Prop. 1988/89:113

Regeringens proposition 1988/89:113

om ändring i brottsbalken (tjänstefel);

Prop.

1988/89:113

Regeringen
föreslår riksdagen att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur
regeringsprotokollet den 16 mars 1989.

På regeringens vägnar Sten Andersson

Laila
Freivalds

Propositionens huvudsakliga innehåll

I
propositionen föreslås en utvidgning av det straffrättsliga tjänsteansvaret för
offentligt anställda. Straffskall kunna utdömas inte endast för gärningar som
innefattar felaktig myndighetsutövning utan också för vissa andra oriktiga
handlingar som har nära anknytning till myndighetsutövning.

För
straffansvar skall inte längre krävas att gärningen har medfört förfång eller
otillbörlig förmån. Ansvaret omfattar dock inte gärningar som på grund av en
bedömning av samtliga omständigheter måste anses ringa. Vid denna bedömning
skall hänsyn tas till bl. a. gärningsmannens befogenheter vid
myndighetsutövningen.

Vidare
föreslås att oaktsamhet -- och inte som nu endast uppsåt eller grov oaktsamhet
— skall vara tillräckligt för straffansvar.

Nuvarande
brottsmbriceringar ändras. Uppsåtligt brott som inte är grovt och brott som
begås av oaktsamhet ges beteckningen tjänstefel. Är ett uppsåtligt brott att
anse som grovt, skall dömas för grovt tjänstefel. Vissa omständigheter anges
som särskilt skall beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt.

Lagändringarna
skall enligt förslaget träda i kraft den 1 oktober 1989.

Lagförslaget
i denna proposition har granskats av lagrådet. Propositionen innehåller därför
tre huvuddelar: lagrådsremissen (s. 3), lagrådets yttrande (s. 32) och
föredragande statsrådets ställningstagande till lagrådets synpunkter (s. 36).

Den
som vill ta del av samtliga skäl för lagförslaget måste därför läsa alla tre
delarna.

1 Riksdagen 1988/89 I saml. Nr 113

Förslag
till

Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom
föreskrivs i fråga om brottsbalken att rubriken till 20 kap. samt 20 kap. 1 §
skall ha följande lydelse.

Prop.
1988/89:113

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

20
kap.'

Om myndighetsmissbruk m. m. Om tjänstefel m. m.

Den som /
myndighetsutövning åsidosätter vad som tillföljd av lag eller annan
författning gäller för myndighetsutövningen dömes. om gärningen för det
allmänna eller någon enskild medför förfång eller otillbörlig förmån som ej
är ringa. för myndighetsmissbruk till böter eller fängelse i högst två år. År
brottet grovt, dömes tilf fängelse i högst sex år.

Begår någon gärning som avses i första stycket av grov oaktsamhet, dömes
Jör vårdslös myndighetsutövning till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som är ledamot av
beslutande statlig eller kommunal församling skaU ej för någon sin åtgärd i
denna egenskap vara underkastad ansvar enligt första eller andra stycket.

Vad i första och andra
styckena sägs skall ej heller äga tillämpning, om gärningen eljest är
särskilt belagd med straff.

if-

Den
som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling
eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för
tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Otn gärningen med hänsyn till
gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen
i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skaU inte dömas
till ansvar.

Om
ett brott som avses i första stycket har begåtts uppsåtligen och är att anse
som grovt, skall dömas för grovt tjänstefel tUl fängelse, lägst sex månader och
högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskiU beaktas om
gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen för någon
enskild eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörligförmån
som är betydande.

Den
som är ledamot av en beslutande statlig eller kommunal församling är inte
underkastad ansvar enligt första eller andra stycket för någon åtgärd som han
vidtar i denna egenskap.

Vad
som sägs i första och andra styckena skall inte heller tillämpas, om gärningen
är belagd med straff enligt någon annan bestämmelse.

Denna
lag träder i kraft den 1 oktober 1989.

Senaste lydelse av kapitlets rubrik 1975:667. • Senaste
lydelse 1975:667.

Justitiedepartementet Prop. 1988/89:113

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 februari 1989.

Närvarande:
statsrådet Feldt, ordförande, och statsråden S. Andersson, Göransson, Gradin, R.
Carlsson, Hellström, Hulterström, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Nordberg,
Engström, Freivalds, Wallström, Lööw, Persson

Föredragande:
statsrådet Frei valds

Lagrådsremiss om tjänstefel m. m. 1 Inledning

Riksdagen
begärde i maj 1986 att bestämmelserna om myndighetsmissbruk och vårdslös
myndighetsutövning i 20 kap. 1 § brottsbalken (BrB) skulle ses över med
utgångspunkten att en utvidgning av straffansvaret kom till stånd (JuU
1985/86:34, rskr. 296).

1
anledning av riksdagens begäran utarbetades inom justitiedepartementet
promemorian (Ds 1988:32) Myndighetsmissbmk. Promemorian innehåller förslag till
ett skärpt straffrättsligt ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet.
Sammanfattningen i promemorian och promemorians lagförslag bör fogas till
protokollet i detta ärende som bilaga 1 och 2.

Promemorian
har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena har gjorts i
justitiedepartementet och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (dnr 88—
1798). En förteckning över remissinstanserna bör fogas till protokollet i detta
ärende som bilaga 3.

2 Bakgrund

2.1 Regleringen före ämbetsansvarsreformen

De
nuvarande bestämmelserna om ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet fick
sin huvudsakliga utformning genom den s. k. ämbetsansvarsreformen, som
beslutades år 1975 och som trädde i kraft den 1 januari 1976 (prop. 1975:78,
SFS 1975:667).

Ämbetsansvarsreformen
var genomgripande och medförde en betydande avkriminalisering.

Före
ämbetsansvarsreformen gällde ett långtgående, särskilt straffrättsligt ansvar
för offentligt anställda tjänstemän. För i princip varje fel eller försummelse
i tjänsten kunde ansvar för i vart fall tjänstefel utdömas. För tjänstefel
dömdes en ämbetsman som av försummelse, oförstånd eller oskicklighet åsidosatte
vad som ålåg honom enligt lag, instmktion eller annan författning, särskild
föreskrift eller tjänstens beskaffenhet.

För allvarligare brott
kunde ansvar för tjänstemissbruk komma i fråga. Prop. 1988/89:113 För
tjänstemissbruk dömdes en ämbetsman som missbrukade sin ställning till förfång
för det allmänna eller någon enskild.

Enligt
ordalydelsen gällde dessa ansvarsregler den som var ämbetsman. Genom särskilda
bestämmelser var emellertid deras räckvidd utsträckt så att de omfattade
flertalet tjänstemän i offentlig verksamhet. 1 praxis drogs gränsen så att ämbetsansvaret
inte gällde den som innehade en tjänst i vilken endast mera osjälvständiga
arbetsuppgifter ingick.

Den
för vilken ämbetsansvaret gällde kunde vid sidan av vanliga straff dömas till
de särskilda ämbetsstraffen avsättning och suspension.

Ämbetsbrotten
var subsidiära till s. k. allmänna brott, dvs. det skulle inte dömas för
ämbetsbrott, om gärningen utgjorde brott för vilket ansvar kunde utdömas
oavsett om gärningsmannen var offentlig tjänsteman eller inte, t.ex.
misshandel, olaga tvång eller förskingring. Även om det var fråga om ett sådant
brott, kunde i vissa fall avsättning eller suspension utdömas.

Utöver
de nu redovisade straffrättsliga reglerna gällde bestämmelser om disciplinansvar.
För statstjänstemän gällde bestämmelserna i den numera upphävda statstjänstemannalagen
(1965:274). Enligt 19 § statstjänste-mannalagen kunde en tjänsteman sålunda
åläggas disciplinstraff — varning, löneavdrag, suspension eller, med vissa
begränsningar, avsättning — för förseelser enligt en gärningsbeskrivning som i
princip var densamma som för tjänstefel. För högre statstjänstemän skulle brott
i tjänsten i stället beivras efter åtal (18§). De kommunalt anställdas
disciplinansvar var i huvudsak reglerat i kollektivavtal.

2.2 Gällande regler

Utgångspunkterna
för ämbetsansvarsreformen var att man skulle avsevärt inskränka det
straffrättsliga ansvarsområdet, på ett mera rationellt sätt bestämma den
personkrets som skulle vara underkastad särskilt straffansvar och åstadkomma
ett närmande mellan den offentliga och den privata arbetsmarknadens
sanktionssystem.

En
grundläggande princip bakom den nuvarande regleringen är att särskilda
straffrättsliga ansvarsregler för offentligt anställda bör gälla endast i den
mån det är motiverat på grund av den offentliga verksamhetens särart. Av det
följer att förseelser som inte på något principiellt sätt skiljer sig från vad
som kan förekomma på den privata arbetsmarknaden skall bestraffas på samma sätt
som där, dvs. i regel genom ett disciplinärt förfarande.

En
konsekvens av detta synsätt är att de gällande straffrättsliga reglerna inte
har någon motsvarighet till den tidigare, mycket vidsträckta tjänstefelsbestämmelsen.
För fel i allmänhet har disciplinära påföljder ansetts tillräckliga. De
straffrättsliga reglerna har reserverats för situationer i vilka en offentlig
funktionär missbrukar sin rätt att utöva myndighet och där den oriktiga
myndighetsutövningen är av allvarligare slag.

Mål
om straffansvar avgörs av allmän domstol efter åtal av allmän

åklagare, av riksåklagaren (RÅ), riksdagens ombudsmän (JO) eller justitie

kanslern (JK) eller av en enskild målsägande. 4

De
centrala straffbestämmelserna återfinns i 20 kap. I § BrB, som avser Prop.
1988/89:113 brotten myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning. Dessa
bestämmelser har alltså ersatt dem om tjänstemissbmk och tjänstefel.

För
myndighetsmissbruk döms enligt 1 JÖrsta stycket den som i myndighetsutövning
åsidosätter vad som till följd av lag eller annan författning gäller för
myndighetsutövningen under förutsättning att gärningen för det allmänna eller
för någon enskild lett till förfång eller otillbörlig förmån, som inte är
ringa. Påföljden är böter eller fängelse i högst två år eller i grova fall
fängelse i högst sex år.

Begås
gärningen av grov oaktsamhet, döms enligt andra stycket för vårdslös
myndighetsutövning. Påföljden är böter eller fängelse i högst ett år.

Enligt
tredje stycket är ledamot av beslutande statlig eller kommunal församling
undantagen från ansvar för åtgärd som vidtas i denna egenskap.

Myndighetsmissbruk
och vårdslös myndighetsutövning är subsidiära till de allmänna brotten. Till
ansvar enligt I § skall således inte dömas, om gärningen på annat håll är
särskilt belagd med straff.

Det
bör vidare påpekas att det straffrättsliga ansvaret inte längre är knutet till
någon speciell krets utan omfattar alla som utövar myndighet. Myndighetsutövning
kan förekomma inte endast hos myndigheter utan även i vissa fall hos privaträttsliga
subjekt (jfr 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen).

I
samband med ämbetsansvarsreformen avskaffades de särskilda ämbetsstraffen
avsättning och suspension. Frågor om skiljande från tjänsten regleras numera i
lagen (1982:50) om anställningsskydd och lagen (1976:600) om offentlig
anställning (LOA).

För
flertalet arbetstagare hos staten samt för kommunalt anställda som innehar
statligt reglerade tjänster — främst lärare, skolledare och försäkringskasseanställda
— finns bestämmelser om disciplinpåföljder i LOA (10 kap.). På det kommunala
området i övrigt regleras disciplinfrågor i kollektivavtal.

Enligt
10 kap. I § LOA kan en arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet sätter
åsido vad som åligger honom i tjänsten åläggas disciplinpåföljd för
tjänsteförseelse, om felet inte är ringa. Disciplinpåföljderna är varning eller
löneavdrag.

Grov
eller upprepad tjänsteförseelse kan föranleda avskedande liksom brott som visar
att arbetstagaren uppenbarligen är olämplig att inneha sin anställning (11 kap.
I och 2 §§ LOA). Avskedandereglerna utgör sålunda en viktig del av
ansvarssystemet.

1
LOA finns vidare föreskrifter om åtalsanmälan, avstängning och läkarundersökning.

Beslut
i ärenden, t.ex. om disciplinpåföljd eller avskedande, fattas av myndigheten.
För högre tjänstemän (byråchef och högre) beslutar dock statens ansvarsnämnd.
Både JO och JK har en särskild talerätt i ärenden om disciplinansvar, i sista
hand till arbetsdomstolen.

Vid
klart dokumenterad olämplighet finns också möjlighet att tillgripa

uppsägning som ett alternativ till disciplinförfarande. 5

fl Riksdagen 1988/89. 1 saml Nr 113

Av 12 kap. 1 § och 14 kap.
3§ LOA följer att ingripanden mot en Prop. 1988/89:113 arbetstagare för att
denne gjort sig skyldig till gärning som innefattar myndighetsmissbmk eller
vårdslös myndighetsutövning i första hand skall ske i straffrättslig ordning.

På
det kommunala området finns i kollektivavtal (f. n. AB 89) bestämmelser om
disciplinpåföljd som sakligt sett överensstämmer med reglema i LOA.

2.3 Tidigare behandling av frågan om ändrad lagstiftning

Ämbetsansvarsreformen
innebar således att det straffrättsliga ansvaret för förseelser i
tjänsteutövning kraftigt begränsades. Det fick till följd att antalet lagföringar
för brott mot bestämmelserna i 20 kap. BrB minskade påtagligt sedan reformen
trätt i kraft.

I
riksdagen väcktes under åren efter ämbetsansvarsreformen en rad motioner med
krav på en utvärdering av de förändringar reformen inneburit.

