. ä ven ä r ett krav enligt andra best ä mmelser i
konventionen. Att den nyss f ö rordade avgr ä nsningen har en vidare omfattning ä n vad som
innefattas i termen civila r ä ttigheter och skyldigheter f å r d ä rf ö r begr ä nsad
betydelse. Fr å n internr ä ttslig synpunkt framst å r en avgr ä nsning
efter dessa linjer som mera konsekevent ä n den som skulle f ö lja av europakonventionen
enligt den europeiska domstolens tolkning.

106

Inom
det till ä mpningsomr å de som nu har angetts f ö r det
Prop, 1987/88:69

nya
institutet faller emellertid vissa ä renden Bilaga

betr ä ffande
vilka art. 6 inte kan anses inneb ä ra krav p å

domstolspr ö vning och
som det av s ä rskilda sk ä l finns

anledning
att undanta. I f ö rsta hand avses d å ä renden
som

pr ö vas
enligt utl ä nningslagen (1980:376, omtryckt

1984:595).
Det ä r ofta av utomordentligt stor vikt att

dessa
ä renden
avg ö rs snabbt och de har en rnycket

betydande
frekvens. Beslut i s ä dana ä renden b ö r d ä rf ö r

inte
kunna ö verpr ö vas av regeringsr ä tten enligt den nya

ordningen.
Det kan t ä nkas att det finns andra s å dana

ä rendetyper sora det finns lika starka sk ä l att
undanta.

Den
fr å gan beh ö ver emellertid ö verv ä gas n ä rmare med

ledning
av synpunkter som kan komma fram under den

fortsatta
beredningen av ä rendet.

F ö r att ett
f ö rvaltningsbeslut av den art som har angetts nu skall f å undanr ö jas av
regeringsr ä tten b ö r i ö verensst ä mmelse med vad som f ö rut har angetts kr ä vas att
beslutet strider mot lag eller annan f ö rfattning. Den bristande ö verensst ä mmelsen
med g ä llande normer beh ö ver inte vara uppenbar, men det skall finnas grund
f ö r ett positivt uttalande av inneb ö rd att beslutet ä r of ö renligt
med den r ä ttsliga norm sora ä r aktuell.

Sj ä lvfallet ä r det sv å rt att
ens teoretiskt dra en klar gr ä ns mellan en renodlad laglighetspr ö vning och
en l ä mplighetspr ö vning: den bakomliggande f ö rfattningen
kan ju vara avfattad p å ett s å dant s ä tt att den replierar p å allm ä nt
uttryckta termer och begrepp sora f å r sitt reella inneh å ll f ö rst genom
en l ä mplighetspr ö vning eller, om man s å vill, en politisk bed ö mning. H ä r kan
uppenbarligen besv ä rliga avv ä gningsfr å gor uppkomma. Dessa ä r dock inte nya fr å n
principiell synpunkt, eftersom samma problem redan i dag kan f ö religga
vid pr ö vning av koramunalbesv ä r

107

(jfr 7 kap. 1 § f ö rsta
stycket 2 koraraunallagen) och - Prop, 1987/88:69 l å t vara
begr ä nsat till de uppenbara fallen - vid tJilaga pr ö vningen
av resnings ä renden. Den r ä ttsbildning som har utvecklats vid till ä mpning av
kommunalbesv ä rsinstitutet och f ö r vilken regeringsr ä tten ä r prejudikatinstans
b ö r kunna tj ä na till ledning f ö r de bed ö mningsfr å gor som
kan uppkomma, om ett nytt ompr ö vningsinstitut av h ä r skisserat slag inf ö rs.

Best ä mmelser
om det nya pr ö vningsinstitutet synes l ä mpligen
kunna tas in i lagen (1971:289) om allm ä nna f ö rvaltningsdorastolar.

I
art. 6 talas om "opartisk och offentlig r ä tteg å ng"
(p å engelska "fair and public hearing"). Nuvarande regler i fr ä mst RB
och f ö rvaltningsprocesslagen (1971:291) har fr å n svensk sida ansetts st å i ö verensst ä m-aelse
med dessa rekvisit i art, 5, d ä rf ö r att r ä tteg å ngar i Sverige ä ven vid ett skriftligt f ö rfarande ä r
offentliga utom i s å dana ■undantagsfall sora ä r till å tna
enligt konventionen. N å gra s ä rskilda regler ora t,ex, r ä tt att
alltid f å till st å nd en muntlig f ö rhandling hos regeringsr ä tten i
det nya ompr ö vningsf ö rfarandet torde d ä rf ö r inte
beh ö vas. Givetvis kan Sveriges inst ä llning koraraa att ä ndras, ora den europeiska
domstolen skulle g ö ra en annan tolkning av art. 6 i detta avseende.

Enligt
art. 26 i den europeiska konventionen f å r kommissionen ta upp ett ä rende f ö rst sedan
alla inhemska r ä ttsmedel har utt ö mts. Resning anses inte vara
ett r ä ttsmedel i denna mening, men ett nytt pr ö vningsinstitut av h ä r
skisserat slag blir otvivelaktigt ett s å dant r ä ttsmedel. Det betyder att den som vill klaga hos
kommissionen ö ver f ö rvaltningsbeslut av det slag som det h ä r ä r fr å ga om f ö rst m å ste ha f å tt saken
pr ö vad genom ett avg ö rande av regeringsr ä tten.

108

Till sist skall n å gra
reflektioner g ö ras om i vad m å n det Prop, 1987/88:69 nya pr ö vningsinstitutet
kan f ö ranleda ett beliov av ö kade Bilaga 1 resurser f ö r
regeringsr ä ttens del. Det skall d å f ö rst
konstateras att det endast ä r ett begr ä nsat antal typer av f ö rvaltningsbeslut som enligt
det f ö reslagna systemet kan komma under regeringsr ä ttens pr ö vning:
det kan r ö ra sig om beslut enligt n å gra
tiotal f ö rfattningar. I de fall d å enskilda
personer som ber ö rs av besluten anser dessa lagstridiga kan det f ö ruts ä ttas att
resning redan enligt nuvarande ordning ofta s ö ks i de fall parfen vill g å vidare
med m å let. Detta ger grund f ö r en f ö rmodan att antalet ytterligare m å l f ö r
regeringsr ä ttens del inte blir alltf ö r stort.
D ä remot kan m å len s ä kerligen i m å nga fall kr ä va en avsev ä rt st ö rre arbetsinsats ä n n ä "
det f.n. i ett resnings ä rende g ä ller att pr ö va om ett avg ö rande st å r j_ uppenbar strid raot lag. I den m å n behov
av ö kade resurser med h ä nsyn h ä rtill skulle uppkomma f ö r
regeringsr ä ttens del kan det ö verv ä gas att i
f ö rsta hand s ö ka m ö ta detta med regler som ger m ö jlighet
till en rationalisering av regeringsr ä ttens arbetsformer, en fr å ga sora
har visst saaband med f ö rslagen i r ä tteg å ngsutredningens bet ä nkande (SOU 1985:1) Ö versyn av
r ä tteg å ngsbalken 2. H ö gsta domstolen och r ä ttsbildningen. Men innan en
n ä rmare bed ö mning h ä rav g ö rs synes det vara v ä lbet ä nkt att
avvakta till dess den nya ordningen liar till ä mpats under n å gon tid,
s å att man f å r b ä ttre underlag f ö r de ö verv ä ganden
som kan beh ö va g ö ras i detta h ä nseende.

4-4
Ompr ö vning av expropriationstillst å nd

En
utvidgad befogenhet f ö r regeringsr ä tten att ompr ö va vissa f ö rvaltningsbeslut f å r betydelse betr ä ffande
bl.a. beslut om expropriationstillst å nd.

109

Expropriationsf ö rfarandet
ä r
uppdelat p å en tillst å nds- Prop. 1987/88:69 pr ö vning ocn
en efterf ö ljande ers ä ttningspr ö vning. F ö rst ' -""8 när ers ä ttningen
har pr ö vats slutligt f å r expropriationen i princip genomf ö ras.
Denna ordning ger inte n å gra absoluta garantier f ö r att
expropriations ä ndam å let eller ö vriga f ö ruts ä ttningar f ö r expropriation ä r f ö r handen
n ä r egendomsber ö vandet sker. Tillst å ndspr ö vningen ä ger rum -
kortare eller l ä ngre tid - f ö re egendomsber ö vandet, och f ö rh å llandena kan d ä refter ha ä ndrats s å att expropriations ä ndam å let inte
l ä ngre f ö religger. Regeringen anses inte kunna å terkalla
expropriationstillst ä ndet p å denna grund. Om expropriationss ö kanden i
ett s å dant l ä ge skulle fullf ö lja ä rendet,
kan ä garen allts å tvingas att avst å fr å n sin
egendom, trots att f ö ruts ä ttningarna f ö r expropriation inte l ä ngre ä r f ö r handen
n ä r egendomsber ö vandet sker.

Ä ven om ol ä genheterna av den g ä llande o"dningen i pr ä -ctiken
kanske inte ä r s å stora, synes det fr å n principiell synpunkt angel ä get att
raan f ö rs ö Kor koiaraa till ratta med denna stelhet i
expropriationsf ö rfarandet. Sp ö rsm å let uppm ä rksaomades av den europeiska domstolen i den f ö rut
(avsnitt 3.3) ber ö rda domen i m å let Sporrong och L ö nnroth mot Sverige, varvid
dorastolen riktade kritik mot den svenska lagstiftningens d å varande
utforrruiing. Ä ven om grunden f ö r denna kritik i allt v ä sentligt ä r undanr ö jd genom ä ndringar
i lagstiftningen kan det ä ven fr å n denna synpunkt vara en f ö rdel om
vissa justeringar i lagstiftningen genomf ö rs.

Fr å gan synes
inte kunna l ö sas inom ramen f ö r det tidigare f ö reslagna
systemet med en m ö jligbret f ö r sak ä garna att f ä
lagligheten av ett beslut om
expropriationstillst å nd pr ö vad hos regeringsr ä tten. Vad sora beh ö vs ä r en
ordning som ger regeringen m ö jlighet att ompr ö va ett beslut oi:
expropriationstillst å nd p å grund av ä ndrade f ö rh å llanden.

110

Ett
problem med ett system sora medger ompr ö vning av Prop.
1987/88:69

expropriationstillst å nd ä r att
ompr ö vningsm ö jligrieten ' l ä tt kan missbrukas i syfte
att f ö rhala expropriations-f ö rfaraidet. Det ä r d ä rf ö r angel ä get att å stadkotrrma
en ordning sora s ä kerst ä ller att ompr ö vning endast aktualiseras i fall d å en
betydande sannolikhet talar f ö r att f ö rh å llandena verkligen har f ö r ä ndrats s å mycket
att expropriationstillst ä ndet b ö r s ä ttas i fr å ga. Detta synes kunna ske genom att m ö jligheten
att beg ä ra ompr ö vning f ö rbeh å lls den domstol som pr ö var
expropriationsm å let. H ä rigenom f å r man en garanti f ö r att ompr ö vnings-m ö jliglieten
inte missbrukas. Samtidigt f å r sak ä garna m ö jligheten att argumentera f ö r sin sak
inf ö r en myndighet som ä r v ä l insatt i sakfr å gan.

Den
diskuterade ordningen synes ge goda m ö jliglieter f ö r sak ä garna att f å expropriationstillst ä ndet upplr ä vt i de
sannolikt f å taliga fall d ä r expropriations ä ndam å let har f ö rfallit
men ä rendet ä nd å fullf ö ljs, Redai sj ä lva pr ö vningsra ö jligheten torde vidare leda till att den sora f å tt ett
expropriationstillst å nd drar sig f ö r att s ö ka utnttja detta p å ett of ö rutsett s ä tt. N å gra n ä anv ä rda ol ä genheter
f ö r effektiviteten i expropriationsf ö rfarandet synes inte
uppkomma. Med h ä nsyn h ä rtill f ö rordas att det inf ö rs en m ö jlighet
till ompr ö vning av expropriationstillst å nd efter
de linjer som nu har antytts.

Den
f ö reslagna ompr ö vningsm ö jligheten f ö ruts ä tter ä ndringar i expropriationslagen (1972:719). Det ä r i
samband med en s å dan ä ndring naturligt att ta upp fr å gan om en
ä ndring
ocks å av reglerna om den frist inora vilken ett expropriationstillst å nd skall
fullf ö ljas. Under senare å r har i expropriationstillst å nden
regelm ä ssigt best ä mts att expropriationssaken skall fullf ö ljas
genom ans ö kan om st ä mning till domstol senast inora ett å r fr å n

111

tillst å ndsdagen.
M ö jligheterna enligt expropriationslagen
Prop,1987/88:69

att best ä mma
l ä ngre tid och att f ö rl ä nga
den best ä mda Bilaga 1

tiden
har i praktiken inte utnttjats. Med h ä nsjTi till

den utredning som f ö reg å r ett
expropriationstillst å nd b ö r

det ocks å vara
tillr ä ckligt med en tid om ett å r f ö r att

fullf ö lja ä rendet.
Det ligger v ä l i linje med f ö rslagen i

ö vrigt i denna promemoria att lagf ä sta den
praxis som

utbildats. Den nu f ö reslagna ä ndringen
b ö r f ö ranleda en

motsvarande ä ndring av
2 kap. 8 § vattenlagen

(1983:291).

112

5
UPPRATTADE LAGFORSLAG

I
enlighet med vad som nu har anf ö rts har f ö rslag uppr ä ttats till

1.
lag om ä ndring i
lagen (1971:289) om allm ä nna f ö rvaltningsdomstolar,

2.
lag om ä ndring i
expropriationslagen (1972:719),

3.
lag om ä ndring i
vattenlagen (1983:291).

5
SPECIAUTOTIVERING

5.1
F ö rslaget till lag om ä ndring i lagen (1971:289) om allm ä nna f ö rvaltningsdomstolar

Prop. 1987/88: 69 Bilaga 1

2
a

Ut ö ver vad
som f ö ljer av 2 § f å r regeringsr ä tten p å ans ö kan av en enskild part undanr ö ja ett
beslut i ett f ö rvaltnings ä rende, om

1.
beslutet inneb ä r myndighetsut ö vning mot n å gon enskild och r ö r till ä mpning av
en f ö reskrift orr. n å got f ö rh å llande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen,
dock ej i fr å ga om en f ö reskrift som ller utl ä nnings vistelse i riket.

2.
beslutet inte skulle ha kunnat ö verklagas i annan ordning,

3.
beslutet inte annars har pr ö vats av n å gon domstol eller skulle ha kunnat bringas under en
domstols pr ö vning p å annat s ä tt ä n genom ans ö kan om resning,

8 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

113

4.
den r ä ttstill ä mpning som ligger till grund f ö r Prop.
1987/88: 69 beslutet strider mot lag eller annan f ö rfattning.
Bilaga 1

Vad
som s ä i f ö rsta stycket om domstol fflller ocks å s å dan n ä mnd som
avses i 2 kap. 9 § andra stycket andra meningen regeringsformen.

Ans ö kan som
avses i f ö rsta stycket skall g ö ras inom sex m å nader fr å n det att
beslutet meddelades.

Regeringsr ä tten f å r best ä mma att
beslutet tills vidare inte skall g ä lla.

De
ö verv ä ganden
som ligger till grund f ö r f ö rslaget har redovisats i avsnitt 4.1.2 och 4.1.3.

N å gon s ä rskild
ben ä mning p å det nya institutet f ö resl å s

inte.
Det kan inte anses l ä mpligt att l å ta detta oraf å ttas

av
begreppet resning som ju av h ä vd har en sn ä vare

betydelse.

F ö rsta
stycket

I
ingressen sl å s till en b ö rjan fast att det nya pr ö vningsinstitutet
f ö ruts ä tter ans ö kan av enskild part. En f ö ruts ä ttning ä r enligt
allm ä nna f ö rvaltningsr ä ttsliga principer att beslutet har r ö rt hans r ä tt och g å tt honom
emot (jfr 11 § f ö rvaltningslagen 1971:290 och 22 § f ö rslaget
till ny f ö rvaltningslag i prop. 1985/86:80). Det kr ä vs inte
att parten å beropar f ö revarande paragraf till st ö d f ö r sin ans ö kan.
Detta inneb ä r bl.a. att, om n å gon ans ö ker ora
resning i ett beslut av det slag sora paragrafen tar sikte p å ,
regeringsr ä tten i princip utan hinder h ä rav b ö r kunna
pr ö va saken inom de mera vidstr ä ckta ramar sora paragrafen drar upp. I fr å ga o:n

114

andra
slag av klagoskrifter till regeringsr ä tten f å r en Prop. 1987/88:69

bed ö mning
enligt vanliga principer g ö ras av i vad m å n ° yrkandet ger underlag f ö r en till ä mpning av
paragrafen.

