Prop. 1988/89:38

Regeringens proposition

1988/89:38 _

om
ändring i lagen (1976:661) om

immunitet och privilegier i vissa fall , n)on no

1900/09:
JO

Regeringen
föreslår riksdagen att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur
regeringsprotokollet den 13 oktober 1988.

På
regeringens vägnar

Ingvar
Carlsson

Anita
Gradin

Propositionens huvudsakliga innehåll

Dokumentet
den 19 september 1986 från Stockholmskonferensen om förtroende- och säkerhetsskapande
åtgärder och nedmstning i Europa (Stockholmsdokumentet) fastställer vissa
arrangemang för olika förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder på det
militära området. I dokumentet anges bl. a. att observatörer och inspektörer
samt biträdande personal till inspektörerna skall tillerkännas privilegier och
immunitet enligt 1961 års Wienkonvention om diplomatiska förbindelser. För att
Sverige skall kunna uppfylla dessa krav måste tillägg göras i 1976 års lag om
immunitet och privilegier i vissa fall.

I Riksdagen 1988/89. 1 saml. Nr 38

Prop.1988/89:38

Härigenom föreskrivs
att det i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall' skall
införas en ny paragraf, 2 a§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2a§

En jrämmande stats observatörer och inspektörer som utövar uppdrag som
avses i dokumentet den 19 september 1986 från Stockholmskonferensen om
förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och nedrustning i Europa samt
deras medföljande familjemedlemmar skall, under den tid uppdraget varar, åtnjuta
den immunitet och de privilegier .som enligt 2 § tillkommer diplomatiska
företrädare och deras familjer.

Biträdande personal till de inspektörer som avses i första stycket skall,
under den tid uppdraget varar, åtnjuta den immunitet och de privilegier som
enligt 2 § tillkommer en beskicknings administrativa och tekniska personal
eller dess tjänstepersonal.

Denna
lag träder i kraft den 1 januari 1989.

Lagen omtryckt 1987:341.

Utrikesdepartementet Prop. 1988/89:38

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 oktober 1988

Närvarande:
statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Feldt, Sigurdsen, Bodström,
Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson, Hellström, Johansson, Hulterström,
Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén, Nordberg, Engström, Freivalds, Wallström

Föredragande:
statsrådet Gradin

Proposition om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och
privilegier i vissa fall

1 Inledning

Konferensen
om säkerhet och samarbete i Europa (ESK) avslutades den I augusti 1975 med att
en slutakt, det s.k. Hdsingforsdokumentet, undertecknades. Slutakten behandlar
bl. a. frågor rörande vissa förtroendeska-pande åtgärder, dvs. åtgärder som är
avsedda att niinska faran för väpnade konflikter genom att främja öppenhet och
motverka risken för missförstånd och felbedömningar. Slutakten innehåller även
bestämmelser om att staterna fortsättningsvis skall anordna uppföljningsmöten
för att dels granska efterlevnaden av slutaktens bestämmelser, dels studera
frågan hur staterna kan förbättra säkerheten och främja samarbete och
avspänning. Det första uppföljningsmötet hölls i Belgrad under åren 1977—1978
och det andra i Madrid under åren 1980—1983. Det pågående tredje mötet äger mm
i Wien och inleddes år 1986. Vid uppföljningsmötet i Madrid beslutades att en
konferens skulle hållas om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och nedmstning
i Europa.

Konferensens
första fas ägde rum i Stockholm under åren 1984—1986 och resulterade i ett
dokument som antogs den 19 september 1986, det s. k. Stockholmsdokumentet. I
dokumentet anges i punkt 101 att de åtgärder varom man enats skall vara
politiskt bindande.

Stockholmsdokumentet
innehåller en fömyad bekräftelse av ddtagar-statemas förpliktelse att avstå
från hot om eller bmk av våld och upptar vissa militärt konkreta förtroende-
och säkerhetsskapande åtgärder. 1 dokumentet regleras bl. a. frågor om
föranmälan av vissa militära aktiviteter. De deltagande staterna skall inbjuda
observatörer från alla andra deltagande stater till vissa i dokumentet närmare
angivna anmälningspliktiga militära övningar. Utförliga bestämmelser finns om
hur observationer skall genomföras och vilken ytterligare information som skall
lämnas till ob-servatörema utöver den som har lämnats i föranmälan. Enligt
dokumentet skall vidare varje deltagande stat tillåtas utföra inspektion på
varje annan deltagande stats territorium för kontroll av efterlevnaden av överenskom-

11 Riksdagen 1988/89. 1 samt. Nr 38

na förtroende- och säkerhetsskapande
åtgärder. Inspektöremas respektive Prop. 1988/89:38 den inspekterade
statens rättigheter och skyldigheter regleras utförligt. Regeringen har med
anledning av Stockholmsdokumentet utlardat förordningen (1988:935) om
föranmälan och observation av vissa militära övningar (jfr regeringens
förordningsmotiv 1988:4).