I
december 1979 tillkallade chefen för justitiedepartementet efter regeringens
bemyndigande en kommitté, tjänsteansvarskommittén, med uppdrag att göra en
förutsättningslös granskning av ansvarssystemet inom den offentliga sektorn.

På
grundval av ett delbetänkande av kommittén (Ds Ju 1980:13) vidgades genom
lagstiftning år 1981 (prop. 1981/82:34, SFS 1981:1312) möjligheterna att väcka
enskilt åtal för oriktig myndighetsutövning.

1
sitt slutbetänkande (Ds Ju 1983:7) Tjänsteansvar i offentlig verksamhet
behandlade tjänsteansvarskommittén frågan om ansvarssystemets utformning.
Kommittén anförde att det inte fanns anledning att gå ifrån de mera
grundläggande principerna för det nuvarande systemet. Enligt kommittén borde
de gränser som dragits kring det straffrättsliga området bestå.

Kommittén
lade emellertid fram ett förslag till ny lydelse av 20 kap. 1 § BrB. Förslaget
innebar att uttrycket myndighetsutövning ersattes med en beskrivning av
uttryckets innebörd. För att vara straffbar skulle enligt kommitténs förslag
gärningen ha begåtts "i verksamhet för vars fullgörande det allmänna
svarar". Dessutom föreslog kommittén vissa ändringar av förfångsrekvisitet
och en ny konstmktion av regleringen om straffrihet för ringa fall.

I
tjänsteansvarskommitténs uppdrag ingick också att granska disciplinansvarsreglerna.
I den delen lade kommittén fram förslag till ändringar i bl.a. LOA.

Under
remissbehandlingen instämde flertalet remissinstanser i kommitténs gmndläggande
bedömningar. Kommitténs förslag om ändring av 20 kap. 1 § BrB fick dock ett
blandat mottagande av remissinstanserna.

I
den proposition som regeringen beslutade på gmndval av betänkandet

(prop. 1984/85:117) anförde chefen för justitiedepartementet att det åt

minstone tills vidare inte borde göras någon ändring beträffande straffan

svaret enligt 20 kap. 1 § BrB. I likhet med flera remissinstanser framhöll

departementschefen att begreppet myndighetsutövning var väl inarbetat

och förekom med likartad betydelse i flera skilda sammanhang såväl i BrB 6

som inom andra
lagstiftningsområden. En ändring av det slag som tjänste- Prop. 1988/89:
113 ansvarskommittén föreslagit skulle därför enligt departementschefen medföra
att överensstämmelsen med andra lagrum där begreppet förekom rubbades.

1
den nämnda propositionen lades således inte fram något förslag till ändring i
20 kap. 1 § BrB. Däremot föreslogs vissa ändringar i bl. a. LOA. Dessa antogs
av riksdagen (jfr. SFS 1986:50).

Sedan
propositionen behandlats i riksdagen, väcktes på nytt ett antal motioner med
krav på ett utvidgat straffrättsligt ansvar.

Med
anledning av motionerna anförde justitieutskottet i sitt av riksdagen godkända
betänkande (JuU 1985/86:34 s. 4 f) att de i motionerna uttalade kraven på en
skärpning av straffansvaret för offentliga tjänstemän inte kunde lämnas
obeaktade. Enligt utskottets mening borde därför frågan om tjänsteansvaret ses
över på nytt med utgångspunkten att en reell utvidgning av straffansvaret
skulle komma till stånd.

I
fråga om den närmare inriktningen av denna översyn uttalade utskottet bl.a.
att det inte kunde komma i fråga att införa en strafibestämmelse om tjänstefel
liknande den som före tjänsteansvarsreformen fanns upptagen i 20 kap. 4 § BrB.
Vad som närmast borde övervägas var att ändra kravet på grov oaktsamhet i
bestämmelsen om vårdslös myndighetsutövning. En annan möjlighet var enligt
utskottet att ersätta kravet att gärningen skulle ha medfört förfång eller otillböriig
förmån med en regel om ansvarsfrihet i ringa fall. Vidare borde övervägas en omreglering
av begreppet myndighetsutövning så att dit fördes även sådan offentlig verksamhet
som rörde lagtillämpning utan att det var fråga om utövande av myndighet.

I
anledning av riksdagens framställning om förslag till lagstiftning om ett vidgat
straffansvar utarbetades inom justitiedepartementet den inledningsvis nämnda
promemorian med förslag till ändring av 20 kap. I § BrB.

3 Allmän motivering

3.1 Behovet av vidgade ansvarsregler

Jag
vill inledningsvis erinra om att utgångspunkten för departementspromemorian
har varit att en reell utvidgning av det straffrättsliga ansvaret för
offentligt anställda skall kunna ske. Flera remissinstanser har emellertid ställt
sig negativa eller i vart fall tveksamma till den utgångspunkten.

Från
åtskilliga håll varnas för en övertro på att man genom ett utvidgat straffansvar
kan åstadkomma någon höjd kvalitet inom den offentliga sektorn. Det framhålls
särskilt att en omfattande kriminalisering tvärtom kan få till följd att
kvalitetsnivån sjunker i väsentliga hänseenden som är av betydelse för
enskilda. Hotet om straff kan verka hämmande på effektiviteten och leda till
ökade handläggningstider och därmed också längre väntetider för allmänheten.
Det betonas också att de enskildas intresse av att myndigheternas verksamhet
fullgörs på ett riktigt sätt kan tillgodoses

bättre på andra sätt än
genom en kriminalisering, t.ex. genom utbildning, Prop. 1988/89: 113 genom
att felaktiga mtiner snabbt rättas till och genom skadeståndsregler som
garanterar att den som drabbas av ett felaktigt beslut hålls skadeslös.

En
motsatt ståndpunkt intas av andra remissinstanser. Av särskild betydelse anser
jag vara de uppfattningar som har förts fram av JO i ett gemensamt yttrande och
av JK. Dessa remissinstanser intar en särställning så till vida att de har till
uppgift att granska den offentliga förvaltningen. 1 yttrandet pekar JO på
brister i det nuvarande ansvarssyslemet inom den offentliga sektorn. Enligt JO
är det straffrättsliga sanktionssystemet bättre ägnat att tillgodose den
enskilde medborgarens intressen än det disciplinära, där helt andra
överväganden kan ha betydelse för frågan huruvida ett disciplinärt ingripande
skall inledas. JO anför vidare att det i praxis har visat sig att de nuvarande strafflestämmelserna
inte är tillräckliga när det gällt att komma till rätta med klart straffvärda
förfaranden som har samband med myndighetsutövning. Detta har enligt JO lett till
att allmänheten fått ett i viss mån minskat förtroende för den offentliga
verksamheten. Enligt JK har tillämpningen av straffbestämmelserna visat på
oklarheter och brister som ger anledning till en översyn.

För
egen del vill jag anföra följande.

De
huvudprinciper som ligger till grund för ämbetsansvarsreformen har enligt min
mening i huvudsak samma giltighet i dag som när reformen genomfördes. Det finns
inga belägg för att standarden på den offentliga verksamheten skulle ha sänkts
såsom en följd av reformerna. Det finns sålunda ingenting som tyder på att de
offentliga funktionärerna i någon ökad utsträckning skulle göra sig skyldiga till
uppsåtliga eller oaktsamma felaktigheter. Och det gäller trots att allt större
krav ställs på deras effektivitet och produktivitet. Undersökningar visar
också att offentligt anställda allmänt sett håller en hög standard i fråga om
såväl kunskaper som skicklighet. Från denna synpunkt föreligger som jag ser
saken inte något behov av skärpta straffregler.

Jag
vill också gärna instämma i uppfattningen att en intensifierad utbildning och
annan kompetensutveckling liksom andra åtgärder för att förbättra
myndigheternas verksamhet ofta kan vara väl så effektiva medel mot att fel
begås som hot om straff.

Det
går å andra sidan inte att bortse från att verksamheten hos det allmänna i
åtskilliga hänseenden har en annan karaktär än den som bedrivs inom den
privata sektorn. Myndigheternas verksamhet är av hänsyn främst till de enskilda
medborgama underkastade särskilda rättssäkerhetskrav och bedrivs i stor
utsträckning på grundval av andra regler än dem som tillämpas inom den enskilda
sektorn.

Det
är därför enligt min mening klart att man inte kan vara utan ett ändamålsenligt
utformat, speciellt sanktionssystem. För att allmänhetens förtroende för den
offentliga verksamheten skall kunna bevaras är det viktigt att bestämmelserna
är tillräckligt effektiva i situationer då ett ingripande är påkallat.
Remissutfallet ger enligt min mening stöd för att de nuvarande
straffbestämmelserna inte i alla hänseenden uppfyller de krav som bör ställas.
Det är också möjligt att dessa bestämmelser i praxis har

fått ett snävare
tillämpningsområde än avsikten ursprungligen har varit. Prop. 1988/89:113
Det gör att vissa ändringar av reglerna är motiverade.

Det
är mot denna bakgrund som mina förslag skall ses. Förslagen innebär en viss
skärpning av gällande straffbestämmelser. Men jag vill samtidigt betona att
förslaget inte innebär att utgångspunkterna för det nuvarande systemet ändras
på något grundläggande sätt.

De
förslag som jag här lägger fram anknyter i fråga om den sakliga avgränsningen
av det straffrättsliga ansvarsområdet nära till förslagen i departementspromemorian.
Jag har emellertid i flera hänseenden funnit anledning att beakta synpunkter
som förts fram vid remissbehandlingen. Den lagtekniska utformningen skiljer sig
också från den som föreslogs i promemorian. Jag har i den delen särskilt
beaktat vissa synpunkter som framförts i det gemensamma yttrandet av JO. Även i
sakligt hänseende ansluter mitt förslag nära till uppfattningen i det
yttrandet.

Jag
vill i detta sammanhang slutligen framhålla att de förslag som jag lägger fram
här kan ses som ett led i det arbete på att stärka rättssäkerheten i
myndigheternas verksamhet som kommer till uttryck i bl.a. 1986 års förvaltningslag.

3.2 Andra än straffrättsliga frågor rörande
ansvarssystemet

Mot
departementspromemorian har under remissbehandlingen riktats kritik för att
förslagen i promemorian i alltför hög grad koncentrerats på de straffrättsliga
aspekterna. Flera remissinstanser efterlyser en översyn av bestämmelserna i LOA
för statsanställda m.fl. om disciplinansvar. Det sätts i fråga om dessa
bestämmelser är tillräckligt effektiva. Bl. a. JK anför att reglerna i LOA är
oklara och inte på ett tillfredsställande sätt anpassade till det
straffrättsliga ansvarssystemet. Även från andra håll uttalas önskemål om en
samlad översyn av sanktionssystemet, vilken fömtom de straffrättsliga och
disciplinära ansvarsreglerna anses böra omfatta också det allmännas
skadeståndsansvar för felaktig myndighetsutövning.

Under
remissbehandlingen har vidare framförts kritik mot att det'i departementspromemorian
inte i tillräcklig utsträckning beaktats förhållandena på den kommunala och
landstingskommunala sidan. Sålunda anför kammarrätten i Stockholm att det
saknas effektiva sanktionsmedel mot kommuner som vägrar att följa gällande
lagar. Från kammarrättens sida sätts i fråga om det föreligger tillräckligt
bärande motiv för den nuvarande bestämmelsen i 20 kap I § tredje stycket BrB
som undantar ledamöter av beslutande statliga och kommunala församlingar från
ansvar för myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning. Som omnämns i
departementspromemorian har även justitieombudsmannen Hans Ragnemalm påtalat
bristen på effektiva korrektionsmedel i detta hänseende. Denne har till
regeringen överlämnat ett beslut angående miljö- och hälsoskyddsnämnden i en
kommun som i strid med gällande lag vägrat utöva någon fortlöpande
livsmedelstillsyn.

Vidare
bör nämnas att Svenska kommunförbundet har aktualiserat frå

gan huruvida ett utökat straffrättsligt ansvar bör medföra någon form av

reservationsrätt för kommunalt anställda tjänstemän. 9

För egen del vill jag när
det gäller den kommunala sidan erinra om den pågående kommunalansvarsutredningen
(C 1986:02). Denna har i uppdrag att utreda behovet av åtgärder för att
motverka att kommuner och landsting överskrider gränserna för den kommunala
kompetensen och sätter sig över domstolarnas avgöranden. Utredningen skall bl.
a. analysera konsekvenserna av ett utvidgat straffrättsligt ansvar för de
förtroendevalda och pröva om möjligheterna att ingripa behöver förstärkas
(dir. 1986:15). Regeringen har också till utredningen överlämnat JO Ragne-malms
framställning för beaktande. Utredningsuppdraget omfattar således åtskilliga
av de frågor rörande det kommunala regelsystemet som har aktualiserats under
remissbehandlingen.

Beträffande
det statliga disciplinära ansvarssystemet kan det finnas skäl att undersöka i
vad mån reglerna i LOA kan behöva ändras så att sanktionsregleringen sedd som
helhet får en lämpligare utformning. Det kan ske exempelvis i samband med en
mera allmän översyn av LOA.

När det gäller det
allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning kan jag nämna att jag har
förordnat justitierådet Bertil Bengtsson att göra en översyn av reglerna i 3
kap. skadeståndslagen i syfte att vidga möjligheterna till skadestånd vid fel
eller försummelse i samband med myndighetsutövning. Jag räknar med att sådana
förslag kommer att sändas ut på remiss inom kort.

Det finns sålunda
anledning att räkna med att de frågor vid sidan av reglerna i BrB som
remissinstanserna har tagit upp i allt väsentligt blir behandlade i andra
sammanhang och att hänsyn då kommer att tas till de förändringar i fråga om de
straffrättsliga bestämmelserna som jag nu föreslår.