Paragrafen
tar sikte enbart p å beslut i f ö rvaltnings ä renden. Det betyder att det skall vara fr å ga om ett
beslut av en f ö rvaltningsmyndighet eller av regeringen i ett s ä rskilt ä rende. Ä ven
beslut av en dorastol inora raxrien f ö r dess administrativa verksamiiet ä r ett f ö rvaltnings ä rende,
men de ö vriga f ö ruts ä ttningar som har st ä llts upp f ö r att det
nya pr ö vningsinstitutet skall vara till ä iap-ligt inneb ä r att ett s å dant beslut inte kan bli f ö rem å l f ö r ompr ö vning
enligt paragrafen.

Ett
bifall till klagandens talan avses f å till f ö ljd att beslutet undanr ö js. Sora
har konstaterats i den allra ä nna motiveringen inneb ä r detta
som regel att sal:en å ter ]_j_r. anh ä ngig hos den mymdighet som har meddelat det undanr ö jda
beslutet. Undantag kan g ä lla f ö r det fall att fr å ga varit om ett initiativ ä rende. N å gon g å ng kan
ocks å en f ö reskriven preskriptions- eller preklusionsfrist t ä nlcas
hindra myndigrieten f.r ä n att ta upp den f ö religgande fr å gan p å nytt.

Avsikten
ä r
inte att n å gon formell besv ä rsh ä nvisnirrg
till ■ regeringsr ä tten skall l ä mnas i fall d å ett ä rende kan koraraa under denna dorastols pr ö vning
enligt de nya reglerna.

Punkt
1. H ä r anges till en b ö rjan att fr å ga skall vara oia ett beslut som innefattar
nndighetsut ö vning mot enskild. H ä rmed avses enligt vedertagen
terminologi ut ö vning av befogenhet att best ä mma om f ö rm ä n, r ä ttig}iet,
skyldigiiet, disciplin ä r bestraffning eller annat j ä mf ö rbart f ö rh å llande
(se t.ex. prop. 1973:90 s. 397).

115

En viktig inskr ä nkning
ligger i att beslutet skall r ö ra Prop. 1987/88:69

till ä mpning
av f ö reskrifter om f ö rh å llanden
som avses i tJUaga

8 kap. 2 eller 3 § RF.
Inneb ö rden h ä rav har kommenterats

i
den allm ä nna motiveringen (avsnitt 4.3). F ö reskrifterna

kan finnas i lag eller i n å gon
regerings- eller

myndighetsf ö rfattning
som har beslutats med st ö d av

riksdagens
bemyndigande.

I
8 kap. 2 § behandlas f ö reskrifter om enskildas personliga st ä llning
samt om deras personliga och ekonomiska f ö rh å llanden inb ö rdes. S å dana f ö reskrifter ä r bl.a. s å dana som g ä ller svenskt medborgarskap, r ä tt till
sl ä ktnamn, ä ktenskap, f ö r ä ldraskap, arv och testamente samt familjef ö rh å llanden i
ö vrigt
liksom f ö reskrifter om r ä tt till fast och l ö s
egendom, om avtal sant ora bolag, f ö reningar, samf ä lliglieter och stiftelser. N ä r till ä mpning
sker av s å dana f ö reskrifter torde det ofta vara fr å ga om
beslut sora r ö r enskildas "civila r ä ttigheter
och skyldigheter" i den europeiska konventionens mening,

I
8 kap. 3 § (samt 7 — 11 §§ ) RF behandlas f ö reskrifter om f ö rh å llandet
mellan enskilda och det allm ä nna som g ä ller å ligganden f ö r enskilda eller i ö vrigt avser ingrepp i
enskildas personliga och ekonomiska f ö rh å llanden. Beslut enligt s å dana f ö reskrifter
ä r
ibland av det slaget att de enligt nuvarande praxis anses omfattade av den
europeiska konventionens uttryck "civila r ä ttigheter och
skyldiglieter". I det f ö reg å ende har s å lunda konstaterats att r ä tten att
ut ö va ett yrke ocli att fritt disponera ö ver sin egendom har h ä nf ö rts under
det angivna uttrycket.

Som
har angetts i den allm ä nna motiveringen f å r dock anses att 8 kap. 3 § RF
ha" ett mera vidstr ä ckt inneh å ll.

116

s å lunda
omfattar paragrafen ä ven f ö reskrifter om brott Prop.1987/88:69

samt om skatt till staten. Beslut enligt s å dana Bilaga

f ö reskrifter
torde emellertid undantagsl ö st kunna bringas under domstolspr ö vning,
varf ö r de ej f å r n å gon aktualitet i detta sanmianhang.

I
fr å ga om "rekvisition eller annat s å dant f ö rfogande"
-som ocks å i grundlagsparagrafen n ä mns s ä rskilt
som exempel - f ä r behovet av den nu aktuella regleringen fr å n den
europeiska konventionens synpunkt mindre aktualitet, med h ä nsyn till
f ö reskriften i at. 15 om r ä tt f ö r konventionsstaterna att g ö ra
avvikelser fr å n sina f ö rpliktelser enligt konventionen vid krig eller
annat allm ä nt n ö dl ä ge. Det ä r emellertid att m ä rka att ä ven den
principiellt sett n ä raliggande fr å gan ora tillst å nd till expropriation - som ocks å omfattas
av 8 kap. 3 § RF - torde anses utg ö ra ett s å dant
beslut som art. 5 i konventionen tar sikte p å .

Det
undantag fr ä n till ä mpningsomr å det f ö r det nya institutet som ller beslut enligt utl ä nningslagen
har raotiverats i avsnitt 4.3. Best ä mmelsen har utformats med anv ä ndning av
det uttryck som finns i 8 kap. 7 § f ö rsta stycket 2 RF och som avser utl ä nningslagstiftningen.

Punkt
2. Som har angetts i den allm ä nna motiveringen inneb ä r f ö rslaget -
ut ö ver vad som har angetts i punkt 2 - den begr ä nsningen
att beslut som skulle ha kunnat ö verklagas till h ö gre instans inte kan bli f ö rem å l f ö r pr ö vning av
regeringsr ä tten enligt det f ö reslagna nya institutet. Om
instansordningen betr ä ffande ett visst ä rende ä r
exempelvis lokal myndighet - l ä nsstyrelse -regeringen, kan s å lunda ö verpr ö vning hos
regeringsr ä tten inte beg ä ras med avseende p å vare sig den lokala
myndighetens eller l ä nsstyrelsens beslut.

Punkt
3. F ö r tydlighetens skoll anges h ä r till en b ö rjai

uttryckligen
att paragrafen inte omfattar fall n ä r ett ..,

beslut har pr ö vats av
domstol. Detta kan s ä gas ligga Prop. 1987/88:69 redan i uttrycket
"beslut i f ö rvaltnings ä rende", men ett Bilaga 1 f ö rtydligande
har ansetts vara p å sin plats bl.a. med tanke p å
situationer n ä r ett f ö rvaltningsbeslut har ö verpr ö vats av f ö rvaltningsdomstol.

Vidare
utesluts ä ven fall d å det ifr å gavarande beslutet genom ö verklagaide
skulle ha kunnat bringas under domstols pr ö vning. Ocks å fall d ä r r ä ttsmedlet ä r ett annat ä n ö verklagande ä r uteslutna. Som n ä mnts i den allm ä nna
motiveringen å syftas h ä r fr ä mst fall d å talan skall v ä ckas genom ans ö kan om st ä mning, vilket ä r fallet bl.a, i arbetstvister. Sj ä lvfallet ä r ocks å avsikten
att exempelvis straffprocessuella tv å ngsmedel, vilka i den m å n de blir
best å ende i sedvanlig ordning skall pr ö vas av domstol, skall anses inbegripna i
undantagsregeln.

I
enlighet raed det anf ö rda har punkten forraulerats s å att det
nya pr ö vningsinstitutet blir till ä mpligt endast om beslutet inte, genom ö verklagande
eller eljest, p å annat s ä tt ä n genom resning, 1-amnat brirgas 'under domstols pr ö vning.
Som framg å r av and.ra stycket likst ä lls med
domstol s å dan n ä mnd som avses i 2 kap. 9 § andra
stycket andra meningen, dvs. n ä mnd vars sammans ä ttning ä r best ä md i lag
och i vilken ordf ö randen skall vara eller ha varit ordinarie domare
(jfr prop. 1973:90 s. 385 f.).

Punkt
4. Den materiella pr ö vning som skall g ö ras g ä ller
huruvida den r ä ttstill ä mpning som ligger till grund f ö r
beslutet strider mot lag eller annan f ö rfattning. Den bristande ö verensst ä ramelsen
med den norm sora ä r aktuell beh ö ver inte vara uppenbar men det skall finnas grund f ö r ett
konstaterande att beslutet ä r lagstridig-t. N å got

118

tillspetsat
skulle man kunna uttrycka saken s å att det Prop. 1987/88:69 prim ä rt g ä ller f ö r den
klagande att p å visa att beslutet Bilaga 1 varit f ö rfattningsstridigt
och inte f ö r besluts-n)Tidigheten att p å visa
motsatsen.

Som
har anf ö rts i den allm ä nna motiveringen torde man vid till ä mpningen kunna
s ö ka ledning i de principer sora sedan l å ng tid tillbaka har utbildat
sig f ö r motsvarande pr ö vning n ä r det g ä ller kommunalbesv ä r (se t.ex. SOU 1982:41 s.
148 ff med h ä nvisningar). Ett norragivningsbeslut torde normalt
inte kunna bli f ö rem å l f ö r pr ö vning; i ett s å dant ä rende kan visserligen finnas parter (jfr t.ex.
prop. 1985/85:80 s. 56) raen knappast i fall av det slag sora f ö revarande
best ä mmelse tar sikte p å . Fr å ga ora att undanr ö ja ett beslut p å den
grunden att det strider mot n å gon annan f ö rfattning ä n lag kai naturligtvis korama upp bara om f ö rfattningen
binder den myndighet som har meddelat beslutet.

Avslutningsvis
skall ä n en g å ng betonas att det ligger i sakens natur att en
teoretiskt klar gr ä ns mellan laglighets- och l ä mpliglietspr ö vning
aldrig kan dras. Klart ä r dock att i den m å n en lagbest ä mmelse
kan ge upphov till olika tolkningar, det m å ste fordras en betydande brist p å ö verensst ä mmelse
mellan beslutet ä ena sidan och f ö rarbeten eller praxis å den
andra f ö r att det skall kunna s ä gas att beslutet strider mot lag.

Andra
stycket

Stycket
inneb ä r att bl.a. psykiatriska n ä mnden och kriminalv å rdsn ä mnden
skall likst ä llas med domstol i det h ä nseende
som h ä r ä r aktuellt. Detsamma ller exempelvis hyresn ä mnderna,
vilket dock har begr ä nsad betydelse eftersom n ä randernas
avg ö randen i vissa fall kan bringas under domstolspr ö vning.

119

Tredje
stycket Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

Uppenbarligen
m å ste en tidsfrist fastst ä llas inom vilken ans ö kan om pr ö vning
skall g ö ras hos regeringsr ä tten. Fristen har i f ö rslaget p å samma s ä tt som
ller f ö r resning i tvistem å l p ä legalitetsgrunden best ä mts till
sex m å nader, jfr 58 kap. 4 § andra stycket RB. Med h ä nsyn till
de sv å righeter som ibland kan f ö religga n ä r det g ä ller att avg ö ra om ett f ö rvaltningsbeslut har vunnit laga kraft, har d ä rvid dock
beslutets dag och inte, s ä som i RB, den dag avg ö randet vann laga kraft
tagits som utg å ngspunkt f ö r tidsfristens ber ä kning.

Fj ä rde
stycket

I
detta stycke har tagits in en f ö reskrift sora g ö r det m ö jligt f ö r
regeringsr ä tten att meddela beslut om s.k. inhibition av det
avg ö rande som skall ompr ö vas. F ö reskriften har utformats efter f ö rebild av
29 § i f ö rslaget i prop. 1985/85:80 till ny f ö rvaltningslag.
Mots ä ttningsvis framg å r av stycket att beslut som kan ompr ö vas av
regeringsr ä tten enligt de nya reglerna i princip ä r verkst ä llbara i
vanlig ordning oberoende av ora de dras under domstolens pr ö vning f ö r det
fall att inhibition inte meddelas.

4
a

P å
avdelning d ö mer fem regeringsr å d. Avdelningen ä r dock
domf ö r med fyra regeringsr å d, om tre av dessa ä r ense om slutet.

Vid
pr ö vning av ans ö kningar om resning eller å terst ä llande av
f ö rsutten tid samt vid pr ö vning av fr å gor som avses i 2 a § denna lag och 28 § f ö rvaltningsprocesslagen
(1971:291) ä r avdelningen domf ö r med tre regeringsr å d, om pr ö vningen ä r av

120

enkel
beskaffenhet. Vid beslut ora awisaide av f ö r Prop, 1987/88:69 sent inkomna besv ä r och
avskrivning av m å l efter ' å terkallelse ä r
avdelningen domf ö r med tre regeringsr å d. Vid behandling av fr å gor om pr ö vningstillst å nd skall
tre regeringsr å d delta.

Ä ndringen inneb ä r att pr ö vning av fr å gor som avses i den nya 2 a § f å r ske av
tre regeringsr å d, om pr ö vningen ä r av enkel beskaffenhet. Detsamma ller f.n, bl,a,
vid pr ö vning av resnings ä renden,

5,2
F ö rslaget till lag om ä ndring i expropriationslagen (1972:719)

3
kap.

5 §

Expropriationstillst å nd f ö rfaller,
om saken inte har fullf ö ljts genom ans ö kan om st ä mning till domstol inom ett å r fr å n det att
tillst å ndet beviljades.

Har
expropriationstillst ä ndet f ö rfallit enligt f ö rsta stycket eller enligt 5
kap. 15 § andra stycket eller 18 § tredje
stycket eller har expropriationstillst ä ndet upph ä vts enligt 10 § och beg ä res d ä refter nytt expropriationstillst å nd till
egendomen av samme s ö kande och p å samma expropriationsgrund som tidigare, kan s å dant
tillst å nd beviljas endast om s ä rskilda sk ä l f ö religger.

I
f ö rsta stycket har tagits in den i avsnitt 4-1.4 f ö rutsatta
nya regeln om att expropriationssaken skall fullf ö ljas genom ans ö kan ora
st ä miing till domstol inom ett å r fr å n det att expropriationstillst ä ndet
meddelades.

121

Tillst å ndsmyndiglieten
skall allts å inte l ä ngre i Prop. 1987/88:69

tillst å ndsbeslutet
best ä mma n å gon viss tid f ö r talans Bilaga 1

v ä ckande
vid dorastol. Tiden framg å r direkt av

lagbest ä mmelsen.
En annan sak ä r att det kan vara befogat

att i tillst å ndsbeslutet
erinra ora den lagstadgade

tidsfristen.

Genom
den nya ordningen upph ä vs inte bara tillst å ndsmyndighetens nuvarande m ö jligrieter
att best ä mma den tid inora vilken talan skall v ä ckas i
expropriationsm å let. Ä ven m ö jligheterna att utstr ä cka eller f ö rkorta
den best ä mda tiden faller bort. H ä rigenom
blir de nuvarande andra och tredje styckena i f ö revarande paragraf obeh ö vliga.

Det
anf ö rda leder till att f ö revarande paragrafs nuvarande fj ä rde
stycke i forts ä ttningen blir andra stycke i paragrafen. Detta
stycke har i sin tu" ä ndrats redaktionellt med anledning dels av den nya
regeln i f ö rsta stycket dels av den nya regeln i 10 § .

10
§

Regeringen
skall upph ä va ett expropriationstillst å nd helt
eller delvis, om f ö rh å llandena sedan tillst å ndet meddelades har ä ndrats s å att f ö ruts ä ttningarna
f ö r tillst å ndet inte l ä ngre f ö religger.