I
Stockholmsdokumentet anges vidare (punktema 51 och 85) att observatörer och
inspektörer samt biträdande personal till inspektörerna under sina uppdrag
skall åtnjuta privilegier och immunitet enligt 1961 års Wienkonvention om
diplomatiska förbindelser. Punktema har följande lydelse:

51.
Observatörema skall under sina uppdrag tillerkännas de privilegier och den
immunitet som medges diplomatiska representanter enligt Wienkonventionen om
diplomatiska förbindelser.

85.
Inspektörerna och, om detta är tillämpligt, biträdande personal skaU under sitt
uppdrag åtnjuta privilegier och immuniteter enligt Wienkonventionen om
diplomatiska förbindelser.

Frågan
vilka åtgärder man på svensk sida måste vidta för att bestämmelserna i punktema
51 och 85 i Stockholmsdokumentet skall uppfyllas har behandlats i en inom
utrikesdepartementet upprättad promemoria den 31 maj 1988.1 promemorian
föreslås en lag om ändring i 1976 års lagstiftning om immunitet och
privilegier. Det i promemorian intagna lagförslaget bör fogas till detta
protokoll som bilaga 1.

Promemorian
har remissbehandlats. Yttranden har avgetts av Svea hovrätt,
rikspolisstyrelsen, överbefälhavaren, riksskatteverket, generaltullstyrelsen
och statens invandrarverk. Rikspolisstyrelsen har vid sitt remissutlåtande
fogat yttranden från sin säkerhetsavdelning samt från polismyndighetema i
Stockholm, Göteborg och Malmö. En sammanställning av remissyttrandena bör
fogas till protokollet som bilaga 2.

2 Bakgrund

2.1 Gällande rättsläge

Svensk
lagstiftning innehåller inte några bestämmelser om immunitet och privilegier
som omfattar den i Stockholmsdokumentet nämnda personkretsen. Wienkonventionen
om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1) och däri angivna förmåner har
införlivats med svensk rätt genom lagen (1976:661) om immunitet och privilegier
i vissa fall. Dessa bestämmelser avser emellertid enbart de personkategorier
som nämns i konventionen.

Någon
auktoritativ uttolkning av den sedvanerättsligt etablerade folkrätten på
området finns inte. Vad som med säkerhet kan sägas är endast att vissa
grundläggande privilegier och viss gmndläggande immunitet tillkommer främmande
statsöverhuvuden, regeringschefer och utrikesministrar under deras officiella
resor i utlandet. Det torde på intet sätt vara klarlagt

att det förhåller sig på
samma sätt beträffande höga statstjänstemän, Prop. 1988/89:38 oavsett om de
av sitt hemlands utrikesministerium skulle ha utmstats med diplomatpass (se Eek,
Bring och Hjemer, Folkrätten, 4:e upplagan, s. 88).

2.2 Andra ESK-staters uppfattning i frågan

Eftersom
man kan ha olika uppfattning om vilka åtgärder som krävs för att Sverige skall
uppfylla åtagandena om immunitet och privilegier för observatörer och inspektörer
m. fl. enligt Stockholmsdokumentet har utrikesdepartementet genomfört en
undersökning av hur vissa andra ESK-sta-ter avser att uppfylla dessa åtaganden.
Stockholmsdokumentets oklara traktaträttsliga ställning har därvid varit en av
de faktorer som beaktats. I det följande redovisas resultatet av denna
undersökning.

De
nordiska staternas inställning

I
Danmark anser man att 1961 års Wienkonvention om diplomatiska förbindelser blir
tillämplig i enlighet med bestämmdsema i Stockholmsdokumentet.

I
Finland finns redan lagstiftning som ger delegationer som kommer till landet
för intemationella konferenser eller "speciella missioner" samma
privilegier och immunitet som i Helsingfors ackrediterade diplomater. Man anser
med andra ord att observatöremas m. fl. privilegier och immunitet redan är
reglerad i gällande lagstiftning.

Inga
särskilda åtgärder anses för närvarande erforderliga i Norge, där man helst ser
att frågan löses pragmatiskt. Det enda som krävs är att vederbörande har
diplomatpass och kan anses representera främmande stat.

Stater
vilka har lagstiftat eller härför avsikt att lagstifta

I
Belgien anser man att åtagandena kräver lagstiftning. I Italien har lagstiftningsarbetet
för att uppfylla kraven inletts. I Storbritannien har man med en särskild lag
utvidgat tillämpningsområdet för gällande lagstiftning till att även omfatta
observatörers m. fl. privilegier och immunitet. Den tidigare lagstiftningen tog
nämligen endast sikte på privilegier och immunitet för de personkategorier som
omnämns i 1961 års Wienkonvention (jfr den svenska 1976 års lag).
Lagstiftningen trädde i kraft i mars 1988.

Stater
vilka har löst verkställigheten utan lagstiftning

1
Schweiz utreder man för närvarande hur implementeringen skall ske. De två
möjligheter som diskuteras är att antingen inordna punktema 51 och 85 under
1969 års FN-konvention om tillfälliga diplomatiska kontakter ("Convention on
Special Missions") — till vilken Schweiz, men inte

Sverige, är anslutet —
eller att regeringen beslutar om att Wienkonven- Prop. 1988/89:38 tionen om
diplomatiska förbindelser också skall äga tillämpning på observatörer m.fl.