Jag har samrått med chefen
för civildepartementet i frågor som jag har behandlat i detta avsnitt.

Prop.
1988/89:113

3.3 Vilken offentlig verksamhet bör omfattas av straffansvar?

Mitt förslag: Även
i fortsättningen skall myndighetsutövning vara det centrala i
ansvarsbestämmelsernas tillämpningsområde.

Promemorians
förslag överensstämmer i princip med mitt.

Remissinstanserna:
Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorieförslaget. Endast några få
förordar att straffansvaret utsträcks till andra områden än dem som har
anknytning till myndighetsutövning.

Skälen för mitt förslag:
Som jag har berört i det föregående (avsnitt 2.1) innebar den strafibestämmelse
om tjänstefel som fanns före ämbetsansvarsreformen att fel och försummelser i
tjänsten kunde följas av straff oavsett om det var fråga om myndighetsutövning
eller inte.

1
överensstämmelse med riksdagens uppfattning och en nära nog enhällig
remissopinion anser jag att en återgång inte bör ske till ett så vidsträckt
ansvar för fel och försummelser i tjänsten som fanns före ämbetsansvarsre-

10

formen. Så gott som
samtliga remissinstanser sluter upp bakom den nuva- Prop. 1988/89:113 rande
utgångspunkten att särskilda ansvarsregler för offentliga funktionärer bör
förekomma endast i den utsträckning det är motiverat på gmnd av den offentliga
verksamhetens särart. Det är, som jag varit inne på förut, också min åsikt att
denna grundprincip för det straffrättsliga ansvarssystemet i den offentliga
verksamheten bör behållas.

Med
denna utgångspunkt har det nuvarande systemet med särskilda straffregler
begränsats till verksamhet som är ett uttryck för de samhälleliga
maktbefogenheterna gentemot enskilda eller, med andra ord, till situationer
där det är fråga om myndighetsutövning.

I
promemorian diskuteras om någon annan avgränsning av det straffbara området är
möjlig utan att man frångår denna allmänna utgångspunkt. Diskussionen utmynnar
i slutsatsen att detta inte går utan att den praktiska konsekvensen blir att
ansvarsområdet utsträcks så mycket att man kommer nära det som gällde före år
1976.

För
egen del vill jag erinra om att det i justitieutskottets betänkande som ett
tänkbart alternativ har nämnts att det straffbara området avgränsas så att det
omfattar verksamhet som rör lagtillämpning även i andra fall än då det är fråga
om myndighetsutövning. Som framhålls i promemorian skulle detta emellertid leda
till att ramarna för det straffrättsliga området i viss mån blev slumpmässiga
och tillfälliga. Det kan förhålla sig så att riksdagen på ett visst
förvaltningsområde meddelat bestämmelser i lag medan på ett annat jämförbart
område regeringen med stöd av 8 kap 7 § regeringsformen kan ha bemyndigats att
besluta föreskrifter, t.ex. av det skälet att föreskrifterna smidigt skall
kunna anpassas till ändrade förhållanden. Även andra liknande exempel kan ges.
Det kan vidare påpekas att straffsanktioner för åsidosättande av lag i
myndigheternas verksamhet också skulle komma att gälla vid tillämpning av
civilrättsliga regler, vilket inte är motiverat om man vill behålla principerna
för det nuvarande systemet.

Jag
instämmer därför i slutsatsen i promemorian att utgångspunkten också
fortsättningsvis bör vara att begreppet myndighetsutövning skall vara det
centrala vid avgränsningen av det straffrättsliga området och att detta inte
bör utvidgas till att generellt gälla myndighetemas lagtillämpning. Denna
uppfattning har även vunnit allmän anslutning under remissbehandlingen.

Även
om man också i fortsättningen bygger på begreppet myndighetsutövning vid avgränsningen
av det straffrättsliga ansvarsområdet, kan anknytningen till
myndighetsutövningen göras mer eller mindre nära och regleringen till följd av
detta ges ett större eller mindre tillämpningsområde. Frågan om hur denna
anknytning närmare bör ske tar jag upp i nästa avsnitt.

11

3.4
Anknytningen i ansvarsbestämmelserna till myndighetsutövning

Prop. 1988/89:113

Mitt förslag: Straffrättsligt
ansvar skall gälla fel och försummelser v/J myndighetsutövning.

Promemorian:
Straffansvaret skall utvidgas så att ansvarsbestämmelserna omfattar inte
endast fel och försummelser i myndighetsutövning utan även felaktigheter under
handläggning av ett ärende hos en myndighet, om ärendet har samband med
myndighetsutövning.

Remissinstanserna:
Flera remissinstanser är kritiska till promemorians förslag. Kritiken går ut på
bl. a. att uttrycket "handläggning av ärende som har samband med
myndighetsutövning" är alltför oklart. Flera remissinstanser förordar att
det straffrättsliga ansvarsområdet avgränsas på motsvarande sätt som gäller
för det allmännas skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2§ skadeståndslagen
(1972:207). Enligt denna bestämmelse svarar det allmänna för skada vid
myndighetsutövning.

Skälen
för mitt förslag: När man överväger hur anknytningen till myndighetsutövning
bör ske fortsättningsvis, finns det skäl att inledningsvis erinra om att det
enligt den nuvarande lydelsen av 20 kap. 1 § BrB är avgörande för bestämmelsens
tillämpning att gärningen skett ;' myndighetsutövning. I motiven till
bestämmelsen definieras myndighetsutövning som beslut eller faktiska åtgärder
som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter och som kommer till
stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av
offentligrättsliga regler. Bestämmelsen omfattar endast åtgärder som
självständigt utgör myndighetsutövning. Det uttrycks genom användningen av prepositionen
"i".

1
rättstillämpningen har det vållat vissa problem att finna de exakta gränserna
för det straffrättsliga området. Visserligen har numera den närmare innebörden
av uttrycket myndighetsutövning blivit belyst genom olika avgöranden, också i
högsta instans. Fortfarande torde det emellertid vara svårt att hävda att
gränserna för begreppet blivit heh klarlagda.

Uttrycket
myndighetsutövning förekommer även i andra lagbestämmelser och har då
huvudsakligen samma betydelse som i de straffrättsliga reglerna (se t.ex. 11
kap. 6 och 7 §§ regeringsformen och 14 m.fl. §§ förvaltningslagen 1986:223). I
3 kap. 2§ skadeståndslagen föreskrivs att stat eller kommun ansvarar för skada
som vållas vid myndighetsutövning för vilken det allmänna svarar. Bestämmelsens
räckvidd är dock inte helt identisk med strafibestämmdsernas. Genom
uttryckssättet vid myndighetsutövning anges att skadeståndsregeln sträcker sig
längre än straffbestämmelsen. Enligt förarbetena till skadeståndsbestämmelsen
omfattas även åtgärder som ingår endast som led i myndighetsutövningen men som
är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser
för den enskilde, liksom också vissa andra handlingar som står i ett mycket
nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen (prop.
1972:5 s. 502).

1
promemorian ges exempel på olika åtgärder med anknytning till myn-

12

dighetsutövning
som lätt kan leda till skada eller förfång för enskilda eller Prop. 1988/89:113
det allmänna men där det är tveksamt, om åtgärderna faller inom det straffrättsliga
området. Det kan gälla att en offentlig funktionär förstör eller slarvar bort
bevismaterial eller lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter. Ett
ytterligare exempel är att en myndighets beslut blir felaktigt på grund av att
det underlag som det bygger på är oriktigt eller ofullständigt till följd av
någon försummelse.

Med
hänsyn till den vikt som bör tillmätas myndighetsutövning och uppgifter som är
av betydelse för denna föreslås i promemorian att det straffbara området skall
utvidgas till att omfatta inte endast åtgärder som i sig utgör
myndighetsutövning utan även andra åtgärder under ett ärendes handläggning
under förutsättning att ärendet har samband med myndighetsutövning.

Remissutfallet
på denna punkt är splittrat. Flera remissinstanser, som visserligen
principiellt ansluter sig till tanken att myndighetsutövning även i
fortsättningen bör vara det avgörande kriteriet för det straffrättsliga
ansvarsområdet, kritiserar promemorieförslaget. 1 allmänhet går kritiken ut på
att det i promemorian valda uttryckssättet är alltför oklart och alltför långtgående.
Flera av dem, bl. a. JO, förordar i stället att anknytningen till myndighetsutövning
görs på samma sätt som i 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

Vissa
av de remissinstanser som förordar samma anknytning som i skadeståndslagen
framhåller att det från rättstillämpningssynpunkt är en fördel, om det finns en
sådan principiell överensstämmelse mellan områdena för det allmännas
skadeståndsansvar och det straffrättsliga ansvaret.

Som
jag tidigare har anfört är det särskilda straffansvaret for offentliga funktionärer
motiverat främst för att skydda samhällsmedborgarna mot fel vid utövandet av
den offentliga makten. Det är med andra ord ett led i den lagstiftning som
finns för att tillgodose allmänhetens krav på att offentliga funktioner
fullgörs på ett riktigt sätt. Särskild noggrannhet och omsorg måste iakttas vid
handläggning av frågor som kan ha betydelse för att myndighet utövas på ett
riktigt sätt, i synnerhet när det är fråga om åtgärder i förhållandet till
enskilda.

Med
hänsyn till det anförda anser jag den principiellt riktiga lösningen vara att till
det straffrättsliga området föra åtgärder som, även om de inte självständigt
kan anses innefatta myndighetsutövning, ändå har betydelse för hur myndighetsutövningen
till slut kommer att ske gentemot den enskilde eller något annat rättssubjekt.

Den
sakliga skillnaden mellan promemorians "ärende som har samband med
myndighetsutövning" och skadeståndslagens "vid myndighetsutövning"
är inte stor. I allt väsentligt torde samma slags åtgärder avses. Jag kan
emellertid hålla med om att den i promemorian valda avgränsningen kan vålla
vissa tillämpningsproblem ur straffrättslig synvinkel. Från den utgångspunkten
är uttrycket "vid myndighetsutövning" att föredra, särskilt med tanke
på att detta genom den praktiska tillämpningen av bestämmelsen i
skadeståndslagen numera har fått en någorlunda väl avgränsad innebörd.

När
det gäller parallellen till det skadeståndsrättsliga området, vill jag

dock betona att det inte behöver föreligga någon fullständig korrespondens 13

t2 Riksdagen 1988/89. I saml. Nr 113

mellan
reglerna för det allmännas skadeståndsansvar och de straffrättsliga ,' Prop.
1988/89:113 bestämmelsema. Olika hänsyn gör sig gällande när man bestämmer
reglernas tillämpningsområde. Jag är för min del inte främmande för att den avgränsning
som finns i skadeståndslagen kan behöva ske på ett annat sätt, som innebär en
viss utvidgning av ansvaret enligt den lagen i förhållande till vad som gäller
nu. Som jag tidigare har sagt kan jag få anledning att inom kort återkomma till
den frågan i annat sammanhang. Oavsett hur det förhåller sig med detta, anser
jag dock att uttrycket "vid myndighetsutövning" är lämpligt när man
skall avgränsa det straffrättsliga området.

Jag
föreslår således att det straffrättsliga området bestäms så att handlingar vid
myndighetsutövning — inte endast i myndighetsutövning — omfattas av
straffbestämmelsen. Det innebär att bestämmelsen fortsättningsvis kommer att omfatta
inte bara handlingar som självständigt utgör myndighetsutövning utan också
vissa andra åtgärder som står i ett naturligt och nära samband med
myndighetsutövning. Dit hör t. ex. förberedande handlingar av olika slag. Till
den närmare beskrivningen av denna utvidgning återkommer jag i
specialmotiveringen.

Enligt
11 kap. 6 § regeringsformen kan förvaltningsuppgift som innefattar
myndighetsutövning överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse
eller enskilda med stöd av lag. Ett exempel på myndighetsutövning som sker
utanför myndighetskretsen är den obligatoriska kontrollbesiktning som utförs
av AB Svensk Bilprovning.

Enligt
promemorian skulle ansvarsreglerna omfatta — utöver felaktigheter i
myndighetsutövning — felaktig handläggning av ärenden hos myndigheter. Den
föreslagna utvidgningen skulle således begränsas till verksamhet hos
myndighet.

De
remissinstanser som särskilt berör denna begränsning är kritiska till förslaget
och anför att felaktigheter vid myndighetsutövning bör omfattas av
straffansvaret oberoende av den rättsliga karaktären i övrigt hos det organ som
utövar myndigheten.

För
egen del harjag samma uppfattning som dessa remissinstanser. Som jag tidigare
har anfört är syftet med dessa ansvarsregler att skydda medborgarna och andra
rättssubjekt mot fel vid utövandet av den offentliga makten. Det finns därför
inte någon anledning att i fråga om bestämmelsernas tillämpningsområde göra
någon principiell skillnad mellan myndighet och enskilda organ som har anförtrotts
förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

3.5 Felaktig myndighetsutövning

Mitt förslag: Till
fel som är straffbara vid myndighetsutövning skall höra oriktig tillämpning
inte bara av föreskrifter utan också av vad som kan anses följa av uppgiftens
beskaffenhet.

Promemorians förslag
överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna:
Remissutfallet är blandat. Vissa remissinstanser har

14

befarat att promemorieförslaget
skulle kunna ge utrymme för godtyckliga Prop. 1988/89:113

bedömningar. Andra,
däribland JO och JK, har däremot i princip tillstyrkt

förslaget.