Fr å gor om
upph ä vande av expropriationstillst å rid pr ö vas p å anm ä lan av den domstol som handl ä gger
expropriationsm å let. S å dan anm ä lan f å r g ö ras endast om fastighets ä garen har
visat sannolika sk ä l f ö r att tillst å ndet skall upph ä vas.

122

Första
stycket Prop. 1987/88: 69

Bilaga
1

F ö rsta
stycket inneh å ller den nya regeln om upph ä vande av
expropriationstillst å nd. Ett meddelat expropriationstillst å nd skall
s å lunda upph ä vas om f ö rh å llandena sedan tillst å ndet meddelades har ä ndrats s å att f ö ruts ä ttningarna
f ö r tillst å ndet inte l ä ngre f ö religger. Den pr ö vning som h ä r skall
ske skall givetvis g ö ras mot bakgrund av reglerna om expropriations ä ndam å len i 2
kap. expropriationslagen.

Av
best ä mmelsens avfattning framg å r att tillst å ndet skall upph ä vas ora de f ö ruts ä ttningar
som l å g till grund f ö r tillst å ndet har fallit bort. Det ä r s å ledes
utan betydelse ora f ö rh å llandena har ä ndrats s å att ett ntt expropriations ä ndam å l
sl-oille kunna å beropas. Om den exproprieraide raenar att
expropriation b ö r ske p å annan grund, f å r han ans ö ka om
expropriation p å den grunden i vanlig ordning. Det n ä rmast
till hands liggande exeraplet p å att f ö ruts ä ttningarna f å r anses ha brustit ä r att expropriations ä ndaialet
har fallit bort: Den tillt ä nkta industrisatsningen skall inte genomf ö ras. Den
Iroltur-historiskt m ä rkliga bebyggelsen har brunnit upp och kan d ä rf ö r inte l ä ngre
bevaras. Den vanv å rdade fastigheten har rustats upp och f ö rsatts 1
ett tillfredsst ä llaide skick. Givetvis kan fr å gan ocks å komma
upp om f ö rh å llandena har ä ndrats s å att intresseavv ä gningen enligt 2 kap. 12 §
expropriationslagen utfaller s å annorlunda att expropriationen inte l ä ngre b ö r till å tas. Av
naturliga sk ä l skall det dock mycket till f ö r att man
skall kunna anta att regeringens intresseavv ä gning kommer att utfalla p å ett
annat s ä tt. Ett sk ä l f ö r en f ö r ä ndrad intresseavv ä gning kan vara att
exprop"iationen till f ö ljd av ä ndrade f ö rh å llanden p å ett of ö rutsett s ä tt skadar motst å ende samli ä llsintressen.

123

Fr å gan om
upph ä vande av ett expropriationstillst å nd skall Prop, 1987/88:69

alltid pr ö vas av
regeringen. Detta ller ä ven f ö r det Bilaga 1

fall
att tillst å ndet har meddelats av en annan

rayndighet. Det b ö r anm ä rkas att
fastighets ä garen har

m ö jlighet
att p å kalla pr ö vning av regeringens beslut hos

regeringsr ä tten med
st ö d av de f ö reslagna nya reglerna i

lagen
om allm ä nna f ö rvaltningsdomstolar.

Andra
stycket

Regeringen
f å r ta upp fr å gan om upph ä vaide endast p å
anm ä lan av den domstol som pr ö var
expropriationsm å let. S å som fraxali ä llits i den allm ä nna motiveringen har dorastolarna
f å tt denna ensamr ä tt- att r å da ö ver anm ä lningsfr å gan d ä rf ö r att det ger garantier mot missbruk av ompr ö vningsinstitutet.
I f ö rsta hand blir det fastighetsdomstolen som koramer att f å ta st ä llning
till s å dana fr å gor. Ä ven hovr ä tten och h ö gsta doiastolen kan emellertid beg ä ra ompr ö vning i
ett d ä r anh ä ngigt m å l. En f ö ruts ä ttning h ä rf ö r ä r dock att underinstansen skilt sig fr å n m å let. Det
f ö rh å llandet att s ä rskild talan f ö rs mot visst beslut i expropriationsm å let -
t.ex. i fr å ga om f ö rnands-tilltr ä de - medf ö r inte att den h ö gre domstolen f å r ta upp
fr å gan ora anm ä lan till regeringen. Det torde f. ö . ligga i
sakens natur att fr å gan om upph ä vande knappast kan bli aktuell om f ö rh å llandena ä r s å dana att
domstolen har funnit att den b ö r medge f ö rhandstilltr ä de.

Domstolens
beslut i en fr å ga som h ä r avses ä r att se sora ett beslut under r ä tteg å ngen.
Eftersom n å gon f ö reskrift inte har getts om m ö jligiiet till
s ä rskilt ö verklagande f ö ljer av reglerna om expropriationsprocessen att ett
beslut att beg ä ra ompr ö vning f å r ö verklagas s ä rskilt endast p å den grunden att m å let till
f ö ljd av beslutet uppeh å lls i on ö dan. Beslutar domstolen att inte beg ä ra

124

ompr ö vning,
kan beslutet ö verklagas endast i samband med Prop. 1987/88:69

ett ö verklagande
av dom eller slutligt beslut i m å let (se Bilaga 1

2
§
lagen 1969:245 om domstolar i fastighetsm å l samt 49

kap. 5 och 8 §§ r ä tteg å ngsbalken).
Regeringen torde inte

ha anledning att meddela
beslut i saken, om fr å gan

ang å ende
giltiglieten av .domstolens beg ä ran ä r beroende p å

pr ö vning i h ö gre
instans.

Domstolen
f å r anm ä la fr å gan om upph ä vande av ett expropriationstillst å nd endast
om fastighets ä garen har visat sannolika sk ä l f ö r att
tillst å ndet skall upph ä vas. Det ä r allts å en grundl ä ggande f ö ruts ä ttning att fastighets ä garen g ö r g ä llande
att f ö ruts ä ttningarna f ö r expropriationstillst ä ndet har
br'ustit i s å dan omfattning att tillst å ndet
skall upph ä vas. Do;astolen f å r s å ledes inte
sj ä lvmant ta upp en s å dan fr å ga. Vidare kr ä vs att domstolen finner att de anf ö rda omst ä ndigheterna
ä r
s å dana att det ä r sannolikt att regeringen koramer att upph ä va tillst å ndet vid
en pr ö /ning enligt f ö rsta stycket. N å gon anm ä lan till
regeringen b ö r allts å inte g ö ras, om doiastolen visserligen finner att f ö rri å llandena
f ö r ä ndrats men bed ö mer det som mindre sannolikt att de ä ndrade f ö rh å llandena
skulle komma att f ö ranleda ett upph ä vande av
expropriationstillst ä ndet.

N å gon
vidlyftig utredning i anm ä lningsfr ä gan b ö r inte f ö rekomma. Det ligger i sakens natur att s å dana omst ä ndigheter
som kan utg ö ra sannolika sk ä l f ö r att
regeringen skall upph ä va expropriationstillst å ndet b ö r vara p å tagliga
och allts å inte fordra en omfattande utredning.

Om
domstolen finner att den b ö r anm ä la fr å gan om upph ä vande av ett expropriationstillst å nd, b ö r den som
regel f ö rklara expropriationsm å let i motsvarande del vilande i avbidan p å
regeringens beslut.

125

Domstolen skall
givetvis i sitt beslut om att g ö ra Prop, 1987/88:69

anm ä lan till
regeringen redog ö ra f ö r de orast ä ndiglieter Bilaga soa ligger till grund f ö r att fr å gan ora
upph ä vande aira ä ls. Denna redog ö relse i f ö rening
med vad som framg å r ora parternas st å ndpunkter b ö r kunna
bilda underlaget f ö r regeringens pr ö vning. Det ligger allts å vikt vid
att domstolen klart utvecklar varf ö r den har funnit att det f ö religger'
sannolika sk ä l f ö r att tillst å ndet skall upph ä vas. Regeringen ä r
givetvis of ö rhindrad att inf ö rskaffa ytterligare
utredning. I och med att fr å gan om upph ä vande har anm ä lts hos regeringen har ocks å fastigliets ä garen och
den exproprierande m ö jlighet att f ö rebringa ytterligare utredning hos regeringen.

Upph ä vs ett
expropriationstillst å nd skall domstolen skilja sig fr å n
expropriationsm å let p å samma s ä tt som sker n ä r ett expropriationstillst å nd f ö rfallit
enligt 5 kap. 18 § tredje stycket. Har skada uppst å tt for
sak ä gare p å grund av expropriationsanspr å lcet,
skall den exproprierande ers ä tta skadan (se vid 5 -kap. 16 § ).

5
kap.

15
§

Har
skada uppst å tt f ö r sak ä gare p å grund av expropriationsanspr å k som å terkallats
och avskrives m å let i den delen, skall den exproprierande ers ä tta
skadan.

F ö rsta
stycket ä ger motsvarande till ä mpning n ä r
domstolen skiljer m å let fr å n sig med anledning av att tillst å nd till
expropriation v ä grats eller upph ä vts eller tillst å nd f ö rfallit
enligt 18 § tredje stycket.

126

Innan
avskrivning sker p å grund av å terkallelse av Prop, 1987/88:69 den
exproprierande skall han, om hai liar f å tt Bilaga 1 tillst å nd till
expropriationen, hos l ä nsstyrelsen st ä lla s ä kerhet f ö r ers ä ttning som avses i f ö rsta stycket, s å vida icke
samtliga sak ä gare f ö rklarat sig avst å fr å n att
yrka s å dan ers ä ttning.

F ö revarande
paragraf inneh å ller best ä mmelser om r ä tt till ers ä ttning f ö r sak ä gare f ö r skada som uppst å tt p å grund av
att expropriationsanspr å k å terkallats elle" p å grund av
att tillst å nd till expropriation v ä grats
eller f ö rfallit. Paragrafen har nu kompletterats med en motsvarande skadest å ndsr ä tt f ö r det
fallet att ett expropriationstillst å nd upph ä vts enligt den nya regeln i 3 kap. 10 § . Best ä mmelsen ä r ocks å till ä mplig om
ett beslut om expropriationstillst å nd undanr ö jts enligt den nya regeln i 2 a § lagen om
allm ä nna f ö rvaltnings-dorastolar och regeringen'vid f ö rnyad pr ö vning av
saken v ä grat tillst å nd till expropriation.

6.3
F ö rslaget till lag om ä ndring i vattenlagen (1983:291)

F ö rslaget
har behandlats i den allm ä nna motiveringen, avsnitt 4.1.4 (jfr den f ö reslagna ä ndringen
av 3 kap. 6 § expropriationslagen).

127

K0NVEI'1TI0NSTEXTER

Utdrag
ur

Europeiska
konventionen den 4 november 1950 ang å ende skydd f ö r de m ä nskliga r ä ttiglieterna och de grundl ä ande
friheterna

Artikel
1

De
h ö ga f ö rdragsslutande parterna skola garantera envar, som
befinner sig under deras jurisdiktion, de fri- och r ä ttigheter,
som angivas i avdelning I av denna ■ konvention.

AVDELNING
I

Artikel
2

1. Envars
r ä tt till livet skall skjddas genom lag. Ingen

skall avsiktligen bliva ber ö vad livet utom till

verkst ä llande av domstols dom i fall d å han d ö mts f ö r

brott, som enligt lagen ä r belagt med s å dant straff.

2. Ber ö vaide av
livet skall icke anses hava skett i strid

mot denna artikel, n ä r det ä r en f ö ljd av v å ld, som

var absolut n ö dv ä ndigt

Ö vers ä ttning enligt prop. 1951:165.

Prop. 1987/88:69 Bilaga 1

128

a)
f ö r
att f ö rsvara n å gon mot olaglig v å ldsg ä rning;
Prop. 1987/88:69

b)
f ö r att verkst ä lla
laglig arrestering eller f ö r att '"Sa hindra n å gon som
lagligen ä r ber ö vad sin frihet att undkomma;

c)
vid lagligen vidtagen å trd till
st ä vjande av upplopp eller uppror.

Artikel
3

Ingen
m å uts ä ttas f ö r tortyr eller om ä nsklig eller f ö rnedrande
behandling eller bestraffning.

Artikel
4

1. Ingen
m å h å llas i slaveri eller tr ä ldom,

2.
Ingen m å n ö dgas att
utf ö ra tv å ngsarbete eller eljest honora p å tvingat
arbete.

3.
Med tv å ngsarbete
eller p å tvunget arbete enligt denna artikel f ö rst å s icke:

a)
arbete som regelm ä ssigt
utkr ä ves av den som ä r underkastad frinetsf ö rlust i
enlighet med best ä mmel-serna i artikel 5 av denna konvention eller
sora ä r villkorligt frigiven;

b)
tj ä nstg ö ring av
milit ä r art eller, i l ä nder varest samvetsbet ä nkligheter
mot s å dan beaktas, tj ä nstg ö ring som i hith ö rande fall utkr ä ves i st ä llet f ö r milit ä r v ä rnpliktstj ä nstg ö ring;

c)
tj ä nstg ö ring sora
utkr ä ves, d å n ö dl ä ge eller olycka hotar samh ä llets
existens eller v ä lf ä rd;

d) arbete
eller tj ä nstg ö ring sora ing å r i de normala

medborgerliga skyldigheterna.

129

9 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

Artikel 5 Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

1. Envar
har r ä tt till frihet och personlig s ä kerhet.

Ingen
m å ber ö vas sin frihet utom i f ö ljande
fall och i den ordning som lagen f ö reskriver:

a)
d å n å gon
lagligen ä r ber ö vad sin frihet eller f ä llande
dom av vederb ö rlig domstol;

b)
d ä n å gon
lagligen ä r arresterad eller eljest ber ö vad sin
frihet antingen med anledning av att han underl å tit att uppfylla domstols
lagligen givna f ö rel ä ggande eller i ä ndam å l att
uppn å fullg ö rande av n å gon i lag f ö reskriven skyldigiiet;

c)
d å n å gon
lagligen ä r arresterad eller eljest ber ö vad sin
frihet f ö r att st ä llas inf ö r vederb ö rlig r ä ttslig myndighet s å som sk ä ligen
misst ä nkt f ö r att ha f ö r ö vat brott, eller n ä r det sk ä ligen
anses n ö dv ä ndigt att f ö rhindra honom att beg å ett brott eller att
undkomma efter att ha gjort detta;

d) d å en under å rig i
laga ordning ä " ber ö vad sin

frihet f ö r att under skyddsuppfostran eller f ö r att

inst ä llas inf ö r vederb ö rlig r ä ttslig myndiglnet;

e) d å n å gon
lagligen ä r ber ö vad sin frihet till

f ö rhindrande av spridning av smittosam sjiA;dora eller

emedan han ä r sinnessjuk, alkoholist, hemfallen å t

missbruk av droger eller l ö sdrivare;

f) d å n å gon
lagligen ä r arresterad eller eljest

ber ö vad sin frihet till f ö rhindrande av att han

obeh ö rigen inkommer i landet eller som ett led i

f ö rfarande f ö r hans utvisning eller utl ä mnande.

2. Envar,
som arresteras, skall snarast m ö jligt och p å

ett spr å k, som han f ö rst å r, underr ä ttas om
sk ä len f ö r

å tg ä rden och
om varje anklagelse raot honom.

130

3. Envar,
som ar arresterad eller ber ö vad sin frihet i Prop. 1987/88:69

enlighet med vad under 1. c) sagts, skall Bilagal

of ö rdr ö jligen st ä llas inf ö r domare eller annan

ä mbetsman, som enligt lag bekl ä tts med
domsm ä kt, och skall vara ber ä ttigad till r ä tteg å ng inora sk ä lig tid eller till frigivning i avvaktan p å r ä tteg å ng. F ö r
frigivning m å kr ä vas borgen f ö r att vederb ö rande inst ä ller sig till r ä tteg å ngen.

4.
Envar, som ber ö vas sin
frihet genom arrestering eller eljest, skall ä ga r ä tt att
inf ö r domstol p å fordra, att lagligheten av frihetsber ö vandet
snabbt m å pr ö vas samt hans frigivning beslutas, om å tg ä rden icke
ä r
laglig.

5.
Envar, som utsatts f ö r
arrestering eller annat frihetsber ö vande i strid mot best ä mmelserna
i denna artikel, skall ä ga r ä tt till skadest å nd.