I
Spanien har man, tills vidare, inte för avsikt att införa någon lagstiftning.
Man anser att observatörer m.fl. åtnjuter privilegier och immunitet enligt
Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser.

I
Sovjetunionen har man enbart utarbetat interna tiUämpningsbestäm-melser,
exempelvis för polis, tull- och passmyndigheter:

I
Turkiet anser man att Wienkonventionens regler om privilegier och immunitet är
direkt tillämpliga i praktiska privilegie- och immunitetsfall. Detta
förutsätter att observatörer har diplomatisk status. En tilllalligt utsänd
observatör tillerkänns omedelbart diplomatisk status i Turkiet under fömtsättning
att vederbörande dels föranmäls genom sedvanliga diplomatiska kanaler, dels
anländer till Turkiet med diplomatpass.

I
Förbundsrepubliken Tyskland förefaller man utgå från att observatörerna och
inspektörerna har diplomatpass. Detta gör det möjligt att utfärda diplomatvisering.
Beslutet rörande längden på viseringen underställs i detta fall
utrikesministeriet, som i varje enskilt fall tar ställning. Visering kan
maximalt ges för tre dagar före en övning samt tre dagar efter övningen när
det gäller observatörer. Värdlandet har på detta sätt möjlighet att begränsa
antalet dagar vid viseringen.

I
Österrike förefaller man tillämpa de bestämmelser som finns intagna i 1969 års FN-konvention
om tillfälliga diplomatiska kontakter ("Convention on Special
Missions"; jfr Schweiz).

I
Frankrike övervägs tre olika möjligheter. Antingen kan observatörema anmälas
till diplomatlistan för sina respektive ambassader eller också kan man överväga
lagstiftning. Den tredje lösningen är att ESK-staterna antingen förhandlar
fram en multilateral konvention eller flera bilaterala överenskommelser.

Stater
vilka varken har lagstifitat eller löst verkställigheten på annat sätt

I
DDR anser man att Stockholmsdokumentets text är direkt bindande för DDR utan
att behöva omsättas i intern lagstiftning. Pä jugoslavisk sida har man ännu
inte ägnat frågan någon större uppmärksamhet. 1 Polen är man inte heller klar
med sin analys. Det kan tänkas att en hänvisning till 1961 års Wienkonvention
är tillräcklig, men det kan också tänkas att en nationell lagstiftning blir
nödvändig. På tjeckisk sida övervägs för närvarande inte någon lagstiftning.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis
kan följande antecknas. Vissa stater (Danmark, Spanien och Turkiet) har den
uppfattningen att 1961 års Wienkonvention automatiskt blir tillämplig i
enlighet med Stockholmsdokumentet, medan andra stater (Schweiz och Österrike)
som har tillträtt 1969 års FN-konven-

tion om tillfälliga
diplomatiska kontakter ("Convention on Special Missions") förefaller
ha för avsikt, respektive överväger, att tillämpa denna konvention.

Flera stater (Norge,
Turkiet, Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland) nämner särskilt att en
praktisk lösning skulle kunna vara att inspektörerna m.fl. utmstas med
diplomatpass och sedan eventuellt får diplomatvisering. Ytterligare en grupp
stater (Belgien, Italien och Frankrike) överväger eller har för avsikt att
lagstifta för att uppfylla kraven. En stat (Finland) har uppgivit att den redan
har gällande lagstiftning på området och en annan stat (Storbritannien) att den
nyligen har lagstiftat för att uppfylla åtagandena enligt Stockholmsdokumentet.
Några öststater har ännu inte penetrerat frågan.

Prop.1988/89:38

3 F ö redragandens ö verv ä ganden

Mitt
förslag: Lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall ändras så
att observatörer och inspektörer samt biträdande personal till inspektörerna
tillförsäkras immunitet och privilegier i enlighet med dokumentet den 19
september 1986 från Stockholmskonferensen om förtroende- och säkerhetsskapande
åtgärder och nedrustning i Europa.

Promemorians
förslag: Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med mitt förslag.
Vissa ändringar har gjorts i lagtexten efter påpekanden från Svea hovrätt och
rikspolisstyrelsen.

Skälen
for mitt förslag: Svensk lagstiftning innehåller inte några bestämmelser om
immunitet och privilegier som omfattar den i Stockholmsdokumentet nämnda
personkretsen. Enligt min mening är det i huvudsak tre implementeringsalternativ
som kan övervägas.