Skälen
för mitt förslag: Felaktig myndighetsutövning innebär enligt straffbestämmelsernas
nuvarande lydelse att någon åsidosätter vad som till följd av lag eller annan
författning gäller för myndighetsutövningen. Med uttrycket lag eller annan
författning avses av riksdagen, regeringen, förvaltningsmyndighet, kommun,
landstingskommun eller annat sådant offentligträttsligt organ beslutad generell
norm. Författningen skall emellertid kompletteras med andra rättskällor, såsom
uttalanden i förarbeten till lagstiftning och prejudikat (prop. 1975:78 s.
180).

Som
framhålls i promemorian kan det emellertid förekomma situationer där ett visst
handlingsmönster ter sig så sjävklart och naturligt att detta inte uttryckligen
har angetts i någon författning eller kan anses framgå av förarbeten eller
prejudikat. Den offentliga verksamheten är omfattande och det är omöjligt och
ofta heller inte önskvärt att ge föreskrifter för alla tänkbara situationer.
Lagstiftaren är ofta hänvisad till att ange vissa riktlinjer och principer för
hur den offentliga verksamheten skall bedrivas. Åtgärder som strider mot sådana
allmänna principer bör inte vara undantagna från straffrättsligt ansvar på gmnd
av att närmare författningsreglering inte har skett eller på grund av att en
speciell situation inte har uppmärksammats i förarbetena eller blivit föremål
för tidigare bedömning i domstol. För att det syfte som ligger bakom
straffbestämmelsen skall kunna tillgodoses fullt ut, bör det därför enligt min
mening anges att ansvar kan inträda vid åsidosättande av vad som gäller för
uppgiften även om detta inte uttryckligen har författningsreglerats.

Jag
vill emellertid framhålla att avsikten naturligtvis inte är att domstolarna
skall göra några skönsmässiga bedömningar. I princip bör samma
tolkningsprinciper komma till användning på detta område som i andra sammanhang
när det gäller straffrättslig lagstiftning. Härav följer att hänsyn till andra
normer än dem som följer av vad som är uttryckligen föreskrivet normalt endast
kan tas när dessa framstår som naturliga. Jag vill i sammanhanget också erinra
om att straffansvar fömtsätter uppsåt eller oaktsamhet från gärningsmannens
sida varför den som varken insett eller bort inse att hans handlande var
felaktigt inte heller skall drabbas av straffansvar.

Det
skall slutligen framhållas att även interna myndighetsföreskrifter kan ha
betydelse vid bedömningen av vad som kan anses ha gällt för uppgiften. Såvitt
gäller föreskrifter av detta slag som direkt angår myndighetsutövningen följer
detta redan av nuvarande lydelse av 20 kap. I § BrB. Föreskrifter som har mera indirekt
betydelse för uppgiften kan också inverka på frågan om straffrättsligt ansvar,
förutsatt att de tar sikte på myndighetsutövningsfall. Allmänna regler om
standarden på verksamheten i olika hänseenden faller däremot utanför vad som
kan anses gälla för uppgiften.

15

3.6 Förfångsrekvisitet
m. m.

Prop.
1988/89:113

Mitt förslag:
Nuvarande krav att gärningen har lett till förfång eller otillbörlig förmån,
som inte är ringa, tas bort. I stället undantas från det straffbara området
gärningar som är att anse som ringa.

Promemorieförslaget
överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Dock skall undantaget från
straffbarhet avse gärningar som är "mindre allvarliga".

Remissinstanserna:
Förslaget att något krav på att gärningen medfört förfång eller otillbörlig
förmån inte längre skall gälla har fått ett övervägande positivt mottagande.
Däremot är flera remissinstanser tveksamma eller direkt negativa till formuleringen
"mindre allvarlig".

Skälen
för mitt förslag: Det strafföara området begränsas i nuvarande 20 kap. 1 § BrB till
situationer då gärningen för någon enskild eller för det allmänna har medfört
förfång eller otillbörlig förmån, som inte är ringa. Motivet till denna
begränsning är att straffrättsligt ansvar har ansetts böra förbehållas
situationer där konsekvenserna av den oriktiga myndighetsutövningen är mera
betydande.

Detta
s. k. förfångsrekvisit har vållat vissa tillämpningssvårigheter, bl. a. i fråga
om vilken bevisning som i det enskilda fallet måste föreligga i fråga om den
konkreta skadan eller olägenheten. I praktiken torde detta rekvisit ha medfört
att utrymmet för straffbestämmelsens tillämpning i många fall har blivit mycket
begränsat.

I
likhet med vad som föreslås i promemorian och som tillstyrks av flertalet
remissinstanser anser jag att det inte skall vara avgörande för straffansvaret
att en skadlig effekt konkret kan påvisas i det enskilda fallet. Tillfälliga
omständigheter som gärningsmannen inte kan råda över kan vara avgörande för om
förfång uppkommer eller inte. Uppenbara och uppsåtliga felhandlingar bör inte
vara straffria när någon konkret skada inte kan påvisas i det enskilda fallet.
Enligt min mening bör man kunna inskrida mot klart klandervärda förfaranden,
oberoende av vilken effekt som föreligger i det konkreta fallet.

Ett
avskaffande av kravet på skada eller förfång skulle emellertid, om någon annan
begränsning inte infördes, kunna leda till att även mera bagatellartade
förfaranden skulle falla inom det straffbara området. I promemorian föreslås
därför att gärningar som framstår som "mindre allvarliga" skall undantas
från straffansvar.

Förslagets
utformning på denna punkt hänger sammän med bestämmelsen om tjänsteförseelse i
10 kap. 1 § LOA. Enligt denna bestämmelse kan en arbetstagare, som uppsåtligen
eller av oaktsamhet sätter åsido vad som åligger honom i anställningen, åläggas
disciplinpåföljd, om felet inte är ringa. Nivån för straffansvar bör enligt
promemorieförslaget ligga högre än den gräns som gäller för disciplinansvaret
för tjänsteförseelser. Detta markeras genom det i promemorian valda uttrycket
"mindre allvarlig".

Mot
förslaget i promemorian har under remissbehandlingen riktats åtskillig kritik.
Vad som framför allt framhålls är att uttrycket "mindre

16

allvarligt" är
diffust och att gränsdragningen mellan detta och "ej ringa" Prop.
1988/89:113

kan
vålla avsevärda tillämpningssvårigheter. På vissa håll befarar man att

"mindre
allvarlig" i praxis skulle komma att tolkas snävare än avsett.

Flera
remissinstanser föreslår att gränsen för straffansvar — i anslutning

till den teknik som
normalt används i straffrättsliga bestämmelser — i

stället skall dras vid
gärningar som är att anse som ringa. I likhet med vad

som annars gäller skulle
detta uttryck få tolkas mot bakgmnd av det

sammanhang
där det förekommer.

Föregen
del kan jag instämma i de synpunkter som anförts mot förslaget i promemorian.
Uttrycket "mindre allvarlig" har hittills i straffrättslig lagstiftning
använts i fråga om brott av betydligt allvarligare karaktär än det här i
allmänhet är fråga om. Farhågorna för en alltför restriktiv tillämpning av
straffregeln kan därför inte frånkännas fog. Jag kan också instämma i att
skillnaden mellan de två termerna framstår som svår-fångad. Man skulle behöva
göra skillnad bl.a. mellan ringa gärningar (enligt LOA), gärningar som är
svårare än ringa men mindre allvarliga och gärningar som är svårare än mindre
allvarliga. Särskilt mot bakgrund av att det också är delvis olika intressen
som gör sig gällande vid den disciplinära och den straffrättsliga bedömningen
är det min uppfattning att ett sådant system skulle bli alltför oöverskådligt
och svårtillämpat.

Från
dessa synpunkter är alternativet att i BrB undanta från straffansvar gärningar
som är att anse som ringa att föredra.

Visserligen
används samma uttryckssätt för att ange var gränsen går för tjänsteförseelse
enligt i 10 kap. 1 § LOA. De problem som kan ligga i detta bör emellertid inte
överdrivas. Av allmänna principer måste anses följa att straffrättsliga regler
generellt sett avser allvarligare handlingar än disciplinära. Även genom att
straffbestämmelserna är anknutna till myndighetsutövning kommer det att finnas
en skillnad mellan de olika ansvarssystemens tillämpningsområden.

Mitt
förslag är således att gärningar som vid en helhetsbedömning bedöms ringa skall
vara undantagna från straffansvar. Denna bedömning skall ske främst mot
bakgrund av gärningens betydelse för myndighetsutövningen och gärningsmannens
ansvar i förhållande till denna.

Vilka
närmare omständigheter som bör beaktas vid bedömningen får här som i andra
liknande sammanhang bli beroende på förhållandena i det enskilda fallet. Såväl
allmänna som enskilda intressen kan ha betydelse i sammanhanget. Allmänt sett
är det självfallet en viktig faktor i vad mån någon drabbats av skada eller om
det förelegat någon mera påtaglig risk för skada eller olägenhet av annat slag.
Det kan också annars förekomma situationer där ett felaktigt handlande vittnar
om en sådan likgiltighet inför de krav som rimligen kan ställas att ett straffrättsligt
ansvar är motiverat.

En
annan viktig omständighet är vilket mått av självständiga befogenheter som
gärningsmannen haft i förhållande till myndighetsutövningen.

Den
utvidgning av det straffbara området som jag föreslår innebär att den som inte
själv utövar myndighet i vissa fall kan drabbas av straffansvar som
gärningsman.

Straffansvaret
tar emellertid i första hand sikte på gärningar som begås 17

av personer med mera
självständigt inflytande över myndighetsutövningen. Åtgärder som utförts av
personal som i underordnad ställning biträtt vid en myndighetsutövning, t.ex.
skrivarbete eller expeditionsgöromål eller sysslor som utförts under någon
annans ledning skall däremot normalt inte medföra ansvar. I den mån uppgifter
av detta slag över huvud taget på det sätt som krävs enligt bestämmelsen kan
anses ingå som ett led i myndighetsutövningen, måste felaktigheter som har
förekommit i sådana sammanhang ofta anses som ringa.

Undantagsvis kan ett annat
synsätt vara motiverat, t.ex. om någon genom en självständig åtgärd har vållat
betydande skada. Är de subjektiva rekvisilen uppfyllda, också i förhållande
till att åtgärden hade en sådan anknytning till myndighetsutövning som
uttrycket uppgift vid myndighetsutövning fömtsätter, bör den som utfört
gärningen kunna bli straffrättsligt ansvarig.

Prop.
1988/89:113

3.7 Oaktsamhetsbrott

Mitt förslag: Även
oaktsamhet som inte är grov skall kunna föranleda straffansvar.

Promemorians
förslag överensstämmer med mitt med undantag för att straffansvar enligt
promemorian inte skall följa, om oaktsamheten är ringa.

Remissinstanserna:
Remissutfallet ger inte någon entydig bild. Flera remissinstanser tillstyrker
förslaget medan andra är kritiska och vill behålla det gällande kravet på grov
oaktsamhet.

Skälen
för mitt förslag: Enligt 20 kap. 1 § BrB kan ansvar utdömas inte bara för
uppsåtliga gärningar utan även för oaktsamma. För ansvar krävs dock att oaktsamheten
är grov. Motivet till att ansvaret begränsats till grov oaktsamhet är detsamma som
i fråga om förfångsrekvisitet, nämligen att straffansvaret skall gälla endast
mera allvarliga fall.

Enligt min mening har
denna avgränsning av det straffbara området visat sig olämplig. Särskilt om
enskilda intressen är berörda finns det skäl till en mera skärpt hållning. På
områden inom den offentliga verksamheten där det är fråga om
myndighetsutövning bör man av hänsyn till rättssäkerheten kunna ställa
särskilda krav på noggrannhet och omsorg. Som bl. a. JO och JK framhållit har rekvisitet
grov oaktsamhet i rättspraxis tolkats restriktivt. Nuvarande begränsningar för
straffbestämmelsernas tillämpning har inneburit bl.a. att lagligheten av
myndighetsåtgärder på t.ex. rättsväsendets område kommit att prövas på
disciplinär väg i en omfattning som från principiella synpunkter knappast är
lämplig.

Även
remissinstanser som är kritiska till promemorians förslag framför uppfattningen
att den straffrättsliga toleransnivån bör sättas lägre än som hittills skett i
rättspraxis.

Som
jag har utvecklat i det föregående innebär mitt förslag att gärningar som är
ringa undantas från straffansvar. Jag anser att önskemålet att

18

åstadkomma
en lämplig avgränsning av det straffrättsliga ansvarsområdet Prop.
1988/89:113 tillgodoses bättre genom en sådan regel än genom kravet på att oaktsamheten
skall vara grov för att straff skall kunna komma i fråga.

Vissa
remissinstanser har befarat att straffansvaret genom sänkningen av den
nuvarande gränsen för straffbar oaktsamhet skulle komma att sträcka sig nära
nog lika långt som före ämbetsansvarsreformen, i all synnerhet om också förfångsrekvisitet
ändras.

Farhågorna
förefaller enligt min mening överdrivna. Tjänstefelsbestämmelsen i
brottsbalken före år 1976 omfattade alla typer av förseelser, oavsett hur bagatellartade
de än var, även om det i praxis förekom en något snävare tillämpning. Genom
bestämmelsen straffbelades också fel som begicks av oskicklighet eller
oförstånd. Det innebar att ansvaret sträcktes utöver den gräns som i allmänhet
brukar ställas upp när det är fråga om oaktsamhetsbrott.