Artikel
6

1
. Envar skall, när det g ä ller a.tt pr ö va hans civila r ä ttigheter och skyldigheter
eller anklagelse mot honom f ö r brott, vara ber ä ttigad till opartisk och
offentlig r ä tteg å ng inom sk ä lig tid och inf ö r g oavh ä ngig och
opartisk domstol, som uppr ä ttats enligt lag. Domen skall avkunnas offentligt,
men pressen och allm ä nheten m å utest ä rgas fr å n r ä tteg å ngen eller en del d ä rav av h ä nsyn till
sedligheten, den allm ä nna ordningen eller den nationella s ä kerheten
i ett demokratiskt samh ä lle, eller d å h ä nsyn till minder å riga eller till parternas
privatlivs helgd s å kr ä va eller, i den m å n domstolen s å finner
str ä ngt n ö dv ä ndigt, i fall d å p å grund av
s ä rskilda omst ä ndigheter offentlighet skulle l ä nda till
skada f ö r r ä ttvisans intresse.

2.
Envar, som blivit anklagad f ö r brottslig ring, skall betrai-itas som oskyldig
intill dess hans saild lagligen fastst ä llts.

131

3.
Envar, som blivit anklagad f ö r brottslig g ä rning, Prop. 1987/88:69

skall ä ga f ö ljande minimir ä ttigheter: Bilaga 1

a)
att of ö rdr ö jligen p å ett spr å k, som
han f ö rst å r, och i detalj bliva underr ä ttad om
inneb ö rden av och orsaken till anklagelsen mot honom;

b)
att å tnjuta
tillr ä cklig tid och m ö jlighet att f ö rbereda sitt f ö rsvar;

c)
att f ö rsvara
sig personligen eller genom r ä tteg å ngsbitr ä de, som han sj ä lv utsett, eller att, i fall d å han
saknar erforderliga medel f ö r betalning av r ä tteg å ngsbitr ä de, erh å lla s å dant utan
kostnad, om r ä ttvisans intresse s å fordrar;

d) att
f ö rh ö ra eller l å ta f ö rh ö ra vittnen, som

å beropas
emot honom, samt att f ö r egen rakning,
f å

vittnen inkallade och f ö rh ö rda under
samma

f ö rh å llanden som vittnen å beropade mot honora;

e) att
utan kostnad å tnjuta bist å nd av tolk, om han

icke f ö rst å r eller talar det spr å k, som begagnas i

domstolen.

Artikel
7

1 • Ingen m å f ä llas till
ansvar f ö r n å gon g ä rning eller "underl å tenliet,
sora vid tidpunkten f ö r dess beg å ende icke utgjorde ett brott enligt inhemsk eller
internationell r ä tt. Ej heller m å h ö gre
straff utai ä tas ä n som var till ä mpligt vid tidpunkten f ö r den
brottsliga g ä rningens beg å ende.

2.
F ö revarande artikel skall icke hindra rannsakning och bestraffning av
den som gjort sig skyldig till en handling eller underl å tenhet,
som vid tidpunkten f ö r dess beg å ende var brottslig enligt de allm ä nna r ä ttsprinciper,
som erk ä nnas av civiliserade stater.

132

Artikel 8 Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

1
. Envar har r ä tt till skydd f ö r sitt privat- och
familjeliv, sitt hem och sin korrespondens,

2,
Offentlig myndighet m å icke st ö ra å tnjutandet av denna r ä ttighet med undantag f ö r vad som
ä r
stadgat i lag och i ett demokratiskt samh ä lle ä r n ö dv ä ndigt med h ä nsyn till landets yttre s ä kerhet,
den allm ä nna s ä kerheten, landets ekonomiska v ä lst å nd, f ö rebyggandet
av oordning eller brott, h ä lsov å rden, skyddandet av sedligheten eller av andra
personers fri- och r ä ttigheter.

Artikel
9

1, Envar
skall ä ga r ä tt till tankefrihet, samvetsfrihet

och religionsfrihet. Denna r ä tt innefattar frihet att

byta religion eller tro och frihet att ensam eller i

gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, ut ö va

sin religion eller tro genom gudstj ä nst, undervisning,

aridakts ö vningar och iakttagande av religi ö sa sed

v ä njor.

2. Envars
frihet att ut ö va sin religion eller tro m å

endast underkastas s å dana
inskr ä nkningar, som ä ro

angivna i lag och som ä ro n ö dv ä ndiga i ett

demokratiskt samh ä lle med h ä nsyn till den allm ä nna

s ä kerheten, uppr ä tth å llandet av allm ä n ordning,

h ä lsov å rden, skyddandet av sedligheten eller av andra

personers fri- och r ä ttigheter.

133

Artikel
10 Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

1, Envar
skall ä ga r ä tt till yttrandefrihet. Denna r ä tt

innefattar å siktsfrihet samt frihet att mottaga och

sprida uppgifter och tankar utan inblandning av

offentlig myndighet och oberoende av territoriella

gr ä nser. Denna artikel f ö rhindrar icke en stat att

kr ä va tillst å nd f ö r radio-, televisions- eller

biograff ö retag.

2. En ä r ut ö vandet av
de n ä mnda friheterna medf ö r ansvar

och skyldigheter, m å det underkastas s å dana

formf ö reskrifter, villkor, inskr ä nkningar elle"

straffp å f ö ljder, som ä ro angivna i lag och i ett

demokratiskt samh ä lle ä ro n ö dv ä ndiga med h ä nsjm till

statens s ä kerhet, den territoriella integriteten, den

allm ä nna s ä kerheten, f ö rebyggandet av oordning eller

brott, h ä lsov å rden, skyddandet av sedligheten eller av

annans goda naran och rykte eller r ä ttigheter,

f ö rhindrandet av att f ö rtroliga underr ä ttelser

spridas, eller uppr ä tth å llandet av domstolarnas

auktoritet och opartiskhet.

Artikel
11

1. Envar
skall ä ga r ä tt till frihet att deltaga i

fredliga sammankomster samt till f ö reningsfrihet, d ä ri

inbegripet r ä tten att bilda och ansluta sig till

fackf ö reningar f ö r att skydda sina intressen.

2. Ut ö vandet av
dessa r ä ttigheter m å icke underkastas

andra inskr ä nkningar ä n s å dana som ä ro angivna i lag

och i ett demokratiskt samh ä lle ä ro n ö dv ä ndiga med

h ä nsyn till statens s ä kerhet, den allm ä nna s ä kerheten,

f ö rebyggandet av oordning eller brott, h ä lsov å rden.

134

skyddandet
av sedligheten eller av annans fri- och Prop. 1987/88:69 r ä ttigheter.
Denna artikel f ö rhindrar icke, att f ö r Bilaga 1 medlemmar av
de v ä pnade styrkorna, polisen eller den statliga f ö rvaltningen
lagliga inskr ä nkningar m å g ö ras i de n ä mnda r ä ttighieternas ut ö vande.

Artikel
12

Giftasvuxna
m ä n och kvinnor skola ä ga r ä tt att ing å
ä ktenskap och bilda familj i enlighet
med de inhemska lagar, SQ2, reglera ut ö vandet av denna r ä ttighet.

Artikel
13

Envar,
vars i denna konvention angivna fri- och r ä ttigheter kr ä nkts, skall ä ga effektiv m ö jlighet att tala h ä r å inf ö r inhemsk
myndighet och detta ä ven i det fall, att kr ä nkningen
f ö r ö vats av ä mbetsman i tj ä nsteut ö vning.

Artikel
14

Å tnjutandet av de fri- och r ä ttigheter,
som angivas i denna konvention, skall tryggas utan å tskillnad
av n å got slag, s å som p ä grund av k ö n, ras, hudf ä rg, spr ä l:, religion, politisk eller annan å sk å dning,
nationell eller social h ä rkomst, tillh ö righet eller nationell minoritet, f ö rm ö genhet, b ö rd eller
st ä llning i ö vrigt.

Artikel
15

1,
Under krig eller i annat allm ä nt n ö dl ä ge, som hotar nationens existens, m å f ö rdragsslutande
part vidtaga å tg ä rder, som inneb ä ra avvikelser fr å n dess
skyldigheter enligt denna konvention i den utstr ä ckning, sora

135

ä r ound@ingligen erforderligt med h ä nsyn
till Prop. 1987/88:69

situationens
krav, under f ö ruts ä ttning att dessa Bilaga 1 å tg ä rder icke
strida mot landets ö vriga f ö rpliktelser enligt den internationella r ä tten,

2.
Inga inskr ä nkningar
i artikel 2, utom i fr å ga om d ö dsfall till f ö ljd av lagliga krigshandlingar, eller i artiklarna
3, 4 (mom. 1) och 7 m å g ö ras med st ö d av f ö revarande best ä mmelse.

3.
F ö rdragsslutande part, som
begagnar sig av r ä tten till avvikelser fr ä n denna
konvention, skall h å lla Europar å dets generalsekreterare till fullo underr ä ttad om
de å tg ä rder som i s å dant h ä nseende vidtagits och om sk ä len f ö r dessa.
F ö rdragsslutande part skall likaledes underr ä tta
Europar å dets generalsekreterare om n ä r dylika å tg ä rder hava tr ä tt ur kraft och konventionens best ä mmelser å ter
blivit i allo till ä mpliga.

Artikel
16

Intet
i artiklarna 10, 11 och 14 m å anses hindra de h ö ga f ö rdragsslutande
parterna fr å n att stadga inskr ä nkningar i utl ä nningars
politiska verksamhet.

Artikel
17

Intet
i denna konvention m å tolkas s å som medf ö rande r ä tt f ö r n å gon stat, grupp eller person att ä gna sig å t
verksamhet eller utf ö ra handling, som syftar till att tillintetg ö ra n å gon av de
fri- och r ä ttigheter, sora angivits i konventionen, eller till
att inskr ä nka deia i st ö rre utstr ä ckning ä n som d ä ri medgivits.

136

Artikel 18 Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

De
inskr ä nkningar, som i denna konvention medgivits betr ä ffande de
d ä ri upptagna fri- och r ä ttigheterna, m å
icke vidtagas annat ä n i de
syften, med h ä nsyn till vilka de till å tits.

Utdrag
ur

Till ä ggsprotokoll
den 20 mars 1952 till konventionen

ang å ende skydd f ö r de m ä nskliga r ä ttigheterna och de

grundl ä ggande friheterna______________________

Artikel
1

Envar
fysisk eller juridisk persons r ä tt till sin egendora skall l ä mnas okr ä nkt.
Ingen ra å ber ö vas sin egendora annat ä n i det
allm ä nnas intresse och unde" de f ö ruts ä ttningar som angivas i lag och av folkr ä ttens
allra ä nna grundsatser.

Ovanst å ende best ä mmelser
inskr ä nka likv ä l icke en stats r ä tt att genomf ö ra s å dan
lagstiftning som staten finner erforderlig f ö r att reglera nyttjandet av
viss egendom i ö verensst ä mmelse med det allm ä nnas intresse eller f ö r att s ä kerst ä lla
betalning av skatter och andra p å lagor eller av b ö ter och viten.

Artikel
2

Ingen
m å f ö rv ä gras r ä tten till undervisning. Vid ut ö vaidet av
den verksamhet staten kan p å taga sig i fr å ga

2
Ö vers ä ttning
enligt prop. 1953:32. 137

om uppfostran och
undervisning skall staten respektera Prop. 1987/88: 69

f ö r ä ldrarnas r ä tt att tillf ö rs ä kra sina barn en Bilaga
1

uppfostran
och undervisning sora st å r i ö verensst ä mrrielse med f ö r ä ldrarnas religi ö sa och filosofiska ö vertygelse.

Artikel
3

De
h ö ga f ö rdragsslutande parterna f ö rbinda
sig att anordna fria och hemliga val med sk ä liga mellanrum samt under f ö rh å llanden
som tillf ö rs ä kra folket r ä tten att fritt ge uttryck å t sin
mening betr ä ffande sammans ä ttningen av den lagstiftande f ö rsamlingen.

Utdrag
ur

Protokoll
nr 4 den 15 septeiaber 1963 till konventionen

ang å ende SKydd f ö r de m ä nskliga r ä ttigheterna och de

grundl ä ggande friheterna, avseende erk ä nnande av vissa

andra r ä ttigheter och friheter ä i dem som redan

inskrivits i konventionen och dess f ö rsta

till ä ggsprotokoll-_______________________________

Artikel
1

Ingen
m å ber ö vas sin frihet enbart p å grund av
of ö rm å ga att fullg ö ra avtalad f ö rpliktelse.

Artikel
2

1.
Den som lagligen befinner sig p å en stats omr å de ä ger r ä tt att d ä r fritt r ö ra sig ocn att fritt v ä lja bos ä ttningsort.

3
Ö vers ä ttning
enligt prop. 1954:87. j3g

2.
Envar ä ger
frihet att l ä mna vilket som helst land, Prop. 1987/88:69
inbegripet sitt eget. Bilagal

3.
Ut ö vandet av
dessa r ä ttigheter f å r icke underkastas andra inskr ä nkningar ä n s å dana som ä ro
angivna i lag och i ett demokratiskt samh ä lle n ö dv ä ndiga med h ä nsyn till statens s ä kerhet och den allm ä nna s ä kerheten,
f ö r uppr ä tth å llande av den allm ä nna ordningen och f ö rhindrande
av brott, f ö r h ä lsov å rden samt f ö r skyddandet av sedligheten eller av annans fri-
och r ä ttigheter.

4.
De r ä ttigheter
som angivas i mom. 1 m å inora best ä mda omr å den tillika bli f ö rem å l f ö r inskr ä nkningar,
angivna i lag, vilka ä ro ber ä ttigade av h ä nsyn till det allm ä nnas intresse i ett
demokratiskt samh ä lle.

Artikel
3

1. Ingen
ra å tvingas att l ä mna den stat vari han ä r

medborgare, vare sig genom individuella eller

kollektiva å tg ä rder,

2. Ingen
m å f ö rv ä gras r ä tten att inresa i den stat vari

han ä r medborgare.

Artikel
4

Kollektiv
utvisning av utl ä nningar ä r f ö rbjuden.

139

utdrag ur Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

Protokoll
n:" 6 till konventionen ang å ende
skrjdd f ö r de m ä nskliga r ä ttigheterna och de grundl ä ggande
friheterna, avseende avskaffande av d ö dsstraffet

Artikel
1

D ö dsstraffet
skall vara avskaffat. Ingen f å r å d ö mas ett s å dant straff eller avr ä ttas.

Artikel
2

En
stat kan i sin lag f ö reskriva d ö dsstraff f ö r handlingar som beg å tts under krigstid eller
under ö verh ä ngande krigshot. Ett s å dant
straff .skall till ä mpas endast i de fall som anges i lagen och i
enlighet raed dess best ä mmelser. Staten skall underr ä tta
Saropar å dets generalsekreterare om de ifr å gavarande best ä mmelserna i lagen.

Artikel
3

Ingen
avvikelse enligt artikel 15 i konventionen f å r ske fr å n best ä mmelserna
i detta protokoll.

Ö vers ä ttning enligt prop.
1983/84:31'

140

Utdrag ur Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

Protokoll
nr 7 till konventionen ang å ende skydd f ö r de m ä nskliga r ä ttigheterna och de grundl ä ggande
friheterna.

Artikel
1

1. En
utl ä nning som lagligen ä r bosatt p å en stats

territorium f å r utvisas d ä rifr å n endast efter ett i

laga ordning fattat beslut och skall till å tas

a)
framl ä gga sk ä l som
talar mot utvisningen,

b)
f å sin sal: ompr ö vad, och

c)
f ö r dessa ä ndam å l f ö retr ä das genom
ombud infor vederb ö rande ramdighet eller inf ö r gj
eller flera av denna myndigriet utsedda persone".

2, En
utl ä nning kan utvisas innan han ut ö var sina

r ä ttigheter enligt moment 1 a, b och c i denna

artikel, n ä r utvisningen ä r n ö dv ä ndig i den allm ä nna

ordningens intresse eller motiveras av h ä nsyn till den

nationella s ä kerheten.

Artikel
2

1.
Var och en som d ö mts av domstol f ö r brottslig rning skall ha r ä tt att f å skuldfr å gan eller
straffet

• Ö vers ä ttning enligt prop. 1984/85:123.

141

ompr ö vat av h ö gre
domstol. Ut ö vandet av denna r ä tt, Prop. 1987/88:69
inbegripet grunderna f ö r dess ut ö vande, skall regleras Bilaga 1 i lag.