En
möjlighet är direkt tillämpning av 1961 års Wienkonvention om diplomatiska
förbindelser. I Stockholmsdokumentet anges att observatörer, inspektörer och
biträdande personal under sina uppdrag skall åtnjuta privilegier och immunitet
enligt Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser. Vissa staters
konstitutionella regler medför att intemationella överenskommelser vilka staten
tillträder omedelbart äger giltighet i den nationella rätten. I Sverige är
huvudregeln att en intemationeU överenskommelse inte utan vidare blir gällande
inför de svenska domstolama och myndigheterna utan måste införlivas med svensk
rätt. Om detta gäller för folkrättsligt bindande traktater, kan
Stockholmsdokumentet, som anses vara "politiskt bindande" men vars
folkrättsligt bindande karaktär inte är klarlagd, inte gärna åtnjuta en bättre
rätt. 1961 års Wienkonvention och däri angivna förmåner har förvisso redan
införlivats med svensk rätt, men denna konvention innehåller inte några
bestämmelser om privilegier och immunitet som ger förmåner till den personkrets
som omnämns i Stockholmsdokumentet, punkterna 51 och 85.

1961
års Wienkonvention innehåller bestämmelser om privilegier och

immunitet
för bl. a. beskickningsmedlemmar. Genom att förse observatö- Prop. 1988/89:38 rer
m. fl. med diplomatpass och jämställa dem med diplomatiska företrädare
respektive administrativ och teknisk personal skulle man kanske kunna uppnå det
önskade resultatet. Denna lösning medför emellertid nackdelen att det
diplomatiska skyddet skulle gälla under hela vistelsen i Sverige oavsett om den
ar längre än vad som rimligen krävs för uppdraget enligt Stockholmsdokumentet.
Ett annat problem är att innehavet av ett diplomatpass i sig inte behöver
innebära att innehavaren åtnjuter privilegier och immunitet enligt
Wienkonventionen. Omvänt gäller också att många som defacto åtnjuter
privilegier och immunitet enligt Wienkonventionen inte innehar ett
diplomatpass. Vad sedan gäller diplomatvisering måste man ha i åtanke att
åtskilliga av de personer som avses i sammanhanget inte är viseringspliktiga
vid inresa i Sverige. Den mottagande staten kan utfärda diplomatiska ID-kort.
På svensk sida utfärdas dessa kort med vederbörandes pass — inte diplomatpass —
som underlag. Det kan emellertid inte anses lämpligt att utfärda diplomatiska ID-kort
till observatörer och inspektörer utan att det finns något stöd för detta i
lagen.

En
annan lösning är att Sverige tillträder FN-konventionen om tillfidlliga diplomatiska
kontakter ("Convention on Special Missions"). Som jag nyss sagt blir
en internationell konvention inte direkt gällande som svensk rätt förrän den på
ett eller annat sätt införlivats med svensk rätt. Den nu diskuterade lösningen fömtsätter
alltså inte bara att Sverige tillträder den aktuella FN-konventionen. Dessutom
måste konventionens bestämmelser om privilegier och immunitet införlivas med
svensk lagstiftning, t. ex. genom inkorporering. Det måste då övervägas inte
enbart om konventionen är relevant i föreliggande fall utan även om man skulle
kunna motivera ett tillträde på så sätt att andra fördelar kunde uppnås. Man
skulle kanske kunna tillämpa konventionen för flertalet olika personkategorier vilka
av skilda anledningar i framtiden skall åtnjuta privilegier och immunitet i
Sverige. Alternativet synes vara att annars enbart införa särskild lagstiftning
grundad på Stockholmsdokumentet.

1969
års konvention om tillfälliga diplomatiska kontakter trädde i kraft år 1985 och
var tänkt som ett komplement till Wienkonventionerna om diplomatiska och
konsulära förbindelser. Enligt konventionens terminologi är en
"tillfällig diplomatisk kontakt" ("special mission") en
tillfällig diplomatisk mission/delegation, som representerar staten och som
sänds av en stat till en annan stat med den senares samtycke för att överlägga
om särskilda frågor eller utföra ett särskilt uppdrag ("a temporary
mission, representing the state, which is sent by one state to another state with
the consent of the latter for the purpose of dealing with it on specific questions
or of performing in relation to it a specific task"). Enligt artikel 9
"skall en tillfällig diplomatisk kontakt" bestå av en eller flera
representanter från den sändande staten. Den kan dessutom bestå av bl. a.
administrativ och teknisk personal.

Rent definitionsmässigt
skulle man kunna tänka sig att konventionen

kan täcka sådana inspektioner m. m. som avses i Stockholmsdokumentet,

men i så fall måste man undersöka i vilken utsträckning representanterna

m.fl. åtnjuter privilegier och immunitet enligt 1969 års FN-konvention. 8

Enligt
Stockholmsdokumentet skall inspektörerna m. fl. åtnjuta privilegier Prop.
1988/89:38

och immunitet i paritet
med 1961 års Wienkonvention om diplomatiska

förbindelser. De
privilegier och den immunitet som representanter m.fl.

kan åtnjuta enligt 1969
års FN-konvention om tillfälliga diplomatiska

kontakter får följaktligen
inte vara snävare än de privilegier och den

immunitet som diplomatiska
företrädare m.fl. åtnjuter enligt 1961 års

Wienkonvention, om
man skall överväga alternativet att tillträda

FN-konventionen.