Den
straffbestämmelse som föreslås här omfattar endast förseelser med nära
anknytning till myndighetsutövning. Även om, som jag tidigare utvecklat,
bestämmelsen kommer att omfatta inte endast vad som föreskrivs i lag eller
någon annan författning, sträcker sig utvidgningen "åsidosätter vad som
gäller för uppgiften" inte särskilt långt i förhållande till vad som
gäller för närvarande. En gärnings straffbarhet skall, som nyss sagts, avgöras
på grundval av en helhetsbedömning så att endast gärningar som är allvarligare
än ringa omfattas av straffansvar. Den begränsningen är av-se(Jd att markera
att endast klart straffvärda handlingar skall medföra ansvar enligt de
straffrättsliga bestämmelserna.

Mitt
förslag innebär således att straffansvar skall kunna inträda, även om oaktsamhetehnte
anses grov. I promemorian föreslås att gärningar, där oaktsamheten är ringa,
formellt skall undantas från straffansvar. I mitt förslag harjag inte tagit upp
någon motsvarande begränsning. Mina överväganden i denna del är närmast av
lagteknisk natur. Graderingar av oaktsamheten i ringa och icke ringa har visat
sig kunna vålla svårigheter vid rättstillämpningen och används därför numera
inte i andra fall än när det finns vägande skäl till det. Detta gäller särskilt
om man, som enligt mitt förslag, generellt undantar ringa fall från
straffansvar. I praktiken uppnår man redan härigenom i allt väsentligt den avgränsning
som avsetts i promemorian. I fråga om brottsbalksbrott som är straffbelagda vid
oaktsamhet förekommer inte i något fall en gradering mellan ringa och icke ringa
oaktsamhet. Den systematiken bör behållas så långt det är möjligt.

Att
ringa oaktsamhet inte formellt undantas från straffansvar betyder heller inte
att varje oaktsamhet hur ringa den än är skall kunna föranleda straffansvar. Av
allmänna principer följer att straffrättsligt ansvar för oaktsamhet inte skall
komma i fråga för varje avvikelse från den eftersträvade normen. En viss
marginal föreligger alltid mellan det helt aktsamma och det oaktsamma. Fel som
inte föranledde ansvar enligt den bestämmelse om tjänstefel som fanns före år
1976 bör självfallet heller inte föranleda ansvar enligt den nya bestämmelsen.

Att
mitt förslag formellt avviker från promemorians innebär inte att jag

har någon annan syn än den som presenteras där om de aktsamhetskrav

som bör ställas vid myndighetsutövning. 19

Vid bedömningen av
huruvida gärningsmannen handlat oaktsamt är det i första hand av betydelse
vilka krav på noggrannhet och omsorg som uppgiften krävt. Detta får såsom i
andra motsvarande sammanhang vägas mot omständigheter som hänför sig till
gärningsmannen personligen, t. ex. hans kunnighet, utbildning och erfarenhet
eller att han handlat under tidspress.

Prop.
1988/89:113

3.8 Den lagtekniska konstruktionen m. m.

Mitt förslag:
Brottskonstruktionerna i 20 kap. 1 § BrB ändras. Enligt JÖrsta stycket skall
gärning som begås uppsåtligen eller av oaktsamhet bestraffas som tjänstefel .
Straffet är böter eller fängelse i högst två år. 1 ringa fall skall inte dömas till
ansvar. Andra stycket innehåller bestämmelser om uppsåtliga brott som är grova.
I lagtexten anges vissa omständigheter som särskilt skall beaktas vid bedömningen
av om brottet är grovt. Brott som är grovt ges beteckningen grovt tjänstefel.
Straffet för grovt tjänstefel är fängelse, lägst sex månader och högst sex år.
— Med anledning av de ändrade brottsbeteckningarna införs en ny rubrik till 20
kap. BrB, "Om tjänstefel m. m.".

Promemorian
saknar motsvarighet till mitt förslag.

Remissinstanserna: Vissa
remissinstanser har anfört att de nuvarande brottsbeteckningarna är olämpliga
om det straffrättsliga ansvarsområdet utvidgas på det sätt som föreslås i
promemorian. Bl. a. JO har föreslagit att brottsrubriceringarna tjänstemissbruk
och tjänstefel återinförs.

Skälen
för mitt förslag: Enligt första stycket i 20 kap. 1 § BrB i dess nuvarande
lydelse skall dömas för myndighetsmissbruk till böter eller fängelse i högst
två år, om gärningen har begåtts uppsåtligen. Är brottet grovt, döms till
fängelse i högst sex år. Har gärningen begåtts av grov oaktsamhet, skall enligt
andra stycket dömas för vårdslös myndighetsutövningtill böter eller fängelse i
högst ett år.

För uppsåtligt brott döms
således för myndighetsmissbruk. Redan nuvarande bestämmelser omfattar situationer
där man inte i någon egenflig mening kan tala om missbruk av offentlig
maktställning. De invändningar som man således redan i dag kan ha mot den
nuvarande brottsbeteckningen gör sig än mera gällande, om man till det
straffrättsliga ansvarsområdet för även åtgärder som inte i sig själva
innefattar myndighetsutövning.

JO, som har tillstyrkt
grundprinciperna för den föreslagna avgränsningen av ansvarsområdet, har
föreslagit att beteckningen tjänstefel återinförs som en gemensam beteckning på
gärningar där inga särskilt försvårande omständigheter föreligger, oavsett om
brottet begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Straffet föreslås vara böter
eller fängelse i högst ett år.

Enligt JO:s förslag bör
vissa allvarliga fall, som i verklig mening inneburit missbruk av ställning i
allmän tjänst och medfört skadliga effekter, sammanföras under en särskild
gärningsbeskrivning med brottsrubrice-

20

ringen tjänstemissbruk.
För tjänstemissbmk skall enligt JO:s förslag dö- Prop. 1988/89:113

mas, om en gärning, som
annars utgjort tjänstefel, innefattar missbmk av

ställning i allmän tjänst
och gärningen för det allmänna eller någon enskild

har medfört förfång eller
otillbörlig förmån. JO har föreslagit en straffskala

på böter eller fängelse i
högst två år. Är brottet grovt, skall dömas till

fängelse i högst sex år.

Jag
har förståelse för de synpunkter JO har framfört. När det gäller beteckningen
tjänstefel anser jag att de skäl som JO anfört för att denna skall återinföras
är övertygande. Det torde således inte råda någon tvekan om att detta uttryck
fortfarande är det som bmkar användas i allmänt språkbruk när straffbara fel i
tjänsteutövning avses. Som jag nyss har påpekat kan man heller inte bortse från
att beteckningen myndighetsmissbruk i många fall framstår som missvisande i
fråga om de överträdelser som det här i allmänhet är fråga om.

Beteckningen
tjänstefel är även enligt min mening lämplig såväl i fråga om uppsåtliga brott
som inte är grova som när det gäller oaktsamhetsbrott. Sådana gärningar bör
därför som JO föreslagit sammanföras i paragrafens första stycke under denna
brottsbeteckning. För att förenkla den lagtekniska konstruktionen bör straffen
för dessa brott vara desamma, böter eller fängelse i högst två år. Som jag
tidigare har berört skall inte dömas till ansvar i ringa fall.

När
det gäller det av JO föreslagna särskilda brottet tjänstemissbmk synes det med
den föreslagna konstruktionen kunna uppstå gränsdragningsproblem vid
bedömningen av om en viss gärning utgör tjänstefel eller tjänstemissbruk. Dessa
kan enligt min mening undvikas om den typ av omständigheter som enligt JO skall
vara konstituerande för brottet tjänstemissbruk i stället nämns som exempel på
omständigheter som skall särskilt beaktas vid bedömningen av om brottet är att
anse som grovt.

Jag föreslår därför att det i paragrafens andra stycke införs en
särskild bestämmelse om grovt brott. Bestämmelsen avser endast uppsåtligt
brott. Vid bedömningen av om brottet är grovt skall särskilt beaktas att
gärningsmannen allvarligt har missbmkat sin ställning eller att gärningen
medfört ' allvarligt förfång eller otillbörlig förmån som är betydande. Brott
enligt andra stycket ges beteckningen grovt tjänstefel. .

Nuvarande
straffmaximum för grova fall av myndighetsmissbmk är fängelse i högst sex år.
Det anser jag bör gälla även i fråga om grovt tjänstefel. I enlighet med vad
som i allmänhet gäller för gradindelade brott bör ett särskilt straffminimum
införas. Mot bakgmnd av att endast mycket allvarliga fel bör bedömas som grovt
tjänstefel och med hänsyn till nu tillämpade principer för utformning av
straffskalor bör straffminimum för grova brott enligt min mening bestämmas till
fängelse i lägst sex månader. Inom justitiedepartementet pågår för närvarande
beredning av förslag till ändrade straffskalor i BrB och de viktigare delarna
av specialstraffrätten. I samband med att dessa förslag läggs fram räknar jag
med att återkomma även till frågan om straffskalorna för tjänstefel och grovt
sådant brott.

21

4
Ikraftträdande m. m. Prop. 1988/89:113

Lagändringarna
bör träda i kraft den I oktober 1989.

Tidpunkten
för ikraftträdandet har föreslagits bl.a. med hänsyn till det informationsbehov
om de nya reglerna som kan föreligga.

Några
särskilda övergångsbestämmelser anser jag inte erforderiiga. Av 5§ lagen
(1964:163) om införande av brottsbalken följer att ingen får dömas för gärning,
för vilken inte var föreskrivet straff när den begicks.

5 Upprättat lagförslag

I
enlighet med det anförda har inom justitiedepartementet upprättats förslag till

lag
om ändring i brottsbalken.

Förslaget
bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bilaga 4.

6 Specialmotivering

20
kap. Om tjänstefel m. m. 1§

Den
som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning åsidosätter vad som
gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i
högst två år. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

Om
ett brott som avses i första stycket har begåtts uppsåtligen och är att anse
som grovt, skall dömas för grovt tjänstefel till fängelse, lägst sex månader
och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas
om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen
för någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller
otillbörlig förmån som är betydande.

Den
som är ledamot av en beslutande statlig eller kommunal församling är inte
underkastad ansvar enligt första eller andra stycket för någon åtgärd som han
vidtar i denna egenskap.

Vad
som sägs i första och andra styckena skall inte heller tillämpas, om gärningen
är belagd med straff enligt någon annan bestämmelse.

Första
stycket

I
första stycket anges ramarna för det straffrättsliga ansvarsområdet. För
straffansvar är det tillräckligt att gärningen har företagits "vid"
myndighetsutövning, inte som tidigare "i" myndighetsutövning. Något
krav att gärningen skall ha medfört förfång eller otillbörlig förmån som inte
är ringa gäller inte längre. I stället undantas från straffansvaret gärningar
som vid en helhetsbedömning framstår som ringa. För att oaktsamhet skall vara
straffbar krävs inte längre att oaktsamheten är grov.

Uppsåtliga
gärningar, som inte är grova, och gärningar som begås av

oaktsamhet har sammanförts under brottsbeteckningen tjänstefel med ge

mensam straffskala. 22

Vad först gäller kravet på
att gärningen skall ha skett vid myndighets- Prop. 1988/89:113 utövning innebär
lagändringen inte att själva begreppet myndighetsutövning skall ges någon
annan innebörd än tidigare. Det nya i förslaget är att kravet på anknytning
till myndighetsutövningen har mjukats upp något. Genom förslaget kommer
tillämpningsområdet, åtminstone i princip, att vara detsamma som enligt 3 kap.
2 § skadeståndslagen.

Enligt
skadeståndslagens motiv omfattar denna bestämmelse åtskilliga beslut eller
åtgärder som ingår endast som ett led i myndighetsutövningen men som är
reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga
konsekvenser för den enskilde, liksom också vissa handlingar som står i ett
mycket nära tidsmässigt och funktionefft samband med myndighetsutövning (prop.
1972:5 s. 502 f).

Som
exempel på fall där bestämmelsen i skadeståndslagen är tillämplig nämns i
motiven olika handläggningsåtgärder som föregår själva myndighetsutövningen.
Ett exempel är att ett beslut fått ett felaktigt innehåll genom någon
försummelse vid ärendets handläggning eller på grund av att ett yttrande eller
annan utredning i ärendet varit felaktigt eller vilseledande. Hit hör också
felaktiga kallelser eller andra underrättelser till parter och vittnen.
Detsamma gäller skador som vållas genom fel vid protokollfö-ring, registrering
eller expediering av beslut. Skadeståndsansvaret omfattar enligt förarbetena
också sådant som felaktig vägledning, oriktiga upplysningar och liknande när
dessa gäller myndighetsutövning inom det egna verksamhetsområdet.

Under
skadeståndsbestämmelsen faller också vissa faktiska handlingar som sker i ett
omedelbart och naturligt samband med handläggning av ärenden som avser
myndighetsutövning eller med verkställigheten av ett beslut av denna karaktär, t.ex.
åtgärder som utgör ett direkt led i ett tvångsingripande från det allmännas
sida. Andra exempel på faktiska handlingar som enligt bestämmelsen kan
föranleda skadeståndsansvar är att någon förstör eller slarvar bort skriftliga
bevis och andra handlingar.

Uttalandena
i motiven till skadeståndslagen liksom den rättspraxis som har utbildat sig på
detta område bör kunna tjäna som vägledning för straffbestämmelsernas
tillämpning. Utgångspunkten bör således även här vara att straffansvaret
omfattar — förutom myndighetsutövning — åtgärder som ingår som ett led i
myndighetsutövningen eller på annat sätt står i ett mycket nära tidsmässigt och
funktionellt samband med denna.

En
följd av den föreslagna förändringen är att gärningar som i dag endast kan
bestraffas som medverkan till myndighetsmissbmk blir självständigt straffbelagda.

När
det gäller den lagtekniska anknytningen till den nuvarande bestäm

melsen i skadeståndslagen finns det anledning att påpeka att bestämmel

serna bärs upp av delvis olika intressen. Skadeståndsregeln har främst en

reparativ funktion medan straffbestämmelsen i första hand skall tillgodose

preventiva ändamål. Detta bör beaktas vid tolkningen av bestämmelserna.