2,
Undantag fr å n denna r ä tt f å r g ö ras vad avser mindre grova g ä rningar,
enligt f ö reskrift i lag, eller j_ q fall d å vederb ö rande har d ö mts i f ö rsta instans av den h ö gsta domstolen eller har d ö mts efter
det att en frik ä nnande dom har ö verklagats.

Artikel
3

Har
en lagakraftvunnen dom varigenom n å gon d ö mts f ö r brottslig rning senare upph ä vts eller
n å d beviljats p å grund av en ny eller nyuppdagad omst ä ndighet,
som styrkt att doiaen var felaktig, skall den som underg å tt straff
till f ö ljd av domen gottg ö ras i enlighet med den ber ö rda
statens lag eller praxis, ora det inte visas att det helt eller delvis berott p å honom sj ä lv att
den tidigare ej k ä nda omst ä ndiglieten inte blivit uppdagad i tid.

Artikel
4

1. Ingen
f å r rannsalas eller straffas p å ni'tt genom

brottm å lsf ö rfarande i samma stat f ö r ett
brott f ö r vilket

han redan blivit slutligt frik ä nd eller d ö md i enlighet

med lagen och r ä tteg å ngsordningen i denna stat.

2. Best ä mmelserna
i f ö reg å ende moment skall inte utg ö ra

hinder f ö r att m å let tas upp p å nytt i enlighet med

lagen och r ä tteg å ngsordningen i den ber ö rda
staten, om

det f ö religger bevis om nya eller nyuppdagade

omst ä ndigheter eller om ett grovt fel beg å tts i det

tidigare r ä tteg ä ngsf ö rfarandet som kan ha p å verkat

utg å ngen i m å let.

142

3.
Ingen inskr ä nkning i denna artikel f å r g ö ras
med Prop. 1987/88:69

st ö d av artikel 15 i konventionen.

Artikel
5

Miakar
skall vara likst ä llda i fr å ga om r ä ttigheter och ansvar av privatr ä ttslig
natur inb ö rdes samt i f ö rh å llande till sina barn, vid ä ktenskapets
ing å ende, under ä ktenskapet och i h ä ndelse av dess uppl ö sning.
Denna artikel skall inte utg ö ra hinder f ö r staterna att vidta s å dana å tg ä rder som ä r n ö dv ä ndiga i
barnens intresse.

143

Bilaga
2 Prop. 1987/88:69

Bilaga
1

EtlGELSK
ORIGINALTEXT TILL CITATEI1 I AVSNITT 3

Citat
1

(Art.
10 i PN:s deklaration)

Everyone
is entitled in full equality to a fair and public hearing by an independent and
impartial tribunal, in the determination of his rigiits and obligations (droits
et obligations) and of any criminal charge against him.

Citat
2

(F ö rslag vid
m ö te med expertkoramitt é i mars 1950)

In
the determination of aiy criminal charge against him or of his rights and obligations
in a suit at law (droits et obligations de caracture civil) everyone is
entitled to a fair and public hearing by an independent and impartial tribunal
established by law.

Citat
3

(Sammanfattning
av diskussion)

The
"common law" counfries pointed out that "civil rights and
obligations", as recognised by the administrative authorities, were not
protected by an administrative tribunal. In this respect, there was an
important difference from the "civil law" counfries. Hence the words
"in a suit at law" ("contestation" in

144

the French text) which
would en ä ble administrative Prop. 1987/88:69

proceedings to be excluded from the field of '

application of the
Convention.

Citat
4

(F ö rslaget
till ministerkommitt é n)

In
the determination of any criminal charge against him or his rights and
obligations in a suit of law (droits et obligations de caract é re
civil), everyone is entitled to a fair g public hea-ing by an independent and
impartial tribunal established by law and within a reasonable time.

Citat
5

(Koiaraissionen
i fallet Ringeisen)

According
to French legal terminolog/, the word "civil" is not arabiguous to
the same extent. Althougl-i, under the influence of Anglo-American terminology,
the term "droit civils" is sometimes used as signifying political
rights of the citizen (equivalent to "droits civiques"), the meaning
is generally quite different. It refers to rights and obligations under civil
law, as distinct from public law and penal law. This is a classical distinction
in the legal systems derived from Roman law and the term "civil" in
that context refers to the legal relations between individuals and other
private subjects of law, as distinct from legal relations between private
citizens and public authorities. Following this terminolog/ the French

145

10 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

text of Artide 6 is clear,
The term "droits et Prop. 1987/88:69

obligations
de caracture civil" means rgiits and Bilaga 1 obligations
appertaining to that branch of the legal system which is called "droit
civil.

Citat
5

(Kommissionen
i fallet Ringeisen)

This
examination of the text of the Convention and its drafting history leads to the
conclusion that the term "civil rights and obligations" must be
interpreted restrictively so as to comprise such legal relationships only as
are typical of relations between private individuals, to the exclusion of sucn
legal relations in which the citizen is confronted v/itii those who exercise
public authority.

Citat
7

(Kommissionen
i fallet Ringeisen)

The
Commission has consistently held that the term "civil rights and
obligations" v/ithin the meaning of Artide 6 (1) of the Convention
embodies an autonomous notion, However, that notion ceases to be an autonomous
notion if it is considered in the sense of referring strictly to the rights and
obligations between private individuals. Indeed, in the legal systems derived
from Roman Law the term "civil law" is understood as referring to
that branch of domestic law which is also called "private law" aid
which envisages the particular relationship between private

146

individuals. It is not
possible to say that the notion Prop. 1987/88:69

embodied in Artide 6 (1) of the Convention is Bilaga 1

autonomous
if its scope is being deterained by simple reference to the notion of
"civil law" as it emerges from the legal systems of certain countries
of Continental Europ é .

It
is also to be observed that an element of anomaly would be introduced in that
provision if, in the interpretation of Artide 5 (1) the scope of the notion in question
were to be so restricted. The European Convention - as well as incidentally the
International Covenant on Civil and Political Rights of 1956 -envisages basically
the protection of the individual vis- å -vis the State, that is to say against arbitrary acts
committed by the public authorities. It is clear that, by the term "civil rights
and obligations". Artide 6 (1) of the European Convention refers to the righits
and obligations flowing from domestic law. The rde which the Convention lays do\vn
in rggpect of these riglits and obligations is as follows: "In the determination
of his civil rights and obligations ,,. everyone is entitled to a fair and public
hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established
by law". It seeras str ä nge that this rule, which has been induded in an international
treaty envisaging the protection of the individual vis- ä -vis the public
authorities, should not grant the individual concerned any right to a judicial remedy
or any right to a fair trial, in the case of an arbitrary interference by the public

147

authorities with the rights
which are granted to him Prop. 1987/88:69

by the domestic law. Bilaga 1

Citat
8

(Kommissionen
i fallet K ö nig)

However,
when a public agency admits a person to the practice of medicine, the effect of
this normally is that civil rights and obligations arise in connection with that
practice. This effect must be distinguished from performance of functions in the
public service. The conditions of admission do not in themselves make a doctor
a public agent, exercising governraental or administrative authority, or establish
a confractual relation between him and the State or any public agency. The applicant
practised medicine as a private individual, Such a doctor, in and for the practice
of medicine, becomes vested with a number of civil righits and obligations: professional
reputation; the recovery of professional fees and expenses; the lease or ownership
of consulting room or clinic; employment contracts wit.h staff, and so on.

Citat
9

(Kommissionen
i fallet K ö nig)

This
being so it seems desirable first to consider whether in principle the choice
and exercise of a profession or economic activity in the private sector should
be considered as civil rights. In our opinion the answer to this question can only
be in the

148

affirmative, Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

The
exercise of a profession or economic activity ma,' be defined as the application
of a person's physical skill, intellectual, artistic and other abilities and knowledge
in most cases for the purpose of obtaining material reward in the form of wages
or some other consideration, The right to exercise a profession is thus identical
with the riglit to work guaranteed by the constitutions of the majority if not
of all the States in the Council of Europ é .

Among
these so called public freedoras we find as j ä st raentioned the right of property
which the Commission has always recognised as a civil rigjit, a solution which was
expressly confirmed by the Ringeisen judgment quoted above. V/hen we come to compare
the right to work with the right of property we find that they are of an undeniably
similar nature since the riglrt of property is essentially the riglit to use, enjoy
and dispose of the thing to which it applies in most Cases with a view to obtaining
an economic benefit from it. It is thus difficult to see why one should refuse tne
right to work the character of a civil right which has been recognised in the case
of the right of property.

149

What has been said above
would however be subject to Prop. 1987/88:69

reservations
where the right to wo"k implied in one

way or another participation
in political action, in

the exercise of public authority
or the management of

a public department of the
State, the provinces, the

local
authorities or even of a semi-nationalised

Corporation.

Admittedly
at least in certain countries access to these occupations is very widely subject
to an administrative authorisation which is only granted to persons with a
proper professional qualification and of good reputation. The practice of certain
professions is subject to special regulations and a more or less strict
supervision.

However,
these regulations have neitlier the object no" the effect of changing the nature
of the activities of the persons practising these professions. The activities
of skilled t-adesmen, merchants, bankers, and underwriters remain governed by
civil (or commercial) law. They participate in no way in the exercise of public
authority or the operations of a public service. The lawfulness of these professional
regulations is not in issue. The Federal Government point out that thei- basic
purpose is to maintain public order, safety and health. But' it does not follow
that they can transform a relationship which by its nature belongs to the field
of p"ivate law, into a

150

relationship
governed by public law. Prop. 1987/88:69

Bilaga
1

Citat
10

(Domstolen
i fallet K ö nig)

Whether
or not a right is to be regarded as civil within the meaning of this expression
in the Convention must be determined by reference to the substantive content
and effects of the right - and not its legal classification - under the domestic
law of the State concerned. In the exercise of its supervisory functions, the Court
must also take account of the object and purpose of the Convention and of the
national legal systems of the other Contracting States.

Citat
11

(Domstolen
i fallet K ö nig)

The
Court notes that, in the Federal Republic of Germany, the running of a private clinic
is in certain respects a commercial activity carried on with a view to profit, classified
by German law as a "Gewerbe". This activity is carried on in the
private sector through the conclusion of contracts between the clinic and its
patients and resembles the exercise of a private right in some ways ä kin to the
right of property. Private clinics are certainly subject to supervision effected
by the authorities in the public interest in order, inter alia, to protect health;

151

supervision in the public interest,
which moreover Prop. 1987/88:69

exists as a general rule
for all private professional Bilaga

activities
in the member States of the Council of

Europ é , cannot
of itself lead to the conclusion that

the running of a private clinic
is a public-law

activity. An activity presenting,
under the law of the

State concerned, the character
of a private activity

cannot automatically be converted
into a public-law

activity by reason of the fact
that it is subject to

administrative authorisations
and supervision,

including
if appropriate the withdrawal of

authorisations, provided
for by law in the interests

of public order and public
health.

The
medical profession counts, in the Fede"al Republic of Germany, among the traditional
liberal professions; moreover, Artide 1 a 2 of the Federal Act expressly so
provides. ,., Even unde" the national health scheme, the medical
profession is not a public service: once authorised, the doctor is f"ee to
practise or not, and he provides treatment for his patients on the basis of a contract
made with them. Of course, besides treating his patients, the medical practitioner,
in the words of the above-mentioned Act, "has the care of the health of the
community as a whole". This responsibility, which the medical profession bears
towards society at large, does not, however, alter the private character of the
medical practitioner's activity: whilst of great importance

152

from
the social point of view, that responsibility is Prop. 1987/88:69 accessory
to his activity and its equivalent is to be Bilaga 1 found in other
professions whose nature is undeniably private.

Citat
12

(Domstolen
i fallet K ö nig)

All
that is relevant under Artide 5 § 1 of the

Convention
is the fact that the object of the cases in

question
is the determination of rights of a private

nature. '

Since
it thus considers the rights affected by the witdrawal decisions and forming the
object of the cases before the administrative courts to be private righits, the
Court concludes that A"ticle 6 § 1 is applicable, without it being necessary in the
present case to decide whether the concept of "civil riglits and
obligations" within the meaning of that p"ovision extends beyond those
rights which have a private nature.

Citat
13

(Domstolen
i fallet Le Compte ra,fl.)

Unlike
certain other disciplinary sanctions that might

have
been imposed on the applicants (warning, censure

and
reprimand .,.), the suspension of which they

complained
undoubtedly constituted a direct and

mate"ial interference
with the right to continue to

exercise
the medical profession. The fact that the

suspension
was temporary did not prevent its impai"ing

that
right ...; in the "contestations" (disputes)

contemplated
by Artide 5 a 1 the actual existence of

a
"civil" right may, of cou"se, be at stake but so jna'

the scope
of such a riglit or the manner in whicli the ,

beneficiary
may avail himself thereof.

Citat 14 Prop. 1987/88:69

Bilaga 1

(Kommissionen
i fallet Spo"rong och L ö nnroth)

The
Conmission recalls that it has always recognised the right of property as a
civil right. Consequently, expropriation proceedings relating to particular properties
concern the civil rights of those owners whose properties are being expropriated.
Moreover, in the present cases, the Commission has just found ... that the
expropriation permits and the prohibition on construction constituted a substantial
interference with the applicants' right to peaceful enjoyment of their
possessions within the meaning of the fi"st sentence of the first paragraph
of Art. 1 of Protocd No. 1. However, this finding does not necessarily mean that
the provisions of Art, 6 (1) are automatically applicable to all aspects or stages
of proceedings concerning exprop"iation. In particular, a further condition
of its applicability is that there is an issue - normally a dispute - v/ith respect
to civil rights and obligations which requires a determination, This appears clear,
notably from the French text of art. 6 (1) which spe ä ks about "contestations
sur — droits et obligations de caracture civil".

In
the opinion of the Commission, a decision which constitutes an interference with
civil rights and obligations is not the same as a determination of such rights
and obligations. The fact that Art. 6 (1) requires a "determination"
makes it necessary to distinguish between the various aspects and stages of
expropriation proceedings. In particular, the initial steps taken by the public
autho"ities towards a late" expropriation, preparing for it and creating
its legal

154

basis, must be distinguished
from its actually being carried out. The granting of a rigiit to expropriate creates
the legal basis for a late" deprivation of property, However, in the Commission's
view, neither a law that directly permits an expropriation, nor a permit to expropriate
authorised by law of the kind issued by the respondent Government in the
present cases amounts to a determination of the civil rights and obligations of
the property owners concerned in the sense of Art, 6 (1) of the Convention.

Prop.
1987/88: 69 Bilaga 1

It
follows that neither the proceedings by which the Government authorised the
City of Stockholm to expropriate the applicants' properties and renewed these permits,
nor, a fortiori, the rde of the municipality in seeking, obtaining and holding the
relevant permits, involved decisions of this character, which must be taken o"
be subject to control by a courf having to act "within a reasonable time".
It is not in dispute between the parties that, althougli thro-aghout these
administrative proceedings the applicants suffered practical inconveniences, their
legal rights as property owners, and thereby their civil rights, remained unaffected
at all the relevant stages.

However,
this interpretation .does not imply that expropriation proceedings may not raise
issues where Art. 6 (1) applies, in particular when at a l å ter stage
an actual expropriation occurs.

Citat
15

(Kommissionen i
fallet Sporrong och L ö nnroth)

According to the Court's reasoning
in the Ringeisen and K ö nig Cases it seems clear that measures taken by

155

public authorities whose resdt
is decisive for Prop. 1987/88:69

p-ivate
rights fall under Art. 6, para. 1.,, . The Bilagal

outcome
of an expropriation procedure is certainly so

decisive.
Is this true also for the granting of an

expropriation
perrait, the fi"st step leading up to

expropriation
under Swedish law? The granting of the

perrait
is only the first step but it determines the

legality
of the exprop"iation under Swedish law, which

cannot
be attacked late" before the courts. That means

that
it is already decisive for the dete"mination of

the
legality. If an applicant disputes the legality

of
the permit or of the extension he m'ust be able to

get
a court decision on that legality unde- Art. 6,

para.
1.

It
is of course correct to say that this implies a procedure of court reviev.' for
all exprop"iation procedures. This, it seeras to me, is the inevitable consequence
of the K ö ning holding. However, I would like to stress that
it does not mean all public decisions affecting property without coraing near
to form å l expropriation must also be open to court review. Where the loss of ownership
is at stake as in expropriation procedures, the outcome is decisive for private
rights and Art. 5, para. 1 applies.