En
närmare granskning av relevanta artiklar i 1969 års FN-konvention visar att
denna konventions artiklar om privilegier och immunitet i stort överensstämmer med
1961 års Wienkonvention. Det föreligger emellertid vissa mindre men påtagliga
skillnader. Man kan här bortse från bl. a. det något sämre immunitetsskydd som
delegationslokalerna har tillerkänts och även det mer omständliga förfarandet
vid färd genom tredje stat, eftersom denna typ av artiklar inte äger relevans i
föreliggande fall. Det finns i det första fallet inget behov av att förvärva
delegationslokaler för inspektörernas m.fl. korta besök. Vad avser det andra
fallet torde det uppdrag, under vilket privilegierna och immuniteten skall
gälla, börja för inspektörerna när de anländer till territoriet och för
observatörerna vid samlingen i värdlandet.

Två
artiklar, vilka rör delegationsmedlemmarna, är av intresse. Den ena artikeln
innebär en begränsning av privilegierna och den andra en begränsning av
immuniteten. Även om de praktiska konsekvenserna kanske inte blir så stora,
vill jag ändå kort beröra saken.

Enligt
1961 års Wienkonvention tillförsäkras beskickningsmedlemmar, om annat inte följer
av lag eller annan författning, frihet att resa och röra sig på statens område.
I 1969 års FN-konvention, artikel 27, begränsas denna frihet ytterligare till
vad som är nödvändigt för att den tilllalliga diplomatiska
missionen/delegationen skall kunna genomföra sina uppgifter ("necessary
for the performance of the functions of the special mission").

Enligt
1961 års Wienkonvention äger en diplomatisk företrädare immunitet mot
skadeståndstalan grundad på trafikolycka. Frågan om immunitet verkligen skulle
gälla i dessa fall var mycket omdiskuterad under Wienkonferensen, som ledde
fram till 1961 års konvention. I 1969 års FN-konvention, artikel 31, har man
valt att göra ett undantag från immuniteten när det gäller skadeståndstalan
grundad på trafikolycka, men endast såvitt avser olycka vilken inträffat då
vederbörande inte utövade sin tjänst. Inskränkningen gäller, mutalis mutandis,
enligt artikel 39 allmänt även familjemedlemmar.

Man
kan därför säga att de privilegier och den immunitet som Wienkonventionen ger
diplomatiska företrädare m. fl. är mer omfiatlande än de privilegier och den
immunitet som 1969 års FN-konvention ger delegationsmedlemmar. Enligt artikel
49 i 1969 års FN-konvention är det emellertid helt klart att en stat är oförhindrad
att ge delegationsmedlemmar en mer gynnsam behandling än som krävs enligt denna
konvention.

En
anledning att trots dessa omständigheter tillträda konventionen skul

le kunna vara om man därigenom kunde reglera andra liknande fall. Jag 9

konstaterar
emellertid att konventionen inte har fått någon större anslut- Prop. 1988/89:38
ning, i varje fall inte bland västeuropeiska stater; endast ett fåtal ESK-sta-ter
har tillträtt. Det är svårt att fömtsäga ett framtida behov av konventionen.
Det kan noteras att konventionen endast reglerar förhållanden som rör
delegationer vilka en stat sänder tiU en annan stat. Det är inte svårt att tänka
sig att internationella organisationer såsom rättssubjekt kommer att spela en
större roll i framtiden.

Med
hänvisning till det anförda anser jag att inte heller ett tillträde till 1969
års konvention om tillfälliga diplomatiska kontakter med efterföljande
lagstiftning är den mest praktiska lösningen för att uppfylla åtagandena i
Stockholmsdokumentet angående inspektörers m. fl. privilegier och immunitet.

De
två lösningar som jag har diskuterat i det föregående kan knappast anses vara
framkomliga vägar. För att åtagandena i Stockholmsdokumentet skall bli
gällande inför svenska domstolar och myndigheter måste de på ett eller annat
sätt införlivas med svensk rätt. Enligt min mening är den lämpligaste lösningen
en särskild lagstiftning grundad på Stockholmsdokumentet.

En
jämförelse torde här kunna göras med de omständigheter som nödvändiggjorde att
ny lagstiftning om privilegier och immunitet infördes med anledning av
Stockholmskonferensen om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder i Europa.
I propositionen (prop. 1983/84:55) föreslogs bl.a. att främmande staters
delegationer, delegationsmedlemmar samt deras familjer som i samband med
konferensen anlände till Sverige skulle tillerkännas privilegier och immunitet
i viss angiven omfattning. I propositionen motiverades behovet av en ny
lagstiftning med att svensk rätt inte innehöll några bestämmelser om immunitet
och privilegier som gav dessa förmåner till bl. a. deltagarna i konferensen.
Det noterades att 1976 års lag om immunitet och privilegier inte kunde
tillämpas därför att dess bestämmelser inte avsåg personer som av sin regering
blivit utsända för att delta i en mellanstatlig konferens som hålls i Sverige.

I
utrikesdepartementets promemoria har diskuterats tre lagtekniska lösningar:

— lagen
(1983:1000) om immunitet och privilegier för konferensen om förtroende- och säkerhetsskapande
åtgärder och nedmstning i Europa ändras,

— ny
speciallagstiftning införs,

— ändring
görs i (bilagan till) lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa
fall.