Det finns därför anledning att i vissa situationer tillämpa straffbestämmel

serna mera restriktivt än skadeståndsregeln. Att ett fel kan föranleda

skadeståndsskyldighet för det allmänna behöver inte medföra att gäming

en också skall bestraffas. I förarbetena till skadeståndslagen sägs t.ex. att 23

underlåtenhet att lämna
föreskriven vägledning och service inom myndig- Prop. 1988/89:113 hetens
verksamhetsområde kan föranleda skadeståndsansvar. I praxis torde det kravet
ha uppställts att åtgärden avsett ett anhängiggjort ärende eller ett ärende som
skall anhängiggöras vid myndigheten. Det är emellertid tveksamt om sådana
handlingar annat än undantagsvis bör föranleda straffansvar. Fall av den arten
torde ofta komma att omfattas av den regel om ringa fall som berörs i det följande.

I
förarbetena till den nuvarande straffbestämmelsen (prop. 1975:78 s. 180)
framhålls att korrekt myndighetsutövning kan innebära en skyldighet att vara
verksam och att underiåtenhet att handla därför kan utgöra oriktig
myndighetsutövning. Den utvidgning som den nya bestämmelsen innebär syftar inte
till någon förändring i detta hänseende. Uttrycket "vid myndighetsutövning"
omfattar således också underlåtenhetssituationer. Det torde inte vara
nödvändigt att särskilt markera detta i lagtexten.

Beträffande
det subjektiva rekvisitet bör framhållas att straffansvar endast kommer i
fråga, om gämingsmannen insett eller bort inse att hans gärning haft
erforderligt samband med en uppgift som innefattar myndighetsutövning.

Uttrycket
"vad som gäller för uppgiften" avser regler som mera konkret tar
sikte på hur en viss uppgift skall handläggas, t. ex. rättegångsbalkens regler,
förfarandereglema i förvaltningslagen eller en myndighets föreskrifter, som
direkt angår myndighetsutövningen. Däremot avses inte allmänna anvisningar om
hur standarden i olika hänseenden bör vara, exempelvis regler av innebörd att
myndighetens verksamhet bör vara så effektiv och billig som möjligt.

Vid
bedömningen av i vad mån någon har förfarit felaktigt skall hänsyn också kunna
tas till vad som kan anses följa av uppgiftens beskaffenhet. Som har berörts i
den allmänna motiveringen skall hänsyn till andra principer än sådana som
kommit till uttryck i lag eller författning tas endast i situationer då ett
visst handlingsmönster ter sig självklart och naturligt och då det framstår som
uppenbart oriktigt att detta handlingsmönster inte iakttagits.

1
fråga om gärningar som begås av oaktsamhet krävs inte längre att oaktsamheten
är grov. Som har påpekats i den allmänna motiveringen innebär det dock inte att
varje grad av oaktsamhet skall föranleda straffrättsligt ansvar. Av allmänna
principer följer att det finns en viss marginal mellan det aktsamma och vad som
i straffrättslig mening kan betraktas som oaktsamt. På samma sätt som i fråga
om uppsåtliga handlingar kan regeln att gärningar som vid en helhetsbedömning
framstår som ringa medföra ansvarsfrihet i oaktsamhetssituationer, oavsett
graden av oaktsamhet.

Något
krav att gärningen skall ha medfört förfång eller otillbörlig för

mån finns inte enligt den nya lydelsen. I stället skall gärningar som är ringa

inte omfattas av straffansvar. Bedömningen av om gärningen är ringa

skall, som tidigare har nämnts, ske med beaktande av samtliga omständig

heter. Såväl allmänna som enskilda intressen skall beaktas. Vid bedöm

ningen är det naturligtvis av stor betydelse, om någon skada eller annan

olägenhet kan påvisas i det enskilda fallet eller om det förelegat en påtaglig 24

risk
för skada. Men även andra fall där gärningsmannens handlande Prop. 1988/89:113 vittnar
om en avsevärd likgiltighet inför sin uppgift kan vara sådana att de bör
beivras på straffrättslig väg. Av stor vikt är också verksamhetens art. Inom
områden där kraven på en korrekt handläggning är särskilt stora kan det finnas
anledning att göra en strängare bedömning än i andra fall. Det gäller t. ex.
inom rättsväsendet. Å andra sidan bör varken inom det eller andra områden en
överträdelse av formella regler som är av underordnad betydelse för
myndighetsutövningens faktiska innehåll föranleda straffansvar.

Vid
bedömningen av om denna straffrihetsregel är tillämplig är också av betydelse
vilken ställning gärningsmannen intagit i förhållande till myndighetsutövningen.
Ju mer självständiga befogenheter den felande har, desto större anledning finns
det att se mera allvarligt på gärningen. Gäller det däremot en person som vid
myndighetsutövningen intagit en underordnad ställning eller som biträtt endast
med en begränsad uppgift, bör ett fel ofta kunna bedömas som ringa. Vad som nu
har sagts innebär naturligtvis inte att varje felaktighet som begås av någon
med självständiga befogenheter över myndighetsutövningen skall föranleda
ansvar. Även i dessa fall måste en nyanserad bedömning göras.

Brott
som avses i första stycket benämns tjänstefel. Straffskalan är böter eller
fängelse i högst två år. 1 den nya bestämmelsen har den nuvarande straffskalan
för uppsåtligt brott behållits. Med hänsyn till den lagtekniska konstruktionen
med gemensam brottsbeteckning bör straffskalan vara densamma i fråga om oaktsamhetsbrotten.
För dessa brott innebär detta visserligen en höjning av maximistraffet i
förhållande till vad som gäller för närvarande. Det bör dock betonas att
ändringen är betingad av lagtekniska skäl och att avsikten inte är att
åstadkomma någon skärpning i nuvarande straffmätning.

Andra
stycket

1
andra stycket behandlas uppsåtligt brott som är att anse som grovt. Gärningar
enligt detta stycke benämns grovt tjänstefel. I bestämmelsen anges, såsom
normalt är fallet vid grova brott, vissa omständigheter som särskilt skall
beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt.

En
sådan omständighet är om gärningen har inneburit att tjänstemannen allvarligt
missbrukat sin ställning. Härmed avses att någon missbrukar de befogenheter som
hans tjänsteställning ger honom. Exempel på detta är att en domare avsiktligt
meddelar en felaktig dom eller att en tjänsteman i något hänseende låter
förhållanden av jävsnatur påverka sitt handlande.

Endast
allvarliga fall av missbruk av tjänsteställningen avses. Därvid är det av
betydelse vilka effekter handlandet har haft. Ett exempel är att någon till
följd av ett uppsåtligt oriktigt beslut blir berövad friheten eller lider
betydande ekonomisk skada. Handlingen kan emellertid vara att betrakta som
allvarlig även om någon effekt inte hinner inträda, t.ex. på grund av någon
annans ingripande.

Vidare
anges att vid bedömningen av brottets svårhet skall beaktas att

gärningen, fastän den inte har inneburit missbruk av tjänsteställning, för 25

det allmänna eller någon
enskild medfört allvarligt förfång eller medfört Prop. 1988/89:113 otillbörlig
förmån som är betydande. Rekvisitet anknyter till nuvarande bestämmelser om
myndighetsmissbruk, dock med den skillnaden att det för att brottet skall anses
grovt, skall vara fråga om en betydande skadlig effekt. "Allvarligt"
förfång och "betydande" förmån är naturligtvis avsett att tolkas
betydligt snävare än det nuvarande rekvisitet förfång eller förmån "som
inte är ringa".

Bedömningen
av om brottet är grovt skall på samma sätt som i liknande sammanhang ytterst gmnda
sig på en sammanvägning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Att
någon av de särskilt angivna omständigheterna föreligger torde visserligen
normalt leda till att brottet bedöms som grovt. Det är dock inte uteslutet att
det i det enskilda fallet föreligger omständigheter som leder till en annan
bedömning. Uppräkningen är heller inte uttömmande. Även andra omständigheter än
de som särskilt anges i bestämmelsen kan således föranleda att brottet bör
bedömas efter den allvarligare straffskalan.

Straffet
för grovt tjänstefel är fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Något
motsvarande straffminimum finns inte i nuvarande bestämmelser.

Tredje
och ftärde styckena

I
tredje och fjärde styckena har gjorts vissa ändringar som är uteslutande av
språklig art.

7 Hemställan

Jag
hemställan att lagrådets yttrande inhämtas över förslaget till lag om ändring i
brottsbalken

8 Beslut

Regeringen
beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

26

Sammanfattning
av promemorian (Ds 1988:32) Prop.
1988/89:113

Myndighetsmissbruk "

De
nuvarande bestämmelserna om ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet fick
sin huvudsakliga utformning vid den s. k. ämbetsansvarsreformen som trädde i
kraft den Ijanuari 1976. Reformen innebar en betydande avkriminalisering.
Endast för vissa allvarligare slag av förseelser har ett särskilt straffrättsligt
ansvar behållits. Den centrala bestämmelsen finns i 20 kap. I § brottsbalken (BrB).
Genom den bestämmelsen kriminaliseras tjänsteutövning som innebär missbmk av
offentlig myndighet eller grovt oaktsam utövning av sådan myndighet. Fömtsättning
för straffansvar är att den felaktiga myndighetsutövningen medför förfång eller
otillbörlig förmån, som inte är ringa, för det allmänna eller för någon
enskild. Brotten benämns myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning.

I
december 1979 tillkallade dåvarande chefen för justitiedepartementet en
kommitté med uppdrag att se över ansvarssystemet såsom det gestaltade sig
efter ämbetsansvarsreformen. Kommittén antog namnet tjänsteansvarskommittén.

Kommittén
överlämnade i april 1983 sitt slutbetänkande (Ds Ju 1983:7) Tjänsteansvar i
offentlig verksamhet'. I betänkandet lades fram förslag till ändringar i bl. a.
lagen om offentlig anställning och 20 kap. 1 § BrB. I fråga om 20 kap. 1 § BrB
innebar förslaget enligt kommittén inte ändringar i sak utan väsentligen endast
en omformulering av bestämmelsen.

I
motiven till de lagändringar som genomfördes på grundval av tjänsteansvarskommitténs
övriga förslag (prop. 1984/85:117) anförde departementschefen att 20 kap. 1 § BrB
tills vidare borde behållas oförändrad. Enligt departementschefen förelåg ett
så nära samband mellan denna sak och frågan om kompetensområdet för riksdagens
ombudsmän (JO) att någon ändring i vart fall inte borde ske innan den då
pågående utredningen om JO-ämbetet slutförts.

I
maj 1985 överlämnade JO-utredningen betänkandet (SOU 1985:26) "JO-ämbetet.
En översyn." Förslaget ledde till lagstiftning som rörde bl. a. JO-ämbetets
organisation och JO:s roll som åklagare. I enlighet med betänkandet skedde inte
någon utvidgning eller annan ändring av JO:s kompetensområde.

Under
våren 1986 begärde riksdagen att frågan om tjänsteansvaret skulle ses över på
nytt med utgångspunkt i att en reell utvidgning av straffansvaret kom till
stånd.

I
denna promemoria behandlas frågan hur långt det särskilda straffansvaret för
offentligt anställda bör sträcka sig. Promemorian innehåller förslag till
ändring av 20 kap. 1 § BrB. Enligt förslaget skall straff kunna följa inte bara
när det gäller åtgärder som självständigt innefattar oriktig

'
Vid uppdragets slutförande ingick som ledamöter i kommittén f. d. justitierådet
Jan

Ljungar, ordförande, riksdagsledamöterna Maja Bäckström, Stig Gustafsson och

Karin Nordlander, hovrättsrådet Lennart Sjögreen, hovrättsassessorn Jan Ulmander

och distriktsåklagaren Britta Bjelle. 27

myndighetsutövning utan
också när det är fråga om andra felaktiga åtgär- Prop. 1988/89:113

der under handläggningen
av ett ärende hos en myndighet under fömtsätt- Bilaga 1

ning att ärendet har
samband med myndighetsutövning. Vidare föreslås

att kravet på att en
gärning för att vara straffbar skall ha medfört förfång

eller otillbörlig förmån
som inte är ringa ersätts med en regel om att fel

som är mindre allvarliga
inte föranleder ansvar. Mot den bakgrunden

föreslås också att oaktsamhet
— inte bara uppsåt eller grov oaktsamhet —

skall kunna följas av
straff.

28

Promemorians
lagförslag

Förslag
till

Lag om
ändring i brottsbalken

Prop.1988/89:113
Bilaga 2

Härigenom
föreskrivs att 20 kap. 1 § brottsbalken skall ha följande lydelse

Nuvaraitde lyddse

Den
som i myndighetsutövning åsidosätter vad som tillföljd av lag eller annan
författning gäller för myndighetsutövningen dömes, om gärningen för det aUmänna
eller någon enskild medför förfång eller otillbörlig förmån som ej är ringa,
för myndighetsmissbruk till böter eller fängelse i högst två år. Är brottet
grovt, dömes till fängelse i högst sex år.

Begår någon gärning som
avses i första stycket av grov oaktsamhet, dömes för vårdslös myndighetsutövning
till böter eller fängelse i högst ett år.

Föreslagen lydelse

Den
som i myndighetsutövning eller när han I annat fall hos en myndighet handlägger
ärende som har samband med myndighetsutövning, åsidosätter vad som gäller för hans
uppgift döms, om inte gärningen är mindre allvarlig, för myndighetsmissbmk
till böter eller fängelse i högst två år. Är brottet grovt, döms till fängelse
i högst sex år.