Citat
16

(Domstolen
i fallet Sporrong och L ö nnroth)

156

In
its ... judgment of 23 juni 1981, (the Court) Prop, 1987/88:69

pointed
out that Artide 5 a 1 "is not applicable Bilaga 1

solely
to proceedings which are already in progress:

it
may also be relied on by anyone who considers that

an
interference with the exe-cise of one of his (civil)

rights
is unlawful and complains that he has not had

the
possibility of submitting that claim to a tribunal

meeting the requirements
of Artide 6 a 1"... . It is

of
little consequence that the contestation (dispute)

concerned
an administrative measure taken by the

corapetent
body in the exe"cise of public authority... .

Citat
17

(Domstolen
i fallet Sporrong och L ö nnroth)

Given
that the applicaits regarded as -unlavrful the adoption or extension of measures
v/hich affected their "ight of property and had been in force for pe"iod5
of the kind encountered in thei" cases, they were entitled to have this question
of domestic law determined by a t"ibunal.

Citat
18

(Domstolen
i fallet Benthem)

The
Court considers that a "genuine and serious" contestation (dispute)
as to the "actual existence" of the right to a licence claimed by the
applicant arose between him and the Netherlands authorities at least after the
Regional Inspector's appeal against tlie decision of the Weststellingwerf municipal

157

autho"ities.
This is shown especially by the fact Prop. 1987/88:69

that, from 11 August
1975 to 30 June 1979, M". Benthem Bilagal

was able, without contravening
the law, to exploit his

installation
by virtue of the licence granted by the

latter
authorities .... In addition, the resdt of the

proceedings complained of,
which could - and in fact

did
- lead to a reversal of the decision unde- appeal,

was
directly decisive for the right at issue.

The
grant of the licence to which the applicant claimed to be entitled was one of the
conditions for the exercise of part of his activities as a businessman. It was closely
associated with the right to use one's possessions in conforraity with the law's
"equireraents. In addition, a licence of this kind has a proprietary character,
as is shovm, inter alia, by the fact that it can be assigned to thi"d parties.

Citat
19

(Koramissionen
i fallet Pudas)

In
this respect it is recalled that the decision by which the applicant obtained the
fraffic licence was not appealed against and hence became final. Having obtained
the licence, the applicant had, in the CorTiraission's opinion, acquired certain
"riglits" flowing from that licence.

It
is frue that, unde" the p"ovisions of the 1979 Act

158

on
Commercial Transportation, the licence is always Prop. 1987/88:69

subject
to modification or even withdrawal by the Bilaga 1

authorising
body. This, however, does not, in the

opinion
of the Commission, alter the fact that it

confers
a "right" for the purposes of Artide 6, para.

1.

As
to whether the right to ope-ate fraffic business under the interurban route traffic
licence was "civil" in character, the Commission considers that the
legal position, contrary to what the Governraent have submitted, is essentially
sirailar in characte" to the rights in question in the K ö nig, Le Compte,
Van Leuven and De Meyere and Albert and Le Compte cases in that it was a "ight
to carry on an occupation in the private sector, albeit subject to
administrative authorisation and supervision in the public interest.

The
present case is also similar to the Benthem case in which the dispute as to the
grant of the licence related to part of the applicant's commercial activities.

Under
Swedish law the transportation service is not of a State monopoly character. On
the contrary licences may be obtained by either public entities or private -physical
o" legal - persons. Furfhermore, the relationships between the holde"
of the licence and

159

the
passengers are usually cont-actual and di"ectly Prop. 1987/88:69 established
between individuals on a personal basis Bilaga 1 although public authorities
may have a direct -influence on the transportation service and the fees to be paid.

The
private characte" of the right to operate the traffic business at issue does
not, in the Gommission's opinion, change becaose it is subject to
administrative supervision, or because the licence holder may be dependent on public
subsidies fo- the profitability of the operation of the t"anspo"tation
0" as a res'ult of the fees being restricted.

The
Commission considers that a "genuine" contestation (dispute) "of
a se"ious nature" ... a"ose between the applicant and the Sv,'edish
authorities concerning his right according to the licence in question, as the applicant
maintains that the revocation was unjustified, the authorities being in abuse
of power. The applicant therefore in fact challenges the lawfulness under Swedish
law of the measures taken.

160

Bilaga
3 Prop. 1987/88:69

Bilaga
1

exempel på fall där art. 5 (1) i eur0?arådsk0k-ve[;ti0ir±2;

a}:tualiseras _________________________________

1.
Inledning

Enligt
art. 6:1 i den europeiska konventionen ang å ende skydd f ö r de m ä nskliga r ä ttigheterna och de grundl ä ggande
friheterna (MR-konventionen) skall envar, n ä r det g ä ller att
pr ö va hans "civila r ä ttigheter och s'Kyldigheter", vara ber ä ttigad
till opartisk och offentlig r ä tteg å ng inora sk ä lig tid och inf ö r en oavh ä ngig och opa"tisk
domstol, som uppr ä ttats enligt lag.

I
r ä ttsfall fr å n europadomstolen har de citerade orden getts en
uttolkning som g ö " att det kan finnas anledning att ö ve-v ä ga om
svensk r ä tt till fullo uppfylle" konventionens k"av
p å m ö jlighiet till domstolspr ö vning. De
fall som ä r aktuella ä r ett som r ö r ä gander ä tt till fast egendom (Sporrong — L ö nnroth)
och ett som g ä ller r ä tten att idka n ä "ing (Benthem). I syfte
att f ö rs ö ka ge ett unde"lBg f ö r en bed ö mning av
den aktualiserade fr å gans vidd har 1985 å "s lagbok g å tts igenom.

Nedan
redovisas ett antal fall d ä r svensk lagstiftning skulle kunna t ä nkas
sakna m ö jlighet till s å dan domstolspr ö vning som MR-konventionen kr ä ver. N å gon follst ä ndighet
har inte å syftats och n å gon n ä rmare analys av fallen ha" inte skett. Det ä r allt.s å fr å ga om en
samling av exempel p å fall d ä - konventionsregeln kan t ä nkas bli
aktuell. P å grundval av genomg å ngens resdtat kan man nog v å ga den
slutsatsen att det totala antalet fall ä r f ö rh å llandevis begr ä nsat.

161

11 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

De fall som ha" p å tr ä ffats r ö r i huvudsak
(sora man kunde Prop, 1987/88:69 v ä nta med tanlie p å de angivna r ä ttsfallen)
ä gander ä tten
Bilaga och r ä tten att idka n ä ring.

2.
Fall med anknytning till ä gander ä tten

1.
Expropriationslagen (1972:719).
Den svenska expropriationsprocessen ä r uppdelad i en tillst å nds-pr ö '/ning,
som i princip sker y\os
rege"ingen, och en ers ä ttningspr ö vning,
som g ö rs av domstol. Expropriationen fullbordas i princip inte f ö -r ä n ers ä ttningen
ha" blivit best ä md, Exprop"iationslagen medge" inte att
dorastol pr ö var om lagliga f ö "uts ä ttningar f ö religge"
f ö r egendomsber ö vande,

2.
Vattenlagen (1983:291). Till å tlighieten
av vissa vattenf ö retag pr ö vas av regeringen. En sak ä gare sora
ra ä ste avst å mark eller r ä ttighet till f ö ljd av ett s å dant f ö retag kai inte f å p" ö vat vid
dorastol om tillst å ndet stride" laot lag (jfr 1). Inte iielle"
kai en fastighets ä ga"e sora "ege-ingen v ä grar
tillst å nd f å pr ö vat vid domstol om beslutet strider mot lag (jfr 8).
Vidare kan st ä mpel tas i ansp" å i-: enligt ett exprop"iations-liknande
f ö rfarande (jfr 1).

3.
F ö rk ö pslagen
(1967:868). Fr å gan ora tillst å nd till f ö rk ö p pr ö vas av regeringen. M ö jlighet till domstolspr ö vning av
lagligheten av tillst å ndsbeslutet saknas. Eftersom ett f ö rk ö p inneb ä r att k ö paren f ö rlora"
sina avtalsenliga r ä ttigheter enligt k ö pehandlingen, torde f ö rk ö pet ber ö ra civila
r ä ttigheter.

4.
Jordf ö rv ä rvslagen
(1979:230). Tillst å nd till jordf ö rv ä rv pr ö vas i h ö gsta instans av regeringen. Domstolspr ö vning kan
ej ske. Eftersom v ä grat f ö rv ä rvstillst å nd medf ö " f ö rv ä rvets ogiltighet, torde tillst å ndspr ö vning ber ö ra civila
r ä ttigheter,

162

5. Lagen (1982:617) om utl ä ndska f ö rv ä rv av
svenska Prop, 1987/88:69

f ö retag m.m.
Samma problem sora vid 4. tsiiaga

6. Lagen
(1962:518) om utl ä ndska f ö rv ä rv av fast egendom

m.m. Samma problem som vid 4.

7. Naturv å rdslagen (1964:822).
Vissa beslut enligt

naturv å rdslagen kan vara s å ingripande att mark ä garen

getts r ä tt att f å fastigheten inl ö st (se 27 § ).

Lagligheten av besluten kan inte pr ö vas i domstol.

Besluten kan ev. ses som "de facto"-expropriationer. De

skulle d ä rmed ber ö ra civila r ä ttiglieter. Ev. kan ocks å

mera renodlade r å dighetsinskr ä nkande
beslut enligt

naturv å rdslagen anses r ö ra civila r ä ttigheter.

8.
Lagen (1953:583) av avveckling
av fideikommiss. Inl ö sen av st ö rre jord- och skogsegendoiriar och av kulturf ö rem å l
beslutas av regeringen. Ers ä ttning best ä ms enligt expropriationsreglerna i det f ö rra
fallet och av si-:iljem ä n i det senare. Lagligheten av inl ö snings å tg ä rden
torde inte kunna pr ö vas i det sammanlianget.

9.
Lagen (1977:494) om tillst å nd till ö verl å telse av
fartyg. Svenska fa"tyg f å " inte ö ve-l ä tas till utlandet utan tillst å nd av koinmerskollegium,
alternativt regeringen. Ö verl å telse utan tillst å nd ä r
ogiltig.

10.
Lagen (1902:71 s. 1)
innefattande vissa best ä mmelser om elektriska anl ä ggningar.
Tillst å nd kr ä vs f ö r att f å dra fram eller anv ä nda elektriska starkst" ö msledninga".
Tillst å nd ges av energiverket med besv ä rsm ö jlighet till regeringen. M ö jligen ä r detta
snarare ett fall f ö r n ä sta avsnitt om r ä tten att idka n ä "ing,

11.
Lagen (1976:240) om f ö rv ä rv av
eldistributionsanl ä ggning m.m. Tillst å nd kr ä vs f ö r f ö rv ä rv av anl ä ggning f ö r

163

yrkesm ä ssig n ä rdistribution
av elekt"isk starkstr ö m sora Prop, 1987/88:69 kr ä ver
tillst å nd enligt 1902 å "s lag. Utan tillst å nd ä - iaga 1 ett
f ö rv ä rv ogiltigt. Beslutsinstanserna ä r desamma
som i

11. Ocks å h ä r
aktualiseras j ä mv ä l r ä tten att idka

n ä ring.

12.
Lagen (1942:350) om fornminnen.
L ä nsstyrelsen kan l å ta omh ä nderta fornl ä mning eller del d ä rav for dess uppst ä llande
eller v å rd p å annan plats. Beslutet kan ö verklagas
till regeringen. Ers ä ttningsfr å gan pr ö vas av fastighetsdomstol, troligen utan m ö jlighet
att pr ö va det grundl ä ggande beslutets laglighet.

13.
F ö rfogandelagen (1976:262).
Bl.a, kan fastigheten tas i anspr å k med ä gander ä tt eller nyttjaider ä tt enligt beslut av vissa f ö rvaltningsmyndigheter.
Besluten kan ö verklagas till regeringen. Ers ä ttningsfr å gan pr ö vas av
speciella v ä rderingsn ä mnde" som har vissa doiastols-liknande drag.

3.
Fall med anknytning till r ä tten att idka n ä ring

14.
Lagen (1975:985) om tillf ä llig
handel. Med tillf ä llig handel avses att n å gon
yrkesm ä ssigt salubjude" varor p å
tillf ä lligt f ö rs ä ljningsst ä lle eller
under k"ingk ö rning. Tillst å nd av l ä nsstyrelsen alternativt regeringen kr ä vs med
vissa undantag. L ä nsstyrelsens beslut ö verklagas till
kommerskollegium och sedan till regeringen.

15.
Lagen (1968:555) om r ä tt f ö r utl ä nning och
utl ä ndskt f ö retag att idka n ä ring h ä r i
riket. Med vissa undantag beh ö ver utl ä nninga- och utl ä ndska f ö retag
tillst å nd till n ä ringsidkande h ä r i landet. Beslutsordningen ä r
densamma som i 14.

164

16. Lagen
(1974:191) om bevakningsf ö retag. Bevaknings- P ™ P-
1987/88:69

f ö retag skall
ha tillst å nd av l ä nsstyrelsen. Besluten ö verklagas
till regeringen.

17. Kung ö relsen
(1913:380) om r ä tt for den som ä r bosatt

i utlandet att giva eller medverka i offentlig

f ö rest ä llning m.m. i Sverige. Utoralands bosatta fysiska

personer och utl ä ndska juridiska personer skall ha

tillst å nd f ö r att ordna vissa tillst ä llningar.

L ä nsstyrelsen fattar beslut som kan ö verklagas till

regeringen.

16.
Lagen (1962:361) om allm ä n f ö rs ä kring. Ers ä ttning f ö r tandv å rd i privat verksamhet utg å r enligt
reglerna om sjukf ö rs ä kring bara ora tandl ä karen ä r uppf ö rd p å en f ö rteckning
som uppr ä ttas av f ö rs ä kringskassan. Det kan h ä vdas att
en tandl ä kare som inte p å detta s ä tt
bli" ansluten till den allm ä nna f ö rs ä kringen p å ve"kas i s å dan grad i sin n ä "ingsverksaraiiet
att det g ä lle" hans "civila r ä ttiglieter".
Beslut om vilka tandl ä kare sora SKall f ö ras upp p å f ö rteckningarna
fattas av riksf ö rs ä i-:ringsve"ket, vars beslut ö verklagas
till regeringen,

19.
L ä kemedelsf ö rordningen
(1962:701). Tillst å nd k" ä vs f ö r yrkesm ä ssig tillverkning av l ä liemedel
(utom p å apotek). Tillst å ndet ges av socialstyrelsen.
Beslutet ö verklagas till regeringen.

20.
Milj ö skyddslagen
(1969:387). Milj ö farlig verksanhet kr ä ve" i vissa fall tillst å nd av
koncessionsn ä mnden f ö " milj ö skydd, l ä nsstyrelsen eller regeringen. Regeringen ä "
ocks å besv ä rsinstans i f ö rh å llande till de tv å andra myndigheterna.
Koncessionsn ä mnden har vissa domstolsliknande drag.

165

21. Kreditupplysningslagen
(1973:1173). Prop, 1987/88:69

Kreditupplysningsverksaahet kr ä ver tillst å nd av Bilaga 1

datainspektionen, vars beslut ö verklagas till

regeringen.

22.
Inkassolagen (1974:182). F ö r inkassoverksamhet
beh ö vs tillst å nd av datainspektionen. Regeringen ä r ö verinstans.

23.
Lagen (1977:293) ora handel med
drycker. Servering av alkoholdrycker f å r ske bara med l ä nsstyrelsens tillst å nd.
Beslut kan ö verklagas till socialstyrelsen. Det kan h ä vdas att
serveringstillst å nd ä r en i praktiken n ö dv ä ndig f ö ruts ä ttning f ö " restaurangverksamliet.

24.
Arbetsmilj ö lagen
(1977:1160). F ö rbud mot ol ä mplig arbetsmilj ö kan inneb ä ra att verksanhieten
m å ste upph ö ra. Beslutet meddelas av yrkesinspektionen, va"s
beslut ö verklagas till arbetarskyddsstyrelsen och d ä "ifr å n till rege"ingen.

25. Lagen
(1978:160) om vissa rorled.ningar. R ö rledning

f ö r t"ansport av fj ä rrv ä -me eller av olja, natu-gas m.m.

f å r inte dras fram eller begagnas utan tillst å nd av

regeringen.