För
egen del anser jag i likhet med vad som sägs i promemorian att den lämpligaste
lösningen är att införa en ny bestämmelse 11976 års lag, och då i själva
lagtexten — inte i bilagan.

10

4
Upprättat lagförslag Prop. 1988/89:38

I
enlighet med det anförda har inom utrikesdepartementet upprättats förslag till
lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.

Den
föreslagna lagändringen är av sådan beskaffenhet att det skulle sakna betydelse
att höra lagrådet.

5 Specialmotivering

2a§

I
paragrafens första stycke anges att främmande stats observatörer och
inspektörer skall tillerkännas de privilegier och den immunitet som tillkommer
en diplomatisk företrädare enligt 1961 års Wienkonvention om diplomatiska
förbindelser. Enligt Stockholmsdokumentet skall dessa förmåner åtnjutas under
deras uppdrag ("during their mission"). Med detta uttryck måste
förstås att förmånerna skall åtnjutas under den tid uppdraget varar (24 timmar
per dygn) och inte enbart under den tid då vederbörande utövar uppdraget. Med
anledning av påpekanden från Svea hovrätt och rikspolisstyrelsen har i
lagtexten uttryckligen angetts att förmånema endast gäller under den tid som
uppdraget varar.

Uppdraget
för inspektörerna anses påbörjat då de anländer till Sverige och varar till
dess de lämnar landet. (Enligt punkt 83 i Stockholmsdokumentet skall
inspektionen avslutas inom 48 timmar efter inspektionsgmp-pens ankomst till det
angivna området.) Uppdraget för observatörerna anses påbörjat vid samlingen i
värdstaten och varar sedan under transporten till övningsområdet och under återtransporten.
Det är emellertid rimligt att låta observatörerna åtnjuta förmånerna även ett
par dagar före och ett par dagar efter observationen. Denna tid kan behövas för
en allmän orientering genom vederbörande ambassad och för avrapportering till
denna m.m.

Observatörer
och inspektörer skall tillerkännas samma privilegier och immunitet som
tillkommer diplomatiska företrädare enligt 1961 års Wienkonvention. De
förmåner som tillkommer vissa av en diplomats familjemedlemmar får anses vara
förmåner som direkt eller indirekt tillkommer den diplomatiske företrädaren.
Mot denna bakgmnd har det ansetts skäligt att låta observatörers och
inspektörers medföljande familjemedlemmar åtnjuta förmåner enligt
Wienkonventionen och de villkor som anges i denna. Lagtexten har utformats med
beaktande av vad Svea hovrätt och rikspolisstyrelsen anfört.

I
paragrafens andra stycke regleras den biträdande personalens förmå

ner. Biträden skall tillerkännas de privilegier och den immunitet som

tillkommer den administrativa och tekniska personalen eller tjänsteperso

nalen enligt 1961 års Wienkonvention. Det bör noteras att Wienkonven

tionen reglerar dessa personalkategorier olika i immunitets- och privilegie

hänseende. Några svårigheter att definiera personalkategorierna torde

knappast föreligga. Utrikesdepartementet bestämmer annars vid behov 11

hur biträdande personal
skall hänföras till Wienkonventionens olika kate- Prop. 1988/89:38 gorier i
nu nämnda hänseende. Som exempel på tjänstepersonal kan nämnas ev. medföljande
chaufförer.

En
olikhet i regleringen är att tjänstepersonalens immunitet är inskränkt till åtgärder
som har företagits i tjänsten, medan administrativ och teknisk personal har en
längre gående immunitet (Artikel 37.2 resp. 3 i Wienkonventionen). I lagtexten
har emellertid den tid under vilken förmånema gäller angetts på samma sätt som
i första stycket. Genom Wienkonventionens precisering torde någon tvekan om
innebörden i bestämmelsen inte råda. Det bör noteras att bestämmelsen, till
skillnad från promemorieförslaget, inte avser att utsträcka immuniteten och privilegiema
till medföljande familjemedlemmar. Detta framgår av den utformning som första respektive
andra styckena har getts i departementsförslaget. Det har ansetts föra för
långt att låta familjemedlemmar till dessa personalkategorier omfattas av
regleringen. En så vidsträckt förpliktelse kan inte heller anses följa av
Stockholmsdokumentet.

6 Hemställan

Med
hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår
riksdagen att

anta
förslaget till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier
i vissa fall.

7 Beslut

Regeringen
ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom
proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredraganden har lagt
fram.

12

Promemoriefbrslaget

Förslag till

Lagom ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier
i vissa fall

Härigenom
föreskrivs att det i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa
fall' skall införas en ny paragraf, 2 a§, av följande lydelse.

Prop.1988/89:38 Bilaga
1

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2a§

De privilegier och den immunitet som enligt 2§ åtnjuts av diplomatisk
företrädare skall även åtnjutas av främmande stats observatörer och inspektörer
med anledning av dokumentet den 19 september 1986 firån konfierensen
omförtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och nedrustning i Europa.