Begår
någon en gärning som avses i första stycket av oaktsamhet som inte är ringa,
döms för vårdslös myndighetsutövning till böter eller fängelse i högst ett år.

Den
som är ledamot av beslutande statlig eller kommunal församling skall ej för
någon sin åtgärd i denna egenskap vara underkastad ansvar enligt första eller
andra stycket.

Vad i första och andra
styckena sägs skall ej heller äga tillämpning, om gärningen eljest är särskilt
belagd med straff.

Denna lag träder i kraft
den

29

Förteckning
över remissinstanserna m. m. Prop-1988/89:113

Bilaga 3 Efter
remiss har yttranden över promemorian (Ds 1988:32) Myndighetsmissbruk avgivits
av hovrätten för Övre Norrland, kammarrätten i Stockholm, Göteborgs tingsrätt,
Norrköpings tingsrätt, justitiekanslern (JK), riksåklagaren (RÅ),
domstolsverket, rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, socialstyrelsen,
televerket, statens järnvägar, generaltullstyrelsen, riksskatteverket,statens
arbetsgivarverk, statskontoret, riksrevisionsverket, länsstyrelsen i
Stockholms län, riksdagens ombudsmän (JO), arbetsdomstolen, statens
ansvarsnämnd, juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet. Svenska
kommunförbundet, Landstingsförbundet.Sveriges advokatsamfund.
Försäkringskasseförbundet, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO),
Centralorganisationen SACO/SR, Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska
arbetsgivareföreningen (SAF), Aktiebolaget Svensk Bilprovning, Sveriges
domareförbund. Föreningen Sveriges åklagare. Föreningen Sveriges polischefer
och Medborgarrättsrörelsen.

Yttranden
har också inkommit från länsrätten i Stockholms län. Småföretagens
Riksorganisation och Sveriges Köpmannaförbund.

RÅ
har överlämnat yttranden från åklagarmyndighetema i Stockholms och Malmö åklagardistrikt,
regionåklagarmyndigheten i Stockholms län och Gotlands län, regionåklagarmyndigheten
i Umeå och statsåklagarmyndigheten för speciella mål. Rikspolisstyrelsen har
överlämnat ett yttrande från polismyndigheten i Stockholm. Riksskatteverket har
bifogat yttranden från länsskattemyndigheterna i Stockholms län, Göteborgs och
Bohus län. Malmöhus län och Gävleborgs län.

30

Lagrådsremissens
lagförslag

Förslag till

Lag om ändring i brottsbalken

Prop. 1988/89:113 Bilaga 4

Härigenom föreskrivs
i fråga om brottsbalken att mbriken till 20 kap. samt 20 kap. I § skall ha
följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

20
kap.'

Om myndighetsmissbruk m. m. Om tjänstefel m. m.

If

Den som uppsåtligen
eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning åsidosätter vad som gäller för uppgiften
skaU dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. / ringa
fall skaU inte dötnas till ansvar.

Den som / myndighetsutövning åsidosätter vad som tillföljd av lag eller
annan författning gäller för myndighetsutövningen dömes, om gärningen yo>
det allmänna eller någon enskild medför förfång eller otillbörlig förmån som
ej är ringa, för myndighetsmissbruk till böter eller fängelse i högst två år.
År brottet grovt, dömes UU fängelse i högst sex år.

Om ett brott som
avses i första stycket har begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt,
skall dömas för grovt tjänstefel till föngelse, lägst sex månader och högst
sex år Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om
gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen
för någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt JÖrfång eller otillbörlig
förmån som är betydande.

Den som är ledamot av en beslutande statlig eller kommunal församling
är inte underkastad ansvar enligt första eller andra stycket för någon åtgärd
som han vidtar i denna egenskap.

Vad som sägs i första och andra styckena skall inte heller
tillämpas, om gärningen är belagd med straff enligt någon annan bestämmelse.

Begår någon gärning som avses i första stycket av grov oaktsamhet, dömes
för vårdslös myndighetsutövning UU böter eller föngelse i högst ett år

Den
som är ledamot av beslutande statlig eller kommunal församling skall ej för
någon sin åtgärd i denna egenskap vara underkastad ansvar enligt första eller
andra stycket.

Vad
i första och andra styckena sägs skall ej heller äga tillämpning, om gärningen
eljest är särskilt belagd med straff.

Denna lag träder i
kraft den 1 oktober 1989.

' Senaste
lydelse av kapitlets rubrik 1975:667. - Senaste lydelse 1975:667.

31

Lagrådet Prop. 1988/89:113

Utdragurprotokoll
vid sammanträde 1989 — 03 — 08

Närvarande:
f d. regeringsrådet Stig Nordlund, regeringsrådet Elisabeth Palm, justitierådet
Johan Lind.

Enligt
protokoll vid regeringssammanträde den 16 februari 1989 har regeringen på
hemställan av statsrådet Laila Freivalds beslutat inhämta lagrådets yttrande
över förslag till lag om ändring i brottsbalken.

Förslaget
har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Nils Rekke.

Förslagen
föranleder följande yttrande av lagrådet.

Genom
ämbetsansvarsreformen som beslöts 1975 begränsades det straffbara området för
förseelser i tjänsten betydligt. Syftet med remissförslaget är att införa en
viss skärpning av straffbestämmelserna samtidigt som utgångspunkterna för det
nuvarande systemet inte ändras på något grundläggande sätt.

Den
föreslagna reformen går väsentligen ut på att det straffrättsliga ansvaret för
offentligt anställda utsträcks till att omfatta förutom handlingar som
självständigt utgör myndighetsutövning också vissa andra åtgärder som står i
ett naturligt och nära samband med myndighetsutövning. Remissförslaget har
sålunda begränsatstill att avse förfaranden som har direkt anslutning till
myndighetsutövning.

Enligt
lagrådets mening är ett utvidgat tjänstefelsansvar endast en av de faktorer som
har betydelse när det gäller att skapa garantier för att den offentliga
verksamheten fullgörs på ett riktigt sätt. Det gäller också att få tillstånd
ersättningsregler som tillgodoser medborgarnas berättigade intressen när det
gäller rätten till ersättning för skada som vållats av felaktigt handlande från
myndigheternas sida. Frågan utreds för närvarande av justitierådet Bertil
Bengtsson, som fått i uppdrag att göra en översyn av reglerna i 3 kap.
skadeståndslagen.

När
det gäller kommunal verksamhet finns ett behov av att motverka att kommuner och
landsting överskrider gränserna för den kommunala kompetensen och sätter sig
över domstolarnas avgöranden. Den frågan utreds av kommunalansvarsutredningen.

I
sitt av riksdagen godkända utlåtande angav justitieutskottet att en utgångspunkt
för översynen av tjänsteansvaret skulle vara att en reell utvidgning av
straffansvaret kom till stånd. En ledstjärna för arbetet borde därvid enligt
utskottet vara att man tillgodosåg medborgarnas intresse av att den offentliga
verksamheten utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt.

Den
föreslagna regeln om ansvar för tjänstefel täcker som förut sagts endast sådant
handlande — eller underlåtenhet — som sker vid myndighetsutövning. Det finns
emellertid en del situationer där myndigheters felaktiga handlande inte medför
vare sig straffrättsligt ansvar eller ersättning till enskilda som lidit skada
av handlandet. Detta kan exemplifieras med hjälp av rättspraxis.

Rättsfallet
NJA 1987 s. 535 rör ett fall där konsumentverket i ett 32

pressmeddelande lämnat
missvisande uppgifter om resultatet av en under- Prop. 1988/89:113 sökning som
verket hade låtit göra beträffande ett antal lackskyddsmedel för bilar.
Pressmeddelandet medförde att ett mindre företag som marknadsförde en viss typ
av lackskyddsmedel fick vidkännas en mycket kraftig nedgång i sin försäljning.
Företaget väckte då en skadeståndstalan grundad på 3 kap. 2 § skadeståndslagen
varvid företaget gjorde gällande bl. a. att konsumentverket genom publiceringen
av pressmeddelandet gjort sig skyldigt till försummelse vid
myndighetsutövning. Högsta domstolen uttalade i sin dom att konsumentverket
förfarit klart felaktigt genom det missvisande sätt på vilket
provningsresultatet hade presenterats i pressmeddelandet. För att staten skulle
vara skadeståndsskyldig krävdes emellertid också att utfärdandet av
pressmeddelandet kunde anses ha skett vid myndighetsutövning i den mening som
avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Högsta domstolen ansåg att det inte var
fråga om någon sådan myndighetsutövning och lämnade därför företagets
skadeståndstalan utan bifall.

Enligt
lagrådets mening är det otillfredsställande att en sådan situation som
avhandlas i det nyssnämnda rättsfallet inte ens omfattas av statens
skadeståndsansvar.

Av
intresse i sammanhanget är också rättsfallet NJA 1988 s. 26. Det rör en
situation där kommunfullmäktige hade beslutat att lämna ekonomiskt stöd åt ett
enskilt företag genom köp av en maskin och kammarrätten efter överklagande av
beslutet förordnat att beslutet tills vidare inte skulle gälla. Kommunstyrelsen
beslöt trots detta att godkänna avtal angående köpet. Justitiekanslern väckte
åtal mot ledamöter i kommunstyrelsen och yrkade ansvar för myndighetsmissbruk,
alternativt vårdslös myndighetsutövning. Högsta domstolen fann emellertid att
kommunstyrelsens förfarande inte utgjorde myndighetsutövning och lämnade åtalet
utan bifall. - JO har i sitt remissyttrande framhållit att det är olyckligt att
ansvaret för förtroendevalda ledamöter av kommunala nämnder drastiskt minskade
genom ämbetsansvarsreformen eftersom sådana ledamöter inte har något som helst
disciplinärt ansvar.

Enligt
lagrådets mening är det oacceptabelt att en myndighet kan trotsa en domstols
beslut utan att de ansvariga kan ställas till svars härför.

De
båda rättsfallen illustrerar behovet av att i ett sammanhang pröva frågorna
om,ett utvidgat straffrättsligt tjänsteansvar för offentligt anställda, det
straffrättsliga ansvaret för ledamöter i kommunala nämnder och enskildas rätt till
ersättning för skada som vållats av felaktigt handlande från myndigheternas
sida. Lagrådet har emellertid inte någon invändning mot att en reform genomförs
nu i stort sett i enlighet med förslaget. Reformen bör dock betraktas som
temporär och hela frågan om ansvar i den offentliga verksamheten prövas på nytt
när erforderligt utredningsunderlag föreligger. Det disciplinära
ansvarssystemet bör också uppmärksammas i det sammanhanget.

När
det gäller den föreslagna anknytningen till begreppet myndighets

utövning gör föredragande statsrådet i den allmänna motiveringen uttalan

det att den principiellt riktiga lösningen är att till det straffbara området

föra åtgärder som, även om de inte självständigt kan anses innefatta

myndighetsutövning, ändå har betydelse för hur myndighetsutövningen 33

till
slut kommer att ske gentemot den enskilde eller något annat rätts- Prop.
1988/89:113

subjekt.
Lagtekniskt tar sig detta uttrycket att straffbestämmelsen inte som

hittills
gäller endast vad som sker / myndighetsutövning utan även det som

äger
rum vid myndighetsutövning. Avsikten har därvid varit att den nya

bestämmelsen
i det hänseendet skall få i allt väsentligt samma innebörd

som
motsvarande bestämmelse i 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

Av
de olika uttalanden som görs i anslutning till den nya regeln följer bl.a. att
hela det händelseförlopp som utspelas vid en myndighet fram till dess
myndigheten meddelar det beslut - eller vidtar den åtgärd - som i sig
innefattar myndighetsutövning, kommer att hänföras till det straffbara området.
Härmed kommer det utsträckta tjänstefelsansvaret att i princip gälla all den
personal som på något sätt har med ärendet att göra. Dessutom inträder den
effekten att beslutsfattarens samtliga åtgärder vid myndighetsutövning i
princip omfattas av straffansvaret.

1
medvetande om den effekten har i remissen gjorts uttalandet att straffansvaret
i första hand tar sikte på gärning som begås av personer med mera självständigt
inflytande över myndighetsutövningen. Åtgärder som -utförs av personal i mer
underordnad ställning, t.ex. skrivarbete eller expeditionsgöromål, skall enligt
samma uttalande normalt inte medföra ansvar. Denna ansvarsbegränsning åstadkoms
i första hand genom en särskild lagregel som innebär att i ringa fall skall
inte dömas till ansvar. Vilken ställning gärningsmannen har intagit torde också
kunna påverka bedömningen av om det föreslagna oaktsamhetsrekvisitet är
uppfyllt.

Enligt
lagrådets mening kan det finnas skäl att utsträcka det straffbara området
utöver vad som följer av det nuvarande kravet att handlingen — eller underiåtenheten
— skall äga mm ; myndighetsutövning. Man bör då emellertid på ett tydligare
sätt än som följer av motivuttalandena till förslaget klargöra, att de som
utför sina sysslor i underordnad ställning utan egentliga möjligheter att
påverka myndighetsutövningen i allmänhet inte skall drabbas av något straffansvar.
Lagrådet har i den delen fäst sig vid det av JO under remissbehandlingen
framförda förslaget till en särskild lagregel av innebörd att ansvar för
tjänstefel inte skall ådömas befattningshavare utan självständiga
befogenheter.