26.
Lagen (1979:425) om sk ö tsel av
jordbruksmark. Bra jordbruksmark f å " inte tas ur jordbruksproduktion annat ä n med
tillst å nd av lantbruksn ä mnden, vars beslut ö verklagas till
lantbruksstyrelsen. Slutinstans ä " regeringen.

27.
Yrkestrafiklagen (1979:559)- Yrkesra ä ssig t"afik
f ä -drivas bara av den som har trafiktillst å nd. Beslutskompetensen ä r f ö rdelad
mellan l ä nsstyrelsen och

166

transportr å det, som
ocks å ä r besv ä rsinstans. Regeringen Prop. 1987/88:69

ä r
slutinstans. Bilaga 1

28.
Lagen (1979:560) om transportf ö rmedling.
Transportf ö rmedling kr ä ver tillst å nd av l ä nsstyrelsen. Transportr å det och
regeringen ä r besv ä rsinstanser.

29.
Lagen (1979:561) om
biluthyrning. Yrkesm ä ssig uthyrning av bilar f ö ruts ä tter
tillst å nd. Beslutsordningen ä r densamma som i 28.

30.
Fondkommissionslagen
(1979:748). Fondkommissionsr ö relse kr ä ver tillst å nd av bankinspektionen, vars beslut ö verklagas
till regeringen.

31.
Lagen (1980:2) om finansbolag.
Bankinspektionen kan f ö rbjuda att beslut av ett finansbolag verkst ä lls. Besv ä rsinstans
ä r
regeringen.

32.
Lagen (1981:2) om handel med
skrot och begagnade varor. Skrothandel f å r bedrivas bara efter tillst å nd av
polismyndigheten, vars beslut ö verklagas till l ä nsstyrelsen och sedan
regeringen.

4.
Ö vriga
fall

33. Lagen
(1971:796) om internationella r ä ttsf ö rh å llanden

r ö rande adoption. Adoptionsbeslut i annan stat kan

godk ä nnas av n ä mnden f ö r internationella adoptionsfr å gor

med regeringen som besv ä rsinstans.

167

Bilaga
2 Prop. 1987/88:69

Sammanställning
av remissyttrandena '

Innehåll

1
Allmänna synpunkter

2
Tillämpningsområdet för en ny
möjlighet till domstolsprövning

3
Domstolsprövningens omfattning

4
Muntlig förhandling

5
Förfarandet i övrigt:
ansökningstid, besluts verkställbarhet m. m,

6
Behovet av information om den
nya prövningsmöjligheten

7
Resursfrågan

8
Rättsmedlets namn

9
Reglernas placering

10
Omprövning av expropriationstillstånd Remissyttrandena återges i regel i oavkortat
skick och utan bearbetning.

1 Allmänna synpunkter

Regeringsrättens
ledamöter: Mot bakgrund av den utveckling som enligt promemorians beskrivning
ägt rum i fråga om tolkningen av konventionens krav på tillgång till
domstolsprövning i fråga om "civila rättigheter och skyldigheter" är
det följdriktigt att söka en lösning som såvitt möjligt säkerställer att svensk
lagstiftning uppfyller de krav som konventionen numera anses innebära. Den
lösning som har valts i promemorian och som innebär tillskapandet av ett
särskilt institut för överprövning av förvaltningsbeslut förefaller också vara
en praktisk lösning, sedd från utgångspunkten att en snabb förändring av
rättsläget bör åstadkommas.

Vi
vill också instämma i promemorians principiella synsätt, nämligen att
regleringen bör utformas på sådant sätt att den bidrar till en naturlig
utveckling i överensstämmelse med de strävanden mot fördjupad rättssäkerhet
som fortlöpande sker i fråga om vår rättsordning. Vi biträder alltså förslaget.

Den
generella lösning som föreslagits är emellertid förbunden med nack

delar, som vi återkommer till i det följande. Den bör därför inte betraktas

som en definitiv lösning för alla fall. Med hänsyn härtill är det angeläget att

— som också framståi som följdriktigt från promemorians nyss angivna

utgångspunkt - ett införande av detta nya prövningsinstitut följs upp

genom mer specifika lagstiftningsåtgärder, efter en systematisk genom

gång departementsvis av de lagstiftningsområden som berörs av det nya

institutet. Syftet härmed skulle vara att successivt omgestalta det ordinarie

prövningsförfarandet på de berörda lagstiftningsområdena i sådan riktning

att kraven på domstolsprövning tillgodoses i en utformning som nyanserats

med beaktande av varje områdes särart. Bl, a. skulle därigenom besvärs

ordningen kunna utmejslas och inriktningen av besvärsinstansens pröv

ning kunna anges mer preciserat än som är möjligt i en generell lagstiftning

av den typ som nu är i fråga. Genom sådana successiva lagstiftningsåtgär- 168

der uppnås samtidigt att
allt fler ärendetyper tas undan från det särskilt Prop. 1987/88:69
tillskapade generella prövningsinstitutet, en utveckling som står i sam-
Bilaga 2 klang med traditionella svenska lagstiftningsmetoder. Det kan dock
antas att, även efter en sådan genomgång, ett antal ärendetyper kommer att
kvarstå utan särskild reglering och att därför det nya prövningsinstitutet
måste finnas kvar för dessa ärendetyper,

JK:
Som framhålles i den remitterade promemorian innebär rättstillämpningen i den
europeiska domstolen en extensiv tolkning av begreppet civila rättigheter och
skyldigheter ("civil rights and obligations", "droits et
obligations de caractére civil"). Mot den beskrivning av rättsläget vid
tillämpning av konventionen och det därav föranledda reformbehovet för den
svenska rättens del, som förslagen bygger på, har jag ingen erinran.

När
det gäller frågan huruvida de framlagda lagförslagen är ägnade att tillgodose
detta reformbehov på ett sätt som kan godtagas av den europeiska domstolen är
bedömningen i viktiga hänseenden mera tveksam. Förarbetena till
konventionstexten lämnar dessvärre föga ledning och den analys som bestås
saken i promemorian är knappast inträngande. Jag saknar dock underlag för att
ifrågasätta den i den allmänna motiveringen till förslaget till lag om ändring
i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar gjorda bedömningen att ett rättsmedel
som erbjuder möjlighet till en domstolsprövning av kassatorisk natur i högsta
instans skulle uppfylla konventionens krav på att den rättssökande skall ha
tillgång till rättegång inför domstol för prövning av hans civila rättigheter
och skyldigheter.

Valet
av regeringsrätten som domstolsinstans föranleder ingen invändning från min
sida.

Hovrätten:
Ett införande av möjlighet till någon form av domstolsprövning i vissa
förvaltningsärenden ter sig nödvändigt för att Sverige skall kunna anses
uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 6, Den i och för sig tänkbara
möjligheten att i stället säga upp konventionen och på nytt ansluta sig till
den med förbehåll skulle strida mot Sveriges uttalade målsättning att efterieva
konventionen. Hovrätten anser det därför riktigt att en ny möjlighet till
domstolsprövning bör lagfästas.

Förslaget
innebär en principiell nybildning genom att domstol ges behörighet att ta
ställning till fortbeståndet av regeringens beslut i vissa besvärsärenden.
Även om detta från konstitutionell synpunkt kan te sig främmande för svenska
förhållanden får lösningen accepteras om Sverige skall kunna uppfylla
konventionskraven. Med hänsyn till bl, a, stadgandet i I kap, 6 §
regeringsformen att regeringen styr riket och är ansvarig endast inför
riksdagen kan det föreslagna systemet dock ge anledning till viss tveksamhet.
Det principiellt nya dämpas emellertid av att den föreslagna domstolsprövningen
närmast liknar en något utvidgad form av den laglighetsprövning som redan
tillagts regeringsrätten inom ramen för resningsinstitutet i regeringsformen.
Den föreslagna modellen synes vara att föredra framför andra tänkbara former
för besvärsprövning (jfr Fribergh: Europakonventionens krav på
domstolsprövning i Svensk Juristtidning 1986 s, 325 ff,, särskilts, 337),

Hovrätten anser att det
hade varit önskvärt att ett säkrare underlag

presenterats för slutsatsen att den föreslagna kassatoriska laglighetspröv- 169

ningen är tillräcklig från
konventionens synpunkt. Det synes emellertid Prop, 1987/88:69 angeläget att
vidta en åtgärd som kan realiseras inom rimlig tid, inte minst Bilaga 2 mot
bakgrund av att fyra år har gått sedan Sporrong och Lönnroth-domen meddelades.
Förslaget är tämligen väl anpassat till gällande ordning. Hovrätten
tillstyrker därför i princip att den föreslagna besvärsmöjligheten nu införs.

Hovrätten
vill dock påpeka att denna åtgärd inte får ses isolerad. En fortlöpande översyn
bör göras med inriktning på att i ytterligare enskilda typer av ärenden övergå
till besvärsprövning i förvaltningsdomstol.

Kammarrätten:
Avgöranden av den svenska regeringen och domstolar och myndigheter i Sverige
har i ökad omfattning kommit att i enlighet med Europarådets konvention
angående skydd för de mänskliga rättigheterna prövas av kommissionen och
domstolen i Strasbourg, Detta är värdefullt. Det leder nämligen till en
kontinuerlig prövning av om svensk rätt lever upp till den standard som vi
åtagit oss att ha genom att ansluta oss till konventionen. När en diskrepans
visar sig föreligga måste vi se över vär lagstiftning. Den föreliggande
promemorian, som avser rätten till domstolsprövning enligt artikel 6 i konventionen,
är ett led i en sådan översyn. Kammarrätten kan i allt väsentligt ansluta sig
till den tolkning av artikel 6 som görs i promemorian. En domstolsprövning av
de frågor som rör civila rättigheter och skyldigheter måste med denna
utgångspunkt tillskapas, 1 någon utsträckning kan naturligtvis problemet lösas
genom att ytterligare öka möjligheterna att i ordinär ordning överpröva
administrativa beslut i förvaltningsdomstolarna. Särskilt närdet gäller
regeringsbeslut strider detta mot svensk tradition. Den i promemorian valda
lösningen med en rätt för regeringsrätten att göra en laglighetsprövning i de
nämnda fallen är tilltalande och tillstyrks av kammarrätten.

När
det gäller den närmare utformningen av förslaget till ändring av förvaltningsprocesslagen
och övriga lagförslag har kammarrätten inga invändningar.

Domstolsverket
(DV) tillstyrker förslaget i allt väsentligt,

DV
delar uppfattningen att det för att uppfylla europarådskonventionens krav är
nödvändigt att öka möjligheterna att få förvaltningsbeslut prövade i domstol.
På sikt bör detta åstadkommas genom att det vid översynen av olika
författningar noga övervägs om inte besvärsprövningen kan läggas på domstol.
Den uppfattningen har DV givit uttryck för i skilda sammanhang bl, a, i
yttrande över departementspromemorian (Ds Ju 1982:14) Färre besvärsärenden hos
regeringen,

DV
delar också uppfattningen att en lösning på kort sikt bör sökas enligt de
linjer som föreslås i promemorian,

DV
delar uppfattningen att prövningen bör ankomma på regeringsrätten. Därigenom
undviks bl, a, att en ny utdragen process kan komma att hållas i flera
instanser.

Rikspolisstyrelsen
tillstyrker förslaget.

Datainspektionen
tillstyrker ändringen i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

Kommerskollegium:
Med utgångspunkt från de i promemorian referera

de rättsfallen bedömer kollegiet att den förordade lösningen skulle medföra 170

en
anpassning av den svenska rättsordningen till gällande tolkning av Prop,
1987/88:69 artikel 6 i europakonventionen. Avgörande för den europeiska
domstolen Bilaga 2 synes vara att beslut som fattas på administrativ väg och
som avser den enskildes fri- och rättigheter alltid skall kunna bringas till
prövning av domstol. Då den förordade lösningen omfattar alla de fall då
gällande besvärsordning inte medger domstolsprövning synes detta krav bli
tillgodosett. Utredningens förslag bygger på förutsättningen att det är
tillräckligt med en laglighetsprövning för att uppnå överensstämmelse med
domstolens tolkning av konventionstexten. Om så inte är fallet utan det också
krävs en lämplighetsprövning torde mer långtgående åtgärder fordras för att
överensstämmelse skall uppnäs.

Kollegiet
finner det synnerligen angeläget att bringa den svenska rättsordningen i
överensstämmelse med gällande tolkning av europakonventionen och kollegiet är
därför positivt inställt till utredningens förslag,

I
promemorian påpekas att det föreligger ett intresse av att avlasta regeringen
förvaltningsärenden. Utredningens förslag innebär ingen ändring i fördelningen
av ärenden mellan domstolar och förvaltningsorgan och tillgodoser således inte
detta intresse, I promemorian förutsätts emellertid att man då ändringar i
berörd lagstiftning övervägs av andra skäl skall pröva om det är möjligt att
ändra besvärsordningarna så att i fall då f, n, regeringen är överinstans talan
i stället skall väckas vid förvaltningsdomstol. Det bör understrykas att
införandet av 2 a § i förvaltningsdomstolslagen inte minskar behovet av att
genomföra dylika ändringar i besvärsordningarna.

Riksförsäkringsverket
finner att den i promemorian föreslagna ordningen är ett steg mot harmonisering
av den svenska lagstiftningen med eropa-konventionens regler. Verket har därför
inget att erinra mot förslaget.

Socialstyrelsen
delar uppfattningen att lagstiftningen behöver anpassas till europaorganens
praxis vid tillämpningen av artikel 6 och anser att det föreslagna nya
prövningsinstitutet kan bidra effektivt till detta.

Det
motsatsförhållande som kan råda mellan medborgarna och vissa förvaltningsmyndigheter
måste enligt styrelsens uppfattning beaktas i lagstiftningen. Det finns därför
enligt socialstyrelsens mening anledning att ta upp frågan om lagstiftningen på
förvaltningsrättens område eller annan svensk lagstiftning behöver kompletteras
med regler av samma karaktär som den i artikel 6 i europakonventionen. Man bör
vid utformandet av sådan kompletterande lagstiftning hålla fast vid principen
att ärenden där rättsfrågan är huvudsaken skall gå till domstol medan ärenden
där lämplighetsbedömningar dominerar skall prövas i administrativ ordning. Mot
bakgrund av vad styrelsen sålunda anfört samt tillika mot bakgrund av hittillsvarande
erfarenheter av europaorganens tolkning och tillämpning av artikel 6
tillstyrker styrelsen i huvudsak det framlagda reformförslaget. Särskilt
förtjänstfullt är att den lösning som har valts uppenbarligen utformats så att
den inte kommer i konflikt med de principer, som ligger till grund för
domstolsväsendets och förvaltningens struktur och deras förhållande till varandra.
Den nyordning som valts är konsekvent och kan bidra till att fördjupa
rättssäkerheten.

Statens
nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA) har inget att 171

erinra mot
att man genom de ändringar i lagen (1971:289) om allmänna Prop. 1987/88:69
förvaltningsdomstolar, som föreslagits i promemorian, anpassar den
Bilaga 2 svenska lagstiftningen till artikel 6 i Europarådets konvention
angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna.

Transportrådet anser att förslaget är utomordentligt
välkommet och har inget att erinra mot att det snarast genomförs.

Bankinspektionen: Förutsatt att lösningen är tillräcklig
för att svensk rätt ska harmoniera med europarådskonventionen förefaller
förslaget vara lätt och smidigt att genomföra från de synpunkter
bankinspektionen har att beakta. Inspektionen tillstyrker därför förslaget.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm
anser inte att förslaget är ändamålsenligt.

Enligt vad som anges i promemorian är syftet inte endast
att skapa harmoni mellan svensk rätt och konventionen; förslagen skall också
ses som ett led i en mera allmän strävan att stärka rättssäkerheten i Sverige.