De privilegier och den immunitet som enligt 2 § åtnjuts av en beskicknings
administrativa och tekniska personal eller dess tjänstepersonal skall även
åtnjutas av biträdande personal liU de inspektörer som avses iförsta stycket.

Denna lag träder i
kraft den.

Lagen
omtryckt 1987:341. Senaste lydelse .

13

Sammanställning
av remissyttranden Prop. 1988/89:38

Bilaga
2 Överbefälhavaren, generaltullstyrelsen, statens invandrarverk samt polismyndigheterna
i Stockholm, Göteborg och Malmö har förklarat att de inte har några erinringar
mot förslaget.

Svea
hovrätt:

Vad
som sägs i promemorian angående sättet för införlivande av de ifrågavarande
reglerna med svensk rätt föranleder inte någon erinran från hovrättens sida.
Hovrätten finner däremot skäl till några påpekanden med anledning av den
föreslagna texten till den nya 2 a § i lagen om immunitet och privilegier i
vissa fall.

I
promemorian (s 15) påpekas att det inte kan uteslutas att en eller flera familjemedlemmar
reser med en observatör eller en inspektör för att privat vistas i landet under
den tid uppdraget varar. Eftersom observatörer och inspektörer skall
tillerkännas samma privilegier och immunitet som tillkommer en diplomatisk
företrädare enligt 1961 års Wienkonvention och man kan anse att de förmåner som
tillkommer vissa familjemedlemmar är förmåner som direkt eller indirekt
tillkommer den diplomatiske företrädaren, är det enligt promemorian skäligt att
låta medföljande familjemedlemmar åtnjuta förmåner i enlighet med nämnda
konvention och däri angivna villkor. Den föreslagna lagtexten ger dock närmast
vid handen att avsikten är den motsatta.

I
texten till 2 § i lagen nämns nämligen uttryckligen att förmånerna gäller också
beskickningsmedlemmarnas familjer. Eftersom den föreslagna lagtexten bara
nämner "diplomatisk företrädare", skapas motsatsvis intrycket att
förmånerna enligt den nya paragrafen inte gäller familjemedlemmar. (Jfr art. 1
e. och art. 37 i Wienkonventionen.)

Vidare
framgår det av punkterna 51 och 85 i Stockholmsdokumentet att förmånerna bara
gäller under den tid uppdraget fullgörs. Någon motsvarande begränsning finns
inte i den föreslagna lagtexten. Även om det ligger i sakens natur att en sådan
begränsning skall gälla, kan det vara lämpligt att uttryckligen nämna det i
lagtexten, så att någon diskussion om tolkningen inte kan uppstå för den
händelse en observatör eller inspektör i ett eller annat syfte skulle dröja sig
kvar i Sverige under längre tid än uppdraget fordrar.

Lagtexten
kan då lämpligen utformas på följande sätt:

De
privilegier och den immunitet som enligt 2 § åtnjuts av diplomatisk företrädare
och deras familjer skall under den tid uppdraget pågår även åtnjutas av
främmande stats observatörer och inspektörer samt åtföljande familjemedlemmar
med anledning av dokumentet den 19 september 1986 från konferensen om
förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och nedrustning i Europa.

De
privilegier och den immunitet som enligt 2 § åtnjuts av en beskick

nings administrativa och tekniska personal eller dess tjänstepersonal skall

under den lid uppdraget pågår även åtnjutas av biträdande personal till de

inspektörer som avses i första stycket. 14

Rikspolisstyrelsen: Prop. 1988/89:38

Rikspolisstyrelsen
tillstyrker promemorieförslaget i princip. Styrelsen an- °

ser
emellertid att immuniteten och privilegierna för de berörda kategorierna bör
begränsas i tiden och inte gälla under längre tid än som behövs för att
genomföra de aktuella uppdragen. Samtidigt förordas vissa redaktionellajusteringar
i den föreslagna lagtexten.

Den
lagtekniska lösningen

Styrelsen
ansluter sig till den uppfattning som framförs i promemorian att regler om
immunitet och privilegier för de berörda kategorierna bör tas in i en
tilläggsbestämmelse i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa
fall.

Tidsbegränsning

Man
kan inte bortse från att de inspektioner och observationer som blir möjliga
enligt Stockholmsdokumentet i princip aren form av underrättelseverksamhet.
Dokumentet ger inte det mottagande landet någon möjlighet att ackreditera eUer
på annat sätt godkänna den tillresande personalen. Inspektionerna och
observationerna kommer till viss dd att genomföras av militär personal. Men det
kan också röra sig om personal med anknytning till det främmande landets
underrättelsetjänst.

Enligt
Stockholmsdokumentet skall privilegierna åtnjutas "under" resp.
uppdrag. Dokumentet utgår från att förrättningama skall avslutas på ganska
kort tid. I promemorian sägs vidare att det är rimligt att privilegiema får
åtnjutas även ett par dagar före och efter förrättningen för att ge utrymme för
in- och avrapportering till ambassad. Styrelsen instämmer i detta och anser att
sådana förberedande och avslutande åtgärder ligger inom ramen för själva
uppdraget.