Det
kan undantagsvis förekomma situationer då en underordnad tjänsteman uppsåtligen
gör något som direkt påverkar utgången i ett ärende. Ett exempel kan vara att
en sådan tjänsteman tar bort en viktig handling ur akten i ett ärende i syfte
att påverka utgången. Sådana förfaranden bör kunna föranleda straff, även om
brottet inte skulle vara att anse som grovt enligt den föreslagna regeln om
grovt tjänstefel. Med uppsåtligt brott bör i dessa fall likställas handling
eller underlåtenhet som sker på gmnd av grov oaktsamhet. I den delen är att
märka att rekvisitet grov oaktsamhet traditionellt tolkas restriktivt.

Området
för en särregel av det slag som nu diskuterats bör, som JO

föreslagit, avgränsas så att regeln gäller för den som inte har några själv

ständiga befogenheter. Hit hör i första hand expeditions- och skrivperso-

nal. Föredragande och andra som deltar när det slutliga beslutet fattas har

däremot sådana möjligheter att påverka beslutsfattandet att de inte kan

omfattas av särregeln. Detta gäller även om de inte formellt har rätt att få 34

sin mening antecknad tiU
protokollet. Inte heller de som kan påverka Prop. 1988/89:113 utredningen, t.ex.
genom att de har rätt att inhämta upplysningar eller besluta om kommunikation,
kan hänföras till personal utan självständiga befogenheter.

Det
anförda leder till att första stycket bör kompletteras med en särregel av det
angivna slaget. Vidare bör i lagtexten uttryckligen anges att inte bara en
handling utan också en underlåtenhet kan grunda ansvar för tjänstefel. Det är
nämligen särskilt viktigt att lagregeln om tjänstefel på ett så tydligt sätt
som möjligt anger vad som är straffbart och att man i samband därmed undanröjer
den missuppfattning, som annars kan uppstå, nämligen att en tjänsteman alltid
klarar sig om han låter bli att göra något.

Vad
som nu anförts innebär emellertid inte att behovet av den föreslagna regeln om
ansvarsfrihet vid ringa fall faller bort. Den regeln behövs till att börja med
för den personal som har självständiga befogenheter. Den kan också få betydelse
för personal utan självständiga befogenheter. Som ett exempel kan tas det
fallet att en expeditionsvakt uppsåtligen underlåter att på föreskriven tid
hämta myndighetens post vid postkontoret men handlandet likväl inte medför
några rättsförluster för enskilda.

1
det sammanhanget kan också erinras om att disciplinansvar enligt lagen
(1976:600) om offentlig anställning kan utkrävas utan hinder av att straffansvar
är uteslutet antingen enligt den förut diskuterade särregeln eller regeln om
bortfall av ansvar i ringa fall.

Med
hänvisning till det anförda föreslår lagrådet att paragrafens första . stycke
får följande lydelse.

"Den
som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller
underiåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för
tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Om någon utan
självständiga befogenheter biträder vid myndighetsutövning, skall han dömas för
brott endast om hans handlande eller underiåtenhet har skett uppsåtligen eller
av grov oaktsamhet. I ringa fall skall inte dömas till ansvar."

Ett
par kommentarer bör göras i anslutning till den föreslagna lydelsen. När det i
förslaget talas om att någon "biträder vid myndighetsutövning" avses
därmed inte något mer än att personen i fråga på något sätt är inblandad i det
händelseförlopp som slutligen tar sig uttryck i en myndighetsutövning. En expeditionsvakt
som hämtar handlingar eller drar en stencil eller det biträde som skriver ut
beslutet på maskin biträder alltså vid myndighetsutövningen.

1
och med att ansvar för tjänstefel kan komma i fråga för alla som på något sätt
har att göra med det händelseförlopp som leder fram till en myndighetsutövning
blir alla dessa också att anse som gärningsmän. Det finns därför inte utrymme
för att tillämpa reglerna om medhjälp på den personkretsen. Däremot kan det
tänkas att en utomstående kan ställas till ansvar för medhjälp till tjänstefel.

35

Justitiedepartementet Prop. 1988/89:113

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 mars 1989

Närvarande:
statsrådet S. Andersson, ordförande, och statsråden Göransson, Gradin, R.
Carlsson, Hellström, Johansson, Hulterström, Lindqvist, G. Andersson, Thalén,
Nordberg, Engström, Freivalds, Wallström, Lööw, Persson

Föredragande:
statsrådet Freivalds

Proposition om ändring i brottsbalken (tjänstefel)

Föredraganden
anmäler lagrådets yttrande (beslut om lagrådsremiss fattat vid
regeringssammanträde den 16 februari 1989) över förslag till lag om ändring i
brottsbalken (tjänstefel).

Föredraganden
redogör för lagrådets yttrande och anför.

Lagrådet
har i huvudsak godtagit det remitterade förslaget men har i ett par hänseenden
förordat vissa justeringar.

Inledningsvis
har lagrådet efteriyst en samlad översyn av frågan om ansvar i den offentliga
verksamheten, vilken fömtom de straffrättsliga och disciplinära ansvarssystemen
bör omfatta också det allmännas skadeståndsskyldighet.

Med
anledning av dessa uttalanden vill jag åter understryka vad som anförs i det
remitterade förslaget, nämligen att flertalet av de frågor vid sidan av de
straffrättsliga ansvarsreglerna som lagrådet berört redan är föremål för
utredning i olika sammanhang.

Lagrådet
har föreslagit att det i lagtexten uttryckligen anges att straffbara åsidosättanden
av vad som gäller för en viss uppgift kan ske såväl genom handling som
underlåtenhet. I sak innebär lagrådets förslag inte någon ändring i förhållande
till det remitterade förslaget. Avsikten har endast varit att på ett så tydligt
sätt som möjligt ange vad som är straffbart och därigenom undanröja den
missuppfattning som enligt lagrådet annars kan uppstå av innebörd att en
tjänsteman alltid skulle kunna klara sig om han låter bli att göra något.

För
egen del är jag tveksam till om det remitterade förslaget verkligen medför
risker för sådana missuppfattningar som lagrådet befarat. Mot bakgrund av vad
lagrådet har anfört vill jag emellertid inte motsätta mig den föreslagna
justeringen. Jag vill dock betona att den omständigheten att brott genom
underlåtenhet i detta sammanhang uttryckligen nämns givetvis inte är avsett
att tas till intäkt för en ändrad tillämpning av andra straffbestämmelser där
motsvarande tillämpningsproblem finns utan att underlåtenhet uttryckligen
nämns.

Den
andra fråga där lagrådet har föreslagit en justering av det remittera

de förslaget avser graden av oaktsamhet vid oaktsamhetsbrott. Lagrådet 36

har här förordat att det
för ansvar skall gälla ett krav på grov oaktsamhet Prop. 1988/89:113 beträffande
den som utan självständiga befogenheter biträder vid myndighetsutövning. Inte
heller i detta hänseende synes lagrådets förslag innebära en annan avgränsning
av det straffbara området än den som avsetts med det remitterade förslaget.
Enligt vad lagrådet anför har avsikten varit att på ett tydligare sätt än som
följer av motivuttalandena till det remitterade förslaget klargöra att de som
utför sina sysslor i underordnad ställning utan egentliga möjligheter att
påverka myndighetsutövningen i allmänhet inte skall drabbas av något
straffansvar.

För
egen del kan jag i och för sig dela lagrådets uppfattning om det önskvärda i
att lagtexten på ett tydligare sätt än som skett i det remitterade förslaget
återspeglar den begränsning av straffansvarets omfattning som är avsedd
beträffande personer i underordnad ställning. Jag är emellertid tveksam till om
lagrådets förslag i detta hänseende är den lämpligaste vägen att tillgodose ett
sådant önskemål. Det finns enligt min mening tvärtom en viss risk för att man
genom en sådan särskild regel som lagrådet har förordat skulle få en vidare
tillämpning än som är avsedd med förslaget.

Detta
sammanhänger, såsom jag berört i lagrådsremissen, bl. a. med att avsikten med
det remitterade förslaget inte har varit att fel av den som utan självständiga
befogenheter biträder vid myndighetsutövning generellt skulle vara straffbart
utom i ringa fall. Såsom framhålls i remissen omfattar straffansvaret endast åsidosättanden
av vad som gäller för sådana uppgifter som kan anses ingåsom ett naturligt och
funktionellt led i viss myndighetsutövning. Saknas ett sådant samband mellan
uppgiften och myndighetsutövningen är straffbestämmelsen inte tillämplig.

I
ett händelseförlopp som utspelas vid en myndighet fram till dess att myndigheten
meddelar det beslut — eller vidtar den åtgärd — som i sig innefattar
myndighetsutövning kan en lång rad personer vara inblandade på ett mer eller
mindre betydelsefullt sätt. I vissa fall kan i det sammanhanget åtgärder som
vidtas av personer inom myndigheten - på samma sätt som utomståendes åtgärder —
visa sig påverka myndighetsutövningen utan att de därför kan sägas ha ingått som
ett led i denna. Detta gäller exempelvis normalt sådana uppgifter som budskickning,
utskrifter och förvaring av handlingar. I avsaknad av särskilda instruktioner
eller delegering av ansvar kan uppgifter av detta slag inte generellt sett
anses ingå som led i en viss myndighetsutövning. Ansvaret för att sådana
uppgifter utförs korrekt måste normalt åvila den som lämnat uppdraget.

Jag
vill här betona den skillnad som finns mellan de skadeståndsrättsliga

och straffrättsliga reglerna. När det gäller statens skadeståndsansvar är

detta inte på samma sätt som straffansvaret beroende av orsakerna till att

ett fel uppkommit. När det gäller straffansvaret är det däremot av avgö

rande betydelse vem som är ansvarig för felet. Att exempelvis ett utskrifts-

fel i ett beslut av en myndighet kan föranleda skadeståndsansvar innebär

därför inte att den som svarat för utskriften skall hållas straffrättsligt

ansvarig. Det naturliga är att detta ansvar åvilar den som fattat beslutet,

om han varit medveten om felet eller inte visat tillbörlig aktsamhet när det

gäller att kontrollera utskriften. 37

Jag vill i sammanhanget
också framhålla att vad lagrådet anfört om Prop. 1988/89:113 medhjälp måste ses
mot bakgmnd av vad jag nu sagt om tjänstefelsbestämmelsens omfattning.
Personer vid en myndighet som haft att göra med ett ärende som lett fram till
en myndighetsutövning är sålunda att anse som gärningsmän endast om de i det
konkreta fallet haft en uppgift som ingått som ett led i myndighetsutövningen.
I annat fall kan de, likaväl som utomstående, vara att döma för medhjälp till
tjänstefel, om de genom råd eller någon annan åtgärd främjat något fel av någon
som handlat med självständigt ansvar.

Även
från en annan synpunkt ställer jag mig tveksam till lagrådets förslag. Detta
innebär att frågan om någon som biträtt vid myndighetsutövningen saknat
självständiga befogenheter blir ett objektivt brottsrekvisit som måste prövas
innan bedömningen sker av om oaktsamhetsrekvisitet är uppfyllt. Särskilt mot
bakgrund av att det aktsamhetskrav som kan ställas i de aktuella fallen, såsom
också lagrådet har framhållit, är beroende av den ställning som gärningsmannen
intagit, framstår den lös-ningsom lagrådet förordat som komplicerad och förenad
med risker för onödiga tillämpningsproblem.

Jag
är mot den bakgrund som jag här har gett inte beredd att biträda lagrådets
förslag till utformning i lagtexten.Det av lagrådet angivna syftet med
förslaget bör emellertid kunna tillgodoses genom att det i lagtexten särskilt
markeras att hänsyn bör tas till om en tjänsteman haft en underordnad
ställning vid bedömningen av om det är fråga om ett ringa fall. Jag förordar
därför att det i lagtexten uttryckligen anges att det inte skall dömas till
ansvar, om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller
uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra
omständigheter är att anse som ringa.

Med
hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår
riksdagen att anta det av lagrådet granskade förslaget med vidtagna ändringar.

Regeringen
ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom
proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredraganden har lagt
fram.

38

Innehåll Prop. 1988/89:113

Proposition.......................................................... .... I

Propositionens
huvudsakliga innehåll ....................... .... I

Lagförslag........................................................... ... 2

Utdrag ur protokoll vid
regeringssammanträde den 16 febmari 1989 . 3

1 Inledning.......................................................... ... 3

2 Bakgrund ....................................................... ... 3

2.1 Regleringen före ämbetsansvarsreformen .......... ... 3

2.2 Gällande regler............................................. ... 4

2.3 Tidigare behandling av frågan om ändrad
lagstiftning 6

3 Allmän motivering ............................................. ... 7

3.1 Behovet av vidgade ansvarsregler.................... ... 7

3.2 Andra än straffrättsliga frågor rörande
ansvarssystemet 9

3.3 Vilken offentlig verksamhet bör omfattas av
straffansvar? 10

3.4 Anknytningen i ansvarsbestämmelserna till
myndighetsutövning 12

3.5 Felaktig myndighetsutövning........................... .. 14

3.6 Förfångsrekvisitet m.m................................... .. 16

3.7 Oaktsamhetsbrott ....................................... .. 18

3.8 Den lagtekniska konstruktionen m.m................. 20

4 Ikraftträdande m.m............................................ .. 22

5 Upprättat lagförslag .......................................... .. 22

6 Specialmotivering.............................................. 22

7 Hemställan....................................................... 26

8 Beslut .......................................................... .. 26

Bilaga
I Sammanfattning av promemorian (Ds 1988:32) Myndig

hetsmissbruk .......................................... .. 27

Bilaga
2 Promemorians lagförslag ........................ .. 29

Bilaga 3 Förteckning
över remissinstanserna m. m... 30

Bilaga 4
Lagrådsremissens lagförslag.................... .. 31

Utdrag
ur lagrådets protokoll den 8 mars 1989........... .. 32

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 mars 1989 ... 36

Norstedts Tryckeri. Stockholm 1989 39