Fakultetsnämnden sympatiserar med dessa båda syften men
anser på nedan närmare anförda skäl inte, att förslagen i något av dessa
avseenden leder till målet. Invändningarna gäller grovt sett dels att man utan
närmare analys avvisar den mest närliggande lösningen, nämligen att ersätta
regeringen/förvaltningsmyndighet med förvaltningsdomstol i den normala instansordningen
i de fall då konventionen kräver domstolsprövning, dels att man i något som
mera förefaller vara en hastigt hopkommen principskiss än ett genomarbetat
lagförslag förordar tillskapandet av ett helt nytt, namnlöst men i realiteten
extraordinärt rättsmedel, som utformats med resningsinstitutet som modell men
utan att (de anonyma) promemorieförfattarna - som uppenbarligen inte
tillgodogjort sig resultaten av tidigare på området utförda undersökningar -
tycks ha klart för sig, hur resningsreglerna tillämpas i förvaltningsmål. Då
tillgången till det nya remediet, som kommer att framgå, i själva verket i
flera avseenden är mera begränsad än möjligheterna att anlita
resningsinstitutet, förefaller det minst sagt tveksamt, om denna ordning
skulle tillfredsställa de europeiska organen vid prövning enligt artikel 6 i
konventionen. Inte heller synes rättssäkerheten ur rent inhemsk synpunkt
främjas av en lagstiftning enligt förslaget, som genom eventuella
följdverkningar beträffande tillämpningen av resnings-reglerna kan få en direkt
motsatt effekt,

I promemorian påstås att den europeiska domstolen tolkat
det i artikel 6 centrala uttrycket "civila rättigheter och
skyldigheter" på ett annorlunda och mera extensivt sätt än som förutsattes
då Sverige tillträdde konventionen. Hur det än må förhålla sig därmed står det
klart, att Sverige, om man vill vidbliva sin anslutning till konventionen,
lojalt måste följa domstolens utslag. Då den europeiska domstolen inte
godkänner rätten att begära resning som en möjlighet att påkalla rättegång i
den mening som avses i artikel 6, kräver konventionsåtagandet enligt
fakultetsnämndens mening, att domstolsprövning kommer in i bilden som ett
ordinärt inslag i rättsskyddssystemet. Detta tycks också vara promemorieförfattarnas
uppfattning, men den utgångspunkt man valt för sitt resonemang leder till ett
resultat, som inte rimligen uppfyller detta krav.

En grundläggande faktor vid valet av metod för att lösa
problemet är 172

frekvensen av ärendetyper, där svensk rätt anvisar
regeringen eller förvalt- Prop. 1987/88:69 ningsmyndighet som slutinstans vid
fastställandet av medborgarnas "civila Bilaga 2 rättigheter och
skyldigheter". Rör det sig om en överblickbar materia, ligger det
naturligtvis närmast till hands att beträffande respektive ärendetyp korrigera
den ordinära instansordningen så att prövning i förvaltningsdomstol medges, I
promemorian hävdas att "det totala antalet författningar som kan bli
aktuella i sammanhanget är förhållandevis begränsat". En i bilaga 3
redovisad snabbinventering ger vid handen, att det rör sig om ett trettiotal
lagar och förordningar, varvid dock understrykes att genomgången inte gör
anspråk på att vara fullständig och innefatta "någon ingående analys av de
aspekter som kan anläggas på de olika ärendetyperna ur konventionens
synpunkt".

Trots att det sålunda vad gäller regelvolymen anses
praktiskt möjligt att övergå till besvärsprövning i förvaltningsdomstol i
sådana fall där konventionen kräver domstolskontroll, och trots att en sådan
reform även skulle medföra andra positiva effekter - såsom allmänt ökad
rättssäkerhet och nedbringande av regeringens arbetsbelastning - avvisas denna
lösning i promemorian.

Fakultetsnämnden finner inte detta resonemang övertygande.
Om ett ärende berör enskilds "civila rättigheter och skyldigheter",
skall Sverige enligt sina fördragsenliga åtaganden erbjuda möjlighet till
domstolsprövning, oavsett om ärendet enligt svensk uppfattning har politiska
implikationer eller ej. De "ingående principiella överväganden" som
må ha föregått den svenske lagstiftarens beslut att förlägga den slutliga
prövningen hos regeringen saknar ur denna aspekt relevans. Påståendet, att
valet av regeringen som slutinstans i stället för domstol i dylika fall skett
av omsorg om den enskildes rättssäkerhet och för att prövningen inte "i
praktiken" skulle "stanna hos förvaltningsmyndigheterna",
klingar också en smula falskt mot bakgrund av de rekommendationer som för inte
så länge sedan framfördes av en av representanter för justitiedepartementet
dominerad arbetsgrupp i regeringskansliet. Arbetsgruppen visade i sitt
betänkande "Färre besvärsärenden hos regeringen" (Ds Ju 1982:14),
till vilket nu refereras, inget som helst intresse för tanken att överföra besvärsärenden
från regeringen till förvaltningsdomstol utan förordade i stället genomgående,
att förvaltningsmyndigheter - företrädesvis centrala ämbetsverk -skulle göras
till slutinstanser. Om den nu aktuella promemorian - där en övergång till
prövning i förvaltningsdomstol anges som ett rekommendabelt alternativ, då man
vill avlasta regeringen förvaltningsärenden - härvidlag är frukten av ett
nytänkande, hälsar fakultetsnämnden detta med tillfredsställelse.

Fakultetsnämnden anser sålunda, att det ur båda de aktuella
aspekterna

- angelägenheten av att Sveriges konventionsförpliktelser uppfylles och

att den interna rättsordningen förbättras ur rättssäkerhetssynpunkt - är

att föredraga, om förvaltningsdomstol införes i den ordinära instansord

ningen i sådana mål rörande civila rättigheter och skyldigheter där rätt till

domstolsprövning nu saknas. En sådan lösning skulle pä ett adekvat sätt

möta konventionens krav, då domstolsbehandlingen skulle ske inom ra- 173

men för användningen av ett ordinärt rättsmedel. Det skulle
då inte heller Prop. 1987/88:69 bli fråga om något ingrepp i den svenska
rättsordningens grundläggande Bilaga 2 struktur vad gäller möjligheterna att
överpröva förvaltningsbeslut. Vad i promemorian anföres - särskilt den klart
deklarerade uppfattningen, att endast ett fåtal författningar beröres -
motsäger enligt fakultetsnämndens mening inte att detta alternativ kan väljas.
Naturligtvis erfordras en mera systematisk och grundlig genomgång av de
författningar som kan bli aktuella för ändring än den som bestås i
promemorian, där detta alternativ inte på allvar tycks ha övervägts.

Då fakultetsnämnden nu övergår till att granska
promemorieförslaget, vilket har som utgångspunkt, att man måste söka sig fram
på andra vägar för att snabbt åstadkomma en anpassning till konventionen, måste
understrykas att nämnden sålunda är av annan mening vad gäller premisserna för
en enklare och till det existerande rättsskyddssystemet anpassad konstruktion.

Den anvisade lösningen på problemet är tillskapandet av
ett helt nytt remedium, som har resningsinstitutet - närmast sådant det för den
judici-ella domstolsprocessens del utformats i RB - som förebild, och som
företer en rad för ett extraordinärt rättsmedel typiska kännetecken. Det rör
sig dessutom totalt sett ingalunda om en "utvidgad befogenhet för regeringsrätten
att ompröva vissa förvaltningsbeslut", utan tillgången till det nya
institutet är, som kommer att belysas nedan, i en mängd hänseenden omgärdad av
långtgående begränsningar, som saknar motsvarighet vad gäller resning.

Olika uttalanden om den nuvarande ordningen vittnar enligt
fakultets

nämndens mening om bristfälliga kunskaper om hur resningsinstitutet til

lämpas i förvaltningsmål; bakom resonemangen ligger en felaktig uppfatt

ning om att tillämpningen nära ansluter till RB:s regler. Förklaringen till att

man anser sig kunna hävda, att förslaget leder till en utvidgad domstols

kontroll, mäste sökas häri. Redan den fragmentariska beskrivningen av

resningsinstitutet — som refererar till översiktliga framställningar i några

betänkanden från 1955 och 1964 men inte tycks innefatta beaktande av

vare sig den enda större vetenskapliga undersökning som företagits på

området (Ragnemalm, Extraordinära rättsmedel i förvaltningsprocessen,

1973) eller moderna läro- och handböcker - antyder en missuppfattning

om hur institutet, som inom förvaltningsrätten i allt väsentligt lämnats helt

oreglerat, faktiskt fungerar. Man utgår sålunda från att endast avgöranden

som har karaktär av "rättstillämpning" är resningsbara, trots att
praxis

tämligen entydigt visar, att i princip varje beslut, som är av karaktär att

kunna överklagas i ordinär väg - och därvidlag uppställes inte något

sådant krav - också kan angripas med en resningsansökan. Påståendet om

"den mycket begränsade legalitetsprövning som inryms i resningsinstitu

tet" motsäges av praxis. Visserligen konstateras beträffande resningsgrun

derna, att regeringsrätten "enligt uppgift" är obunden av RB:s
bestämmel

ser, men icke förty utgår man sedan från att den enda resningsgrund man

intresserar sig för - den som gäller oriktig rättstillämpning — också av

regeringsrätten tillämpas enligt RB:s regler, alltså med krav på att rättstill-

lämpningen är uppenbart lagstridig, I själva verket bygger hela förslaget på 174

detta
obestyrkta och högst diskutabla påstående. Den enda punkt där det Prop.
1987/88:69 föreslagna nya institutet skulle kunna innebära en liberalisering av
möjlig- Bilaga 2 heten att få till stånd en domstolsprövning är just denna; om
regeringsrätten i nuläget för att bevilja resning pä denna grund kräver, att
rättstillämpningen är uppenbart lagstridig, kommer en uppmjukning till stånd
så till vida som det nya institutet - om alla andra föreslagna förutsättningar
är uppfyllda — medger undanröjande av ett förvaltningsbeslut, om "den
rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan
författning". Då tillgängen till det nya institutet både vad gäller
sakprövningsförutsättningarna och de materiella prövningsgrunderna på en rad
punkter innebär en åtstramning i förhållande till vad som enligt praxis gäller
vid tillämpningen av resningsinstitutet, framstår förslaget i en egendomlig
dager.

Om
de europeiska organen vid tillämpningen av artikel 6 i konventionen inte ansett
sig kunna godtaga det svenska resningsinstitutet, förefaller det mot denna
bakgrund föga troligt, att man skulle acceptera tillgång till det föreslagna
rättsmedlet som en sådan rätt till domstolsprövning som där avses.
Fakultetsnämnden kan i belysning av vad som framkommer i promemorian inte
underlåta att framkasta den djupt oroande tanken, att Sveriges företrädare i
dispyter angående artikel 6 kanske bibringat de europeiska organen en felaktig
bild av hur resningsinstitutet i praktiken fungerar i förvaltningsärenden och
därmed själva förorsakat de problem som nu måste lösas. Då man värderar
möjligheterna att få till stånd en domstolsprövning i Sverige, måste man vara
medveten om att medborgarna i praktiken har vidsträckt tillgång till detta
rättsmedel - och också utnyttjar det i mycket stor utsträckning - och att
institutet tillämpas på ett synnerligen pragmatiskt och liberalt sätt; de facto
är resningsinstitutet alltså i förvaltningsprocessen inte särskilt
"extraordinärt".

Prövningen
förlägges, liksom då det gäller ansökan om resning, till en instans,
regeringsrätten. Alternativet att göra kammarrätt till första instans och medge
fullföljd till regeringsrätten endast om prövningstillstånd meddelas tycks
inte på allvar ha övervägts. Direkt anhängiggörande i den högsta
förvaltningsdomstolen förbehålls rättsmedel av extraordinär art.

Den
kanske allvarligaste anmärkningen mot utformningen av det nya

institutet är enligt fakultetsnämndens mening den risk för
"smittoeffekt"

som framstår som påtaglig. Om stränga sakprövningsförutsättningar upp

ställs och om den meteriella prövningen starkt begränsas när det är fråga

om ett institut, som utges för att vara "ordinärt" - åtminstone inte

"extraordinärt" - kan detta befaras fä konsekvenser för tillämpningen
av

det som ett extraordinärt rättsmedel ansedda resningsinstitutet. Om försla

get antages, kan nuvarande liberala praxis i resningsärenden, både vad

gäller prövningsförutsättningar och prövning, komma att skärpas; det är

att märka, att regeringsrätten här är i det närmaste helt obunden av skrivna

regler. Resultatet kan totalt sett bli, att medborgarna går miste om en

betydelsefull rättssäkerhetsgaranti utan att i stället få något annat av vär

de, 175

Juridiska fakultetsnämnden
vid universitetet i Lund framför liknande Prop, 1987/88:69

kritik genom styrelsens forskningsnämnd: Bilaga 2

I
promemorian sägs, att förslagen skall ses som ett led i en mera allmän strävan
att stärka rättssäkerheten i Sverige, Förslagen kan dock omöjligen uppfattas på
detta sätt. Det är i stället frapperande vilken låg ambitionsnivå som präglar
förslagen i promemorian. Det arbete som redovisas däri är inriktat på att uppnå
den absolut lägsta standard som den europeiska domstolen kan tänkas acceptera.
Den verkliga avsikten kan inte ha varit att förbättra den administrativa
rättssäkerheten ur inhemsk synpunkt,

I
promemorian föreslås införandet av ett nytt rättsmedel av närmast extraordinär
art. Rättsmedlet utgör en modifierad form av resningsinstitutet. Det är högst
diskutabelt, om det föreslagna medlet skiljer sig från resning i sådant
avseende, att den europeiska domstolen skulle betrakta det "som en
möjlighet till rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol". Det
skulle knappast främja Sveriges anseende, om det föreslagna rättsmedlet
infördes och det sedan inte visade sig hålla måttet inför den europeiska
domstolen. Det hade stämt bättre med konventionens anda att utforma
rättsinstitutet som ett ordinärt rättsmedel. Liksom kommunalbesvär borde det
föreslagna rättsmedlet kunna anföras hos kammarrätt och därefter hos
regeringsrätten. Möjligen kan sägas, att en sådan lösning inte skulle gå ihop
med regeringens ställning enligt RF, 1 sä fall borde förslag till
grundlagsändring utarbetas, och reformen anstå tills RF ändrats (1988),

Att
döma av uttalanden i promemorian tycks man inte ta uppgiften särskilt
allvarligt. Man har inte försökt att göra någon fullständig genomgång för att
utröna vilka författningar som berörs, och man har inte heller gjort någon
ingående analys av de aspekter som kan anläggas pä de olika ärendetyperna från
konventionens synpunkt. Vidare "gissar" man, att den europeiska
domstolen bör nöja sig med möjligheten till laglighetsprövning och kassatorisk
prövning. Vad man borde ha gjort är att noga pröva om inte en övergång till
ordinär besvärsprövning vid förvaltningsdomstol i första hand skulle kunna
införas, 1 promemorian tycks man också vara inne på denna tanke, men man tycks
anse delta vara ett "utvecklingsarbete" på längre sikt. Detta skulle
egentligen innebära, att vad som föreslås i promemorian blott är provisoriska
åtgärder i avvaktan på genomförandet av mera inträngande överväganden och
analyser. Trots att man har ett bräckligt underlag för sina slutsatser och är
medveten om att ytterligare reformer krävs i framtiden föreslår man i
promemorian införandet av ett helt nytt rättsmedel. Det är möjligt, att
avsikten är att rättsmedlet inte skall få någon reell betydelse, bortsett från
att den europeiska domstolen kan komma att förklara sig nöjd med konstruktionen.
Forskningsnämnden menar dock, att införandet av ett nytt rättsmedel är en så
viktig sak, att man inte kan använda det som blott en tillfällig lösning och
att man -vilket inte sker i promemorian - först måste analysera det inhemska
behovet av och konsekvenserna av ett sådant rättsmedel,

I
promemorian sägs, att det inte sällan är fråga om ärenden, vilkas

prövning innefattar ett framträdande moment av "politisk" bedömning.

Av denna anledning skulle besluten inte vara ägnade att omprövas av

förvaltningsdomstol, I promemorian framkastas detta påstående utan att 176

man närmare har analyserat de ifrågavarande beslutens
innehåll och syf- Prop. 1987/88:69 ten. Oavsett utfallet av en sådan analys kan
dock konstateras, att de Bilaga 2 svenska förvaltningsdomstolarna sedan gammalt
haft rätt att pröva förvaltningsbeslut från både laglighets- och
lämplighetssynpunkt. Det är också att märka, att svenska, lagstiftande organ i
detta fall inte har fria händer att klassificera besluten på sätt, att dessa undandras
domstolsprövning. Om den europeiska domstolen anser, att besluten skall kunna
bli föremål för en judiciell prövning, måste vi inordna oss under detta
synsätt, om vi alltjämt skall vara anslutna till europakonventionen.