Det
kan emellertid också tänkas att inspektörer, observatörer och medföljande
personal uppehåller sig längre tid i landet än vad som behövs och att man
använder en dd av den tiden till att samla in information som inte omfattas av
uppdraget. Som promemorieförslaget är utformat kommer privilegiema att åtnjutas
även under sådan övertid.

Styrelsen
anser att det inger principiella betänkligheter att ge immunitet m m åt sådan
utländsk personal som här avses under längre tid än vad som följer av Sveriges
åtagande enligt Stockholmsdokumentet. En annan ordning är ägnad att öka
problemen för de organ som har att skydda vitala svenska säkerhetsintressen. Av
promemorian framgår för övrigt att man i andra länder överväger olika metoder
för att få till stånd motsvarande begränsningar.

Lagtexten

Styrelsen
anser att den föreslagna lagtexten bör kunna förenklas och före

slår följande lydelse: 15

Vad som sägs i 2 § gäller
på motsvarande sätt i fråga om främmande stats Prop. 1988/89:38
observatörer och inspektörer samt biträdande personal under tid som Bilaga
2 erfordras för att utföra uppdrag som avses i dokumentet den 19 september 1986
från konferensen om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och nedmstning i
Europa.

Med
denna utformning torde även medföljande familjemedlemmar omfattas av privilegiema.
Detta får, som anförs i promemorian, anses skäligt. Styrelsen anser emellertid
att det är tveksamt, om familjemedlemmar omfattas av den i promemorian
föreslagna lagtexten.

Om
den i promemorian föreslagna texten behålls, bör i vart fall orden
"immunitet" och "privilegier" byta plats, eftersom
immunitet nämns före privilegier i lagens mbrik och i den paragraf, till vilken
den nya bestämmelsen hänvisar.

R
ikspolisstyrelsens säker het sa vdeln ing:

I
promemorian diskuteras tre altemativa åtgärder för att man på svensk sida skall
uppfylla bestämmdsema i punktema 51 och 85 i Stockholmsdokumentet. Efter
genomgång av altemativen anges det lämpligaste alternativet vara en ändring i
lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall genom införande av
en ny 2 a §. Lagändringen innebär bland annat att främmande stats observatörer
och inspektörer enligt Stockholmsdokumentet får diplomatisk immunitet enligt
1961 års Wienkonvention.

Säkerhetsavdelningen
har anledning att framhålla att rättslig immunitet enligt Wienkonventionen i
vissa fall kan motverka den mottagande statens säkerhetsintressen. Det
föreligger därför skäl att iakttaga en viss försiktighet när fråga uppstår om
att tillerkänna nya personkategorier immunitet enligt konventionen. I
förevarande fall önskar avdelningen särskilt lasta uppmärksamheten på 2 a §:s
första stycke om observatörers och inspektörers status.

Beträffande
inspektöremas verksamhet föreskriver Stockholmsdokumentets punkt 83, enligt
promemorian, att inspektionen skall avslutas inom 48 timmar efter inspektionsgmppens
ankomst till det angivna området. Under fömtsättning att resan skall ske utan
dröjsmål direkt till och från området utan opåkallade avvikelser synes utrymmet
för okontrollerad verksamhet under tiden för immuniteten vara begränsat.
Förhållandena beträffande observatörema synes något annorlunda i promemorians
förslag.

Mottagarlandets
kunskaper om sammansättningen och kvalifikationer

na i en observationsgrupp är ofta ofullständiga. Förslaget att låta en sådan

gmpp med bibehållen immunitet under flera dagar före och efter observa

tionen verka i landet öppnar möjligheter för okontrollerad verksamhet

under en sammanlagt avsevärd tid. I vissa fall skulle man kunna minska

riskema för icke önskad verksamhet genom att, i likhet med Förbundsre

publiken Tyskland, i varje enskilt fall ta ställning i viseringsfrågan. Många

nationaliteter är redan i dag undantagna från viseringsplikt för inresa till

Sverige, ett förhållande som i framtiden kan förväntas utvidgas att avse 16

ytterligare
nationaliteter. Restriktioner via viseringsinstitutet skulle därför Prop.
1988/89:38

få en begränsad täckning. Bilaga 2

Den
i promemorian angivna slutsatsen att immuniteten skall gälla kontinuerligt
under tiden för uppdraget synes inte kunna ifrågasättas. Med hänsyn till de
intressen avdelningen har att bevaka är det därför angeläget att de tidsfrister
som omfattas av immuniteten, men som ej ianspråktas för fullgörandet av själva
observatörsuppdraget, görs så begränsade som möjligt.

I
övrigt har avdelningen intet att anföra med anledning av promemorian.

Riksskatteverket:

Beträffande
personer tillhöriga främmande stats beskickning och konsulat återfinns vissa
bestämmelser om skattefrihet etc i 70 § kommunalskattelagen. Mot bakgmnd av att
inspektörers och observatörers vistelser här i riket endast torde vara av tiUfallig
natur, behöver något tillägg till nämnda lagmm inte göras för denna kategori. Riksskatteverket
har i övrigt inget att erinra mot promemorian.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1988 17